Cultura Organizacional

VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct.
2002

Perfil dinmico de la cultura organizacional de los directivos pblicos en Mxico

Jos Miguel Hartasnchez Garaa

Introduccin

El gran reto de las administraciones pblicas en la actualidad es la gestin del cambio y entre
los modelos que proporcionan mejores elementos de anlisis para contribuir a realizarlo
adecuadamente, se encuentran los modelos dirigidos a efectuar cambios en la cultura
organizacional.

Si se llega a conocer la cultura organizacional dominante, ser fcil entender cmo dicha
cultura conforma y condiciona las respuestas de la institucin hacia los usuarios. Cuando la
sociedad recibe de parte de las instituciones pblicas los bienes o los servicios pblicos
observa comportamientos, actitudes, procesos y decisiones, pero no resulta evidente cul es
su cultura organizacional dominante.

Cuando una institucin pblica, o parte de ella, conoce su cultura organizacional dominante,
entiende un poco mejor, entre otros, los procesos internos de toma de decisiones, de
comunicacin, los criterios de progreso individual, de evaluacin del desempeo y de control.
Pero la dinmica de gestin del cambio no se da hasta que se establece una clara diferencia
entre la cultura actual dominante y la cultura preferida.

En este trabajo sobre el perfil dinmico de la cultura organizacional de los directivos pblicos
en Mxico se muestran los resultados de los auto diagnsticos realizados dentro del ITAM
(Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico) por 350 directivos pblicos de Mxico, desde
1996 hasta el ao 2000, sobre la cultura actual dominante y la cultura organizativa preferida
de las instituciones donde laboran.

Los resultados revelan una tendencia clara de disminucin del predominio de las culturas
organizativas de poder y de funcin a favor de un incremento de la incidencia e influencia de
las culturas de desempeo y de apoyo.

El carcter dinmico del perfil tiene dos componentes: el primero que muestra, para los
mltiples grupos de directivos pblicos, el perfil de cultura organizativa dominante que el
grupo tiene y el perfil de cultura que le gustara tener en el momento del auto diagnstico.
El segundo componente dinmico es la variacin, tanto de los perfiles dominantes como de
los perfiles deseados, de diversos grupos de directivos pblicos a lo largo del perodo de
observacin.

La cultura organizacional

En el contexto de las ciencias empresariales el concepto de cultura se ha desarrollado a
partir de investigaciones empricas en la empresa privada. La cultura se define como el
conjunto de reglas, smbolos, creencias y valores compartidos por todos los miembros de un
equipo o grupo humano, que le proporcionan la cohesin necesaria para trabajar
armnicamente hacia la consecucin de los objetivos comunes. La cultura se inserta en los
procesos de socializacin de los grupos humanos, afecta importantemente su estructura u

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organizacin y depende en gran medida del entorno sociocultural y de la cultura de la regin
y del pas donde se ubica. La cultura organizacional dominante conforma y condiciona las
respuestas que en forma de productos o servicios la organizacin ofrece al usuario, al cliente
o a la sociedad en general.

Las organizaciones pblicas, como organizaciones de ciudadanos con fines polticos, sean
partidos polticos, sindicatos, empresas pblicas o bien organismos pblicos federales,
estatales o municipales, desarrollan su cultura inventando, descubriendo pero sobre todo
constituyendo un conjunto de premisas, a lo largo del tiempo. Estas premisas ayudan a sus
miembros a irse adaptando hacia el exterior y hacia el interior de la organizacin, a tal grado
que se generan mecanismos de accin y de respuesta caractersticos o previsibles de dicha
organizacin. Los principios culturales de las organizaciones normalmente no estn escritos
ntegramente en ningn lado, aunque pueden estar presentes en smbolos, lenguajes,
costumbres y otro tipo de manifestaciones que actan ms en la mente de sus miembros
cuya adhesin y comportamientos se conforman de su interpretacin y accin diaria.

Cuando la cultura se ha arraigado a travs de una continua convergencia de valores,
alcanzada y confirmada a travs de la accin permanente, se llegan a percibir como un
conjunto de valores aceptados, y cualquier persona que quiera integrarse al equipo percibir
del resto de la organizacin las maneras correctas de pensar, sentir, valorar y actuar, que
debern aceptarse y seguirse para formar parte de ella. La cultura es un sistema que
funciona como puente entre la interpretacin personal del entorno y el conocimiento colectivo
del grupo al que pertenece.

Es indudable entonces, que la cultura dentro de organizaciones pueda encontrar conceptos
tiles en la antropologa, sociologa y en la historia, y que diversos estudios de la cultura se
refieran a creencias, valores y normas; mitos e historias, ritos colectivos y hasta tabes. Un
enfoque tan amplio permite hablar de mltiples culturas sin entrar en contradicciones porque
se trata de conjuntos con los que se puede hacer tambin mltiples combinaciones. Por
consiguiente, es perfectamente lcito hablar de culturas por regiones del planeta, por pases,
por instituciones pblicas, empresas privadas, departamentos o divisiones dentro de ellas y
por supuesto tambin se pueden tener una cultura definida en esta forma para cualquier
agrupacin, dentro de las cuales se puede llegar inclusive a los ncleos familiares.
Las culturas nacionales han sido objeto de estudio, con la orientacin especfica de averiguar
las implicaciones le las culturas en la globalizacin. Hofstede
i
realiz un famoso estudio
sobre cmo la cultura de diversos pases afecta los valores en el lugar de trabajo, como parte
integrante del trabajo que l realizaba para IBM como psiclogo. Entre 1967 y 1973 recolect
informacin de los valores y actitudes de ms cien mil personas en cuarenta pases
alrededor del mundo. Toda esta informacin le permiti clasificar la cultura de diversos
pases a travs de cuatro dimensiones: la distancia del poder, la aversin a la incertidumbre,
el individualismo vs. el colectivismo, y lo masculino vs. lo femenino.
La dimensin de distancia del poder refleja el hecho caracterstico de que en diversas
sociedades las diferencias sociales, econmicas, fsicas, intelectuales, etc., marcan
distancias y desigualdad. De un pas a otro es posible observar que el distanciamiento o
distancia entre estratos sociales, de lo que genricamente se llama en este modelo poder,
puede ser estimado y comparado relativamente con otros pases para efectos de la
clasificacin. Los pases con mejor comunicacin y ms cercana entre estratos diferentes,
tienen culturas diferentes a los que experimentan sociedades fragmentadas y divididas,


