OPINION N.

012-2005/GTN
Entidad : Entidad Prestadora de Servicios de Saneamiento
Ayacucho S.A. (EPSASA)
Asunto : Inclusin de los gastos generales fijos en el clculo del
resuuesto de reduccin de o!ra
"eferencia : #ficio $% &'()*++,)EPSAS-..
1. ANTECEDENTES.
/ediante el documento de la referencia0 el .erente .eneral de Entidad Prestadora de
Servicios de Saneamiento Ayacucho S.A. ) EPSASA0 en adelante la Entidad0 formula
consulta resecto de la rocedencia de incluir los gastos generales fijos en el clculo
del resuuesto de reduccin de o!ra.
2. CONSULTA.
1a Entidad manifiesta y consulta lo siguiente:

se ha ejecutado el 80% del monto contractual de la Obra, se han hecho
deductivos por 20% y se han ejecutado 18% de adicionales de Obra. Cabe indicar
ue la !ntidad ha actuado con"orme a la cl#usula $na del contrato de Obra,
con"orme a la cual puede ordenar la disminuci%n de las metas previstas de la obra
hasta en 20% del monto de contrato.
&e lo e'puesto (), consultamos si la !ntidad debe pa*ar el 100% de los +astos
+enerales ,ijos, o si la reducci%n de la obra al 80% implica la reducci%n de los
+astos +enerales ,ijos en la misma proporci%n, considerando ue los -dicionales
de Obra no dan derecho a +astos +enerales ,ijos. (sic).

3. ANLISIS.
Antes de iniciar el desarrollo del resente anlisis0 de!emos recisar 2ue0 de
conformidad con lo disuesto or el inciso h) del art3culo 4'5 del 6e7to 8nico
#rdenado de la 1ey de 9ontrataciones y Ad2uisiciones del Estado
:
y el
rocedimiento ( del 6e7to 8nico de Procedimientos Administrativos del
9#$S;9#<E
*
0 las consultas 2ue a!suelve este 9onsejo Suerior son a2uellas
referidas a la interretacin y-o alicacin de alg=n asecto oscuro o am!iguo de la
normativa so!re contratacin =!lica. En este sentido0 el anlisis ser desarrollado
con referencia a hechos generales0 or lo 2ue sus conclusiones no estarn vinculadas
necesariamente a situacin articular alguna.
:
Aro!ado mediante <ecreto Suremo $% +&>)*++,)P9/.
*
Aro!ado mediante <ecreto Suremo $% :*()*++*)P9/.
Asimismo0 de acuerdo al tenor de la consulta0 el anlisis versar so!re la
interretacin de la normativa en materia de contrataciones y ad2uisiciones =!licas
vigente hasta el *&.:*.*++,0 vale decir0 el 6e7to 8nico #rdenado de la 1ey de
9ontrataciones y Ad2uisiciones del Estado0 aro!ado mediante <ecreto Suremo $%
+:*)*++:)P9/.0 en adelante la 1ey0 y su "eglamento0 aro!ado mediante <ecreto
Suremo $% +:>)*++:)P9/0 en adelante el "eglamento0 or cuanto constituye la
normativa alica!le a los contratos suscritos !ajo su vigencia.
>.: <e manera reliminar0 de!emos tener en consideracin 2ue los comonentes de
la estructura del resuuesto !ase de una o!ra se agruan en dos ru!ros:
?costos directos@ y ?costos indirectos@
>
. Entre los rimeros0 se encuentran los
materiales0 la mano de o!ra y los e2uios. En cam!io0 entre los segundos0 se
encuentran los *astos *enerales y la utilidad
,
. Am!os ru!ros conforman el
resuuesto !ase0 el cual0 sumado con los imuestos corresondientes0
constituye el total del valor referencial del roceso de seleccin.
Por su arte0 los denominados gastos generales se descomonen0 en fijos y
varia!les0 deendiendo si estn o no relacionados con el tiemo de ejecucin
de la o!ra0 resectivamenteA cada uno de los cuales se desagregan conforme a
su naturaleBa. As30 tenemos 2ue los gastos generales se dividen en:
/ Gastos Generales no relacionados con el tiempo de ejecuci%n de la
obra o fijos, ue son au0llos en ue s%lo incurren una ve1, no
volviendo a *astarse aunue la obra se ampl2e en su pla1o ori*inal.
/ Gastos Generales relacionados con el tiempo de ejecuci%n de la
obra o variables, ue son au0llos ue dada su naturale1a si*uen
e'istiendo o permanecen a lo lar*o de todo el pla1o de obra
incluida su eventual ampliaci%n..
