U M A V I S O C R T I C A

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CLUDIO DE MOURA CASTRO
SlMON SCHWARTZMAN
R ES U M O
Este artigo faz uma crtica contundente ao anteprojeto de reforma do
ensino superior proposto pelo Ministrio da Educao. Os autores argumentam que o texto se mostra confuso: discorre sobre
democracia, meio ambiente, pesquisa, qualidade do ensino, reduo de desigualdades e difuso de valores ticos, mas no d
indicaes claras de como isso ser implementado e cobrado. Portanto, estaria sujeito a interpretaes equivocadas e ao arbtrio de
eventuais administradores e conselheiros.
PALAVRAS-CHAVE: Reforma universitria; educao superior; universidade.
S U M M A R Y
This article fiercely criticizes the reform for higher education proposed
by Brazilian Government. The authors state that the project is obscure: it deals with democracy, environment, research, quality of
education, reduetion of inequalities and ethical values, but does not show the means through which it would be implemented. Thus,
it would be vulnerable to wrong interpretations and to arbitrary decisions of administrators and councils.
KEYWORDS: Reform for higher education; educational system; university.
Em dezembro de 2004, o Ministrio da Educao
publicou um anteprojeto de lei de reforma da educao superior
brasileira como documento para consulta e aperfeioamento. O fato em
si j preocupante, pois a educao superior, em todo o mundo, est
em constante transformao, tanto em seus contedos quanto em suas
formas institucionais, e no boa prtica tentar regul-la em uma
camisa-de-fora por meio de uma lei como esta, com seus cem artigos
ao longo de muitas pginas, como se tudo estivesse comeando agora.
[1] Este artigo foi publicado simul-
taneamente, em tiragem no-comer-
cial, na Srie Documentos, editada
peta Fundao Nacional de Desen-
volvimento do Ensino Superior
Particular (Funadesp).
A presente nota comenta esse anteprojeto, tratando de chamar a
ateno para alguns pontos mais centrais. Obviamente, trata-se de uma
leitura inicial e sujeita a erros de compreenso e de interpretao. Mas
no todo a primeira impresso muito clara, j que as proposies
indicam algumas tentativas de melhorar o setor pblico combinadas
com uma viso muito tradicional e corporativista a respeito do ensino
superior. Percebe-se a predominncia muito forte de medidas pouco
alvissareiras para o setor privado. H mnimos avanos aqui e acol,
plidas conquistas diante dos retrocessos que decorrero de algumas
das mudanas propostas.
H tambm muitas ambigidades, bem como peroraes legais de
total ineficcia. Muitos pargrafos de aparncia inocente podero ser
armas letais, dependendo de como forem regulamentadas as suas
prescries. O texto revela uma confuso entre marco legal e prdicas
acerca de como gostaramos que fosse o nosso ensino superior. H
uma grande profuso de desideratos sobre democracia, meio ambiente,
pesquisa, qualidade do ensino, reduo de desigualdades e difuso de
valores ticos. Entretanto, no h qualquer indicao ou especificao
de como isso ser implementado e cobrado. Portanto, tudo letra
morta, ou pior, sujeito a interpretaes intempestivas, merc de
eventuais administradores e conselheiros.
A S R A Z ES D A R EF O R M A
Em sua pgina na Internet, o Ministrio da Educao expressa as
cinco razes pelas quais considera necessria a reforma universitria.
Essas razes so, em sntese:
a preocupao com a "expanso desenfreada das universidades
privadas";
o risco da "mercantilizao" da educao;
a necessidade de expandir o acesso ao ensino superior, espe-
cialmente para a populao de baixa renda;
a necessidade de cuidar da qualidade da educao superior,
garantindo o papel "social e poltico" da educao e colocando
as universidades pblicas como "elemento de referncia";
a consolidao da "gesto democrtica e participativa", para
permitir um "projeto de educao de qualidade social".
Para realizar esses objetivos, o Ministrio da Educao prope:
aumentar de maneira muito significativa os recursos pblicos
para as universidades federais, indo alm dos valores cons-
titucionais estabelecidos para a educao e se comprometendo
com uma forte expanso do setor nos prximos anos;
aumentar a autonomia das universidades pblicas para gerir seus
recursos, restringindo, por outra parte, a autonomia gerencial dos
institutos e departamentos dentro das universidades;
aumentar o controle sobre a criao e a continuidade das
instituies de ensino superior privadas;
generalizar o modelo de "eleies diretas e colegiadas" tanto no
setor pblico quanto no setor privado, restringindo a
autoridade dos governos e das mantenedoras sobre as insti-
tuies mantidas;
incentivar, por outra parte, o "controle social" sobre as ins-
tituies de ensino superior por meio de "conselhos comu-
nitrios sociais", para garantir sua relevncia para o meio em
que elas atuam;
impedir o controle de instituies educacionais brasileiras por
estrangeiros, residentes no pas ou no;
generalizar a poltica de ao afirmativa, garantindo 50% das
vagas em todos os cursos e universidades pblicas para
estudantes de escolas pblicas, alm das cotas para a populao
de origem negra e indgena.
Em nossa opinio, no anteprojeto de lei predominam os retro-
cessos sobre os avanos:
A proposta de autonomia gerencial e financeira para as uni-
versidades pblicas um avano em relao situao atual,
mas no est formulada de forma adequada e implica um
aumento de gastos da ordem de at dois bilhes de reais ao ano
para as universidades federais. Proposta difcil de se justificar,
considerando outras prioridades na rea da educao e na rea
de poltica social como um todo.
O anteprojeto claramente preconceituoso em relao ao en-
sino privado, xenfobo em sua oposio presena de investi-
mentos internacionais e de estrangeiros na liderana de insti-
tuies de ensino e insensvel quanto ao papel das universi-
dades em fortalecer a insero do pas no mundo globalizado.
A imposio de eleies diretas e governos colegiados em opo-
sio a formas mais modernas e eficientes de gerenciamento
um estmulo manuteno das piores tradies de politizao
da vida universitria, que agora a lei procura ampliar para o
setor privado. Alm disso, constitui-se em uma intromisso
indevida do poder pblico na liberdade de ao das ins-
tituies privadas.
