Oscip's Termo de Parceria PDF

REVISTA DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS
janeiro | fevereiro | maro 2009 | v. 70 n. 1 ano XXVII

137 Pareceres e decises
Parceria com OSCIP para
prestao de assessoria
jurdica populao carente
RELATRIO
Tratam os presentes autos de consulta formulada por Edgar Xavier de Souza,
Prefeito do Municpio de Santana dos Cataguases, por meio da qual encami-
nha questionamento vazado nos seguintes termos:
Pode o Municpio frmar termo de parceria com entidade devidamente
qualifcada como sociedade civil de interesse pblico que tem como
objetivo estatutrio a promoo de direitos estabelecidos, construo
EMENTA: Municpio Organiza-
o da sociedade civil de interes-
se pblico Assessoria jurdica
populao carente Exigncia de
lei municipal para qualifcao da
OSCIP Necessidade de licitao
para celebrao do termo de par-
ceria Limitaes ao exerccio
da advocacia Apreciao do es-
tatuto social pela OAB Fiscali-
zao e controle pelo Tribunal de
Contas Empregados celetistas
Impossibilidade de lanamento
em Despesa de Pessoal.
A
S
S
C
O
M

T
C
E
M
G
CONSULTA N. 716.238
Destarte no basta que a entidade haja sido
reconhecida no mbito federal como OSCIP
para que, de pronto, esteja autorizada a fr-
mar termo de parceria com qualquer Muni-
cpio. Necessrio que o ente municipal edite
lei disciplinando a matria, especialmente
para atender peculiaridades de sua realida-
de local.
RELATOR: CONSELHEIRO
ANTNIO CARLOS ANDRADA
de novos direitos e assessoria jurdica de interesse suplementar, na for-
ma do inc. X da Lei n. 7.790/99 (sic), sendo objeto do referido termo
a assessoria populao carente em geral no tocante promoo de
direitos previdencirios e defesa do consumidor? Em caso afrmativo, os
gastos realizados pela entidade com o pagamento de remunerao de
seus funcionrios no seria computado como Despesa Total com Pessoal
para os fns de que trata o art. 19 da Lei de Responsabilidade Fiscal?
PRELIMINAR
Verifco, nos termos constantes da petio inicial de fs. 02 e 03, que o con-
sulente parte legtima e por versar sobre matria de competncia desta
Corte, nos termos do art. 7, inc. X, do RITCMG, conheo da presente consul-
ta para respond-la em tese.
MRITO
De incio, por se tratar de matria relativamente nova no ordenamento ju-
rdico, mormente se se considerar que as novas formas de parceria de que
dispe a Administrao Pblica despontam hoje como deslinde da ideia de
enxugamento da mquina estatal, vale trazer baila algumas consideraes
acerca das entidades que compem o chamado terceiro setor.
o terceiro setor frao dos setores econmicos que abarca organizaes,
pessoas jurdicas e, para alguns autores, pessoas fsicas que atuam, espe-
cialmente, em espaos antes ocupados pelo Estado providncia, mas que o
fazem desprovidas de qualquer intuito de auferir lucros. Na esteira do que
preceitua Jos Eduardo Sabo Paes, terceiro setor :
o conjunto de organismos ou instituies sem fns lucrativos dotados
de autonomia e administrao prpria que apresentam como funo e
objetivo principal atuar voluntariamente junto sociedade visando ao
seu aperfeioamento.
1
No tocante s Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIPs,
trata-se de entidades que compem o terceiro setor, regulamentadas, no
plano federal, pela Lei n. 9.790/99.
1
PAES, Jos Eduardo Sabo. Fundaes e entidades de interesse social: aspectos jurdicos, administrativos, contbeis e tributrios.
5. ed. Braslia: Braslia Jurdica, 2004. p. 98-99.
As OSCIPs somente se qualifcaro como tais uma vez atendidos os requisi-
tos constantes em lei, e, ainda, se no se enquadrarem em quaisquer das
atividades previstas no art. 3 da Lei n. 9.790/99, devendo, tambm, ter
sempre como propsito a prestao de uma srie de servios sociais e/ou a
promoo de direitos sociais. Atente-se que, diferentemente do que ocorre
no ato de qualifcao das organizaes sociais, a qualifcao das OSCIPs
no discricionria, devendo atender a uma srie de requisitos formais que
esto dispostos na lei.
No caso em anlise, de acordo com as informaes fornecidas pelo consu-
lente, trata-se de entidade que tem como objetivos estatutrios a promoo
de direitos estabelecidos, construo de novos direitos e assessoria jurdica
gratuita de interesse suplementar (art. 3, inc. X, da Lei n. 9.790/99) e que
est devidamente qualifcada como OSCIP.
Postas essas consideraes iniciais, cumpre analisar se seria possvel, por
meio do competente instrumento jurdico, que o Poder Pblico municipal
frmasse parceria com tal entidade a fm de garantir assessoria jurdica
populao carente, em geral, nas reas de direito previdencirio e de defesa
do consumidor.
Para tanto, o presente estudo ser dividido em tpicos, a fm de que alguns
pontos relevantes e polmicos acerca das parcerias da administrao pblica
com entidades do terceiro setor possam ser discutidos de modo mais porme-
norizado.
1 Da qualifcao de entidades como OSCIP competncia municipal e
obrigatoriedade de lei autorizativa
Muito comumente, os Municpios se utilizam do reconhecimento como OS-
CIP que as instituies obtm em mbito federal, bastando-lhes, pois,
apenas essa qualifcao nesta esfera da Federao. Entretanto, h que
se atentar para a obrigatoriedade de os prprios Municpios estabelece-
rem normas, dentro de seu mbito de competncia, pontuando quais os
requisitos necessrios a que certas entidades obtenham a qualifcao de
OSCIP.
Nessa senda, expressam alguns autores o entendimento de que a Lei n.
9.790/99 seria apenas uma lei de normas gerais, a partir da qual os demais
entes federativos podero enumerar os pressupostos que se lhes assemelham
necessrios a que algumas entidades qualifquem-se como OSCIP.
Por bvio, uma vez que se entende ser a Lei n. 9.790/99 estabelecedora de
normas gerais, no poderiam os Municpios, Estados e Distrito Federal dispor
acerca de inovaes s regras nesta lei estabelecidas podem, isto sim, des-
trinchar requisitos e procedimentos a fm de que a norma possa ser aplicada
de maneira mais adequada sua prpria realidade local.
Sendo assim, verifca-se que, antes de mais nada, a fm de que se pretendes-
se frmar termo de parceria com OSCIP imprescindvel existir, em mbito
municipal, lei que preveja os requisitos necessrios a que determinada enti-
dade possa qualifcar-se como tal.
2
Na mesma esteira, eis o magistrio de Paola Nery Ferrari e Regina Maria Ma-
cedo Nery Ferrari:
Considerando a Federao brasileira, Estados, Municpios e Distrito
Federal, tambm podem criar tanto organizaes sociais como organi-
zaes da sociedade civil de interesse pblico, desde que, em seu m-
bito de atuao, exista prvia previso legal. Isto porque a legislao
federal, as Leis n. 9.637/98 e n. 9.790/99, s se aplica administra-
o pblica federal e no serve de suporte para qualifcar, como tais,
pessoas jurdicas de direito privado, na esfera estadual, municipal e
distrital.
3
2
A respeito do tema, de se observar que o Estado de Minas Gerais disciplinou a matria em voga por meio da Lei Estadual n.
14.870/2003 que, muito recentemente, foi regulamentada pelo Decreto n. 44.914/2008, publicado em 03 de outubro de 2008.
