Indice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria 2005 Poder Ciudadano Argentina

Una comparacin de 8 pases
Indice Latinoamericano de
Transparencia Presupuestaria
2005
INDICELAT 10/25/04 6:57 PM Page 1
Los resultados presentados en este documento reflejan las conlcusiones de las personas involucradas
en el estudio.
Esta publicacin fue posible gracias al generoso apoyo de la Agencia Britnica de Cooperacin (DFID), Oficina
de Nicaragua
Incentivamos su reproduccin y agradecemos que se cite la fuente.
Coordinacin: Mariana Prez
Diseo portada: Liz Light
Diseo editorial: Mono Comunicacin S.A. de C.V.
Impreso por: Editronic
Managua, Nicaragua, Octubre 2005.
Reconocimientos
Indice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria 2005 Indice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria 2005 4
Reconocimientos
Las siguientes organizaciones, equipos de trabajo y personas estuvieron involucradas en las realizacin de
la tercera edicin del ndice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria:
Argentina:
En el caso de Argentina, el trabajo fue realizado por Poder Ciudadano. Pilar Arcidicono y Julieta Arias
fueron responsables de la Coordinacin de Actividades e Informacin; Sol Baranda, a cargo del Seguimiento
a la Encuesta de Percepciones, y Luis Galvalisi, Especialista Tcnico.
Colombia:
El trabajo en Colombia fue realizado por Corporacin Fondo de Apoyo de Empresas Asociativas
(CORFAS,) bajo la coordinacin general de Gory Surez quien cont con el apoyo de Juliana Cepeda, Juanita
Gonzlez, Natalia Marn, Natalia Rivas, Alejandro Bohrquez y Santiago Marn, asistentes de investigacin.
Costa Rica:
Las personas responsables en las instituciones encargadas de la coordinacin del estudio fueron: Luis
Alberto Cordero y Jean Paul Vargas, de la Fundacin Arias para la Paz y el Progreso Humano; Juan Rafael
Vargas y Adriana Mora del Posgrado en Economa de la Universidad de Costa Rica; Miguel Gutirrez y Ronald
Alfaro del Programa Estado de la Nacin. Los estudios especficos y la edicin del informe de pas fueron
realizados por Ronald Alfaro.
El Salvador:
En El Salvador la tercera edicin del ndice estuvo a cargo de Jos Manuel Castillo y Nohemy Rivera de
Probidad de El Salvador. Probidad agradece la colaboracin del economista Saul E. Ponce que cooper en la
recopilacin de insumos para la investigacin y de Jaime A. Lpez quien ayud a clarificar alguna de la infor-
macin obtenida para el estudio.
Guatemala:
La organizacin responsable de la realizacin del ndice en Guatemala fue el Centro de Investigaciones
Econmicas Nacionales, CIEN. Los responsables directos fueron Jorge Lavarreda y Lisardo Bolaos; para el
trabajo de campo se contrato a DP Tecnologa. El presente trabajo no hubiera sido posible sin la colaboracin
de: Edwin Martnez y Corina Ardn del MINFIN; Fredy Gmez de SEGEPLAN; Marco Tulio Coronado, Lionel
Lira y Zoyla Chen del Congreso de la Repblica. Para la investigacin se cont con el apoyo financiero
proporcionado por el Programa de Transparencia y Anti-corrupcin de USAID, bajo el Acuerdo nmero
2100500-05-CIEN con C&A. La opiniones expresadas en la presente son las del(los) autor(es) y no necesaria-
mente reflejan los puntos de vista del Programa de Transparencia y Anti-corrupcin de USAID o de la Agencia
para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos de Amrica.
Mxico:
En la realizacin del proyecto estuvieron involucradas las siguientes instituciones y personas: Fundar,
Centro de anlsis e Investigacin- particularmente, Mariana Prez, Helena Hofbauer, Jorge Romero y Briseida
Lavielle. El seguimiento a la encuesta de percepciones estuvo a cargo de Mariana Prez, Juan Antonio
Cepeda, Vernica Soto y Esteban lvarez. El anlisis integral de resultados fue realzado por Gloria Labastida,
de Probabilstica y Mariana Prez.
5 Una comparacin de 8 pases Una comparacin de 8 pases
Nicaragua:
El trabajo en Nicaragua fue realizado por el Centro de Informacin y Servicios de Asesora en Salud
(CISAS), bajo la coordinacin general de Ana Quirs Vquez , quien cont con el apoyo de Arlene Plazaola
Rub y Luis Ivn Martnez, asistentes de investigacin.
Per:
El estudio estuvo bajo la responsabilidad de Tamiko Hasegawa del Centro de Investigacin de la
Universidad del Pacifico (CIUP), con el apoyo y supervisin de Eduardo Morn, Director del CIUP. David Vera
Tudela lider el equipo de apoyo para la realizacin de las encuestas de percepcin.
***
La realizacin de la tercera edicin del ndice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria fue posi-
ble gracias al empeo y compromiso de las organizaciones responsables en cada uno de los pases. Sin haber
contado con un apoyo general para este esfuerzo, agradecemos los fondos recibidos del Proyecto
Internacional de Presupuesto (IBP), as como el apoyo del DFID-Nicaragua para la integracin de los materi-
ales de incidencia y difusin.
La coordinacin regional y la elaboracin del documento de la tercera edicin del ndice
Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria fueron responsabilidad de Mariana Prez.
La integracin de los resultados de la encuesta de percepciones, as como su sistematizacin estuvo a
cargo de Gloria Labastida, de Pearson.
La integracin de la informacin de los discos compactos estuvo a cargo de CISAS, Nicaragua.
La integracin de la pgina de Internet que presenta los distintos productos de este estudio fue
responsabilidad de Fundar y de Mono Comunicacin S.A. de C.V.. Esta pgina puede ser consultada en
www.fundar.org.mx/indicetransparencia2005.
ndice Latinoamericano de
Transparencia Presupuestaria 2005
Una comparacin de 8 pases
Introduccin
I. Metodologa
II. ndice General de Transparencia Presupuestaria
III. Anlisis por variable
Participacin ciudadana en el presupuesto
Atribuciones y participacin del Legislativo en el presupuesto
Informacin sobre criterios macroeconmicos
Asignacin del presupuesto
Cambios en el presupuesto
Capacidades del rgano de control externo
Fiscalizacin
Evaluacin de la contralora interna
Rendicin de cuentas
Control sobre funcionarios pblicos
Responsabilidad de los niveles de Gobierno
Informacin sobre deuda
Calidad de la informacin y estadstica en general
Oportunidad de la informacin del presupuesto
IV. Recomendaciones por pas
Argentina
Colombia
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Mxico
Nicaragua
Per
V. Anexos
Metodologa
Cuestionario de percepciones
Tabla de respuestas positivas por pas
VI. Informacin de las organizaciones
Introduccin
En trminos generales, la transparencia significa que las razones de toda decisin gubernamental y
administrativa, as como los costos y recursos comprometidos en la aplicacin de esa decisin, son accesi-
bles, claros y se comunican al pblico. Entendida de esta manera, la transparencia implica varias ventajas:
favorece el apego a la ley, favorece el uso mesurado de los recursos pblicos, reduce los mrgenes de dis-
crecionalidad con los que se interpreta la ley e impele a comportarse con honestidad y responsabilidad en el
ejercicio de la autoridad pblica.
1
En particular, la transparencia en el gasto pblico adquiere especial relevancia si se considera el carc-
ter central del presupuesto en la poltica de un gobierno: en l se expresan los objetivos, compromisos y prio-
ridades de nuestros gobernantes. Por tanto, el anlisis del presupuesto permite evaluar quines ganan y qui-
nes pierden con la distribucin de los recursos pblicos. En otros trminos, la disponibilidad de informacin
presupuestaria beneficia la rendicin de cuentas sobre las finanzas gubernamentales, e incentiva a la partici-
pacin informada de la sociedad civil en los debates relacionados con este tema. Finalmente, la transparen-
cia en los procesos presupuestarios permite conocer el grado de efectividad del gasto pblico, su eficiencia,
as como la posibilidad de detectar casos potenciales de corrupcin. En suma, el anlisis y evaluacin del nivel
de transparencia en los procesos presupuestarios contribuyen al fortalecimiento de las instituciones democr-
ticas y a la consolidacin del Estado de derecho.
Como parte de un reciente enfoque de las acciones de la sociedad civil en la medicin y fortalecimien-
to de la transparencia en los diversos mbitos de accin de los gobiernos, en 2001 ocho organizaciones en
cinco pases de la regin
_
Argentina, Brasil, Chile, Mxico y Per
_
desarrollaron la primera edicin del ndi-
ce de Transparencia Presupuestaria en Amrica Latina (ITP). El objetivo general del proyecto fue contar con
informacin que permitiera evaluar qu tan transparentes eran las prcticas presupuestarias en los pases
involucrados en el estudio. Para lograr este objetivo se dise un estudio integrado por dos partes: por un
lado, una encuesta de percepciones que fue contestada por un grupo de expertos de los pases que forma-
ban parte del esfuerzo. Por otro lado, se desarroll una gua de anlisis del marco legal que regula el proce-
so presupuestario y que fue contestada por un experto en materia legal y gasto pblico.