3
. (El Cnfasis es nuestro).
>
En oinin de Des=s "amos SalaBar0 () es denominador com4n en las obras de construcci%n la
participaci%n en el c#lculo del presupuesto de obra de dos conceptos de costos5 a) los costos
directos6 y, b) los costos indirectos. !n t0rminos *enerales podemos de"inir el costo directo como
auellos *astos ue se pueden aplicar a una partida determinada y los costos indirectos son todos
auellos *astos ue no pueden aplicarse a una partida determinada, sino al conjunto de la obra
().. "A/#S SA1AEA"0 Des=s. 9ostos y Presuuestos en Edificacin. 9mara Peruana de la
9onstruccin0 :''F. Pg. *,*.
,
Seg=n el art3culo *% del <ecreto Suremo $% +::)(')G9 del +: de marBo de :'('0 los gastos
generales son a2uellos 2ue de!e efectuar el contratista durante la construccin0 derivados de la
roia actividad emresarial del mismo0 or lo cual no ueden ser incluidos dentro de las artidas de
la o!ra.
4
SA1I$AS SE/I$A"I#0 /iguel. 9ostos0 Presuuestos0 GaloriBaciones y 1i2uidaciones de #!ra.
Instituto de la 9onstruccin y .erencia. 1ima0 *++>. Pg. &+.
*
Por tanto0 entre los rimeros se encuentran los gastos incurridos en documentos
ara la resentacin de rouestas0 gastos de estudios de suelos0 gastos de
visita al terreno0 gastos de ela!oracin de rouestas0 seguros contra incendios0
o!ligaciones fiscales0 entre otrosA mientras 2ue0 entre los segundos0 los gastos
generales varia!les0 se encuentran los costos de luB0 telCfono y ga!elas0
aeler3a y =tiles de escritorio0 gastos de traslado de ersonal0 viticos de
ersonal0 art3culos de limieBa0 gastos de oeracin0 entre otros
F
.
Por otro lado0 de!e tenerse en consideracin 2ue dentro del marco normativo
esta!lecido or la 1ey y el "eglamento0 se han revisto dos sistemas de
ad2uisiciones y contrataciones a travCs de los cuales las Entidades del Estado
ueden contratar la o!tencin de !ienes0 servicios y la ejecucin de o!ras
re2ueridos ara el cumlimiento de sus finesA tales sistemas0 de conformidad
or lo disuesto or el art3culo ,45 del "eglamento0 servirn ara determinar
el precio y sus posibles ajustes, sobre la base de las condiciones pre/
establecidas en "unci%n a la naturale1a y al objeto principal del contrato.
As30 se tiene 2ue los sistemas de contrataciones 2ue ueden emlearse en los
rocesos de seleccin 2ue se desarrollen ara contratar la ejecucin de o!ras
=!licas0 son los de Suma AlBada y Precios ;nitarios0 6arifas o Porcentajes0 los
2ue mantienen en su naturaleBa diferencias sustanciales0 destacadas en el
art3culo ,45 del "eglamento 2ue a continuacin se transcri!e arcialmente:
7..8 !n el sistema de suma al1ada, el postor "ormula su propuesta
por un monto "ijo y por un determinado pla1o de ejecuci%n.
9rat#ndose de obras, el postor presentar#, adem#s, el desa*re*ado
por partidas ue da ori*en a su propuesta. !ste sistema s%lo ser#
aplicable cuando las ma*nitudes y calidades de la prestaci%n est0n
totalmente de"inidas en las especi"icaciones t0cnicas y en los t0rminos
de re"erencia y, en el caso de obras, en los planos y especi"icaciones
t0cnicas respectivos.
!n el sistema de precios unitarios, tari"as o porcentajes, el postor
"ormula su propuesta o"ertando precios, tari"as o porcentajes en
"unci%n de las partidas o cantidades re"erenciales contenidas en las
:ases, y ue se valori1an en relaci%n a su ejecuci%n real, as2 como
por un determinado pla1o de ejecuci%n. !n estos casos, el postor
presentar#, adem#s del desa*re*ado a ue se re"iere el p#rra"o
precedente, el valor total de la o"erta econ%mica.. (El su!rayado es
nuestro)
F
#. 9it. Pg. &:)&*.
>
<el te7to del art3culo antes citado se desrende 2ue0 cuando una Entidad ote
or contratar una o!ra a suma alBada conviene un precio *lobal, previo e
invariable para la reali1aci%n total de la obra
;
, la 2ue de!er ejecutarse con
sujecin estricta a los lanos y esecificaciones tCcnicas
&
contenidos en el
contrato
'
0 !ajo resonsa!ilidad del contratista.