O parecer da Comisso de Constituio e Justia da Assemblia tambm seguiu o entendimento de que os entes federativos tm
competncia para regulamentar a matria em comento:
O Estado brasileiro caracteriza-se essencialmente pela repartio de competncias entre a Unio, os Estados federados, o Distrito
Federal e os Municpios, sendo todos dotados de autonomia poltica, administrativa e fnanceira, nos termos da Constituio da Re-
pblica. Essas pessoas jurdicas pblicas de capacidade poltica desfrutam competncia legislativa prpria, ou seja, editam normas
jurdicas gerais e abstratas para disciplinar a vida social e para efetivar a organizao e a estruturao dos rgos e das entidades
da administrao pblica, entre outras atribuies, respeitados os limites materiais constantes no ordenamento constitucional. A
regra bsica para a delimitao da competncia do Estado federado est consagrada no 1 do art. 25 da referida Carta, que reserva
aos Estados as atribuies que no lhes sejam vedadas pela Constituio Federal. a chamada competncia residual, que faculta
ao Estado tratar das matrias que no se enquadram no campo privativo da Unio ou do Municpio. A matria atinente OSCIP no
constitui assunto de competncia privativa da Unio nem do Municpio e pode ser objeto de disciplina jurdica por parte de qualquer
das entidades componentes do sistema federativo brasileiro. A instituio de normas relativas qualifcao de entidade particular
como OSCIP deve ser disciplinada em cada nvel de governo, uma vez que o assunto envolve aspectos de discricionariedade poltica
dos legisladores federal, estadual e municipal. Dessa forma, no h como negar a autonomia constitucional do Estado federado para
a edio de normas sobre essa matria. (Parecer para o 1 turno para o Projeto de Lei n. 8/2003. Comisso de Constituio e Justia
da Assemblia Legislativa do Estado de Minas Gerais. Disponvel em: <www.almg.gov.br> . Acesso em: 11 de setembro de 2008.)
3
FERRARI, Paola Nery; FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. Controle das organizaes sociais. Belo Horizonte: Frum, 2007. p. 85.
Destarte, no basta que a entidade haja sido reconhecida no mbito fede-
ral como OSCIP para que, de pronto, esteja autorizada a frmar termo de
parceria com qualquer Municpio. Necessrio que o ente municipal edite lei
disciplinando a matria, especialmente para atender peculiaridades de sua
realidade local.
4

Ainda, no se pode olvidar que em sendo editada lei municipal sobre o tema,
garante-se maior publicidade ao procedimento de qualifcao de entidades
como OSCIP bem como a participao nestes atos do Poder Legislativo local,
seja num momento prvio, quando da verifcao se certa entidade apre-
senta os pressupostos para qualifcao como OSCIP ou mesmo em momento
posterior, quando se editar lei autorizativa para que seja frmado termo de
parceria com OSCIP previamente qualifcada, oportunidade em que ser efe-
tuado o controle do objeto do termo em si mesmo.
Assentado esse entendimento inicial, passa-se agora a discutir a neces-
sidade, ou no, de se realizar procedimento licitatrio para ser frmado
termo de parceria com OSCIP previamente qualifcada como tal pelo Mu-
nicpio parceiro.
4
A respeito da obrigatoriedade de ser editada lei autorizativa, de se noticiar, exemplifcativamente, que o Tribunal de Contas do
Estado da Bahia disciplinou os procedimentos concernentes qualifcao de entidades civis sem fns lucrativos como OSCIP e
celebrao de termos de parceria entre o Poder Pblico municipal e essas organizaes por meio da Resoluo n. 1.258/07, em cujos
considerandos afrma-se categoricamente, verbis:
a) a Lei Federal n. 9.790, de 23 de maro de 1999, prev a qualifcao de pessoas jurdicas de direito privado sem fns lucrativos
como Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIP, habilitando-as, mediante a celebrao de termo de parceria, a
colaborar com o Poder Pblico no atendimento de interesses pblicos, desde que em seus objetivos sociais constem, pelo menos, uma
das fnalidades catalogadas no seu art. 3;
b) a lei mencionada no item anterior restringe-se, por suas disposies, aos servios pblicos federais, sendo imprpria sua
utilizao direta pelos Municpios para fundamentar a celebrao de termos de parceria com OSCIPs;
c) compete aos Municpios editar leis que disponham sobre as entidades que sejam passveis de qualifcao como OSCIPs, sobre
as exigncias para essa qualifcao, inclusive no que tange s disposies estaturias da pretendente, sobre a instituio e
o contedo dos termos de parceria e demais requisitos necessrios, observando-se, subsidiariamente, as regras estabelecidas
pelos arts. 2, 3 e 4 da Lei n. 9.790/99, alm dos procedimentos insculpidos em seu art. 5, no que couber;
d) alguns Municpios, no obstante o entendimento dominante, vm celebrando termo de parceria com OSCIPs, inclusive com
trespasse de servios inteiros, sem respaldo legal, devido inexistncia de lei municipal autorizativa;
e) vedada a utilizao de OSCIPs para contratao de pessoal para o servio pblico, o que caracteriza burla ao princpio constitucional
da obrigatoriedade do concurso pblico para ingresso no referido servio;
f) ao Tribunal de Contas dos Municpios incumbe, no exerccio de sua competncia constitucional de auxlio ao controle externo a
cargo das cmaras municipais, fscalizar a aplicao de recursos pblicos, inclusive expedindo orientaes que se faam necessrias.
(grifo nosso)
Outro, alis, no o entendimento do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo, que na oportunidade da resposta Consulta TC n.
002149/006/02 pontuou, in verbis:
Deste modo, como j fzeram a Unio (Lei Federal n. 9.637/98 e Lei Federal n. 9.790) e o Estado (Lei Complementar n. 846/98), a
prefeitura poder celebrar acordo com as mencionadas organizaes, desde que haja legislao municipal que disciplina a matria e
sejam observados os procedimentos de seleo das entidades interessadas em desenvolver as atividades inerentes aos mencionados
programas. (Tribunal de Contas do Estado de So Paulo. Parecer 002149/006/02. Relator: Conselheiro Edgard Camargo Rodrigues.)
2 Da necessidade de procedimento prvio de seleo para celebrao de
termo de parceria com OSCIP
Como cedio, a Constituio da Repblica estatui em seu art. 37, XXI,
que obrigatria a realizao de procedimento licitatrio para contratao
de obras, servios, compras e alienaes, somente havendo exceo a essa
regra nos casos em que confguradas as hipteses de dispensa (art. 24) ou
inexigibilidade (art. 25), as quais esto devidamente previstas pela Lei n.
8.666/93, estatuto geral das licitaes.
Nesse passo, numa primeira anlise, poder-se-ia afrmar que, em no se tra-
tando de quaisquer dos casos previstos pelos arts. 24 ou 25 da Lei de Lici-
taes, a celebrao de termo de parceria com OSCIP somente poderia ser
efetuada mediante procedimento licitatrio, porquanto se trata, em certa
medida, de repasse de recursos pblicos a entidade privada em contraparti-
da a atividade que esta prestar.
No entanto, para melhor deslinde da questo, h que se consignarem con-
sideraes acerca da natureza jurdica do termo de parceria, j que alguns
autores conferem a ele ora natureza contratual, ora natureza de convnio.
Desta forma, caso se reconhecesse ao termo de parceria natureza con-
tratual, estaria patente a necessidade de se realizar procedimento lici-
tatrio para sua celebrao. Noutra ponta, se se reconhecesse sua natu-
reza de convnio, no haveria, em tese, a obrigatoriedade de licitao.
5
Sabe-se que os convnios caracterizam-se pela confuncia de objetivos entre
os partcipes, que, justamente, apontam para o atendimento de um interesse
pblico. Contrariamente, nos contratos, as partes tm interesses contrapos-
tos. A respeito do tema, eis clssica distino feita por Hely Lopes Meirelles:
Convnio acordo, mas no contrato. No contrato as partes tm in-
teresses diversos e opostos; no convnio, os partcipes tm interesses
comuns e coincidentes. Por outras palavras: no contrato h sempre
duas partes (podendo ter mais de dois signatrios), uma que preten-
5
Consoante se v do seguinte dispositivo da Lei n. 8.666/93:
Art.116. Aplicam-se as disposies desta lei, no que couber, aos convnios, acordos, ajustes e outros instrumentos congneres
celebrados por rgos e entidades da administrao.
de o objeto do ajuste (a obra, o servio, etc.), outra que pretende a
contraprestao correspondente (o preo ou qualquer outra vantagem)
diversamente do que ocorre no convnio, em que no h partes, mas
unicamente partcipes, com as mesmas pretenses. Por essa razo, no
convnio a posio jurdica dos signatrios uma s, idntica para to-
dos, podendo haver apenas diversifcao na cooperao de cada um,
segundo suas possibilidades, para consecuo do objetivo comum, dese-
jado por todos.
6
A partir do exposto, entende-se que o termo de parceria aproxima-se, muito
mais, da natureza de convnio administrativo embora no se trate exata-
mente de convnio administrativo uma vez que o objetivo buscado pela
OSCIP h de ser o interesse pblico, porquanto caracteriza-se como institui-
o sem fns lucrativos.
Ora, nos contratos frmados entre a administrao e os particulares, embora
sempre haja, de fundo, o interesse pblico, mediato ou imediato, o contra-
tado sempre objetiva auferir lucro, na medida em que ser remunerado pelo
servio prestado.