En 2003 se replic este instrumento de medicin y evaluacin, incluyendo en esta segunda versin a diez
pases en total. Esta ampliacin permiti enriquecer el esfuerzo al sumar nuevas experiencias y aumentar las
posibilidades de comparacin entre los pases. Adems, en esta nueva edicin se busc mejorar la metodo-
loga utilizada en el estudio. Para ello, se logr que los resultados obtenidos a travs del cuestionario de
percepciones, pudieran ser explicados a partir, no slo del marco legal que rega las finanzas pblicas, sino
tambin de las prcticas presupuestarias.
Finalmente, 2005 constituye el ao de la tercera edicin del ITP. En esta ocasin, participan organizacio-
nes no gubernamentales, universidades y centros de investigacin de ocho pases latinoamericanos:
Poder Ciudadano (Buenos Aires, Argentina)
Corporacin Fondo de Apoyo de Empresas Asociativas, CORFAS, (Santa Fe de Bogot, Colombia)
Postgrado de Economa de la Universidad de Costa Rica, Programa Estado de la Nacin y Fundacin
Arias (San Jos, Costa Rica)
Probidad (San Salvador, El Salvador)
Centro de Investigacin Econmicas Nacionales, CIEN, (Ciudad de Guatemala, Guatemala)
1 J.P. Guerrero Amparn, La reforma a la administracin pblica mexicana en el nuevo rgimen poltico Por dnde empezar? Ideas para la creacin de un gobier-
no transparente, responsable y cercano a la ciudadana, DTDAP 89, p. 22, Octubre de 2000.
Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin y Probabilstica (Mxico D.F., Mxico)
Centro de Informacin y Servicios de Asesora en Salud, CISAS (Managua, Nicaragua)
Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico (Lima, Per)
Todas las instituciones mencionadas participaron activamente en la obtencin de respuestas de la
encuesta de percepciones y en la investigacin y el anlisis de las condiciones de transparencia presupuesta-
ria en cada pas. La coordinacin regional del esfuerzo, as como la elaboracin del presente documento
estuvieron a cargo de Fundar.
Tres objetivos especficos guan el presente estudio:
Replicar un ndice que permite medir el grado de transparencia en el gasto pblico nacional y que, a
la vez, permite hacer comparaciones entre pases y a travs del tiempo.
Actualizar el conocimiento que se tiene sobre el proceso presupuestario y la importancia de la
transparencia en ese mbito.
Identificar las reas especficas del presupuesto con menos transparencia, para que los gobiernos
puedan trabajar en soluciones concretas.
Para cumplir con estos objetivos, el anlisis se basa en una metodologa que combina tres herramientas
bsicas:
1. Una encuesta aplicada entre expertos y usuarios de la informacin presupuestaria, que evala las
percepciones con respecto a la transparencia. Esta encuesta se aplic siguiendo los mismos criterios
en los ocho pases (vase seccin metodolgica), lo que permite comparar las distintas caractersticas
relevantes a la transparencia en trminos cuantitativos. Con esta encuesta se construy el ndice
General de Transparencia Presupuestaria, que califica a los pases en una escala del 1 al 100, donde 1
significa nada transparente y 100 completamente transparente.
2. Un anlisis de condiciones prcticas del proceso presupuestario, guiado por un cuestionario. Este
cuestionario se centra en la identificacin de la informacin disponible al pblico, y particularmente
en el grado de apertura de las diferentes etapas del proceso presupuestario, as como en el tipo de
datos que se encuentran en la propuesta del Ejecutivo. El propsito de incluir este cuestionario en el
estudio es ahondar en las razones que explican las percepciones en torno a la transparencia e identi-
ficar obstculos.
3. Una gua mnima para vincular la encuesta de percepciones y el cuestionario prctico. El propsito
de sta es facilitar la comparacin de los resultados, la identificacin de prcticas relevantes y la
retroalimentacin entre los pases participantes. Asimismo, la vinculacin de las distintas partes del
estudio permite dar sustento a las recomendaciones y propuestas especficas que se emiten en este
documento.
Adicionalmente, es importante sealar que en esta tercera edicin se ha retomado y actualizado el
anlisis del marco legal presupuestario que se realiz en el estudio de 2003, con el fin de complementar la
investigacin.
Con base a estas herramientas metodolgicas se construy el ndice de transparencia y se desarroll el
anlisis de 14 variables, que representan temas importantes para identificar si existe transparencia en las dife-
rentes etapas del proceso presupuestario. Cada una de estas variables se analiz con base en la informacin
obtenida de la encuesta de percepciones y del cuestionario prctico. Adems, del anlisis por variable se des-
prende un conjunto de recomendaciones por pas que buscan mejorar las condiciones de transparencia en
las finanzas pblicas. Estas recomendaciones se nutren no slo del anlisis del contexto especfico de cada
pas, sino tambin de la comparacin que se pudo realizar entre los distintos pases de la regin.
Este estudio est estructurado en cinco secciones. En la primera parte se presenta brevemente la meto-
dologa del diseo y levantamiento de la encuesta de percepciones. En la segunda parte se presentan los
resultados del ndice General de Transparencia Presupuestaria. Despus, en la tercera seccin, se presenta el
anlisis comparativo por variable. Para cada variable se presenta una grfica de resultados que muestra las
calificaciones obtenidas por pas en 2003 y 2005. En este apartado tambin se habla sobre la importancia de
la variable en cuestin y se expone, brevemente, una explicacin del estado de transparencia de cada varia-
ble en los pases participantes. Cabe mencionar que la explicacin estadstica detallada de cada variable y
atributo se presenta en el tercer anexo de este documento. En la cuarta parte se presentan las recomenda-
ciones por pas. Finalmente, en la quinta seccin, se integran tres anexos: una explicacin metodolgica ms
detallada, la gua de la encuesta de percepciones y los resultados estadsticos desagregados.
La elaboracin del ITP ha constituido un aporte social considerable a nivel internacional, ya que es un
instrumento de evaluacin til para ejercer presin social y poltica para lograr prcticas presupuestarias ms
transparentes en los pases que han participado en el estudio. Adems, el estudio ha contribuido a una eva-
luacin sistemtica y comparativa del estado de la transparencia en el presupuesto de varios pases, lo que
ha representado una valiosa fuente de informacin para observadores y usuarios de la informacin presupues-
taria.
Por otra parte, el estudio busca ofrecer una agenda tentativa de mejoras especficas por pas que con-
tribuya al fortalecimiento de las instituciones democrticas y de transparencia de Latinoamrica. Tenemos la
conviccin de que la realizacin de estudios independientes sobre la transparencia de los presupuestos
puede agregar un valor significativo a la discusin y prcticas presupuestarias, as como a las posibles refor-
mas que distintos pases realicen en esta materia. Es un mecanismo para revelar las fallas en la comunicacin
de las decisiones sobre cuentas pblicas del gobierno y brindar alternativas para fortalecer la participacin
social en la asignacin del gasto.
Asimismo, el ITP es un esfuerzo por generar un mayor conocimiento sobre el presupuesto y favorecer su
transparencia, al establecer una referencia puntual, creble y sencilla en torno a la informacin sobre las finan-
zas gubernamentales y su accesibilidad para la sociedad. Como tal, fortalece los reclamos por gobiernos ms
eficientes, con capacidad para rendir cuentas claras, con altos grados de probidad y cada vez ms reducidos
espacios para la discrecionalidad y la corrupcin.
Metodologa
2
La metodologa original para construir el ndice de Percepciones de Transparencia Presupuestaria fue
diseada durante el ao 2000 y aplicada en 2001 en cinco pases Latinoamericanos: Argentina, Brasil, Chile,
Mxico y Per. Sin embargo, conforme se han producido ediciones del ITP, la metodologa utilizada ha evolu-
cionado de manera que ha tenido algunas adiciones y/o variaciones que sern detalladas ms adelante. En la
versin de 2005 se utiliz una metodologa que, al igual que en 2003, consiste de tres partes:
1. Encuesta de percepciones
Debido a que la transparencia en el presupuesto define el entorno en el cual se realiza la toma de deci-
siones, la participacin y la incidencia en la asignacin de recursos pblicos, la evaluacin de las percepciones
que existe al respecto es fundamental. Para este fin, se aplic una encuesta con las siguientes caractersticas
y criterios.
Poblacin: Tomando en cuenta que los temas del presupuesto y la transparencia de sus prcticas son poco
conocidos, se defini como poblacin objetivo a cuatro grupos de expertos en cuestiones presupuestarias y
usuarios de la informacin presupuestaria. Las poblaciones son pequeas y fueron identificadas con base en
criterios comunes en los ocho pases:
Legisladores: Se escogieron los representantes populares que participan en la comisin de
presupuesto (diputados y/o senadores).
