La Democracia en América Latina

La democracia
en Amrica Latina
23 Gobernabilidad democrtica: logros y desafos
dani el zovatto y martha lagos
33 Las penurias de una democracia inequitativa
fernando carri llo flrez
39 La cooperacin espaola en materia de gobernabilidad democrtica
mari sa ramos
49 Si el pas va tan bien, por qu estoy tan mal?
Crecimiento e ingobernabilidad democrtica en la regin andina
rafael roncagli olo
57 Democracia e indigenismo en los Andes
carlos malamud
63 Los retos de la democracia
j os woldenberg
72 Defensoras del Pueblo y Democracia
gui llermo escobar
qurum 1 3 dani el zovatto y martha lagos I 23
Gobernabilidad democrtica:
logros y desafos
dani el zovatto
Director Regional para Amrica Latina de International DEA
martha lagos
Directora de Latinobarmetro
resumen
En los albores de un nuevo siglo y de un nuevo milenio, la situa-
cin poltica de Amrica Latina es radicalmente diferente de la
que se viva en la regin hace ms de dos dcadas. En efecto, a
mediados de 1970, slo en Costa Rica, Colombia y Venezuela, las
autoridades pblicas se elegan con regularidad, mediante proce-
sos electorales abiertos y competitivos. Hoy en cambio, y pese a to-
das sus carencias y dficit, que son muchos, la democracia es, ex-
cepto en Cuba, la nica forma de gobierno que se practica en la
regin.
As, entre luces y sombras, ya hace casi 30 aos que Amrica La-
tina vive el proceso de (re)democratizacin ms largo, extenso y
profundo de toda su historia. Sin embargo, este proceso an no cu-
bre las expectativas de una ciudadana que, realmente, anhela ma-
yor democracia, y que ello implique una mejora sustancial en sus con-
diciones de vida. La crisis por la que atraviesan muchos de nuestros
pases constituye un grito de alarma que nos advierte sobre el peli-
gro de dejarnos llevar por los aplausos prematuros, al tiempo que hace
crecer nuestra preocupacin por la salud poltica de la democracia
latinoamericana, en cuanto a su arraigo, consolidacin y estabili-
dad.
En este artculo, exponemos algunas de las principales caracters-
ticas del proceso democratizador en Amrica Latina que, a nuestro
entender, indican cules son los principales desafos imperantes en
la regin, en su camino hacia la consolidacin democrtica.
Palabras clave: Democracia, Desigualdad, Latinobarmetro, Go-
bierno, Corrupcin.
introduccin
En los albores de un nuevo siglo y de un nue-
vo milenio, el entusiasmo por la implanta-
cin de la democracia en Amrica Latina,
surgido a partir de la Tercera Ola democr-
tica en 1978, ha dado paso a una perspecti-
va ms sobria, concentrada en los serios de-
safos sociales, econmicos y polticos que
enfrentan los pases de la regin.
Sin lugar a dudas, la democracia en Am-
rica Latina ha trado consigo numerosos cam-
bios. Nuestras sociedades han enfrentado si-
multneamente, y en un espacio de tiempo
relativamente corto, las transformaciones eco-
nmicas, polticas y sociales que las demo-
cracias desarrolladas tardaron tres siglos en
conquistar. As, la democratizacin ha con-
ferido a los ciudadanos de la regin ms li-
24 los retos de la democraci a en amri ca lati na qurum 1 3
abstract
At the dawn of a new century and a new millennium, the political
situation in Latin America is radically different from what it was
two decades ago. In fact, in the mid 70s only Costa Rica, Colom-
bia, and Venezuela elected their public authorities regularly through
open and competitive elections. Today, however, and in spite of all
of its many shortcomings and deficiencies, democracy is the only form
of government found throughout the region, with the sole excep-
tion of Cuba.
Thus, for over two decades the region has experienced, albeit with
periods of light and shadow, the longest, most extensive and most
profound process of (re)democratization of its entire history. This
process, however, has not fulfilled the expectations of citizens, who
certainly long for a greater democracy, but who also expect the sys-
tem to improve their living standards. The crisis currently undergoing
many of our countries is a wakeup call to warn us about the dan-
ger of premature applause, and is the cause of growing concern
about the political health of democracy in Latin America in terms
of its entrenchment, consolidation, and durability.
Some of the major characteristics of this democratization process
are presented in this article. We point out what in our opinion are
the main challenges the region is faced with in its route toward the
consolidation of democracy.
Key words: Democracy, Inequality, Latinobarometro, Govern-
ment, Corruption.
bertad para expresar sus opiniones, para ele-
gir a sus dirigentes, para organizarse polti-
camente y para acceder a la informacin so-
bre la gestin de sus gobernantes. Al mismo
tiempo, sin embargo, los latinoamericanos
estn impacientes por obtener rpidamente re-
sultados positivos y sostenibles en cuanto a sus
condiciones de vida.
En la mayora de nuestros pases la llegada
de la democracia no se ha traducido en la re-
duccin de la pobreza; los esfuerzos por ali-
viar otros problemas sociales importantes,
como el desempleo, la delincuencia y la co-
rrupcin, tampoco han arrojado los frutos
que se esperaban. Todo ello est generando en-
tre la ciudadana el desencanto hacia la de-
mocracia.
Desde esta perspectiva, los desafos de la
gobernabilidad no son otra cosa que lograr el
difcil equilibrio entre el proceso de des-
mantelamiento de las viejas clases dominan-
tes y el de satisfacer las expectativas de la po-
blacin, y pasan por preservar y fortalecer las
libertades polticas y sociales ya ganadas, eli-
minar los dficit de ciudadana social y ven-
cer la pobreza, la desigualdad y la exclusin.
Se puede pensar, entonces, que el proceso
de consolidacin democrtica de Amrica
Latina presenta actualmente una extraordi-
naria paradoja. Por primera vez en su histo-
ria, y durante casi tres dcadas, la regin ha
vivido bajo gobiernos democrticos, a la vez
que enfrenta una creciente crisis poltica, eco-
nmica y, sobre todo, social.
En este proceso, la ciudadana est adqui-
riendo progresivamente mayor importancia.
Cada vez con ms fuerza, los ciudadanos se
renen en torno a grupos claramente defini-
dos que buscan incidir en la definicin de as-
pectos bsicos de su propio desarrollo, como
se ha visto recientemente en Bolivia. De ah
que sea posible afirmar que un cambio pro-
fundo est ocurriendo en Amrica Latina y en
su cultura, en cmo se hacen las cosas y en c-
mo se harn en las prximas generaciones.
Este cambio no es poltico, sino de interac-
cin bsica entre los individuos. No logra-
mos aprehender la naturaleza de este cam-
bio, slo observar que los viejos patrones estn
siendo reemplazados por otros nuevos.
Una reflexin equilibrada, serena y objeti-
va de estos 27 aos, alejada tanto de una vi-
sin pesimista como de una mirada simplis-
ta y conformista, y una reflexin que ponga
su acento en la importancia de los avances lo-
grados y en los dficit y enormes retos que
hoy enfrentan nuestras democracias arrojan,
en nuestra opinin, un resultado mixto del
que se desprenden razones para la esperan-
za y tambin para la frustracin. En estos
aos, hemos construido una democracia de
mnimos, una base democrtica. El reto pasa
ahora por construir una democracia de cali-
dad.
qu entendemos por democracia?
Mientras Lijphart se pregunta en qu medi-
da los gobiernos gozan del apoyo de sus
electores y ciudadanos, otros autores amplan
la poliarqua de Dahl para incluir elemen-
tos culturales. En ltima instancia, la litera-
tura especializada y comparada sobre esta
materia no ofrece una definicin clara ni con-
sensuada de qu debemos entender por de-
mocracia.
El triunfo de la democracia en Amrica La-
tina es que sta ha pasado de ser una idea in-
tangible a una realidad. En primer lugar, los
militares fracasaron, y la experiencia de ob-
tener libertades civiles es demasiado valiosa
para renunciar a ella. En segundo lugar, los
pueblos en democracia estn aprendiendo a
elegir; proceso que no est libre de equivo-
caciones. La teora y la prctica del mundo de-
sarrollado, sin duda, no cumpliran con esta
definicin extrema y espartana de la demo-
cracia. Falta una larga lista de condiciones
formales e institucionales para hacer esta eti-
queta posible. Pero la percepcin de que son
democracias no es slo de los latinoamerica-
nos, sino tambin del resto del mundo que as
las ha etiquetado.
En tercer lugar, las poblaciones esperan al-
gn grado de desempeo econmico de par-
te de los gobiernos electos. En un continente
caracterizado por la exclusin y la desigual-
dad, la democracia es vista como un camino
hacia el desarrollo, y los bienes econmicos
son parte del producto del sistema democr-
tico. Como parte de su consolidacin, el com-
ponente econmico es la diferencia funda-
mental respecto del desarrollo de las
democracias originarias. Esto alarma a ciertos
intelectuales de la democracia y los hace sacar
conclusiones fatalistas sobre el desenlace au-
toritario de estas demandas. Mientras Arist-
teles sostena que no poda haber democracia
y pobreza a la vez, hoy la prctica muestra que
ello es posible pero que la democracia, si quie-
re ser sostenible, tiene que entregar avances en
prosperidad (Lipset, Przeworski).
La libertad de expresin, la desaparicin
del aparato represivo del Estado, las eleccio-
nes y la promesa de la igualdad ante la ley
son, todas ellas, factores que han dado a los
pueblos el poder de gobernar. La pobla-
cin se siente con poder de ciudadana para
definir los destinos de sus pases. La ms de
una docena de presidentes que han debido
dejar sus cargos antes de su mandato consti-
tucional (entre 1978 y 2005) es una muestra
de esta realidad. Es el pueblo el que quiere
gobernar, y por ello las lites deben entender
que slo podrn mantenerse en el poder si
estn en sintona con la gente y sus deman-
das. De ah la importancia de que las clases
dirigentes aumenten sus niveles de compe-
tencia y congruencia entre lo que la demo-
cracia promete y lo que otorga. ste es pre-
cisamente uno de los mayores problemas que
enfrentan actualmente nuestras sociedades:
la existencia de importantes sectores de las
lites que no han comprendido lo que signi-
fica expandir la ciudadana a todos los habi-
tantes y lo que implica, en trminos de cam-
bio cultural, producir igualdad ante la ley.
Los datos del Latinobarmetro son claros
acerca de cules son los elementos ms po-
tentes para predecir el aumento de la demo-
cracia: 1) el xito en la lucha contra la co-
rrupcin; 2) la movilidad social; 3) la igualdad
ante la ley, y 4) la capacidad de gobernanza de
las lites. Por otro lado, la igualdad de trato es
decir, hacer desaparecer las desigualdades es-
tructurales que hacen de las relaciones, o con-
tactos, lo ms importante para tener xito
en vez del esfuerzo y el acceso a la educa-
cin, son los elementos principales que lo-
gran aumentar el valor de la democracia.
En varios pases de la regin, las viejas li-
tes (siempre reticentes a entregar sus privile-
gios y a incluir a las masas en la ciudadana)
han sido reemplazadas mediante la va poco
convencional de los golpes de la calle. En
otras palabras, el pueblo simplemente retir
la confianza a los gobiernos y los reemplaz;
no busc, como en el pasado, el retorno a un
gobierno autoritario sino el cambio de los
gobernantes con apego a la Constitucin. Los
pueblos estn aprendiendo a elegir a sus
lites a golpe y porrazo.
Es por ello que los datos surgidos de la
primera dcada de Latinobarmetro mues-
tran una regin que cambia poco y lenta-
mente. Sin embargo, los indicadores de
desmantelamiento de las trabas hacia la de-
mocracia son altos. La buena noticia es que
eso es tambin sntoma de estabilidad, por-
que despus de una dcada muy mala en lo
econmico, la regin se ha colgado de la de-
mocracia por sobre todas las cosas, indi-
cando que no se dar por vencida hasta lle-
gar a la meta.
En efecto, el funcionamiento de la demo-
cracia y de la economa de mercado no sa-
tisface a una ciudadana con grandes expec-
tativas y cada vez ms exigente. Se mantienen
profundas desigualdades (la peor distribu-
cin del ingreso del mundo); existen altos ni-
veles de pobreza (cercano al 45 por 100) y
de pobreza extrema (18 por 100); el creci-
miento econmico ha sido insuficiente (pese
a la excelente tasa alcanzada en 2004); la de-
manda de empleo es grande (50 por 100), y
entre quienes lo tienen existe un gran temor
de perderlo. Sin embargo, en su mayora, la
gente sabe que sin democracia no hay pro-
greso, aunque tambin sabe que la democra-
cia que tiene no es la que desea. Y es precisa-
mente esta incongruencia entre lo que se es-
peraba que la democracia debiera haber tra-
do y lo que efectivamente trajo lo que genera
el malestar ciudadano y la inestabilidad.
Las crisis polticas que atraviesa un buen
nmero de pases de la regin son producto
tanto de los avances registrados como de los
rezagos. De ah que sea pertinente pregun-
tarnos si era realista esperar que, en esas con-
diciones, el proceso de transicin a la demo-
cracia en Amrica Latina transcurriera de
manera tranquila y estable en el corto espa-
cio de dos dcadas y media, y si es realista
suponer que la inestabilidad y las crisis de
gobernabilidad no seguirn dndose en al-
gunos pases hasta que se produzcan los des-
mantelamientos mnimos para construir
prosperidad.
Para llegar a una democracia plena, hay que
lograr el total desmantelamiento de los pro-
cesos pendientes, lo cual requiere una gene-
racin o ms. Por ello, se equivocan quienes
piensen que la democracia es un fenmeno
como la salida del Sol. La democracia es como
la tierra misma, hay que sembrar, abonar, re-
gar y cuidarla muchos aos antes de que em-
piece a dar sus frutos para, despus, cose-
charlos. El error ha residido en creer que la
democracia es slo una estructura formal,
normativa, restndole importancia a la cultura
necesaria para sostenerla (Lipset, Fukuyama).
caractersticas de la
democratizacin
Con todo, Amrica Latina ha vivido desde
hace ms de dos dcadas y media, un inten-
so e indito proceso de democratizacin que
avanza en la direccin correcta para su con-
solidacin, pese a los enormes obstculos y de-
safos que enfrenta. Una mirada equilibrada
muestra los avances y los dficit de estos 27
aos:
Primera. Hace 27 aos, de los 18 pases
que conforman la regin, slo Colombia,
Costa Rica y Venezuela tenan gobiernos
electos democrticamente. Hoy, esos pases
cumplen con los criterios bsicos del rgi-
men democrtico, en su dimensin electoral
y poltica, aunque con diferencias impor-
tantes entre ellos. Durante estos aos se ha
instalado la promesa de una democracia de
mnimos, que la han hecho durar ms de un
cuarto de siglo por primera vez en la histo-
ria, lo que no es poca cosa.
Segunda. Hay que tomar conciencia de que
Amrica Latina es una sola, pero mltiple a
la vez, ya que existen diferencias sustantivas
en cuanto al grado del desarrollo democrti-
co entre los 18 pases que la integran. Sin
embargo, sin perjuicio de estas diferencias, y
sin desconocer las limitaciones y retos que
aquejan a la regin en grado diverso, sta vive
el periodo democrtico ms largo y extenso
de toda su historia, registrando al mismo
tiempo un claro avance en materia de desa-
rrollo democrtico, aunque con distintas for-
mas de transicin.
Tercera. La totalidad de los pases de la re-
gin reconoce el derecho universal al voto.
Amrica Latina muestra un claro avance en
materia electoral, como se desprende del n-
dice de democracia electoral elaborado por
el PNUD (que vara de 0 a 1). Segn ese n-
dice, Amrica Latina pas de 0,28 (durante
los aos setenta) a 0,69 en 1985, a 0,86 en
1990 y a 0,93 en 2002. De un total de 70
elecciones entre 1990 y 2002, con la excep-
cin de 10 en que ha habido problemas, los
procesos han sido limpios. Slo en dos casos
en Repblica Dominicana (1994) y en Per
(2000) las irregularidades llevaron a una
seria crisis poltica que provoc, en el pri-
mero, el acortamiento del mandato del en-
tonces presidente Balaguer (de 4 a 2 aos) y
en el otro la renuncia del presidente Fuji-
mori.
En materia de representacin hay un logro
importante: la apertura de espacios polticos
para las mujeres a travs de cuotas en las lis-
tas de los partidos. Segn datos de Parla-
mentos Nacionales, publicados en 2005 por
la Unin Interparlamentaria y la Divisin
para el Adelanto de la Mujer de las Naciones
Unidas, el promedio regional de las Amri-
cas respecto de las mujeres en los Parlamen-
tos (Cmara nica o baja y Cmara alta o Se-
nado) es del 16,8 por 100. En contraste, una
tarea pendiente que pesa sobre muchos pa-
ses es la representacin en el Parlamento de
los pueblos indgenas y afro descendientes la
cual, en general, sigue siendo muy reducida.
Otro punto pendiente en varios pases es la
indiferencia poltica de los jvenes. Por lti-
mo, en materia de representacin de la lite
se presenta el problema de las barreras de en-
trada para nuevos actores a la competencia
electoral. El proceso de reclutamiento de nue-
vas lites y la legitimidad de su origen es uno
de los problemas clave de la gobernabilidad
regional.
Por otra parte, en materia de participa-
cin electoral, si bien se ha producido una
leve disminucin (durante el periodo 1978-
2004), no es posible hablar de una crisis en
este mbito. Las excepciones Colombia, El
Salvador y Guatemala, entre otros presen-
tan niveles muy bajos de participacin elec-
toral.
Cuarta. La ciudadana, entendida desde
una perspectiva amplia (T. H. Marshall), tan-
to poltica, como civil y social, presenta gra-
dos de cumplimiento dispares. En materia
de ciudadana poltica es donde a la fecha se
han logrado los avances ms importantes. En
materia de ciudadana civil se registran pro-
gresos significativos sin perjuicio de los im-
portantes retos que quedan an por superar.
El logro ms importante en este mbito ha
sido la disminucin de las violaciones a los de-
rechos humanos y el fin de la poltica de te-
rrorismo de Estado que caracteriz los aos
de las dictaduras. Se registran, asimismo, lo-
gros importantes en materia de legislacin,
pero ello contrasta con la escasa capacidad
de los Estados para garantizar estos derechos
en la prctica. En relacin con los sistemas
de administracin de justicia, se observa que
la carencia de recursos econmicos y huma-
nos los hace frgiles. Por otro lado, los po-
deres ejecutivos mantienen una interferencia
importante en las cortes supremas de varios
pases, aunque ha habido logros en las refor-
mas constitucionales para fortalecer la inde-
pendencia y profesionalizacin del Poder Ju-
dicial.
Pero es en materia de ciudadana social en
donde las tendencias son realmente preocu-
pantes y constituyen el principal desafo de las
democracias latinoamericanas, en especial la
reduccin de la pobreza y la distribucin de-
sigual de la riqueza.
Quinta. Diez aos de datos de Latinoba-
rmetro permiten afirmar que la democracia
tiene en Amrica Latina un suelo duro. El
apoyo a la democracia evidencia un nivel es-
table entre 52 y 62 por 100. El mejor ao fue
1997, y el peor 2001, cuando el apoyo cay
a 48 por 100 (nica vez en que descendi por
debajo del 50 por 100). El apoyo al autorita-
rismo se ha mantenido entre el 15 y 20 por
100. Lo que ha crecido es la indiferencia en-
tre democracia y autoritarismo, los niveles de
insatisfaccin con la democracia y, sobre todo,
con las principales instituciones de la demo-
cracia representativa, en especial con los par-
lamentos y los partidos polticos.
A pesar de que los latinoamericanos creen
que sus democracias no benefician a las ma-
yoras sino a unos pocos, no desean un retor-
no a las dictaduras. Ciertamente, el 63 por
100 expresa que en ninguna circunstancia
apoyara a un gobierno militar y slo el 15
por 100 est a favor de un gobierno autorita-
rio. Al contrario de las advertencias generali-
zadas de que la regin corre el riesgo de un re-
greso a las dictaduras, ms de la mitad de los
latinoamericanos contina apoyando la de-
mocracia, pese a que pocos (29 por 100) con-
sideran que sta funciona adecuadamente y
que hay muchos demcratas insatisfechos.
Los datos de Latinobarmetro evidencian
un proceso de cambio lento y complejo, lle-
no de contradicciones; en otras palabras, un
proceso en evolucin plagado de diferencias.
Asimismo muestran que muchos latinoame-
ricanos estn dispuestos a sacrificar algunas li-
bertades a cambio de ms orden y prosperi-
dad, as como a tolerar un poco de mano
dura por parte de sus gobiernos, lo que debe
interpretarse como la existencia de una de-
manda para que el Estado haga cumplir la
ley sin excepciones, afirmacin tautolgica
que las lites no logran entender.
Sexta. Apenas dos de cada 10 personas en
la regin confan en el prjimo. En Amrica
Latina la desconfianza interpersonal es la ms
alta de los cinco continentes. Las confianzas
se construyen dentro de las redes formadas
por la familia, el lugar de trabajo, los amigos
y los conocidos. Pero entre las redes reina una
alta desconfianza. Todo ello determina
una cultura de compadrazgos que incentiva la
corrupcin y el nepotismo en la poltica, en
las empresas y en la sociedad en general.
En este clima de desconfianza se inaugura
la democracia en Amrica Latina, y la forma
en que la lite se acerca al poder la incre-
menta. El 70 por 100 de la poblacin no en-
tiende la poltica y, por tanto, suele recha-
zarla. La confianza en instituciones est basada
en esta estructura cultural de desconfianza.
La institucin ms confiable en la regin son
los bomberos, seguidos por la Iglesia Catli-
ca. Por el contrario, las instituciones de la de-
mocracia gozan de bajsimos niveles de legi-
timidad y, entre ellas, los parlamentos y los
partidos polticos estn en los ltimos luga-
res de la lista. Pero tambin los medios de
comunicacin han perdido ms del 20 por
100 de confianza durante la ltima dcada.
Ms an, el 83 por 100 cree que los medios
de comunicacin son partidistas, es decir,
que no cumplen con la funcin de perro
guardin, y son vistos como defensores de in-
tereses particulares y no del bien comn.
Como puede apreciarse, no slo son los ac-
tores de la democracia quienes estn en tela
de juicio, sino todos aquellos que tienen po-
der. La forma de acceso al poder es la que de-
manda ser democrtica, por ello hablamos
de una fuerte demanda de democracia.
Lo que determina la confianza en las insti-
tuciones es la igualdad en el trato. Las ra-
zones principales para sentirse discriminado
no son la raza, la edad, ni el sexo, sino la po-
breza (39 por 100), la falta de educacin (15
por 100) y no tener contactos (11 por 100).
Estas carencias son el ncleo de la cultura
que est en transformacin, que origina in-
gobernabilidad, y que depende del compor-
tamiento de la lite en el ejercicio de sus fun-
ciones en la estructura de la democracia.