A preocupao com a eqidade no acesso ao ensino superior
louvvel, embora discutvel em alguns detalhes, e, princi-
palmente, no vem acompanhada de nenhuma considerao
sobre o impacto dessa poltica no funcionamento das
instituies e as transformaes que seriam necessrias para
processar essa mudana de forma apropriada.
Finalmente, o anteprojeto ignora totalmente as tendncias de
transformao que vm ocorrendo no ensino superior em todo
o mundo, tanto em relao aos contedos quanto em relao
aos formatos organizacionais das instituies educativas.
A U T O N O M I A E F I N A N C I A M EN T O
O princpio de que as instituies de ensino superior, inclusive as
pblicas, devem ser autnomas para gerir seus prprios recursos
legtimo e vem sendo adotado em todo o mundo. O principal objetivo
da autonomia dar s universidades capacidade gerencial para definir
prioridades, usar bem seus recursos e buscar recursos adicionais. Faz
parte dessa autonomia, necessariamente, poder contratar e despedir
pessoal dentro de regras prprias a cada instituio. A contrapartida da
autonomia a responsabilidade. As universidades devem trabalhar a
partir de metas claramente definidas e justificar seus custos em funo
dessas metas. Assim so todas as Instituies de Ensino Superior de
primeira grandeza mundo afora. No h como imaginar que as bra-
sileiras se dariam melhor com regras diferentes.
Duas razes principais tm impedido, at agora, a autonomia das
universidades federais: a oposio de funcionrios e professores a sair
do regime jurdico nico do funcionalismo federal e o medo das uni-
versidades de perder recursos se no cumprirem os objetivos quali-
tativos e quantitativos a que se comprometerem. O anteprojeto de lei
do Ministrio da Educao trata o primeiro problema de forma
ambgua, ao estabelecer que as universidades tero quadro de pessoal e
sistemas de carreira prprios, mas no diz nada sobre o processo de
transio da situao atual, de regime jurdico nico com isonomia
salarial, para o novo modelo. Em relao aos recursos, o anteprojeto
estabelece que nenhuma universidade receber menos dinheiro em um
ano do que o recebido no ano anterior. Ou seja, ningum poder ser
punido por no cumprimento de compromissos e metas.
A proposta prev um aumento muito grande de recursos federais
para o sistema, ao estabelecer a transferncia dos custos das aposen-
tadorias para o Tesouro e assegurar para as universidades federais 75%
dos 18% dos recursos da Unio destinados educao por exigncia
constitucional. Com isso, as disponibilidades oramentrias para pro-
gramas voltados para a educao fundamental, como merenda escolar,
livro didtico, complementao do Fundef e outros, que so de res-
ponsabilidade do governo federal, podero ser reduzidas, alm de se
tolher a possibilidade de outras iniciativas, a no ser que o Ministrio
consiga aumentar a dotao global para a educao em detrimento de
outras reas de gastos pblicos.
Alm disso, embora mencione vrias vezes a questo da avaliao da
qualidade, a proposta em nenhum momento estabelece uma ligao clara
e direta entre os recursos e o desempenho das universidades federais.
Sabe-se que os oramentos anuais das universidades federais so
definidos por critrios histricos ou polticos, o que d origem a cus-
tos por aluno altamente variveis e sem nenhuma relao com
qualidade e desempenho. Um sistema adequado de autonomia com
responsabilidade deveria associar os recursos a resultados quantita-
tivos bem definidos, como por exemplo o nmero de alunos formados
nas diversas reas do conhecimento e as metas qualitativas bem esta-
belecidas, como os resultados nos sistemas de avaliao. O anteprojeto
de lei silencia sobre o assunto. A garantia de nunca reduzir os
oramentos em relao aos anos anteriores congela as situaes de
profunda desigualdade oramentria hoje existentes.
conhecida a polmica quanto incluso ou no dos gastos de
aposentadoria de professores dentro dos limites constitucionais de
18% das receitas destinadas educao pelo governo federal e de 25%
pelos governos estaduais e municipais. O entendimento at aqui tem
sido que esses gastos fazem parte, como benefcios, dos custos de pes-
soal com educao, sendo por isso includos nas cotas constitu-
cionais. No ano de 2002, segundo o Ministrio da Fazenda, o
governo federal despendeu cerca de 5,8 bilhes de reais com pessoal na
rea de educao. Estima-se, alm disso, que tenha gastado um tero a
mais, ou 1,9 bilhes, com pessoal aposentado. A proposta do MEC,
pelo anteprojeto apresentado, passar esse custo das aposentadorias
para o Tesouro e ainda aumentar a fatia destinada ao ensino superior,
que hoje de 70%, para 75% dos gastos federais em educao. Em
nmeros de 2002, isso significar um aumento de 6,3 para 8,3 bilhes
de reais ao ano nos gastos federais em ensino superior, excluindo as
aposentadorias. Os dados podem no ser precisamente esses, mas essa
a ordem de grandeza do aumento proposto. A promessa desse grande
aumento, somada garantia de nunca contingenciar e de nunca redu-
zir os valores, pode conquistar o apoio das corporaes de professores
e funcionrios das universidades federais. Todavia, h que se ver em
que resultar a reduo de recursos para outras reas mais necessitadas,
se os recursos totais para a educao no aumentarem de forma muito
significativa nos prximos anos, o que improvvel, dado que eles j
absorvem cerca de 5,5% do PIB. Alm disso, a transferncia de inativos
para o Tesouro criar uma grande presso sobre os Estados,
especialmente o Estado de So Paulo, que possui elevado contingente
de inativos vinculados s universidades estaduais. A medida,
portanto, forar os Estados a aumentar ainda mais seus gastos com o
ensino superior, o que repercutir significativamente em seus ora-
mentos para o ensino fundamental.