Medios de comunicacin: Se seleccionaron a los periodistas que escriben sobre presupuesto en
peridicos y revistas de cobertura nacional.
Acadmicos o Investigadores: Los expertos que estudian el tema y/o han publicado sobre
presupuesto. Se buscaron a partir de los censos de institutos de investigacin y/o educacin superior.
Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC): Las OSC que trabajan sobre temas de presupuesto, rendi-
cin de cuentas, transparencia, corrupcin y monitoreo de recursos gubernamentales. Los directorios
se construyeron a partir de las declaraciones en prensa sobre el presupuesto, o con base en directorio
de OSC existentes en los pases.
Cuestionario: Para realizar la Encuesta Transparencia Presupuestaria en Amrica Latina, 2005 se utiliz el
mismo cuestionario base aplicado en 2003.
3
El cuestionario contiene 70 preguntas que se agrupan en tres
categoras:
4
1. Calificaciones sobre la transparencia del presupuesto en diferentes niveles: una calificacin de las condi-
ciones de la transparencia en el presupuesto en general y calificaciones de los procesos o temas especficos
de formulacin, aprobacin, ejecucin, fiscalizacin, participacin ciudadana y acceso a la informacin.
2. Calificaciones sobre la importancia de cada una de las etapas del presupuesto o temas relacionados (for-
mulacin, aprobacin, ejecucin, fiscalizacin, participacin ciudadana y acceso a la informacin).
3. Preguntas especficas sobre la transparencia en el presupuesto. Estas preguntas se construyeron como
escalas Likert en un rango de 1 a 5
5
, para medir el nivel de acuerdo.
2 Para conocer ms detalles de la metodologa vase el anexo I.
3 Cada pas adecu las preguntas y terminologa del cuestionario a sus propias condiciones.
4 Ver cuestionario en el anexo.
5 Algunas preguntas tienen una escala que va del 1 al 3.
Ponderacin: En 2001, el ndice de Transparencia incluy poblaciones mayores de legisladores para todos los
pases, porque se incorpor a tres comisiones parlamentarias en lugar de una. El anlisis de resultados mostr
que las respuestas del legislativo tienden a ser ms positivas que las respuestas del resto de la poblacin de
expertos, particularmente con respecto a ciertas etapas del presupuesto. Adems, el tamao de las pobla-
ciones de legisladores vara mucho por pas y su proporcin en las respuestas de cada pas va desde el 1 hasta
el 90 por ciento. Para evitar un sesgo legislativo de diferentes proporciones entre pases se ponderaron las
respuestas, de forma que las de los legisladores representaran 10 por ciento del total de las respuestas de
todos los pases.
Construccin de Variables: Las variables son grupos de preguntas que indagan en aspectos particulares de
la transparencia. Se construyeron 14 variables, a partir de 49 preguntas especficas. Las variables y las pregun-
tas que las integran se presentan en seguida:
Valores reportados
Los resultados se reportan con dos unidades o escalas. Por un lado, la calificacin sobre las condiciones
de transparencia en general y las calificaciones por etapa o proceso son los promedios obtenidos en la
encuesta de expertos usando una escala de 1 a 100. El ndice General de Transparencia Presupuestaria
est dado por una calificacin de este tipo.
Por otro lado se reporta el porcentaje de respuestas positivas o de acuerdo total y de acuerdo (valores 4
y 5) entre el total de respuestas vlidas, en la siguiente escala
1 Nada de acuerdo 2 3 Ni acuerdo ni en
desacuerdo
4 5 Totalmente de
acuerdo
Variables Atributos
Participacin ciudadana en el presupuesto 5
Atribuciones y participacin del Legislativo en el presupuesto 3
Informacin sobre criterios macroeconmicos en el presupuesto 2
Cambios en el presupuesto 1
Asignacin del presupuesto 4
Fiscalizacin del presupuesto 5
Evaluacin de la contralora interna 1
Capacidades de los rganos de control externo 3
Rendicin de cuentas 7
Control sobre funcionarios pblicos 5
Responsabilidad de niveles de Gobierno 1
Informacin sobre deuda federal 4
Calidad de la informacin y estadsticas en general 4
Oportunidad de la informacin del presupuesto 4
Total 49
2. Cuestionario prctico
Con el propsito de de contextualizar los resultados provedos por la encuesta de percepciones y emitir
recomendaciones fundamentadas en la prctica presupuestaria de cada pas, se incluy como parte de la
metodologa un cuestionario que permitiera reconocer qu tan disponible se encuentra la informacin pre-
supuestaria en la prctica. De esta manera, el enfoque en la informacin pblica es la caracterstica central de
este cuestionario, ya que se considera que el acceso a informacin completa y de calidad es un aspecto
primordial para evaluar el grado de transparencia en los procesos presupuestarios.
Este cuestionario fue contestado por uno o varios expertos de la organizacin responsable de aplicar el
estudio en cada pas participante y tiene tres propsitos especficos:
1. Examinar la disponibilidad y la distribucin de los principales documentos presupuestarios en el
pas.
2. Analizar el tipo de informacin disponible en la propuesta del Ejecutivo, e identificar informacin
adicional que podra ser de utilidad para monitorear y analizar la informacin contenida en el
presupuesto.
3. Estudiar y medir el grado de apertura en cada una de las cuatro fases del proceso presupuestario.
Este cuestionario fue diseado por el International Budget Project (IBP) y forma parte de la iniciativa de
presupuestos abiertos.
3. Gua de vinculacin
La encuesta de percepciones y el cuestionario prctico fueron vinculados a travs de una gua. Esta gua
sigui el orden de las variables de la encuesta y tiene el objetivo de explicar sus resultados contextualizndo-
los en la prctica presupuestaria -especficamente en lo que respecta al acceso y calidad la informacin. De
esta manera, la gua de vinculacin relaciona las preguntas contenidas en la encuesta de percepciones con las
preguntas que conforman el cuestionario prctico. La gua de vinculacin est disponible en versin electrni-
ca en www.fundar.org.mx/indicetransparencia2005 as como en los CD que complementan este estudio y
que pueden ser solicitados a la organizacin encargada de realizar el estudio en cada pas.
Adicionalmente, en esta edicin se actualiz el estudio formal que form parte de la metodologa utiliza-
da en 2003, con el fin de proporcionar informacin revisada sobre el marco legal que impera en los procesos
presupuestarios de los diferentes pases.
Cambios metodolgicos
La metodologa utilizada en 2005 difiere en algunos aspectos de la que se aplic en 2003. La principal
diferencia radica en que en 2003, el punto dos de la metodologa consista nicamente en un anlisis
formal/prctico a partir de una gua que analizaba los procesos presupuestarios desde estas perspectivas. Es
decir, en ese entonces, este aspecto de la metodologa consisti en un estudio de las condiciones del marco
legal que regula los procesos presupuestarios, as como en una exploracin de las condiciones prcticas, que
permitiera identificar el grado de cumplimiento de lo establecido formalmente. En 2005, se retom de ma-
nera ms significativa el enfoque prctico, enfatizando el acceso y la calidad de la informacin. Asimismo, los
cuestionarios-gua utilizados para conducir el anlisis formal/prctico en 2003 y el anlisis formal en 2005, son
diferentes en su estructura y en las preguntas que plantean, aunque ambos han cumplido con el objetivo de
contextualizar y profundizar en el anlisis de los resultados obtenidos a partir de la encuesta de percepciones.
Debe mencionarse nuevamente que la parte formal de la gua utilizada en 2003 se actualiz para retomar esta
parte en la presente versin del estudio. Sin embargo, en esta ocasin, el nfasis se encuentra en los resulta-
dos obtenidos a partir del cuestionario prctico.
Por otro lado, es importante tomar en cuenta que la encuesta de percepciones se mantiene inalterada
para 2003 y 2005. No obstante, debe recalcarse que la gua de vinculacin es diferente en estas dos versiones
debido a que, aunque la encuesta de percepciones se mantiene igual, el cuestionario con el que se relaciona
cambia de manera radical de un ao al otro.
Metodologa 2003
Encuesta de percepciones
Cuestionario formal/prctico
Vinculacin encuesta de percepciones- cues-
tionario formal prctico
Metodologa 2005
Encuesta de percepciones
Cuestionario prctico y actualizacin del cues-
tionario formal /prctico utilizado en 2003
Vinculacin encuesta de percepciones- cuestionario
prctico (versin actualizada)
Cambios metodolgicos
Finalmente, debe sealarse que Guatemala es el nico pas que se suma como nuevo participante en el
estudio, por lo que los resultados que aqu se presentan, corresponden nicamente al 2005.
Resultados del ndice General de Transparencia Presupuestaria
En esta seccin se presentarn los resultados del ndice General de Transparencia Presupuestaria (IGTP).
El IGTP, que es un indicador que evala las condiciones generales de transparencia en los procesos presu-
puestarios de los pases, se construy a partir de una pregunta que se repite al inicio y al final de la encuesta
de percepciones. En sta, los expertos califican el contexto general de transparencia en el presupuesto en una
escala de1 a 100.