Las instituciones de la democracia aumen-
tan su legitimidad en la medida en que las
lites tienen un buen desempeo, se gana la
batalla contra la corrupcin y hay movilidad
social. De acuerdo con Durkheim, las insti-
tuciones las hacen los hombres, y las razones
de ingobernabilidad no estn slo en las im-
perfecciones de los sistemas legales o en la
falta de capacidad del Estado en imponer
la ley, sino en la credibilidad de los hombres
que las dirigen. De ah la urgencia de cons-
truir capital humano poltico de calidad, en
especial, el fortalecimiento de los partidos
polticos, su institucionalizacin y el mejo-
ramiento de la calidad del liderazgo.
Finalmente, es importante destacar que las
instituciones de la democracia estn atadas
entre s de tal manera que, para aumentar la
legitimad de una, hay que fortalecer tambin
las otras. No es eficaz el mejoramiento de
una sin el mejoramiento de la(s) otra(s), co-
menzando por las ms rezagadas que son los
partidos polticos, sin los cuales no es posible
rescatar la confianza de las instituciones, por-
que son la fuente de origen de la lite poltica.
conclusin
El pueblo quiere ser gobernado, pero no sabe
cmo. El eslabn ms frgil de la gobernabi-
lidad son las lites que gobiernan, los presi-
dentes de los parlamentos, los supremos de las
cortes, los presidentes de las repblicas, los
ministros, los jueces, los parlamentarios. Los
analistas de la democracia subestimaron el
factor humano en el proceso de consolida-
cin, y creyeron que las reformas estructura-
les seran suficientes, pero la experiencia de-
muestra que no es posible avanzar sin invertir
en las lites que acceden al poder a travs de
las elecciones y el sistema de partidos.
El Estado es el segundo eslabn frgil de la
democracia. Se necesita un Estado fuerte y
democrtico. Los datos de Latinobarmetro
evidencian la existencia de una demanda por
parte de la ciudadana en favor de un Esta-
do capaz de imponer la ley con justicia y
equidad. La arbitrariedad y la discrecionali-
dad de la ley que los sectores dominantes
han usado para preservar o acrecentar sus
privilegios en varios pases de la regin du-
rante tanto tiempo, debe desmantelarse y re-
emplazarse por lderes democrticos que go-
biernen en el marco de un Estado fuerte y
democrtico.
Las poblaciones rechazan sobre todo a los
gobiernos militares, apoyan a la democracia
y a la economa de mercado pero demandan
de stas resultados, bienes y servicios pbli-
cos disminucin de la pobreza y de la des-
igualdad, inclusin social, empleo, seguri-
dad, educacin, salud, etc.; son exigentes
con sus lites polticas y sus expectativas son
altas. Como en el caso del apoyo a los go-
biernos, la combinacin de todos estos fac-
tores produce un alto nivel de volatilidad en
algunos indicadores, los cuales cambian r-
pidamente en caso de mal desempeo de los
gobernantes.
En sntesis, todo lo hasta aqu analizado
hace prever que:
Primero, la situacin poltica de Amrica
Latina seguir siendo compleja, con niveles de
alta volatilidad e inestabilidad en algunos pa-
ses, debido a las demandas ciudadanas y las
altas expectativas que existen en la poblacin,
pero ello NO implica, en modo alguno, que
estemos ante el peligro de una regresin au-
toritaria de viejo cuo.
Segundo, la ciudadana empieza a distinguir
entre la democracia como sistema de gobier-
no y el desempeo de los gobernantes. Mu-
chos de estos ciudadanos son simplemente
demcratas insatisfechos, fenmeno cono-
cido en las democracias establecidas que ex-
plica por qu los movimientos de oposicin
no tienden hoy hacia soluciones militares
sino hacia lderes populistas que prometen
perspectivas innovadoras.
Tercero, existe una gran demanda de igual-
dad, de inclusin, de movilidad social. El
cambio ms importante que debe darse, si se
desea incrementar la legitimidad y credibili-
dad de las instituciones, es que los habitan-
tes perciban que las lites estn gobernando
para ellos, para el bien de las mayoras y no
para el beneficio de unos pocos.
Cuarto, la libertad de la democracia es pro-
blemtica, hay que escuchar al pueblo, l sabe
que tiene la soberana y quiere ejercerla. Es el
pueblo el que debe gobernar a travs de sus
representantes.
Por todo lo anterior, en el proceso de apren-
dizaje de las lites en trminos de representar
autntica y verdaderamente al pueblo, es muy
probable que en varios pases de la regin antes
de que las cosas empiecen a mejorar, empeoren.
qurum 1 3 fernando carri llo flrez I 33
Las penurias de una democracia inequitativa
fernando carri llo flrez
Asesor principal de la Oficina de Europa del Banco Interamericano de Desarrollo
resumen
Las relaciones entre los procesos de democratizacin y agudizacin
de la inequidad en Amrica Latina envan seales mixtas que deben
ser adecuadamente interpretadas. Pues, de la misma manera como
las relaciones entre la economa y la poltica han sido replanteadas
en el marco de la crisis del denominado Consenso de Washing-
ton, la democracia y la desigualdad no estn llamadas a tolerarse ni
a coexistir paralelamente. La bsqueda del desarrollo exige la pues-
ta en marcha de instrumentos de carcter poltico y no exclusivamente
econmico. Los escenarios de exclusin y de falta de cohesin
social en la regin latinoamericana han puesto a la orden del da la
importancia de la reforma social, como un objetivo de carcter emi-
nentemente poltico. Hoy resulta claro que, por la va del fortaleci-
miento y la modernizacin de las instituciones polticas, se debe
combatir con eficacia la inequidad y la desigualdad. El diseo de po-
lticas pblicas contra la desigualdad no slo constituye el principal
desafo de la consolidacin democrtica en esta regin sino que es
una condicin de supervivencia de un rgimen poltico que ha de-
mostrado que la defensa y proteccin de los derechos fundamenta-
les de los ciudadanos es clave para generar desarrollo.
Palabras clave: Democracia, Inequidad, Exclusin, Desigualdad,
Desarrollo, Poltica.
abstract
The relations between the democratization processes and the
inequity intensification in Latin America send mixed signals that
must adequately be interpreted. Then, in the same way as the
relations between the economy and the policy have been reframed
within the framework of the crisis of the denominated Consensus
A Amrica Latina le ha tocado cargar con
una gran paradoja, que debe ser resuelta: la
coincidencia histrica presente entre los pro-
cesos de democratizacin, puestos en mar-
cha en esta regin, y la agudizacin de la po-
breza durante esta ola democrtica. Son dos
fenmenos en apariencia incompatibles, pero
que acostumbran a tolerarse mutuamente.
Por supuesto que proclamar, de entrada, una
complicidad soterrada de la democracia con
la pobreza implicara sobredimensionar la
consolidacin de un sistema poltico que ape-
nas comienza a echar races en las sociedades
latinoamericanas.
Lo que s resulta cada vez ms innegable es
que la inequidad, la desigualdad y la pobre-
za constituyen el mayor obstculo para la
consolidacin democrtica de esta regin y,
salvo que una vocacin suicida se apodere de
los lderes democrticos latinoamericanos, la
inequidad y la pobreza deben combatirse con
eficacia, contundencia y urgencia, dado que
los niveles de inestabilidad poltica y social
que generan se convierten en el mayor ver-
dugo de la democracia. Es ms, se transfor-
man en un impedimento para su funciona-
miento y ponen en entredicho su viabilidad
como sistema poltico. Pero es justo verlo
tambin desde la otra cara de la moneda, por-
que el sistema democrtico que se ha abier-
to paso en la regin, en las dos ltimas d-
cadas, debe constituirse en una condicin
necesaria quiz no suficiente para luchar
con eficacia por la equidad social.
desigualdad, autoritarismo
y desarrollo
No es una coincidencia, como lo han corro-
borado las diversas encuestas de opinin en
la regin, que sea en aquellos escenarios de
mayor desigualdad donde se cultiva la ma-
of Washington, the democracy and the inequality are not called
to tolerate themselves, not even to coexist. The search of the
development demands the launch of instruments of political and
economical character. The scenes of exclusion and the lack of
social cohesion in the Latin American region have put at the order
of the day the importance of the social reform as a political
objective. Today it is clear that by using the strengthening and the
modernization of the political institutions the inequality must be
counteract with efficiency. The design of public policies against
the inequality not only constitutes the main challenge of the
democratic consolidation in this region but also a condition for
the survival of a political regime that has demonstrated that the
defense and the protection of the fundamental rights of the
citizens are basic to generate development.
Key words: Democracy, Exclusion, Inequality, Development,
Politic.
yor disposicin al autoritarismo. Tampoco es
gratuito que estructuras de poder cerradas,
excluyentes y elitistas, sean las ms propen-
sas a la corrupcin y el debilitamiento del es-
tado de derecho. Es casi un axioma que la
falta de transparencia y la concentracin de
poder alimentan escenarios de captura del
Estado por los intereses particulares de gru-
po, completamente ajenos al bien comn.
Porque, lejos de aquello que se sostuvo has-
ta hace pocos aos, la exclusin del funcio-
namiento socio-poltico de las sociedades es
causa y consecuencia de una falta de voz en
las instancias de decisin y marca un claro
dficit de la representacin ciudadana.
En el cruce de caminos de la democracia y
el desarrollo, deben destacarse de entrada tres
factores que retratan las limitaciones de ese en-
cuentro en la historia de Amrica Latina de
las dos ltimas dcadas. En primer lugar, el
desarrollo ha sido concebido como un obje-
tivo asexuado, desde el punto de vista po-
ltico; en segundo lugar, la supuesta ola de-
mocratizadora se produce en un momento
bastante adverso, desde el punto de vista eco-
nmico; y, en tercer lugar, ella ha coincidido
adems en el tiempo con la idea peregrina de
que debe existir una especie de patrn o mo-
delo nico de desarrollo, aplicable a todos
los pases, idea que no slo es ahistrica, sino
nociva y contraria a la democracia y al con-
cepto y prctica del desarrollo humano.
El efecto de lo anterior ha sido muy claro:
la poltica social no ha tenido la prioridad en
las ltimas dcadas porque la recuperacin
del control macroeconmico se convirti, en
la dcada de 1980, en el nico y ms urgen-
te objetivo de la poltica econmica. Se sola
plantear el conflicto entre la poltica econ-
mica y la poltica social y, por ello, esta lti-
ma fue relegada a un papel marginal.
Al mismo tiempo, los gobiernos democr-
ticamente electos han descubierto, en la l-
tima dcada, que el poder real que detentan
es cada vez ms limitado, frente a los desafos
de la gobernabilidad democrtica y, por ex-
trao que suene, algunos han querido atri-
buirle, con ligereza, estas limitaciones a los
procesos propios de la consolidacin demo-
crtica. La nostalgia, hoy recurrente, de po-
deres ejecutivos omnipotentes, propios del
autoritarismo, es una pgina que esperamos
haya quedado atrs, gracias a la independen-
cia de las otras ramas del poder, organismos
de control autnomos, una sociedad civil ac-
tuante que ocupa nuevos espacios, entre otros.
la economa contra la poltica
La tensin entre la democratizacin poltica
y la reestructuracin econmica se debe, ade-
ms, a que la democratizacin no slo ha des-
concentrado el poder sino que lo ha hecho
ms susceptible a las demandas de la sociedad
y a instituciones polticas, comparativamen-
te ms dbiles en cuanto a agregacin y me-
diacin de intereses en disputa. En demo-
cracia, adems, se ha reducido el grado de
discrecionalidad de las autoridades en mate-
ria econmica y ha habido un avance en el
control democrtico. En materia social, se ha
tratado de disminuir el papel intermediador
del clientelismo en la distribucin de los re-
cursos, de incrementar la rendicin de cuen-
tas y, por ende, reducir las posibilidades del
denominado decisionismo providencialis-
ta de un presidente investido de facultades
ilimitadas.
No sobra reiterar que la economa ha de
estar sujeta a la poltica y, en particular, a pro-
cesos polticos democrticos, porque sta es
la manera en que la sociedad dirime sus con-
troversias y puede sealar objetivos priorita-
rios en materia social. Los desencuentros pa-
sados entre la democracia y el desarrollo han
obedecido a esa ausencia. En una frase que
permitira simplificar el escenario, se podra
afirmar que el sistema de economa de mer-
cado, o lo que algunos llaman la moderni-
zacin econmica, ha tratado de sobrevivir
gracias a la democracia, pero a pesar de la po-
ltica. Y en sentido inverso, que la democra-
cia ha tratado de sobrevivir, a pesar de los
escasos resultados ofrecidos por la moderni-
zacin econmica y muy a pesar de la mala
poltica.
Por todo ello, la formulacin de polticas
econmicas, orientadas a los derechos eco-
nmicos y sociales de la gente, obligara a la
bsqueda de consensos para las prioridades
que se asignan a la realizacin de algunos de-
rechos en detrimento de otros. Los derechos
fundamentales de los ciudadanos y los com-
promisos jurdicos asociados a ellos deben
asumir la mayor prioridad, independiente-
mente de las limitaciones de recursos. En
suma, las decisiones en materia econmica
deben reflejar el derecho de los ciudadanos a
alcanzar determinados niveles de desarrollo,
respetando la dimensin econmica de los
derechos fundamentales.
la institucionalizacin
de la exclusin social
La inclusin social en Amrica Latina, como
contrapartida local de la globalizacin, tie-
ne como objetivo la construccin de una
ciudadana, ajena a muchos, debido a la ne-
gacin de los derechos fundamentales. Por-
que una autntica cultura poltica demo-
crtica habilita al ciudadano a participar en
la definicin del futuro de la comunidad
dentro de tradiciones, valores e institucio-
nes formales e informales, orientadas a
la legitimidad y la participacin. La fr-
mula de representacin poltica con parti-
cipacin social abre los espacios de la de-
mocracia deliberativa para el fortalecimiento
de la sociedad civil. Participacin demo-
crtica, no para sustituir las instituciones
de la democracia representativa, sino para
complementarlas como camino de inclu-
sin social.
El gran esfuerzo de las instituciones pol-
ticas debe apuntar, entre otras cosas, a evitar
que las polticas pblicas, para luchar contra
la pobreza, puedan ser capturadas. Por eso,
cualquier iniciativa en esta materia no lo-
grar su objetivo si no viene acompaada
de gobiernos transparentes, con capacidad de
control y rendicin de cuentas, que tengan
la promocin de la equidad y la inclusin
como prioridad en sus agendas. Tambin es
hora de evaluar, por ejemplo, los esfuerzos he-
chos por la regin en el marco de las refor-
mas realizadas, tanto en el campo de las ins-
tituciones que regulan la representacin
poltica, como en el sistema electoral y de
partidos, as como aquellas que determinan
el control horizontal y la rendicin de cuen-
tas del poder poltico. Aunque sa es la sen-
da que recorre hoy Amrica Latina, no es
contundente el resultado obtenido, en tr-
minos de igualdad poltica y jurdica, que
estas reformas institucionales han pretendi-
do promover.
Porque las prcticas polticas inclusivas han
sido la excepcin y no la regla del compor-
tamiento de las clases dirigentes en la regin,
para no mencionar los obstculos que ha en-
frentado la igualdad poltica y jurdica, como
complemento insustituible de cualquier es-
trategia de inclusin. La inequidad supone
marginacin de los procesos de toma de de-
cisin y, en consecuencia, las instituciones,
normas y valores a travs de las cuales inter-
actan los individuos, son relevantes.
Las instituciones polticas formales e in-
formales deben dejar en el camino sus ri-
betes excluyentes para garantizar su supervi-
vencia y la legitimidad de la democracia. El
funcionamiento deficiente de las institucio-
nes democrticas es problemtico, no slo
por el valor intrnseco de la democracia, del
que hablara Amartya Sen, que expande el
rango de posibilidades y opciones abiertas a
los ciudadanos, sino por el valor instrumen-
tal que tiene, al permitir la identificacin y
conceptualizacin de las necesidades de los
ciudadanos y la construccin de polticas e
instituciones dirigidas a satisfacerlas.
el eslabn perdido de lo social
El sistema econmico, en consecuencia, debe
estar subordinado a objetivos sociales am-
plios. Por eso, los derechos humanos confi-
guran un marco tico para las polticas eco-
nmicas y sociales y el orden poltico. Y no
se debe tratar slo de la inclusin de los te-
mas sociales en los programas de ajuste, me-
diante el diseo de redes de proteccin social
para sectores afectados por las crisis macroeco-
nmicas o los programas de ajuste estructu-
ral, sino de incluir las implicaciones sociales
en el diseo mismo de la poltica macroecon-
mica y de las reformas estructurales. En con-
clusin, el punto de interseccin entre la de-
mocratizacin y el desarrollo econmico es
el desarrollo social y por all viene la nica
respuesta a las preocupaciones de los latino-
americanos expresadas en las recientes en-
cuestas de opinin.
la desigualdad es un desafo
poltico
Si la definicin de pobreza rebasa tambin
las consideraciones econmicas para pene-
trar en el campo de la vulnerabilidad, la fal-
ta de voz, la ausencia de derechos y la impo-
tencia, los procesos extra o supraeconmicos
que la determinan deben ser punto de refe-
rencia para examinar tanto el crecimiento
como el desarrollo. Por ende, la etiologa de
la desigualdad en la regin no slo apuntar
al anlisis ya clsico de las estructuras de pro-
piedad, sino mucho ms all a las estructuras
de poder que han propiciado el crculo vi-
cioso de una democracia con falencias en lo
social y mbitos de exclusin que hieren per-
manentemente su calidad. El estado de bie-
nestar fue clientelizado y capturado en Am-
rica Latina y, por tal razn, muestra resultados
mnimos.
La lucha contra la desigualdad es, antes que
nada, un desafo poltico y, por ende, debe
ser, en primer trmino, la poltica y no la de-
mocracia quien debe asumir la responsabili-
dad por el desarrollo social. En segundo lu-
gar, la insatisfaccin con la democracia y con
las reformas econmicas coincide porque el
modelo poltico asumi las reformas econ-
micas, orientadas a ampliar la esfera del mer-
cado como su propia agenda o le fueron im-
puestas. En tercer lugar, se requiere un nuevo
marco conceptual que no separe la poltica
de la economa y que ponga metas al desa-
rrollo democrtico. Ese debe ser el inicio de
un proceso de reforma institucional que re-
funde el modelo de gobernabilidad vigente y
la matriz institucional que expresa el equili-
brio sociopoltico en un momento dado. En
cuarto lugar, las estrategias de desarrollo de-
ben estar legitimadas polticamente, dentro de
cada pas, por las fuerzas sociales. Porque,
desde el punto de vista de los actores, la suer-
te de la libertad y la igualdad depende cada
vez ms de los movimientos sociales que ha-
blan en nombre de la mayora.
La sostenibilidad de la estabilidad poltica
vendr de la mano de instituciones demo-
crticas inclusivas e incluyentes, con disposicin
a rendir cuentas a sus ciudadanos, con papel
cada vez mayor para las organizaciones de la
sociedad civil y los medios de comunicacin
social, as como de una participacin mayor
de las minoras, las mujeres, los indgenas y
los pobres. La fuerza, eficacia y autonoma
de sus instituciones polticas sern determi-
nantes a la hora de examinar las defensas del
sistema, frente a las recurrentes crisis de go-
bernabilidad que la golpean. As las cosas, la
institucionalizacin de la poltica ser la ni-
ca manera de realizar un efectivo contrapeso
a la exorbitancia del poder econmico y, so-
bre todo, a las condiciones de inequidad que
vulneran la legitimidad del modelo econ-
mico.
Hoy la relacin entre democracia y des-
igualdad pasa por el centro de los terrenos
de la exclusin poltica. Casi se potencia y se
nutre de ella misma. Si en las ltimas dca-
das democracia y desigualdad vinieron de la
mano, la principal tarea que hoy tiene el sis-
tema y el liderazgo poltico de Amrica La-
tina es impedir que sigan juntas indefinida-
mente.
qurum 1 3 mari sa ramos I 39
La cooperacin espaola en materia de gobernabilidad
democrtica
mari sa ramos
Consejera Tcnica de la Direccin General de Cooperacin con Iberoamrica
de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional
resumen
En este trabajo se caracteriza la poltica espaola de cooperacin al
desarrollo, en materia de gobernabilidad democrtica, enmarcn-
dola, normativa, histrica y tericamente. Para ello, se analizan bre-
vemente los vnculos entre las instituciones democrticas y el desa-
rrollo econmico y social de Amrica Latina y cmo la cooperacin
internacional, especficamente la espaola, aborda el apoyo a la de-
mocracia en la regin latinoamericana. Ms especficamente, se se-
alan cules son los principios de accin de la cooperacin en este
mbito, as como los sectores priorizados y las lneas transversales que
la caracterizan.
Palabras clave: Cooperacin al desarrollo, Democracia, Institu-
ciones polticas, Amrica Latina, Representacin.
abstract
In this work, the Spanish policy of international development in
the field of democratic governability is characterized, framing it
normative, historically and theoretically. For this purpose, the
connections between the democratic institutions and the
economic and social development of Latin America are analyzed
briefly, also the role played by the international cooperation,
particularly the Spanish cooperation, supporting the democracy in
Latin America. More specifically, the principles of Spanish
cooperation are detailed, as well as it prioritized sectors and cross
lines.
Key words: International development, Democracy, Political
institutions, Latin America, Representation.
introduccin
La cooperacin espaola, en materia de go-
bernabilidad democrtica, se orienta por los
principios que definen la poltica de coope-
racin: la Ley de Cooperacin Internacional,
el Plan Director de la Cooperacin Espaola
2005-2008, la Estrategia de Promocin del Es-
tado de Derecho y el Plan de Fortalecimiento
de las Instituciones Democrticas en Iberoam-
rica. Todos ellos sealan como prioritarias las
acciones tendentes al desarrollo institucional
y al buen gobierno.
El Plan Director de la Cooperacin 2005-
2008 establece, como uno de los sectores
priorizados de la cooperacin espaola, el re-
lativo a la Gobernanza democrtica, parti-
cipacin ciudadana y desarrollo institucio-
nal, con el objetivo de promover la calidad
de la democracia y el respeto a los derechos
humanos, desde la conviccin de que las ins-
tituciones pblicas constituyen un factor pri-
mordial para garantizar los derechos y liber-
tades fundamentales, as como el acceso y la
igualdad de oportunidades.
Para el mbito iberoamericano, la Agencia
Espaola de Cooperacin Internacional
(AECI) ha concretado un marco general de
actuacin con el Plan de Fortalecimiento de
las Instituciones Democrticas en Iberoamri-
ca, que recoge las recomendaciones formu-
ladas por el Comit de Ayuda al Desarrollo
(CAD) de la OCDE. El Plan refleja la im-
portancia de la gobernabilidad, como una for-
ma cualitativa de lucha contra la pobreza,
destacando una serie de lneas de actuacin
concreta, as como dos ejes transversales: la
profesionalizacin de la funcin pblica y la lu-
cha contra la corrupcin. Este plan de actua-
cin trata de enmarcar la poltica espaola
de cooperacin hacia Amrica Latina en ma-
teria de gobernabilidad democrtica en un
contexto histrico y terico, que vincula de-
mocracia y desarrollo.