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donde situaciones de arbitrariedad e injusticia pueden ser ms frecuentes.
La aversin a la incertidumbre se refiere al grado en que los habitantes de un pas estn, en
general, ms acostumbrados a aceptar situaciones ambiguas y tolerar mejor que otros
pases situaciones de incertidumbre. Las culturas con alto grado de aversin tienden a dar
mayor seguridad en el trabajo, a buscar trayectorias de carrera, proteccin al retiro o a la
jubilacin, etc. Estas sociedades tambin prefieren reglas establecidas y reglamentacin, las
rdenes deben ser claras y el seguimiento de ellas es ms controlado. La baja aversin a la
incertidumbre corresponde a lugares ms abiertos al riesgo y con menor resistencia al
cambio.
La dimensin de individualismo medida contra el colectivismo se refiere a la relacin entre
cada persona con la sociedad. El individualismo domina cuando las relaciones entre las
personas tienden a ser flojas en general y cuando se valora mucho la libertad individual y el
xito personal. Las sociedades colectivistas, por el contrario, las relaciones entre personas
son fuertes y se busca y se valora ms el xito del equipo, de la familia, de la colectividad,
que del individuo.
En la dimensin masculino vs. femenino se destaca el dominio de ciertos roles o
comportamientos dentro del trabajo. En culturas masculinas se hace nfasis en el
desempeo, el ejercicio del poder, por ejemplo, y en culturas femeninas no se clasifican los
trabajos para ser realizados por personas de uno u otro sexo.
El trabajo de culturas de Hofstede
ii
es utilizado para la gestin internacional pues las cuatro
dimensiones cuantificadas para cada uno de los pases estudiados, permiten conocer que
tan cerca o tan lejos estn dos pases determinados en cada una de estas cuatro
dimensiones de cultura, constituyendo una valiosa informacin para empresas o instituciones
pblicas que planean trabajar en otro pas, pero sobre todo para trabajar con individuos de
otro pas.
Este interesante modelo de culturas nacionales tiene una clara aplicacin en la gestin de la
diversidad. No depara grandes sorpresas al confirmar que Estados Unidos e Inglaterra
califican con alto individualismo y bajo en distancia del poder. Pero empresarios o
funcionarios pblicos de Suecia que van a firmar un joint venture entre empresas o un
acuerdo bilateral de cooperacin entre pases con Japn, no deber olvidar que dos
dimensiones de la cultura estn bastante alejadas entre si, puesto que Suecia es un pas con
baja aversin al riesgo y preeminencia de valores femeninos en la filosofa del trabajo contra
una orientacin clara hacia valores masculinos y de alta aversin al riesgo en Japn.
El modelo tiene serias crticas y limitaciones obvias. Si a pesar de ello el modelo de Hofstede
quiere aplicarse, ser til en lo que respecta a identificar aspectos de diversidad o de
convergencia cultural. Por ejemplo, si se desea comparar la cultura de Mxico con la de otros
pases utilizando los hallazgos de Hofstede, ya sea para gestionar la diversidad en un
proyecto privado o pblico, las cuatro dimensiones ubican a Mxico dentro de una cultura
con orientacin hacia valores masculinos, con fuerte aversin al riesgo, con gran distancia
del poder y con un enfoque ms colectivista que individualista. Este modelo de culturas
nacionales no es el ms apropiado para estudiar la evolucin de la cultura organizacional.
Debe tenerse en cuenta que las culturas reflejan supuestos o suposiciones
iii
que la
organizacin ha desarrollado respecto a su propia misin, a sus productos o servicios y,
finalmente los ha convertido en actividades que al repetirse durante aos se han ido


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transformando en normas de conducta y expectativas respecto a aquello que es legtimo o
aquello que no lo es; y todava ms, hasta definir formas y prcticas de pensamiento y accin
consideradas como deseables o como adecuadas para la organizacin.

En busca de un modelo de cultura organizativa til para gestin del cambio.

Un modelo para estudiar la evolucin de la cultura debe servir para inducir procesos de
cambio cultural. Para que un modelo sea til en un proceso de cambio cultural dentro de una
organizacin, las suposiciones; ya sean stas resultado de un proceso de anlisis hacia el
interior, una definicin inicial dictada por su lder o desarrolladas a lo largo del tiempo, deben
ser las herramientas idneas para enfrentar problemas facilitando la adaptacin hacia el
exterior y fortaleciendo la integracin hacia el interior. Las suposiciones se han ido
legitimando poco a poco al irlas aplicando una vez tras otra, hasta construir la cultura, que se
podr ensear, que permite que en relacin a un problema se tenga la forma correcta de
percibirlo, sentirlo y pensar sobre l
iv
.

M. Schall
v
explica la construccin de la cultura en organizaciones a partir de la interaccin
social que se realiza dentro de ella. El vehculo para la construccin es la comunicacin, las
motivaciones son la bsqueda del poder y de la influencia y la adopcin de comportamientos
para la consecucin de los objetivos. La comunicacin debe circular con eficiencia y
transmitir reglas o normas que perfilan los comportamientos. Debe tambin crear los cdigos
que la organizacin va registrando e incorporando para que sea asimilados solamente por los
que, al conocerlos, participarn plenamente como miembros del equipo en la construccin de
relaciones concretas y abstractas que consolidan su cultura.

Existen modelos de cultura como el de los tres niveles de E. Shein que est ms orientado a
trabajar en el cambio a travs de la identidad corporativa donde se camina incrementando el
nivel de concienciacin, desde las suposiciones bsicas ubicadas en un nivel subconsciente
o invisible, pasando por los valores, ubicados en un segundo nivel de conciencia, hasta llegar
a las creaciones y artefactos que proporcional el tercer nivel de conciencia por su
manifestacin fsica, audible, visible, en general externamente percibible.

Otros modelos se fijan ms en culturas definidas a travs de caractersticas que provienen
del sector de las organizaciones analizadas, como es el caso del cuadrante de Deal y
Kennedy
vi
, donde se clasifican las culturas en funcin del riesgo de la industria donde se
ubica la organizacin y de la velocidad a la que puede responder a cambios del entorno.