7
Logo, o exerccio da atividade desenvolvida pela OSCIP e prevista em seus
estatutos sociais no poder redundar em lucro a ser distribudo na forma do
art. 1, 1, da pr-citada lei, da porque, tambm, em no havendo contra-
partida lucrativa e entidade parceira, no se estaria, em tese, diante de um
contrato. Seria mais apropriado compreender o ajuste como convnio.
Corroborando tal entendimento, salutar trazer colao alguns aspectos
apontados por Maria Sylvia Zanella di Pietro como critrios de distino en-
tre contratos e convnios:
a) os entes conveniados tm objetos institucionais comuns e se renem,
por meio de convnio, para alcan-los; por exemplo, uma universidade
pblica cujo objetivo o ensino, a pesquisa e a prestao de servios
comunidade celebra convnio com outra entidade, pblica ou pri-
6
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. 32. ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 407.
7
Uma vez mais recorrendo aos ensinamentos de Hely Lopes Meirelles, apropriada a caracterizao dada aos contratos administrativos:
O contrato administrativo sempre consensual e, em regra, formal, oneroso, comutativo e realizado intuito personae. consensual
porque consubstancia um acordo de vontades, e no um ato unilateral e impositivo da Administrao; formal porque se expressa
por escrito e com requisitos especiais, oneroso porque remunerado na forma convencionada, comutativo porque estabelece
compensaes recprocas e equivalentes para as partes; intuitu personae porque deve ser executado pelo prprio contratado,
vedadas, em princpio, a sua substituio por outrem ou a transferncia do ajuste. (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo
brasileiro. 32. ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p. 211.)
vada, para realizar um estudo, um projeto, de interesse de ambas, ou
para prestar servios de competncia comum a terceiros (...);
b) os partcipes do convnio tm competncias institucionais comuns; o
resultado alcanado insere-se dentro das atribuies de cada qual;
c) no convnio, os partcipes objetivam a obteno de um resultado co-
mum, ou seja, um estudo, um ato jurdico, um projeto, uma obra, um
servio tcnico, uma inveno, etc., que sero usufrudos por todos os
partcipes.
8
Ou seja, para caracterizao de um ajuste como convnio, h que existir a
compatibilidade de objetivos institucionais, os quais esto sempre presentes
nos termos de parceria. que todos os objetivos sociais constantes do art.
3 da Lei n. 9.790/99
9
fguram como objetivos sociais do Estado brasileiro,
estando contidos, especialmente, no prembulo e nos princpios fundamen-
tais da Constituio da Repblica.
10
Alm disso, como j assentado, tais en-
8
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administrao pblica: concesso, permisso, franquia, terceirizao e outras formas.
4. ed. So Paulo: Atlas, 2002. p. 190.
9
Art. 3 A qualifcao instituda por esta lei, observado, em qualquer caso, o princpio da universalizao dos servios, no respectivo
mbito de atuao das organizaes, somente ser conferida s pessoas jurdicas de direito privado, sem fns lucrativos, cujos
objetivos sociais tenham pelo menos uma das seguintes fnalidades:
I promoo da assistncia social;
II promoo da cultura, defesa e conservao do patrimnio histrico e artstico;
III promoo gratuita da educao, observando-se a forma complementar de participao das organizaes de que trata esta lei;
IV promoo gratuita da sade, observando-se a forma complementar de participao das organizaes de que trata esta lei;
V promoo da segurana alimentar e nutricional;
VI defesa, preservao e conservao do meio ambiente e promoo do desenvolvimento sustentvel;
VII promoo do voluntariado;
VIII promoo do desenvolvimento econmico e social e combate pobreza;
IX experimentao, no lucrativa, de novos modelos scio-produtivos e de sistemas alternativos de produo, comrcio, emprego
e crdito;
X promoo de direitos estabelecidos, construo de novos direitos e assessoria jurdica gratuita de interesse suplementar;
XI promoo da tica, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros valores universais;
XII estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produo e divulgao de informaes e conhecimentos
tcnicos e cientfcos que digam respeito s atividades mencionadas neste artigo.
Pargrafo nico. Para os fns deste artigo, a dedicao s atividades nele previstas confgura-se mediante a execuo direta de
projetos, programas, planos de aes correlatas, por meio da doao de recursos fsicos, humanos e fnanceiros, ou ainda pela
prestao de servios intermedirios de apoio a outras organizaes sem fns lucrativos e a rgos do setor pblico que atuem em
reas afns.
10
Prembulo: Ns, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assemblia Nacional Constituinte para instituir um Estado
Democrtico, destinado a assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bem-estar, o
desenvolvimento, a igualdade e a justia como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada
na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a soluo pacfca das controvrsias, promulgamos, sob
a proteo de Deus, a seguinte CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL.
Dos Princpios Fundamentais
Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se
em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos:
I a soberania;
II a cidadania;
III a dignidade da pessoa humana;
IV os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V o pluralismo poltico.
Pargrafo nico. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta
Constituio.
Art. 2 So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio.
Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil:
tidades, obrigatoriamente, no tm fns lucrativos, da porque o termo de
parceria no pode ser visto como contrato.
Contudo, muito embora se compreenda o termo de parceria como um ajus-
te de natureza aproximada aos convnios, no h que se imputar a esses
instrumentos absoluta correspondncia fgura dos convnios. Trata-se de
instrumento jurdico de natureza peculiar, apenas assemelhada, em alguma
medida, aos convnios administrativos.
Em verdade, por se tratar de um tertium genus que transita entre as fguras
dos convnios e dos contratos administrativos, o critrio para determinar
a obrigatoriedade de licitao ser a existncia de mltiplos parceiros que
possam atender satisfatoriamente os objetivos previstos para o termo de
parceria.
Assim, a no-obrigatoriedade de licitao deve ser vista com reservas, salvo
nas hipteses de dispensa e inexigibilidade de licitao: ou seja, realizar
licitao a regra. Ademais, a desnecessidade de realizar licitao para
celebrar termos de parceria h que ser considerada com parcimnia, tendo
em vista, especialmente, o montante de recursos que so repassados a essas
entidades e a necessidade de se apurar de forma minudenciada a sua capaci-
dade para gerir e cumprir o objeto e plano de trabalho pactuados.
Esse entendimento, alis, j aplicado no caso dos convnios, a respeito
dos quais pronunciam-se os doutrinadores no sentido de que em certos
casos, quando haja multiplicidade de particulares capazes de atender seu
objeto, ser imperiosa a realizao de licitao. Traz-se colao, por
I construir uma sociedade livre, justa e solidria;
II garantir o desenvolvimento nacional;
III erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao.
Art. 4 A Repblica Federativa do Brasil rege-se nas suas relaes internacionais pelos seguintes princpios:
I independncia nacional;
II prevalncia dos direitos humanos;
III autodeterminao dos povos;
IV no-interveno;
V igualdade entre os Estados;
VI defesa da paz;
VII soluo pacfca dos confitos;
VIII repdio ao terrorismo e ao racismo;
IX cooperao entre os povos para o progresso da humanidade;
X concesso de asilo poltico.
Pargrafo nico. A Repblica Federativa do Brasil buscar a integrao econmica, poltica, social e cultural dos povos da Amrica
Latina, visando formao de uma comunidade latino-americana de naes.
oportuno, o magistrio de Odete Medauar:
Outra dvida refere-se exigncia ou inexigncia de licitao. Parece
bvio que, nos consrcios entre Municpios ou que envolvam outros entes
estatais, o grau de especifcidade do objeto to signifcativo que seria
incabvel cogitar-se de licitao. As mesmas ponderaes se aplicam aos
convnios entre entidades e rgos da administrao, em especial aos
convnios entre universidades ou entre estas e universidades ou faculda-
des estrangeiras. No tocante aos convnios entre rgos e entes estatais e
entidades particulares, o que, sobretudo, fundamenta a desobrigao de
licitao a especifcidade do objeto e da fnalidade. No entanto, se a
Administrao pretender realizar convnio para resultado e fnalida-
de que podero ser alcanados por muitos, dever ser realizada licita-
o ou se abrir a possibilidade de conveniar sem licitao, atendidas
as condies fxadas genericamente; se assim no for, haver ensejo
para burla, acobertada pela acepo muito ampla que se queira dar
aos convnios. Alguns casos ocorrem na prtica, nos quais, a ttulo de
convnio, obras so contratadas sem licitao e pessoas so investidas em
funes e empregos pblicos sem concurso ou seleo.
