"CONTROL DEL ACTO ADMINISTRATIVO,

RECURSOS ADMINISTRATIVOS.
RECURSO CONTENCIOSO
ADM INISTRATIVO" *
PEDHO Pmnny AIUl A'.' ,
Profe!ior Derecho Administrativo
Universidad Catlica Val paraso
Universidad de Valparaso
El t('ma sobre el (llle no!) toca exponer lleva por ttulo "Con-
trol del acto administrativo; Recursos administrativos; Re-
curso Contencioso Administrativo", Tema que -por su am-
plitud, impide entrar a un anlisis detallado y exhaustivo
del mi.5mo dentro del mbito de este seminario, Es por ello,
que necesariamente habremos de limitarnos a enunciar los
puntos y problemas ms importantes y a realizar algunas
reflexiones en torno a los mismos.
Nuestra exposicin enfocar el tema sobre el control de
Jos actos administrativos nicamente desde el punto de vis-
ta de la defensa de los derechos del adminL,trado, Dejare-
mos de lado, por 10 tanto, todas aquellas materia') que,
refirindose al control del acto administrativo, no mirau
tanto -el inters directo del parti cular, sino que al inter."i
interno de la propia Administracin.
La funcin administrativa, oomo funcin esencial men-
te ejecutiva, encuentra en la ley, o mejor dicho en el Dere-
cho, el fundamento y al mismo ti C'mpo el lmite de Sil ac-
cin. Su fundamento, en cuanto a que la regla de derecho
le confiere a cada autoridad el ttulo que lo habilita para
actuar, dndole los medios y poderes necesarios y asignn-
oole su competencia. Su lmite, en cuanto a que la accin
Conferencia prollunciaua en el Seminario Nacional sobre Pmce-
Administrativos organiz<'ldo por la Comisin Nacional
para la neforma Administrativa en la ciudad de Santiago, desdr;
1,1 5 al 10 d" mnyo de 1980. Se km <'lgreF:ado
239
admini strativa no puede actuar en contra de la regla de
derecho.
La acluacin de la AdminL"tracin debe estar sometida
<l las prescripciones de las normas externas a ella: Co tl.5 ti-
tuci II y ley; y, al mismo tiempo, debe respetar el orden
escalonado c:xigido por la jerarqua de las fu entes, sometin-
dose los actos concretos de la autoridad a las disposiciones
gcnerales y previas dictada"i por esa misma autoridad, o in-
c1uso, por autoridades infe riores, dctadas dentro del m-
hito de su competencia.
Esta limitacin del poder de la Administracin, eOIl-
forma el principio de la legalidad, cuya afirmacin carac-
teriza al Estado de Derecho. Est adems en directa rela-
cilI con la libertad individual de los administrados; la que
estar mejor protegida en la medida (!lI e los particularc.'i
dispongan de mejores va.;; para hacer controlar la ohsrr-
vancia de la le)' por la autoridad.
Por otra parte, e.'ita limitacin tambin es indispensable
para la coherencia de la actividad administrativa, que se
vcra amenazada si los diversos agentes pblicos actuarau
slo guiados por sus ins piraciones personales sin sornetersc
a una regla preestabl ecida.
El Estado de Derecho, como seiala Rafael Entrena
Cucsta 1, !lO es slo el sometirni ento de la AdministracJI
a la Ley; implica ms que ello; ya que como toda t cnica,
la de cometer el Estado al Derecho puede emplearse para
perseguir diversas finalidades, incluso al bien
comn.
Sciiala el profesor espaol: " Lo quc caracteriza al Es-
tado de Derecho, ser el reconoci.miento de los derechos
pblicos subjetivos y el otorgamiento a los particulares de
los medios id6neos para la defensa de los mismos. Es aqu
donde radica el fondo de esta forma de Estado; y este fon-
do va a {.'onseguirse mediante el sometimiento del Estado
a la Ley. Slo si el trnlino '<Ley" se emplea en un sentido
240
Rafael ENTRENA CUESTA. Curso de Derecho Admil1istrativo, 2"
edicin, E<lito.rinl Teroos, S.A., 1966, pg. 33.
amplio. con mayscula, equiparable a Derecho, <-'Dma ley
que responde a unos principios determinados que se ecl ifi
can sobre la bar.;e del respeto de la persona humana, podr.
(.'onsiderarse suficiente la afimlacin de que el Estado de
Derecho es aquel en que se somete el Estado a la Ley.
Porque slo entonces, someter a la Administracin a la ley
es someterla al Derecho y, por consiguiente, servir a la de-
fensa de la libeltad".
Los medios con que el Derecho Administrativo dota
a los particulares para reaccionar contra la actividad ile-
gal de la administracin; as corno para exigir indemnizacio-
nes por los daos que dicha actividad les ocasione, son
principalmente los recursos administrativos y los recursOs
contenciosos administrativos. Ello no implica de ningn mo-
do que sean los nicos con que cuenta el administrado, ya
que los ordenamientos jurdicos de los distintos pases con-
templan otra') vas ms o menos eficaces; debiendo desta-
carse entre stos, a va de ejemplo, la conocida institucin
del Ombudsman.
Los recursos administrativos son los medios que el de-
recho establ ece para obtener que la Administracin, en va
administrativa, revise un acto y lo confinne, modifique o
revoque. Se dirigen a una autoridad adrnini'i trativa, la que
resuelve a travs de un acto administrativo. Se distinguen
de este modo de los recursos contencioso administrativos
que se interponen ante un rgano jurisdiccional , en princi-
pio independiente de la Administracin, que da lugar a la
dictacin de actos jurisdiccional es ,
Los recursos administrativos y los recursos jurh;diccio-
naIes son por lo tanto, de natural eza jurdica tlifcrcnte }'
se encuentran somet idos a regmenes jurdico,) distintos. SllH,
c'Omo sef'lala Auby y Drago 2 ~ d o s sistemas de solucin de los
litigios administrativos que son en principio separados e
independientes el uno del otro".
La independencia de los recursos administrativos y con
tcncioso administrativos se manifiesta principalmente en
:: J. M. Aun\' ; R. DRAGO, Traite! de COll l c,Hiellx Administrat[,
L.G.D.]., Pars 1962, tomo 1 N? 27, pg. 32.
241
(lUC el recurrente puede, en ,principio, elegir entre ambo."
medios e intentarlos simultnea o sucesivamente.
La independencia de ambos tipos de recursos, sn
bargo, no es total. En efecto; am cllando ellos podran en
principio ser interpuestos separadamente, en fonna simul-
tnea o sucesiva; hay algunos aspectos en que necesar ia-
mente se relacionan.
En primer trmino, la decisin de la autoridad ad-
mini strativa, cuando precede al fallo del juez, que h <1 c( '
desaparecer el acto administrativo recurrido, impide a est e
ltimo la dictacin del fallo. Por otra parte, si el fallo del
juez precedc la decisin del recurso administrativo, la auto-
ridad administrativa deber respetar la cosa jnzgada qll {'
emana de la sentencia judicial :1.
La relacin ms importante entre ambos tipos de re-
cursos se presenta, sin embargo, con oca'lin del problema
del agotamiento previo de la va administrativa; el que de-
ber necesariamente ser resuelto si se legisla sobre lo Con-
tencioso Administrativo. Este punto lo trataremos mC) ade-
lante, aqu a sealar quc (' n todo caso la in-
terposicin de los recursos admini strativos debe incidir en
los pInzas del recurso jurisdiccional, prorrogndolo.