Las calificaciones obtenidas en el IGTP revelaron que la mayora de estos pases tienen niveles insatisfac-
torios en materia de transparencia en el gasto pblico. El siguiente grfico muestra que tan slo la mitad de
los pases alcanza una calificacin por encima de 50 puntos. En este grupo se encuentran Costa Rica
_
que es
el nico pas que logra un nivel aprobatorio en 2005
_
Colombia, Mxico y Per. Un segundo bloque, con-
formado por Argentina y Guatemala, presenta calificaciones que oscilan entre 46.8 y 43.4 puntos. Finalmente,
hay un tercer bloque en el que se concentran los pases con ms bajas calificaciones: Nicaragua y El Salvador,
con 38.5 y 32.3 puntos, respectivamente.
Por otra parte, la tendencia general muestra que las calificaciones obtenidas por los pases en esta edi-
cin mejoran en comparacin a las logradas en 2003. Los casos ms sobresalientes en este sentido son Costa
Rica y Colombia, que incrementan su calificacin 11.2 y 13.8 puntos, respectivamente. De hecho, Costa Rica
pas, de un ao a otro, del cuarto al primer lugar mientras que Colombia del sptimo al segundo. En contra-
partida, Nicaragua y El Salvador son los dos nicos pases cuya calificacin disminuye de 2003 a 2005 resul-
tando en esta ocasin los pases con evaluaciones ms pobres.
6 El ndice General de Transparencia Presupuestaria (IGTP) se construye a partir de una pregunta que se realiza al principio y al final de la encuesta de percepciones.
En ella se inquiere sobre el nivel de transparencia en una escala del 1 al 100, en donde 1 es igual a nada transparente y 100 es muy transparente. En este grfico se
presenta nicamente la calificacin obtenida a partir de la pregunta realizada al final de la encuesta, tanto en 2003 como en 2005.
7 Ver http://www.usergioarboleda.edu.co/tlc/EOI-ABRIL-05.doc. Encuesta de opinin industrial conjunta. Abril de 2005
Costa Rica y Colombia:
Dos casos sobresalientes
1
Los resultados del tercer ndice de Transparencia Presupuestaria 2005 sitan a Costa Rica y a Colombia como los
pases con mejores calificaciones en esta edicin. Este hecho resulta sobresaliente si se considera que, como ya se
mencion, Costa Rica pas, de 2003 a 2005, del cuarto al primer lugar mientras que Colombia del sptimo al segundo.
El hecho de que Costa Rica encabece el ndice de Transparencia Presupuestaria del 2005, se debe principalmente
a que 35 de los 48 atributos evaluados en el ndice, aumentaron su porcentaje de respuestas positivas con respecto
a los resultados obtenidos en el ndice del 2003. Esto que significa que el 73 por ciento de los aspectos evaluados
por los expertos experiment una mejora.
En relacin con los aumentos ms significativos, stos se dieron en aquellos aspectos comprendidos en las
variables de Control sobre funcionarios y Atribuciones y participacin del Legislativo. Sobre la primera de ellas vale la
pena sealar que en octubre del 2004 se aprob, en un contexto influenciado por una serie de escndalos de corrup-
cin que involucraron a importantes figuras de los dos principales partidos polticos del pas, la Ley contra la
Corrupcin y el Enriquecimiento Ilcito en la Funcin Pblica, Esta ley introdujo nuevos tipos penales para el combate
contra la corrupcin e incluy mayores restricciones en el ejercicio de la funcin pblica.
En cuanto a la mejora reportada en los resultados de la segunda variable, la composicin actual de la Asamblea
Legislativa ha propiciado un mayor ejercicio de control poltico por parte de este rgano, incluida la fiscalizacin sobre
la hacienda pblica. Lo anterior se refleja en dos aspectos. El primero lo constituye una mayor demanda de informa-
cin de parte de los legisladores hacia la Contralora General de la Repblica en su rol de rgano auxiliar. Mientras
que el segundo, est relacionado con un viraje en el papel de la Comisin para el Control del Ingreso y el Gasto
Pblicos, la cual evolucion de un papel tradicional de anlisis poltico del informe de ejecucin presupuestaria, a uno
ms proactivo, que involucra la vigilancia permanente de la Hacienda Pblica.
En el caso de Colombia, la mejora de su calificacin en el IGTP se debe tambin a un incremento en las valo-
raciones de la mayora de las variables que componen el estudio. Por ejemplo el tema Informacin sobre criterios
macroeconmicos gana casi 20 puntos en su calificacin con respecto a 2003. Este incremento puede deberse a la
gran cantidad de informacin
7
que se produce y se comunica al respecto, pero sobre todo, al sentimiento optimista
que parecieran transmitir los medios, al reportar una situacin de recuperacin de la economa.
Por otro lado, el incremento de la calificacin en la variable que evala a la Contralora General de la Nacin (CGN)
_
Capacidades del rgano de Control Externo
_
puede explicarse a partir de dos importantes acciones. Una tiene
que ver con el hecho de que esta institucin ha puesto a disposicin del pblico informacin de relevancia a travs
de su pgina de Internet. Por otro lado, el trabajo que la CGN realiza en forma permanente para incentivar al parti-
cipacin de la ciudadana en procesos de control y rendicin de cuentas, es un importante avance que se ha re-
gistrado desde la ltima edicin del ndice.
Finalmente, un factor que influye de manera importante en la mejora de la calificacin general de Colombia es que,
despus de 2003, instituciones como el Ministerio de Hacienda, se han dado a la tarea de mantener en su sitio de
Internet una cantidad informacin sin precedentes relativa al tema presupuestario, lo que definitivamente ha innova-
do y contribuido al acceso de informacin sobre las finanzas pblicas en ese pas.
Esta variable se compone de cinco atributos, a saber:
Existen mecanismos que permitan incorporar la opinin de la poblacin en general en la formulacin
del presupuesto.
Existen mecanismos conocidos por la poblacin para incorporar su opinin durante la aprobacin del
presupuesto.
En caso de que hubiera cambios sustantivos en el presupuesto aprobado durante su ejercicio, el Poder
Ejecutivo rinde informes exhaustivos sobre estos cambios a la opinin pblica.
Existen mecanismos que permitan incorporar la opinin de la poblacin en el presupuesto.
Anlisis por Variable
La participacin de la ciudadana a lo largo del proceso presupuestario es indispensable no slo para for-
talecer la democracia de un pas, sino porque representa una forma efectiva de asegurar que las necesidades
ms apremiantes de la poblacin se vean representadas dentro del presupuesto de un gobierno. Para que la
sociedad se involucre de manera ms sustentada en el presupuesto, debe contar con informacin accesible,
confiable, oportuna y fcil de interpretar.
A pesar de la importancia que implica involucrar a la sociedad en el proceso presupuestario, sta ha resul-
tado ser la variable con ms baja calificacin en las dos ltimas ediciones del ndice. Como puede observar-
se, las calificaciones para 2005 oscilan entre 35 y 5 por ciento de respuestas positivas, para Colombia y
Nicaragua, respectivamente. El aumento de percepciones ms importante en esta variable es precisamente
para el primero de estos pases, cuya valoracin incrementa en 20 puntos con respecto a 2003.
La participacin de la ciudadana en las diferentes etapas del presupuesto se ha caracterizado por ser un
asunto pendiente en los pases involucrados en este estudio. La explicacin de esta falla puede encontrarse
a partir de un enfoque estructural, ya que la mayora de los pases carecen de un marco legal comprehensivo
que propicie que la sociedad participe en los asuntos relacionados con el gasto pblico. En la prctica, tam-
bin resulta poco comn que la poblacin se involucre en estos procesos, no slo por la falta de mecanismos
que estimulen estas acciones, sino porque la ciudadana carece, por lo general, del conocimiento mnimo
necesario para expresarse en el tema. Con la excepcin de El Salvador y Colombia
8
, en el resto de los pa-
ses no se publica un presupuesto ciudadano que facilite el entendimiento y que acerque a la gente un tema
complicado y rido como el presupuesto.
Aunque en algunos pases, como en Per y en Mxico, se han puesto en marcha Leyes de Transparencia
y Acceso a la Informacin, que en inicio representan mecanismos formales a travs de los cuales se provee de
datos valiosos a la gente comn, el incentivo a la participacin ciudadana como prctica consuetudinaria en
el presupuesto sigue siendo nulo. En el resto de los pases, si bien el acceso a la informacin, incluyendo la
presupuestaria, ha sido codificado de alguna manera, en la prctica obtenerla se torna una tarea difcil, tal y
como sucede en Argentina, El Salvador y Guatemala, en donde la informacin se provee de manera impun-
tual, imprecisa o simplemente no se proporciona.