Hoje, o setor pblico atende a 30% dos alunos de nvel superior do
Pas, ou seja, cerca de um milho de matrculas. A lei prev que, em
2011, tal percentagem deva subir para 40%. O Plano Nacional de Edu-
cao, que o anteprojeto no revoga, fixa como meta que a educao
superior esteja atendendo a 30% da populao entre 18 e 24 anos de
idade at o final da dcada, algo como 10 milhes de pessoas, sendo 6
milhes nessa faixa etria e 4 milhes de pessoas mais velhas. Outras
estimativas elevam o total para 12 milhes em 2010. Da se concluir
que o setor pblico, que hoje atende a cerca de um milho de estudantes
em instituies federais, estaduais e municipais, dever passar a aten-
der a algo como 3,5 a 4 milhes, um compromisso totalmente irrealista,
j que os recursos para isso no so previstos. Como agravante, o
sistema federal apenas abarca metade do setor pblico, ficando a outra
metade nos sistemas estaduais. O anteprojeto de lei nada diz sobre
como se pretende induzir os estados a financiar o aumento de
matrculas.
Estimativas sobre o crescimento do ensino mdio para os
prximos anos mostram que no haver tantos candidatos assim para
o ensino superior, j que o nmero de pessoas formadas anualmente no
ensino mdio j similar ao nmero de vagas existentes no ensino
superior, o que torna a perspectiva de expanso mais irrealista ainda.
Finalmente, uma considerao de grande importncia que grande
parte das pessoas que terminam o ensino mdio no tem as quali-
ficaes mnimas para ingressar no ensino superior, como atestam os
resultados do Saeb e do Enem e como ficou evidente com a sobra de
vagas no Programa Universidade para Todos (Prouni) do governo
federal, no incio de 2005.
Os custos do ensino pblico seriam minorados e a eqidade
estimulada se os alunos que pudessem pagar pelo ensino pblico o
fizessem e os alunos mais pobres tivessem iseno e financiamento
para seus estudos. O anteprojeto de lei mantm, por omisso, a
gratuidade do ensino pblico, e no prope nenhum mecanismo para
apoiar os estudantes com poucos recursos. A nica exceo seria uma
adaptao da legislao proposta sobre o primeiro emprego, que s
beneficiaria estudantes em situaes extremas de pobreza, que
dificilmente conseguem chegar ao fim do ensino mdio e ainda menos
ao ensino superior. O anteprojeto silencia sobre o crdito educativo,
hoje incipiente, mas que seria o instrumento mais adequado e mais
justo para apoiar os estudantes sem recursos que querem estudar.
0 T R A T A M EN T O D O S ET O R P R I V A D O
O anteprojeto de lei claramente preconceituoso em relao ao
ensino privado e anticonstitucional em seu entendimento a respeito do
mesmo. A Constituio diz, em seu artigo 205, que "a educao,
direito de todos e dever do Estado e da famlia, ser promovida e
incentivada com a colaborao da sociedade" e, em seu artigo 209, que
"o ensino livre iniciativa privada," desde que cumpridas as normas
gerais existentes, cabendo ao poder pblico a autorizao e a avaliao
da qualidade. Isso muito diferente do que diz o Ministrio da Edu-
cao, para quem a educao privada deixa de ser um direito garantido
constitucionalmente nas condies especificadas e passa a ser uma
"funo pblica delegada". A partir dessa interpretao, o Ministrio se
julga no direito de ir alm de sua responsabilidade, que a de certificar
a qualidade da educao, passando a decidir que cursos o setor pri-
vado pode oferecer e como as instituies privadas devem se organizar.
O Ministrio investe ainda contra o que chama de "mercan-
tilizao do ensino", ao dizer que "o ensino no mercadoria, bem
pblico". Aplicado profisso mdica, esse raciocnio levaria a dizer
que os mdicos que estabelecem prticas privadas so mercadores que
no se interessam pela sade de seus pacientes ou que um artista que
ganha dinheiro no faz realmente trabalho de arte. Na verdade,
perfeitamente possvel na educao, tanto quanto em outras reas de
interesse social, obter remunerao adequada pela venda de servios e
prestar servios relevantes para a populao.
No h dvidas de que existem instituies privadas onde pre-
valece a preocupao exclusiva pelo lucro, sem compromisso com a
qualidade e o contedo da educao. Mas tal descompromisso com
qualidade e a presena de interesses esprios ocorre tambm no setor
pblico, que muitas vezes de pssima qualidade e onde os interesses
corporativos de professores e funcionrios muitas vezes se opem aos
objetivos educacionais mais altos. Note-se que a proporo de cursos
pblicos com notas baixas no provo no menor do que os privados.
Note-se ainda que no h, dentre os cursos das instituies privadas,
indicao de que lucro e falta de qualidade estejam associados. H
instituies ostentando prejuzo e oferecendo ensino de baixa quali-
dade, assim como h outras lucrativas oferecendo ensino exemplar. De
fato, um estudo recente mostrou que as IES mais lucrativas so aquelas
que esto oferecendo servios educativos melhores.
Igualmente obscurantista a proposta de que somente 30% do
capital das instituies de ensino superior possa ser detido por no
brasileiros, e que os dirigentes universitrios devam ser brasileiros.
um nacionalismo obsoleto e mal informado. Se essa tivesse sido a
norma no passado, no teramos tido o Instituto de Tecnologia da
Aeronutica de So Jos dos Campos (ITA), considerada a melhor
instituio de engenharia do pas e bero da Embraer. Durante muitos
anos, o ITA foi dirigido por professores vindos dos Estados Unidos.
No h nenhuma chance de que o ensino superior brasileiro seja
dominado por instituies estrangeiras, dada a presena central do
setor pblico estatal, ainda que minoritria no ensino de graduao.