LOS RECURSOS ADMI NISTRATIVOS
Trataremos a continuacin algunos aspectos que considera-
mos particularmente relevantes en relaci6n con los recursos
administrativos y que a juicio nuestro deben ser contcm-
pl ado.'\ cn una Ley de Procedimiento Administrativo.
1. EN H!:I.ACION A LA AUTORIDAD HECUH!UDA
La rcg1a general es que la resolucin de los recursos
administrativos corre.'iponda al mismo rgano que dict la
l'eso111cin recurrida o a su superior jerrquico. Sin embar-
go, se plantea el problema de aquellos recursos deducidos
3 J. \1. Al'In:; R. DI\ACO, Ohm citada, N9 29, pg. 35.
242
contra actos singulares de aplicaci6n de reglamentos, en
que el fundamento de la il egalidad del acto si ngul ar :..ca
precisamente la il egalidad de Jos reglamentos dictados por
alltoridadcs superiores. En esta situacin, de mant enerse b
regla general , podra ocurrir <lu e autoridades inferiores pu-
diesen rcvisar ac.:tos dictados por autoridacks sll periores.
D;.: Ill' tenerse prescnte que la lfI !'i ma situacin planten-
da ("11 la va cont encioso administrativa es perfectamente
posible, incl ll so encontrndose vencidos los plazo) para re-
clamar contra el reglamento. La difercncia estriha en q1l e
en este ltimo caso, qui en resuelve Jl O es una autoridad in-
ferior dc <ui en dictlJ ('1 acto, sino un juez.
La Ley de Procedimiento Administrativo espai'i ola so-
l"dona esta cuestin en su artculo 11:> inciso segundo,
permiti endo la interposicin del recurso directamente ante
el rgano que di ct la norma de carcter gentral.
2. CON HESPI,CTO A LA CM.IDAD DEL JUlCURll ENTE
El aspecto ms interesante en este puuto es el relatj vo a los
requisitos que debe exigrsele a quien entable un recurso
administrativo; la cuestin de la legitllllacin. Las alterna-
tivas que podr an presentarse son las mismas que para el
recurso contencioso administrativo, esto e,o;;:
a) Permitir que cualquiera p ersona pudiera atacar
t: ualqui er acto administrativo. Estar amos en este caso en
presenci a de "una accin popul ar", Esta es la situacin pre-
vista en la letra a) del art culo 5 transitorio del Decreto
Ley NQ 1289 Ley de Municipalidades.
b ) Exi>;ir que el actor sea titular de W1 derecho sub-
jetivo violado por el acto recurrido. En cste caso los recur-
sos S0 restringir an considerablement e dejando sin n1 cdio
de protecci n, por la va de los recursos admi nistrativos, a
muchos afectado,o;; por la actividad administrativa,
(; ) Exigir que el recurrent e tenga inters en la modifi-
cacin o revocacin del acto; inters directo personal y le-
gtimo, como se seala generalmente.
Una ley de Procedimiento Administrativo debe, a nues-
tro juicio, seiJalar ]a calidad que se exige al reclamante; sin
243
pCI"j Il U':IO que en su preparaClOlI y esludio se tengan presen-
te las diversas situaciones contempladas en recursOS exis-
tent es actualmente en diversas leyes especiales .
. ,. CAUS .. \ I.ES DE I\''UG:-JAClON m: LOS ACTOS
RECUlIl\IDOS
I,a l'awial es relacionadas con la ilegalidac1 de Jos actos ad-
ministrativos son, en general, las mismas qne podran ser
invueadas ante un juez; a saber: incompetencia, vicio de
forma, desviacin de poder, violacin directa de la ley en
cuanto a Su objeto, ausencia de motivos legales e inexb-
tencia de motivos invocados. Estas son las causales del re-
curso por exceso de poder del derecho francs, pero que b-
sicamente contemplan todas las posibilidades de ilegalidades.
Lo importante a determinar, sin embargo, es si los re-
cursos administrativos procedern slo por causales de ile-
galidad, o tambin por razones de oportunidad o convc-
niendu. El aut or francs Cuy Isaac 4, sc1ala que la posi-
bilidad de recurrir por inoportunidad contra el acto ad-
ministrativo es la gran caracterstica del recurso adminis-
trativo) pudiendo invocarse este medio tanto en el recurso
de reposicin como en el recurso jerrquico. Sei'iala que: el
recurso admini strativo es muchas veces la nica va de dere-
cho que pueden utilizar los administrados con al gunas po-
sibilidades de xito cuando la decisin que los perjudic:l
se refiere a Ulla cuestin de oportunidad . .. ".
La posibilidad de revocar o modifi car un acto por ra-
zones de oportunidad se encuentra limitada en todo caso,
a aqllcllos actos que pueden ser dejado."i sin efecto discre-
cionalmente por la autoridad administrativa.
La otra opcin que se le ofrece al legislador es limitar
las causales del recurso administrativo a aspectos
como ocurre con ]a Ley de Procedimiento Administrativo
de Espaa, que en su art culo 115, sei'iala que podrn fun-
darse en "cualquier infraccin del ordenami ento jurdico".
4 CUY I SAAC, La Procedure Admitlisltatif f1 0n Cont ell tieuse.
L.e.D.] ., Pari" 1968, N. 648, pg. 62R.
244
I.a nJOtivac.:in del recurso, .si bien es t reglllada con la
mxima amplitud como seiiala Jess Conzlcz Prez", ex-
cluye las razones de oportunidad.
Debe tenerse particu lmmente presente que en Chil e b
no existencia oe una Ley de Procedimiento Administrativo
ha ido <.:re:ltldo una prctica que se asemeja bastante a la
si toad{m fran t:csa c1 e.'.;crita por Cuy Isaac. l.a adopcin de
un criterio como el espaol podra signifi car en cambio, una
reducci6n de los medios otorgados a los part iculares en de-
fensa de sus derechos, all donde precisamente se pretende
ampliarlos.
4. EN CUANTO Al. I'IIOCEDIMIENTO I'HOPIA\IENTE
DICHO
Varias son b s cuestiones que deseamos destacar con re.'-
peeto al procedimiento que debe estabk'ecrsC' para la tra-
mitaci6n el e los rccursos adTllilli strativos.
a) Efectos de la interposicin del recurso. La r(' crla
ms en es ta materia es que la interposicin
recurso, salvo los casos en que la ley diga lo contrario, 110
suspende la ejecucin del acto impugnado. Se faculta, sin
embargo. a la iHltoridau que debe resol ver, para suspender
ele oficio () a peticin de parte la ejecucin, cuando elb
pueda causa r un perjuicio imposible o difcil de reparar.
Esa es la solucin adoptada por ejemplo en Espaa en el
artculo 116 de la Ley de Procedimiento Adnnistrativo.
Como fundamentos para negar el efecto suspensivo de
los recursos se sci'lala la necesidad de no perjudicar a la
Administracin en su funcionami ento; y, desde el punto d I:
vista jurdk'O, el principio de la prc;i uucin de legItimidad
y ej ecutoriedacl de los actos administrativos.
b ) ProccdimJenlo cOlltradicto-rio. Esti11l31l10S, de acuer-
do con Cuy Isaac ( que la tramitacin de lus recursos admi-
:. J ESS C"oN'".I. . .\.LEZ PRf:Z, Cumelllarios a la ley de Procedimte1ifo
Admiristrtltvo, Editorial Civitas, S.A. , :\ Iadrid, 1977, pg. 742.