Si se analiza esta variable a partir de sus atributos
9
, se observa que uno de los ms castigados por los
expertos es el que se refiere a la participacin de la ciudadana en la fase de formulacin. Las bajas califica-
ciones se deben a que, en la mayora de los pases evaluados en este estudio no se celebran consultas pbli-
cas que tomen en cuenta la opinin de la sociedad para establecer prioridades en el gasto. Las excepciones
en este caso son Colombia, Per
_
en donde estas prcticas son relativamente nuevas
_
y Guatemala, en
donde existen consultas de este tipo, pero limitadas a grupos especficos. Por ejemplo, en este ltimo pas,
la participacin se lleva a cabo en Consejos de Desarrollo, donde la influencia de estos grupos se refleja en
menos del 3 por ciento del presupuesto
10
. Esta situacin se repite en la etapa de aprobacin ya que, en gene-
ral, no existe la costumbre de que los parlamentos lleven a cabo audiencias pblicas para discutir las bases
sobre las que se construye el gasto antes de ser aprobado.
Para incentivar a que la ciudadana se involucre en las diferentes etapas del proceso presupuestario, es
necesario disear marcos legales que obliguen a los diferentes actores gubernamentales que tienen jurisdic-
cin en el tema, a realizar consultas pblicas en las que se tomen en cuenta las prioridades de la poblacin.
Asimismo, debe de publicarse en todos los pases un presupuesto ciudadano que sea de fcil acceso y que
permita a la gente un primer acercamiento hacia este complicado tema.
Atribuciones y participacin del legislativo en el presupuesto
La participacin del poder legislativo en el presupuesto es de primera importancia ya que, por una parte,
ste funge como el principal contrapeso al Ejecutivo y, por otra, representa en principio los intereses y priori-
dades de la poblacin
_
que pueden ser incorporados en trminos monetarios al presupuesto.
En Amrica Latina la intervencin de los congresos en decisiones relacionadas con el gasto pblico resul-
ta particularmente relevante si se considera que se trata, en su mayora, de pases con prcticas democrticas
relativamente recientes. En este sentido, la influencia del Poder Legislativo en las finanzas pblicas represen-
ta un factor determinante para construir gobiernos estructuralmente ms equilibrados y participativos.
8 Aunque en estos pases se publica un presupuesto ciudadano, vale la pena mencionar que stos no son exhaustivos.
9 Ver Anexo III para resultados numricos.
10 Ver Proyecto Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal de 2005 de Guatemala.
Esta variable se ha caracterizado por recibir calificaciones altas tanto en el estudio de 2003 como en el
de 2005, siendo en esta ocasin la que presenta la mejor calificacin de todo el ndice. Como se observa en
el grfico, la mayora de los pases presenta una mejora con respecto a los resultados obtenidos en la edicin
anterior, sobresaliendo Nicaragua, con una calificacin de 62 por ciento. Per, por el contrario, se mantiene
con la calificacin ms baja, con 39 por ciento de respuestas positivas.
Son tres los atributos que conforman esta variable:
El Poder Legislativo tiene suficientes atribuciones para modificar el proyecto de presupuesto del
poder ejecutivo.
Es suficiente el periodo de tiempo
11
que se otorga legalmente para el anlisis y la discusin del pre-
supuesto.
Existe un debate significativo en la Legislatura sobre la propuesta presupuestaria del Ejecutivo.
Para dar una explicacin sobre la buena evaluacin que recibi esta variable, podemos partir del anlisis
por atributo
12
. Siguiendo esta lnea, las facultades que tiene el Poder Legislativo para modificar el presupues-
to del ejecutivo es el atributo que recibi las mejores calificaciones. La buena percepcin que tienen los exper-
tos se deriva de que, en todos los pases, los parlamentos cuentan con amplia jurisdiccin para modificar y
aprobar el presupuesto. Adems, las legislaturas de los pases que participan en el ndice tienen, por lo gene-
ral, la capacidad de solicitar ms informacin al Ejecutivo sobre el gasto, lo que implica que pueden expan-
dir su conocimiento para aprobar el presupuesto de manera ms fundamentada. Un par de excepciones son
Argentina, en donde han llegado a ignorarse estos requerimientos, y Costa Rica, pas en el que esta infor-
macin suele entregarse de manera impuntual.
11 En cada pas se especific el periodo de tiempo en el cuestionario de percepciones.
12 Ver Anexo III para ver los promedios globales por atributo.
13 Ver Organization for Economic Co-operation and Development, OECD best practices for budget transparency, seccin 1.1,2001,
http://www.oecd.org/dataoecd/33/13/1905258.pdf
14 En Costa Rica, la legislatura recibe la propuesta de presupuesto del ejecutivo cuatro meses antes del inicio del ao fiscal.
15 En el caso de este ltimo pas debe sealarse que el importante aumento que se dio en la calificacin de esta variable responde en gran medida a un aumen-
to en el tiempo de discusin, que pas de mes y medio a tres meses, a partir de la modificacin del artculo 74 constitucional.
16 Ver Anexo III.
17 Organization for Economic Co-operation and Development, op. cit., seccin 2.1.
En lo que toca a este atributo, es importante sealar el particular caso de Mxico. En 2004, la legislatu-
ra mexicana vio mermada su capacidad para modificar el presupuesto, debido a la ambigua resolucin que la
Suprema Corte de Justicia dio a una controversia constitucional interpuesta por el Presidente de la Repblica.
Esta controversia surgi a partir del veto presidencial al presupuesto aprobado por el Congreso.
El segundo atributo mejor evaluado es el tiempo del que dispone el Poder Legislativo para discutir el pre-
supuesto. Entre los pases cuyos parlamentos reciben la propuesta de egresos del ejecutivo por lo menos tres
meses antes del inicio del ao presupuestario, tal y como lo sugieren los estndares internacionales en el
tema
13
, se encuentran Colombia, Costa Rica
14
, Guatemala, Per y Mxico
15
. Existe un segundo bloque en el
que se encuentran Argentina y El Salvador, pases en los que la prctica en este sentido resulta menos favo-
rable, ya que el presupuesto se discute a ms tardar seis semanas antes, pero menos de tres meses antes del
inicio del ao presupuestario.
Finalmente, el atributo que recibi menor calificacin es si existe un debate significativo en torno a la
propuesta presupuestaria del ejecutivo: Guatemala tiene la calificacin ms baja, con 13 por ciento, mientras
que Mxico la ms alta con 39
16
. Este resultado revela que, aun cuando los congresos disponen de tiempo y
facultades suficientes para discutir y aprobar el presupuesto, la calidad y representatividad del debate son
cuestionables en los distintos pases. En este punto es importante sealar que, el debate ms profundo y
cimentado suele centrarse en las comisiones especializadas de los parlamentos, dejando al pleno la tarea
simblica de la aprobacin del presupuesto. Aunado a esto, el nivel de conocimiento y especializacin de los
diputados no siempre es el idneo, y las unidades tcnicas con las que deberan contar las legislaturas de los
pases no siempre brindan el apoyo necesario, ya sea por falta de personal profesionalizado o por falta de
recursos. Tambin debe fortalecerse el aspecto que tiene que ver con la realizacin de audiencias por parte
de los Parlamentos en las que participen de manera activa tanto el Ejecutivo
_
principalmente las unidades
administrativas del gobierno central
_
como la ciudadana en general. Este tipo de audiencias ayudan a
fortalecer el debate presupuestario, a profundizar el conocimiento y a lograr presupuestos ms participativos.
Para ser ms transparente, el presupuesto anual debe prepararse y presentarse dentro de un marco
macroeconmico exhaustivo y consistente. Aunque la informacin macroeconmica ms significativa vara
segn el pas del que se trate, existen datos esenciales que deben presentarse en el proyecto de presupues-
to del Ejecutivo, como son la tasa proyectada de crecimiento del PIB, la composicin del crecimiento del PIB,
la tasa de empleo y desempleo, la cuenta corriente y las tasas de inters e inflacin (poltica monetaria)
17
.
La presentacin de los supuestos macroeconmicos en el presupuesto ha resultado ser, en los pases par-
ticipantes en este estudio, una variable que ha tenido calificaciones altas tanto en la ltima edicin como en
la presente. De hecho, en 2005 esta es la segunda variable mejor evaluada de todo el ndice. Si se analiza la
grfica siguiente, los resultados comparativos de un ao a otro presentan pocas variaciones, aunque la ten-
dencia general se inclina a la baja. El Salvador representa la cada ms importante
_
de 24 puntos
_
de 2003
a 2005. Por el contrario, Colombia tiene un notable incremento en su calificacin ,al pasar de 43 a 60 por ciento.
18 Ver Anexo III para conocer los resultados detallados por atributo.
19 Organization for Economic Co-operation and Development, op. cit., p.7.
Esta variable est compuesta por las siguientes dos preguntas:
El Ejecutivo publica los supuestos macroeconmicos que utiliza cuando elabora un nuevo presupuesto.
Las proyecciones de los ingresos en el presupuesto son confiables.
De los dos atributos que forman parte de esta variable, el que se refiere a la publicacin de los supues-
tos macroeconmicos en el presupuesto del Ejecutivo tiene una calificacin global ms alta
18
. En el grueso de
los pases involucrados en esta edicin, los criterios macroeconmicos clave sobre los que se proyecta el gasto
son efectivamente pblicos. En este caso se encuentran Argentina, Colombia, Costa Rica, Mxico y Per.
