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Durante los ltimos aos se incre-

ment fuertemente la inversin en viviendas
fnanciadas por el presupuesto nacional; sin em-
bargo, las ciudades mantienen y las ms gran-
des han agudizado un paisaje de desigualdad
y fragmentacin. Poltica de vivienda y ciudad
son trminos de un debate que recorre la histo-
ria urbana de nuestro pas y tiene su particular
expresin en Latinoamrica. La experiencia faro
del Movimiento de Reforma Urbana presente
desde los aos 60 y el Estatuto de la Ciudad
(2001) en Brasil, la Ley de Suelo en Colombia
(1997) son ejemplos que marcaron los alcances
de la discusin regional y tambin sus posibi-
lidades de institucionalizacin en leyes nacio-
nales. En nuestro pas es un debate incipiente,
de baja intensidad, donde el rol del Estado en
la provisin de vivienda se dirime en trminos
de obra pblica y el modo de construir ciudades
parece no formar parte del mismo debate.
Como teln de fondo, emerge la experiencia
privatizadora de los aos 90 asociada al des-
fnanciamiento de la poltica de vivienda y la
concesin de los servicios urbanos bsicos. Ms
recientemente, la fuerte inversin del Estado
ampli las coordenadas de la poltica de vivien-
da, tanto en nuevas lneas de accin como en la
masividad de sus resultados. Aun as, se man-
tiene vigente la casi nula preocupacin sobre las
consecuencias del funcionamiento del mercado
de tierras en la problemtica de la vivienda ur-
bana. La cuestin del acceso al suelo urbano, su
localizacin, a qu precio y para quin, est en el
centro de los procesos de segregacin e informa-
lidad de las ciudades, pero su incidencia no ha
sido considerada directamente en la agenda de
la poltica habitacional.
Derecho
a la ciudad
Por Andrea Catenazzi y Eduardo Reese
La dinmica de crecimiento urbano, el dficit habitacional y las asignaturas pendientes
Instituto del Conurbano, Universidad Nacional Gral. Sarmiento
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El trabajo se centra en la discusin acerca del
derecho a la ciudad, en particular en la impor-
tancia de considerar a la ciudad como objeto de
poltica pblica. Una primera parte caracteriza
dos procesos centrales de este debate: los prin-
cipales rasgos de la dinmica de crecimiento
urbano y los cambios en la poltica de vivienda
a partir de los 90. Una segunda parte presenta
la cuestin del acceso al suelo urbano y la con-
veniencia de revisar la construccin del dfcit
habitacional explorando la nocin de dfcit
urbano. En un pas donde actualmente ms del
90 por ciento de la poblacin vive en ciudades,
la relacin entre poltica de vivienda y derecho
a la ciudad es una asignatura pendiente y su
revisin se torna impostergable.
Ciudades fragmentadas y poltica de
vivienda
Durante los 90, las ciudades argentinas comen-
zaron a exhibir un paisaje de fragmentacin
ms visible que en perodos anteriores y, a la
vez, menos cuestionado. En el marco de proce-
sos de ajuste econmico y reforma del Estado,
la dinmica de crecimiento de las ciudades
experiment un doble proceso de aislamiento: la
suburbanizacin de los sectores de altos ingresos
en barrios cerrados de baja densidad y el creci-
miento de las urbanizaciones populares. La or-
ganizacin urbana, en la lnea de lo que diversos
autores denominan ciudad multifragmentada,
mostr sectores altos y bajos en territorios cada
vez ms acotados, y por lo tanto, una mayor
visibilidad de las fronteras internas. A la clsica
dualidad centro-periferia se superpusieron nue-
vas formas de fragmentacin urbana que no slo
reforzaron la fragmentacin sino que alimenta-
ron la confictividad por el uso del mismo terri-
torio. Las categoras de aislamiento, expoliacin
y fragmentacin se articularon en nuevos mar-
cos conceptuales de la investigacin intentando
dar cuenta de la peculiaridad de los procesos de
segregacin urbana ms recientes.
Sobre esta transformacin de las
ciudades se mantuvo con escasa discusin
pblica el modelo tradicional de la poltica
habitacional orientado a la construccin de vi-
vienda nueva, a la que lentamente se sum una
serie de experiencias puntuales destinadas al
mejoramiento barrial. La participacin privada
en la prestacin de los servicios urbanos bsi-
cos (agua, desage, gas, electricidad) se puso
en marcha sin demasiadas resistencias, bajo
la legitimidad de un discurso privatizador que
orientaba tanto las acciones econmicas como
las polticas. De este modo, se profundizaron las
formas mercantilizadas de acceso a las condicio-
nes de habitabilidad y se puso en cuestin cules
eran los valores pblicos de la ciudad.