(J CUy ISAAC:, Obra ciUula, N9 665, pg. 642.
245
nistrativos debe contemplar el trmite de audienciaj tanto
al propio recurrente, hayan o 110 de tenerse en cuenta nue-
vos hechos o documentos que no se tuvieron presentes para
la dietacin del acto r ec1l rrido, como a terceras persona,>
interesadas.
Se scl'aJa en senti do contrario, <luC el recurrellte ya ha
tenido la posibilidau de exponer !iUS puntos de vista eOI1
anterioridad. Incluso legi.slaciones como la espaola exclu-
yen el trmite de audi encia, a excepcin de los casos de in-
tervencin de terceros o de hechos o dOCtilll cntos nuevos.
Sin embargo, la gravedad e importancia que puede derivlf
para los administ rados de la revocacin o modifi cacin ele
los actos administrativos hacen aconsejahle la condi dOric-
dad del procedimiento.
e ) Obligacin de resolver el recursO. La Administra-
cin, frente a la interposicin de un recurso contra uno de
sus actos, puede resolver formalmente o guardar silencio,
rchusndose a actuar, sin dar razn para ello. En este l-
timo caso se entenderan aplicables las normas que contem-
ple la Lev de Procedimi ento sobre el silencio administra-
tivo.
Para que el recurso admini strativo sea una verdadera
garanta para los administrados, parece conveniente que se
imponga formalmente la ohligacin de resolver para la au-
toridad que dcba conocer de ste. Esto es particularmente
vlido cuando el acto recurrido es il egal, en que la juris-
prudencia chil ena ha seilal ado adecuadamente que en esa
ci rcunstanci a, la invalidacin no es facultad de la Admini 'i-
trat'in, sino que \lna obligaeill.
Lo anterior debe complementarse con la existencia de
plazos para fallar y (;on las adecuadas .<unciones ell caso ele
omi sin.
d ) Obligacin de moti var. La obligacin de motivar las
decisiones que recaigan en los recursos admmistrativos es
11 11 corolario de ]a obligacin de resolver el recurso, seala-
do en la letra anterior y su fundamento es el mismo aplica-
cabl e a la dictacin de los actos administrativos en gene-
ral. Se impone adems, por la natural eza de todo recurso
246
)' por el rol del recurso adminL<;trativo en todo el Procedi-
mi ento Admi nb trativo j.
e) La refomwtio ill peil/s. El problema planteado es el
de determinar si el recurrente puede ver agravada su situa-
dn, como (.'{msecuencia de la interposicin de un recurso
(ll1 e precisamente tena por obj eto mejorarla, con respecto
al acto recurrido.
La respuesta requiere de algunas distinciones. En pre-
de IIn acto ilegal , la autoridad que conoce del recur'so
estara obligada a revocarla, aun cuando ello sea por cau-
sales distintas de las sealadas en el recurso.
Con respecto a los actos de carcter discrecional, so
puede distinguir entre aquellos que han creado derechos,
los cuales no pueden ser modificados en perj uicio del recu-
n'ente; y aqucllos que no han creado derechos, que s pue-
den ser modi ficados lXl r la autoridad.
5. CON IlESPECTO A LOS E'I 1',I HTlCUI. /IH
a ) La principal clasificacin de los recursos administrati-
vos distingue entre recursos ordinarios, extraordinarios y
especiales 8.
Los recursos ordinarios son aquellos que proceden con-
tra cualqui er clase de actos, salvo exclusin legal expresa y
pueden fundarse en cualquier infraccill del ordenami ento
jurdico. Los principales son el recurso de reposicin y el
el( alzada.
Los recursos extraordinarios proceden sMo en los su-
puestos expresamente previstos por el legislador y slo por
las causales sclialaclas por la ley.
Por ltlno, los rccursos especiales pucdclI fundars e, al
igual qllc los ordinarim, en cualquier infraccin del orde-
nami ento jurdico; pero slo proceden en los casos previs-
tos por la le;' que los regul a, que nonnalmente establ ece
.. CUY ISAAC, Obra citada, N9 666, p..g. 643.
x Eduardo G.o\RdA ENTEIlHA y Tom>.s -HamlI Cll r-
:.;0 de Derecho f\dlllilistrativo, Editori il l Civitas. S.A .. Madrid,
1977, Tomo II, pg. 421.
?A7
para ellos una tramitacin especial. A estos pertenecen, en
el derecho espallol, los recursos de splica y las llamadas
reclamaciones econmi co administrativas.
A nuestro juicio es necesario que al procederse al estu-
dio ue una Ley de Procedimiento Administrativo, se realice
un est udio detallado de Jos recursos regulados en Chile por
Ja legislacin positiva, para Jos efectos de deci dir su incl u-
sin o no en los recursos ordinarios cuya tramitacin se
regular en esa leYi o, su mant encin con carcter de re-
curso especial o extraordinario.
E n todo caso parece aconsejabl e unifOlmar las denomi-
Jl<l cioJ1 cS ('11 que las leyes se refi eren a los recursos. Al
respecto baste con citar el Ttulo Primero del Libro Tercero
del Cdigo Tributario, y en particul ar, el art. 115, que d a
el carct er de Tribunal al Director Regional del Servi ciu
de Impuestos Internos
h ) SituaGn particular del recurso de t ut ela. El recurso
de tutela e:.; aquel que procede contra los actos de orga-
nismo:.; autnomos o de sus autoridades superiores; que e:.;
resuelto por Ja llamada autoridad oe tlltela.
Como es sabido una de las caractersticas tIe ]a descen-
tralizaC'in es que el control a que Jos entes descentralizados
estn llamado control de tutela, no es de carcter
general, ni se presume; cxl<-;'tc slo en aquellos a<;pectos y
por aqueJ1 as causal es, establ ecidas expresamente por la ley.
La regla general es entonces la ausencia de controJ, siendo
] a actividad sujeta a control, la excepcin.
En Chile ha sido tradicional desoe hace varias dcada"
Ci ll C los disti ntos servidos pblicos que se han ido creando,
lo han sido Sll gran mayora con el carcter de descen-
t ralizados o autnomos, segn las propias expresiones del
legislador. Si embargo, ste' no ha sei'ialado, por ]0 general
y salvo C01110 la l.e)' de MunicipaHdades, cules
Por lo general, el legislndor le da al recurso jcrrqui{:o el t:<t r(u.:t.:r
de apelacin. ]0 que evidentemente es una impropiedad. Por
t!jemplo: artculo 12 de la Ley General del Urbanismo y
trtl cdollf's, transcrito mts ndcJflnt e t' n este art culo.
248
son las materi a.;; sometidas a centrol tutela. Est a parti-
cular situacin no ha t enido consecuencias prcti cas ya que
tambin, en la casi totalidad de los casos, esos mbmos ser-
vicios pblicos creados cOmo autnomos han sitio dotados
de autoridades superiores de la confianza excl usiva del Pre-
si dente ,le la Repblica.