Sin embargo, existe otro grupo de pases, al que pertenecen Guatemala, El Salvador y Nicaragua en donde
el presupuesto omite algunos detalles de relevancia, tales como la tasa de inters, el tipo de cambio y las
tasas de inters internacionales.
Por otra parte, el atributo que se refiere a la confiabilidad de la proyeccin de los ingresos consigue bajas
calificaciones en todos los pases (Costa Rica logra la calificacin ms alta en este atributo, con 43 por cien-
to). Las causas de esta percepcin son variadas y pueden deberse tanto a errores en el clculo de la inflacin
en los ltimos aos presupuestarios, como a informacin poco clara o errnea en torno a las fuentes de
ingresos tales como prstamos, donaciones o ingresos petroleros.
El hecho de que los supuestos macroeconmicos no sean confiables resulta de vital importancia, si se
considera que el riesgo fiscal ms importante que enfrentan los gobiernos son las desviaciones con respec-
to a las previsiones y supuestos econmicos clave en los que se basa el presupuesto.
19
Para combatir los
riesgos fiscales, debe llevarse a cabo un anlisis de sensibilidad sobre el impacto que puede tener cualquier
cambio en los supuestos econmicos sobre el presupuesto, requisito que en los pases del estudio se cumple
slo a medias o definitivamente no se cumple, como sucede en Nicaragua, Costa Rica y Guatemala.
La asignacin de recursos pblicos es una tarea que requiere del diseo de estrategias eficientes para
repartir recursos que son siempre escasos de manera que las necesidades ms apremiantes de un pas pue-
dan verse reflejadas en el gasto. Conocer esas estrategias y prioridades resulta entonces primordial para con-
tar con finanzas pblicas transparentes y apegadas al contexto del pas del que se trate.
Haciendo un anlisis general de las calificaciones que se presentan en el siguiente grfico, se observa que
en casi todos los pases hubo un pequeo aumento de calificacin con respecto a 2003. Las excepciones a
esta afirmacin son Mxico y El Salvador, que disminuyen en 2 y 6 puntos, respectivamente. Argentina es
el pas que aumenta en ms puntos su calificacin con respecto a 2003 (21 por ciento contra 13).
Esta variable se constituye por los siguientes cuatro atributos:
La mayora de los recursos que el Ejecutivo federal asigna a los estados se asignan segn criterios
pblicos.
La asignacin del presupuesto es bsicamente inercial, esto es, se basa en las asignaciones pasadas.
Los presupuestos anuales se elaboran siguiendo las polticas de largo plazo establecidas en el Plan
Nacional de Desarrollo.
Los recursos ejercidos se apegan a los niveles de gasto aprobados por la legislatura.
Los resultados negativos de esta variable demuestran que los criterios con base en los cuales se asigna
el gasto no slo no son transparentes, sino que tambin dejan de tomar en cuenta puntos de referencia impor-
tantes para elaborar el presupuesto, tales como el Plan Nacional de Desarrollo.
20 Ver Anexo III.
21 Ver Hofbauer, Lavielle y Prez, ndice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria 2003. Una comparacin de 10 pases, Fundar, Centro de Anlisis e
Investigacin, p. 21 y 22.
22 La OCDE establece en su documento OECD best practices for budget transparency, en la seccin 1.1 que Debe presentarse informacin que compare el
ingreso y el gasto ejercidos durante el ao anterior y las estimaciones actualizadas del ao en curso para cada programa. Informacin similar y comparada debe
presentarse para todos los datos de desempeo financiero. Ver http://www.oecd.org/dataoecd/33/13/1905258.pdf.
23 Ver Ley de Administracin Financiera y del Rgimen de Coparticipacin de Argentina.
24 Ver Anexo III.
En este sentido, es precisamente el atributo que inquiere si los presupuestos anuales se elaboran con-
forme a las polticas del Plan Nacional de Desarrollo, el que obtiene una de las ms bajas calificaciones
20
.
Aunque en pases como Guatemala, Mxico y Costa Rica queda establecido en la ley el carcter vinculante
de las polticas de largo plazo con el gasto, esto no necesariamente se cumple a cabalidad en la prctica. Por
otro lado, aunque en Argentina no existe un Plan de Desarrollo, se establecen polticas de largo plazo en las
que se crean partidas plurianuales. En El Salvador el presupuesto se asigna conforme a los planes de cada
gobierno, aunque no exista una obligacin legal para que as sea, mientras que en Nicaragua existe de facto
un plan de desarrollo aunque ste no est vinculado al presupuesto.
Otro atributo que recibi muy baja calificacin y que, de hecho explica indirectamente los resultados
negativos del atributo arriba desarrollado, es el que indaga si el presupuesto se asigna de manera inercial. En
el grueso de los pases involucrados en este estudio, existe un alto porcentaje del presupuesto que se encuen-
tra preasignado. Por ejemplo en Guatemala y Mxico ste ha representado entre el 60 y 70 por ciento, en
tanto que en Per y Colombia ha sido entre el 91 y 86 por ciento
21
. El destino de la gran cantidad de recur-
sos que se asigna inercialmente ao con ao es bsicamente el mismo en la mayora de los pases: salarios de
funcionarios pblicos, pensiones y otros compromisos fijos, formalmente establecidos en la ley. A esto se ana
el hecho de que en la mitad de los pases
_
Costa Rica, El Salvador, Nicaragua y Guatemala
_
no se actua-
lizan o se presentan estimaciones de gasto del ao previo al presupuestario. Esto resulta relevante para dar
contexto a la mala evaluacin de este atributo, tomando en cuenta que la informacin de las finanzas pbli-
cas sobre el ao anterior al presupuestario representa un punto de partida clave para elaborar un nuevo plan
de gasto
22
. En este sentido, tampoco es una prctica comn que en los pases se presenten las polticas guber-
namentales y las prioridades que orientarn el gasto por lo que, en principio, no existen directrices claras que
permitan identificar los criterios con los que se asigna el gasto y, al final del proceso, poder evaluar si el dine-
ro se ejecut de manera congruente con lo planificado. Excepciones a esta debilidad son Per y, en menor
medida, Mxico y El Salvador.
El atributo relacionado con la publicidad de los criterios en la asignacin de recursos federales hacia
los estados presenta calificaciones igualmente reprobables en todos los pases. Una explicacin puede
darse a partir de que, aunque en varios de estos pases est formalmente establecido que estos criterios sean
pblicos, en los hechos los recursos se distribuyen tomando en cuenta otras variables diferentes a las que se
publicit. En Argentina, por ejemplo, aunque est tipificado en la ley que los criterios de las transferencias
intergubernamentales sean pblicos
23
, en la prctica lo que sucede es que esta asignacin queda sujeta a
negociaciones polticas entre el Ejecutivo Federal y los gobernadores. Un caso que sobresale en el tema es el
de Mxico
24
, que obtiene la calificacin ms alta en este atributo. Esto se debe no solamente a que los crite-
rios han sido accesibles al pblico, sino legalmente establecidos en diversas normas y decretos. Por lo
general, desde 1997 no hay fondos extraordinarios para los Estados que no estn previstos en el Presupuesto,
de manera que los Estados tienen una buena base para determinar cuntos recursos les corresponden desde
la Federacin.
Finalmente, el atributo que pregunta si los recursos ejercidos se apegan a los niveles establecidos por la
legislatura tambin refleja, por su baja valoracin por los expertos, que esto no sucede en la prctica. Es
comn que el gasto original aprobado y el ejercido difieran al finalizar el ao presupuestario; sin embargo, es
importante que estos cambios, sobre todo cuando son muy fuertes, sean aprobados por la legislatura y que
al respecto se rindan cuentas claras y detalladas. En este ltimo punto, en seis de los ocho pases
_
Colombia,
Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Nicaragua y Per
_
se informa de manera parcial sobre estos cambios,
ya que el nivel de detalle entre la diferencia entre el presupuesto promulgado y lo realmente ejercido se pre-
senta a nivel de totales departamentales o a un nivel de agregacin mayor, dejando de presentar informacin
ms detallada, que es de gran importancia. Mxico es una excepcin en este tema, ya que en este pas estas
modificaciones se dan a conocer a nivel de programa. En el extremo contrario, se encuentra Argentina, en
donde definitivamente no se publican estas diferencias.
Durante la ejecucin del gasto, es frecuente que se presenten cambios en el presupuesto aprobado. La
participacin y atribuciones del Poder Legislativo deben estar bien definidas y reglamentadas, en caso de que
se hagan modificaciones sustanciales al presupuesto original a lo largo de la etapa de su ejercicio. Es precisa-
mente en esto en lo que se enfoca esta variable.
En el ndice 2005 esta variable es la tercera mejor evaluada, junto con calidad de la informacin y esta-
dsticas en general. Los resultados en el grfico revelan que Costa Rica obtiene la calificacin ms alta, la cual
incluso supera en 6 puntos la puntuacin que obtuvo en 2003. Por el contrario, Argentina se mantiene nota-
blemente por debajo del promedio, disminuyendo adems la calificacin alcanzada en la ltima edicin.
