DES CONSIDERATIONS SUR LORGANISATION ET LE

DEROULEMENT DU REFERENDUM EN ROUMANIE

Lucian CHIRIAC

ABSTRACT: The referendum is an instrument used for checking the development stage
of democracy in a state. If the authorities dont appeal to referendum, it means that
democracy is reduced to silence; if the authority abuse or misuse the referendum then
democracy will be in danger. And the answer cannot be only YES or NO.

KEYWORDS : referendum, democracy, Constitution of Romania, European Chart,
direct democracy, indirect democracy, semi-direct democracy
JEL CLASSIFICATION: K 00, K 10


Le rfrendum ou le plbiscite est considr comme lun des moyens dexpression
de la souverainet nationale.
1
Le peuple exerce la souverainet nationale par les organes
reprsentatifs et par le rfrendum.
2

Cet instrument de consultation de la volont populaire est apparu, pour la premire
fois, en France, au XIXe sicle, mais curieusement pour lhistoire, sans servir lide de
dmocratie, en particulier (Napolon Bonaparte a demand lappui populaire pour la
Constitution de lan VIII, afin de semparer du pouvoir ; aprs le coup dtat du 2
dcembre 1851, Louis Napolon a recours la consultation populaire afin de se lgitimer
en tant que prsident, et ensuite comme empereur).
3

Aprs plus de cent ans en 1962 le prsident Charles de Gaulle a employ la
mme voie pour rviser la Constitution ayant comme but la modification de lacte
fondamental pour que llection du prsident se fasse par scrutin universel et direct, bien
que, dans le corps de la Constitution soit, expressment, prvu que le rfrendum ntait
permis que pour ladoption des lois organiques et ordinaires.
4

Associate professor PhD., Petru Maior University of Trgu-Mure, Faculty of Economics, Law and
Administrative Sciences, ROMANIA.

1
Voir Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia 4, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p. 334.
2
Voir Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Hamangiu, Bucureti, 2009, p.75.
3
Voir Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice, Tratat elementar, vol. I, Editura Lumina Lex,
Bucureti, 1998, p. 250
4
Ibidem, p. 250.









76 Lucian CHIRIAC
Le rfrendum apparat dans lhistoire de la Roumanie, plutt, comme instrument
de discrditation de la dmocratie que forme de la dmocratie participative.
5

Le premier plbiscite a t organis les 10-14 mai 1864, sur la proposition du
prince rgnant Alexandru Ioan Cuza et a eu comme objet lapprobation du Statut
Dveloppant la Convention de Paris, par laquelle le coup dtat a t pratiquement
peaufin
6
(on a tablit les attributions du prince rgnant, on est pass au systme
bicamral et le pouvoir lgislatif tait exerc par le prince rgnant, lAssemble lective
(la Chambre infrieure) et lAssemble Pondratrice (le Snat). Ltat affirme que,
pratiquement, la Convention de Paris est et restera la loi fondamentale de la
Roumanie .
7

Le deuxime plbiscite a t organis les 2-8 avril 1866 afin de consulter la
population en ce qui concerne llection du prince Charles I (Carol I) comme prince
rgnant des Principauts Roumaines.
Le troisime rfrendum a eu lieu le 24 fvrier 1938 afin dapprouver la
Constitution par laquelle la dictature royaliste a t instaure.
Pendant le rgime dAntonescu, on a deux fois recours au plbiscite, les 2-5 mars
1941 aprs la rbellion lgionnaire et, respectivement, les 9-16 novembre 1941 afin
dobtenir le soutien politique.
Pendant le rgime communiste, le 23 mars 1986, on a organis un rfrendum afin
de rduire les frais militaires (cette consultation, a-t-elle vraiment compt ?) et un autre en
1989 afin dapprouver la loi interdisant lengagement des crdits de ltranger.
Aprs les vnements de dcembre 1989, on a organis quatre rfrendums pour :
approuver la nouvelle Constitution le 8 dcembre 1991, rviser la Constitution, les 18-
19 octobre 2003, introduire le vote uninominal pour les lections parlementaires le 25
novembre 2007, introduire le parlement unicamral et rduire le nombre des
parlementaires le 22 novembre 2009.
La plupart des douze plbiscites nont pas eu, vraiment, de sens, mais on voulait
justifier, lgaliser des dcisions politiques ; cela a compromis et minimis lide de
rfrendum et de dmocratie et a situ le rfrendum sur une chelle de valeurs entre la
dsutude et labus.
8