A nuestro juicio, para Chil e, debt> (!uizs establecerse
en la Ley de Proceuimiento Administrati vo, que contra lo .....
actos de autoridades superiores de entes autnomos, es
posibl e el recurso de alzada ante el correspondiente
tro de Estado, en todos aquell os casos en que ]a autoridad
superior del servicio sea de In confi anza exclusiva del Pre-
si dente de la Hepbliea. Sera algo as como un recurso de
alzada impropio a que se hace referencia en el derecho es-
patioI; pero en todo caso de carcter ordinari o y no espe-
cial. En Jos ca'ws en que las autoridades superiores del entn
autnomo no sean de la ('() nfianza del Jefe de Estado, el
recurso ser a de tutela, y formar a parte de los recursos es-
prciales a que se hi zo referencia en la letra anterior.
{'. lIJul tiplicidad de illstancias. Por la va jerrquicu, al
no existi r una Ley de Procedimiento Admini strativo, se
puede llegar a la cspide de la Administracin, lo que en
definitiva puede ser positivo para ]os particul ares; sobre todo
!o,i se estimare que no es requisito para el recurso
('joso admini strativo el agotamienot previo de la v a admi-
nistrativa.
Probablemente, sin embargo, al dictarse la Ley de Pro-
cedi miento se optar por la solucin dada por el art. 122
de la Ley espatiola que seii al a que la resolucin del l'eCIl I'S:l
de alzada pone fin a la va administrativa; li mitando a una
d nmero de alzadas.
tI ) Plazos ]mm los recursos de reposicin y alzada.. Otro
aspecto en que una Ley de Procedimiento probabl emente
reducir las garantas de que actualmente gozan los parti-
o llares; an cuando ello signifique un ordenamiento del
sist ema imperante en la actualidad, es el de los plazos. Puede
JeciTse que en la actualidad no hay plazos establecidos para
int erponer los recursos de r eposicin y de al zada. Al no
24H
existir recursos contencioso administrativo, no le son apli-
cables los plazos para deducir estos ltimos, que en otros
pases limitan la int erposicin de los recursos
vos. Una Ley de Procedimi ento necesariamente habr dc
establ ecer pl azos para la interposicin de los recursos, que
vcndrn a modificar los hbitos existentes .'iobre esta
ria.
n. LOS HEClJ RSOS AD"llmSTlIATIVOS EN I\ ELACION
LA CONTI\ALORIA GEKEIlAL Dc: LA IlEPlJIlLlCA
El recurso lrdministrativo que contemple una futura Ley
.'ier interpuesto con posterioridad a la toma de razn por
la Contralara General de la Repbli ca. Ello, de mantenerse
sin variaciones el sistema actual de toma el e razn. Esto
presenta al gunos aspectos que s(' r illlportant e dilucidar.
a ) 'podr revocarst' el acto como resllltad de un recursO
administrativo, por Ull a causal de il egalidad en ("uanto al
obj eto, (1' H' implique un punto de vista distinto sobre la le-
galidad o ih'gaJidad del acto, del que tenga el rgano
traJor? O, por el contrario. .l a toma dc razn por la Con-
tralora impide l la autoridad que conozca del recurso
cario por causa de il egalidad en cuanto al objeto, pudi endo
hacerlo slo en base a antcccdente8 de hecho que no [orma -
ron parte tlel control de la COlltralara?
La segunda alternativa limit ara considerablemente el
alcance del recurso administrativo. La primera, por su parte
parece poco conveniente. Este es un punto que estimmnos
debe resolver ulla Ley de Procedimiento ArlminL<;lrativo.
C;L ,ICOTA\ III':KTO l'nEVIO I)E LA VI,\ ,\D,IIl\ ISTHATlVA
Si b il'n esta materia perl ene"l' indisti ntamente al pro-
cedirni cnto administrativo v a lo contencioso administrativo,
Jo hemos tratado a<lu, pat:a que sirva como nexo entre
1>os temas sohre los que nos ha tocado re1atar.
Eduardo Garca de Entcrra y Toms Ramn
dez son categricos al seIi alar que el sistema espailo] de
los recursos admini strativos <.'n vigor, debe ser revisado de
2.50
raz l O en cuanto a que, salvo algunas excepciolles muy pre-
cisas, la va admini strat iva debe ser opcional para los afec-
tados por el acto admi nistrat ivo; c,'Orr espondindoles a ellos
valorar la conveniencia o no de agotarla antes de acudir a
la va contenciosa administrativa.
A diferencia del derecho franc.'i en que los recursos
auministrati vos constituyen una alternativa para el particu-
lar, se"alan estos autores) en el derecho espaliol la va ad-
ministrativa est "configurada tradicionalmente con carcter
obligatorio para poder acceder a la garanta judicial, que <'s
la ni ca objetiva".
No obstante lo anterior el derecho frall cl's COIl;1CC mu-
chos casos en que las leyes han establecido recursos admi -
ni strativos previos a la va jurisdiccional, con carcter obli -
gatorio. Como opinin contraria a la ele los uutores cspa-
lioles se puede cit ar la de Guy Isaac 1 I que en su obra "El
Procedimiento Administrativo no Contencioso" seilala que
la va admi n>trat iva previa, eon carcter obligatorio sera
criticable slo si Jos administrados 110 l){-' nefici aran en ella
de ninguna garanta seria; scil alando en camhio mtl chas
ventajas,
El dcrecho municipal chil eno, nos ofrecC' dos ejem-
plos distintos sobre esta materi a. Por una parte el art. 59
t ransitorio seilala una va admini strati va previa para int er-
poner el reclamo de ilegalidad. Se trata de un in-
terpuesto ante el Alcalde contra sus resolt1cioncs \1 omisio-
nes o las de sus funcionarios . Recurso de reposj('if)ll o alzada
segn el caso.
No puede hablarse de agotamiento de la va adllli ni'i-
trativa, que no es necesario interpoll er recursos ante
instandas superiores. Se trata s, de una va administrativa
previa razonable y con un plazo breve para su resolucin.
El otro caso del derecho municipal es el del art. 12 de
la Ley General de Urbanismo y Construcciones; Decreto
Supremo N 458 de 18 de di ciembre de 107.5 'Iue dispone
10 Eduardo CARdA DI:: ENTumA y TOlll,s- Ha1l1 n FlmNNn.;:r.,
Obra citada, pg. 420.
l C UY IsAAC. Obra citada, N? 691, P:lg. 068.
251
(lue "la Secretar a Regional correspondi ente del .Ministerio
de la Vivi enda y Urbanismo podr resolver, cn segunua
inst ancia, las reclamaciones interpuestas en contra de las
resoluciones dictadas por los Directores de obras. El recla-
mo deber ser int erpues to en el plazo de :30 da.I), contados
uesde la notificacin administrativa del reclamante".
Aparte de la impropiedad del trmino "segunda ins-
tancia" bastante comn para designar en nuestra legisla-
cin a los recursos administrativos, cabe preguntarse como
se relaciona con el art. 59 transitorio de la Ley de .Munici-
palidades, en el sentido de saber si el recurso ante el Secre-
tario Regional es previo o no al reclamo de ilegalidad o si
son excl uyentes el uno con el otro.
Nosotros estimamos, y existe jurbiprudencia en tal
sentido de la Corte de Apelaciones de Val paraso, que se
trata de dos vas paralelas que pueden ser exploraoas por
el particular simultneamente. Si obtiene resultado favora-
hle de una de ellas, antC's de la rcsol11 ci6n de la otra, optar
por dcsistirse el e aquell a ell qlle an no se haya dictado
rcsolllci('m.