11
(grifo nosso)
O mesmo raciocnio, portanto, h que ser aplicado aos termos de parceria,
mormente em se considerando que, alm do objetivo comum almejado pelos
parceiros que eminentemente social , essa espcie de parceria com a
administrao pblica representa uma atividade tpica de fomento do Estado
dirigida ao incentivo a determinadas atividades privadas de interesse pbli-
co. Logo, porque direcionada a entidades privadas, razovel que se exija
procedimento licitatrio para selecion-las, a fm mesmo de homenagear o
princpio da isonomia e da impessoalidade.
Ou seja, a obrigatoriedade de se realizar licitao fundar-se-, em ver-
dade, na verifcao da existncia de mltiplos particulares que possam
atender, satisfatoriamente, a demanda do Poder Pblico. Embora se bus-
que a natureza jurdica dos termos de parceria contrapondo-os fgura dos
convnios administrativos, aqueles instrumentos devem ser considerados
em suas particularidades, no se aplicando, de forma irrefetida, toda e
qualquer norma que se aplique aos convnios.
A questo se torna um pouco mais tormentosa, no entanto, quando se toma
11
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo moderno. 10. ed. rev. atual. e ampl. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2006.
p. 228.
em anlise o que dispem a Lei n. 9.790/99 e o Decreto n. 3.100/99 e, no
mbito estadual, a Lei n. 14.870/2003 e o Decreto n. 44.914/2008. que
esses instrumentos normativos instituem a possibilidade de o administrador
pblico frmar parceria com OSCIP mediante concurso de projetos, o qual
vem delineado pelos arts. 23 a 31 do pr-citado decreto federal e arts. 31 a
39 do decreto estadual, onde se estabelecem diretrizes gerais a fm de que a
seleo possa efetuar-se por meio de critrios objetivos.
H que se atentar, entretanto, que a pretensa discricionariedade que se deu
ao administrador pblico pelo caput do art. 23 do Decreto n. 3.100/99 e pelo
caput do art. 31 do Decreto n. 44.914/08 no foi de, ao seu talante, contra-
tar com qualquer OSCIP, sem que seja realizado um procedimento de seleo
prvio. No mnimo, dever ele, segundo esse dispositivo, realizar concurso
de projetos. conferir o dispositivo citado:
Art. 23. A escolha da organizao da sociedade civil de interesse pbli-
co, para a celebrao do termo de parceria, poder ser feita por meio
de publicao de edital de concursos de proj etos pelo rgo estatal
parceiro para obteno de bens e servios e para a realizao de ativi-
dades, eventos, consultorias, cooperao tcnica e assessoria.
Pargrafo nico. Instaurado o processo de seleo por concurso, veda-
do ao Poder Pblico celebrar termo de parceria para o mesmo objeto,
fora do concurso iniciado. (grifo nosso)
Contudo, mesmo a possibilidade de somente realizar concurso de projetos
afgura-se inconstitucional, j que sendo a Lei n. 8.666/93 a lei geral de lici-
taes no poderia outra norma dispor diferentemente dela ou mesmo inovar
seus termos no tocante aos tipos de licitao por ela institudos
12
tampou-
co poderia faz-lo um decreto, como o fez o Decreto n. 3.100/99 ao instituir
a fgura do concurso de projetos.
Ainda, como fundamento a rebater a pretenso de somente se realizar
concurso de projetos, em detrimento de procedimento licitatrio, para
seleo de entidade a frmar termo de parceria, bastaria buscar os princ-
pios constitucionais que regem os procedimentos para celebrao de ajus-
12
Alm disso, no demais rememorar que a Lei n. 8.666/93, em seu art. 22, 8, veda a criao de novas modalidades de licitao,
alm daquelas nela j previstas:
Art. 22. So modalidades de licitao:
(...)
8 vedada a criao de outras modalidades de licitao ou a combinao das referidas neste artigo.
tes de qualquer natureza entre a Administrao e particulares. Nesse sentido,
eis a anlise de Violin acerca do art. 23 do Decreto Federal n. 3.100/99:
No caso das OSCIPs, existe previso no art. 23 do Decreto n. 3.100/99
que a escolha da entidade qualifcada como OSCIP para a celebrao do
termo de parceria poder ser feita por meio de concursos de pro-
jetos. Opinamos no sentido de que inadmissvel a previso de que a
Administrao Pblica apenas poder realizar o concurso de projetos.
A Administrao Pblica dever realizar licitao que assegure o atendi-
mento dos princpios da igualdade, moralidade, economicidade, publi-
cidade, dentre outros, para a escolha da entidade celebrante do termo
de parceria (a no ser casos de dispensa e de inexigibilidade, ocasio na
qual ocorrer processo simplifcado)
13
.
Portanto, no se confgurando quaisquer das hipteses institudas pela Lei de
Licitaes como excees regra geral do procedimento licitatrio, dever
o Municpio, para frmar termo de parceria, dar cabo seleo mediante
licitao. Tal posicionamento, ademais, j foi esposado em outros tribunais
de contas do Pas, a exemplo da Corte de Contas do Estado do Rio Grande do
Sul, conforme se v do Parecer n. 20/2007:
Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIP. Termo de
parceria. Execuo de servios de sade. Programa Sade da Famlia.
Consulta. Municpio de So Borja. Licitao prvia. Termo de parceria.
Contrataes realizadas pelas OSCIPs com dinheiros pblicos.
(...)
Relativamente necessidade de prvia licitao para a celebra-
o dos termos de parceria entre as OSCIPs e a administrao pbli-
ca, entendo que aquelas contrataes que envolvem transferncia
de recursos pblicos indispensavelmente esto condicionadas a cer-
tos controles pblicos sem os quais no se legitimam.
Como refere Egon Bockmann Moreira, as OSCIPs, assim como as
organizaes sociais, so submetidas espontaneamente ao infuxo
(ao menos parcial) de regras do Direito Pblico. (1)
De forma que bom deixar bem claro que o Poder Pblico municipal
dever licitar para o atendimento dos servios que necessita entre-
gar comunidade e para a escolha da entidade celebrante do termo
de parceria, com isto atendendo aos princpios constitucionais da igual-
dade, moralidade, economicidade, publicidade, dentre outros. (2)
13
VIOLIN, Tarso Cabral. Terceiro setor e licitaes. Disponvel em: <http://www.conlicitacao.com.br/sucesso_pregao/
noticias/10.12.2006.php>. Acesso em: 11 de setembro de 2008.
Importa registrar, embora no tenha sido objeto de questionamento,
que a OSCIP interessada em frmar termo de parceria com o Poder
Pblico dever apresentar sua proposta da forma mais detalhada
possvel, especifcando as vias de implementao do objeto, o prazo,
os custos, pois com base nestes dados que os resultados podero
vir a ser controlados e cobrados. (Tribunal de Contas do Estado do Rio
Grande do Sul. Parecer n. 20/2007. Relatora: Auditora substituta de
conselheiro Helosa Tripoli Goulart Piccinini) (grifo nosso)
Pelo exposto, entende-se que h necessidade de procedimento prvio de
licitao para celebrao de termo de parceria com OSCIP sempre que no
confguradas as hipteses de dispensa ou inexigibilidade de licitao, conso-
ante prev a Lei n. 8.666/93.
Quando a situao concreta, por outro lado, demonstrar que a realizao de
procedimento licitatrio assemelha-se demasiado onerosa ou invivel, tal
situao h de ser devidamente justifcada, verifcando-se ser o caso ou de
dispensa ou de inexigibilidade, a fm de que sejam observados e respeitados
os princpios que regem a administrao pblica.
A escorreita formalizao dos procedimentos de inexigibilidade e de dispen-
sa possibilita, ainda, que se veja facilitado o controle posterior, j que, no
raramente, entidades dessa estirpe, contratadas ao alvedrio de gestores p-
blicos, esto envolvidas em escndalos de desvio de recursos ou mesmo de
favorecimento a pessoas ligadas a determinado gestor, por fora, justamen-
te, de uma mal interpretada discricionariedade que teria sido trazida aos
administradores pblicos pelo Decreto n. 3.100/99.
14
Ao ensejo de tal discusso, mostra-se salutar discorrer acerca da peculiar
situao do Estado de Minas Gerais, cuja Lei n. 14.870/2003, em seu art.
21
15
, equipara organizaes sociais e organizaes da sociedade civil de
interesse pblico para efeitos do que dispe o inc. XXIV do art. 24 da Lei
n. 8.666/93
16
, ou seja, tambm seria dispensada a licitao para celebra-
14
que j se debateu alhures a respeito de pretensa faculdade de que disporiam os administradores pblicos para realizao de
concursos de projetos visando contratar OSCIP, uma vez que o dispositivo legal traz em si a expresso poder.