En tal sentido0 las o!ras 2ue se ejecuten !ajo el sistema de suma alBada
imlican la ?invariabilidad del precio.
10
actado contractualmente0 as3 como la
invariabilidad de la obra. en s30 elementos 2ue se encuentran directamente
relacionados0 de forma tal 2ue0 slo cuando se verifi2uen modificaciones o
variaciones en el royecto de la o!ra Hconcretamente en los lanos y
esecificaciones tCcnicasH0 odr roducirse la corresondiente modificacin
del recio.
>.* Ahora !ien0 resecto de la materia o!jeto de consulta0 de!emos mencionar 2ue
el ordenamiento ositivo en materia de contrataciones y ad2uisiciones del
Estado Iconstituido or la 1ey0 su "eglamento0 las directivas emitidas or
este 9onsejo Suerior y dems normas modificatorias y comlementariasI
hace referencia e7resa a un presupuesto deductivo de obra.0 =nicamente en
el te7to del art3culo :4'% del "eglamento0 cuando rescri!e la rocedencia de
la ejecucin de adicionales en los casos en 2ue su valor0 restndole los
resuuestos deductivos0 no sueren el 2uince or ciento (:4J) del monto total
del contrato original.
Sin erjuicio de lo e7uesto0 adems del resuuesto deductivo 2ue tiene lugar
durante la ejecucin de un adicional0 en las l3neas siguientes desarrollaremos
dos aceciones e2u3vocas de resuuesto deductivo surgidos de la alicacin
rctica de la normativa0 a decir: a) el resuuesto deductivo de o!ra 2ue tiene
lugar or metrados no ejecutados de una artida y !) el resuuesto deductivo
2ue surge de la disosicin de una reduccin de o!ra.
(
<"#/I0 "o!erto. 1icitacin P=!lica. Kuenos Aires0 :''4. Pg. 4F&.
&
<e conformidad con la $orma 6Ccnica de 9ontrol $5 F++)+*0 aro!ada mediante "esolucin
de 9ontralor3a $5 +(*)'&)9.0 las esecificaciones tCcnicas de una o!ra constituyen las reglas 2ue
definen las restaciones esec3ficas del contrato de o!raA esto es0 descricin de los tra!ajos0
mCtodo de construccin0 calidad de los materiales0 sistemas de control de calidad0 mCtodos de
medicin y condiciones de ago0 re2ueridos en la ejecucin de la o!ra.
'
En relacin con el de!er de sujecin al royecto0 #svaldo /7imo KeBBi sostiene 2ue0 el
contratista tiene obli*aci%n de ejecutar la obra con"orme al proyecto, plie*os y dem#s
documentaci%n ue inte*ra el contrato, a "in de concretar el resultado prometido, ue es la
construcci%n de la obra.. KEEEI0 #svaldo /7imo. El 9ontrato de #!ra P=!lica. Kuenos Aires
:'&:. Pg. :,'.
:+
En oinin de #svaldo /7imo KeBBi0 la contratacin a suma alBada o ajuste al1ado
consiste en la reali1aci%n de una obra cuyo precio se "ija en "orma *lobal. <in duda ello e'i*e ue
a esa invariabilidad del precio corresponda una invariabilidad de la obra.. KEEEI0 #svaldo
/7imo. #. 9it. Pg. *+.
,
>.> El art3culo ,*5 de la 1ey rescri!e Icomo una de las facultades conferidas a
las Entidades durante la etaa de ejecucin contractualI la osi!ilidad de
ordenar la ejecucin de restaciones adicionales cuando Cstas sean
indisensa!les ara alcanBar la finalidad del contrato.
Por su arte0 los art3culos :4'5 y :F+% del "eglamento regulan los re2uisitos0 el
rocedimiento y las eventuales consecuencias a los 2ue de!e sujetarse la
Entidad contratante a efecto de ordenar vlidamente la ejecucin de
restaciones adicionales en el caso de la contratacin de o!ras.
En ese sentido0 la ejecucin de un adicional de o!ra imlica la aro!acin del
resuuesto adicional de o!ra corresondiente0 entendiCndose or a2uel al
() mayor costo ori*inado por la ejecuci%n de trabajos complementarios y=o
mayores metrados no considerados en las bases de la licitaci%n o en el
contrato respectivo, y ue son indispensables para alcan1ar la "inalidad del
contrato.
11
.