Mais quest-ce que le rfrendum ?
9
On le dfinit comme le mcanisme permettant
tout citoyen de choisir entre des cours dactions alternatifs dans une certaine question.
10

Le rfrendum a un caractre mixte, politique et juridique
11
. Pratiquement, cest
une mise en pratique, la charge de tout individu, de la thorie du pouvoir discrtionnaire.

5
En Allemagne, Hitler avait organis quatre rfrendums qui ont confirm, dailleurs, sa politique.
6
Voir Tudor Drganu, op.cit, p.251
7
Voir Cristian Ionescu, Dezvoltarea constituional a Principatelor Romne n a doua jumtate a secolului al
XVIII-lea i n prima jumtate a secolului al XIX-lea, Reforme i proiecte constituionale, in Revista de Drept
Public nr.2/2000 p.57.
8
Voir Franois Luchaire, Grard Conac, La Constitution de la Republique Francaise, Paris, 1979, p. 6-16, 17-
32.
9
Etymologiquement il provient du latin referendum-referendus = qui doit tre rapport ; fr. rfrendum ;
synonyme=plbiscite ; voir Grard Cornu, Vocabulaire juridique, PUF, 7 dition, Paris, 2005, p.675,769.
10
Voir Oxford, Dicionar de politic, Editura Univers Enciclopedic, Bucureti, 2001, p. 375; in Dicionarul
romn de neologisme, Editura Floarea Domnilor i Editura Botech Pro, Bucureti, 2000, p. 449 scrutin direct
par lequel les citoyens se prononcent sur un problme de grande importance, sur une loi, etc.









CURENTUL JURIDIC 77

Mais, seule la somme des volonts peut donner la solution choisie par le corps lectoral.
Cette modalit de consultation a t utilis en Grande Bretagne lgard des grands
problmes constitutionnels
12
, en Suisse, dans ltat de Californie, mais sur le plan fdral,
aux tats-Unis et en Hollande, elle nest pas consacre.
On dit que le rfrendum, en forme incipiente, est rencontr dans les dmocraties
cultives par les cits grecques, antiques (mais cest laristocratie qui avait droit de vote),
et elle est lexpression de la dmocratie directe (dans la mme famille sinscrivent le vto
populaire et linitiative populaire). Mais, lorsquon plaide pour la dmocratie directe, il
faut prter attention lavertissement de Jean-Jacques Rousseau : Le peuple Anglais
pense tre libre, il se trompe fort ; il ne lest que durant llection des membres du
parlement : sitt quils sont lus, il est esclave, il nest rien.
13

La dmocratie directe, forme de gouvernement rarement rencontre
14
se
caractrise, au moins thoriquement, par le fait que le peuple, le corps lectoral sans
intermdiaires, adopte des lois, des dcisions plus importantes
15
. Cest une situation
difficile imaginer, et soumise, la pratique de la consultation populaire chaque fois
quil serait ncessaire, car la fonction lgislative du parlement ne peut sexercer de temps
en temps et dautant moins, selon le caprice de quelquun.
La dmocratie indirecte ou reprsentative exerce lattribut de la souverainet par
la voie du parlement. Le rapport entre la nation et ses lus se manifeste par la voie du
mandat impratif ou du mandat reprsentatif
16
.
La dmocratie semi-directe est considre comme tant une varit
17
ou un
correctif
18
de la dmocratie indirecte, qui utilise les lments de la dmocratie directe et se
manifeste soit par des formes reprsentatives, soit par diverses formes de participation au
gouvernement (rfrendum, veto populaire, initiative populaire).
19