Si biell en este caso nada se dice al respecto, parece
evidente que de no ser previa la va administrativa con
n\cter ohHgatorio, b inh:rpo.liicn de los recursos adminis-
trativos oehe prorrogar los plazos para la interposicin de
los recursos C"Ontencioso administrativos . Esto lo menciona-
H.'mus PIl todo caso ms adelante.
LO CONTENCIOSO ADMI NISTHATrVO
El problema sl1 sc.:itado ('Il Chile por la inexLl)tencia de tri-
huna les dotados de competenci a general para cOnocer de las
materia.l) contencioso administrativas) puede en
los siguientes puntos:
l. La cxistcneia en la Constitucin Poltica de la disposi-
cin programtica que establece los Tribunales Administra-
tivos priv tradicionalmente a los Tribunales Ordinarios de
conocer de aqucl10s asuntos que implicaban la revi sin de
252
la h'galidad de los actos ad1llinistrativo:-; as como de aque-
llos asuntos que significaban una responsabilidad pecunia-
ria para el Estado como consecuencia del perjuicio ocasio-
nado a los particulares por sus actos ilegales y, en general,
cuando se encontraba comprometida la responsabilidad
e,t racontractual del Estado.
N ue:-; l ra doctrilla se apeg totalmente a la doctrina
francesa, de ah la norma del art, 87, sin que hubiera po_
dido salir de ella a pesar de no haberse concretado la crea-
cin de la jurisdiccin administrativa. Quizs sin dicho ar-
tculo hubiere evolucionado por otros cauces y llegado a
soltH.: iones modernas y original es sobre la materia.
,) l">ara paliar los efectos de la inexistencia de Tribunales
Administrativos, la ley fue creando paulatinamente algunos
tribunales y algunos recursos administrativos. pudicndo los
primeros ser calificados de Tribunales Administrativos Es-
pcciales. Por otra parte la misma ley entreg el conocimiento
de ciertos asuntos contencioso administrativos a los Tribu-
nales Ordinarios. Todo esto fue hecho en forma desarticu-
lada e inorgnica.
3. La jurisprudencia de los Tribunales superiores, utili-
zando frmul as indirectas permiti a la jurisdiccin ordi-
naria entrar a conocer de la legalidad de ciertos actos ad-
ministrativos, especialmente por la va de la excepci n.
Manteniendo el criterio diferenciador, ya dejado de lado
por la doctrina, entre actos de autoridad y actos de gestin,
se pudo compensar a los particulares en ciertos casos de los
perjuicios ocasionados por la Administracin. En los ltimos
aos se ha venido notando una cierta evolucin de la jurL.;;-
prudencia en el sentido de ir conociendo de la legalidad de
la actividad administrativa para reconocer a los particulares
derechos subjetivos frente a la Administracin.
No obstante lo sealado en los prrafos anteriores, que-
da siempre excl uida de la jurisdiccin de los Tribunal es
Ordinarios, la anulacin de 105 actos administrativos ile-
gales; salvo cuando leyes especi al es as lo contemplan.
Como sei'iala el profesor Soto Klo.ss ~ "('s justamente la
cxisterH..:ia de una Admini stracin Pbli ca controlada por el
juez -a fin de comprobar si su actividad se adecua a Dere-
cho- lo que de modo primordial permite afirmar de un
Estado el fplC est regido por el DercLho, <]11(' en l se d
el imperio de la ley, (JI.l e sea nn Estado de Derecho".
Por grande (lue sea la impurtallcia para la prot eccin
de los administrados. t:ontar con una 1C' y de procedi miento
administrativo y con recursos administrtivos, la rcgulacin
de un procedimiento contencioso administrativo sigue sien-
do indispensable para el Estado de Derecho.
Al ref erirnos al control cont f:'ncioso que pueda estable
cerse en un futuro prximo en ChHe, y para no cOll1enza:'
de la llada, tomaremos como base principal para la expo-
sicin, el proyecto el aborado por la Sub Comisin de lo Con-
tencioso Administrativo, de la Comisin de Estudios de la
Constitucin Poltica, la que present a la Comi sin en
mayo de 1977 el fruto de su trabajo de varios aJl0s. Esti-
marnos que este esfuerzo no puede caer en el vaco y que
todo futuro intento que se haga para solucionar el problema
de lo contencioso administrativo, debiera partir precisa-
mente del anlisis ele ese proyecto.
Dada la participacin que nos cupo en SIl redaccin;
nos hemos permitido utilizar algunos prrafos de la pre-
sentacin uc\ proyecto al Presidente de la Comisin de Estu-
dios, transC' ribi ndolos literalmente.
1. ALTERNATIVAS DE ORCANIZACION DE LA
j URlSDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
Las alternativas de organizacin de la jurisdiccin conten-
cioso admi nistrativas, pueden ser muchlsimas; pero princi-
palmente pueden dividirse en dos grandes grupos, a salwr:
Aquellas que contemplan la existencia de una jurisdicci n
administrativa totalmente independiente del Poder Judici al
y aquellas que lo vinculan estrechamente a di cho poder.
12 Eduardo Saro KLOSS, El control irlrisdiccional sobre la admi-
nistnlcin inglesa. Revista de Derecho Pblico. Universidad de
Chile, julio-diciembre 197.'5, pg. 109.
254
La idea de entregar a la jurisdiccin ordinaria la pro-
teccin de Jos particulares frente a las act uaciones de la
Adlllinistracin <'s la primera <lu e aparece histricamente en
atencin a (111 (" a primera vista, nadi e mejor qll e (' Ila por
su carcter de independiente frente al Poder Ejecut ivo puc-
de ofrecC'r mayorc,r.; garantas el( seguridad para los admi-
ni strados. El casu rrwlI::L:s en (PI.' con po:i tcri ori dad a la
HC' volucin de 1789 se excluy de la competencia del Podl!1'
J ll dicial todo aquello concerniente a la Adminbtracin, ba-
sndose en la teora de la separacin de los poderes del
Estado, constituye un caso nico, motivado por razones esen-
cialmente hi.'itricas y vlida'i para Francia,
El primer probl ema que plantea la idea de la unicIad.
de jurisdiccin es el de <.:n jugar dos int ere'iCS apa rcnte-
mente contrapuestos, el de los particulares y el del inters
general personificado por el Estado, Jo que lleva consigo
<lue, o bi en el Estado tiende a reducir las materias por las
<.: uales puede ser ll evado ante los Tribunales, o hi en, el pro-
pio Poder Judicial ti ende espontneamente a limitar su po-
der, Este ltimo caso es particlllarmente notorio en los
Estados Unidos donde, por ejemplo, la Corte Suprema se
ha negado a aceptar por la va jurisprndencial la teora de
la responsabilidad extracontractual del Estado p0r riesgo,
aduci endo la falta de nOlmas legales al respecto 1".
El crecimiento de la actividad Administrativa, particu-
Im'mente de control de la actividad privada, aumenta consi-
derablemente la posibilidad que se cometan arbitrariedades
(ltl C afecten a los administrados y la juri'idicdn o.rdinaria
aparece como mal adaptada para resolver litigios entre la
autoridad )' los ciudadanos.
Un seg1\ndo aspecto no menos importante que el pri-
mero aboga por la existencia de jueces diversos de los ordi-
narios para conocer de los litigios concernientes a la Admi-
nistracin, fundndose en la especializacin cada vez ms
creciente que implica el conocimiento de las materias admi-
1:1 Al respecto consllItnr: La Responsabil idad Extracontraclllal del
Estado", Pedro PlERRY AlmAu, Anuario de Derecho Administra-
tivo, Universidad de Chile, Santiago,
nistrativas, que va desde el conocimiento mhll10 del fUll du-
ll nmicnto de la Administracin Pblica halta la posibilidad
de aplicar a la solucin de los litigios en 'lue la Adminis-
traci n es parte, un derecho di<tinto del derecho privado.