Pero sin duda los modelos que proporcionan mejores elementos para la gestin del cambio
son los que se fijan ms en la cultura que podemos llamar organizativa. El trmino cultura
organizativa implica una visin estructural de la cultura. Es de sobra conocido que el tipo de
liderazgo, el sistema de comunicacin, la frmulas para progresar dentro de una
organizacin tambin se reflejan en su estructura y en sus procedimientos y que la gestin
de cambio cultural podr plantearse coherentemente si incorpora estos elementos.

Dos modelos de cultura organizativa bastante semejantes entre si son los de Harrison y
Handy. El modelo de Handy
vii
visualiza cuatro tipos de cultura dependiendo del grado de
centralizacin y el grado de formalizacin existente en la organizacin considerada y los
relaciona con dioses de la mitologa griega: Apolo, Atenea, Zeus y Dionisio.


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Coincidentemente, el modelo de Harrison
viii
tipifica las culturas en funcin de los mismos
parmetros: la formalizacin y la centralizacin. De estos dos parmetros propone tambin
cuatro tipos de cultura: la de rol, la de funcin, la de poder y la cultura atomizada.

En forma paralela en ambos modelos, las culturas de rol o de Apolo son burocracias
formalizadas y centralizadas que en el sector pblico seguiran la descripcin del socilogo
alemn Max Weber
ix
quien las propona como el diseo con superioridad tcnica sobre
cualquier otra forma de organizacin. La cultura de la tarea de Harrison, que coincide con la
de Atenea de Handy, habla de la existencia de grupos interdisciplinarios alrededor de una
tarea. La cultura de Zeus equivalente a la del poder siguen esquemas de cultura verbal e
intuitiva con figuras de fuerte liderazgo. Por ltimo, la cultura del dios del vino, equivalente a
la llamada cultura de atomizacin categoriza a la que se materializara por grupos de
expertos independientes reunidos por conveniencia mutua y estmulo profesional e
intelectual.

Los modelos de ciclo de vida

Finalmente, existen modelos que se fundamentan en las etapas que las organizaciones,
tanto pblicas como privadas, van experimentando a lo largo del tiempo y se conocen
genricamente modelos de ciclo de vida. Son estos modelos los que aportan las mximas
ventajas para un estudio, como el presente, que intenta valorar la evolucin, que a lo largo de
unos aos, muestra la cultura organizacional dentro del sector pblico en Mxico.

El modelo de ciclo de vida utilizado, que guarda tambin cierta semejanza con los de
Harrison y Handy anteriormente presentados, adems de cumplir con las condiciones para
ser usado en la gestin del cambio cultural, es un modelo que aporta una interpretacin
intuitiva, de sentido prctico que lo hace fcilmente aplicable a la administracin pblica.

La tipologa del modelo se inspira, en principio, en un proceso natural que se ha observado
siguiendo el ciclo de vida de las empresas, que se inician como familiares con un lder natural
y progresan a travs de varias etapas sobre las cuales el modelo configura cuatro culturas
organizativas dominantes: la cultura del poder, la cultura de la tarea, la cultura del
desempeo y la cultura del apoyo.

La mejor forma de explicar los cuatro tipos de cultura organizativa dominante es describiendo
el ciclo que tpicamente sigue una empresa pequea desde su nacimiento hasta su
consolidacin. Para que resulte ms claras las etapas y las culturas que de cada una de ellas
se derivan, se ilustrarn con una descripcin a veces exagerada, por el beneficio que las
caricaturas tienen de destacar los rasgos ms relevantes y sobresalientes de situaciones.

La primera etapa se inicia con la creacin de la empresa por una persona con espritu
emprendedor, esa persona se constituye como la creadora, la fundadora de la empresa que
define un producto o un servicio y un mercado donde actuar. La visin y objetivos
estratgicos de la empresa los fija esa persona aunque ni los exprese ni se refiera a ellos con
ese nombre. Conforme la actividad se incrementa, la persona que acta en todo momento
como el jefe de la organizacin, ampla la participacin a otras personas que no reciben ms
que instrucciones y las ejecutan siguiendo lo ms fielmente posible lo definido por el jefe. La
caracterstica ms valorada para trabajar en la organizacin es la lealtad y las instrucciones


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se cumplen con alto grado de efectividad. A cualquier cambio de estrategia la organizacin
reacciona con rapidez y eficacia y esto constituye una caracterstica positiva. Los aspectos
negativos de este tipo de organizacin son los derivados de la dependencia que se genera
de la cabeza de la organizacin donde se concentran todas las decisiones clave y muchas
que no lo son. La informacin fluye verticalmente hacia abajo como instrucciones o como
rdenes y hacia arriba como reportes de problemas y resultados de acciones ejecutadas.

En esta cultura ,la innovacin no se genera en los estratos inferiores, ms bien se concentra
en la cspide, con el peligro de dependencia que esto conlleva. Si se acepta que la
innovacin es uno de los aspectos ms importantes para el xito de las empresas y para el
avance y modernizacin de las organizaciones pblicas, resulta evidente la importancia de
profundizar un poco ms en el tema.

Para Druker
x
existen cuatro aspectos esenciales para la puesta en prctica de innovaciones:
el clima de innovacin, la medicin del desempeo, la asignacin de recursos y los peligros
de implantacin. La existencia de un clima innovativo requiere que en la organizacin sea
receptiva a la innovacin, y que sus miembros estn dispuestos a percibir el cambio como
una oportunidad y no como una amenaza. La medicin del desempeo de las innovaciones
implantadas en la organizacin, incorpora elementos de aprendizaje dentro de la misma.

La asignacin de recursos redondea la iniciativa con la estructura, la asignacin de recursos
humanos y financieros y los elementos de incentivacin y compensacin paralelos. Entre los
peligros de la implantacin est la mezcla de las operaciones diarias con la innovacin, y las
innovaciones fuera del sector de actividad conocido en una innovacin y diversificacin
xi

simultneas.

En particular la organizacin cuya cultura se est definiendo, adems de la dependencia del
vrtice de la pirmide, los riesgos de innovacin que enfrenta son reflejo de la concentracin
en el lder de la organizacin de los cuatro aspectos esenciales que sufren las distorsiones
de todo proceso concentrado en una persona (presidente o director general de una empresa)
o en el estrato ms alto y en consecuencia muy pequeo de la organizacin (presidente,
primer ministro, o sus gabinetes).