A continuacin, se enmarca, terica e his-
tricamente, la actual poltica de cooperacin
en materia de gobernabilidad, sealando sus
caractersticas esenciales as como los secto-
res e instrumentos de accin que prioriza.
democracia y desarrollo
en amrica latina
La democracia en Amrica Latina ha avanzado
y perdurado como nunca antes lo hizo en la
historia de los pases de la regin. Hasta hoy,
no haba habido una etapa tan prolongada y
mantenida de regmenes democrticos, ms
all de casos concretos y etapas puntuales. La
durabilidad de la democracia en la regin ha
sido explicada a partir de distintos factores,
entre los que se pueden destacar el efecto de
los cambios econmicos y culturales en los
pases latinoamericanos, partiendo de la vin-
culacin entre desarrollo econmico y de-
mocracia; el impacto de la reaccin social y
poltica a la represin de las dictaduras de la
dcada de 1970 y la consiguiente valoriza-
cin de la proteccin de los derechos huma-
nos, como bien supremo a proteger; y, con no
menor intensidad, el impacto de la presin in-
ternacional, tanto del conjunto de la regin
latinoamericana como de los pases occiden-
tales, en la adopcin de la democracia como
el sistema poltico de la regin (Mainwaring,
2000).
El impacto de la presin internacional pone
de manifiesto la importancia de los factores
externos en la valorizacin del modelo de-
mocrtico, aceptado como el nico posible,
pero tambin cada vez ms cuestionado. En
un mundo globalizado, las posibilidades de
accin de cada gobierno nacional se limitan.
El hecho de plantear (y aceptar) estrategias
comunes, que van ms all de la poltica na-
cional, limita el abanico de posibilidades y de-
cisiones que puede plantear cada gobierno
nacional, obligando a asumir comporta-
mientos polticos moderados y con mayores
dosis de consenso entre mltiples actores.
Por tanto, la definicin de procesos polticos
comunes a toda la regin tiene un impacto
evidente en la adopcin de estrategias pol-
ticas en cada uno de los pases. En este sen-
tido, los esfuerzos por construir caminos co-
munes para la regin, a pesar de que los
impactos directos puedan ser considerados
menores, han llegado a ser especialmente va-
liosos.
Sin embargo, esta durabilidad y generali-
zacin de la democracia convive con niveles
de descrdito y desafeccin de la misma di-
fcilmente asumibles. Diferentes informes y
estudios ponen de manifiesto las paradojas
acerca de este xito de la democracia en la
regin. Democracia en convivencia con al-
tos ndices de desafeccin poltica (La demo-
cracia en Amrica Latina, PNUD, 2004) o
democracia con desigualdad (La poltica im-
porta, BID, 2003 o Democracia con desigual-
dad, BID, 2004) reflejan probablemente las
caras ms extremas del continuo, plasman-
do hasta qu punto los regmenes democr-
ticos, adoptados en la regin en la dcada de
1980, se encuentran ms cerca del umbral
mnimo de democracia que de niveles acep-
tables de calidad democrtica.
Desde la perspectiva del ciudadano, la de-
mocracia no ha resuelto muchos de los gran-
des problemas que les aquejan, entre ellos los
que vienen reflejados en los abultados ndi-
ces de pobreza de muchos de estos pases. El
sistema democrtico no ha contribuido a erra-
dicar los problemas de desigualdad social y
econmica y de falta de cohesin social. Es-
tos datos son ms graves an porque contri-
buyen a deteriorar, adems, el mismo sistema
poltico, que es percibido por amplios secto-
res de la poblacin como injusto, exclusivo,
elitista y hasta corrupto.
Ello no necesariamente implica que el sis-
tema democrtico est en crisis como tal, toda
vez que las tentaciones de regresin autoritaria
parecen estar ms lejos que nunca de la regin.
Sin embargo, s reflejan una percepcin, am-
pliamente generalizada (verificable a travs
de datos de encuestas como el Latinobar-
metro), de descrdito de sus instituciones
centrales, tales como los partidos, los parla-
mentos, la presidencia o la justicia.
El descrdito de estas instituciones centra-
les de los sistemas democrticos se plasma en
una serie de problemas asociados a dos gran-
des esferas de la relacin entre la poltica y el
ciudadano: la esfera de la inclusin poltica de
los ciudadanos y la esfera del rendimiento
de las instituciones o, en otras palabras, la par-
ticipacin ciudadana en las decisiones polticas
y la capacidad de las instituciones para satis-
facer las demandas de los ciudadanos.
La reforma institucional, en cualquiera de
los pases de la regin, puede hacer mucho
por el desarrollo de una poltica de compe-
tencia ms centrpeta, inclusiva y socialmen-
te ptima. Para la promocin de la estabili-
dad poltica, el diseo de las instituciones
polticas resulta crucial porque los arreglos
estructuran el comportamiento de los ciu-
dadanos, partidos y lderes polticos, a travs
de la conformacin de las preferencias y re-
cursos de estos actores. La eleccin de las ins-
tituciones y su funcionamiento tiene un im-
pacto directo en la calidad de la democracia
y, de manera ms general, en la estabilidad
poltica y, consecuentemente, en el desarro-
llo de estos pases y en la reduccin de la po-
breza.
Este enfoque surge como respuesta a la apli-
cacin de los postulados del Consenso de
Washington en Amrica Latina (Williamson,
1990), a travs del cual se aplicaron polti-
cas de ajuste, sin fortalecer previamente las
instituciones, llamadas a controlar el proce-
so de transformacin socioeconmica que es-
tos cambios suponan. Esta nueva visin trae
consigo un cambio de la teora de la moder-
nizacin, que vea en el desarrollo econmi-
co una precondicin de la democracia (Lip-
set, 1959), hacia los postulados de la nueva
economa institucional, que encuentra su
fundamento en el neoinstitucionalismo his-
trico de North (1991). Este autor ve en el
reconocimiento de la dimensin institucional
del desarrollo la necesidad de redescubrir y re-
valorizar la poltica. Por lo que unas institu-
ciones mal concebidas pueden bloquear y
obstaculizar el desarrollo, ya que influyen en
los costes de transaccin y en la estructura
productiva de una determinada sociedad.
De acuerdo a la teora de North, para que
el desarrollo se produzca debern establecer-
se unas reglas de juego, polticas e institu-
cionales, en el sentido de la poliarqua de
Dahl (1989). Esto permitir, como seala
Rodrik (1997), que el establecimiento de di-
versos mecanismos de rendicin de cuentas,
ya sean electorales o de otro tipo, d lugar a
tasas de crecimiento a largo plazo ms pre-
decibles y estables, mejorando la distribucin
de la riqueza y la lucha contra la pobreza.
Unas mejores instituciones y una mayor pro-
teccin de los derechos de propiedad au-
mentarn los niveles de inversin y produc-
tividad en un pas, promoviendo el progreso
tecnolgico y el nivel de ingreso per cpita
(Rodrik y Subramanian, 2003).
De este modo, actualmente existe la con-
viccin de que no es posible lograr el desa-
rrollo econmico sin fortalecer las institu-
ciones de la democracia. Segn el Informe
del PNUD La democracia en Amrica Lati-
na (2004), el sistema poltico se encuentra
en un primer plano de importancia, por en-
cima del crecimiento econmico y del desa-
rrollo de los mercados, el cual no se limita a
la existencia de un Estado sino a la vigencia
del Estado de Derecho, de las libertades p-
blicas y al respeto de los derechos polticos,
civiles y sociales.
La evolucin de la vigencia de los principios
de la teora de la modernizacin a los de la
nueva economa institucional, ha impregna-
do el campo de accin de organismos multi-
laterales y de las agencias de desarrollo, los
cuales consideran que la mejor forma de con-
tribuir a la gobernabilidad democrtica de
los pases de Amrica Latina es a travs del
apoyo e impulso de los procesos de reforma
poltica, que permitan lograr un mejor ren-
dimiento institucional y una mayor inclu-
sin, en trminos de ciudadana, de grandes
sectores de la poblacin constantemente ex-
cluidos.
Por lo tanto, la actual poltica de coopera-
cin, en materia de gobernabilidad, trata de
constituirse en un insumo para los procesos
de reforma poltica en la regin, que vienen
realizndose ininterrumpidamente desde el
perodo de las transiciones a la democracia,
a principios de los aos 80. Pero, como la re-
forma poltica en Amrica Latina no puede
entenderse sin la reforma del Estado (Jar-
qun, 2001), urge realizar un cambio en las
instituciones, que mejore la baja calidad de la
democracia, elimine la corrupcin y la ex-
clusin social. Como seala Jarqun (2001),
alcanzar un nivel adecuado de calidad de la
democracia es de vital importancia para los
gobiernos, en cuanto favorece la capacidad
de transformar las preferencias e intereses de
los ciudadanos en polticas justas y efectivas.
caractersticas de la poltica de
cooperacin espaola, en materia
de gobernabilidad democrtica
La cooperacin espaola, en materia de go-
bernabilidad democrtica hacia Amrica La-
tina, presenta las siguientes caractersticas:
1) Es fundamentalmente cooperacin tcni-
ca y no financiera, que busca contribuir a la
mejora del rendimiento de las instituciones
pblicas y a la construccin de un Estado de
Derecho, a travs de la asistencia tcnica y
del apoyo en la formacin de recursos hu-
manos. En este aspecto, se le otorga especial
relevancia a la informacin que le transmi-
ten las Oficinas Tcnicas de Cooperacin
(OTC) en el terreno, sobre lo que consideran
que deben ser las lneas de intervencin y las
prioridades sectoriales en cada uno de sus
pases, acorde con los diagnsticos y las l-
neas marcadas por el pas receptor y las insti-
tuciones contraparte destinatarias de ayuda.
2) Acta en colaboracin con otros organismos
de la Administracin Central y otros poderes
del Estado, ya que se busca institucionalizar un
procedimiento de actuacin que permita or-
denar y coordinar las acciones de las institu-
ciones de la Administracin del Estado es-
paol que puedan aportar un activo en cada
uno de sus sectores. Ello viene definido por
dos tipos de factores:
Experiencia de cooperacin en el sector:
por ejemplo, justicia o seguridad;
Capacidad institucional de ofrecer cali-
dad y/o conocimiento del sector por razones
de poltica interna (por ejemplo, experiencia
en dilogo social, lucha contra el terrorismo,
descentralizacin, etc.)
3) Tiene como objetivo contribuir a desarro-
llar procesos de cambio ms que a generar im-
pactos directos. El objetivo de la poltica de
cooperacin, en este mbito, es proponer e
iniciar procesos de reforma poltica y, junto
con otros actores y agencias de desarrollo,
constituirse en un apoyo de los cambios ins-
titucionales que, generalmente, tienen im-
pactos limitados, no directos y que finalmente
son efectivos a medio o largo plazo. En este
esfuerzo, la cooperacin espaola es cons-
ciente de que:
El impacto de las reformas normativas
puede estar muy alejado de los niveles pti-
mos esperados, ya que afectan a intereses y vo-
luntades polticas que no siempre acompa-
an a los procesos de reforma legal.
El impacto indirecto generalmente es tan
importante como el directo: las transforma-
ciones en la opinin pblica o en la agenda
poltica son a veces ms importantes que la
propia reforma institucional.
A la hora de plantear objetivos en torno
a este tema, la esfera de la agenda poltica
ser siempre difcil de controlar.
4) Promueve el dilogo poltico y la cons-
truccin de consensos. La cooperacin inter-
nacional se ha convertido en un actor polti-
co clave, capaz de impulsar el proceso de
reforma institucional en Amrica Latina. Par-
tiendo del supuesto de que en las reformas
institucionales hay unos actores que ganan y
otros que pierden, la construccin de con-
sensos constituye uno de los objetivos hori-
zontales bsicos de la cooperacin. La estra-
tegia es seguir las vas del multilateralismo y
la coordinacin entre los organismos y las
agencias de desarrollo, a fin de contar con
una mayor influencia que posibilite la pro-
mocin del dilogo poltico entre los actores
implicados en las reformas.
5) Se gua por el principio del apoyo a las ins-
tituciones existentes o propias de cada pas. La
cooperacin espaola no busca hacer expe-
rimentos en los pases objeto de ayuda al de-
sarrollo. Si bien Espaa tiene problemas simi-
lares a los de Amrica Latina y la experiencia
acumulada durante los aos de la transicin
democrtica le permite realizar aportes a la
gobernabilidad democrtica en la regin, se
trata de evitar, en lo posible, la idea de que lo
que puede funcionar en Espaa necesaria-
mente tiene que servir para contextos que
pueden ser muy distintos. Es ms idnea la
idea del trabajo en red, del enriquecimiento
mutuo, a travs del conocimiento y del in-
tercambio de experiencias. En este sentido, los
cambios institucionales que se buscan no se
hacen generalmente ex novo, sino que se tra-
ta de un proceso incrementalista, de cons-
truccin sobre instituciones y procesos ya
existentes, tomando en cuenta el legado his-
trico y las inercias institucionales de cada
caso.
reas sectoriales de la poltica
de cooperacin en materia
de gobernabilidad democrtica
Como ya ha quedado expuesto, en el caso de
Amrica Latina la reforma poltica es inse-
parable de la reforma del Estado, por lo que,
debido a ello, la agenda de las reformas po-
lticas se ha estructurado sobre la base del
apoyo a ciertos sectores de la administracin
del Estado, fundamentales para trazar las vas
hacia el desarrollo econmico, tales como:
1) Justicia
Problemas estructurales existentes en el sis-
tema judicial de Amrica Latina, como la fal-
ta de una efectiva independencia judicial, el
acceso desigual por parte de los ciudadanos
y la poca eficiencia de la justicia, hacen de
ste un sector fundamental para la coopera-
cin espaola dentro del mbito de la go-
bernabilidad en Amrica Latina.
Para encarar el dficit de la justicia en la
regin, la AECI coordina la cooperacin es-
paola, junto con la colaboracin de entida-
des que vienen prestando su apoyo desde hace
varios aos, como es el caso del Consejo Ge-
neral del Poder Judicial. Pero esta ayuda ya no
limita slo al fortalecimiento del poder judi-
cial. Actualmente, se prioriza tambin el so-
porte a otras instituciones, como son las fis-
calas, las defensoras pblicas, la polica
judicial o el sistema penitenciario.
Por otra parte, se viene incidiendo tam-
bin en ciertas instituciones vinculadas a la
judicatura, como es el caso de las cortes su-
premas y los consejos de la magistratura.
Otro punto importante es el apoyo que se
presta a las instituciones que facilitan el ac-
ceso a la justicia: defensoras pblicas, siste-
mas de gestin ms giles y ms preocupados
por el ciudadano. Finalmente, se viene apo-
yando tambin a la justicia constitucional
en Iberoamrica, a travs del fortalecimien-
to de los tribunales constitucionales.
2) Fiscal y Tributaria
Las reformas en el rea fiscal y tributaria en
Amrica Latina tambin vienen siendo apo-
yadas por la cooperacin espaola. El sus-
tento de esta rea se encuentra en la necesi-
dad de promover la cohesin social y reducir
la desigualdad.
En este sentido, la AECI viene colaborando
en este sector desde hace tiempo con la Agen-
cia Espaola de Administracin Tributaria
(AEAT), el Instituto de Estudios Fiscales (IEF)
y con el Centro Interamericano de Adminis-
traciones Tributarias (CIAT), como contra-
parte regional. Las principales lneas de inter-
vencin se vienen dando a travs de formacin
tcnica especializada, en colaboracin con la
AEAT, el IEF y la Fundacin Centro de Edu-
cacin a Distancia para el Desarrollo Econ-
mico y Tecnolgico (CEDDET); de asisten-
cias tcnicas en los mbitos de la autonoma de
la administracin tributaria, capacitacin
de recursos humanos y aplicacin de nuevas
tecnologas y de creacin de administraciones
estables con mecanismos de auditora.
3) Representacin y participacin poltica
Para avanzar hacia democracias de calidad es
necesario facilitar que los ciudadanos estn
adecuadamente representados en la esfera po-
ltica y participen de forma activa en los asun-
tos pblicos, tanto a travs de mecanismos
polticos (poltico-electoral) como sociales
(participacin social). Se asume que, slo me-
diante procesos de creciente inclusin poltica
a travs de la representacin y la participa-
cin, se podr contribuir a frenar los crecien-
tes procesos de desafeccin ciudadana hacia
la poltica y de descrdito de la poltica, en ge-
neral, en muchos de los pases de la regin
latinoamericana.
Este mbito de actuacin se orienta hacia
tres sectores de actuacin: partidos polticos,
procesos electorales y participacin social.
3.1. Apoyo a partidos polticos:
El apoyo a los partidos polticos, que consti-
tuye una lnea relativamente nueva de ac-
tuacin para la cooperacin espaola, se
realiza a partir de la conviccin de que los
partidos son necesarios para las democracias
y que slo con partidos fuertes, slidamente
organizados y democrticamente gestiona-
dos, se puede implicar de forma progresiva a
los ciudadanos en la prctica democrtica. El
trabajo con partidos polticos se realiza de
acuerdo a una serie de caractersticas muy de-
finidas: multilateralismo de las acciones y
programas, en colaboracin con las institu-
ciones de la administracin pblica espao-
las y con los poderes del Estado, que pueden
hacerla efectiva (Ministerio del Interior y
Cortes Generales, fundamentalmente) y aten-
diendo a los partidos desde una doble pers-
pectiva: como organizaciones que requieren
de fortalecimiento institucional y como ac-
tores clave del sistema poltico, cuyo com-
portamiento determina, en buena medida,
la gobernabilidad del sistema. Esta dualidad
se refleja en la complementariedad entre ac-
ciones formativas, por ejemplo, y acciones
tendentes a promover pactos entre partidos.
3.2. Apoyo a procesos electorales:
La intervencin de la cooperacin espaola
en materia electoral est destinada, funda-
mentalmente, a apoyar el fortalecimiento de
tribunales electorales, registros, censos, siste-
mas de escrutinio y, en definitiva, todo lo
que coadyuve a generar transparencia y fia-
bilidad al proceso electoral. Existen dos l-
neas de actuacin: asistencias tcnicas para
la mejora de los sistemas de registro, voto y
escrutinio y apoyo tcnico especializado des-
tinado a los tribunales supremos electorales
para favorecer su accin imparcial y neutral.
3. 3. Apoyo a la participacin social:
La AECI viene colaborando con el Consejo
Econmico y Social de Espaa (CES), en este
aspecto, a travs de un esfuerzo conjunto de
mejora de las polticas de dilogo y cohesin
social en la regin, fortaleciendo tcnica e ins-
titucionalmente a los Consejos Econmicos y
Sociales ya existentes, apoyando la creacin
de instituciones que promuevan el dilogo
social, donde no existen, y realizando foros y
seminarios, destinados a la promocin del di-
logo social entre actores sociales, tales como
sindicatos, organizaciones empresariales y
otros actores de representacin sectorial.
4) Descentralizacin local y regional
La descentralizacin est fuertemente asocia-
da al intento de revertir el proceso centrali-
zador, que marca el desarrollo poltico de los
pases latinoamericanos. Pero tambin la des-
centralizacin se concibe como la adecuacin
y modernizacin de las instituciones estata-
les a las necesidades de desarrollo regional,
que debe optimizar los recursos disponibles
para lograr mejores niveles de administracin
y gestin de los servicios pblicos.
En este aspecto, la cooperacin espaola se
ha centrado, bsicamente, en el apoyo al po-
der local, especficamente, en el mbito cen-
troamericano. Las principales lneas de ac-
tuacin en esta rea se realizan en colaboracin
con el Instituto Nacional de Administracin
Pblica (INAP) y con la Federacin Espa-
ola de Municipios y Provincias (FEMP),
formulando programas de fortalecimiento
municipal, no slo a nivel local, sino sobre
todo nacional y subregional.
5) Administracin pblica
La Administracin Pblica es un sector que
ha ido adquiriendo mayor importancia para
la cooperacin espaola. La mayora de los
pases iberoamericanos viene impulsando pro-
cesos de reforma de la administracin pbli-
ca desde mediados de la dcada de 1980. Este
proceso ha recibido un mayor impulso, con
las orientaciones establecidas dentro del mar-
co de la denominada Nueva Gestin Pbli-
ca en Iberoamrica.
Es preciso entender que la mayora de los
pases iberoamericanos no disponen an de
sistemas de funcin pblica. Siguen persis-
tiendo las prcticas de patronazgo y cliente-
lismo en el acceso y la carrera de la funcin
pblica. En este sentido, la AECI reconoci
la importancia de la profesionalizacin de la
funcin pblica y ha venido actuando en este
sector, con la colaboracin del Ministerio de
Administraciones Pblicas (MAP) y la Fun-
dacin Internacional y para Iberoamrica de
Administracin y Polticas Pblicas (FIIAPP).
6) Seguridad
La cooperacin en este sector ha sido tam-
bin prioritaria para la cooperacin espao-
la. La experiencia se da a travs de la coope-
racin con las fuerzas de seguridad de los
pases iberoamericanos, en colaboracin con
las fuerzas de seguridad de Espaa, especial-
mente la Polica Nacional y la Guardia Civil.
En esta rea se hallan tres lneas de actuacin:
a) reforma y modernizacin de la adminis-
tracin policial, promoviendo la adopcin
de procedimientos y recursos para agilizar y
dotar de eficacia a la actuacin en esta mate-
ria; b) apoyo a la profesionalizacin de la ad-
ministracin policial, dotando a los cuerpos
que la integran de la necesaria estabilizacin;
c) formacin y capacitacin de los profesio-
nales de las fuerzas de seguridad, instalando
formas de actuacin protocolarizadas y ge-
nerando capacidad formativa autnoma.
reas transversales
Al margen de las reas sectoriales de inter-
vencin priorizadas, se plantean algunas otras,
que pueden ser consideradas como ejes trans-
versales que atraviesan la mayor parte de los
sectores antes sealados, algunos de los cua-
les aparecen como tales en el Plan de Forta-
lecimiento de las Instituciones Democrticas:
1. Integracin regional
Las actuaciones en materia de gobernabilidad
democrtica deben plantearse como objetivo
esencial la construccin de espacios de con-
fluencia e integracin regional y subregional.
Esto es fundamentalmente una apuesta por
la construccin de democracias de calidad.
2. Profesionalizacin de la funcin pblica
De acuerdo con las prioridades, definidas tan-
to en el Plan Director como en el Plan de For-
talecimiento de las Instituciones Democrti-
cas en Iberoamrica, la profesionalizacin de
la funcin pblica se convierte en una nece-
sidad ineludible para la democracia y para el
desarrollo de la regin latinoamericana.
3. tica pblica
Se trata de priorizar todas aquellas iniciati-
vas que tengan la transparencia de la gestin
pblica, como principio de accin. El com-
bate a la corrupcin tiene un impacto evi-
dente en la calidad de las democracias, pues
la corrupcin se ha convertido en uno de los
males centrales de las democracias en la re-
gin.
4. Inclusin poltica, especialmente de gnero
Se priorizan todas aquellas acciones que con-
tribuyan a ampliar los alcances de la poltica
y de los rendimientos polticos a sectores de
la poblacin, caracterizados por la exclusin
social, especficamente las mujeres, pero sin
dejar de contemplar la necesidad de que ac-
cedan sectores desprotegidos como los po-
bres, los indgenas, los jvenes o los residen-
tes en zonas rurales.