Ademais, muito pequeno o nmero de investidores estrangeiros
interessados em se estabelecer em outros pases na rea da educao
superior. Por outro lado, sem elas, perdem-se a fertilizao, as boas
idias e as tecnologias que podem ser trazidas por instituies de
pases mais avanados. O que tornou a rede Po de Acar com-
petitiva internacionalmente foi o que aprendeu com o Carrefour,
logo que este chegou ao Brasil. extraordinrio que o MEC tenha
sido tomado por tamanho nvel de xenofobia. Na verdade, esta pro-
posta uma tentativa inapta para lidar com uma questo muito mais
ampla. Existem fortes tendncias internacionalizao do ensino
superior, que se do atravs de convnios entre instituies de
diferentes pases, cursos oferecidos a distncia, campi avanados de
grandes universidades em outros pases, programas de bolsas de es-
tudo no exterior, adoo da lngua inglesa na produo de trabalhos
cientficos e outros mecanismos. Podem existir problemas, como
ocorre quando instituies inidneas de outros pases oferecem t-
tulos de qualidade duvidosa, muitas vezes em parcerias com insti-
tuies brasileiras, pblicas ou privadas. Mas esses desvios podem
ser controlados, e os aspectos positivos so muito mais importantes,
j que por meio de suas universidades, sobretudo, que os pases
estabelecem pontes e laos de cooperao com os principais centros
de formao e pesquisa do mundo, e difundem sua cultura. Em todo
o mundo, hoje, os pases buscam fortalecer as dimenses interna-
cionais de sua educao superior, estimulando o intercmbio, o en-
sino e o uso da lngua inglesa, estabelecendo parcerias, compati-
bilizando currculos, desenvolvendo pesquisas conjuntas, trazendo
professores do exterior e ampliando os programas de bolsa de estudo
para estudantes avanados. Tudo isso aparentemente est sendo
visto pelo Ministrio da Educao como uma ameaa, e no como
um campo aberto de possibilidades.
0 F U N C I O N A M EN T O I N T ER N O D A S I N S T I T U I ES D E EN S I N O S U P ER IO R
A atividade educacional e de pesquisa, como qualquer rea de
atividade com alta densidade de competncia tcnica e profissional,
requer o envolvimento e o compromisso de todos com a definio e a
implementao de seus objetivos. Isso significa que professores,
alunos e funcionrios das instituies devem ter espao para que sejam
ouvidos em seus pontos de vista e participarem das decises.
Por outro lado, as instituies de ensino no so propriedade dos
professores e alunos, mas das entidades que as mantm, seja com recur-
sos pblicos, seja com recursos privados. Cabe a elas zelar para que os
objetivos sejam buscados por lideranas que no podem se confundir
com os interesses dos grupos internos s instituies. A Amrica La-
tina, diferentemente do resto do mundo, desenvolveu uma concepo
peculiar de "co-gobierno" universitrio que transformou suas institui-
es de ensino superior em repblicas autnomas, financiadas com
recursos pblicos e com nveis de desempenho geralmente precrios,
causando grandes prejuzos sociedade que as sustenta. A legislao
proposta pelo MEC consagra essa tradio, ao exigir que a gesto das
instituies seja feita de forma colegiada e que os dirigentes sejam
eleitos por votao direta. Dessa forma, elimina a lista trplice na esco-
lha de reitores, que buscava manter um certo espao para que a autori-
dade pblica exercesse sua escolha. A proposta exorbita tambm ao
criar rgos externos de controle comunitrio sobre as instituies p-
blicas e ao tratar de impor estes mesmos procedimentos s instituies
privadas.
No caso, o anteprojeto de lei inclui os seguintes itens:
Criao de "comits superiores" nas instituies privadas, for-
mados por docentes, discentes, funcionrios e comunidade. Os
executivos que no do aula s podem atingir 10% da repre-
sentao total e os mantenedores 20%. Ou seja, os donos e os
executivos, somados, so minoria em tais conselhos. O mais
grave que a lei concede enormes poderes aos referidos
conselhos. Deles procedem as normas, as diretrizes acadmico-
administrativas e a fiscalizao do que faz a instituio. Qual
empresa privada tem conselhos que priva os donos e seus
executivos de mandar e de escolher os seus dirigentes? Que
instituio privada concede a um tal conselho a autoridade
para fixar diretrizes e fiscalizar? Trata-se de uma proposta de
interferncia totalmente descabida, truncando o gerenciamento
e o funcionamento de instituies privadas. uma volta ao
autoritarismo.
O que significa, na prtica, a "articulao com a sociedade", a
"gesto democrtica e colegiada"? Olhemos para fora do Pas.
Qual a articulao com a sociedade local promovida por
Harvard, considerada a melhor universidade do mundo?
Cambridge (Mass.) uma pequena cidade que pouco tem a ver
com o universalismo de Harvard. O que tem o ITA com So Jos
dos Campos? Cada instituio tem a sua personalidade e vai se
relacionar com quem tem afinidade com a sua vocao. No a
lei que vai fazer isso acontecer. De resto, lei no para pregar as
virtudes dessa ou daquela doutrina, mas para criar o marco
legal que regula o funcionamento das instituies.
Inovao ainda pior que os dirigentes devero ser escolhidos
por eleio direta de alunos, professores e funcionrios e que as
regras para tal eleio sero elaboradas pelo conselho citado
acima. uma invaso sobre a liberdade da iniciativa privada.
No caso das federais, uma renncia do poder pblico de sua
responsabilidade em gerir bem os recursos que recebe da
sociedade para financiar o ensino superior. No h nenhum
pas no mundo com um sistema srio de educao superior em
que os reitores e presidentes universitrios sejam escolhidos
por voto direto. Estamos diante de uma legislao que nos
colocaria nos pores do mundo em relao ao que acontece no
ensino superior..
O anteprojeto determina que, uma vez formalizada a au-
tonomia das universidades, as fundaes de direito privado
que hoje existem junto aos principais departamentos e
institutos de pesquisa universitrios no setor pblico sejam
descredenciadas. Existem problemas com algumas dessas
fundaes, j que funcionam, s vezes, sem transparncia e sem
objetivos acadmicos definidos. Mas, em geral, as fundaes
so instrumentos importantes de captao e gerncia flexvel de
recursos por parte dos setores mais dinmicos das universi-
dades, garantindo a manuteno e o florescimento de ncleos
de excelncia, mesmo em universidades de pouca qualidade. A
centralizao de toda a administrao de recursos na reitoria,
eleita por voto direto e controlada por mecanismos colegiados,
pode significar a perda de dinamismo e da autonomia efetiva
dos departamentos e institutos, prejudicando a universidade
como um todo.