Esta organizacin representa la quintaesencia de la cultura del poder, que origina en s
misma una reaccin de sus miembros, quienes despus de cierto tiempo, al percatarse de
las consecuencias negativas de concentrar excesivamente la dependencia de la cspide, por
alguna crisis o por efecto de un ejercicio de planificacin iniciada por el lder o alguno de sus
allegados, empiezan a reaccionar a dicha dependencia excesiva, plantendose cambios que
de inmediato tendrn un reflejo en su estructura.

La organizacin que emerge de esta reaccin procura, en primer lugar, corregir dicha
dependencia excesiva distribuyendo el poder concentrado, asignando responsabilidades en
funcin de los productos o los servicios de la empresa, ya sea en reas funcionales como
pueden ser la produccin, las ventas, la administracin y las finanzas, o bien en reas
geogrficas si as lo aconseja la cobertura, o por divisiones si la variedad de productos o
servicios es grande. En segundo lugar, la organizacin consciente de la inexistencia de
reglas, se orienta a establecer criterios, reglamentos, normas, e insiste en dejar por escrito
todo este nuevo orden.


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Las clave para progresar en esta cultura organizativa reconocida como burocrtica, es el
cumplimiento de las normas y el acatamiento de las definiciones de perfiles de puestos, la
divisin de responsabilidades y la ejecucin ordenada de las funciones asignadas. Max
Weber lo propuso as hace cien aos: Precisin, velocidad, ausencia de ambigedad...
reduccin de friccin y de costos de material y de personal, llevados a su punto ptimo en la
administracin estrictamente burocrtica.

La innovacin existe dentro de la norma. Est tambin reglada y tiene un camino lento, lleno
de anlisis y autorizaciones. Es juzgada ms por el cumplimiento con la regla que por su
valor intrnseco.

Lo positivo de esta cultura es el orden que proporciona. En periodos de crecimiento rpido o
expansin, los pases agradecen que se legisle y se sigan reglas claras en todos los
sentidos. Lo negativo es sin duda la parlisis o las ineficiencias derivadas de esta cultura que
ha provocado que universalmente la burocracia sea sinnimo de productividad mnima y
costos altos.

Esta cultura organizativa que refleja la serie de condiciones mencionadas, en el modelo que
se propone se llama: cultura de la funcin.

Al igual que la cultura del poder origina una reaccin que lleva a la cultura de la funcin, esta
ltima tambin provoca una reaccin en contra. Esta reaccin se puede iniciar a partir de un
proceso de autocrtica y de mejora continua, como la lgica respuesta a una cultura
organizativa ordenada pero lenta y burocrtica, intentando corregir sus ineficiencias con la
incorporacin de criterios de eficiencia, de eficacia y de productividad, lo que supone arribar
a la cultura que en este modelo se denomina cultura del desempeo.

En esta cultura el criterio dominante es la eficiencia. Se buscan premiar el trabajo en equipo
y el alcance de resultados, para lo cual la reglamentacin excesiva representa una limitacin
a la accin. La forma de progresar reside en la capacidad para alcanzar y superar las metas
propuestas.

En este tipo de cultura se permite a las personas ms libertad, lo cual incrementa la
innovacin que es continuamente incentivada pero al mismo tiempo incrementa el riesgo de
desviaciones no deseadas. Es evidente que la cultura de desempeo es ms tolerante con
los errores a cambio, y espera que el nmero de aciertos, o al menos sus efectos, superen
con creces a los no deseados.
A pesar de que se fomenta el trabajo en equipo, en el fondo, crece el individualismo y se
facilita la lucha interna por el poder y por el xito individual. Al igual que las otras culturas,
sta tiene consecuencias positivas y negativas. Las positivas son las que por diversos
medios orientan la accin hacia el incremento de la productividad y las negativas las que
derivan hacia excesos de individualismo y de competencia interna.

Otro aspecto a tomar en cuenta es que la cultura del desempeo hace que la organizacin
piense ms en el corto plazo, limitando su perspectiva a la consecucin de resultados
cercanos y en ocasiones hasta inmediatos, dejando en un segundo trmino las metas
estratgicas a largo plazo, aspectos a tener muy en consideracin por sus efectos peligrosos
en la administracin pblica.


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El agotamiento de la cultura del desempeo, puede o no llegar, como en cualquiera de las
etapas anteriores, pero la lgica derivacin de esta cultura es la de una reaccin contra el
individualismo exagerado y contra los mecanismos de competencia interna.

El resultado de esta reaccin es la llamada cultura de apoyo, donde lejos de promoverse los
valores de individualismo exacerbado se establecen comportamientos que exaltan los
mritos del trabajo en equipo y la coincidencia de visiones, de objetivos y metas. Para
incorporar nuevos miembros a una organizacin con cultura de apoyo dominante se tiene
ms en cuenta la convergencia hacia los valores, prioridades y principios de la organizacin y
por consecuencia, hacia la facilidad de incorporarse y de identificarse como miembro, como
parte de ese cuerpo, de esa organizacin, o de esa institucin.

Las consecuencias negativas de una cultura de apoyo son las que llevan a sus miembros a
preocuparse por la causa por encima de consideraciones sobre la eficacia, sobre el orden o
sobre los principios de unidad de mando de las organizaciones.

Las ventajas de este modelo sobre otros son que pueden producir resultados por encima de
las expectativas de una gestin eficiente porque al incorporar valores la motivacin e
incentivacin van por encima de las obtenidas por instrumentos puramente cientficos.

Toda organizacin tiene un perfil combinado de culturas. No existe en la realidad una
qumicamente pura o que contenga un 100% de ninguna de las culturas. Lo que s existe es
la cultura dominante o la combinacin de dos que lo son.

Aplicacin del auto - diagnstico

Para obtener el perfil dinmico de la cultura organizacional de los directivos pblicos en
Mxico se solicitaron auto - diagnsticos de cultura organizativa a lo largo de cinco aos a
funcionarios de la administracin pblica en Mxico.