15
Art. 21. Fica qualifcada como organizao social para os efeitos do inc. XXIV do art. 24 da Lei Federal n. 8.666, de 21 de junho de
1993, e do art. 15 da Lei n. 9.637, de 15 de maio de 1998, a entidade qualifcada como OSCIP.
16
Art. 24. dispensvel a licitao:
(...)
XXIV para a celebrao de contratos de prestao de servios com as organizaes sociais, qualifcadas no mbito das respectivas
esferas de governo, para atividades contempladas no contrato de gesto.
o de contratos de prestao de servios com OSCIP.
Ora, seguindo a linha do que se sustentou na presente consulta, a dispensa
de licitao criada pela lei estadual pr-citada absolutamente artifcial,
porquanto faz equiparar tratamento a entidades de natureza e modo de cria-
o distintos, cujos critrios de qualifcao tambm se diferem. Sendo as-
sim, confere-se uma pseudolegalidade a situaes em que, concretamente,
haveria a obrigatoriedade de se realizar procedimento licitatrio (em home-
nagem, especialmente, aos princpios da isonomia, economicidade, impesso-
alidade e vantajosidade), mas que, sob o aval de determinao legal desca-
bida, a contratao direta de uma entidade particular autorizada, mesmo
no observados os critrios previstos pela Lei n. 8.666/93 para dispensa ou
inexigibilidade.
Ademais, como cedio, sendo a Lei n. 8.666/93 a norma geral das licita-
es, no poderia lei estadual, em fagrante ofensa reserva legal conferida
Unio pelo art. 22, XXVII, da Constituio da Repblica, ampliar a hiptese
de no aplicabilidade do instituto da licitao, equiparando OSCIP a organi-
zaes sociais para fns de dispensa.
3 Atuao de OSCIP na rea de assistncia jurdica gratuita e o Estatuto
da OAB
Volvendo ao cerne da consulta formulada, aps estabelecidos os pressupostos
celebrao de termos de parcerias com OSCIP, impende analisar a existn-
cia de eventual confito entre o objeto do termo de parceria que se pretende
frmar (assessoria populao carente em geral no tocante a promoo de
direitos previdencirios e defesa do consumidor) e o Estatuto da Ordem dos
Advogados do Brasil.
Inicialmente, poder-se-ia argumentar no sentido de que, por se tratar
de competncia da Unio e do Estado, nos termos do art. 24, XIII, da
Constituio da Repblica, seria defeso ao Municpio prestar servios de
assistncia judiciria. Esse entendimento, alis, j foi sustentado pela
Corte de Contas de Minas Gerais, na oportunidade da resposta Consulta
n. 687.067:
EMENTA: MUNICPIO. PRESTAO DE ASSISTNCIA JURDICA S PESSOAS
CARENTES. ILEGALIDADE POR SE TRATAR DE COMPETNCIA ESTADUAL.
REMESSA, AO CONSULENTE, DE CPIA DAS NOTAS TAQUIGRFICAS DA
CONSULTA N. 105.143-1/93.
CONSELHEIRO ELMO BRAZ:
Consulta formulada pelo Prefeito Municipal de Pedro Leopoldo, ngelo
Tadeu Viana Pereira, acerca da legalidade ou no de o Municpio
disponibilizar servios de assistncia judiciria aos necessitados,
contratando advogados para a prestao de tais servios, e se as
dotaes oramentrias necessrias ao custeio dos servios devero ser
vinculadas a ao social.
(...)
No mrito, esclareo que o assunto abordado na presente consulta j foi
objeto de exame deste Tribunal, ao responder, na Sesso de 28/10/93,
Consulta n. 105.143-1/93, da Cmara Municipal de Lajinha, cujo Relator
foi o Conselheiro Maurcio Aleixo.
Naquela oportunidade, esta Casa entendeu que foge competncia do
Municpio a prestao de assistncia jurdica s pessoas carentes j que,
de acordo com o art. 134 da Constituio Federal, esta uma atribuio
do Estado.
Assim, respondo s questes formuladas, nos termos da consulta
mencionada, sugerindo que seja enviada ao consulente cpia da mesma.
(Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. Consulta n. 687.067.
Relator: Conselheiro Elmo Braz.)
No entanto, a consulta ora formulada trata de hiptese diferenciada, medida
que a OSCIP, aps celebrado o termo de parceria com a administrao muni-
cipal, que fcaria responsvel por prestar esse tipo de assistncia. Por opor-
tuno, eis a defnio de Tarso Cabral Violin a respeito dos termos de parceria:
O termo de parceria o instrumento frmado entre a administrao p-
blica e as OSCIPs, que forma vnculo de cooperao entre ambas, para o
fomento e a execuo de atividades de interesse pblico constantes dos
estatutos das entidades qualifcadas, defnidas na Lei n. 9.790/99.
(...)
Esse termo um acordo de vontades entre o Poder Pblico e as OSCIPs,
e nele devem constar os direitos, responsabilidades e obrigaes dos
parceiros, sendo clusulas essenciais a do objeto com todas as especif-
caes do programa de trabalho proposto pela OSCIP; a de estipulao
das metas e dos resultados a serem atingidos e os prazos de execuo
ou cronograma; a de previso dos critrios de avaliao de desempe-
nho a serem utilizados, mediante indicadores de resultados; a de pre-
viso de receitas e despesas a serem utilizadas em seu cumprimento,
inclusive pagamento de pessoal, a serem pagos com recursos advindos
da parceria; a que estabelece as obrigaes das OSCIPs, entre as quais
a de apresentar relatrio sobre a execuo do objeto de parceria,
com o comparativo de metas/resultados alcanados, acompanhado de
prestao de contas dos gastos e receitas efetivamente realizados; a
de publicao na imprensa ofcial, da esfera de alcance das atividades
celebradas entre o rgo parceiro e a OSCIP, do extrato do termo de
parceria e de demonstrativo de sua execuo fsica e fnanceira, con-
forme modelos do anexo I e II do Decreto n. 3.100/99, sob pena de no
liberao dos recursos previstos no termo.
17
Assim, havendo o competente termo de parceria, por meio do qual seriam
estabelecidas e bem delimitadas as obrigaes dos parceiros, o Municpio,
em cooperao com entidade privada, facilitaria sua populao o acesso
assistncia jurdica, mormente em se tratando de direito previdencirio,
cuja maior demandante , sem dvida, a populao carente.
Cabe, contudo, analisar se haveria algum bice, por fora de limitao ao
exerccio da advocacia, naquilo que a Ordem dos Advogados do Brasil houver
determinado, em especial no que toca ao exerccio da profsso de forma
gratuita, o que poderia, numa primeira anlise, consubstanciar o aviltamen-
to da advocacia.
De incio, no se pode olvidar que a prpria Lei n. 9.790/99 que dispe,
expressamente, que as OSCIPs podero ter como objeto social a promoo
de direitos estabelecidos, construo de novos direitos e assessoria jurdica
gratuita de interesse suplementar. Portanto, a pretenso de a entidade atu-
ar na rea do Direito Previdencirio e Direito do Consumidor seria limitada a
essas reas, no lhe sendo autorizado, por essa limitao, encampar toda e
qualquer demanda judicial.
Ademais, h de se ter em conta que o termo de parceria que se pretende
celebrar instrumento de cooperao entre a administrao pblica e enti-
dade particular, desprovida de intuito lucrativo, da que, em tese, nada mais
seria seno uma forma de o Estado dar azo ao cumprimento de suas obriga-
es constitucionais.
17
VIOLIN, Tarso Cabral. Terceiro setor e as parcerias com a administrao pblica: uma anlise crtica. Belo Horizonte: Frum, 2006.
p. 263-264.
Assim, tal entendimento, alm de arrimar-se no objetivo precpuo da Lei n.
9.790/99, qual seja, oferecer novas formas de parceria com a administra-
o pblica com o fto de universalizar servios de natureza eminentemente
social, pode fundamentar-se, tambm, no dever constitucional de o Estado
lato sensu promover o direito do consumidor e assegurar assistncia ju-
rdica queles que comprovarem hipossufcincia, in verbis:
Art. 5 (...):
(...)
XXXII o Estado promover, na forma da lei, a defesa do consumidor;
(...)
LXXIV o Estado prestar assistncia jurdica integral e gratuita aos
que comprovarem insufcincia de recursos;
(...)