Voltemos a Harvard. Se fssemos aplicar a ela o marco da lei em
discusso, seria considerada uma universidade delinqente e
pervertida, pois seu sistema de governo no se conforma em
nada com o que estaria prescrito na lei proposta. Na eleio do
seu presidente, no h voto direto e apenas um crculo mnimo
de professores se manifesta. No h conselhos fiscalizadores
impostos de fora. No h "conselhos comunitrios e sociais
[...] participando em assuntos relativos ao ensino, pesquisa,
administrao...". No h "articulao com a sociedade" e nem
"gesto democrtica". No tem "gesto pluralista dos recursos
da instituio". Se Harvard to bem sucedida, suas regras no
podem ser to ruins. E mais ou menos como Harvard so todas
as outras universidades de primeira grandeza pelo mundo
afora.
Chama tambm ateno o que no est na lei. Praticamente
todos os graduados do ensino superior vo trabalhar no setor
produtivo (afora os poucos que vo para o governo). Onde
esto as representaes dos empresrios e das empresas em meio
a tanta "gesto democrtica"? Por que a lei menciona vrias
vezes a sociedade civil que contrata pouca gente, e no se
atribui qualquer papel a quem vai contratar e conviver com o
perfil dos profissionais preparados pelo ensino superior?
EX P A N S O
O anteprojeto busca favorecer a expanso do ensino superior p-
blico e reduzir a expanso do setor privado. verdade que,
comparada a outros pases, a educao superior pblica no Brasil
muito reduzida, apesar de os gastos por estudante serem muito altos.
verdade tambm que o tamanho relativo do setor privado
extremamente alto. Seria de se esperar que o governo estabelecesse,
com clareza, a provenincia dos investimentos adicionais a que se
dispe fazer na educao superior pblica, considerando que o Bra-
sil j gasta cerca de 5,5% do PIB em educao. Tambm, qual deveria
ser a distribuio desse esforo adicional entre a educao superior
que, bem ou mal, vem sendo suprida em grande parte pela iniciativa
privada, e a educao mdia e fundamental, nas quais os inves-
timentos federais so ainda irrisrios e no existe substituto para o
financiamento pblico?
O anteprojeto tambm nada menciona sobre em que pretende
investir, prioritariamente, os novos recursos que pretende assegurar
para a educao superior. Ser na graduao ou na ps-graduao, nas
melhores universidades ou em todas por igual, em determinadas re-
gies ou outras? No aumento de salrios ou em bibliotecas,
instalaes e laboratrios? O governo anuncia aumentar em 400 mil o
nmero de vagas para os prximos anos, mas no diz em que regies,
em que reas de conhecimento e em que nvel. As perspectivas no so
particularmente otimistas, pois apesar da retrica da eliminao das
desigualdades, o MEC anunciou a criao de novas universidades
federais em regies como o ABC paulista, classificadas entre as mais
ricas do Brasil.
Para o setor privado, o anteprojeto prev um pouco mais de auto-
nomia aos centros universitrios, que recuperariam uma frao das
vantagens perdidas por fora de uma Medida Provisria, emitida h
cerca de um ano. As vantagens de ser um Centro eram duas: ter o status
de Centro, que se considera melhor do que faculdade, e ter autonomia
para abrir cursos e remanejar vagas em sua sede sem autorizao do
MEC. A prerrogativa de abrir cursos foi abolida, retirando-se muito o
interesse pela modalidade. De qualquer maneira, foi um progresso em
relao ao Decreto que praticamente extinguiu a criao de novos Cen-
tros e aumentou as exigncias de titulao, tempo integral e pesquisa
para os existentes. O anteprojeto avana ao no exigir mais a atividade
de pesquisa e permitir uma diversificao no sistema, com programas
somente voltados ao ensino de boa qualidade. Passa a ser exigido um
quinto de professores em tempo integral e pelo menos um tero dos
professores com mestrado ou doutorado. Tais exigncias so mais fac-
tveis para instituies que dependem exclusivamente de mensalidades
de alunos. Dentro das reas em que j operam, podem abrir cursos
(desde que bem avaliados os cursos pr-existentes). No todo h uma
perda com relao liberdade de antes, mas melhor do que nada ou
do que a camisa de fora da Medida Provisria. Todavia, o anteprojeto
no diz onde podem ser abertos novos cursos. Na mesma cidade, no
estado?
O anteprojeto prev ainda que as faculdades bem avaliadas possam
aumentar em 50% suas vagas sem pedir autorizao ao MEC.
melhor do que nada.
Ao lado dessas pequenas aberturas, a proposta tolhe o ensino pri-
vado em vrios aspectos importantes. Os processos tortuosos e pouco
inteligentes de autorizao de abertura de novos cursos ficam
preservados na nova lei. Alm disso, chama ateno a subordinao,
para a autorizao de novos cursos, aos interesses corporativos da rea
de sade. De fato, o anteprojeto estabelece que em medicina, odon-
tologia, psicologia, enfermagem, farmcia, fonoaudiologia, nutrio,
terapia ocupacional, fisioterapia e biomedicina a abertura de cursos
"dever estar submetida manifestao do Conselho Nacional de
Sade". O Decreto 3.860 de 2001 j introduzia a necessidade de
manifestao do Conselho Nacional de Sade para a autorizao de
cursos nessa rea. Essa manifestao, porm, sempre foi uma infor-
mao que o Conselho Nacional de Educao nunca aceitou, porque
no admitia que as autorizaes de curso fossem pautadas por
critrios de mercado, mas somente de qualidade ( curioso observar
que a mesma prerrogativa era prevista no Decreto 3.860 para os cursos
de Direito, fato que no aparece no anteprojeto. Esquecimento?).
Assim, o MEC abre mo de sua soberania para governar o ensino
de tais carreiras em suas prprias instituies e restringe, inconstitu-
cionalmente, a liberdade de ensino do setor privado. assunto contro-
vertido se os conselhos profissionais deveriam ou no ter direito de
regular o exerccio da profisso. Certamente no correto que tenham
poder de veto sobre a educao. Ao presentear as corporaes de ofcio
de sade com uma lei que permite a elas impor um ferrolho sobre a
abertura de cursos, o poder pblico d um passo para trs, j que, por
trs da retrica de controle de qualidade dos conselhos, esto quase
sempre as agendas latentes ou explcitas de restringir a concorrncia.