Les procds daccomplissement de la dmocratie semi-directe sont :
1. Rfrendum
2. Le vto populaire une loi vote par le parlement et entre en vigueur, se
trouve hors usage par scrutin populaire ;
3. Linitiative populaire un nombre de citoyens propose au Parlement de
dclencher la procdure lgislative ;
4. Loption forme de rfrendum ;
5. Le recall/ le rappel des dcisions judiciaires par scrutin populaire, on peut
invalider une dcision judiciaire par laquelle une loi a t dclare non-constitutionnelle.
20


11
Forme juridique primaire, voir Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia 4, Editura All
Beck, Bucureti, 2005, p. 334.
12
Par exemple, le 5 juin 1975 afin de rester dans la Communaut Economique Europenne.
13
Voir Jean-Jacques Rousseau, Du contract social, livre III, cap. XV.
14
Voir Tudor Drganu, op.cit., p. 235.
15
Ibidem, p. 235.
16
Ibidem, p. 235.
17
Voir Grard Cornu, op.cit., p.285.
18
Voir Tudor Drganu, op.cit., 243.
19
Le rfrendum peut intervenir dans trois cas prvus par les articles 11 et 89 de la Constitution franaise, loi,
traits, rvisions Constitutionnelles, voir Georges Dupuis, Marie-Jos Gudon, Patrice Chrtien, Droit
administratif, 9
e
dition, Editions Dalloz, Paris, Armand Colin, Paris, 2004, p.125.
20
Voir longuement, Tudor Drganu, op.cit, p.243-252.









78 Lucian CHIRIAC
LUnion Europenne reconnat lexistence des rfrendums qui visent la
construction europenne, mais ils ont comme particularit le fait quils se manifestent au
niveau des tats membres et leurs effets ne sont sentis que dans la philosophie
europenne. Par exemple, les rsultats ngatifs des rfrendums nationaux organiss en
Hollande ou en France afin dapprouver le Trait qui instituait une Constitution pour
lEurope ont, pour un temps, bloqu, par leurs effets politiques et juridiques, le processus
de rformes au niveau de lUnion Europenne.
Le rfrendum europen peut tre dadhsion, dintgration et dlargissement.
21

Par son contenu, le rfrendum peut avoir un caractre national ou local, de
prvention ou de sanction (introduction de la peine de mort), un caractre ordinaire ou
extraordinaire, de suspension ou de dlibration, de dcision ou de consultation,
dabrogation ou dapprobation, etc.
22
.
Le rfrendum, comme forme dexpression de la dmocratie semi-directe, par ses
consquences politiques et juridiques et par son caractre dcisionnel ou consultatif, peut
jouer un rle important en stimulant et dveloppant lactivit lgislative du parlement ou,
au contraire, il peut freiner cette activit en la privant defficience et de responsabilit.
Dans ce contexte, apprciatif ou critique, ont paru des confrontations positives ou
ngatives se rapportant lorganisation et le fonctionnement de cette procdure politico-
juridique.
Un regard favorable sur le rfrendum montre que :
- ce procd savre ncessaire et utile, l o il y a dj une tradition ;
- il peut stimuler le lgislatif, lexcutif et les partis politiques, aussi, dans
lexercice des attributions ;
- il est un moyen de sassurer que les politiciens ne sloignent pas des prfrences
(de la volont) du corps lectoral
23
;
- il constitue un moyen pour vrifier la vigilance du parlement lu pour une dure
de 4 ans, ainsi de suite ;
Dautre part, les critiques quon lui fait disent que :
- si lon recourt trop souvent ce procd, intervient lusure et la perte de
confiance,
24
;
- il diminue et freine linitiative lgislative du gouvernement ou lactivit
lgislative du parlement
25
;
- les partis politiques perdent de leur importance (cette constatation pourrait passer
aux arguments positifs) ;
- les lecteurs lisent sous linfluence des facteurs dinduction (influences diverse
et sous formes diverses), ce que dmontre la difficult dlire ;
- il peut mener la dsorientation du corps lectoral ;
- il donne la sensation de contrle, de qualit, mais, en ralit, il se rsume OUI
ou NON.