Trata-se, portanto, de direitos fundamentais, de cujo atendimento no se
podem furtar os entes polticos, especialmente levando em considerao a
questo dos recursos oramentrios para tanto e formas alternativas, legal-
mente possveis, para dar cabo a tais objetivos.
Outro ponto a ser analisado a possibilidade de a OSCIP se enquadrar, nos
termos dos arts. 15 e 16 do Estatuto da OAB, como entidade que possa pres-
tar atividade privativa da advocacia. Por oportuno, eis a defnio, trazida
pelo art. 1 da Lei n. 8.906/94, de atividade privativa da advocacia:
Art. 1 So atividades privativas de advocacia:
I a postulao a qualquer rgo do Poder Judicirio e aos juizados
especiais;
II as atividades de consultoria, assessoria e direo jurdicas.
1 No se inclui na atividade privativa de advocacia a impetrao de
habeas corpus em qualquer instncia ou tribunal.
2 Os atos e contratos constitutivos de pessoas jurdicas, sob pena de
nulidade, s podem ser admitidos a registro, nos rgos competentes,
quando visados por advogados.
3 vedada a divulgao de advocacia em conjunto com outra
atividade.
Desse modo, uma vez que se prev como objeto do termo de parceria a
assessoria populao carente em geral no tocante promoo de direitos
previdencirios e defesa do consumidor, cujo exerccio privativo da fun-
o da advocacia, somente poderiam os Municpios frmar termo de parceria
nesse sentido se a OSCIP atender aos requisitos constantes do Estatuto para
sociedades de advogados, bem como no haver, por parte da OSCIP, a divul-
gao de outra atividade estranha quelas privativas da advocacia. Assim,
entende-se imprescindvel que o termo de parceria celebrado bem como
o estatuto social da OSCIP em questo sejam submetidos, previamente,
apreciao da Ordem dos Advogados do Brasil, que a instituio respons-
vel pela fscalizao da atividade profssional dos advogados.
H que se alertar, no entanto, que iniciativas como a pretendida devem ser
encampadas com extrema parcimnia, j que, como cedio, dispem os
Municpios, no mais das vezes, de diminuto oramento, e a pretenso de sub-
sidiar entidade particular para atender populao carente na rea jurdica
deve se revestir de critrios rgidos e objetivos para seleo daqueles que,
efetivamente, devero ser assistidos, sob pena de o servio no suportar a
demanda que se lhe apresentar, principalmente se o Municpio valer-se de
OSCIP para patrocinar causas de seu interesse.
Alm disso, deve se colocar limites atuao de OSCIP nessa rea. Imagine-
se que a entidade preveja em seu estatuto a defesa judicial dos direitos
dos cidados por ela assessorados. Como solucionar o impasse no caso de a
entidade ser extinta estando em curso, ainda, processos desses cidados?
Quem seria responsabilizado por dar continuidade a essas demandas? O Mu-
nicpio, as pessoas fsicas que compunham a entidade? So questionamentos
que apontam para a necessidade de cautela ao se pretender celebrar termos
de parceria com tal objeto.
4 Do controle das atividades da OSCIP e o repasse de recursos pblicos
Em razo dos recursos pblicos que sero revertidos entidade particular,
estar ela limitada e submetida a algumas restries e regras a que deve
observncia, tipicamente, a administrao pblica.
Dessa forma, para alm das obrigaes ajustadas no termo de parceria, a
OSCIP dever ser fscalizada pelo ente/rgo parceiro, comprovando seu re-
gular funcionamento e cumprimento das metas estabelecidas; por haver o
aporte de recursos pblicos, dever regulamentar as compras e contrataes
que efetuar, valendo maior observncia aos princpios da legalidade, impes-
soalidade, moralidade, publicidade, economicidade e efcincia
18
; seu pesso-
al dever ser contratado de acordo com as normas da CLT e o cumprimento
de suas obrigaes trabalhistas dever ser comprovado periodicamente ao
Poder Pblico, a fm de se evitar que se formem passivos, cuja responsabili-
dade venha a ser, posteriormente, imputada ao Poder Pblico.
Correlatamente ao controle que deve ser exercido pelo ente/rgo parceiro,
celebrante do termo, no se pode olvidar que a existncia de recursos pbli-
cos atrai o controle a ser exercido por outros rgos e entidades do aparelho
estatal. Nesse sentido, eis o magistrio de Maria Sylvia Zanella di Pietro:
Quanto ao vnculo com a administrao pblica, estabelecido, con-
forme visto, por meio de termo de parceria, em tudo semelhante ao
contrato de gesto previsto em lei para as organizaes sociais.
No tem, como esse ltimo, natureza contratual, assemelhando-se muito
mais aos convnios tradicionalmente celebrados entre o Poder Pblico e
entidades privadas para formalizar o fomento. Da mesma forma que o
contrato de gesto celebrado com organizao social, o termo de parce-
ria com entidades qualifcadas como organizaes da sociedade civil de
interesse pblico restringe a autonomia da entidade que, por receber
diferentes tipos de ajuda, fca sujeita ao controle de resultado pelo Po-
der Pblico, alm do controle pelo Tribunal de Contas, na medida em que
administre bens ou valores de natureza pblica.
19
Consoante a prpria Lei n. 9.790/99 prev em seus arts. 4, VII, d; 10, 2,
V, da Lei n. 9.790/99, bem como o faz o art. 12 do Decreto n. 3.100/99, o
dever de prestar contas ao parceiro estatal no afasta o controle a ser exer-
cido pelo Tribunal de Contas, de acordo com o preceituado pelo art. 70, pa-
rgrafo nico, c/c art. 75 da Constituio da Repblica. Neste sentido, alis,
j se manifestou esta Corte de Contas na Consulta n. 683.832, cuja relatoria
coube ao Conselheiro Moura e Castro:
18
Art. 14. A organizao parceira far publicar, no prazo mximo de trinta dias, contado da assinatura do termo de parceria,
regulamento prprio contendo os procedimentos que adotar para a contratao de obras e servios, bem como para compras com
emprego de recursos provenientes do Poder Pblico, observados os princpios estabelecidos no inc. I do art. 4o desta lei. (Lei n.
9.790/99).
19
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na administrao pblica: concesso, permisso, franquia, terceirizao e outras formas.
4. ed. So Paulo: Atlas, 2002. p. 219.
Posto isto, entendo oportuno enfatizar que a prestao de contas per-
tinente ao termo de parceria dever ser feita diretamente ao rgo ou
entidade estatal parceira, a exemplo dos convnios (arts. 4, VII, d; 10,
2, V, da Lei n. 9.790/99 c/c o art. 12 do Decreto n. 3.100/99).
Mas a jurisdio do Tribunal de Contas alcana, conforme art. 70, par-
grafo nico, qualquer responsvel pela aplicao de recursos pblicos
repassados mediante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos
congneres, in casu, o termo de parceria.
E sendo o termo de parceria um instrumento congnere aos convnios,
ele e sua respectiva prestao de contas fcaro no rgo ou entidade
estatal disposio da Corte de Contas, que, no exerccio de inspeo
ou auditoria, deles tomar conhecimento para verifcar a sua legalida-
de e regularidade, bem como para o julgamento das contas em ltima
instncia. (Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. Consulta n.
683.832. Relator: Conselheiro Moura e Castro.)
de se esclarecer que caber ao Tribunal de Contas acompanhar a fscaliza-
o da execuo do termo de parceria que, obrigatoriamente, deve ser feita
pelo rgo estatal parceiro sobre a OSCIP. Ou seja, a fscalizao imediata do
termo de parceria cabe ao parceiro estatal. Corroborando esse entendimen-
to, eis o que noticia Raquel Melo Urbano de Carvalho:
Na Deciso n. 931/99, o Pleno do Tribunal de Contas da Unio fxou as
balizas do controle cabvel em relao s OSCIPs: a) no cabe prestao
de contas sistemtica das OSCIPS s cortes de contas, mesmo em relao
aos recursos vinculados ao termo de parceria, devem as prestaes
de contas devem (sic) ser apresentadas aos rgos repassadores; b) a
instaurao de tomada de contas especial pode alcanar os agentes
responsveis pelo termo de parceria no mbito da organizao da
sociedade civil de interesse pblico, inclusive diante da omisso no
dever de prestao de contas; c) o Tribunal de Contas tem competncia
para fazer a fscalizao direta do termo de parceria.