Esto "'timo es slo concebible si el magistrado que res uelve
estos asuntos es otro que aquel que resuelve la') contien-
das entre particulares.
El juez admini'i trativo debe ser un juez competente en
de derecho administrativo capaz de apreciar y va-
lorar los derechos de los particulares, pero consciente tam-
bin de la necesidad de dejar a la Administracin medios
efi caces para el cumplimi ento de su funcin de inters p-
blico.
La idea de la creacin de los Tribunales Independi en-
tes del Poder Judicial en nuestro pas ha ido perdi endo
terreno. An cuando dicha idea parece haber sido la in-
tenci n original del Constituyente de 1925, hay que reco-
nocer que el sistema francs, inspirador del art. 87 de la
Constitucin Poltica de 1925, obedece a razones histricas
v"lidas slo en ese pas y que las dificultades que presenta
son inmensas, ba'i tando con citar al respecto el problema
de Jos (.'{) nfl ic.:tos de competencia.
Una ley de lo contencioso admini strativo probablemente
vineular el control jurisdi ccional de la Administracin al
Poder Judicial. Sin embargo, aqu tambi n hay muchas al-
ternativas, las que pasamos a mencionar:
a ) Una sal a de la Corte Suprema, dedicada exclusiva-
mente a asuntos contencioso administrativos. Esta frmula
parte del supuesto que la Corte Suprema sca modifi cada en
su actual La Sala Administrativa podra estar
integrada por miembros nombrados en distinta forma que
aquellos que integran las otras salas. La Corte Suprema
podr a estar organi zada en base a varias salas, cada una de
ellas dedicada al conocimiento de asuntos contenciosos de
diversa ndole, como en Espa1a o Costa de Marfil.
La Sala de la Corte Suprema en este caso, conocena
en nica instanci a de las materias administrativas.
256
b) Igual organizacin que en la letra anterior, pero el
tribunal de primera instancia competente lo sera el Juez de
Letras, siendo la Corte Suprema a travs de su Sala Admi-
nistrativa el Tribunal de Casacin.
Este sistema utilizado en algunos pases como Yugosla-
via, por ejemplo, tiene el inconveniente que la sala adminis-
trativa de la Corte Suprema conocera de asuntos ya trata-
dos por tribunales inferiores, los que por ser de jurisdiccin
comn no aplicaran los criterios de especializacin mencio-
nados anteriormente y que sirven de fundamento doctrina-
fio a la jurisdiccin administrativa.
e) Existencia de una jurisdiccin contencioso administra-
tiva ya sea de Tribunales Administrativos inferiores y Cor-
tes Administrativas, o slo de sta') ltimas; pero sometidos
a la Corte Suprema a travs del recurso de casacin, o sola-
mente a su juri'i dicci6n disciplinaria, que incluye el recurso
de queja. Este es el caso de Italia, donde existe una jurisdic-
cin admini'itrativa con Tribunales Administrativos y Con-
sejo de Estado, pero sometido a la Corte de Casacin como
Supremo Tribunal.
d ) Existencia a nivel de Cortes de Apelaciones, de salas
especializadas en materia contencioso administrativas, y en
la Corte Suprema una Sala Administrativa. En primera
instancia conoceran las Salas Administrativas de las Cortes
de Apelaciones y, en segunda o nica instancia, segn la
materia, la Sala Administrativa de la Corte Suprema.
Los miernbl'os de las Salas Administrativas tanto de las
Cortes de Apelaciones COIllO de la Corte Suprema tendran
formas de nombramiento y requisitos para el cargo diversos
de los otros miembros. Este sistema que obviamente signi-
fi ca una reestructuracin del Poder J uuidal, es el utilizado
en Espaa. Es el que a nuestro juicio ofrece la') mayores
ventajas desde todo punto de vista.
e) El proyecto de ley sobre contencioso administrativo a
que aludamos anteriormente, consider que era imprescin-
dible la existencia de tribunales especializados, dentro del
Poder Judicial, para pennitir un adecuado conocimiento de
las materias administrativas. Sin embargo, en Ull esfuerzo
por adapt arse a la realidad de la situacin chil ena contem-
pla como Tribunal competente de primera instancia, al juez
de lvfayor Cuant a asiento de Corte de Apelaciones; pero
l.'onsulta, s , en Santiago, Valpara so y Concepcin, la exis -
tencia de Jueces Administrativos, o mejor dicho, de Jueces
Admini strativos de Mayor Cuanta de asiento de Corte con
lIna parti cul ar fOl1na de ingreso a la carrera judicial, permi-
ti ndose la posibilidad de crear Iluevos juzgados adminis-
trativos por Decreto Supremo, en la medida ql1e el movi -
miento dc' las catl'i<l S lo requiera, y a peti cin de la Cort e
Suprema.
Estos Tribunal es ool1ocern de todos los asuntos judicia-
les, contenciosos o voluntarios, en que el Fisco ue Chil e v
institll ciones de la Administracin Pblica, centralizadas
o descentralizadas, aparezcan como demandantes, demanda-
<los o peticionarios.
El proyecto previene, en forma especial, que conocer
Ot' la accin contencioso administrativa, como tribunal de
primera instancia, un Mini stro de Corte de Apelaciones
cuando se t rate de la impugnacn de actos u omisiones del
Pres ident e de la Repblica o de los Mini.'i tros de Estado
actuando "por orden del Presidente" .
Las Cortes de Apelaciones respectivas scrn Tribunal c;.;
de segunda instancia y la Corte Suprema el tribunal de e3-
SdCit'lIl , que tendr, ademiL'i, la superint endencia directi va,
eorreccional y econmi ca, de acuerdo a las reglas generales.
El Tribunal competent e ser aquel que corresponda al
donde (,1 acto admini strativo impugnado debiera
ll(' varse iI cal){) , \' t' l1 ca'iO de una o rn isin, tendr compt'-
{{' nl'ia el del lugar donde el acto omitido dehiera
haberse llevado a cabo.
Respecto de aquellos actos de apli cacin general para
lodo el pa s, ser't compet ente el tribunal que corresponda
al territori o de la Corte de Apelaciones de Santiago, y,
por ltimo, de ]as demandas (]ue t engan por fundamento la
actividad material de la Administr acin conoced, e1 Tribu-
ll:l J donde ocurri di cha actividad.
La subcomisin que elabor el proycdo prev que
paulatinamente, como ha ocurrido con los juzgados de me-
llares, Sl' irn creando juzgados administrativos en todas las
ciudades asiento de Corte; y, que, con el ti empo, por el
avance de la carrera judicial, habr Ministros de Corte es-
'pedalizados en derecho administrativo. De este modo, sin
IIna gran reestruct uracin del Poder J uuidal, se puede or-
ganizar en Chile la jurisdiccin CQntencioso administrativa.
2. ALTERNATIVAS DE DE LOS
THlBUNALES
Cua l<!uicra sea la forma de orgallizilcin que la juris-
dicdn admini strativa adopte, sed su competencia en ma-
contenciosa Jo que en definitiva le d su verdadero
alcance e importancia como contraJora de la actividad
ministrativa.