El nico atributo que integra esta variable es:
En caso de que se hagan modificaciones sustanciales al presupuesto aprobado durante el ejercicio,
En qu medida participa el Poder Legislativo en estos cambios?
25 Ver Ley 24156 de Argentina.
26 Ver Cuestionario Prctico Mxico, pregunta 97 disponible en www.fundar.org.mx/indicetransparencia2005.
Resulta contradictorio que esta variable sea una de las mejor calificadas ya que, en varios de los pases la
participacin del Legislativo en los cambios del presupuesto aprobado a lo largo del ejercicio, resulta poco o
nada apegada a lo que debera ser la buena prctica en este rubro. Por ejemplo, en Argentina, pas en donde
la ley
25
establece que el Ejecutivo debe informar al Legislativo acerca de cambios presupuestarios en cuanto
a posibles transferencias, lo que sucede en la prctica es que se toman decisiones de cambios presupuesta-
rios entre unidades administrativas, no slo dejando de lado la participacin de la legislatura, sino que tam-
poco se rinden cuentas al respecto.
En Mxico, por otro lado, aunque en el articulado del Proyecto de Egresos de la Federacin se estable-
ce que el Ejecutivo debe informar a la Cmara cuando haya recortes por ms de 15 mil millones de pesos,
por lo general el Ejecutivo reasigna recursos excedentes sin tener que solicitar la aprobacin del Legislativo,
aunque estas reasignaciones pueden o no ser transferencias
26
. En otros pases, como Colombia, El Salvador
y Per, tambin se requiere la aquiescencia del Congreso en caso de transferencias y cambios al presupues-
to original.
Un caso particular es el de Costa Rica, en donde el Poder Legislativo tiene facultades para suprimir,
rebajar, aumentar o crear nuevas partidas, nicamente en un tercio del total del gasto pblico. Los dos tercios
restantes deben ser aprobados por la Contralora General de la Repblica, sin ninguna intervencin del
Legislativo. Un rea en la que los legisladores s tienen injerencia es en la aprobacin de presupuestos extraor-
dinarios (que presentan aproximadamente un 10% de los presupuestos ordinarios), los cuales son aprobados
antes de que se ejecuten los fondos.
Un punto comn a favor, relacionado estrechamente con esta variable, tiene que ver con la aprobacin
de las legislaturas de fondos contingentes. En la mayora de los pases participantes
_
salvo en Argentina, en
donde no existe esta figura de gasto
_
las legislaturas siempre son llamadas a ratificar este tipo de gastos
extraordinarios.
Uno de los elementos clave en el ejercicio de fiscalizacin del presupuesto est en las capacidades lega-
les y efectivas que tenga el rgano de control externo para llevar a cabo su misin institucional. En principio,
los rganos de control externo fortalecen la rendicin de cuentas horizontal y garantizan la efectiva divisin
de poderes. Un Estado que no garantice el control externo puede ser presa fcil de prcticas corruptas o des-
viacin de fondos.
Los resultados del estudio de este ao arrojaron que, en general, la fiscalizacin externa entre los pases
analizados es percibida como poco efectiva. La mejor evaluacin en este caso la recibe Colombia, con 57 por
ciento, seguida de Costa Rica con 45 por ciento de respuestas positivas. El Salvador, Guatemala y Per son
los participantes con ms baja calificacin, alcanzando respuestas positivas entre 10 y 11 por ciento.
Para cuantificar esta variable el estudio se bas en cuatro preguntas. Estas preguntas fueron:
La contralora externa es confiable.
Las recomendaciones de la contralora externa han contribuido a combatir la corrupcin.
La contralora externa verifica que el ejecutivo cumpla con las metas fsicas de los programas del pre-
supuesto.
La contralora externa tiene la capacidad para fiscalizar eficazmente el gasto federal.
En esta variable, la totalidad de los atributos reciben calificaciones muy bajas. Un problema afn en los
pases que integran el estudio, y que explica en gran parte estos resultados, se relaciona con la falta de capa-
cidades tcnicas y de recursos financieros con los que cuentan estas instituciones, tal y como sucede en
Colombia, Guatemala, Mxico y Per. Esto, aunado a la lenta capacidad de reaccin hacia casos de corrup-
cin, ocasiona en gran parte que la percepcin sobre la confiabilidad de los rganos de control externo en la
regin sea escasa.
Es tambin por estas razones que, el atributo que pregunta si las recomendaciones de la contralora
externa han contribuido a combatir la corrupcin, recibe una de las ms bajas calificaciones dentro del estu-
dio. Uno de los orgenes de este problema es que en muchos de los pases no se cuenta con los mecanismos
necesarios para dar seguimiento a las recomendaciones de estos organismos, lo que hace difcil percibir cam-
bios reales en los niveles de corrupcin.
Otra debilidad detectada en esta variable tiene que ver con la capacidad de los rganos de auditora
externa para verificar que se haya cumplido con las metas fsicas de los programas del presupuesto. Aunque
algunos pases, como Mxico y Guatemala, cuentan con mecanismos legales que obligan a la revisin de las
metas fsicas, en la prctica es difcil que esta provisin se cumpla. Esto se debe tanto a vacos formales, pre-
valecen en lo pases, como a la falta de recursos que en general enfrentan estas instituciones y que las obliga
a limitarse al anlisis financiero.
Aunque las contraloras externas cuentan con una mala percepcin pblica en los pases evaluados en el
ndice, vale la pena resaltar los casos extraordinarios de Costa Rica y Colombia. En el primer pas esta insti-
tucin ha contado histricamente con una muy buena reputacin. Uno de los factores que puede atribuirse a
tal xito, es la importancia que la institucin le ha venido asignando a la fiscalizacin (informes de fiscaliza-
cin, relaciones de hecho, denuncias de diputados), en comparacin con sus funciones tradicionales de
control presupuestario (aprobacin de presupuestos ordinarios y extraordinarios y sus modificaciones).
Actualmente, esta ltima funcin del rgano contralor representa un 35 por ciento de sus actividades de
fiscalizacin. Adems, la Contralora General de Costa Rica cuenta con facultades de sancin gracias a las
cuales puede emitir resoluciones de orden condenatorio o anulatorio a las instituciones
27
, hecho que propor-
ciona un mayor grado de confiabilidad a este rgano.
Por otro lado en Colombia, la Contralora General de la Repblica ha ido ganando reputacin y, por lo
tanto, es percibida como un rgano confiable por los expertos. En este caso, las medidas y las investigacio-
nes desarrolladas por la contralora han sido tomadas en cuenta y su participacin en diferentes procesos ha
contribuido a combatir la corrupcin.
Aunque en menor medida, la Auditora Superior de la Federacin de Mxico tambin recibe uno de los
niveles de confiabilidad ms altos en el estudio. Esto se debe bsicamente a que este rgano ha representa-
do la ltima instancia a la que se ha recurrido en aos recientes para resolver importantes escndalos de
corrupcin, y a que sus recomendaciones han contribuido a la recuperacin de recursos.
Fiscalizacin
La fiscalizacin del gasto pblico es una etapa clave en el proceso presupuestario, ya que es en este
momento en el que se evala si los recursos se ejecutaron dentro del marco legal establecido. Es por ello que
la rendicin de cuentas por parte de los actores gubernamentales involucrados en esta fase debe ser espe-
cialmente precisa y generosa. El enfoque de esta variable se centra, ms que en el gasto centralizado, en
rubros a los que se les ha considerado histricamente como de fiscalizacin laxa. De esta manera, se mide el
grado de acuerdo que existe en torno a la auditora del gasto pblico destinado a organismos paraestatales,
organismos descentralizados, defensa y a la contratacin de deuda externa.
Salvo Colombia, con 52 por ciento y Costa Rica con 49 por ciento de respuestas positivas, el resto de los
pases se mantiene en esta variable con valoraciones por debajo del 35 por ciento. Nicaragua y Per obtie-
nen las evaluaciones ms bajas, con 12 y 19 por ciento, respectivamente.
27 Hofbauer, Lavielle y Prez, op. cit, p. 26.
28 Esta pregunta no fue aplicada en Costa Rica.
29 Ver Anexo III.
30 Ver Anexo III.
31 Para ms informacin, consultar la gua formal/prctica de Guatemala disponible en: www.fundar.org.mx/indicetransparencia2005.
Las preguntas con las cuales se construy esta la variable se muestran a continuacin:
Los recursos ejercidos por las empresas paraestatales son bien fiscalizados.
Los recursos ejercidos por organismos descentralizados son bien fiscalizados.
El gasto federal para defensa est bien fiscalizado.
28
La contratacin de deuda externa se fiscaliza.
Haciendo de nuevo un anlisis por atributo, podemos concluir, por la baja calificacin global que obtie-
ne
29
, que el rubro de defensa es el que resulta el menos fiscalizado de los que aqu se presentan.