20
Assim, cumpre ao rgo estatal parceiro verifcar e deter consigo documen-
tao, em geral, que ateste a regularidade do procedimento de qualifcao
da OSCIP, se foram atendidos todos os requisitos constantes em lei para ob-
teno do ttulo; o procedimento de seleo da OSCIP, independentemente
de ter se dado por meio de licitao, inexigibilidade ou dispensa, desde que
regularmente formalizados; a formalizao do termo de parceria, com o respec-
tivo plano de trabalho e cronograma de desembolso de valores; o competente
20
CARVALHO, Raquel Melo Urbano de. Curso de Direito Administrativo. Salvador: Jus Podivm, 2008. p. 926.
regulamento da OSCIP para compras e contrataes de servios, com o compro-
vante de sua publicao; ao fnal de cada exerccio, o relatrio de execuo do
termo de parceria, com o quadro comparativo entre metas propostas e resultados
alcanados; ao fnal do termo de parceria, o relatrio conclusivo da comisso de
avaliao sobre as atividades da OSCIP e a execuo de seu plano de trabalho.
O acompanhamento efetuado pelo rgo estatal parceiro com relao s
atividades desenvolvidas pela OSCIP ser parte componente de sua presta-
o de contas, porquanto nada mais se trata seno da verifcao, por este
Tribunal, da escorreita aplicao de recursos pblicos repassados entidade
particular. Em suma, o relatrio a ser encaminhado Corte de Contas deve-
r, no mnimo, atestar a descrio do objeto pactuado e o cumprimento das
metas avenadas, os valores transferidos, a regularidade dos gastos efetu-
ados e sua contabilizao e o recebimento da prestao de contas anual e
fnal, que devem ser repassadas pela OSCIP ao rgo estatal.
No entanto, conforme o entendimento exarado no mbito do Tribunal de
Contas da Unio, os tribunais tm competncia para proceder fscalizao
direta dos termos de parceria, uma vez que se trata da verifcao da correta
aplicao dos recursos pblicos repassados a essas entidades. Assim, nada
obsta que o Tribunal de Contas inclua em seus planos de inspeo ordinria
o acompanhamento da execuo dos termos de parceria celebrados com os
rgos estatais, devendo as OSCIPs manter, organizada e catalogada, a docu-
mentao imprescindvel atuao do Tribunal e seus agentes.
Nesse sentido, o Tribunal de Contas mineiro vem realizando a efetiva fscaliza-
o de OSCIPs e termos de parceria frmados com entidades da administrao
estatal, consoante publicado na Revista do Tribunal de Contas de Minas Gerais:
O acompanhamento e a fscalizao do fel cumprimento do pactuado no
termo de parceria competem ao rgo da administrao pblica afeto
rea cuja atividade tenha sido fomentada e na qual atua a OSCIP.
No obstante, o controle da OSCIP exercido, ainda, pelo Ministrio
Pblico Estadual e pela Assemblia Legislativa com o auxlio do Tribunal
de Contas (controle externo).
No mesmo sentido, os conselhos de polticas pblicas nas corresponden-
tes reas de atuao exercero o controle social, pronunciando-se ex
anti celebrao do termo de parceria, acompanhando e fscalizando a
execuo do objeto pactuado.
No mbito do Estado de Minas Gerais, determinou-se a realizao de
inspees para avaliar a execuo dos termos de parcerias celebrados
entre o Estado e as OSCIPs.
A partir dessa determinao e contando com o esforo coletivo de diver-
sos rgos da Casa, foram realizadas 36 inspees nos termos de parce-
ria celebrados pela administrao pblica estadual com as OSCIPs, sen-
do 21 em rgos/entidades da administrao pblica estadual e quinze
diretamente nas OSCIPs.
No corpo dessas inspees foram analisados quinze termos de parceria,
dez contratos e um convnio, celebrados at 15/06/2007, data em que
foram determinadas as inspees.
Os recursos fnanceiros acordados via termos de parceria e aditivos per-
fazem o montante de R$68.591.549,17 (sessenta e oito milhes qui-
nhentos e noventa e um mil quinhentos e quarenta e nove reais e de-
zessete centavos) (...).
21
Destarte, a fscalizao efetiva das atividades desenvolvidas por OSCIPs ser
orientada, precipuamente, pela anlise do cumprimento do que fora pactu-
ado no termo de parceria, bem como ser baseada na verifcao do cumpri-
mento do plano de trabalho avenado, por meio da competente prestao de
contas, com a anlise da utilizao dos valores repassados que, por bvio,
devero ser proporcionais ao benefcio social que a atividade desenvolvida
pela OSCIP se prope a alcanar.
Por todas essas razes, refora-se a necessidade de que o Municpio, ao ce-
lebrar o termo de parceria, dever proceder fscalizao constante das ati-
vidades da OSCIP, a fm de que sua atuao restrinja-se aos objetos previstos
no termo e em seu estatuto social.
Os alertas e recomendaes aqui expendidos fundam-se na constatao de
que, no raro, tem-se utilizado indevidamente de OSCIPs para frmar termos
de parceria com a administrao pblica.
Apenas a ttulo exemplifcativo, cita-se o Acrdo n. 1.331/2008 do Tribunal
de Contas da Unio, resultado de auditoria realizada em 167 convnios frma-
dos com 26 ONGs distribudas em nove Estados, que redundou na fscalizao
21
FERRAZ, Leonardo de Arajo; REGADAS, Joana Maciel Oliveira; PIRES, Maria Helena. Terceiro setor: aspectos relevantes das
organizaes da sociedade civil de interesse pblico e o controle externo pelo Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. Revista
do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. Belo Horizonte, v. 66, n.1, jan./mar. 2008. p. 144-146.
da utilizao e repasse de 256 milhes de reais.
Dentre as principais falhas detectadas na auditoria realizada, est, justamen-
te, a ausncia de critrios objetivos de seleo prvia das entidades. Naquela
oportunidade, o Tribunal de Contas da Unio frmou o entendimento de que
deve haver o incremento dos procedimentos de seleo pblica, pelos rgos da
administrao pblica federal, em todos os casos em que se apresentar vivel,
no intuito de garantir a maior transparncia possvel, procedimento que, sem
dvida, h de ser observado tambm por Estados e Municpios.
Alm disso, observou-se a ausncia da devida publicidade e divulgao sis-
temtica dos recursos disponibilizados s entidades sem fns lucrativos, por
programa de trabalho; ausncia de percuciente verifcao da capacitao
tcnica das ONGs para o desenvolvimento das atividades avenadas; ter-
ceirizao indevida de atividades inerentes ao rgo/ente parceiro; planos
de trabalhos vagos, incompletos e sem requisitos essenciais; aquisies e
contrataes feitas pelas OSCIPs sem a devida licitao ou de acordo com
procedimento previamente adotado pela entidade, etc.
Diante das irregularidades mais comumente verifcadas e em se consideran-
do, ainda, o enorme aporte de recursos pblicos repassados, nos ltimos
anos, s entidades do terceiro setor, imperioso que o controle sobre as
atividades desenvolvidas pela OSCIP bem como o acompanhamento dos
objetivos a serem atingidos de acordo com o plano de trabalho estabelecido
deve ser efetivo e minucioso.
Por essa razo, alis, que a Lei n. 9.790/99 no se furtou a estabelecer a
responsabilizao solidria dos responsveis pela fscalizao do termo de
parceria, quando omissos em comunicar o Tribunal de Contas e o Ministrio
Pblico diante de irregularidades porventura constatadas.
22
22
Art. 12. Os responsveis pela fscalizao do termo de parceria, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou
ilegalidade na utilizao de recursos ou bens de origem pblica pela organizao parceira, daro imediata cincia ao Tribunal de
Contas respectivo e ao Ministrio Pblico, sob pena de responsabilidade solidria.
Art. 13. Sem prejuzo da medida a que se refere o art. 12 desta lei, havendo indcios fundados de malversao de bens ou recursos
de origem pblica, os responsveis pela fscalizao representaro ao Ministrio Pblico, Advocacia-Geral da Unio, para que
requeiram ao juzo competente a decretao da indisponibilidade dos bens da entidade e o seqestro dos bens dos seus dirigentes,
bem como de agente pblico ou terceiro, que possam ter enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimnio pblico, alm de
outras medidas consubstanciadas na Lei n. 8.429, de 2 de junho de 1992, e na Lei Complementar n. 64, de 18 de maio de 1990.