As30 cuando =nicamente se advierta la necesidad de ejecucin de un tra!ajo no
revisto0 el valor del adicional de o!ra 2ue se genere ser el monto resultante
de los costos directos comrometidos en el resuuesto adicional de o!raA or
el contrario0 si en el resuuesto contratado ya e7iste una artida ara un
tra!ajo determinado y se re2uiere modificar y-o sustituir Cste or otro tra!ajo
(adicional) ara alcanBar la finalidad del contrato0 el valor del adicional de o!ra
ser el monto resultante de la diferencia del resuuesto 2ue re2uiere el tra!ajo
adicional y el resectivo presupuesto deductivo.
Al resecto0 es imortante recisar 2ue los gastos generales 2ue se de!en
considerar en los resuuestos adicionales0 son a2uellos en los 2ue el
contratista incurra0 cual2uiera sea su naturaleBa0 con la condicin 2ue se
encuentren de!idamente demostrados0 justificados y relacionados con la
ejecucin de la o!ra adicional. Por lo tanto0 todo resuuesto adicional0 genere
o no la o!ra adicional la amliacin de laBo0 conlleva considerar los gastos
generales0 sean fijos o varia!les0 2ue los afecten.
En ese orden de ideas0 siendo el resuuesto deductivo 2ue se de!e considerar
ara la determinacin del valor de un adicional de o!ra0 el resuuesto de una
artida contenida en el resuuesto de o!ra original 2ue se modifica o sustituye
or un tra!ajo adicional con el o!jeto de alcanBar la finalidad del contrato0 se
entiende 2ue 0ste no si*ni"ica una alteraci%n en los *astos *enerales "ijos en
los ya ha incurrido el contratistaA or lo tanto0 resulta raBona!le no incluir los
gastos generales fijos ara la determinacin del resuuesto deductivo 2ue
tiene lugar en la ejecucin de un adicional de o!ra0 indeendientemente del
sistema de contratacin en el 2ue nos encontremos.
::
<efinicin contenida en la <irectiva $% +:*)*++:)9.-#A6D)P"#.
4
>., En otro orden de consideraciones0 tenemos el caso de una o!ra 2ue Ien su
etaa de ejecucinI origina metrados no ejecutados en determinadas
partidas0 en raBn de la divergencia e7istente entre los lanos y las
esecificaciones tCcnicas de la o!ra y lo efectivamente ejecutado0 los cuales
han dado lugar0 en la rctica0 a 2ue se ha!le de un presupuesto deductivo de
obra.
A este resecto0 ca!e seLalar 2ue siemre 2ue en los contratos de o!ra a suma
alBada las condiciones contractuales se mantengan invaria!les Hlos lanos y las
esecificaciones de o!raH0 y el contratista cumla con ejecutar la o!ra con
sujecin a las mismas0 la Entidad no odr efectuar deductivos de o!ra or los
menores metrados no ejecutados de una artida y0 en consecuencia0 no odr
reducir el monto fijo contratado0 or lo 2ue no tiene cabida hablar de un
supuesto deductivo de obra. En dichos casos0 los encargados de la ela!oracin
del e7ediente tCcnico sern resonsa!les de la defectuosa revisin e
inadecuada sustentacin de los metrados
:*
0 as3 como de la incorrecta
ela!oracin del valor referencial0 de conformidad con lo disuesto or la
$orma 6Ccnica de 9ontrol $5 F++)+:
:>
0 de!iendo la Entidad iniciar las
acciones corresondientes a efecto de deslindar resonsa!ilidades.
Asimismo0 cuando en el marco de un contrato de o!ra a recios unitarios no se
ejecutan el 3ntegro de los metrados referenciales contenidos en las Kases y la
Entidad cumle con reconocer los costos de lo efectivamente ejecutado0
tamoco ca!e referirse a la diferencia de resuuesto e7istente entre lo
ejecutado y lo contenido en los lanos y esecificaciones de o!ra como un
presupuesto deductivo de obra0 or cuanto a2uello no ser finalmente o!jeto de
la determinacin de la contrarestacin a cargo de la Entidad contratante0 la
2ue se valoriBa en funcin de la ejecucin real. En todo caso0 la ejecucin
efectiva de menores metrados no uede dar lugar a un descuento de los gastos
generales fijos en los 2ue ha incurrido en contratista.
:*
<e acuerdo con lo seLalado or la 9ontralor3a .eneral de la "e=!lica al comentar la $orma
6Ccnica de 9ontrol $5 F++)+>0 una adecuada sustentaci%n de los metrados, reduce los errores y
omisiones ue pudieran incurrirse en la presentaci%n de las partidas con"ormantes del
presupuesto base, por cuanto 0stos son utili1ados por el postor para establecer el monto de su
o"erta..