21
Pour dtails voir Laviniu Florin Uvat, Referendumul european, in Revista de Drept Public, nr.2/2009, p.
32.
22
Voir Ion Deleanu, Instituii i proceduri constituionale - n dreptul comparat i n dreptul rom n- tratat,
Editura Servo-Sat, Arad, 2003, p.507-509.
23
Voir Dicionar Oxford, p. 376.
24
Voir Dicionar Oxford, p. 375.
25
Voir Tudor Drganu, op.cit., 247









CURENTUL JURIDIC 79

un moment donn, en parlant des murs de lpoque, le pote satirique romain
Juvnal se demandait rhtoriquement quis custodiet custodes ?
26
. Et dans la littrature
roumaine, Ion Gorun disait : eh bien, ma sur, le sergent nous protge des voleurs, mais
qui est-ce qui va nous protger du sergent ?
Ladoption de ce procd de la dmocratie semi-directe a donn naissance, dans la
littrature juridique romaine, des discussions animes.
savoir, le rfrendum national organis le 19 mai 2007, concernant la dmission
du Prsident de la Roumanie
27
, le problme qui sest pos, est si, le cas o le corps
lectoral rejette la proposition (la question) du Parlement, celui-ci, tant discrdit, doit
ou non organiser de nouvelles lections.
Certains considrent quun ventuel refus du peuple de voter la dmission du
Prsident, quivaut un vote de blme ladresse du Parlement et, par voie de
consquence, le problme qui se pose est celui de sa dissolution et de lorganisation de
nouvelles lections, dans trois mois, tout au plus, conformment larticle 63, alina 2 de
la Constitution
28
.
Dautres montrent que la premire opinion, bien que motive, ne peut pas tre
ralise
29
, puisquil ny a pas de rglementation expresse dans la Constitution de la
Roumanie
30
.
La dissolution du Parlement nest pas possible que dans les conditions expresses
lies labsence du vote de confiance afin de former le Gouvernement et dans le respect
des prvisions de larticle 89 de la Constitution de la Roumanie. Une fois que lacte
fondamental ne prvoit pas une telle sanction, non seulement quelle nest pas possible,
mais devant le doute manifest par le Parlement lgard du Prsident, tout en respectant
le principe du paralllisme des formes, ce dernier a t reconfirm en fonction par le corps
lectoral. Et, parce que, thoriquement, le Prsident ne reprsente pas un parti, en
particulier, le Parlement, par la majorit constitue, dans un rgime semi-prsidentiel
caractre attnu, peut exercer une volont dominante et oppose celle du Prsident. Par
la suite, reconfirmer en fonction, par cette voie cest seulement un exercice dmocratique,
dautant plus que le Prsident nest pas au-dessus du Parlement, (larticle 61 de la
Constitution prvoit que le Parlement est lorgane reprsentatif suprme du peuple
roumain, tandis que, larticle 80 de la Constitution montre que le prsident reprsente
ltat roumain).
Dans la situation o llectorat, par cette voie, aurait admis la proposition du
Parlement pour dmettre le Prsident, dans notre opinion, mme en labsence dune
prvision expresse dans la Constitution, celui-ci ne pourrait plus jamais postuler pour la
plus haute fonction dans ltat, car on se trouve dans une fin de non recevoir. Sa
dmission de fonction, quivalente dune sanction disciplinaire, durant un mandat, ne le
rend apte pour un deuxime mandat
31
, conformment au dicton errare humanum est,

26
Decimus Iunius Iuvenalis, Satire (VI, 347-348).
27
Art.15 alin.1 lettre b de la Loi 3/2000 concernant lorganisation et le droulement du rfrendum; voir Rodica
Narcisa Petrescu, op.cit., p.75.
28
Voir Antonie Iorgovan, op.cit., p.334.
29
Voir Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol.I, ed.2, Editura C.H.Beck, Bucureti, 2008, p.146.
30
Une telle prvision expresse se retrouve dans la Constitution de lAutriche.
31
Faute dune disposition expresse dans la Constitution, il ny aurait pas cette interdiction - voir Dana Apostol
Tofan, op.cit., p.146.