5 Remunerao dos empregados da OSCIP e limite de gastos com pessoal
nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal
Com relao ao questionamento se o pagamento dos empregados da OSCIP
seria computado como despesa total com pessoal para os fns de que trata
o art. 19 da Lei de Responsabilidade Fiscal, responde-se negativamente, se-
guindo o mesmo entendimento exarado pela Auditoria.
Assim, de se ver o que o art. 18 da Lei Complementar n. 101/2000 preceitua,
verbis:
Art. 18. Para os efeitos desta lei complementar, entende-se como
despesa total com pessoal: o somatrio dos gastos do ente da
Federao com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a
mandatos eletivos, cargos, funes ou empregos, civis, militares e de
membros de Poder, com quaisquer espcies remuneratrias, tais como
vencimentos e vantagens, fxas e variveis, subsdios, proventos da
aposentadoria, reformas e penses, inclusive adicionais, gratifcaes,
horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como
encargos sociais e contribuies recolhidas pelo ente s entidades de
previdncia.
Logo, pelo fato de os empregados da OSCIP no integrarem o quadro de
servidores municipais e, ainda, tendo em vista que os recursos repassados
sero feitos a ttulo de Despesas de Transferncias Correntes, no h que
se computarem tais despesas como Despesas de Pessoal, tampouco como
Outras Despesas de Pessoal, por no ser o caso de terceirizao de mo-
de-obra.
Ainda, de se assinalar que vedado aos Municpios e demais rgos e entes
estatais parceiros proceder ao pagamento direto dos funcionrios da OSCIP,
sob pena de se ver confgurada verdadeira burla ao princpio constitucional
do concurso pblico e, mais grave, caracterizar-se de maneira mais evidente
verdadeira relao empregatcia. As OSCIPs no devem atuar como meras in-
termediadoras de mo-de-obra, contratando funcionrios terceirizados para
desempenho de funes de natureza pblica.
6 Celebrao de termo de parceria: limitaes da Lei n. 9.504/97 e da Lei
de Responsabilidade Fiscal
A primeira refexo a respeito deste tema diz respeito vedao imposta pelo
art. 73, 10, da Lei n. 9.504/97
23
. que, apesar de se reconhecer a evidente
repercusso social que ter o termo de parceria que se pretende celebrar,
h que se considerar no se tratar, propriamente, de distribuio gratuita de
bens, valores ou benefcios, porquanto, em contrapartida aos repasses rece-
bidos, a OSCIP dar cumprimento ao objeto pactuado no termo de parceria.
Assim, inexiste vedao da Lei n. 9.504/97 sua celebrao em ano em que
ocorre o pleito eleitoral, isso porque no confgurada distribuio gratuita de
qualquer espcie: h, isto sim, confuncia de interesses dos parceiros, bem
como a obrigao de dar cumprimento ao objeto do termo de parceria e ao
plano de trabalho avenados.
24
Ainda, mesmo se se atribuir aos termos de parceria natureza assemelhada aos
convnios, no se pode impor irrestritamente queles ajustes a vedao cons-
tante do art. 73, VI, alnea a da Lei n. 9.504/97, que probe nos trs meses
antecedentes ao pleito eleitoral sejam realizadas transferncias voluntrias
de recursos da Unio aos Estados e Municpios, e dos Estados aos Municpios
25
.
Da interpretao de pr-citado dispositivo no pode defuir o entendimento
de que, durante o lapso temporal de trs meses antes do pleito, se deva pa-
ralisar o repasse de recursos a OSCIPs que, anteriormente, j houvessem fr-
23
Art. 73. So proibidas aos agentes pblicos, servidores ou no, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades
entre candidatos nos pleitos eleitorais:
(...)
10 No ano em que se realizar eleio, fca proibida a distribuio gratuita de bens, valores ou benefcios por parte da administrao
pblica, exceto nos casos de calamidade pblica, de Estado de emergncia ou de programas sociais autorizados em lei e j em
execuo oramentria no exerccio anterior, casos em que o Ministrio Pblico poder promover o acompanhamento de sua execuo
fnanceira e administrativa.
24
A ttulo meramente informativo, cita-se manifestao do Tribunal Regional Eleitoral do Estado de Santa Catarina a respeito da
matria que guarda semelhana com a ora tratada CONSULTA CONVNIO ART. 73, 10, DA LEI N. 9.504/1997 CONHECIMENTO.
Tomando por base os conceitos doutrinrios acerca de convnio administrativo o qual decorre de um ajuste em que h mtua
colaborao entre seus participantes para atingir objetivo comum , bem como as regras prescritas na Lei n. 8.666/1993 para sua
formalizao, tem-se que no se enquadra no disposto no 10 do art. 73, que pressupe distribuio gratuita de bens, valores ou
benefcios por parte da administrao pblica, ou seja, repasse sem qualquer contraprestao ou atuao conjunta.
25
Art. 73. So proibidas aos agentes pblicos, servidores ou no, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades
entre candidatos nos pleitos eleitorais:
(...)
VI nos trs meses que antecedem o pleito:
a) realizar transferncia voluntria de recursos da Unio aos Estados e Municpios, e dos Estados aos Municpios, sob pena de nulidade
de pleno direito, ressalvados os recursos destinados a cumprir obrigao formal preexistente para execuo de obra ou servio em
andamento e com cronograma pr-fxado, e os destinados a atender situaes de emergncia e de calamidade pblica;
mado termo de parceria com a administrao, j o estivessem executando de
maneira adequada e cujos recursos j estivessem previstos na lei orament-
ria anual. Deve-se coibir que a celebrao de termos de parceria seja utiliza-
da como artifcio eleitoreiro assim, mais razovel que se evite a celebrao
de novos termos de parceria nos trs meses que antecedem o pleito, a fm
de que tal iniciativa no se confgure como manobra para captao de votos.
Por fm, cumpre apenas a observncia dos ditames do art. 42
26
da Lei de Res-
ponsabilidade Fiscal, segundo o qual vedado, nos dois ltimos quadrimes-
tres, contrair obrigao de despesa que no possa ser cumprida totalmente no
mesmo mandato, ou que, tendo parcelas a serem pagas nos exerccios seguin-
tes, no tenham previstas sufcientes disponibilidades de caixa a suport-las.
Concluso: Feitas essas consideraes, respondo o questionamento do con-
sulente em sentido afrmativo, ou seja, no sentido de que possvel frmar
termo de parceria com OSCIP, objetivando promover a assistncia judiciria
populao carente nas reas do Direito Previdencirio e do Direito do Con-
sumidor.
Contudo, como pressupostos assinatura deste termo de parceria, a matria
dever estar devidamente regulamentada em mbito municipal. Alm disso,
em no se confgurando as hipteses de dispensa ou inexigibilidade, nos termos
da Lei n. 8.666/93, h que se realizar licitao para contratao com tais enti-
dades, sob pena de malferir os princpios que regem a administrao pblica.
Tambm imprescindvel seja verifcada a adequao da constituio da
OSCIP Lei n. 8.906/94, quando verifcado que o termo de parceria prev
o exerccio de atividade privativa da advocacia, sendo recomendvel evitar
que os termos de parceria prevejam o acompanhamento de demandas nas
esferas administrativa e judicial, dada a possibilidade de a OSCIP se extinguir
antes de fnalizados os processos por ela acompanhados.
No tocante ao questionamento se as despesas com o pagamento dos fun-
26
Art. 42. vedado ao titular de Poder ou rgo referido no art. 20, nos ltimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair
obrigao de despesa que no possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exerccio
seguinte sem que haja sufciente disponibilidade de caixa para este efeito.
Pargrafo nico. Na determinao da disponibilidade de caixa sero considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar
at o fnal do exerccio.
cionrios da OSCIP deveriam ser computadas a fm de se apurar o limite
das despesas com gasto de pessoal da administrao municipal, responde-se
negativamente, eis que esses funcionrios no compem o quadro de ser-
vidores e os repasses OSCIP devero ser classifcados como Despesas de
Transferncias Correntes.
Nesse sentido, respondo, em tese, consulta formulada e submeto o parecer
aos nobres Conselheiros.
A consulta em epgrafe foi respondida pelo Tribunal Pleno na Sesso do dia 27/11/08
presidida pelo Conselheiro Elmo Braz; presentes o Cons. subst. Gilberto Diniz, Cons.
Simo Pedro Toledo, Cons. Eduardo Carone Costa, Cons. Wanderley vila e Cons.
Adriene Andrade, que aprovaram, por unanimidade, o parecer exarado pelo relator.

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REVISTA DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS

janeiro | fevereiro | maro 2009 | v. 70 n. 1 ano XXVII

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