:>
$ormas de 9ontrol Interno ara el rea de o!ras =!licas.
F++)+: <E1 EMPE<IE$6E 6E9$I9#
!l e'pediente t0cnico antes de ser aprobado por la entidad licitante, debe estar visado en todas
sus p#*inas por los pro"esionales responsables de su elaboraci%n y por el #rea especiali1ada
responsable de su revisi%n..
F
>.4 Por otro lado0 uede darse el suuesto de la ejecucin de menores metrados de
una artida como consecuencia de la reduccin de la o!ra
:,
a la 2ue se refiere
el art3culo ,*5 de la 1ey0 norma 2ue rescri!e 2ue ?la !ntidad podr# ordenar y
pa*ar directamente la ejecuci%n de prestaciones adicionales hasta por el
uince por ciento de su monto, siempre ue sean indispensables para alcan1ar
la "inalidad del contrato. -simismo, podr# reducir servicios u obras hasta por
el mismo porcentaje@.
Ahora !ien0 la otestad de la Entidad de ordenar reducciones0 al igual 2ue los
adicionales0 resonde al rosito de alcanBar la finalidad de la contratacin0 y
en ese sentido se incluye en la relacin contractual como una o!ligacin del
contratista. En ese sentido0 es erfectamente osi!le 2ue la Entidad ordene la
ejecucin de adicionales o la reduccin de restaciones al contratista I
indeendientemente del sistema de contratacinI siemre 2ue dicha medida
se sujete a la finalidad revista y no e7ceda el l3mite orcentual esta!lecido
(:4J)0 en tanto restriccin contenida en una norma de orden =!lico.
As30 en caso de ordenarse la reduccin de restaciones en una o!ra0 la Entidad
de!er aro!ar el resuuesto de reduccin Idenominado e2u3vocamente
resuuesto deductivoI el cual deducido del resuuesto !ase generar3a como
resultante el resuuesto vigente de la o!ra0 resuuesto 2ue no uede verse
reducido en ms del :4J del monto del contrato.
El acto administrativo 2ue arue!a la reduccin de o!ra0 y 2ue se sustenta en
los informes tCcnicos y legales de los funcionarios encargados de la Entidad0
ermite definir los metrados de los tra!ajos 2ue realmente de!an ejecutarse
so!re la !ase de los cuales se formula la li2uidacin del contrato0 tanto en los
contratos !ajo el sistema a suma alBada como en el sistema a recios unitarios0
con la =nica salvedad 2ue !ajo este =ltimo sistema la li2uidacin del contrato
se roducir con los recios unitarios ofertados or el contratista en su
rouesta econmica y en el sistema a suma alBada se li2uida con los recios
unitarios del valor referencial afectados con el factor de relacin
:4
.
A su veB0 en la ela!oracin del resuuesto de reduccin en un o!ra or suma
alBada o recios unitarios la Entidad de!er consignar los costos en funcin de
las artidas0 metrados y recios unitarios a reducirse0 los cuales se
corresondern con los costos revistos en el resuuesto !ase de la Entidad y
2ue dieron origen al valor referencial del roceso. En ning=n caso0 disoner
una reduccin significa descontar los gastos generales fijos en los 2ue haya
incurrido el contratista.
4. CONCLUSIONES.
:,
9onforme a lo disuesto or la $orma 6Ccnica de 9ontrol $5 F++):*0 las reducciones de o!ras
reresentan la disminucin del contrato rincial derivada de la reformulacin de la meta f3sica
traBada0 or lo 2ue ara su tramitacin se re2uiere de aro!acin mediante "esolucin.
:4
El factor de relacin0 or definicin0 es el cociente resultante de dividir el monto del contrato
de la obra entre el monto del valor re"erencialA esto es0 la oferta total del contratista entre el monto
total del resuuesto !ase ($umeral *:5 del Art3culo *5 del "eglamento).
(
Por lo e7uesto0 se concluye 2ue:
En la ela!oracin del resuuesto de reduccin en un o!ra or suma alBada o or
recios unitarios0 la Entidad de!er consignar los costos en funcin de las artidas0
metrados y recios unitarios a reducirse0 los cuales se corresondern con los costos
revistos en el resuuesto !ase de la Entidad y 2ue dieron origen al valor referencial
del roceso. En ning=n caso0 disoner una reduccin significa descontar los gastos
generales fijos en los 2ue haya incurrido el contratista.
Des=s /ar3a0 :4 de fe!rero de *++4.
AE#-.
&