5. Generacin de consensos polticos
La generacin de consensos polticos y so-
ciales constituye un objetivo claro de actua-
cin, no slo por la necesidad de hacer
viable la intervencin eficaz en las reas prio-
rizadas, sino tambin para incidir en uno de
los problemas que, en mayor medida, afectan
a las democracias latinoamericanas: la divisin
poltica, la polarizacin ideolgica y el con-
flicto como factor de ingobernabilidad. La
cooperacin espaola puede tener un peso
especfico, apoyado en su experiencia que le
amerita para tratar de construir espacios de
consenso y de dilogo.
6. Fomento de la capacidad formativa
autnoma
La apuesta por el conocimiento, por la for-
macin, implica no slo seguir apoyando la
realizacin de cursos de capacitacin, sino tam-
bin apostar por la promocin de la capaci-
dad formativa, va doctorados, mster, etc.
7. Promocin de las Tecnologas de
Informacin y Comunicacin (TICs)
Las Tecnologas de Informacin y Comuni-
cacin (TICs) no slo constituyen un avan-
ce en el desarrollo, siendo por tanto un in-
dicador de desarrollo, sino tambin una nueva
forma de decisin y gestin, con impactos
evidentes en la calidad de la poltica y de los
resultados de la misma.
8. Apoyo a la creacin de redes como
instrumento de poltica y de comunicacin
En un mundo globalizado, el trabajo en
red es necesario, como factor de desarrollo.
Desde esta conviccin, se priorizan todas
aquellas acciones que fomenten la creacin
y consolidacin de redes de instituciones y
actores que, adems de facilitar el incre-
mento en el rendimiento de sus funciones,
promueven la integracin regional, como
elemento esencial para el desarrollo y la de-
mocracia.
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qurum 1 3 rafael roncagli olo I 49
Si el pas va tan bien, por qu estoy tan mal?
Crecimiento e ingobernabilidad democrtica
en la regin andina
rafael roncagli olo
Miembro de International IDEA / GORA DEMOCRTICA
resumen
La gobernabilidad democrtica en la regin andina es preocupante:
Colombia est, desde 1964, sumida en un intenso conflicto armado;
en Venezuela se vive una intensa polarizacin poltica; en Bolivia,
Per y Ecuador se ha vivido en la ltima dcada una inestabilidad
poltica tal que cinco de sus presidentes no han terminado sus man-
datos constitucionales. Los problemas de estabilidad poltica que sa-
cuden a estos pases no se correlacionan con un mal desempeo ma-
croeconmico. Aunque durante los ltimos cinco aos se tuvo un
ligero crecimiento econmico en la regin, la situacin social y pol-
tica ha sido inversamente proporcional. Es por esto que se ha dado una
gran desafeccin entre la sociedad, sus instituciones y sus gobernan-
tes. La razn? Los dficit en el desempeo econmico y social de las
democracias andinas y el deterioro de los sistemas de partidos. No se
han constituido sistemas slidos de partidos polticos que encuadren
los procesos de agregacin y articulacin de intereses necesarios para
gobernar. Al contrario, se ha afianzado en la regin una intensa frag-
mentacin de los sistemas de partidos. En la actualidad existen en la
regin andina 221 partidos polticos de los cuales slo el 43 por 100
tiene participacin; por otra parte, se ha incrementado la personali-
zacin de la poltica, en particular, por los llamados outsiders. En to-
dos los pases andinos, los partidos han sido literalmente desplazados
del monopolio de la representacin poltica por el poder meditico y
econmico, exacerbando an ms el sentimiento de desafeccin de la
poblacin con los partidos polticos y sus gobernantes. De este caldo
de cultivo se gesta la gran crisis de gobernabilidad democrtica que vive
la regin en la actualidad.
Palabras clave: Gobernabilidad democrtica, Partidos polticos,
Fragmentacin, Regin Andina, Outsiders.
La imagen de los pases andinos no puede ser
ms frgil y preocupante: desde 1964, el con-
flicto colombiano ha producido ms de
200.000 muertos. La polarizacin de Vene-
zuela ha llevado al primer caso de referndum
de revocatoria presidencial, registrado en la
historia universal. En los ltimos aos, cinco
presidentes (dos en Bolivia, dos en Ecuador y
uno en Per) no terminaron sus mandatos.
En la actualidad cuatro de los cinco presi-
dentes andinos son verdaderos outsiders.
Este panorama ha implicado un desplaza-
miento de la atencin hacia la regin andina
abstract
The democratic governability in the Andean region is extremely
difficult: Colombia from 1964 is sunk in an intense armed
conflict, in Venezuela an intense political polarization is lived,
Bolivia, Peru and Ecuador, during the past decade, have been in a
political instability that five of their Presidents have not finished
their constitutional mandates. The problems of political stability
that shake these countries are no correlated with the
macroeconomic performance. Although during the last five years
a slight economic growth in the region was had, but the social and
political situation has been inversely proportional. This is the
reason why a great disaffection has occurred between the society
their institutions and their governors. The reason? The deficit in
the economic and social performance of the Andean democracies
and in the deterioration of the systems of parties. Solid systems of
political parties have not been constituted that fit the processes of
aggregation and joint of interests necessary to govern. On the
contrary, an intense fragmentation of the systems of parties has
held fast in the region. At the present time 221 political parties
exist in the Andean region of which only 43 por 100 have
participation; on the other hand the personalization of politics has
been increased by the outsiders. In all the Andean countries, the
political parties have been literally displaced of the monopoly of
the political representation by the mediatic and economic power,
increasing even more the feeling of disaffection of the population
with the political parties and their governors. Of this broth of
culture the great crisis of democratic governability in the region is
developed.
Key words: Democratic governability, Political parties,
Fragmentation, Andean Region, Outsiders.
dentro de Amrica Latina: veinte aos atrs
el problema ms urgente era dar fin a los re-
gmenes militares en el cono sur. Hace diez
aos, la pacificacin de Amrica Central. Hoy
da, el desafo se centra en afianzar la gober-
nabilidad democrtica de los pases andinos.
bienestar macroeconmico
Lo primero que hay que advertir es que los
problemas de estabilidad poltica, que sacuden
en diversos grados a estos pases, no se corre-
lacionan con un mal desempeo macroeco-
nmico. Ejemplo de esta condicin son los
dos pases con mayor inestabilidad:
En Bolivia, a pesar de su aguda crisis, la
economa pasa por un buen momento. La
economa boliviana ha registrado una im-
portante recuperacin, debido a la coyuntu-
ra de los precios internacionales as como al
eficaz desempeo de los diversos sectores pro-
ductivos del pas. As, se espera para el 2005
un nivel de crecimiento del 4 por 100, cifra
que se asemeja a la registrada en el ao 2000,
antes de la crisis. Por otro lado, el dficit fis-
cal ha disminuido, han aumentado los in-
gresos fiscales y el dlar se mantiene estable,
en parte porque el ao pasado las exporta-
ciones se duplicaron, alcanzando as una ci-
fra record.
La situacin en Ecuador no es muy distin-
ta. En los ltimos cinco aos (1999-2004),
segn el Instituto Cooperacin de Estudios
para el Desarrollo (CORDES), el PIB, en
precios constantes del ao 2000, aument
de US $ 10,414 millones a US $ 18,906 mi-
llones, casi duplicndose. El ao pasado,
Ecuador, con una economa dolarizada, ha
tenido la inflacin ms baja (2,5 por 100) de
sus ltimos cuarenta aos. De otro lado, el des-
orden fiscal, como informa tambin COR-
DES, ha mejorado algo: en los ltimos aos
la recaudacin tributaria creci en 5 puntos
del PIB, lo que ha permitido reducir el dfi-
cit promedio de 1,5 por 100 anual del PIB a
0,6 por 100. Finalmente, la economa ecua-
toriana ha logrado, tambin en estos aos,
diversificar tanto su aparato productivo como
sus exportaciones. Hoy, el 60 por 100 de su
economa lo representan los servicios.
malestar microsocial
Como el resto de Amrica Latina, los pases
andinos han logrado celebrar procesos elec-
torales aceptablemente libres y justos, del
mismo modo como han iniciado las refor-
mas propuestas por el llamado Consenso de
Washington. Sin embargo, la democracia
electoral y las reformas econmicas no han
tenido ningn efecto notable sobre la reduc-
cin de la pobreza ni sobre la desigualdad.
Segn la CEPAL, entre 1990 y el ao 2001,
la pobreza en Bolivia aument de 62,1 a 62,4
por 100; en el Per, de 47,6 a 54,8 por 100;
y en Venezuela de 39,8 a 48,6 por 100. Slo
disminuy en Colombia, pasando de 56,1 a
51,1 por 100.
Siendo el conjunto de Amrica Latina la
regin ms desigual del mundo, segn in-
formacin del Banco Interamericano de De-
sarrollo (BID: 2004), cuatro de los cinco pa-
ses de la subregin andina (Bolivia, Ecuador,
Colombia y Venezuela) tienen un coeficien-
te Gini (que mide la distribucin y concen-
tracin del ingreso) superior al 0,51 registra-
do en promedio en la regin. Por ejemplo, en
Ecuador, si bien el PBI, como se ha dicho, casi
se ha duplicado en los ltimos aos, la po-
blacin creci a un ritmo casi igual. Como re-
sultado de ello, el PBI per cpita, prctica-
mente se mantuvo al mismo nivel, pasando
de US $ 1.400 dlares en 1979 a 1.460 d-
lares en 2004.
En el caso del Per, ha llevado al economis-
ta peruano Jrgen Schuldt a publicar un libro
titulado Bonanza macroeconmica y malestar
macroeconmico. Se podra pensar, incluso, que
la bonanza macroeconmica, a fuerza de ser re-
petida por los gobernantes, contribuye al ma-
lestar microsocial. As, la interrogante que se
hacen muchos peruanos es: s le va tan bien
al pas, por qu a m me va tan mal?
Esto significa que los gobiernos andinos
han logrado buenos resultados macroecon-
micos, pero sin polticas sociales eficientes.
Seguramente, ello se vincula con la ausencia
de fuerzas polticas que gocen del apoyo so-
cial y la consistencia programtica necesarias
para aliviar significativamente la pobreza y
la desigualdad.
deterioro de los sistemas de
partidos
Las reformas liberales que, en los ltimos
aos, destruyeron el viejo Estado que surgi
luego de la crisis de los aos treinta, no han
servido a la construccin de un nuevo Esta-
do. El resultado es una profunda fractura en-
tre el Estado y la sociedad, que se expresa en
una rpida deslegitimacin y prdida de po-
der del primero, y en una gran desorganiza-
cin de la propia sociedad.
En este cuadro, la pobreza y el malestar tie-
nen una dimensin tnica y regional. La po-
breza tiene un color, es decir, un sello tnico.
Los ms pobres son los que pertenecen a las
llamadas minoras tnicas y pueblos origina-
rios (Banco Mundial: 2003). De igual forma,
se han agudizado los conocidos y seculares
conflictos y enfrentamientos entre regiones
de un mismo pas (costa y sierra en el Ecua-
dor, oriente y occidente en Bolivia), que se
expresan ahora en cuestionamientos que ata-
en a la pertenencia o no a un mismo pas. Los
viejos anclajes que unan a los ciudadanos de
una comunidad nacional parecieran amena-
zados de disolucin, en medio de las preca-
riedades y confrontaciones actuales.
No debe sorprender, entonces, la desafec-
cin frente a las instituciones democrticas,
constatada por todas las encuestas y debida a
un complejo conjunto de causas, entre las
que se cuentan, en primer lugar, la ineficiencia
de los regmenes democrticos en la lucha
contra la pobreza y la desigualdad (Grupo de
Ro International IDEA: 2003), factores a
los que se agregan los escndalos de corrup-
cin y el papel que cumplen los medios de co-
municacin. Desafeccin, por lo tanto, no
frente al ideal democrtico sino frente a los re-
sultados econmicos y sociales de los go-
biernos democrticos.
En ese sentido, los datos de Latinobar-
metro 2004 muestran que el apoyo a la de-
mocracia, entre 1996 y 2004, ha descendido
ms en pases como Bolivia, Per y Colom-
bia y Ecuador que en el conjunto de la re-
gin, alcanzando un 64 por 100 de desafec-
cin. Solamente ha aumentado en Venezuela.
Los pases que ms han perdido en satisfac-
cin son Per, con 21, y Ecuador, con 20
puntos entre 1996-2004.
cancelacin de los sistemas de
partidos
Hubo en los pases andinos sistemas y pactos
partidarios que explican, por ejemplo, que
Venezuela y Colombia fueran los dos nicos
pases de Amrica del Sur que no cayeron
bajo la ola de gobiernos militares que se im-
puso en el resto del continente, a partir del
golpe militar brasileo de 1964.
Agotados los pactos de partidos, como el
Frente Nacional en Colombia, el Pacto de
Punto Fijo en Venezuela y la llamada de-
mocracia pactada en Bolivia, no se han cons-
tituido sistemas slidos de partidos polticos
que encuadren los procesos de agregacin y
articulacin de intereses y tendencias socia-
les. Al contrario, asistimos a una intensa frag-
mentacin de stos. Las cifras oficiales de par-
tidos registrados y de partidos representados
en los congresos nacionales son las siguientes:
La mayor fragmentacin se observa en Co-
lombia, donde el proceso de abandono del
bipartidismo secular (Liberal-Conservador)
y la existencia de un sustancioso financia-
miento pblico han llevado a la constitucin
de los partidos de garaje, que constituyen
un pinge negocio y que funcionan como
meras franquicias para candidaturas indivi-
duales. Por su parte, Venezuela, a pesar de su
polarizacin, acusa similar fragmentacin, lo
que corresponde al fin de un bipartidismo
(AD-COPEI) de cuatro dcadas. Aunque en
este caso no se puede culpar al financiamiento
pblico como promotor de la fragmentacin,
ya que Venezuela ha pasado a ser el nico
pas latinoamericano en el que no hay ningn
tipo de financiamiento pblico, ni directo ni
indirecto, a los partidos polticos. Distinta-
mente, Bolivia tiene la menor fragmentacin,
pero tambin en este pas ha quedado can-
celada la llamada democracia pactada tri-
partita (ADN-MNR-MIR) y las ltimas elec-
ciones regionales ya entregan un panorama
mucho ms disperso.
Los 221 partidos andinos, por otro lado,
constituyen un universo fuertemente hete-
rogneo. Tomemos como ilustracin sola-
mente sus edades partidarias: Fundados am-
bos en 1849, dos partidos en Colombia (el
Partido Liberal y el Partido Conservador) se
cuentan entre los partidos ms antiguos del
mundo. Luego, hay ocho partidos andinos
que tienen entre 30 y 80 aos de vida, que
son: en Bolivia, el Movimiento Nacionalista
Revolucionario (fundado en 1942) y el Mo-
vimiento de Izquierda Revolucionaria (fun-
dado en 1971); en el Ecuador, el Partido So-
cial Cristiano (1951) e Izquierda Democrtica
(1970); en el Per, el Partido Aprista Perua-
no (1931), Accin Popular (1956) y el Parti-
do Popular Cristiano (1968); y en Venezue-
la, Accin Democrtica (1941), el demcrata
cristiano COPEI (1946) y el Movimiento al
Socialismo (1970). La edad promedio de los
Pas
Partidos Partidos en el
inscritos Parlamento
Bolivia 18 8
Colombia 61 47
Ecuador 35 13
Per 27 10
Venezuela (*) 80 19
Totales 221 97
Promedios 44 19
(*) Slo partidos nacionales.
restantes 155 partidos es inferior a los 15
aos de vida.
En Colombia, Fernando Giraldo, Decano
de la Facultad de Estudios Polticos de la Uni-
versidad Sergio Arboleda y experto en temas
electorales, ha contabilizado que, de los 121
partidos representados en el Senado entre
1991 y el 2002, 80 estuvieron slo una vez.
Tambin, en la Cmara Baja, 79 partidos de
121 estuvieron slo una vez (Giraldo: 2003).
La rplica de este ejercicio en los otros pases
probablemente ofrecer resultados anlogos.
Se puede llamar genuinamente partidos a
estas microempresas polticas?
En rigor, asistimos a un creciente reempla-
zo de los partidos por las personalidades uni-
individuales (valga el neologismo) y, en par-
ticular, por los llamados outsiders. En todos
los pases andinos, los partidos han sido lite-
ralmente desplazados del monopolio de la
representacin poltica, debido a los cambios
mediticos en la cultura poltica y a las re-
formas constitucionales y legales producidas
en todos los pases, a partir de la constitu-
cin colombiana de 1991.
En todos los pases andinos, salvo Bolivia,
la dcada pasada ha sido una dcada de pro-
fundas reformas constitucionales (Colombia
1991, Per 1993, Ecuador 1997, Venezuela
1999), en general, orientadas a plantear la
democracia participativa, introducir meca-
nismos de democracia directa, descentralizar
el Estado y cancelar el monopolio de los par-
tidos sobre la representacin poltica.
En el Per, los partidos de los dos ltimos
presidentes (Fujimori y Toledo) tenan menos
de 8 aos de vida cuando ganaron las elec-
ciones, al igual que el de Chvez en Vene-
zuela. Dos de los cinco presidentes actuales
no tienen partido (Palacio en Ecuador y Ro-
drguez en Bolivia). Ninguno de los cinco
presidentes andinos representa actualmente a
un partido histrico, de los cuales cuatro son
autnticos outsiders. Para entender el cam-
bio, conviene recordar que, a inicios de esta
tercera ola de democratizacin regional, ha-
cia 1980, los cinco presidentes andinos re-
presentaban a partidos histricos. Lo que ha
habido, por lo tanto, es una aguda persona-
lizacin de la vida poltica, incentivada por la
mediatizacin y espectacularizacin de los
mensajes y favorecida por el hiperpresiden-
cialismo que agobia, peculiar y secularmen-
te, a toda Amrica Latina.
En este panorama, donde las lealtades por
construccin de opciones polticas dan al
margen de la institucionalidad, los vdeos de
los trnsfugas peruanos o los diputados re-
cientemente denunciados y sancionados en
el Ecuador, constituyen, sin duda, situacio-
nes extremas, pero el transfuguismo es un
fenmeno comn a toda la regin, que slo
se entiende como la manifestacin ms es-
candalosa del deterioro de los partidos pol-
ticos.
mercantilizacin de la poltica
En Amrica Latina como en el resto del
mundo, la poltica se vuelve cada da ms
costosa. Requiere inversiones cuantiosas,
pues ya no descansa sobre las relaciones cara
a cara de la clula, el local partidario o la pla-
za pblica, sino sobre la televisin. Para ha-
cer poltica se requiere mucho dinero. Hay
que invertir y hay que recuperar. El resul-
tado es que, de forma cada vez ms fre-
cuente, el lucro ha sustituido a la convic-
cin, como mvil de la accin poltica. Si
quieres hacer plata, por qu no te metes en
la poltica, le espet hace poco a un pe-
riodista una congresista del Per. Y hubo
otro que, en un lapsus digno de la Psicopa-
tologa de la vida cotidiana de Freud, jur su
cargo por Dios y por la plata, rempla-
zando la frmula tradicional por Dios y
por la Patria.
En correspondencia con las situaciones re-
cin sealadas, los partidos polticos dejan
de hacer poltica. Se han convertido en m-
quinas electorales, buenas para las confron-
taciones de coyuntura sobre temas de inte-
rs periodstico, pero cada da ms ajenas a
los temas sustantivos de la poltica, particu-
larmente, los temas del desarrollo, la pobre-
za, el empleo y la desigualdad. Este vacia-
miento se corresponde con lo sealado por
el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD: 2004), cuando afirma
que, durante los ltimos 25 aos, hemos
conquistado democracias electorales que fun-
cionan, a travs de elecciones bsicamente
libres y limpias y que, adems, hemos em-
pezado a aplicar todas las reformas econ-
micas que componan el llamado Consenso
de Washington.
Sin embargo, no tenemos ningn resulta-
do notable en materia de reduccin de la po-
breza y seguimos siendo la regin ms desigual
del planeta. Cada da ms desigual. Es ah don-
de hay que buscar las causas ms profundas
de la desafeccin con los partidos y con la
democracia, que las encuestas nos muestran
todos los das.
Por ello, el desafo consiste en transitar
de nuestras actuales democracias electora-
les a democracias de ciudadanos y ciuda-
danas, que no apoyen a figuras mesinicas
en la efervescencia de la coyuntura poltica,
sino que depositen su respaldo en progra-
mas partidarios que aseguren el diseo e
implementacin de polticas sociales por
parte de los gobernantes. En otras palabras,
que trabajen, decidida y concretamente, ha-
cia la superacin de la pobreza y la desigual-
dad social, siendo el fortalecimiento de los
sistemas de partidos el primer y ms expe-
dito paso en el camino para alcanzar este
fin.
A pesar de todo lo anterior, las crisis, por lo
menos hasta ahora, han tenido soluciones
constitucionales y democrticas. No han su-
puesto, como en el pasado, ni golpes de Es-
tado ni cambios de rgimen poltico. Lo que
debe sorprender, en este cuadro regional, no
es tanto la fragilidad institucional como el
hecho de que, pese a ella, la democracia y los
gobiernos democrticos se mantienen. No
son crisis contra la democracia sino ms bien
en la democracia.
bibliografa
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en la Regin Andina: entre la crisis y el cambio,
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malestar macroeconmico, Lima.
Tanaka, Martn (2002), La situacin de la
Democracia en Colombia, Per y Venezuela a inicios
de siglo, Lima.
La reciente publicacin de la Comisin Eco-
nmica para Amrica Latina (CEPAL), Obje-
tivos de Desarrollo del Milenio: una mirada des-
de Amrica Latina y el Caribe
2
, destaca que un
componente indispensable de las polticas p-
blicas en la lucha contra la pobreza y la desi-
qurum 1 3 carlos malamud I 57
Democracia e indigenismo en los Andes
1
carlos malamud
Profesor de Historia de Amrica de la Universidad Nacional de Educacin a Distancia (UNED)
e Investigador Principal para Amrica Latina del Real Instituto Elcano
resumen
El artculo discute la situacin poltica que viven las distintas co-
munidades indgenas en la regin andina y la necesidad de su inte-
gracin plena a la vida democrtica. Si bien la situacin de cada
pas es diferente, la exclusin y la pobreza se han convertido en un
serio factor de exclusin que debe ser combatido con las polticas p-
blicas adecuadas. La plena integracin de los indgenas al sistema de-
mocrtico es un freno importante a ciertas derivas populistas, ac-
tualmente presentes en la regin.
Palabras clave: Democracia, Indigenismo, Populismo, Exclusin,
Pobreza
abstract
The article discusses the political situation of the various native
communities in the Andean region and the need for their full
integration to democratic life. Although conditions are different
in each country, marginalisation and poverty have become
serious factors in their exclusion from society, and this must be
countered with the appropriate public policies. The full
integration of the indigenous population to a democratic system
should be an effective curb to certain populist tendencies
currently present in the region.