La operatoria del Fondo Nacional de
la Vivienda (Fonavi) fue el principal recurso
destinado a la vivienda. Es til recordar que se
haba creado en el inicio de los 70 como un fondo
de asignacin especfca destinado a la construc-
cin de viviendas econmicas. En los 90 se trans-
form en un recurso coparticipado impulsado por
los procesos de descentralizacin hacia las juris-
dicciones provinciales que tomaron un rol pro-
tagnico en la administracin de la operatoria.
Este fondo, que hasta el ao 2000 concentraba el
95 por ciento de los recursos pblicos destinados
al hbitat, privilegi el crecimiento extensivo de
la ciudad frente al mejoramiento de la ciudad
construida. El resultado fue la construccin de
conjuntos habitacionales de media densidad lo-
calizados en la periferia de las ciudades, dada la
escasa disponibilidad de acceder a suelo urbano
en mejores localizaciones para el desarrollo de
este tipo de emprendimientos.
Sin embargo, ms de dos tercios del
dfcit habitacional reconocido en la esfera
ofcial correspondan a defciencias relativas al
mejoramiento habitacional, lo que indicaba la
necesidad de fortalecer las acciones de recupera-
cin, rehabilitacin o ampliacin de las vivien-
das. Los programas de mejoramiento barrial y
regularizacin dominial, tales como el Promeba
(1996) o el Programa Arraigo (1993), se plantea-
ron una solucin integral del hbitat, al mejorar
el estado de construccin de las viviendas exis-
tentes y el completamiento de la infraestructura
urbana. Estas polticas fueron diseadas como
las polticas sociales orientadas al hbitat y se
incluyeron en el marco de polticas destinadas a
la mitigacin de la pobreza. La mayora de los
programas se fnanciaron a travs de las entida-
des multilaterales de crdito y en su implemen-
tacin no se articularon con la operatoria Fonavi
sino que generaron su propia estructura.
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Hacia diciembre de 2001 nuestro
pas atravesaba el complejo emergente de
una crisis caracterizada por el empobrecimiento
y la desigualdad social, resultado de un ace-
lerado proceso de redistribucin regresiva del
ingreso (desde mediados de los 70) asociado a la
precarizacin del empleo, al desempleo y la ca-
da del salario real. La crisis dej un conjunto de
obras paralizadas y uno de los porcentajes ms
altos de desempleo. En este contexto, la construc-
cin de vivienda cobr centralidad bajo el su-
puesto de su capacidad generadora de la mayor
cantidad de empleos por unidad de inversin. El
tema de la vivienda volvi a entrar en la agenda
de la mano de la obra pblica y los programas
de empleo. Se priorizaron el fortalecimiento de
programas sociales dirigidos a la emergencia
habitacional y la fnalizacin de viviendas en
ejecucin avanzada del sistema Fonavi como
medio de reactivacin del empleo y trabajo en la
construccin y como respuesta ante la crisis.
El Plan Federal de Vivienda sum
recursos presupuestarios nacionales
para la ejecucin de un conjunto de pro-
gramas, con una combinacin de vivien-
das nuevas, mejoramiento de viviendas
y urbanizacin de villas y asentamien-
tos. Actualmente, la operatoria Fonavi
representa apenas el 22 por ciento de
los recursos destinados a la vivienda.
El Programa de Emergencia Habita-
cional y el de Solidaridad Habitacio-
nal tuvieron por fnalidad atender reas
prioritarias, el primero centrado en las reas
pobres de las grandes ciudades y el segundo
destinado a atender los grandes desequilibrios
regionales en las provincias de las regiones del
NOA y el NEA.
Segn la Subsecretara de Desarrollo Urbano
y Vivienda (2010), desde el 2003 unas 723 mil
familias han mejorado o estn en vas de mejo-
rar su situacin habitacional a travs del acceso
a una nueva vivienda o el mejoramiento de la
que habitan actualmente. En este periodo se ha
fortalecido el funcionamiento del Sistema Fede-
ral de Vivienda y concentrado los diversos pro-
gramas destinados al mejoramiento del hbitat
en los organismos nacionales.
Poltica de vivienda, una entrada
por el mercado de suelo urbano
Si bien se increment fuertemente la inversin
en la vivienda y se ampliaron las lneas de
accin no slo vivienda nueva sino tambin
mejoramiento barrial, resta abrir la cuestin
del acceso a la vivienda como parte del acceso
a los valores de vivir en la ciudad. La ciudad
expresa la posibilidad de acceder a oportunida-
des de trabajo, a equipamientos de educacin,
salud y esparcimiento ms especializados; dicho
de otro modo, a un conjunto de atributos comple-
jos e indivisibles que no pueden adquirirse como
mercancas, aunque se refejan en el precio de
las propiedades residenciales urbanas. De modo
tal que la entrada a la poltica de vivien-
da a travs del funcionamiento del
mercado de suelo tiene el propsito
de incluir uno de los procesos
centrales al momento de explicar
los fenmenos de segregacin
urbana e informalidad.