En lneas generales, el administrado puede tcrica-
ment e illterpretar 3nt(' los Tribunales Admnistrativos varios
recursos, sil'lIdo los ms importantes el recurso de nulidad,
lIanwdo tambin recurso por exceso de poder; el recursO
de pl ena jurisdiccin; y en un segundo plano, el recurso de
interpr etatin.
EII relacin COIl los uos princi pales recursos pueden
darse rHuchas variantes; ya sea por ejelnplo que se admitan
.unbos recursos o solamente el recurso de nulidad; <lil e se
admi tan ambos recursos, pero (' 11 forma restringida, o bien;
(lnc se acepte slo (-' ) recurso de nulidad, tambin en forma
Jimitada, etc.
Se indicarn a continuacin a grand('s rasgos las alt er-
Ilativas principal es que pueden presentarse en relacin con
Jos recursos ya mencionados, )' que juegall ya sea que el
rgano contendoso administrativo sea competente para co-
nocer solamente del primero de ellos o de ambos.
Recurso de anulacin, llamado tambi n por la doctrina
recurso por exceso de lwder. Por medio de l se
impugna la legalidad de un acto administrativo: o sea, .'w
reclama por la violac611 realizada por el acto de una regl a
de derecho general e impersonal. Este recurso se denomina
259
tambin recurso objetivo por tener como objeto la anulacin
de un acto y no la reparacin de un perjuicio producido a
un particular.
En el recurso de anulacin, que evidentemente va siem-
pre a formar parte de la competencia de los Tribunales Ad-
ministrativos, cualquiera que sea la forma que para ellos
'Se adopte, es necesario hacer una serie de distinciones en
relacin con nuevas variantes que pueden darse y que en
definitiva van a ampliar o restringir considerabl emente su
extensin y por lo tanto en general, la competencia de los
tribunales encargados de conocer de l. Algunas de ella,
son:
1. El recurso de anulacin proceder slo para los actos
de carcter individual, como ocurre en Yugoslavia e Italia,
o bien para toda clase de actos administrativos ya sean
individuales o de carcter general o reglamentario. En
ambos casos puede adems establ ecerse que el recurso po-
dr interponerse slo contra determinados actos taxativa-
mente sellalados por la ley. Se parte de la base en este
-punto, que la anulacin de los actos de la autoridad produce
efectos generales y no slo en los asuntos sometidos al co-
nocimiento del Tribunal.
2. La interposicin del recurso de anulacin requeri r de
inters por parte del recl amante, o bien existir la accin
popular a nombre de toda la sociedad. En el primer caso
habr de determinarse qu tipo de inters ser necesario.
En el segundo, cules sern las limitaciones para ejercer
la accin popul ar. Pucden coexistir ambas posibilidades,
requirindose de inters en ciertos casos y pennitindosc
la accin popular en otros.
Recurso de plena iuriscliccin. Por medio de este re-
curso el administrado puede demandar a la Administracin
para hacer efectiva su responsabilidad resultante de la dic-
tacin de un acto ilegal, obtener el cumplimiento de un
contrato o de una obligaci6n cuasi contractual, o perseguir
la responsabilidad por un hecho de la Administracin.
El recurso de pl ena jurisdicci6n, llamado tambin re-
curso subjetivo, se refiere a una situacin jurdica individual
260
Sil bjet iva, por el cual el administrado pretende tener dere-
cho a algo de la Admini stracin. Por su intermedio se
ejerce no solamente el poder de anulacin, sino que el de
pronunciar condenas pecuniarias por los perjuicios C3usa-
<los. Su decisin es declaratoria de derechos; se condena a
restitucin o pago. Anula el acto para el caso planteado y
otorga reparacin de un derecho ,subjetivo.
La aplicacin de este recurso se refiere en sntesis a lo
contencioso relativo a los contratos, responsabilidad por acto
o hecho de ]a Administracin y por operaciones creadoras
de derechos tl obligaciones, como impuestos, reclutamiento
militar, etc. En estos <l'iUntos, que por lo general son de
orden pecuniario, es siempre necesario invocar la violacin
de un derecho.
Con relacin al recurso de plena jurisdiccin se puede
tambin hacer algunas distinciones:
1. Puede aceptarse la competencia de los Tribunales Ad-
ministrativos para todos los casos en que este recurso opera
en teora O bien, slo para perseguir la responsabilidad
proveniente de actos administrativos ilegales, excluyendo
de este modo la responsabilidad extracontractual por he-
chos de la administracin y lo contencioso de los contratos
administrativos. Puede tambin excluirse s610 lo relativo a
lo contencioso contractua1.
2. El recurso subjetivo o de plena jurisdiccin puede ser
conocido por la jurisdiccin administrativa slo en los casos
expresamente contemplados en la ley.
3. Distincin entre lo contencioso subjeti vo de derecho
pblico y de derecho privado. Esta distincin, aplicada en
Alemania, se fund primeramente en la Teora del Fisco,
del desdoblamiento de la personalidad jurdica del Estado
y posteriormente en la distincin entre actos de autoridad
y actos de gestin.
En esta di-:;tincin se entrega a la competencia de la
jurisdiccin administrativo slo el contencioso subjetivo de
derecho pblico, o sea aq lIello referente a los actos de au-
toridad, quedando el contencioso subjetivo de derecho pri-
261
vado (: 11 manOs del poder judicial, COl IJO por ejemplo lo ser<1
el rcclatn de I1n funci onario relativo a :s u, derechos pecu-
Tllarttl 'i, las demandas tendientes a hact! r efectiva la respon-
sabilidad directa del Estado por actos de sus agentes, la dh-
eusin sobre el monto de las indf:' llllJi zadoJl t's en caso d(:
c'\propi aciones. En otras palabra'i, las causas civiles contra
,,1 Estado.
4. Entregar a la jurisdiccin ordillaria el dellominado COI1-
tl:' llcioso suhjetivo, o sea, la defensa de los derechos subj e-
tivos de los administrados, como OCUlTe en I3lgica e Italia.
Como ya se ha selal ado el proyecto de ley elaborado
por la subcomisin de 10 contencioso administrativo no crea
una jurisdiccin separada del Poder Judicial y establece en
forma excepcional los Juzgados Administrativos para la pri-
mera instancia. Lo que propone es una accin contencioso
administrativa )' un procedimiento para su tramitacin.
Esta accin permite, en primer trmino, reclamar contra
los aetas administrativos de carcter parti cular o general
pam obt ener que ellos sean anulados.
En segundo lugar, se puede reclamar en contra de actos
u omisiones, no ya para obtener la anulaciu, sino el reco-
nocimiento de una situacin jurdica individuali zada, comu
por ejemplo, el reconocimiento de un derecho; para impug-
nar un acto tI omisin de las autoridades pol ticas o admi -
nistrativas, o para obtener cualquiera otra declaracin con-
ducente al pleno ejercicio del derecho lesionado.
Asimismo, mediante dcha accin se puede reclamar la
indemnizacin de ]05 perjuicios que provengan de la activi -
dad material de la Administracin.
Por ltimo. cabe sealar que la accin comprende todo
lo referente a la interpretacin o el cumplimiento de los o n ~
tratos administrativos.
Como puede apreciarse el recurso eontencioso adminis-
trativo del proyecto cubre tanto el recurso de nulidad, como
el de .pl ena jurisdiccin a que hacamos referencia anterior-
mente.