No fundo, o que prevalece a idia de que a criao de novos cursos
superiores privados deva ser regulada por uma suposta "demanda
social", a ser definida, nesse caso, pelas corporaes profissionais do
setor de sade. Sem esperar pela aprovao do anteprojeto de lei, uma
medida recente do Ministrio da Educao j aplica esse critrio para a
autorizao de novos cursos das instituies particulares. uma
prtica antagnica ao princpio fundamental da liberdade de ensino,
da livre iniciativa e da liberdade do exerccio das profisses. Se uma
pessoa ou um grupo privado decide criar uma faculdade em qualquer
rea, sem recursos pblicos, corre um risco assumido, cabendo ao go-
verno apenas avaliar a qualidade do empreendimento, no sua per-
tinncia. Por outro lado, caberia sim ao governo estabelecer as
prioridades de investimento e crescimento de suas prprias
instituies, matria no prevista na legislao proposta.
O R G A N IZ A O E F U N C I O N A M EN T O D O S I S T EM A F ED ER A L
O anteprojeto trata todas as instituies de ensino superior e de
pesquisa do pas como pertencendo a um sistema integrado, subor-
dinado aos ditames e s prescries dessa lei. Como est formulado, o
sistema abrangeria inclusive os institutos de pesquisa cientfica e
tecnolgica pblicos e privados, assim como as fundaes de fomento
pesquisa, como a Fapesp e a Finep, e as fundaes de direito privado
que existem nas universidades pblicas. A subordinao se limitaria
ao "que couber", mas seu alcance no fica claro. Ser que as normas de
eleio de reitores por votao direta e governo colegiado sero
impostas tambm Fapesp, Finep, ao Instituto Nacional de
Pesquisas Espaciais (Inpe), ao Instituto Oswaldo Cruz e ao Ipea?
Um dos elementos fundamentais do sistema so os processos de
credenciamento e recredenciamento de instituies, que deve ser feito
por meio dos mecanismos do Sistema Nacional de Avaliao da
Educao Superior (Sinaes). Em princpio, todas as instituies de
ensino, inclusive as pblicas, deveriam passar periodicamente por
processos de recredenciamento e autorizao. Ocorre, no entanto, que
os processos de avaliao e recredenciamento propostos pelo Sinaes
so muito lentos e de operacionalizao incerta. A lei faz ameaas ao
ensino privado que no atende s suas exigncias. Mas e o ensino
pblico? O que ser feito com os recalcitrantes, com os que no
atingem boa avaliao, com os que gastam mal os seus recursos?
Pela lgica, um curso particular um servio oferecido por um
agente privado a um consumidor privado, em situao na qual ambos
tm livre arbtrio e um mnimo de informaes. Como no ocioso
repetir, a educao privada no uma concesso do Estado, mas um
direito. Em contraste, o ensino pblico um servio pago pelos
impostos do contribuinte. Cabe ao Estado zelar para que os dinheiros
pblicos sejam bem gastos.
Ainda pela lgica, o papel mais bvio do Estado assegurar que,
no setor privado, no haja abusos e que todos os cidados estejam bem
informados. Por outro lado, deveria exercer um cuidado muito maior
na fiscalizao do ensino superior pblico, no seu papel de curador
dos recursos arrecadados.
Entretanto, o que vemos exatamente o oposto: a fiscalizao poli-
cialesca no privado e o laissez faire, laissez passer no pblico. Segundo o
anteprojeto, "a liberdade de ensino iniciativa privada ser exercida
em razo e nos limites da funo social da educao superior". Se
estivssemos em um pas de Common Law, tal pargrafo teria sentido.
Mas, no Direito Romano, um convite a uma regulamentao espria
e gratuita feita dentro dos gabinetes do MEC, cujos dirigentes no se
cansam de denunciar a "mercantilizao do ensino".
Por outro lado, as universidades pblicas foram criadas por de-
cretos ou leis que passam por cima de todas as exigncias legais em
discusso e que sequer so novas, pois o anteprojeto meramente
repete disposies anteriores. Comeam j como universidades, muitas
vezes sem as mnimas condies exigidas por lei. E continuam ope-
rando com padres de qualidade que freqentemente esto abaixo
daqueles observados por faculdades privadas bastante modestas tal
como se pode ver pelas notas do provo. Para quase todas, a pesquisa,
se existe, um pequeno enclave aqui e acol.
A lei proposta estaria dizendo que, de agora em diante, todos
pblicos e privados tm que comear como faculdade? E o que vai
acontecer com as novas universidades pblicas anunciadas pelo
governo? Tero que trilhar o mesmo caminho das privadas, comeando
como faculdade (pela proposta em discusso, assim ser)? Passaro
por cima da lei? Sero aprovadas rapidamente, antes que se promulgue
a nova lei?
A instituio privada, para tornar-se universidade, tem que subir a
serra da Faculdade, Centro Universitrio e s ento Universidade.
Quanto mais rigorosa vai se tornando a fiscalizao para uma
instituio que quer virar universidade, mais difcil fica fingir que
mantm um tero dos professores em tempo integral. Trata-se de
faanha quase impossvel, quando todos os custos tm que ser arcados
pelos alunos. Em outras palavras, cria-se, de facto, uma reserva de
mercado para as universidades privadas que foram criadas no passado
e que no seguem os preceitos legais antes de tudo, pelo irrealismo
dos mesmos e no so fiscalizadas.
I N C L U S O S O C I A L
Uma das preocupaes centrais do Ministrio da Educao a
incluso social, a ser implementada pela reserva de 50% das vagas das
instituies pblicas de ensino superior para alunos provenientes de
escolas pblicas, para negros e indgenas, na proporo da populao
de cada estado, por critrios de autodeclarao.
A preocupao do Ministrio em viabilizar o acesso de pessoas
oriundas de setores menos privilegiados ao ensino superior
louvvel. Mas bvio que uma poltica efetiva de incluso deveria se
dar pela melhoria do ensino fundamental bsico e no, simples-
mente, por facilitar o acesso universidade de pessoas que por uma
ou outra razo no conseguem se qualificar nos exames vestibulares.
Ainda assim, o argumento de que no se pode esperar tal melhoria
para se implementar uma poltica afirmativa no nvel superior bas-
tante convincente.