El autodiagnstico lo realizaron diversos grupos de funcionarios pblicos que han seguido el
Diplomado de Funcin Gerencial en la Administracin Pblica en el ITAM (Instituto
Tecnolgico Autnomo de Mxico), tanto en grupos abiertos a todas las instituciones
pblicas, en el Distrito Federal y en dos Estados de la Repblica, como en grupos cerrados
para una dependencia o institucin pblica especfica. El estudio se inici en 1996 y los
resultados que se presentan cubren desde esa fecha hasta el ao 2000. El nmero total de
cuestionarios contestados es de 350 en 11 grupos. El promedio de cuestionarios
contestados por grupo es de 32.

El cuestionario utilizado consta de 15 preguntas (Anexo) y se aplica dos veces. La primera
vez para ver cul es el perfil de cultura organizativa existente y la segunda para ver cul es la
cultura organizativa preferida. Para determinar el perfil de la existente, la seleccin de la
respuesta se hace al clasificar la terminacin de una frase incompleta entre cuatro opciones,
indicando, en primer lugar, cul es la ms cercana de la realidad y en segundo lugar cul es
la ms alejada de lo que est sucediendo en la organizacin. A continuacin se selecciona la
ms cercana a la primera y a la segunda.

Para determinar el perfil de la preferida, se sigue el mismo procedimiento. En primera


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instancia se elige la terminacin de la frase incompleta que mejor refleja la situacin o
conducta ms cercana a lo que la persona que contesta considera como lo ms deseable y
de la misma manera la que considera ms alejada de lo preferido, completando con las que
se acercan ms, a lo ms y a lo menos deseable respectivamente.

Para poder manejar tantos resultados las calificaciones numricas del 1 al 4 se suman en
una tabla resumen general, y una vez ponderadas permiten realizar el anlisis
correspondiente.

Lo interesante de este ejercicio es que no slo identifica el perfil de la cultura dominante sino
que emerge un perfil deseable o preferido hacia el cual implcitamente se propone un cambio
o transicin cultural. Cmo realizar dicho cambio ya es motivo de otro anlisis y se har
referencia a dicho tema despus de presentar y discutir los resultados obtenidos. La cultura
existente promedio general es la mostrada en la grfica 1.

Resultados

Los resultados indican que las dos culturas dominantes son las de funcin seguida muy de
cerca por la de poder. Los valores indican un predominio muy fuerte de esta combinacin. De
hecho la suma de las dos, 57.4% nos indica una estructura tradicional de cultura que deriva
del modelo burocrtico de las organizaciones pblicas y del predominio del criterio poltico en
sus decisiones. El diseo que tradicionalmente
xii
se dio en las estructuras burocrticas
fortalece el predominio de las culturas de poder y de funcin. La institucionalizacin de los
organismos pblicos en Mxico explica que la cultura de la funcin tenga mayor participacin
que la cultura de poder.

Las dos culturas subsidiarias dentro de la cultura existente son las de desempeo y la de
apoyo. A pesar de que la muestra pertenece a un perodo de cambios muy fuertes en la
historia reciente de Mxico hacia una mayor conciencia de eficacia y eficiencia, las
instituciones pblicas reflejan una participacin, en los aos del diagnstico, relativamente
baja, lo que confirma que a pesar de que en esa poca se proponen e implantan un
importante nmero de programas de modernizacin del sector pblico en Mxico, todava no
se profundiza en sus resultados al grado de verse reflejado en la cultura. La baja calificacin
de la cultura de apoyo tal vez refleja algo trasminado a lo largo de los aos dentro de una
administracin pblica perteneciente al partido que domin el poder pblico por ms de 70
aos y que al paso de ellos fue perdiendo cohesin por aspectos ideolgicos y los fue
adquiriendo por coalicin de intereses, que se reflejan ms en una cultura de poder que en
una cultura de apoyo.

La cultura preferida que se refleja del autodiagnstico a nivel general muestra un perfil
drsticamente diferente a de la cultura existente tal como se puede observar en la grfica 2.
Las dos culturas que dominan el perfil de lo existente toman un lugar subsidiario en la cultura
preferida. Claramente se considera deseable tener una cultura de poder con menos
incidencia. Su nivel alcanza el nivel ms bajo de las calificadas (incluyendo las existentes), lo
que indica la opinin dominante para construir las decisiones sobre terrenos con ms peso
profesional y no dejarse dominar por criterios puramente polticos.

El nivel de la cultura de funcin, separndose de la de poder con cerca de 10 puntos
porcentuales nos deja claro el respeto a la norma y al seguimiento de los procedimientos


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organizacionales burocrticos propios del sector pblico.

El nivel deseado para la cultura del desempeo es el ms alto de los cuatro. Se refleja, sin
duda, el convencimiento y la necesidad que tiene el servidor pblico, de responder con
economa con eficacia y con eficiencia a los cambios del entorno nacional e internacional.
Existe ms conciencia de que la globalizacin ha puesto a los pases en competencia abierta
en bsqueda de ms inversin, ms turismo, ms demanda por productos mexicanos y en
cada aspecto el papel de las instituciones pblicas y el trabajo de los servidores pblicos
tendr claro reflejo. Este resultado tambin refleja la conciencia de los funcionarios pblicos
de la necesidad de una mayor transparencia y eficiencia un su labor que paralelamente lleva
el crecimiento de la responsabilizacin
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ms a titulo personal que de equipo como
anteriormente se haca.

La cultura de apoyo preferida tambin muestra un nivel superior al 25%, lo que implica una
revaloracin de la ideologa dentro de los valores que motivan la actividad del servidor
pblico. Ideologa ms que poltica de servicio a la comunidad, valor ideolgico supremo de
la administracin pblica.

Las diferencias mostradas en la grfica 3 entre la cultura existente y la cultura preferida nos
lleva al anlisis de los cambios que se plantean.

El planteamiento de los cambios de cultura se debe hacer estableciendo la cultura origen, la
cultura destino y el signo de los cambios. El cambio que en teora resulta ms fcil de realizar
es el que permite disminuir la cultura de funcin e incrementar la cultura de desempeo. En
la prctica dicho cambio es mucho ms difcil de lo que parece y trae consigo el peligro de
confundir el impulso hacia el desempeo con la reglamentacin y estandarizacin de sus
criterios y prcticas. La materializacin del cambio se da en una primera etapa insertando en
la normatividad vigente elementos de la cultura de desempeo.