262
:l. OTIIOS ASPECTOS DE LA ACCION CO)/TEi\CIOSO
ADMINISTRATIVA
a) Su;eto activo d.e la accin. Tratndose de la anulacin
oe los actos administrativos, pueden interponer la accin
todas aquellas personas que tengan inters en la anulacin.
y podr ser ejercida por toda persona natural o jurdica
que haya sido afectada por dicho acto.
Se ha descartado para la anulacin de los actos el re-
qU",ito de invocar un derecho subjetivo violado, y se ha
preferido ampliar al mximo la posibilidad de recurrir, de-
jndose, sin embargo, a la jurisprudencia la misin de ir
determinando el grado de individualizacin del inters per-
sonal que se requiere para cada caso H.
Expresamente se ha establecido que las acciones que
tengan pDr objeto la anulacin de actos o en que se reclama
contra omisiones administrativas, podrn ser interpuestas
por instituciones o corporaciones que posean la representa-
cin o defensa de intereses generales, -corporativos o gre-
miales, siempre que el acto que se impugna afecte a di-
chos intereses.
Lo anterior se ha incluido teniendo en vista la posible
existencia de instituciones que tengan por objeto luchar por
intereses generales en detenninadas reas, como podra ser,
por ejemplo, la defensa del consumidor, del medio ambiente
ecolgico, etc., lo que les permitir prcc;amcntc disponer
de acciones procesales para llevar a cabo sus fines.
En cambio, tratndose del reconocimiento de situacio-
nes subjetivas o de indemnizaciones de perjuicios, se re-
quiere que el acto, omdn o actividad lesione un derecho,
y ser el titular de ese derecho el que podr interponer la
accin contencioso administrativo.
b) Suieto pasivo de la accin. La accin contenciosa ad-
ministrativa se ejerce contra la Administracin o institucin
14 Sobre este punto consultar "Lo contencioso ad.ministrativo", Edi-
dones Universitarias de Valparaso, 1976, "El recurso de mtlL
dad", Pedro PIEIlRY AnnAu, pg. 29.
263
de la cual proviene el acto o disposicin impugnado o
se le impute la omisin (''OlTcspondiente. En cuanto a la'i
demandas basadas en la actividad material de la Adminis-
tracin, la persona demandada ser la Administraci6n o
institucin a la cual se impute la realizacin de la actividad
material de la que deriva el perjuicio cuya indemnizacin
se demanda.
La demanda se dirigir contra la persona jurdica res-
pectiva, si el Servicio la posee y) en su defecto, contra el
Estado de Chile.
Los actos administrativos u omisiones que motivan la
accin contencioso administrativa deben ser, en principio,
actos provenientes de rganos de la AdminLstracin del
Estado. Sin embargo, el proyecto contempla la posibilidad
de reclamar en contra de Corporaciones de Derecho ~
blico o Privado no pertenecientes a ]a Administracin, cuan-
do ejercen funciones pblicas encomendadas por la ley, o
sea, cuando dicten actos administrativos, como, por ejemplo,
los colegios profesionales.
e) La accin contencioso adm.inistrativa y los recursos ad-
mini. trativos. El proyecto de ley no contempla la exigencia
del agotamiento previo de la va administrativa para enta-
blar ]a accin contencioso administrativa. Ella puede ser
interpuesta sin que el particular recurra previamente a la
Administracin.
Sin embargo. en caso que el acto que motiva la ac-
cin haya sido objeto de al gn recurso administrativo, de-
be esperarse la resolucin de ste antes de la interposicin
de la accin, contndose el plazo para hacerlo desde la re-
solucin elel recurso administrativo. Hace excepcin a esta
obligacin el recurso de reposicin ante la misma autoridad
que dict el acto, en cuyo caso, no es necesario esperar la
resolucin para recurrir a la va contenciosa.
d ) Plazos. La accin contencioso administrativa en el
proyecto, contempla un plazo de seis meses como regla ge-
neral, contados desde la fecha de publicacin, notificacin
o conocimiento del acto impugnado.
264
Cuando In ac.:cin se dirige a obtener la indemnizacin
de los perjuicios que provengan de la actividad material de
la Administracin, el plazo se aumenta a dos aos.
Por ltimo, se contempla un plazo de un ao para todo
aquello que diga relacin con los contratos administrativos.
Una importante prevencin cllando la accin contencio-
so administrativa se dirija contra un acto o di sposicin dic-
tados en conformidad a un precepto anterior, se podr dis-
cutir la legalidad de este ltimo) an cuando se encuentre
prescrita la accin para reclamar directamente en su contra.
e) De la sanci6n a.dministrativa. Mencin especial merece
la disposicin que declara expresamente que el procedimien-
to contencioso administrativo se aplica a todos los actos que
impongan sanciones administrativas a los particulares) que-
dando facultado el Tribunal para regular el monto y con-
diciones de la aplicacin de la respectiva sancin.
El crecimiento en el derecho moderno de las sancio-
nes administrativas justifica, en resguardo de los particulares
afectados, que expresamente queden bajo el control del Po-
der Judicial, an cuando pudiera ello desprenderse del con-
texto general del articulado del proyecto.
f) Ejecucin de las sentencias. Sabido es que, en ltimo
tnnino, la eficacia de la accin del juez que controla a la
Adminc,tracin supone la buena fe de los gobernantes.
Puede ocurrir hipotticamente que la Administracin
rehse inclinarse ante la cosa juzgada, lo que vi ene a po-
ner de relieve la paradoja de la justicia administrativa en
que el juez no condena a un simple particular en contra
del cual la fuerza pblica puede ser utilizada, sino que al
dctentor mismo de la fuerza pblica. Los medios de coaccin
estn en poder, no del organismo de control, sino que del
controlado, lo que, sin embargo, en un Estado de Derecho no
debiera obstar la eficacia de la justicia administrativa) ya
que la autoridad se someter siempre a la cosa juzgada.
En lo que l'especta a este punto, el proyecto contempla
que las sentencias que anulen actos administrativos se CUin
plen mediante su publicacin en el Diario Oficial, y desde ese
momento el acto desaparece de la via juridica.
265
La ejccuclOll de las sentencias, salvo la de anulacIlI,
f...'Orresponder a la Institucin que hubiere dictado el acto.
Ahora bien, si ella no procede a darle cumplimiento dentro
de un determinado plazo, los funcionarios pblicos o emplea-
dos que aparezcan como responsables de dicha omisin sern
civilmente responsables de la misma y, adems, el incum-
plimiento ser constitutivo de delito.
El proyecto de informe consulta, tambin, la posibilidad
de suspensin o inejecucin total o parcial de una sentencia,
lo que proceder slo por decreto supremo firmado por todos
los rninistros en ciertos casos especficamente sealados, de-
biendo, de todos modos, el Servicio que hubiera debido cum-
plirla, proponer una forma de cumplimiento por equivalen-
cia, la que deber ser aprobada por la correspondiente Corte
de Apelaciones.
Queremos terminar esta exposicin afirmando una vez
ms que la dictacin de las leyes de Procedimiento Adminis-
trativo V de lo Contencioso Administrativo constituiran un
significtivo impulso del derecho pblico chileno. Se inser-
tara entre las realizaciones importantes en resguardo de los
derechos de los individuos contemplados en el ordenamien-
to jurdico y por lo tanto del perfeccionamiento del princi-
pio de la legalidad.
266