Key words: Democracy, Indigenism, Populism, Exclusion, Poverty.
gualdad es la consideracin de la intercultu-
ralidad en funcin de la etnia y la necesidad de
eliminar las desigualdades que se sustentan en
el origen tnico de la poblacin. Por lo gene-
ral, los indgenas son los ms pobres entre los
pobres de las sociedades en las que viven, a tal
punto que en Bolivia un 75 por 100 de ellos
vive por debajo del umbral de la pobreza, un
87 por 100 en Ecuador y un 79 por 100 en
Per, lo que permite hablar claramente de una
discriminacin en su contra.
Sin nimo de entrar, en este momento, a va-
lorar y profundizar en el significado de la in-
terculturalidad y su papel en las actuales so-
ciedades democrticas latinoamericanas, lo
cierto es que el problema tnico, centrado evi-
dentemente en los indgenas pero extendido a
los afroamericanos, se ha convertido en los l-
timos aos en un importante tema de debate,
recogido incluso por los organismos interna-
cionales. Esto se puede comprobar tambin en
el informe del Programa de las Naciones Uni-
das para el Desarrollo (PNUD) sobre la de-
mocracia en Amrica Latina, que no slo insiste
en la necesidad de dejar atrs todo tipo de dis-
criminacin para avanzar en una democracia in-
cluyente, sino que incluso llega a mencionar
la democracia tnica
3
. El informe del PNUD
tambin llama la atencin sobre la baja pre-
sencia de representantes indgenas en los par-
lamentos latinoamericanos, un punto que, sin
embargo, presenta variaciones nacionales im-
portantes, especialmente en la regin andina.
Por lo tanto, la cuestin central que aqu
planteo es cmo integrar plenamente a los in-
dgenas en las sociedades en las que estn in-
sertados, acabando con la discriminacin y
convirtindolos en ciudadanos con plenos de-
rechos que participen activamente en la con-
solidacin de las democracias de sus pases.
De este modo, y desde esta perspectiva, el
problema de fondo gira en torno a su parti-
cipacin en los sistemas polticos de los pa-
ses andinos, al reconocimiento de sus dere-
chos (individuales y colectivos) y a su presencia
en los distintos poderes del Estado. Sin em-
bargo, a esta postura, que busca su participa-
cin plena, activa y eficaz en las democracias
representativas de la regin, se contrapone
otra que quiere convertir a los indgenas y al
movimiento indigenista no slo en actores
polticos sino tambin en un factor desenca-
denante de la revolucin en Amrica Latina.
La participacin poltica de los movimien-
tos indgenas en la regin andina est vincula-
da al grado de organizacin y representativi-
dad de las agrupaciones que dicen defender sus
posiciones e intereses y a las reivindicaciones
especficas (la agenda) que estas agrupaciones,
movimientos o partidos impulsan. El funcio-
namiento de estas variables depende de ciertas
premisas, como el porcentaje de poblacin in-
dgena sobre la poblacin total de cada pas
4
o
la definicin previa de momento sin una res-
puesta concluyente acerca de a quin se debe
considerar indgena, a quin mestizo y a quin
campesino, as como las diferencias existentes
entre ellos. Para ello, centrar mi anlisis en la
regin andina, lo que implica considerar a pa-
ses tan diversos como Chile, Bolivia, Per,
Ecuador, Colombia y Venezuela, casi todos
ellos con sociedades indgenas importantes,
aunque de diverso peso, entre las que destacan
quechuas, aymaras y mapuches. Parte de esa
variedad se puede comenzar a ver en el Cuadro
1, que recoge el estado de algunos de los dere-
chos indgenas en los pases mencionados.
Es evidente que el hiato entre la ley y la rea-
lidad poltico-social es importante, pero no
debemos olvidar que el entramado legal-cons-
titucional existente en cada pas establece el
marco en que se mueven y actan los distin-
tos actores sociales y polticos, incluidos los
indgenas. As, por ejemplo, la Constitucin
colombiana de 1991 reconoce el derecho de
los indgenas a estar representados en el Par-
lamento, un punto que se cumple a rajata-
bla desde la sancin de la Carta Magna. Pero
ms all de una situacin legal relativamen-
te favorable al reconocimiento de derechos
multiculturales en la mayor parte de los pa-
ses de la regin, salvo Chile, la coyuntura de
los movimientos indigenistas vara de pas a
pas, comenzando por su grado de organiza-
cin e implantacin nacionales y por la am-
plitud de sus reivindicaciones. Mientras en
ciertos pases los movimientos indigenistas
slo actan polticamente en un plano local,
all donde las comunidades indgenas estn
presentes (Colombia, Chile o Per), en otros
(Bolivia y Ecuador) hay una presencia activa
en la poltica nacional, que se ha expresado no
slo en el parlamento sino tambin en acti-
vidades de gobierno.
En Ecuador, los dirigentes indgenas Nina
Pacari y Luis Macas se desempearon como
ministros de Relaciones Exteriores y de Agri-
cultura, respectivamente, del primer gobier-
Cuadro n. 1
Derechos indgenas en la regin andina (2000)
Derechos Constitucionales
Pas Constitucin
Derechos Existencia de derechos relacionados con el uso
multiculturales del idioma
Bolivia 1967/1994 S No, pero no existe un idioma oficial
Chile* 1980 No No, pero no existe un idioma oficial
Colombia 1991 S S, el castellano es el idioma oficial, pero las len-
guas indgenas y los dialectos son oficiales en sus
territorios
Ecuador 1998 S S, el castellano es el idioma oficial, pero las len-
guas indgenas son para uso oficial restringido
Per 1993 S S, el castellano es el idioma oficial, pero las len-
guas indgenas son de uso oficial en las reas en
donde predominan
Venezuela 1999 S S, las lenguas indgenas son de uso oficial para los
indgenas y deben ser respetadas en todo el territorio
* En Chile, la Ley Indgena N 19.253, de octubre de 1993, establece la promocin de las culturas e idiomas indgenas y sistemas de edu-
cacin intercultural bilinge (art. 39) y garantiza el uso de lenguas indgenas en juicios (art. 74).
Fuente: PNUD, La democracia en Amrica Latina: Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, p. 106.
no de Lucio Gutirrez, que asumi el 15 de
enero de 2003. Ambos dirigentes estaban vin-
culados a la Confederacin de Nacionalida-
des Indgenas del Ecuador (CONAIE) y al
Movimiento Pachacutik. En Bolivia, el pa-
pel de los indgenas en la poltica nacional
ha sido destacado, como se demostr en los
derrocamientos de los presidentes Snchez
de Losada y Carlos Mesa. Los dirigentes Fe-
lipe Quispe y Evo Morales, con grandes di-
ferencias entre ellos, se han convertido en un
referente para importantes capas de la po-
blacin. El Movimiento al Socialismo (MAS),
dirigido por Morales, tiene serias posibilida-
des de ganar las elecciones presidenciales, que
se celebrarn a fines del 2005, aunque el alto
ndice de rechazo que tiene Morales, debido
a sus posturas radicales, es un handicap im-
portante que puede costarle el triunfo elec-
toral.
La cada del Muro de Berln, en 1989, la ex-
periencia zapatista en Chiapas y los avances
de la globalizacin han cambiado la agenda de
muchos partidos de izquierda, especialmen-
te all donde no hay una fuerte implantacin
de la social democracia, como ocurre, por
ejemplo, en Amrica Latina. Este hecho su-
puso, por un lado, la potenciacin de lo lo-
cal y de lo tnico, en contraposicin al avan-
ce de lo global y, por el otro, la incorporacin
de este tipo de reivindicaciones a la agenda de
los movimientos y partidos antisistema
5
. De
un tiempo a esta parte, se ha incorporado al
lenguaje de lo polticamente correcto la de-
fensa de los postulados de los movimientos in-
digenistas. Un caso particular es el del Mo-
vimiento Bolivariano en Venezuela, cuyo
mximo representante, el comandante Ch-
vez, ha hecho una crtica frontal al descubri-
miento y conquista de Amrica, en una de-
fensa, totalmente anacrnica, de los derechos
indgenas mancillados durante la expansin
europea, y que se plasm en un ataque con-
tra una estatua de Cristbal Coln en Cara-
cas, coincidiendo con la celebracin del 12 de
octubre de 2004
6
. Ms all de las atrocidades
cometidas por los conquistadores europeos,
resulta bastante absurdo extrapolar la situa-
cin de entonces a la de ahora y hacer de ello
una reivindicacin poltica que se asemeja-
ra peligrosamente a una especie de racismo
invertido.
Es as como se han incorporado al lxico
poltico una serie de trminos vinculados a la
dinmica de los movimientos indigenistas.
Entre otros, se ha acuado el concepto de
democracia tnica al mismo tiempo que se
suele contraponer a la legalidad nacional los
usos y costumbres propios de las comuni-
dades indgenas. Son algunas de estas cues-
tiones las que plantean dudas sobre la signi-
ficacin y dimensin de las reivindicaciones
indgenas. Esta situacin se ha visto compli-
cada con la aparicin de algunos grupos vio-
lentos, como el Movimiento Etnocacerista,
de los hermanos Ollanta y Antauro Humala
en el Per
7
que, en su intento de derrocar al
gobierno de Alejandro Toledo, aprovechan
para denunciar la discriminacin de los pue-
blos originarios y defender la revolucin con-
tinental, con un lenguaje populista y una sim-
bologa que mezcla elementos indgenas con
otros de neto corte fascista.
En nombre de los usos y costumbres o
de la justicia comunitaria, se realizaron he-
chos totalmente condenables, como el ajus-
ticiamiento del alcalde de Ilave, en abril de
2004 en Per, o el del alcalde de Ayo Ayo, en
el altiplano boliviano, en junio de 2004. El
concepto de justicia est estrechamente vin-
culado al de democracia y, en ambos casos, la
justicia brill por su ausencia. Se diga lo que
se diga, falta una codificacin que sistemati-
ce la justicia indgena, no hay jueces im-
parciales, no hay igualdad ante la ley y, por si
fuera poco, se pretende justificar la supre-
maca de ese tipo de justicia sobre la Consti-
tucin y la justicia nacional. Segn los po-
bladores de Ayo Ayo, el alcalde linchado,
Benjamn Altamirano, habra infringido la
ley moral de los indgenas aymaras y que-
chuas que ordena no robar, no mentir y
no ser holgazn (ama sua, ama llulla, ama
kella). Segn la misma interpretacin, el al-
calde habra cometido actos de corrupcin
con los fondos de la Participacin Popular y
nunca hizo nada por la regin, razn por la
cual se le aplic la justicia comunitaria. Ante
la inaccin del Estado (Las autoridades de los
poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo no es-
cucharon las decisiones de los pobladores),
los pobladores decidieron aplicar la justicia co-
munitaria.
El carcter supletorio de la justicia ind-
gena, que adquiere ciertos tintes de justi-
cia popular, se justifica tambin en la inac-
cin de la justicia burguesa, a la que se
define como una de las ms corruptas e
ineficientes de Sudamrica, que deja im-
punes a quienes roban y asaltan los recur-
sos y dineros de los ms pobres. Ampa-
rado en esta dinmica, Felipe Quispe, el l-
der de la Confederacin Sindical nica
de Trabajadores Campesinos de Bolivia
(CSUTCB), seal que los comuneros no
son los culpables del linchamiento, pero
que s lo son los que manejan las leyes,
los que administran las leyes, aquellos doc-
tores que se corrompen hasta los tutanos
y que dejan en la impunidad y sin castigo
a los que le roban al pueblo
8
.
La aplicacin de la justicia comunitaria es
una realidad cotidiana, que slo trasciende
cuando llega a casos semejantes. En Ecuador,
algunos lderes del movimiento Pachacutik,
encontrados culpables de traicin, fueron so-
metidos en su momento a castigos fsicos (pa-
lizas) o al embadurnamiento, castigos que,
de ser aplicados por la justicia burguesa,
habran sido calificados lisa y llanamente
como torturas o sevicias.
La cercana de las elecciones presidencia-
les en Bolivia y la posibilidad de un triun-
fo electoral han moderado y pulido el lengua-
je de Evo Morales. Se trata de una respuesta
meramente coyuntural y tctica frente a la
cercana del poder o, por el contrario, es
parte del aprendizaje de cualquier fuerza
poltica en su trnsito de la oposicin al go-
bierno? La respuesta es complicada y slo el
futuro despejar las incgnitas existentes,
ya que pueden encontrarse evidencias en
ambas direcciones. En cualquier caso, nos
encontramos con posturas contradictorias
que pueden comprometer el futuro de la
regin. Frente al renacer del populismo, to-
dos los esfuerzos tendentes al fortaleci-
miento de las instituciones democrticas
son escasos y por eso resulta perentorio el
reforzamiento de las polticas pblicas que
permitan la plena integracin de los ciuda-
danos indgenas a la vida de sus respectivas
naciones en usufructo de la totalidad de sus
derechos y deberes.
notas
1. Este artculo es fruto de la colaboracin entre el
Real Instituto Elcano y la Revista Qurum
2. Coordinada por Jos Luis Machinea, Alicia
Brcena, y Arturo Len, CEPAL, Santiago, junio de
2005, p. 306. Ver en
http://www.eclac.cl/publicaciones/
SecretariaEjecutiva/1/LCG2331/lcg2331e.pdf
3. La democracia en Amrica Latina: Hacia una
democracia de ciudadanas y ciudadanos, PNUD,
2004. Ver en http://democracia.undp.org/Informe/
Default.asp?Menu=15&Idioma=1
4. Segn la CEPAL Situacin de indgenas y
afroamericanos en Amrica Latina y el Caribe
(07/2000), en http://www.eclac.cl/cgi-
bin/getProd.asp?xml=/prensa/noticias/comunicados/
7/77/P77.xml&xsl=/prensa/tpl/p6f.xsl, a fines del
siglo XX, Bolivia tena un 62 por 100 de indgenas,
Colombia un 2,2, Chile un 10,3, Ecuador un 35,3,
Per un 40,2 y Venezuela un 0,9 por 100.
5. Un breve recorrido por las principales pginas
web vinculadas a los movimientos, partidos y
grupos de la extrema izquierda latinoamericana
permitira corroborar este extremo.
6. Resulta cuanto menos chocante la reivindicacin
simultnea de los valores tradicionales de las
sociedades indgenas precolombinas y de la figura
de Simn Bolvar, uno de los exponentes de la
sociedad colonial criolla levantada como
consecuencia de la misma conquista que se quiere
atacar.
7. Ver de Luis Esteban Gonzlez Manrique, El
etnonacionalismo: las nuevas tensiones
intertnicas en Amrica Latina, ARI N 59/2005
del Real Instituto Elcano,
http://www.realinstitutoelcano.org/analisis/738.asp
8. El relato de los acontecimientos, desde este
punto de vista puede verse en varias pginas web,
entre ellas
http://argentina.indymedia.org/news/2004/06/2034
64.php,
http://www.socialismo-o-barbarie.org/
bolivia_arde/040620_01_justiciacomunitaria.htm,
http://www.lafogata.org/04latino/latino6/
bol_ayo.htm.
qurum 1 3 j os woldenberg I 63
Los retos de la democracia
j os woldenberg
Director de la Revista Nexos y Profesor de la Facultad de Ciencias Polticas
y Sociologa de la UNAM
resumen
La democracia es ya una realidad poltica y electoral en Amrica La-
tina. En rigor, ya no discutimos las frmulas para restablecer un r-
gimen de garantas polticas para los individuos y partidos o sobre
las vas para el desmantelamiento de los regmenes autoritarios; hace
tiempo que dejamos de debatir en torno a las formas que tomaran
los procesos de transicin a la democracia o su restablecimiento. Al
contrario, en el centro de las preocupaciones se encuentra la deli-
beracin sobre la calidad de los regmenes que hemos edificado, es
decir, en cmo resolver los problemas planteados por la consolida-
cin del modelo que permite que la pluralidad real de la sociedad
pueda convivir y competir con apego a las leyes y por un cauce pa-
cfico. Nos enfrentamos a una compleja realidad: la democracia tie-
ne nuevos y distintos requerimientos y ello exige un esfuerzo de
comprensin y elaboracin intelectual y poltica muy grande.
Palabras clave: Democracia, Pluralismo, Consolidacin, Pobreza,
Desigualdad.
abstract
The Democracy is already a political and electoral reality in Latin
America. We dont discuss anymore about the ways to restore a
regime of political guarantees for individuals and parties; or about
the ways for the dismantling of the authoritarian regimes; a long
time ago we stop to debate the forms that would take the
transition or the reestablishment of the democracy. On the
contrary, in the center of the discussions are the deliberations
about the quality of the regimes that we have built: how to solve
the problems created by the consolidation of the democratic
model that allows that the plurality of the society can coexist and
La democracia en Amrica Latina se ha ex-
pandido con velocidad en los ltimos tiem-
pos. El Informe del Programa de las Nacio-
nes Unidas para el Desarrollo (PNUD) seala
al respecto: Hace veinticinco aos, de los
dieciocho pases incluidos en el Informe, slo
Colombia, Costa Rica y Venezuela eran de-
mocrticos. Hoy, sin embargo, el Informe
considera que todos los pases de la Regin,
considerados en el estudio, son democrti-
cos
1
. Esa constatacin puede ser el piso para
evaluar el vigor de la aspiracin y el movi-
miento democrtico, pero tambin un buen
punto de partida para acercarse a sus debili-
dades.
Como indica el Informe del PNUD, la de-
mocracia es ya una realidad poltica y electoral
en Amrica Latina. En rigor, ya no discutimos
las frmulas para restablecer un rgimen de
garantas polticas para los individuos y par-
tidos o sobre las vas para el desmantelamiento
de los regmenes autoritarios; hace tiempo
que dejamos de debatir en torno a las for-
mas que tomaran los procesos de transicin
a la democracia o su restablecimiento. Al con-
trario, en el centro de las preocupaciones lo
mismo en la academia que en la prctica po-
ltica y en los medios, se encuentra la deli-
beracin sobre la calidad de los regmenes
que hemos edificado, es decir, en cmo re-
solver los problemas planteados por la con-
solidacin del modelo que permite que la
pluralidad real de la sociedad pueda convi-
vir y competir con apego a las leyes y por un
cauce pacfico. Para decirlo en breve, nos
enfrentamos a una compleja realidad: la de-
mocracia tiene nuevos y distintos requeri-
mientos y ello exige un esfuerzo de com-
prensin y elaboracin intelectual y poltica
comparable al que hizo falta para avanzar has-
ta aqu.
Cualquiera que se tome la molestia de com-
parar el funcionamiento de nuestras institu-
ciones polticas, en Amrica Latina, con las de
otros pases democrticos o con las que tena-
mos hace muy pocos aos, llegar a la misma
conclusin: en nuestro continente hay plura-
lismo, ciudadanos participativos, competen-
cia real, elecciones crebles, alternancia en to-
dos los niveles, separacin de poderes, lenta
revaloracin del derecho y una activa fiscali-
zacin de la vida pblica por parte de los me-
dios y la sociedad civil, por citar algunos de
los rasgos ms sobresalientes del cambio ocu-
rrido. Y hay tambin problemas, claro est.
No estamos, pues, ante la necesidad de
crear un nuevo orden constitucional que aco-
ja y d sentido a los cambios alcanzados
como s le haca falta, por ejemplo, a los pa-
compete according to the law and by pacific means. We faced a
complex reality: the democracy has new and different
requirements that demand a big effort of comprehension and
intellectual and political preparation.
Key words: Democracy, Pluralism, Consolidation, Poverty,
Inequality.
ses de Europa del Este, hace ms de una d-
cada sino que, ms bien, tenemos plantea-
da la urgencia de emprender ajustes que se
traduzcan en la renovacin de las prcticas
polticas para aceitar el funcionamiento de
las instituciones, mejorar la eficacia cotidia-
na del quehacer pblico y lograr un desem-
peo de mayor calidad por parte de los actores
polticos, particularmente, de los partidos, el
legislativo y el gobierno.
Dicho en otros trminos, hay planteada
una nueva agenda que se deriva directamen-
te del hecho democrtico, no de su incum-
plimiento.
Cuando afirmo que Amrica Latina es hoy
un continente democrtico, excluyo delibe-
radamente de esta afirmacin cualquier au-
tocomplacencia que pudiera imaginar a la
democracia como un hipottico estado ideal,
carente de problemas y conflictos. A ello ja-
ms se arriba de una vez para siempre.
Justamente, porque en el mundo y en La-
tinoamrica vivimos una situacin compleja,
pletrica de urgencias y riesgos, de amena-
zas a la gobernabilidad, de rezagos y des-
igualdades, pero tambin de potencialidades
pospuestas que debemos y podemos aprove-
char, es que se hace obligatorio pensar seria-
mente sobre los pendientes de la democra-
cia en la regin, a fin de hacerla cada vez ms
pertinente y eficaz, menos frgil y vulnera-
ble. No es una tarea sencilla, pues estamos
obligados a consolidar las prcticas polticas
democrticas recientemente adquiridas, sin
dejar de impulsar la modernizacin econ-
mica de nuestros pases, poniendo un dique
al crecimiento de las cifras dramticas de la po-
breza que nos hunden en la injusticia, la irri-
tacin y el desnimo. Un continente ms
equitativo tiene que construirse aceptando la
complejidad, su rica diversidad cultural, so-
cial y poltica, la riqueza de su historia, el va-
lor de la tolerancia y el derecho, como ins-
trumento para mantener los conflictos en un
plano de civilidad. Justamente porque esos
graves problemas nos acosan, es necesario rei-
vindicar a la democracia como el nico rgi-
men que nos permite inventar un camino
para irlos resolviendo o, para decirlo de otra
manera, es urgente poner en el primer plano
a la Poltica para que sta sea, como pide Ber-
nard Crick, una manera de gobernar socie-
dades plurales sin violencia innecesaria.
Porque, como bien afirma Dante Caputo,
director del Informe, no hay malestar con la
democracia, pero hay malestar en la democra-
cia. Y ese malestar, por supuesto, es expre-
sin de la forma en que la democracia se re-
produce y de los frutos escasos que, en
materia de mejoramiento de las condiciones
materiales de vida, acompaan a su expan-
sin.
En la presentacin, Caputo subraya que
existe el peligro en el ejercicio de explorar
lo que falta, olvidar lo que tenemos, es de-
cir, que, al llamar la atencin sobre los pro-
blemas, las lagunas, las asechanzas que gra-
vitan sobre la democracia, olvidemos el
significado profundo de haber dejado atrs
la larga noche del autoritarismo, la histo-
ria de los miedos, los asesinatos, las desapa-
riciones, las torturas y el silencio aplastante de
la falta de libertad. La historia donde unos
pocos se apropiaron del derecho de inter-
pretar y decidir el destino de todos.