Existem problemas srios com as regras de admisso que tm sido
propostas, no entanto, sobretudo em relao s cotas raciais. O tema
das cotas raciais controvertido. Acreditamos que a introduo for-
ada de critrios de diferenciao racial na populao no o caminho
mais indicado, quando sabemos que, na prtica, as fronteiras entre os
grupos raciais brasileiros so fluidas. Uma poltica afirmativa baseada
em critrios de renda, ou aquela proposta para se dar preferncia aos
alunos de escolas pblicas, j atenderia preferencialmente a jovens de
origem africana e indgena.
Este anteprojeto traz uma inovao com relao s propostas
iniciais do MEC. Trata-se de permitir que as universidades e cursos
estabeleam uma distncia mxima entre as notas dos alunos
aprovados nos exames gerais e os admitidos pelo sistema de cotas.
Assim, por exemplo, se o ponto de corte dos alunos aprovados em
um vestibular de medicina 9, a faculdade poderia decidir que a nota
mnima para ingressar atravs do regime de cotas seria 7 ou 8, o que
no chegaria a afetar muito a qualidade mdia dos alunos. Entre-
tanto, dependendo de como for implementado o sistema, isso pode-
ria implicar a reintroduo do critrio de nota mnima para admis-
so, abandonado h muitos anos. Para evitar isso, o anteprojeto de
lei estabelece que o critrio de distncia no pode afetar a regra geral
de cotas de escolas pblicas e cotas raciais, tornando a medida, na
prtica, ineficaz.
Nos Estados Unidos, que tem uma longa tradio de introduo
de cotas raciais nas Universidades, a atual legislao probe o uso de
cotas numricas, embora permita que as universidades tomem o fator
racial em considerao na seleo de seus alunos. Esse critrio flexvel
no poderia ser adotado no Brasil, no entanto, dada a rigidez e
formalidade dos vestibulares, que no permitem o exame da situao
individual de cada estudante. Estudos sobre os efeitos das cotas ra-
ciais nos Estados Unidos mostram que, para os estudantes
beneficiados, os resultados so positivos, mas seu impacto sobre as
condies gerais de vida da populao de origem negra no parece ser
significativo. No caso do Brasil, dado o pequeno nmero de jovens de
origem negra ou indgena que consegue concluir o ensino mdio e fazer
uso das facilidades das cotas, difcil esperar um resultado diferente.
Seja como for, as regras de admisso so somente um dos compo-
nentes, e talvez o mais fcil, do que seria uma verdadeira poltica de
incluso. Muito mais importante apoiar os estudantes que buscam
entrar ou entram no ensino superior sem preparo anterior e sem condi-
es materiais de dedicar tempo e esforo aos estudos. De nada adianta
abrir a porta de entrada, se a porta de sada continua fechada. Esse
apoio requer o desenvolvimento de cursos adequados de preparao,
como alguns que j existem, orientados para estudantes negros e de
baixa renda que no tiveram boas oportunidades de educao mdia.
Tambm programas de recuperao, uma vez admitidos nas univer-
sidades. Inclua-se tambm a implantao de novas carreiras de natu-
reza mais prtica, que no requeiram a mesma formao acadmica das
tradicionais, bem como o apoio financeiro, na forma de bolsas de
estudo para alunos que precisariam trabalhar para se sustentar.
A Q U ES T O D O S F O R M A T O S E D A D U R A O D O S C U R S O S
O anteprojeto estimula a volta ao antigo "ciclo bsico" de dois
anos como parte dos cursos de graduao, que poderiam ser orga-
nizados em mdulos ou ciclos. Ao mesmo tempo, estabelece que os
cursos superiores devero ter trs anos de durao como mnimo.
J temos experincia suficiente para saber que ciclos bsicos
desse tipo no do certo. Para os alunos admitidos nos cursos de
bacharelado por meio de exames vestibulares, o ciclo bsico visto
como perda de tempo. Para os professores e departamentos,
transforma-se em uma obrigao desagradvel com a qual os
professores dificilmente se envolvem. Bacharelados de trs anos, por
outro lado, se aproximam perigosamente dos cursos de curta
durao, quase inexistentes no Brasil, e que sero ainda menos
procurados, caso venha a existir a alternativa de se obter um diploma
de bacharel em trs anos.
Essas propostas refletem uma preocupao louvvel do Ministrio
em sair do formato rgido dos cursos de bacharelado especializados de
quatro ou mais anos, muitos dos quais apresentam taxas altssimas de
evaso e no propiciam aos estudantes uma formao suficientemente
ampla. No entanto, elas no avanam porque no esto associadas a
uma poltica clara de diferenciao do ensino superior, nem tomam em
conta as transformaes recentes do ensino superior que esto ocor-
rendo em todo o mundo e a experincia internacional.
Em toda parte, a massificao do ensino superior tem levado a um
forte processo de diferenciao institucional cuja expresso mais clara
hoje talvez seja o chamado "Processo de Bologna", que vem trans-
formando o ensino superior na Comunidade Europia. Em essncia,
os pases europeus esto evoluindo para um sistema comum de tipo 3-
2-3, com um primeiro ciclo universitrio de trs anos, seguido de um
nvel de mestrado de dois e um terceiro, de doutorado, de mais trs.
Esses nmeros no so rgidos, mas a idia geral a de que no primeiro
ciclo os alunos possam optar tanto por uma formao geral quanto por
uma preparao mais aprofundada para carreiras especficas ou mes-
mo para a formao mais imediata para o mercado de trabalho. No
caso do Brasil, seria um sistema muito adequado para as centenas de
milhares de pessoas que entram nos cursos de Administrao e Direito
os mais procurados em busca de formao geral e certificao de
nvel superior, pois sabido que muitos os abandonam antes de com-
pletar os quatro anos requeridos. Ele tambm permitiria o
desenvolvimento mais pleno dos cursos tecnolgicos, que perderiam o
estigma de cursos inferiores.
A partir desse ciclo introdutrio, mestrados de um ou dois anos
poderiam proporcionar as qualificaes profissionais tpicas da
administrao, economia, comunicaes e muitas outras. J os alunos
interessados em continuar teriam mais trs ou quatro anos para cursos
avanados no nvel de doutorado. Carreiras especficas, como a de
medicina, poderiam combinar o segundo e terceiro nveis em
programas integrados, a partir de uma seleo de estudantes em funo
de seu desempenho no primeiro ciclo. Em contraste, a proposta do
Ministrio da Educao prev a existncia de ciclos de formao geral
dentro dos atuais cursos superiores. Portanto, ciclos bsicos sem
terminalidade prpria.