Esta etapa se realiza con gran celeridad, hace sentir que la administracin ya est en
proceso de cambio cultural. Sin embargo, es necesario ser prudentes y vigilar la realidad de
dicho cambio. El peligro es que el cambio se quede en la superficie, que slo se convierta en
ms documentos y trmites que hacer y se auto engae la administracin pblica al convertir
el avance hacia la responsabilizacin en el llenado de ms formas con el lenguaje correcto
pero sin la esencia del contenido. Este es un peligro real que puede hacer fracasar intentos
serios de modernizacin. Los cambios de cultura en esta direccin deben empezar por
disminuir verdaderamente la reglamentitis y la normatitis aguda y substituirlos con mrgenes
de libertad y responsabilidad del servidor pblico.

El obstculo a vencer est ms all del mero hecho de vencer costumbres enraizadas en el
quehacer de la administracin pblica. Est en el principio mismo de la funcin pblica que al
realizarse con fondos aportados por la sociedad, normalmente a travs de los impuestos,
propicia que la propia sociedad, al entregarlos para la funcin pblica, exige al mismo tiempo
que se instalen mecanismos de control que le aseguren el correcto cumplimiento del
mandato social al administrador pblico. Este control que tiene como origen un principio de la
administracin pblica constituye un refuerzo de la cultura de la funcin. El resultado final son
dos fuerzas opuestas, una que presiona hacia la disminucin de la cultura de la funcin y la
otra que apuntala el mantenimiento o el incremento de la misma. La solucin desemboca en
el reto de alcanzar un equilibrio estable y correcto.


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Los otros cambios propuestos no ofrecen retos menores, por el contrario, enfrentan
obstculos de ms difcil superacin y toman ms tiempo. La nota positiva es que todos los
pases que han emprendido procesos de modernizacin generalmente lo hacen
plantendose el conjunto completo de cambios culturales como paquete y no por secciones.
En esa forma los cambios pueden irse dando como proceso continuo lo que refuerza
positivamente su evolucin. En la misma forma en que se planteaba el proceso de formacin
de cultura, la disminucin de la cultura del poder es fuente del incremento de la cultura de la
funcin, la disminucin de sta se podr traspasar ms fcilmente al incremento de la cultura
de desempeo y los excesos de esta podrn al disminuir, permitir el crecimiento de la cultura
de apoyo. Esto no indica que la nica frmula de los cambios sea la anterior. De hecho, la
disminucin de la cultura de poder en el correspondiente incremento de la cultura de apoyo
se puede dar cuando los valores de servicio pblico como vocacin personal y como
compromiso colectivo, reflejado en valores ticos como la solidaridad que en su sentido ms
general nos lleva a la defensa de la equidad, del medio ambiente, de la esttica, va ganando
peso y adeptos en las sociedades y en los gobiernos.

Los resultados obtenidos pueden verse con otras perspectivas. Una de ellas es la
cronolgica. La aplicacin del auto diagnstico a lo largo de cinco aos nos permite ver en la
grfica 4, si se ha detectado alguna variacin destacable. A pesar de las fluctuaciones que se
observan, atribuibles a influencia de grupo o del entorno poltico en el momento de aplicar el
autodiagnstico, se puede concluir que sistemticamente, los cambios de existente a
preferido muestran aumentos de las culturas de desempeo y de apoyo y disminuciones de
las culturas de poder y funcin.

Se observa tambin que consistentemente el mayor incremento se desea en la cultura de
desempeo con valores alrededor del 10% de incremento. La cultura de apoyo muestra
tambin una tendencia a crecer al 5% con cierta tendencia a aumentar. La cultura de funcin
muestra montos negativos de cambio bastante estabilizados alrededor del 5%. Los cambios
propuestos que sealan mayores disminuciones se encuentran en la cultura de poder,
mostrando cierta tendencia a mayores disminuciones al paso de los aos pasando de niveles
de 10% a niveles de 15%.

Finalmente veamos si los cambios propuestos muestran en la grfica 5 diferencias notables
entre grupos correspondientes a los gobiernos estatales incluidos en la muestra y el
promedio obtenido a nivel de gobierno federal.

Como se puede observar las coincidencias son notables no solamente en el signo del cambio
de cultura existente a cultura preferida en las cuatro categoras de cultura, sino en los
valores. No podemos concluir que existan diferencias significativas entre los diagnsticos
realizados por servidores pblicos procedentes del Gobierno Federal y los de los que
proceden de los dos Estados considerados en la muestra.

BIBLIOGRAFA

i
Hofstede, Geert: CulturesConsecuences, Sage, 1980, Beverly Hills.
ii
Hofstede, Geert: The Cultural Relativity of Organizational Practices and Theories, Journal of International
Business Studies Fall 1983, pp. 75 - 89.


12

iii
Evans, P Human Resource Management in International Firms. Macmillan, 1990, London.
iv
Shein, Edgar H., Organization, Culture and Leadership, Jossey-Bass, 1985, San Francisco.
v
Shall, M., A Communication Rule Approach to Organizational Culture, Administrative Science Quarterly,
Nov.1983.
vi
Deal, T. E. y Kennedy, A. A., Corporate Culture: The Rites and Rituals of Corporate Life, Addison Wesley,1982
vii
Handy, Charles: The Gods of Management, Souvenir Press, 1987, London.
viii
Graves, Desmond: Corporate Culture: Diagrams and Change, St. Martinss Press, 1986, New York.
ix
Weber, Max: Essays in Sociology, Oxford University Press, 1958.
x
Drucker, Peter, Innovation and Entrepreneurship, Heinemann, 1985, London.
xi
Drucker, Peter, Management: Tasks, Responsibilities, Practices. Heinemann, 1973, London
xii
La literatura est llena de referencias hacia las estructuras diseadas inicialmente por Weber con dos
principios bsicos: la distribucin del trabajo y la jerarquizacin de las decisiones.
xiii
No existe un trmino generalmente aceptado para accountability. Se incorpora la utilizada por la reciente
publicacin del CLAD al respecto.

BREVE RESEA BIOGRFICA

Jos M. Hartasnchez G.
Ingeniero Civil por la Universidad Iberoamericana en Mxico D.F., Master en Planificacin Econmica por la
Universidad de Stanford, California, y Candidato a Doctor por ESADE (Escuela Superior de Administracin y
Direccin de Empresas) en Barcelona.