Permtanme enunciar, entonces, algunos
de los campos problemticos que, hasta don-
de alcanzo a ver, debe enfrentar la democra-
cia en Amrica Latina.
p0breza y desigualdad
Las coordenadas dentro de las cuales se re-
produce la vida en comn, en el continente
latinoamericano, son complejas, cargadas de
tensiones y singulares. Se trata de tres di-
mensiones que se conjugan: democracia, po-
breza y desigualdad. Mientras nuestros n-
dices de participacin electoral se encuentran
entre los de Estados Unidos (por debajo de
la media latinoamericana) y los de Europa
(por encima), el porcentaje de pobres es abru-
madoramente superior entre nosotros (42,2
por 100 contra 15 por 100 en Europa y 11,7 por
100 en Estados Unidos) y una monumen-
tal desigualdad cruza por todos los pases. O
para decirlo en palabras del Informe: Por
primera vez en la historia, una regin en de-
sarrollo y con sociedades profundamente de-
siguales est, en su totalidad, organizada po-
lticamente bajo regmenes democrticos.
As se define en Amrica Latina una nueva
realidad sin antecedentes: el tringulo de la
democracia, la pobreza y la desigualdad.
En 2001, la regin contaba con 209 mi-
llones de habitantes, cuyos ingresos los si-
tuaban por debajo de la lnea de la pobreza y,
a esa desgracia en s misma, debemos sumar
el agravante de ser el continente con la ma-
yor desigualdad en el mundo (la distribucin
del ingreso en Amrica Latina es ms des-
igual que frica, aunque la zona no es ms po-
bre). Ese penoso tringulo construye demo-
cracias pobres y desiguales y, sobre todo,
ciudadanos inconclusos, ya que, a la vez que
deben fortalecer y consolidar sus derechos
polticos, tienen que completar y acceder a
los derechos civiles y sociales.
Tenemos, pues, ciudadanos incompletos,
que ejercen sus derechos con baja intensidad
y, muchos de ellos, incluso se encuentran ex-
cluidos del ejercicio de derechos bsicos. Por-
que, mientras en todos los pases se recono-
ce el derecho universal al voto, se eligen a las
autoridades y los fenmenos de alternancia se
vuelven recurrentes, la discriminacin per-
siste, las fuertes desigualdades ante la justi-
cia se reproducen todos los das (derechos ci-
viles), la pobreza se extiende y segrega y el
trabajo informal se multiplica y erosiona la in-
clusin social (derechos sociales).
Esa situacin no slo genera escasa cohesin
y conflictos mltiples, sino un malestar y des-
afecto hacia la poltica, que puede ser el cal-
do de cultivo para reacciones contrarias a la
democracia. De tal suerte que, como dice el
Informe, no est de ms preguntarnos cmo
tien a nuestra poltica esos fenmenos y
cunta pobreza y cunta desigualdad toleran
las democracias. Porque, como seala Mark
Malloch Brown (administrador del PNUD),
si bien la democracia se ha extendido en Am-
rica Latina no debemos olvidar que sus ra-
ces no son profundas.
En la encuesta que se aplic como parte de
los instrumentos del Informe, se muestra
una tensin entre la opcin por el desarrollo
econmico y la democracia, ya que buena
parte de los latinoamericanos valoran al pri-
mero por encima de la segunda. Tampoco
resulta casual que en los pases con menores
niveles de desigualdad los ciudadanos tien-
dan a apoyar ms la democracia. Es decir,
el papel corrosivo que la pobreza y la des-
igualdad pueden tener, para la convivencia
democrtica, emerge con fuerza del Informe
del PNUD. Por ello, resultara suicida darles
la espalda.
Cito, de nuevo, el Informe: pensar la de-
mocracia latinoamericana, independiente-
mente de su economa o, simtricamente,
pensar su economa separadamente de su de-
mocracia, parece un error ingenuo [] slo
con ms y mejor democracia, las sociedades
latinoamericanas podrn ser ms igualitarias
y desarrolladas.
Todo parece indicar que, por primera vez
en la historia como continente, estamos obli-
gados a resolver los problemas de la pobreza
y la desigualdad en democracia, como re-
quisito para fortalecer a esta ltima y hacer-
la sustentable.
estado de derecho
Otro pendiente que surge a nuestra consi-
deracin es el que se refiere al Estado de de-
recho: puede asegurarse que ninguno de los
problemas a los que se enfrenta la consoli-
dacin de la democracia en Latinoamrica
tiene la densidad y la profundidad de la au-
sencia o no aplicacin del derecho en varios
captulos que resultan fundamentales para
la convivencia armnica de la sociedad. Per-
siste en niveles alarmantes la inseguridad, la
corrupcin, la impunidad: la autoridad va-
cila en aplicar la ley y los ciudadanos se re-
sisten a cumplirla. En ese terreno tan deli-
cado, puede identificarse cotidianamente
una enorme falla que erosiona la conviven-
cia democrtica.
Siguiendo a Guillermo ODonnell, quien
retoma una larga tradicin de pensamiento
que viene desde Hans Kelsen, aceptamos el
hecho de que la plena vigencia de las nor-
mas, que integran el orden jurdico, no de-
pende nicamente del aspecto formal de su
creacin, sino tambin de su eficacia es de-
cir, de que las conductas de los sujetos que
estn obligados por ellas, efectivamente, se
ajusten a los mandatos que dichas normas
establecen. Entonces habr que reconocer
que la naturaleza de nuestros problemas re-
basa la mera esfera jurdica o legal y que la vi-
gencia de la legalidad pasa tambin por el
real cumplimiento, en los hechos, de los con-
tenidos de la ley. En otras palabras, es pre-
ciso asumir que la implantacin de un au-
tntico Estado de derecho, si bien pasa inex-
cusablemente por reformas legales referidas al
Poder Judicial y las dems instituciones de
prevencin y procuracin de justicia, en rea-
lidad debe hacerse cargo de que se trata, so-
bre todo, de un problema de ndole social,
general, que trasciende la mera dimensin
jurdica para ubicarse en la dimensin de la
poltica, como un asunto esencial de la re-
forma del Estado y de la renovacin de las
normas ticas sobre las cuales descansa nues-
tra cultura poltica.
Ciertamente, en los ltimos aos hemos
sido testigos de una mayor conciencia de la
importancia de la ley y de los derechos que en
ella se consagran, que se ha acompaado,
tambin, por la creacin de organismos au-
tnomos de derechos humanos y de una sen-
sibilidad pblica a flor de piel, frente a dis-
tintos atropellos de derechos y libertades de
los ciudadanos. Pero la realidad nos dice,
de manera contundente, que an estamos
muy lejos de que el cumplimiento de la ley
sea una constante. Y no se trata, insisto, de las
debilidades de un cdigo o de las equivoca-
ciones que puedan cometer los encargados
de administrar la justicia, de la corrupcin
focalizada o de la impunidad, sino de subra-
yar la mala situacin general de lo que algu-
nos estudiosos llaman el estado de legali-
dad.
Si el Estado de derecho encuentra su legi-
timidad en el acatamiento de las leyes y en la
existencia de mecanismos institucionales para
evitar que determinados agentes gocen de re-
gmenes de excepcin o de ventajas respecto
del resto de la sociedad, es obvio que an es-
tamos muy lejos de que ste axioma sea ver-
dadero en la mayora de los campos de la vida
social.
En ltima instancia, la creacin de un ver-
dadero Estado de derecho es tambin un pro-
ceso de creacin y salvaguarda de la ciuda-
dana. De nuevo, atiendo a la nocin de
Guillermo ODonnell cuando explica que
una situacin en la que se vota con libertad
y hay transparencia en el recuento de votos
pero en la que no puede esperarse un trato co-
rrecto de la polica o de la justicia, pone en
tela de juicio el componente liberal de esa
democracia y cercena severamente a la ciu-
dadana. Es decir, se trata de un ejercicio de
una ciudadana de baja intensidad.
ciudadana y cultura poltica
democrtica
Creo que podemos convenir en la idea de
que el buen funcionamiento del rgimen de-
mocrtico precisa replantear a la poltica como
el eje ordenador de la actividad del Estado y,
de forma obligada, pasa por la formacin de
ciudadanos capaces de asumir un papel acti-
vo en la sociedad. Dicho de otro modo, en de-
mocracia la poltica tiene que ser una acti-
vidad eminentemente ciudadana y no una
responsabilidad exclusiva y excluyente de
una minora, que se asume como represen-
tante del pueblo. Es decir, es menester que
el ciudadano se reconozca como tal: como el
sujeto de la poltica y no como el objeto pa-
sivo de los actos de gobierno.
En ese punto, tenemos un dficit que no
conviene subestimar. Datos de encuestas so-
bre cultura ciudadana y educacin cvica, rea-
lizadas respectivamente por el IFE y la Se-
cretara de Gobernacin para Mxico, revelan
que hay serios problemas en la visin que los
ciudadanos tienen acerca de los valores, las
instituciones y la legalidad democrtica. Pre-
valece, en muchos sentidos, una idea autori-
taria o intolerante de las relaciones sociales,
as como bajsimos niveles de informacin
poltica. Se valora, como atributo principal en
un gobernante, que sea un lder fuerte, por
encima de otro que conozca y aplique siem-
pre las leyes. Una buena parte de los ciuda-
danos encuestados no lee la prensa y no atien-
de a las noticias que se refieren a la poltica
en radio y televisin, pero juzga sumaria-
mente con calificaciones negativas al Con-
greso, los partidos y la polica. La dimensin
de lo pblico aparece, en general, como un
universo ajeno y poco confiable.
Esos datos, para Mxico, parecen estar en
concordancia con lo que indica el Informe
del PNUD. Son todava muchos los ciuda-
danos en nuestros pases que estn de acuer-
do con que el presidente vaya ms all de las
leyes (58,1 por 100), que creen que el de-
sarrollo econmico es ms importante que
la democracia (56,3 por 100), que apoya-
ran a un gobierno autoritario si resuelve pro-
blemas econmicos (54,7 por 100), que no
creen que la democracia solucione los pro-
blemas el pas (43,9 por 100), que creen
que puede haber democracia sin partidos
(40,0 por 100), que puede haber democra-
cia sin un Congreso (38,2 por 100).
Hay, pues, una suerte de antagonismo en-
tre la participacin electoral efectiva de esos
ciudadanos, probados en las elecciones, y sus
nociones bsicas acerca de la democracia que,
a muchos, nos parece paradjica o, por lo
menos, digna de atencin y de ninguna ma-
nera irrelevante.
La presencia de esos rasgos en la cultura
poltica de Amrica Latina nos demuestran
que el cambio poltico no produce modifi-
caciones lineales ni unvocas en la percep-
cin de la vida pblica, que no hay nada au-
tomtico en la formacin de una conciencia
favorable a las instituciones y los sujetos de
la democracia y que, por lo mismo, se hace
necesario un esfuerzo suplementario por par-
te de los partidos, los medios, los gobiernos,
los organismos no gubernamentales, sobre
todo en el mbito escolar, que ayuden a ele-
var y fortalecer los valores democrticos.
Justo por la razn de que nuestra zona es he-
terognea, diversa y subdesarrollada, donde
an coexisten o se combinan las formas mo-
dernas de organizacin poltica con la tradi-
cin de la democracia comunitaria y la he-
rencia autoritaria, es indispensable no cejar en
el empeo de elevar el nivel de la cultura c-
vica propiamente democrtica, de modo que
al participar los ciudadanos lo hagan infor-
mados y, por decirlo as, libremente, con ple-
no conocimiento de causa. Por supuesto, la
disposicin ciudadana a participar est corre-
lacionada positivamente con la valoracin
de la propia actividad poltica, pues a mayor
descrdito de la poltica, cuanto ms sea con-
cebida como una actividad inherentemente
corrupta, mezquina y carente de sentido, ms
fino es el suelo sobre el que puede echar ra-
ces el sistema democrtico.
la responsabilidad de los polticos
Nuestra consolidacin democrtica no avan-
zar si no es por obra y disposicin de los
propios polticos y sus partidos. En una de-
mocracia son ellos, como representantes le-
gtimos de la sociedad, quienes deben adop-
tar el papel de vanguardia y poner en juego
las visiones de Estado y de pas por las que,
finalmente, los ciudadanos decidirn optar.
Pero no hay construccin que merezca o pue-
da ser emprendida sin diagnsticos, sin pro-
yectos, sin propuestas serias y rigurosas acer-
ca del pas, sus problemas y sus oportunidades.
Bien vistas las cosas, la calidad de nuestras
democracias se juega en la calidad de los par-
tidos, de sus polticos y de sus programas le-
gislativos y de gobierno. Una vida poltica
sin ideas puede generar una democracia va-
ca y vulnerable; los partidos tienen en sus
manos el privilegio y tambin la responsabi-
lidad de aportar en sus propuestas y en sus ac-
ciones diarias los sustantivos y los verbos de
la democracia.
Sin embargo, como lo documenta el In-
forme del PNUD, el aprecio hacia los pol-
ticos, los partidos y el Congreso son suma-
mente bajos. No se trata, por desgracia, de
un asunto circunscrito a uno o dos pases,
sino que, en general, el apoyo del que gozan
los partidos y el Parlamento es escaso. Preo-
cupantemente escaso.
Insisto, el presente y el futuro de la demo-
cracia, y con ellos el de millones de personas
que conforman la sociedad latinoamericana,
estn en manos de los responsables directos
del Estado, de los partidos. Por eso tienen,
como pocas otras instituciones, un papel in-
soslayable.
la responsabilidad de los medios
de comunicacin
La cuestin de los medios tiene una dimen-
sin universal y est presente en la delibera-
cin de todas las democracias modernas. Por
ello, la preocupacin por el papel de los me-
dios en la democracia no es un tema aleato-
rio o secundario, en la agenda latinoameri-
cana. De hecho, la reflexin sobre la relacin
entre medios y poltica es una tarea impres-
cindible para consolidar los cambios alcan-
zados y mejorar la calidad de nuestra convi-
vencia democrtica, pues no hay poltica
democrtica, poltica de masas y poltica mo-
derna, que no pase por los medios de comu-
nicacin masiva.
Y al leer el Informe uno no puede dejar de
detenerse, con preocupacin, en los comen-
tarios de los dirigentes, que observan en oca-
siones con alarma el comportamiento de los
medios. Se les considera un control sin con-
trol, suprapoderes, se afirma que la clase
poltica les teme. Se trata de voces que su-
brayan el nuevo protagonismo de los medios,
el despliegue de sus potencialidades y la ne-
cesidad de regular su actuacin, si es que de-
seamos que contribuyan en el proceso de con-
solidacin democrtica.
Est claro que los medios no sustituyen a la
escuela en su funcin de educar, y tampoco
suplantan a los partidos, pero hay que reco-
nocer que influyen sobre la cultura cvica de
la ciudadana que, finalmente, encarna o no
los valores de la democracia.
As como en el terreno estrictamente pol-
tico el reto radica ahora en consolidar la de-
mocracia, en el campo de los medios tenemos
por delante el desafo de pasar de garantizar
la pluralidad a asegurar la calidad y el profe-
sionalismo informativo.
la gobernabilidad
Si, en los ltimos aos, se han producido
transformaciones sustantivas en el sistema de
partidos y en el sistema electoral, la pregun-
ta que surge es si el sistema de gobierno pue-
de mantenerse intocado. Intento explicarme
con el caso de Mxico.
El Estado mexicano ha sido colonizado por
una pluralidad de partidos, todos ellos con
diagnsticos, programas, iniciativas e intere-
ses legtimos. Se trata de uno de los resulta-
dos ms vistosos y polticamente significati-
vos de la transicin democrtica.
Todo ello supone una mayor y mejor re-
presentacin de la pluralidad poltica, la na-
turalizacin de la coexistencia de la diversidad,
una mejor sintona entre representados y re-
presentantes, pero, sin duda, genera proble-
mas de gobernabilidad, es decir, dificulta la
toma de decisiones, la implementacin de
programas, la puesta en marcha de reformas
y la atencin a las necesidades y reclamos so-
ciales.
Tenemos que asumir que la democracia
porta su propia agenda de problemas y no
ser mirando hacia otra parte como podrn
ser resueltos. No ser buscando reducir el n-
mero de partidos o elevando el porcentaje de
votacin para refrendar el registro o volvien-
do a un sistema electoral uninominal como
se podr exorcizar la presencia contradictoria
de fuerzas polticas distintas en las institu-
ciones del Estado.
La pluralidad en las instituciones del Esta-
do lleg para quedarse. Es necesario, enton-
ces, construir un formato que permita y esti-
mule la formacin de una mayora estable en
el Congreso, capaz de acompaar la gestin
presidencial. Y si esa mayora no surge de las
urnas resulta conveniente que las normas in-
duzcan a las fuerzas polticas, con represen-
tacin en el Congreso, a edificar esa mayora.
nota
1. Los dieciocho pases que contempla el informe
son: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia,
Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala,
Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay,
Per, Repblica Dominicana, Uruguay y
Venezuela.
Defensoras del Pueblo y Democracia
gui llermo escobar
Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Alcal
resumen
Las Defensoras del Pueblo iberoamericanas contribuyen hoy in-
tensamente al proceso de democratizacin de sus respectivos pa-
ses, en tres mbitos principales: los derechos de participacin exigidos
por una buena administracin, el derecho de sufragio y la partici-
pacin poltica de determinados grupos y en el mbito local. Las
Defensoras adoptan el punto de vista de los derechos humanos: de
esta forma, ponen en primer plano la participacin de los ciudada-
nos en los asuntos pblicos y utilizan un parmetro de control ms
amplio que el Derecho positivo. A modo de balance, los logros ob-
tenidos son de primera magnitud y debe continuarse en la direccin
iniciada, pues se ha incidido con acierto sobre el problema de la se-
paracin entre ciudadanos y poderes pblicos y se ha llegado a pro-
puestas de democratizacin ms avanzadas que las habitualmente pro-
pugnadas por otras instituciones pblicas.
Palabras clave: Defensoras del Pueblo, Derechos Humanos, De-
mocratizacin, Participacin, Sufragio.
abstract
Today, the Latin American Ombudsmen contribute intensely to
the democratization process of their respective countries, in three
main areas: the participation rights required for a good
administration, the rights to vote, and the political participation
of the certain groups in the local field. The Ombudsmen adopt the
point of view of the human rights: they put in the foreground the
citizenship participation in the public affairs and use wider
parameters than the Positive Right. As a balance, the achievements
are really important and we have to continue in the same
direction, because the problem of the separation between citizens
planteamiento
Este breve trabajo pretende una aproxima-
cin inicial al tema de las relaciones entre las
Defensoras del Pueblo
1
(en adelante, las De-
fensoras) y la democracia, especialmente en
Iberoamrica
2
. Se trata de un asunto apenas
abordado por los estudiosos; sirvan por tan-
to estas lneas como una primera propuesta
de debate, no como la presentacin de ideas
plenamente perfiladas ni definitivas.
El concepto de democracia es polivalente.
Por ello, cualquier pretensin cientfica de
abordar este tema, aunque sea tangencial-
mente, exige aclarar primero el concepto de
democracia del que se parte. Tras ello, ex-
pondremos la relacin del concepto de de-
mocracia asumido con los derechos huma-
nos, poniendo en primer plano la perspectiva
constitucional, pues la Constitucin confi-
gura el contexto de actuacin de las Defen-
soras. A continuacin, tras una necesaria in-
troduccin general sobre la funcin de control
de las Defensoras y su proyeccin sobre la
defensa de la democracia, abordamos las dos
formas posibles de entender la relacin en-
tre estas instituciones y la democracia: el pa-
pel de las Defensoras en la proteccin y pro-
mocin de los derechos de participacin y,
casi en el polo opuesto, la garanta de estos
mismos derechos en el interior de las propias
Defensoras. Al exponer la primera, hacemos
un canto a favor de la presencia activa de es-
tas instituciones en la consolidacin y desa-
rrollo de la democracia (democratizacin); al
tratar de la segunda (en esta ocasin, con un
mero apunte) apostamos por un cierto ma-
yor control, externo e interno, de las mismas
Defensoras. Creemos, sin embargo, que el
contraste es slo aparente, pues con esta se-
gunda propuesta, a la larga, tambin la posi-
cin de las Defensoras se ve reforzada, al
acrecer su dosis de legitimidad.
democracia y derechos humanos
Democracia como participacin
La democracia sigue siendo un concepto ex-
cesivamente ambiguo, incluso para la comu-
nidad cientfica, y siempre es necesario co-
menzar aclarando el concepto que cada uno
asume como propio
3
. A nuestro entender, la
democracia no puede ser definida en trmi-
nos excesivamente amplios (p. ej., como si-
nnimo de forma de Estado o de sistema po-
ltico), pues ello diluye su significado: si la
democracia es todo, al final significa muy
poco. A nuestro entender, ha de ser entendi-
da como democracia formal o procedimen-
tal, esto es, como un conjunto de formas o
procedimientos que garantizan la participa-
cin de los ciudadanos en los asuntos pbli-
qurum 1 3 gui llermo escobar I 73
and authorities has been influenced with success. Moreover, this
Institution has arrived to democratization proposals more
advanced than the proposals habitually supported by other public
institutions.
Key words: Ombudsmen, Human Rights, Democratization,
Participation, Right to vote.
cos, con independencia de cul sea el conte-
nido de las decisiones que finalmente lleguen
a adoptarse. Desde esta perspectiva, la de-
mocracia es algo distinto (aunque evidente-
mente relacionado) del Estado de Derecho y
del Estado social; es una parte de la forma de
Estado o del sistema poltico, no el nico ele-
mento de la forma de Estado ni todo el sis-
tema poltico. Se logra con ello centrar el de-
bate en formas y procedimientos, dejando
fuera el amplio y espinoso terreno de las po-
lticas concretas.
El elemento esencial del concepto resulta ser,
por tanto, la participacin de los ciudadanos
en los asuntos pblicos
4
. Dejando ahora de
lado el problema de la ciudadana
5
, cualquier
definicin de democracia debera concretar
algo ms en qu consiste participar y en qu
mbitos se verifica la participacin:
1) Participar no es contemplar cmo otros
discuten y deciden (democracia de audiencia).
Participar significa, en sntesis, dos cosas: ex-
teriorizar las propias opiniones y tomar de-
cisiones, en ambos casos bien directamente
bien a travs de representantes
6
. Para una
acepcin amplia del trmino, participar im-
plica, adems, acceder a las discusiones y de-
cisiones de otros (principio de publicidad).
El peso de la realidad ha terminado por li-
mar la vieja disyuntiva entre democracia di-
recta y democracia representativa y actual-
mente ambas perspectivas son vistas como
necesarias y complementarias. De esta for-
ma, la democracia es definida hoy como un
permanente y complejo proceso pblico que
exige discusiones y decisiones de los ciuda-
danos y de los poderes pblicos, as como
una relacin dialctica entre unas y otras, que
trasciende las elecciones e impone la continua
atencin de los segundos a las aspiraciones
de los primeros. A partir de aqu, cada teo-
ra de la democracia concreta a su modo el
grado y formas de participacin de los di-
versos actores. Lo que est claro, al menos
(democracia mnima), es que los ciudadanos
han de decidir por s mismos y en libertad
(sufragio universal, directo y secreto) la com-
posicin de los rganos superiores o estric-
tamente representativos del Estado y que, en
aquellos mbitos en los cuales los ciudada-
nos no tienen capacidad directa de decisin
(que son la mayora, dado el predominio om-
nipresente de la democracia representativa),
han de disponer de la capacidad de exponer
sus puntos de vista o, en el peor de los casos,
de informarse sobre la actuacin de los po-
deres pblicos.