80 Lucian CHIRIAC
perseverare diabolicum. Malgr tout, vu les prvisions de larticle 97 alina 2 de la
Constitution de la Roumanie, dans le sens que, la date o la vacance de la fonction est
intervenue, on organisera des lections pour un nouveau Prsident, il est plus quvident
que la personne dmise ne pourra postuler pour un autre mandat immdiat, qui ne peut
tre que pour 5 ans, aussi.
La solution pour tout autre mandat, concernant linterdiction dfinitive de postuler,
appartient au politique et non au juridique.
En ce qui concerne le rfrendum organis le 22 novembre 2009 lorsque la
population a t appele pour rpondre deux questions, la premire, relative la
transformation du systme parlementaire bicamral en un systme unicamral, et la
deuxime, concernant la diminution du nombre des parlementaires.
Si la premire question visait, dans son essence, la modification (la rvision) de la
Constitution, la deuxime question concernait un problme dintrt national, dans le sens
de larticle 90 de la Constitution.
Donc, la premire question appartenait au domaine rserv au rfrendum
constitutionnel et qui supposait un expos bien fond du problme, ayant un caractre
obligatoire. La deuxime question, dintrt national avait un rle consultatif. Cest
cause de cette diffrence quon a essay, tout en ayant les rsultats, de rendre politique
le transfert du rfrendum consultatif celui obligatoire. Rien que ce fait et, dans notre
opinion, il aurait t suffisant pour affirmer que pendant un rfrendum consultatif on ne
peut pas introduire des questions relatives au rfrendum obligatoire, la rvision de la
Constitution, sauf si lon veut induire lopinion publique en erreur.
En ce qui concerne un troisime problme, il est bien connu que le Prsident na
pas droit linitiative lgislative (article 74 de la Constitution), raison pour laquelle, dans
des limites prvues, il peut recourir la voie du rfrendum.
Conformment larticle 3 alina 3 de la Constitution le territoire de la
Roumanie est administrativement organis en communes, villes et dpartements . Il en
rsulte que lorganisation du territoire en rgions comme nouvelles units administratives,
suppose la modification (la rvision) de la Constitution. Dautre part, on constate une
dnaturation de la notion (du concept) de dpartement, constitu gographiquement,
historiquement
32
, linguistiquement, conomiquement, socialement, ethnographiquement, etc.
Au cas o larticle 3 alina 3 de la Constitution le permettrait, conformment
larticle 73 alina 3 lettre o de la Constitution, lorganisation de ladministration publique
locale, du territoire, ainsi que le rgime gnral concernant lautonomie locale ne pourrait
se faire que par loi organique.
La loi 3/2000 relative lorganisation et au droulement du rfrendum prcise
quil peut tre national (la rvision de la Constitution, la dmission du prsident, les
problmes dintrt national) ou local (les problmes particulirement importantes pour
les units administratives territoriales)
33
.
Conformment larticle 12 alina 1, lettre B de la Loi 3/2000 le rfrendum
concernant les problmes dintrt national, linitiative du Prsident, pouvait tre
organis afin dadopter une dcision politique relative l organisation de

32
Mircea cel Btrn - 1384, Al. I. Cuza; Carol I contres Constitution de 1938.
33
Le rfrendum local est dcisif et non consultatif, voir Philippe Foillard, Droit administratif, manuel, ditions
Paradigme, Orlans, 2008-2009, p.67-68.