Ms de veinte aos de experiencia en el Grupo de ICA en Mxico en funciones ejecutivas en Mxico,
Centroamrica, Sudamrica y Estados Unidos. Experiencia en reas funcionales entre las que destacan
finanzas, informtica y planificacin estratgica.

Carrera acadmica como profesor y director de programas en Mxico en la UNAM, la UIA y en fuera de Mxico:
en ESADE, Barcelona, durante cinco aos y en el INDES (Instituto Interamericano para el Desarrollo Social) del
Banco Interamericano de Desarrollo en Washington durante un ao.

Actualmente Director del Diplomado de Funcin Gerencial en la Administracin Pblica, profesor de tiempo
completo y Coordinador del rea Internacional de la Maestra en Direccin Internacional del ITAM (Instituto
Tecnolgico Autnomo de Mxico).

ITAM Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico
Av. Camino a Santa Teresa No. 930, 10700 Mxico D.F.
Telfono: 5628 4000 ext. 6523
Fax: 5490 4643
E.mail hartjose@itam.mx
Web www.itam.mx


13

Grfica 1

Cultura existente
19.4
23.2
29.4
28
0 5 10 15 20 25 30 35
Apoyo
Desempeo
Funcin
Poder
Porcentajes

Grfica 2

Cultura preferida
27.3
33.2
24.4
15.1
0 5 10 15 20 25 30 35
Apoyo
Desempeo
Funcin
Poder
Porcentajes


14

Grfica 3

Cambio de cultura
7.9
10
-5
-12.9
-15 -10 -5 0 5 10 15
Apoyo
Desempeo
Funcin
Poder
Porcentajes

Grfica 4

Cambios de cultura de 1996 al 2000
-20
-15
-10
-5
0
5
10
15
20
1996 1997 1998 1999 2000
%
Poder
Funcin
Desempeo
Apoyo


15

Grfica 5

Cambios de cultura por grupos
-20.0 -10.0 0.0 10.0 20.0
Apoyo
Desempeo
Funcin
Poder
Gobiernos estatales
Gobierno Federal

ANEXO
xiii
AUTO DIAGNSTICO DE CULTURA ORGANIZATIVA

Instrucciones para contestar el cuestionario

Este cuestionario contiene 15 principios de frases que describen algn aspecto del funcionamiento y diseo
organizacionales. Despus de cada uno de los principios hay cuatro finales posibles. Combinando cada
principio de frase, con cada unos de los cuatro finales se formar una frase completa que describir uno de los
cuatro modelos distintos de comportamiento, creencias y valores organizacionales.

En los espacios subrayados bajo la columna Cultura existente, clasifique las frases finales que siguen al
principio de cada frase en relacin a cmo son las cosas en su organizacin. Hgalo colocando un 4 frente a
la frase final que crea que se acerca ms en la descripcin de cmo son las cosas en su organizacin, un 3 a
la que le siga, y as sucesivamente con el 2 y el 1, -cuya descripcin es la que ms se aleja del modo como
son las cosas. Contine as hasta completar la primera columna de las 15 frases.

Despus, pase a los espacios bajo la columna Cultura preferida y clasifique de nuevo las frases, pero esta vez
clasifquelas de acuerdo con el modo en que le gustara que fuesen las cosas en su organizacin. D un 4 a la
opcin preferida, un 3 a la siguiente, y as sucesivamente con el 2 y el 1 -cuya opcin es la que menos
prefiere.

Por favor, compruebe sus respuestas para asegurarse de que ha asignado solo un 4, un 3, un 2 y un 1
para cada frase en la columna existente y para cada frase en la columna preferida.

Una vez que haya llenado totalmente tanto la columna de cultura existente como la de cultura preferida pase a
llenar las hojas de las tablas de cultura organizativa y de perfil de cultura organizativa que se encuentra al final
del cuestionario


16

CULTURA CULTURA
EXISTENTE PREFERIDA

1. Se espera que los miembros de la organizacin den prioridad
mxima a:

1a 1a a. cumplir las necesidades y exigencia de sus supervisores y de otras
personas de alto nivel en la organizacin.

1b 1b b. llevar a cabo las obligaciones de sus propias tareas; cindose a las
polticas y procedimientos relacionados con sus puestos de trabajo.

1c 1c c. asumir los retos del puesto de trabajo, encontrando una mejor manera
de hacer las cosas.

1d 1d d. cooperar con las personas con las que trabajan, para solventar
problemas laborales y personales.

2. Las personas mejor consideradas en la organizacin son las que:

2a 2a a. saben cmo complacer a sus supervisores y son capaces y quiere
utilizar el poder y la poltica para seguir adelante.

2b 2b b. siguen las normas, trabajan dentro del sistema, e intentan hacer las
cosas correctamente.

2c 2c c. son tcnicamente competentes y eficientes, con un fuerte compromiso
con su trabajo.

2d 2d d. establecen estrechas relaciones con los dems a travs de la
cooperacin, la sensibilidad y la atencin.

3. La organizacin trata a los individuos:

3a 3a a. como mquinas cuyo tiempo y energa estn a disposicin de
personas a ms altos niveles de jerarqua.

3b 3b b. como empleados cuyo tiempo y energa se compran mediante un
contrato, con derechos y obligaciones para ambas partes.

3c 3c c. como socios o compaeros que mutuamente se comprometen a
conseguir un propsito comn.

3d 3d d. como familia o amigos a quienes les gusta estar juntos, que se
preocupan los unos por los otros y que se ayudan entre ellos.

4. Las personas estn dirigidas, orientadas o influidas por:

4a 4a a. personas en cargos de autoridad, que ejercitan su poder mediante la
utilizacin de premios y castigos.


17

CULTURA CULTURA
EXISTENTE PREFERIDA

4b 4b b. los sistemas, las normas y los procedimientos que prescriben lo que
debe hacerse y el modo correcto de hacerlo.

4c 4c c. su propio compromiso de cumplir los objetivos de la organizacin.

4d 4d d. su propio deseo de ser aceptadas por otros y de ser buenos miembros
de su grupo de trabajo.

5. Los procesos de toma de decisiones se caracterizan por:

5a 5a a. directrices, rdenes e instrucciones que bajan desde los altos niveles.