2) Los asuntos pblicos son seguramente
el elemento de ms difcil concrecin del con-
cepto de democracia y tambin el que ms
interesa al objeto del presente trabajo. Sigue
siendo dominante la aproximacin tradicio-
nal, que define la democracia como demo-
cracia poltica. Escapan as al control de los
ciudadanos mbitos de indudable inters p-
blico (la llamada democracia social y econ-
mica), donde poderes privados adoptan de-
cisiones al margen de los rganos polticos
del Estado, esto es, del Parlamento y de la
Administracin, espinosa cuestin en la que
no podemos entrar ahora.
Desde los parmetros de la referida apro-
ximacin tradicional, la determinacin de
cules son los asuntos pblicos ha de ser, ine-
vitablemente, formal: los asuntos pblicos
son aquellos discutidos y decididos por el
Parlamento y la Administracin
7
. En defini-
tiva, adems del sufragio universal, la demo-
cracia exige conceptualmente que los ciuda-
danos opinen, decidan o puedan informarse
en lo relativo a la actuacin de los poderes
pblicos.
Democracia y derechos fundamentales
La democracia es, ante todo, un concepto po-
ltico, perfilado desde hace siglos por la Filosofa
poltica y, ms recientemente, por la Ciencia po-
ltica. Es tambin un concepto jurdico-cons-
titucional, contenido expresa o implcitamen-
te en todas las Constituciones actuales
8
. A esta
perspectiva del concepto nos referiremos en lo
sucesivo, por entender que es la ms relevante
para las Defensoras, como instituciones p-
blicas plenamente integradas en los parme-
tros del Estado constitucional de Derecho.
La democracia se proyecta a lo largo de toda
la Constitucin y encuentra manifestaciones
en los diversos tipos de normas que convi-
ven en ella. Por ir centrando este trabajo en
su objeto especfico, veamos seguidamente
cules son las implicaciones de la democracia,
entendida como norma constitucional, so-
bre los derechos humanos
9
:
1) La democracia se concreta, ante todo,
en derechos fundamentales (esto es, derechos
humanos reconocidos en la Constitucin) de
participacin. Como tales derechos funda-
mentales, vinculan al legislador y gozan de
tutela judicial directa, adems de un amplio
elenco de garantas (entre las que se incluye
la proteccin y promocin por las Defenso-
ras), propias de todos los derechos funda-
mentales, y que vara ligeramente de un pas
a otro. Aunque el listado de los derechos de
participacin resulta tambin sensiblemente
cambiante, podemos concretarlo en las si-
guientes figuras especficas: derecho de su-
fragio (activo y pasivo) en elecciones peri-
dicas y en los referendos que se convoquen,
derecho a la presentacin de iniciativas le-
gislativas, derecho a la publicidad parlamen-
taria y derechos de acceso a la informacin y
audiencia en la Administracin. De forma
ms amplia, algo a modo de figura escoba, al-
gunas Constituciones incluyen un genrico
derecho fundamental a la participacin en
los asuntos pblicos, cuya enorme potencia-
lidad apenas ha sido desarrollada. Junto a to-
dos ellos pueden incluirse, adems, la liber-
tad de expresin (en sentido amplio) y el
derecho a recibir informacin veraz y plural,
como presupuestos imprescindibles para que
los derechos de participacin puedan ejer-
cerse en plenitud.
2) Interesa destacar que los derechos fun-
damentales de participacin implican, bien in-
tegrando su contenido jurdico-subjetivo,
bien su contenido meramente objetivo, man-
datos de actuacin a los poderes pblicos.
Este tipo de derechos son, en su mayora, de
estructura compleja: prohben a los poderes
pblicos y a los particulares determinadas in-
tervenciones (derechos de defensa) pero im-
ponen tambin a los primeros actuaciones
positivas (derechos de prestacin en sentido
amplio). En todo caso, del deber general de
proteccin de los derechos fundamentales
deriva al menos la obligacin de todos los
poderes pblicos de establecer las medidas
adecuadas para castigar las intervenciones que
afecten a la faceta meramente defensiva de
estos derechos.
3) La democracia es un principio consti-
tucional, expreso o implcito, que, como el
resto de los principios constitucionales nu-
cleares, tiene consecuencias importantes para
la interpretacin de todos los derechos fun-
damentales, y ello sin la necesidad de tomar
partido a favor de la llamada teora demo-
crtica o funcional de los derechos. En un
sentido formal, la democracia exige la aper-
tura del contenido de los derechos y, ms dis-
cutiblemente, la primaca de las determina-
ciones de dicho contenido realizadas por el
legislador, en tanto rgano del Estado con
mayor legitimacin democrtica
10
. En un
sentido material, la democracia impone de-
terminadas soluciones a los conflictos entre
derechos, otorgando primaca a aquellos que
no slo sirven al inters de sus titulares sino
tambin al proceso democrtico
11
.
las defensoras como rganos de
proteccin y promocin de los
derechos de participacin
Las Defensoras como rganos de control
y democratizacin
Las Defensoras son, ante todo, rganos de
control, en el sentido amplio del trmino
(rendicin de cuentas). Todo control se de-
termina a partir de tres elementos:
1) Objeto de control. Las Defensoras con-
trolan directamente la actuacin de la Ad-
ministracin pblica e indirectamente la ac-
tuacin del Parlamento. Como es sabido, en
el Estado de partidos la divisin entre los po-
deres ejecutivo y legislativo se difumina, por
lo que resultara poco operativo controlar al
primero y no al segundo. Adems, no pocas
de las actuaciones censurables del ejecutivo
traen causa directa en la misma norma legal,
cuya modificacin o derogacin slo com-
pete al legislativo. En todo caso, la intensidad
del control, como hemos apuntado, no pue-
de ser la misma en relacin con ambos po-
deres. El objeto natural de control de las De-
fensoras es la Administracin: contra ella
reclaman los ciudadanos y a ella se dirige ante
todo la institucin controladora, realizando
el seguimiento de cada caso concreto y pro-
poniendo, si resulta necesario, las medidas a
adoptar por el rgano controlado. Por el con-
trario, el control que las Defensoras realizan
al Parlamento (rgano que nombra al titu-
lar de la institucin y que, en algunos casos,
puede acordar su cese
12
) es sensiblemente ms
ligero, limitndose a las recomendaciones
contenidas en los informes generales, emiti-
dos al margen de los casos concretos.
No es este, evidentemente, el lugar para
analizar los muchos problemas que plantea
el concepto de Administracin, necesario para
la determinacin precisa del mbito de actua-
cin de las Defensoras. Bstenos con apun-
tar un tema que nos parece esencial para la fi-
nalidad del presente trabajo: la garanta de
los derechos humanos cuando estos son vul-
nerados por otros ciudadanos. Tngase en
cuenta que, al menos donde existen Consti-
tuciones en el estricto sentido del trmino
13
,
son los particulares y no los poderes pblicos
los ms frecuentes vulneradores de los dere-
chos. Como hemos sealado, est hoy con-
solidada la doctrina del deber general de pro-
teccin de los derechos, que incumbe a todos
los poderes pblicos, y ello con independen-
cia del origen, pblico o privado, de las agre-
siones. Frente a esta afirmacin material, de
poco sirven los argumentos formales: aun-
que la ley atribuya a las Defensoras el con-
trol de los poderes pblicos, aquellas pueden
tambin controlar, aunque sea indirectamente,
a los particulares agresores de los derechos de
otros particulares mediante el siguiente ra-
zonamiento: ante la vulneracin o amenaza
de vulneracin de un derecho por un parti-
cular, los poderes pblicos pueden ser con-
trolados, dado su incumplimiento (y habr
que ver en cada caso si esto fue realmente as)
del deber general de proteccin de los dere-
chos: por ejemplo, si no dictaron una ley de
proteccin contra la violencia de gnero, si no
protegieron adecuadamente a una vctima
concreta de esta violencia contra su agresor o
si no desplegaron campaa informativa al-
guna sobre este problema
14
.
Hasta aqu la teora. En la prctica, todo
es, obviamente, ms complejo. En Ibero-
amrica, las Defensoras son instituciones j-
venes, creadas en su mayora en la dcada de
los noventa, que tienen que trabajar conti-
nuamente sobre un difcil equilibrio: su con-
solidacin en la sociedad (algo ms impor-
tante en esta institucin que en ninguna otra)
exige firmeza en la defensa de los derechos
humanos, pero una firmeza excesiva puede
molestar demasiado a la clase poltica (quien
nombra al Defensor y determina su presu-
puesto) y resultar contraproducente, al me-
nos en el corto plazo
15
. De ah que la pru-
dencia aconseje a las Defensoras no resultar
demasiado innovadoras o avanzadas en el
control de determinados poderes privados.
Pensemos en dos mbitos formalmente pri-
vados, esenciales para la democracia, pero
tambin, por lo que aqu interesa, para la de-
mocratizacin: los medios de comunicacin
y los partidos polticos. Aqu la propia legis-
lacin es muy matizada (cuando no clara-
mente favorecedora del statu quo) y las De-
fensoras actan con cautela: raros son los ca-
sos en que estas instituciones han dictado
una resolucin crtica con el ejecutivo o una
recomendacin al legislativo en la lnea de
un mayor control de los medios de comuni-
cacin (p. ej., para lograr una informacin
ms plural) o de los partidos polticos (p. ej.,
para potenciar la democracia interna y los
derechos de los afiliados)
16
. Esta self-restraint
de las Defensoras resulta explicable, pero
marca tambin lmites no desdeables a las
posibilidades de democratizacin.
2) Parmetro de control. En el modelo ibe-
roamericano, no toda la actuacin de los po-
deres pblicos est sujeta al control de las
Defensoras. Si bien es cierto que el parme-
tro de control se ha extendido notablemen-
te, ms all de las previsiones legales, llegan-
do a abarcar, en algunos pases, prcticamente
toda la actividad administrativa, en esencia,
las Defensoras limitan su campo natural de
actuacin a la proteccin y promocin de los
derechos humanos. Resulta esencial, tambin
para la finalidad del presente trabajo, desta-
car bien este trmino: derechos humanos y no
derechos fundamentales
17
. Cul es aqu la
diferencia?: las Defensoras no se quedan en
la constatacin del incumplimiento del De-
recho (la vulneracin de los derechos funda-
mentales), funcin que evidentemente les co-
rresponde en primer lugar, sino que van
mucho ms all: llevan a cabo tambin la valo-
racin crtica de las normas y las propuestas
de reforma de las disposiciones incompati-
bles con los derechos humanos y de adop-
cin de otras nuevas, destinadas a lograr una
mayor efectividad de los mismos. Esto im-
plica que el control de los poderes pblicos
por las Defensoras es ms amplio que el atri-
buido a otros rganos del Estado, y en espe-
cial al poder judicial. Los jueces pueden (y aun
deben) apoyarse en el ordenamiento para no
atender, en determinados casos, las exigen-
cias de los ciudadanos (argumentando, p. ej.,
que la ley no las admite), pero las Defenso-
ras no. Por ello, su funcin para la demo-
cratizacin puede ser decisiva, al llegar, como
despus veremos, donde no llegan las dems
instituciones de control.
3) Instrumentos de control. El control de los
poderes pblicos (e indirectamente de los par-
ticulares, en los trminos ya vistos) llevado a
cabo por las Defensoras para la proteccin y
promocin de los derechos humanos no es
un control jurdico sino fundado en otras
tcnicas, que en ocasiones pueden resultar
ms eficaces que la coaccin caracterstica del
Derecho, ejemplificada en la funcin juris-
diccional de juzgar y hacer ejecutar lo juzga-
do. A la vista de la prctica de las Defensor-
as iberoamericanas, estos instrumentos
pueden ser enumerados y aplicados a la tutela
de los derechos de participacin como si-
gue
18
:
a) Seguimiento de la actuacin de las Ad-
ministraciones pblicas en casos concretos,
que suele concluir con exhortaciones de ha-
cer o de no hacer al rgano vulnerador (ga-
ranta subjetiva de los derechos). Se trata del
mbito ms importante, cuantitativamente
hablando, del trabajo de las Defensoras.
b) Recomendaciones de reformas norma-
tivas o de polticas pblicas, del ms variado
signo (garanta objetiva de los derechos).
c) Informacin, general o particular, sobre
el alcance de los derechos de participacin
de los ciudadanos y, en su caso, remisin de
las quejas relativas a los derechos de partici-
pacin a las instancias competentes, para que
sean stas quienes resuelvan directamente el
problema planteado en cada caso.
d) Presentacin de recursos en sede juris-
diccional.
e) Participacin en rganos, pblicos o se-
mipblicos, consultivos o ejecutivos, rela-
cionados con el desarrollo de la democracia
y cooperacin con instituciones de la socie-
dad civil implicadas en la materia.
f ) Animacin de debates y campaas de
capacitacin, sensibilizacin, informacin y
promocin de los derechos de participacin.
g) Transaccin y mediacin en conflictos re-
lacionados con los derechos de participacin.
Los mbitos de control en los que ms fre-
cuentemente actan las Defensoras ibero-
americanas en defensa de la democracia pue-
den clasificarse en tres grandes apartados: el
derecho a una buena administracin, el de-
recho de sufragio y la participacin poltica
de determinados colectivos o en determina-
dos mbitos.
El derecho a una buena administracin
El derecho a una buena administracin es una
figura novedosa, consagrada en la Carta de
Derechos Fundamentales de la Unin Euro-
pea y en el catlogo de derechos fundamen-
tales del Proyecto de Constitucin Europea.
Integra en su seno un amplio conjunto de de-
rechos de los ciudadanos frente a la Admi-
nistracin
19
. Estos derechos, en su mayora,
haban sido ya reconocidos por los Estados
miembros de la Unin Europea a nivel cons-
titucional o legal. Otros, por el contrario, son
de reciente creacin. Especialmente estos l-
timos se encuentran todava a caballo, en
algunos pases, entre lo moral y lo jurdico.
Veamos, por ejemplo, la concrecin de las fa-
cultades del derecho a una buena adminis-
tracin que ha realizado la Unin Europea:
Derecho a una buena administracin
1. Toda persona tiene derecho a que las insti-
tuciones, rganos y organismos de la Unin tra-
ten sus asuntos imparcial y equitativamente y
dentro de un plazo razonable.
2. Este derecho incluye en particular:
a) el derecho de toda persona a ser oda antes
de que se tome en contra suya una medida indi-
vidual que la afecte desfavorablemente;
b) el derecho de toda persona a acceder al ex-
pediente que le afecte, dentro del respeto de los
intereses legtimos de la confidencialidad y del
secreto profesional y comercial;
c) la obligacin que incumbe a la Administra-
cin de motivar sus decisiones.
3. Toda persona tiene derecho a la reparacin
por la Comunidad de los daos causados por
sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus
funciones, de conformidad con los principios ge-
nerales comunes a los Derechos de los Estados
miembros.
4. Toda persona podr dirigirse a las institu-
ciones de la Unin en una de las lenguas de la
Constitucin y deber recibir una contestacin
en esa misma lengua
20
.
Como se advierte, buena parte de los de-
rechos mencionados son derechos de parti-
cipacin, en el sentido amplio del trmino,
asumido al comienzo de este trabajo. Su pro-
teccin implica, por tanto, entre otras cosas,
la garanta de la democracia en el mbito ad-
ministrativo, lo que no es poco. Es impor-
tante destacar que, a la larga (no en el desa-
rrollo concreto de los instrumentos de control
en cada caso), resulta indiferente si los dere-
chos especficos que forman parte del gen-
rico derecho a la buena administracin coin-
ciden con figuras de derechos fundamentales
o pertenecen al contenido de los mismos.
Como sabemos, las Defensoras tutelan tan-
to los derechos fundamentales como, ms
propiamente, los derechos humanos, y stos,
por definicin, existen con independencia de
su reconocimiento por el Derecho positivo.
Por ello, las Defensoras no cuidan slo de la
aplicacin de las normas jurdicas regulado-
ras del derecho a la buena administracin
sino que se preocupan tambin de la garan-
ta del amplio campo de la tica pblica
21
.
La tutela del derecho a una buena admi-
nistracin se verifica a lo largo de todas las
actuaciones de control de la Administracin
desarrolladas por las Defensoras
22
. Con buen
criterio, los Informes anuales y especiales que
estas instituciones presentan peridicamen-
te a sus respectivos Parlamentos suelen siste-
matizar el relato de sus actuaciones o la formu-
lacin de sus propuestas a partir de derechos
materiales
23
. Por ello, no es fcil realizar un se-
guimiento de la labor de tutela de la buena
administracin llevada a cabo por las De-
fensoras.
Sin embargo, el Defensor del Pueblo Eu-
ropeo, a quien suele atribuirse la creacin de
la categora del derecho a una buena admi-
nistracin, articula precisamente sus Infor-
mes anuales a partir de este derecho. Esta cir-
cunstancia trae causa de la propia configura-
cin legal de las competencias del Defensor
del Pueblo Europeo:
Todo ciudadano de la Unin o toda persona
fsica o jurdica que resida o tenga su domicilio en
un Estado miembro tiene el derecho a someter
al Defensor del Pueblo de la Unin los casos de
mala administracin en la accin de las institu-
ciones u rganos comunitarios, con exclusin del
Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera
Instancia en el ejercicio de sus funciones juris-
diccionales
24
.
Por ello, resulta de sumo inters, para una
investigacin en profundidad sobre este tema
y tambin para la prctica de otras Defenso-
ras, la lectura de los Informes del Defensor
del Pueblo Europeo, en los cuales encontra-
mos concreciones operativas, no especula-
ciones tericas, sobre el sentido y alcance del
derecho a una buena administracin
25
.
El derecho de sufragio
El derecho de sufragio, en sus facetas de li-
bertad (defensa frente a intervenciones) y
prestacin (derecho de organizacin y pro-
cedimiento), involucra directamente a los po-
deres pblicos, y en especial a la Adminis-
tracin electoral. Por ello, las Defensoras han
prestado particular atencin a este derecho.
A ttulo de ejemplo, veamos seguidamente
algunos casos particulares:
1) Control general del proceso electoral. En
pases donde la democracia no est plena-
mente consolidada en la prctica y existe el
riesgo de una u otra forma de manipulacin
de las elecciones, las Defensoras han llevado
a cabo una labor general de fiscalizacin del
proceso electoral, supliendo en parte las ca-
rencias de otras instituciones pblicas, espe-
cficamente destinadas a este fin. Ni que de-
cir tiene que toda esta actividad de control
se dirige, en ltima instancia, a proteger y
promover el derecho de sufragio, especial-
mente en su vertiente activa.
Un primer caso a destacar es El Salvador,
donde la Procuradura para la Defensa de los
Derechos Humanos supervis de forma sis-
temtica el desarrollo de las elecciones presi-
denciales de marzo de 2004, desarrollando
actuaciones importantes en cuestiones como
los actores del proceso electoral, el uso del
documento nico de identidad, el voto resi-
dencial, el proceso electoral estrictamente
considerado, el da de la votacin y los re-
sultados electorales. La Procuradura emiti
finalmente un Informe especial, que inclua
un amplio elenco de recomendaciones, en-
tre las que cabe citar las siguientes: los parti-
dos polticos y la Administracin electoral
deben tomar todas las medidas necesarias
para evitar que futuras campaas lleguen al ni-
vel de violencia y de ataques arteros en el pro-
selitismo electoral al que hemos llegado en
este proceso; el legislador debe transformar
al Tribunal Supremo Electoral en una verda-
dera instancia de control, lo que implica su
despolitizacin, en garanta de su indepen-
dencia; el Tribunal Supremo Electoral, por
su parte, debe garantizar con mayor acierto
el ejercicio del derecho de sufragio, tomando
las medidas adecuadas para actualizar el pa-
drn y hacer posible el voto residencial y de
colectivos tales como los miembros de la Po-
lica Nacional y de las Fuerzas Armadas, los
internos en detencin provisional, los pa-
cientes y el personal de los hospitales y los
ciudadanos salvadoreos en el exterior; por l-
timo, el Ministerio de Educacin y las Uni-
versidades deben hacer todos los esfuerzos
para fomentar en la poblacin, a largo plazo,
una conciencia crtica sobre la participacin
poltica en el sistema democrtico que esta-
mos construyendo
26
.
Encontramos experiencias similares a la sal-
vadorea en otras Defensoras centroameri-
canas. As, en Guatemala el Procurador de
los Derechos Humanos actu con firmeza en
el control de las elecciones que tuvieron lu-
gar en el segundo semestre de 2003, criti-
cando la violencia desarrollada y acusando
de ella, por omisin, a las ms altas autori-
dades del pas. Tras el despliegue de ms de
5.000 observadores de la institucin, esta rea-
liz un balance muy crtico del proceso elec-
toral, que concluy como sigue: se conside-
ra de urgencia la reforma del sistema electoral;
el establecimiento de un documento nico
y el levantamiento de un padrn electoral to-
talmente unificado, actualizado y plenamente
confiable; acercar el voto a los ciudadanos y
reformar la Ley Electoral y de Partidos Pol-
ticos a fin de fortalecer el papel de interme-
diacin de las organizaciones partidarias
27
.
Por su parte, en Honduras el Comisionado
Nacional ha incluido, como primer captulo
de su ltimo Informe anual, un denso estu-
dio titulado precisamente Democracia y par-
ticipacin, donde se contienen importantes
consideraciones crticas sobre la prctica de las
elecciones en Honduras (sin referencia a un
proceso electoral concreto) y se proponen
cambios normativos y en las actitudes, que
van desde la educacin a los electores a la
composicin del Tribunal Supremo Electoral,
pasando por el adecuado cumplimiento de
la normativa electoral vigente, especialmen-
te en mbitos tan sensibles como el de la pro-
paganda poltica
28
.
Cuanto ms consolidada en un pas se en-
cuentra la democracia, menor necesidad
existe de intervencin de su Defensora. Por
ejemplo, en Per el grado de manipulacin
electoral es ahora relativamente bajo. Por
ello, las actuaciones de la Defensora han
sido espordicas, aunque muy relevantes.
Por ejemplo, el ltimo Informe anual de la
institucin da cuenta del despliegue defen-
sorial en determinados municipios, espe-
cialmente conflictivos
29
.
Otro caso a destacar es el de Venezuela,
donde la Defensora ha tomado partido cla-
ro a favor de la consolidacin democrtica,
puesta en entredicho por el fallido golpe de
Estado de abril de 2002. En su ltimo In-
forme anual, la institucin incluye un amplio
anlisis del referendo presidencial revocato-
rio de 2004, que finaliza con una valoracin
positiva del proceso, sin escatimar argumen-
tos de fondo sobre el sentido ltimo de la ac-
tuacin de la Defensora en este campo: la
ampliacin de la movilizacin popular ha
trascendido los lmites tericos de la con-
cepcin democrtica, que tradicionalmente se
limitaba al ejercicio peridico del voto para
la eleccin de gobernantes. La participacin
poltica de la ciudadana no se limita enton-
ces a la eleccin de los gobernantes, sino que
se evidencia a travs de la profundizacin de
la democracia participativa, con la imple-
mentacin de nuevas herramientas al servicio
de los pueblos, que permiten el ejercicio di-
recto de poder por parte de los ciudadanos
como actores permanentes del proceso de-
mocrtico y sujetos partcipes en el proceso
de conformacin de una sociedad verdade-
ramente plural y democrtica
30
.