Desde el pensamiento
de los economistas cl-
sicos, el funcionamiento del
mercado del suelo dio origen a
la teora de la renta, que an hoy
sigue en elaboracin respecto del mercado
de suelo urbano. Existe un consenso bastante
generalizado en identifcar las mejoras urbanas
introducidas en la ciudad por el sector pblico
y por actores privados como las fuentes genera-
doras de incremento en el valor de los terrenos.
Menos acuerdo hay acerca de quin debe regular,
y de qu manera, el reparto de cargas y bene-
fcios de este proceso de valorizacin urbana.
Mientras tanto, el precio del suelo desplaza a los
sectores populares y a la vivienda social a zonas
cada vez ms alejadas. En ciudades divididas y
fragmentadas entre porciones legales con in-
fraestructura y porciones pobres y precarias, la
poblacin en situacin desfavorecida termina
por tener escaso acceso a las oportunidades de
empleo, cultura y esparcimiento. Esta dinmica
de crecimiento debilita los procesos integrado-
res mientras acumula y multiplica procesos de
informalidad urbana.
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respecto de los servicios de saneamiento).
Una propuesta de explorar la nocin
de dfcit urbano implica recuperar la pre-
ocupacin por los modos de construir ciudad y
en este sentido, remite a la posibilidad de dise-
ar propuestas dirigidas al acceso a la ciudad
como objeto de las polticas pblicas. Frente a
los indicadores de dfcit habitacional centra-
dos en la vivienda, se propone defnir en forma
simultnea y articulada ndices que incorporen
la caracterizacin del barrio, de la ciudad y la
situacin de los hogares respecto del empleo, la
educacin y la organizacin social con la fna-
lidad de producir un indicador con capacidad
metodolgica de articular informacin sectorial.
Este trabajo constituye slo un intento por
comprender las condiciones diferenciales de
crecimiento de la ciudad e identifcar los proce-
sos que explican la fragmentacin en el sistema
urbano nacional. Al mismo tiempo, se ha plan-
teado la conveniencia de revisar la poltica de
vivienda bajo el prisma de la integracin social
y urbana que entendemos puede contemplar
una poltica de ciudad que d respuesta a las
mltiples y peculiares situaciones de privacin
material que expresa la pobreza urbana, en cada
ciudad y en cada regin del pas.
Sin embargo, la poltica habitacio-
nal y los indicadores de dfcit continan
centrados en la vivienda sin considerar la ciu-
dad, aun cuando se trata del mbito privilegia-
do para la implementacin de las propuestas de
integracin urbana.
Las principales relaciones a considerar en tor-
no a la defnicin de una poltica de ciudad son:
1. La ciudad como sistema urbano y la vivien-
da como parte del mismo. La vivienda forma
parte de un proceso que incluye el acceso al
suelo, a la provisin de servicios urbanos bsicos
(agua, desage cloacal, electricidad y gas) y a la
movilidad (acceso al trabajo, a la escuela y a los
centros de salud, al esparcimiento) en trminos
de distancia y condiciones de transporte.
2. El largo proceso de construccin de la
ciudad. Una parte muy importante de la vivien-
da es autoconstruida y se completa en un largo
perodo. En ese sentido incluir la nocin de
proceso supone reconocer un circuito simultneo
de produccin/ocupacin del hbitat.
3. La relacin entre condiciones urbanas y
productividad. Las redes de infraestructura
permiten desarrollar la vocacin productiva del
sector; el pavimento permite, a su vez, la loca-
lizacin de actividades econmicas por cuenta
propia (kiosco, talleres, etc.). La vivienda cons-
tituye simultneamente un lugar para la vida
cotidiana y el trabajo.
4. La ciudad como representacin. El lugar
de residencia se convierte en un DNI urbano. El
hecho de tener una direccin para mencionar en
una consulta laboral o donde recibir correspon-
dencia, incluso ser citado para futuras oportu-
nidades de trabajo, mejora las oportunidades de
acceso al mercado laboral.
La ciudad es un fenmeno de mltiples di-
mensiones que no se agotan en las condiciones
de habitabilidad de las unidades de vivienda.
En ese sentido, las formas tradicionales de me-
dir el dfcit habitacional son limitadas, porque
slo registran la unidad vivienda y no conside-
ran el barrio ni la ciudad, en particular aque-
llos aspectos relacionados con la localizacin, la
accesibilidad al transporte, a los equipamientos
sociales y a los servicios urbanos bsicos (slo
se toma en cuenta las situaciones de carencia
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