Outro problema com relao definio, em lei, do tempo mnimo
para a graduao est no fato de engessar a oferta e reduzir a flexi-
bilidade necessria ao atendimento de ritmos diferenciados dos estu-
dantes. A fixao da durao mnima em anos incompatvel com a
adoo do sistema de crditos, que no se expressa por esta medida
mas pelo somatrio de trabalhos dos quais resulta a absoro do co-
nhecimento. Alm de ferir a autonomia universitria, a regra representa
um retrocesso diante da velocidade das mudanas que esto ocorrendo
no mundo do conhecimento e das profisses, o que afeta todos os
currculos.
O M I S S ES
Uma outra caracterstica do ensino superior no mundo moderno, e
particularmente na Europa, a intensa circulao de estudantes e pro-
fissionais entre pases, o que requer um trabalho importante de
desenvolvimento de padres de qualidade e sistemas de certificao
compatveis entre os diversos pases. No Brasil, com o Mercosul,
houve esforos incipientes de compatibilizar os currculos e ttulos
universitrios entre os pases da regio. No foram, no entanto, muito
longe e no parecem constituir preocupao do Ministrio, ficando
fora desse anteprojeto de lei.
A proposta tambm no toma em considerao a grande expanso
das modernas tecnologias da informao e seu impacto no ensino
superior em todo o mundo. Apesar da grande difuso de compu-
tadores que tem ocorrido, o Brasil um dos pases mais atrasados na
utilizao de sistemas de ensino superior a distncia e no uso da In-
ternet e de outros recursos tecnolgicos modernos. A legislao vigente,
que o Ministrio no pensa em modificar, exige que as instituies de
ensino superior tenham sua ao delimitada pelas fronteiras
arbitrrias dos municpios ou estados em que esto sediadas, criando
uma srie de dificuldades artificiais para impedir que se expandam
fora desses limites. Se a educao a distncia se d por meios
eletrnicos, pouca diferena faz se o aluno est no mesmo estado ou no
mesmo pas. Na verdade, tal limitao reduz o escopo dos
investimentos em preparao de materiais que requerem muitos alunos
para que seus custos sejam diludos.
O anteprojeto nada apresenta sobre a questo central da formao
de professores para o ensino fundamental e mdio. O Brasil tem limi-
taes notrias nessa rea, com problemas srios de formao ade-
quada para os anos iniciais do ensino fundamental e grande carncia
de professores especializados para as sries mais avanadas e para o
ensino mdio. As instituies federais, em particular, tm contribudo
muito pouco para isso, ao dar preferncia formao de alto nvel, em
vez de desenvolver cursos adequados para a formao de professores
que possam substituir os antigos cursos normais de nvel mdio. Um
investimento adequado na formao de professores para o ensino
fundamental seria muito mais importante, do ponto de vista de uma
poltica de incluso, do que criar cotas nas universidades para alunos
oriundos de escolas pblicas de m qualidade, que o caminho que
est sendo proposto.
Finalmente, o anteprojeto repete o antigo e gasto mantra da
"indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extenso", mas nada de
inovador contm sobre a pesquisa, a ps-graduao e as atividades
de extenso no ensino superior brasileiro. Em relao pesquisa, a
centralizao do poder nas reitorias, com a extino das atuais
fundaes dos departamentos e institutos, ameaa destruir sua
autonomia e capacidade de obter e gerenciar recursos prprios. Em
relao ps-graduao, o anteprojeto omite-se inteiramente quanto
necessidade de se avanar na criao de mestrados profissionais,
eliminando a anomalia brasileira que so os longos mestrados de
formato acadmico que no se justificam para os estudantes que, em
sua maioria, esto buscando se qualificar melhor para o mercado de
trabalho. Tampouco se justificam para os que pretendem seguir uma
carreira acadmica e deveriam evoluir rapidamente para os
programas avanados de doutorado.
Hoje, no mundo inteiro, existe a preocupao de criarem-se con-
dies para o desenvolvimento de universidades de classe internacio-
nal que, pela qualidade e relevncia de sua pesquisa e pelo alto desem-
penho de seus alunos e professores, possam contribuir para que o pas
participe e se beneficie dos intercmbios e fluxos internacionais de
conhecimento e tecnologia, contribuindo, desta forma, para o bom
desempenho do setor empresarial e da ao dos governos. Poucas uni-
versidades podem exercer esse papel, e precisam de condies especiais
para isso: forte financiamento pblico, capacidade gerencial, compe-
tncia e flexibilidade para estabelecer parcerias com governos e o setor
privado, critrios rigorosos e poltica agressiva de contratao de
talentos, salrios e condies de trabalho internacionalmente compe-
titivos, competncia para registrar e gerenciar patentes, laboratrios e
bibliotecas da primeira classe, sistemas avanados de computao etc.
O desenvolvimento dos doutorados brasileiros, a atuao de alguns
departamentos nas melhores universidades, assim como os programas
de financiamento de estudos avanados no exterior, propiciados pela
Capes, pela Fapesp e pelo CNPq, apontam para esse caminho, que o
Pas j tem alguma experincia em trilhar. Os sistemas modernos de
ensino superior precisam cuidar, ao mesmo tempo, dos problemas de
eqidade e acesso em sua base, assim como das condies de excelncia
e alto desempenho em sua ponta. O Ministrio da Educao, por esse
anteprojeto, revela-se preocupado sobretudo com a primeira dessas ver-
tentes, sem demonstrar saber exatamente o que fazer com relao
incluso alm das cotas e completamente alheio quanto necessidade
de criao das condies institucionais e financeiras necessrias para o
desenvolvimento de universidades e centros de pesquisa de alto padro
e relevncia.
CLUDIO DE MOURA CASTRO economista.
SlMON SCHWARTZMAN cientista poltico e presidente do Instituto de Estudos de
Trabalho e Sociedade (IETS).