CURENTUL JURIDIC 81

ladministration publique locale ainsi que le rgime gnral concernant lautonomie locale
. Mais ce texte a t dclar non-constitutionnel
34
.
Conformment larticle 13 alina 3 de la Loi 3/2000 les projets ou les
propositions lgislatives relatives la modification des limites territoriales des communes,
villes et dpartements sont prsents au Parlement pour adoption seulement aprs
consultation obligatoire, pralable, par rfrendum des citoyens des units
administratives-territoriales respectives. Ce problme reste, donc, la charge du
rfrendum local caractre obligatoire.
Toute modification de lorganisation administrative du territoire doit tre envisage
avec beaucoup de circonspection. Cui prodest ? est la question pertinente et
concluante. Si la dcentralisation
35
est vue comme tant le transfert de comptence
administrative et financire de ladministration publique centrale vers ladministration
publique locale ou vers le secteur priv, alors ce systme supposera la ralisation du
principe de la subsidiarit (les autorits de ladministration publique accomplissent leurs
attributions au niveau administratif le plus proche des citoyens et disposent de la capacit
administrative ncessaire) et du principe de lquit (implique laccs de tous les citoyens
aux services publics et dutilit publique)
36
.
Dautre part, il est observer que, mme si la disposition comprise dans les
prvisions de larticle 13 alina 3 de la Loi 3/2000, obligatoire (la suprmatie de la loi,
non ?) navait pas existe, la Roumanie aurait d, quand mme, recourir un rfrendum
local dans le cas dune sollicitation de modifier les limites territoriales des units
administratives locales
Conformment larticle 11 alina 2 de la Constitution de la Roumanie les
traits ratifis par le Parlement, en conformit la loi, font parties du droit interne , et
conformment larticle 11 alina 1 ltat roumain soblige daccomplir dment et de
bonne foi les obligations qui lui incombent des traits auxquels il est partie .
galement, conformment larticle 148, alina 2 de la Constitution de la
Roumanie la suite de ladhsion, les prvisions des traits constitutifs de lUnion
Europenne, ainsi que les autres rglementations communautaires caractre obligatoire,
ont priorit sur les dispositions contraires des lois internes, dans le respect des prvisions
de lacte dadhsion .
Dans ce contexte, la primaut du droit europen est incontestable.
Conformment larticle 5 alina 2 de la Charte Europenne de lAutonomie
locale, adopte Strasbourg, le 15 octobre 1985
37
, pour toute modification des limites
territoriales locales, les collectivits locales en cause doivent tre pralablement
consultes, ventuellement par voie de rfrendum, l o la loi le permet. Une fois la
Charte ratifie, la Roumanie a dclar que, par la notion dautorit rgionale, elle
comprend lautorit dpartementale de ladministration publique locale.
Il est vrai que, bien quadopte entre 1996-1997, la Charte Europenne concernant
lAutonomie Rgionale, uvre du Conseil de lEurope, na pas t ratifi, jusqu prsent,

34
Decision nr. 567/2006 de la Cour Constitutionnelle, publie dans M.OF nr.613 du 14.07.2006.
35
Art. 2, alin. 1, lettre l de la Loi nr. 195 du 22 mai 2006 loi cadre de la dcentralisation, publie dans M.Of.
453 du 25 mai 2006.
36
Art. 3 alin. 1 lettre. a et e de la Loi nr. 195/2006.
37
Ratifie en Roumanie par la Loi 199 du 17 novembre 1997, publie dans le M.Of. nr. 331 du 27 novembre
1997.









82 Lucian CHIRIAC
par la Roumanie ; cest ce qui parat explicable, vu lexprience manque lors de la
priode communiste
Mais, dautre part, sans les rglementations du droit interne, vu les prvisions de la
Charte Europenne de lAutonomie locale, la modification des limites territoriales ne peut
se faire quavec un accord obligatoire pralablement exprim par le corps lectoral, par
voie du rfrendum local.
Tout ce quon a discut vient dmontrer que la dmocratie semi-directe, par ses
diverses formes de manifestation, mais surtout par le rfrendum, constitue un
complment de la dmocratie directe. Mais pour caractriser cette activit, ce qui
simpose cest que le contrle du corps lectoral ne doit pas se limiter un contrle
dopportunit, mais quil doit tre lexpression de la volont commune comme une vrit
ncessaire et souveraine.