El conflicto colombiano tiene incidencia
sobre todo el sistema de derechos humanos,
lo que incluye al derecho de sufragio. Aunque
se trata de un caso excepcional, merece ci-
tarse la labor de la Defensora a favor del de-
sarrollo del proceso electoral en localidades
afectadas por la violencia. As por ejemplo, en
Scama y Chmeza la mediacin de la insti-
tucin logr que la eleccin de alcalde se rea-
lizara con normalidad
31
.
2) Garanta del derecho de sufragio de deter-
minados colectivos. Algunos colectivos, por
razones bien diversas, tienen especiales difi-
cultades para el ejercicio del sufragio. Una de
las funciones ms destacadas de las Defenso-
ras iberoamericanas consiste precisamente
en atender las necesidades especficas de gru-
pos cuyos derechos son vulnerados con ma-
yor frecuencia o facilidad (situaciones vulne-
rables). En relacin con el derecho de sufragio,
cabe citar, sobre todo, dos colectivos:
a) Residentes en el extranjero. La Defen-
sora de Espaa se ha preocupado especial-
mente de este problema. En este pas, legal-
mente el voto de los ciudadanos es personal
e indelegable, lo que plantea, a juicio de la ins-
titucin, limitaciones y disfunciones que en
ocasiones afectan al ejercicio del derecho de
sufragio activo de determinados electores.
Por ejemplo, la ley electoral espaola no con-
templa el voto por correo para los espaoles
residentes temporal o transitoriamente fuera
del pas y, por ello, no inscritos en el Centro
de Residentes Ausentes en el Extranjero. Para
paliar este problema, que tan negativamen-
te contina afectando al derecho de partici-
pacin de los ciudadanos en los asuntos p-
blicos, la institucin ha dirigido a los poderes
pblicos diversas recomendaciones de refor-
ma legal y reglamentaria
32
.
b) Personas con discapacidad. Las dificul-
tades (en esta ocasin no legales sino fsicas)
de ejercicio del sufragio por las personas con
discapacidad han dado lugar a actuaciones
significativas de, entre otras, las Defensoras
de Espaa (en relacin, sobre todo, con in-
videntes)
33
y Per. En este ltimo pas la ins-
titucin emiti un Informe especial, funda-
do en la necesidad de garantas especiales,
legales y administrativas, destinadas a remo-
ver los obstculos al ejercicio del sufragio por
parte de estos ciudadanos. Tras valorar posi-
tivamente los avances obtenidos desde la Ofi-
cina Nacional de Procesos Electorales, la De-
fensora termina recomendando a esta misma
institucin, entre otras actuaciones, elaborar
papeletas en sistema Braille, autorizar el in-
greso a la cmara secreta de acompaantes,
evaluar la posibilidad del voto domiciliario,
instalar mesas electorales en los hospitales o
eliminar barreras arquitectnicas
34
.
3) Ponderacin favorable al derecho de su-
fragio. Las Defensoras no slo protegen di-
rectamente el derecho de sufragio, tal y como
hemos visto en los casos recin citados, sino
que lo hacen tambin de forma indirecta,
afirmando su prevalencia sobre otros dere-
chos con los que eventualmente colisionan.
Veamos, por ejemplo, la solucin que da la
Defensora de Espaa a las quejas planteadas
por ciudadanos que consideran afectado su
derecho fundamental a la proteccin de da-
tos personales por la remisin del censo elec-
toral a todos los partidos polticos que con-
curren a las elecciones, tal y como exige la
ley. Al respecto, la Defensora afirma, con
buen criterio a nuestro juicio, lo siguiente:
el derecho fundamental a la participacin en
los asuntos pblicos y la necesidad de crear
las condiciones adecuadas para su efectivi-
dad parecen constituir justificacin adecua-
da de la previsin legal cuestionada, dirigida
a poner en manos de los candidatos y parti-
dos los datos precisos para que puedan diri-
girse a los electores con la finalidad de reca-
bar su voto
35
.
La participacin poltica de determinados
colectivos o en determinados mbitos
Hasta ahora hemos visto cmo las Defenso-
ras controlan actuaciones de los poderes p-
blicos vulneradoras de los derechos de parti-
cipacin, en un sentido digamos clsico
(defensa frente a intervenciones de los pode-
res pblicos). Dando un paso ms all, estas
instituciones tambin fomentan activamen-
te la democracia en mbitos apenas transita-
dos en sus respectivos pases, situndose as en
vanguardia de la sociedad. Veamos seguida-
mente cuatro ejemplos significativos:
1) Mujeres. La democracia debe ser analizada
tambin desde la perspectiva de gnero. En
muchos pases iberoamericanos se constata
con frecuencia que las mujeres se ven discri-
minadas en el ejercicio de los derechos de
participacin. De forma complementaria,
una corriente doctrinal y poltica de crecien-
te influencia, hecha suya por la mayor parte
de las Defensoras, considera que una buena
forma, entre otras posibles, de superar la his-
trica discriminacin contra la mujer es fa-
vorecer su presencia en los asuntos pblicos
en general y en los rganos del Estado en par-
ticular.
Desde el convencimiento de que la menor
presencia de la mujer en la vida poltica en
comparacin con los hombres es, en gran
medida, un problema de cultura cvica, varias
Defensoras han promovido campaas de ca-
pacitacin o divulgacin (Costa Rica, Ecua-
dor, Panam), destinadas a fomentar la par-
ticipacin de la mujer en los asuntos pblicos.
Por su parte, la existencia, en buena parte de
los pases iberoamericanos, de cuotas electo-
rales o reserva de puestos en favor de las mu-
jeres es considerada positiva por la mayor
parte de las Defensoras, las cuales, precisa-
mente por ello, se encargan con frecuencia
de vigilar la aplicacin de una normativa fre-
cuentemente incumplida (Argentina, Boli-
via, Colombia, Per). En los pases donde es-
tas cuotas no existen, son insuficientes o se
encuentran deficientemente reconocidas, las
Defensoras han propuesto reformas legisla-
tivas (Bolivia, Costa Rica, Paraguay). Por
ejemplo, en este ltimo caso se puso especial
inters en lograr la reforma del Cdigo Elec-
toral, dada la ineficacia actual derivada, a jui-
cio de la institucin, de la ambigua redac-
cin vigente
36
.
2) Jvenes. Buena parte de las Defensoras
iberoamericanas han propuesto frmulas en-
caminadas a lograr una mayor participacin
de los adolescentes en la vida social. Dejan-
do de lado la resolucin de quejas en casos
muy localizados, han emprendido actuacio-
nes sistemticas en este campo, entre otras, las
Defensoras de Bolivia (impulso de la parti-
cipacin de jvenes en acciones de vigilan-
cia social y, ms especficamente, en las la-
bores de promocin y difusin de los derechos
humanos llevadas a cabo por la propia De-
fensora), Colombia (donde la Defensora
impuls un ambicioso Programa nacional
para la Promocin y Proteccin de los Dere-
chos Humanos de las Mujeres y los Hom-
bres Jvenes, encaminado precisamente a ani-
mar el debate pblico entre los jvenes sobre
sus propios problemas), Panam (apoyo a or-
ganizaciones juveniles, como los Scouts, des-
de la Defensora Delegada para el Fortaleci-
miento de las Organizaciones de la Sociedad
Civil) y Venezuela (diversas actividades de la
Defensora Especial de Proteccin Juvenil,
creada en 2004)
37
.
3) Indgenas. Diversas Defensoras han mos-
trado su preocupacin por el ejercicio efecti-
vo de los derechos de participacin de las
comunidades indgenas. Por ejemplo, en Ve-
nezuela la institucin ha exigido a las auto-
ridades competentes la garanta efectiva del
derecho de consulta de estos colectivos en
materia de recursos naturales, tal y como re-
conocen la Constitucin y la ley: Es me-
nester recordar que la Constitucin de la Re-
pblica establece en su artculo 70 los medios
de participacin y protagonismo del pueblo
en ejercicio de su soberana, entre los que
destacan la consulta popular, el cabildo abier-
to y la asamblea de ciudadanos. Cuanto ms
entonces deben los rganos en ejercicio de
potestades pblicas velar por el respeto y ga-
ranta de los derechos humanos de las co-
munidades indgenas, a quienes el Estado ha
reconocido en la Carta Fundamental (ar-
tculo 119) su existencia, organizacin social,
poltica y econmica, sus costumbres, usos,
culturas, as como su hbitat y derechos ori-
ginarios sobre las tierras que ancestral y tra-
dicionalmente han ocupado
38
. Por su par-
te, la Defensora de Per ha publicado un
Informe especial sobre los derechos de parti-
cipacin de las comunidades de Manseriche,
Yarinacocha, Tahuana y Ro Tambo, pero
cuyas conclusiones resultan aplicables al res-
to del pas. Tras enumerar con detalle las
situaciones que impiden o dificultan a los
indgenas el ejercicio de sus derechos de par-
ticipacin, la institucin realiza una serie de
recomendaciones de reforma normativa (ley
de consulta y participacin de los pueblos in-
dgenas en los asuntos que les afecten) y ac-
tuacin de la Administracin, especialmen-
te en relacin con el derecho de sufragio
(actualizacin del padrn electoral, rectifica-
cin y puesta al da de los datos de identidad
de los electores y ubicacin de centros de vo-
tacin en lugares cercanos a las comunida-
des)
39
.
4) mbito local. No ha sido frecuente el
impulso por las Defensoras de la democra-
cia participativa, mediante instrumentos que
hagan posible una mayor presencia de los
ciudadanos en los asuntos pblicos. Una ex-
periencia interesante en esta direccin es el
Proyecto Colombia Terra Incgnita, de la
Defensora de este pas. Se desarrolla en 17
municipios de los departamentos del Cauca,
Boyac y Cundinamarca y cuenta entre sus
objetivos con impulsar la construccin y re-
construccin del tejido social y su formacin
para la participacin directa en las decisio-
nes de las polticas pblicas, en la perspecti-
va de vigorizar la accin de los ciudadanos, y
especialmente de las minoras y sectores dis-
criminados, todo ello en aras de construir
reas pblicas no necesariamente estatales,
sino gestionadas por la propia comunidad
y recuperar la poltica y el ejercicio de la de-
mocracia, lo cual puede llevar a hacer de la
participacin un mejoramiento de la calidad
ciudadana y fortalecimiento del tejido social
popular. Interesa destacar que el Proyecto
Colombia Terra Incgnita no se desarrolla
de forma intuitiva o experimental, sino que
se asienta sobre una concepcin muy clara
de la democracia, que bien podra ser adop-
tada por otras Defensoras. A juicio de la ins-
titucin colombiana, la base del tejido social
a vigorizar desde el derecho a la participa-
cin est claramente compuesta por las or-
ganizaciones sociales y comunitarias, donde
el ciudadano logra ampliar su horizonte de
simple elector peridico, para ejercitarse,
aprender, comprender e interpretar las cau-
sas de los problemas, aporta y asume solu-
ciones
40
.
Otro caso a tener en cuenta es el de Per,
donde la Defensora ha participado en el de-
sarrollo de los recientemente creados consejos
de coordinacin regionales o locales, instan-
cias consultivas de los gobiernos respectivos,
en las que participan representantes de las or-
ganizaciones sociales
41
.
un apunte sobre las defensoras
como instrumentos de
participacin
Por su origen, las Defensoras son institu-
ciones plenamente democrticas: sus titula-
res son designados por el Parlamento en un
procedimiento pblico, donde los parla-
mentarios pueden debatir libremente sobre el
perfil de cada candidato. A mayor abunda-
miento, en algunos pases se abre alguna for-
ma de intervencin de los ciudadanos, al per-
mitirse a determinadas organizaciones socia-
les la propuesta de candidatos. De esta forma,
bien directamente, bien a travs de sus re-
presentantes, los ciudadanos participan en el
nombramiento del Defensor de su pas.
Ahora bien, en la institucin que analiza-
mos importa todava ms la legitimacin de-
mocrtica de ejercicio, y ello por dos motivos
fcilmente comprensibles: en primer lugar,
al no contar con medios coactivos para im-
poner sus resoluciones y recomendaciones,
las Defensoras slo pueden ser eficaces si
cuentan con apoyo ciudadano en su gestin,
apoyo que han de lograr da a da
42
. En se-
gundo lugar, dada la extrema amplitud de su
parmetro de control, estas instituciones ado-
lecen de un cierto dficit de legitimacin de-
mocrtica que estn obligadas a suplir: tn-
gase en cuenta que la Administracin y los
jueces sustentan democrticamente sus deci-
siones en la ley aprobada por el Parlamento,
nico poder pblico elegido directamente
por el total de los ciudadanos del pas; por el
contrario, las Defensoras pueden fundar sus
decisiones, adems de, obviamente, en la ley,
en criterios de derechos humanos, que en
ocasiones pueden no coincidir con aqulla.
No es ste el momento de desarrollar en
extensin este tema, que por s solo merece-
ra un trabajo independiente. Baste con apun-
tar, como inicio de un tratamiento futuro,
algunas ideas bsicas:
1) Las Defensoras deben abrirse con fle-
xibilidad a la presentacin de quejas y pro-
puestas por ciudadanos y colectivos, evitan-
do la utilizacin de argumentos formalistas o
de conceptos cercanos al de legitimacin pro-
cesal, concebidos ms bien para otros mbi-
tos
43
. Tngase en cuenta que, en cierto modo,
estas quejas y propuestas son una forma de
participacin directa de los ciudadanos, muy
necesaria en sistemas polticos donde estas
frmulas escasean
44
.
2) Especialmente en los asuntos donde las
Defensoras cuidan de la garanta objetiva de
los derechos
45
, debe recabarse en la medida
de lo posible la opinin de la sociedad y, so-
bre todo, de los grupos sociales afectados por
las medidas propuestas por la institucin.
Como con acierto se ha destacado en un re-
ciente estudio comparativo, debe haber una
relacin de coordinacin ms estrecha entre
las Defensoras y las organizaciones de la so-
ciedad, con el fin de promocionar, defender
y educar en materia de derechos humanos a
los pueblos
46
; no se olvide que en esta ma-
teria el dilogo colectivo resulta esencial
47
.
De hecho, algunas Defensoras han iniciado
ya actuaciones relevantes en esta direccin
48
.
3) Es muy importante otorgar la necesaria
publicidad (en el sentido de hacer pblico, no
publicitario) a las resoluciones y recomenda-
ciones de las Defensoras, especialmente
cuando exceden del inters concreto de un
particular determinado
49
. Por ello, deben pre-
sentarse y discutirse en el Parlamento, di-
fundirse en la sociedad, contando para ello,
de modo primordial, con la colaboracin de
los medios de comunicacin
50
.
notas
1. Evitamos el trmino Ombudsman, en aras de
salvaguardar la lengua espaola. El trmino
Defensoras del Pueblo es el ms usado en
Iberoamrica, y por ello lo hemos escogido. Con l
nos referimos a las instituciones nacionales de
defensa de los derechos humanos, de conformidad
con los denominados principios de Pars, integradas
actualmente en la Federacin Iberoamericana de
Ombudsman. La relacin completa de estas
instituciones, con los enlaces correspondientes a sus
pginas web, puede verse en
http://www.portalfio.org. Todos los Informes
citados en este trabajo pueden consultarse en dichas
pginas institucionales.
2. Las referencias concretas a la actuacin de
algunas Defensoras son meramente ejemplificativas
y se basan en sus ltimos Informes publicados. En
ningn caso hemos pretendido una investigacin
exhaustiva.
3. Para mayor detalle y referencias bibliogrficas
remitimos a la Conclusin de Escobar y Guedn
(2005).
4. Es importante destacar que hablamos aqu de
concepto (en singular), no de concepciones o
teoras (en plural). El debate actual en torno a las
teoras de la democracia, en el que no podemos
entrar ahora, se centra ms bien en las formas de
participacin (si directa o representativa) y de
adopcin de decisiones (por consenso o por
mayora, tras deliberacin o tras negociacin).
Vid., para un panorama general, Gonzlez
(2005).
5. Hoy por hoy, la concepcin tradicional que
identifica ciudadana (en el sentido estricto del
trmino, esto es, como titularidad de los derechos
polticos) con nacionalidad sigue siendo
mayoritaria. Resulta significativo comprobar, p. ej.,
cmo en un texto relevante, de indudable sentido
progresista, persisten las cautelas sobre este punto
(FIO, 2003, p. 419, recomendacin 38).
6. Tngase en cuenta que, en un Estado
democrtico, en cierto sentido, todos los poderes
pblicos representan al pueblo y que, tanto en los
sistemas parlamentarios como presidencialistas
(aunque especialmente en estos ltimos), el
ejecutivo deriva tambin de la voluntad popular.
7. En una direccin similar, vid. el muy relevante
estudio de Castell Andreu (2001), esp. pp. 209-210.
8. Partimos, obviamente, de un concepto estricto de
Constitucin, que la identifica con la norma
jurdica suprema que responde materialmente a los
postulados del Estado democrtico de Derecho.
9. Para mayor aclaracin sobre los conceptos que
siguen remitimos a Escobar (2005), esp. pp. 27-49.
10. Es hoy indiscutido que los derechos tienen un
contenido abierto. Ms controvertida es la
afirmacin de la primaca incondicionada de las
determinaciones del contenido realizadas por el
legislador, pues ello exigira asumir una concepcin
casi absoluta de la democracia representativa,
identificando al pueblo con el Parlamento. Vid.
Escobar (2005), pp. 22 y 101-102.
11. El ejemplo tpico es el conflicto entre libertad
de expresin, por un lado, y derecho al honor o a la
intimidad, por otro. La tesis de la prevalencia de la
primera sobre los segundos suele fundarse,
precisamente, en el principio democrtico.
12. Para un cuadro comparativo, vid. Centro Dans
de Derechos Humanos (2002), pp. 194-243.
13. Vid. la nota 8. Obviamente, damos tambin
por supuesta la aplicacin generalizada de la
Constitucin; de otro modo no podra hablarse en
puridad de norma jurdica. Tngase en cuenta que
la validez (jurdica) de la Constitucin exige algn
grado de efectividad (social) de la misma.
14. Ejemplos extrados de FIO (2004), p. 398.
15. Vid. PRADPI (2004), pp. 212-215.
16. Vid., entre las excepciones, el caso hondureo
(DP Honduras, 2005, pp. 19-22), aunque sin
alusin a partidos determinados ni a casos
concretos.
17. Escobar (2005), pp. 33-38 y 137-138.
18. Los tres ltimos son menos frecuentes en las
Defensoras europeas.
19. Para un estudio en profundidad, vid. Ponce
Sol (2001) y Toms Malln (2004).
20. Art. 41 de la Carta de Derechos Fundamentales
de la Unin Europea. En trminos casi idnticos,
art. II-101 del Proyecto de Constitucin Europea.
21. As, p. ej., Kajwara (1997) y Carmona y
Choussat (2000), esp. pp. 240-241.
22. Vid., p. ej., Mgica Herzog (2002), pp. 64-67.
23. Como excepcin, en Per (DP Per, 2005, pp.
106-111) y en Puerto Rico (DP Puerto Rico, 2005,
pp. 49-50) se incluyen, respectivamente, apartados
sobre el derecho de acceso a la informacin y sobre
los derechos de los administrados, pero en dichos
apartados slo se incluyen las afectaciones a derechos
que no pueden ser ubicadas en otras categoras.
24. Art. 43 de la Carta de Derechos Fundamentales
de la Unin Europea. En trminos casi idnticos,
art. II-103 del Proyecto de Constitucin Europea.
25. Vid., p. ej., DP Europa (2005), esp. pp. 77-104.
26. DP El Salvador (2004), pp. 61-85.
27. DP Guatemala, 2004, pp. 30-31.
28. DP Honduras (2004), pp. 1-22.
29. DP Per (2005), pp. 88-91. Con anterioridad,
la institucin despleg una actividad mucho ms
intensa de fiscalizacin electoral, en la lnea actual
de las Defensoras centroamericanas citadas. Vid.,
p. ej., las exposiciones de Santistevan de Noriega,
Abad Yupanqui y Marzo y Pereira publicadas en el
n 2 (2000) de la revista Debate defensorial,
disponible en http://www.ombudsman.gob.pe.
30. DP Venezuela (2005), pp. 707-723.
31. DP Colombia (2005), p. 511.
32. DP Espaa (2005), pp. 1257-1289.
33. dem, pp. 1289-1292.
34. DP Per (2000b).
35. DP Espaa (2005), pp. 1292-1294.
36. FIO (2004), pp. 399-400.
37. FIO (2005), p. 509.
38. DP Venezuela (2005), pp. 532-535.
39. DP Per (2000a).
40. DP Colombia (2005), pp. 717-726.
41. DP Per (2005), pp. 90-91.
42. Vid., en sentido similar, Payne y otros (2003),
p. 261.
43. Las limitaciones de acceso derivadas del
requisito del inters legtimo, mencionado en
diversas leyes reguladoras de las Defensoras, pueden
ser suplidas por la intervencin de oficio de la
institucin, permitida por todas ellas.
44. As, DP Argentina (2004), p. 6.
45. Sobre la diferencia entre garanta subjetiva y
objetiva, vid. Escobar (2005), pp. 124-125. Cuando
el procedimiento ante el Defensor mira
estrictamente por la garanta subjetiva de un
derecho, la publicidad, en principio, se limita, para
evitar un efecto disuasorio, a la presentacin de
quejas. Quizs por ello el derecho a la informacin
pblica no suele incluirse entre los derechos propios
de los procedimientos seguidos ante la institucin
(as, Murphy, 1998). Vid., p. ej., las cautelas del
legislador espaol al respecto: Las investigaciones
que realice el Defensor del Pueblo y el personal
dependiente del mismo, as como los trmites
procedimentales, se verificarn dentro de la ms
absoluta reserva, tanto con respecto a los
particulares como a las dependencias y dems
Organismos pblicos, sin perjuicio de las
consideraciones que el Defensor considere oportuno
incluir en sus informes a las Cortes Generales (art.
22.2 de la Ley Orgnica 3/1981). Ciertamente, este
tipo de previsiones debe ser interpretada
flexiblemente, pues de lo contrario se llegara a la
paradoja de permitirse para la Defensora lo que
sta no admite para el resto de la Administracin
(acertadamente, Luna Abella, 2002, pp. 570-573).
46. PRADPI (2004), p. 236.
47. Escobar (2005), esp. pp. 101-102.
48. Diversas Defensoras han llevado a cabo
actuaciones denominadas de transparencia, pero
slo algunas incluyen en este concepto la
participacin de los ciudadanos en la vida diaria de
la institucin. En sentido afirmativo, vid., p. ej., en
Costa Rica, la Red Interinstitucional de
Transparencia (DP Costa Rica, 2005, pp. 79-84) y,
con mayor desarrollo concreto, en Mxico, el
Programa de Relaciones con Organizaciones
Sociales (DP Mxico, 2005, pp. 575-577).
49. As, PRADPI (2004), pp. 236-237.
50. Vid., p. ej., Soremekun (2004).
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