5b 5b b. la adherencia a canales formales y la confianza en polticas y
procedimientos para tomar decisiones.

5c 5c c. la toma de decisiones se lleva a cabo cerca del punto de accin, por las
personas implicadas.

5d 5d d. la utilizacin de mtodos de consenso par la toma de decisiones con el
fin de obtener aceptacin y apoyo para las decisiones.

6. La asignacin de tareas o puestos de trabajo a los individuos est
basada en:

6a 6a a. los juicios, valores y deseos personales de aquellos que ocupan los
cargos de poder.

6b 6b b. las necesidades y planes de la organizacin y las normas del sistema
(antigedad, cualificaciones, etc.)

6c 6c c. equilibrar los requerimientos del puesto de trabajo con los intereses y
capacidades de los individuos.

6d 6d d. las preferencias personales de los individuos y sus necesidades de
crecimiento y desarrollo.

7. Se espera que los empleados sean:

7a 7a a. muy trabajadores, complacientes, obedientes y leales a los intereses
de aquellos de quienes dependen.

7b 7b b. responsables y fiables, que lleven a cabo las obligaciones
responsabilidades de sus puestos de trabajo y eviten acciones que
pudiesen sorprender o desconcertar a sus supervisores.

7c 7c c. auto-motivados y competentes, que quieran tomar la iniciativa para
hacer las cosas; que desafen a aquellos de quienes dependen, si
fuese necesario, para obtener buenos resultados.

7d 7d d. buenos trabajadores en equipo, que cooperen y ayuden, que se lleven
bien con los dems.


18

CULTURA CULTURA
EXISTENTE PREFERIDA

8. Se espera que los directores y los supervisores se espera que
sean:

8a 8a a. fuertes y decididos; firmes pero justos.

8b 8b b. impersonales y correctos, que eviten el ejercicio de la autoridad en su
propio provecho.

8c 8c c. democrticos y que quieran aceptar las ideas de los subordinados
sobre el trabajo.

8d 8d d. que ayuden , que sean sensibles, y se preocupen de los problemas del
personal y de las necesidades de aquellos cuyo trabajo supervisan.

9. Se considera legtimo que una persona diga a otra lo que debe
hacer cuando:

9a 9a a. l o ella tenga ms poder, autoridad, o fuerza en la organizacin.

9b 9b b. forme parte de las responsabilidades incluidas en la descripcin de su
puesto de trabajo.

9c 9c c. l o ella tenga mayor conocimiento y experiencia y lo utilice para
ensearle a hacer el trabajo.

9d 9d d. la otra persona pida su ayuda, gua o consejo.

10. La motivacin hacia el trabajo es bsicamente el resultado de:

10a 10a a. la esperanza de un premio, el temor a un castigo, o la lealtad personal
hacia el superior.

10b 10b b. aceptacin de la norma de intercambiar trabajo por salario.

10c 10c c. fuertes deseos de conseguir, crear, e innovar y de la presin de los
compaeros, que contribuyen al xito de la organizacin.

10d 10d d. las personas que quieren ayudar a los dems y desarrollar y mantener
unas relaciones laborales satisfactorias.

11. Las relaciones entre grupos de trabajo o unidades son
generalmente:

11a 11a a. competitivas, buscan tanto sus propios intereses como ayudarse
mutuamente en cuanto ven algn provecho para ellos mismos al
hacerlo.


19

CULTURA CULTURA
EXISTENTE PREFERIDA

11b 11b b. caracterizadas por la indiferencia mutua, ayudndose tan solo cuando
es conveniente o cuando desde niveles ms altos les dirigen para que
lo hagan.

11c 11c c. de cooperacin, cuando es necesario conseguir objetivos comunes.
Las personas pueden llegar a saltarse las reglas y cruzar las fronteras
organizacionales a fin de terminar el trabajo.

11d 11d d. cordiales, con un alto nivel de sensibilidad hacia las peticiones de
ayuda de otros grupos.

12. Los conflictos entre grupos e interpersonales son habitualmente:

12a 12a a. tratados por la intervencin personal de gente con altos niveles de
autoridad.

12b 12b b. evitados por referencia a normas, procedimientos y definiciones
formales de autoridad y responsabilidad.

12c 12c c. resueltos mediante discusiones orientadas a obtener los mejores
resultados posibles respecto a los temas laborales involucrados.

12d 12d d. cordiales, con un alto nivel de sensibilidad hacia las peticiones de
ayuda de otros grupos.

13. Se responde al entorno externo a la organizacin como si fuese:

13a 13a a. una selva, donde la organizacin est en competencia con otras por su
supervivencia.

13b 13b b. un sistema ordenado en el que las relaciones estn determinadas por
estructuras y procedimientos y donde se espera que todos se cian a
las normas.

13c 13c c. un compromiso competitivo por la excelencia en la que productividad,
calidad e innovacin aportan xito.

13d 13d d. una comunidad de partes interdependientes en la que lo ms
importante son los intereses comunes.

14. Si las normas, sistemas o procedimientos crean obstculos, la
gente:

14a 14a a. las rompe, si tiene la fuerza suficiente para salir adelante con ello o si
cree que puede pasar si ser descubierta.

14b 14b b. generalmente las acata o utiliza los canales apropiados para obtener
permiso para desviarse de ellas, o las cambia.


20

CULTURA CULTURA
EXISTENTE PREFERIDA

14c 14c c. tiende a ignorarlas o saltrselas para cumplir sus tareas o para obtener
un mejor rendimiento.

14d 14d d. se ayudan unos a otros a ignorarlas o a ajustarlas si se cree que no
son justas o que crean problemas a otros.

15. Las personas que son nuevas en la organizacin necesitan
aprender:

15a 15a a. quin dirige las cosas; quin puede ayudarles o perjudicarles; a quin
debe evitar ofender; las normas (reglas no escritas) que deben
observarse si no quieren tener problemas.

15b 15b b. las reglas formales y procedimientos y ceirse a ellas para mantenerse
dentro de los lmites formales de sus puestos de trabajo.

15c 15c c. de qu recursos disponen que les ayuden a realizar su trabajo; a tomar
la iniciativa para aplicar sus habilidades y conocimientos a sus trabajos.

15d 15d d. cmo cooperar; cmo ser buenos miembros de equipos; cmo
desarrollar unas buenas relaciones laborales con los dems.

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