Tradicionalmente, el gasto en defensa ha sido una cuestin que se ha mantenido velada, argumentando que
se trata de informacin relacionada con la seguridad nacional y que, por tanto, no puede darse a conocer ni
ser fiscalizada. En este tema son Per y Nicaragua los pases que obtienen la ms baja calificacin
30
. Por otra
parte, aunque Argentina es quien mejor evaluada resulta en este atributo, slo se puede conocer lo presu-
puestado en el nivel federal. En el caso de Guatemala, aunque los reportes de las auditoras que recibe el
legislativo no incluyen temas como la seguridad nacional u otros programas secretos, este ao la Corte de
Constitucionalidad permiti el anlisis de secciones del presupuesto de este rubro, que antes se consideraba
como secreto de Estado
31
.
El segundo atributo con calificacin ms baja es la fiscalizacin de la deuda externa. Este resultado resul-
ta preocupante si se considera que la mayora los pases del continente que participan en el estudio contra-
tan cantidades importantes de deuda, mismas que, al quedar sin someterse a escrutinio, abren una puerta
grande a la discrecionalidad y, por lo tanto, a la corrupcin. El caso ms dbil en este punto es el de
Nicaragua, pas que obtiene 8 por ciento de calificacin.
En cuanto a los atributos relacionados con la fiscalizacin del gasto descentralizado y el gasto de las
empresas paraestatales, sus calificaciones, aunque superiores a las de los dos atributos anteriores, siguen
siendo bajas. Un problema en cuanto a la fiscalizacin de estos rubros es, como se mencionaba en el atribu-
to relacionado con el rgano de control externo, la escasez de recursos humanos y financieros con los que
se cuenta para revisar el gasto, lo que ocasiona que la fiscalizacin en estas reas resulte particularmente
castigada.
Finalmente, Costa Rica y Colombia destacan de nuevo por los pases que obtienen buenas calificaciones en
esta variable. Esto est directamente relacionado con la buena reputacin de la que gozan los rganos
contralores de ambos pases, como ya se haba expuesto anteriormente. En Colombia, por ejemplo, las
empresas industriales y comerciales del estado estn bajo la vigilancia de la Contralora General. Incluso,
recientemente la contralora se interpuso en la venta de una empresa de telefona. Adems, en ese pas exis-
te una contralora delegada para las reas de defensa, justicia y seguridad, as como un rgano delegado para
el sector macro, dentro del cual se encuentra la fiscalizacin a la deuda.
Para evaluar la manera en que se ejecuta el gasto pblico y mejorar la eficiencia y eficacia del mismo, es
indispensable contar con rganos internos confiables, dedicados a la fiscalizacin del presupuesto. Asimismo,
las recomendaciones que estos rganos puedan emitir son esenciales para la mejora de la prctica adminis-
trativa, de evaluacin y ejecucin de recursos.
La contralora interna es percibida en la mayora de los pases como poco confiable, y es por ello que sta
constituye para el ndice 2005 la segunda variable peor evaluada. Quien obtiene la calificacin ms baja en
esta ocasin es Nicaragua ,con 5 por ciento, seguida de Per, con 8 por ciento de calificaciones positivas.
Costa Rica logra la mejor evaluacin, con 36 por ciento, aunque sta disminuye en 10 puntos con respecto a
la alcanzada en 2003.
32 El Salvador no figura en esta variable debido a que en ese pas no existe la institucin de la contralora interna como tal.
33 Ver Ley General de Control Interno n 8292 de Costa Rica.
Un slo atributo conforma esta variable:
La contralora interna es confiable.
Esta variable se ha posicionado en las dos ltimas versiones del ndice entre las peor calificadas, lo que
denota que la reputacin de las contraloras internas en todos los pases es mala. Como ya se haba descu-
bierto en la edicin de 2003, las funciones y atribuciones de las contraloras internas efectivamente se circuns-
criben dentro de un marco legal bien definido que, entre otras cosas, obliga a que las unidades centrales del
gobierno cuenten con sistemas de auditora en su interior que procuren la rendicin de cuentas.
Uno de los problemas que se ha detectado al respecto
_
y que explica en buena parte la mala percep-
cin de estos organismos
_
es que el hecho de que las instituciones gubernamentales cuenten con aparatos
auditores internos, no garantiza que las recomendaciones que stos emiten sean tomadas en cuenta. Adems,
en pases como Nicaragua, no es fcil dar seguimiento al curso y cumplimiento de estas recomendaciones,
por lo que resulta una tarea imposible evaluar si las contraloras internas realmente funcionan.
Otra debilidad es que estos rganos internos no han sido confiables en su tarea de vigilante con respecto a
los sistemas de compras y aprovisionamientos de las unidades de gobierno. Incluso en Costa Rica, que es el
pas con mejor calificacin en esta variable, en el ao 2004 las contraloras o auditorias internas, junto con los
instituciones de control, representaron precisamente algunas de las instancias ms cuestionadas en su accio-
nar. Esto se debi a una serie de escndalos de corrupcin que involucraron a tres ex-presidentes de la
Repblica y pusieron en entredicho los controles en los procedimientos de contratacin administrativa. A
pesar de esto, Costa Rica tiene a favor el hecho de que los jerarcas de las instituciones tienen como obliga-
cin, analizar e implantar, de inmediato, las observaciones, recomendaciones y disposiciones formuladas por
la auditora interna, la Contralora General de la Repblica, la auditora externa y las dems instituciones de
control y fiscalizacin.
33
En otros pases
_
como Colombia, El Salvador, Mxico y Nicaragua
_
esto se repite, ya que, aunque
el proceso de compras sigue un proceso abierto y competitivo, se han detectado irregularidades importantes.
Rendicin de cuentas
La rendicin de cuentas, entendida como la obligacin peridica e institucionalizada que tienen los fun-
cionarios pblicos de informar sobre las decisiones adoptadas, las razones de dichas decisiones y los costos
generados, es un aspecto fundamental para el fortalecimiento de las instituciones democrticas. No puede
existir un real estado de derecho sin un efectivo sistema global de rendicin de cuentas. De ah que el con-
trol de la corrupcin y la transparencia pasen necesariamente por mecanismos institucionalizados de rendicin
de cuentas.
En trminos de presupuesto, indicadores de rendicin de cuentas de primera mano se materializan en los
reportes que, a lo largo del ao fiscal, el gobierno debe emitir para informar acerca de los niveles de ingre-
sos recaudados y egresos ejercidos hasta el momento
_
de preferencia con comparaciones con respecto a lo
estimado en el presupuesto aprobado
_
, as como los avances en el cumplimiento de metas fsicas.
34 Esta cifra fue adaptada en cada pas.
35 Ver Anexo III.
Las calificaciones obtenidas por los ocho pases en este estudio evidencian que la rendicin de cuentas
no es un elemento fortalecido dentro del proceso presupuestario. Colombia tiene en esta variable la mejor
calificacin con 36 por ciento de respuestas positivas, seguida de Argentina y Costa Rica, con 28 y 27 por
ciento cada uno. Nicaragua es el pas peor evaluado con 14 por ciento, manteniendo de esta manera su cali-
ficacin de 2003.
Esta variable incluye siete atributos:
El Ejecutivo federal publica peridicamente la informacin necesaria para evaluar el avance en el cum-
plimiento de las metas de sus programas.
El Ejecutivo emite reportes sobre el estado de ingresos y egresos que son comparables con el presu-
puesto aprobado.
Los reportes sobre el avance de ejecucin de programas y sus metas fsicas son comparables a con el
presupuesto aprobado.
Los reportes del ejercicio del presupuesto incluyen informacin exhaustiva sobre el gasto de cualquier
tipo de organismo descentralizado o empresa paraestatal.
Los documentos del presupuesto presentan claramente las principales iniciativas de polticas que se
financian por medio del presupuesto.
Los precios de compra que paga el poder Ejecutivo se hacen pblicos en compras o gastos de ms
de 500,000 pesos
34
.
El gobierno provee de indicadores que permitan evaluar adecuadamente el impacto del gasto.
En conjunto, esta variable obtiene una calificacin baja. Sin embargo, uno de los atributos que recibe una
evaluacin por encima del promedio de la variable
35
, es el que se refiere a la emisin, por parte del ejecutivo,
de reportes sobre el estado de ingresos y egresos que sean comparables con el presupuesto aprobado. No
obstante, el anlisis del cuestionario prctico dej ver que en cuatro de los ocho pases del ndice
_
Argentina, Guatemala, Costa Rica y El Salvador
_
los informes emitidos durante el ao y presentados al
pblico, no presentan comparaciones del gasto ejercido con las estimaciones originales para el perodo. En
contrapartida, estos informes resultaron ser un poco ms generosos con respecto a la informacin de ingre-
sos, aunque en la mayora de los pases se presentan nicamente dos tercios de la recaudacin real y no la
totalidad. Dos pases que destacan por su buena prctica
_
y por lo tanto, sus altas calificaciones en este atri-
buto- son Per y Mxico, en donde se emiten informes a lo largo del ao que son suficientemente informa-
tivos en cuanto a los cambios ms significativos de los ingresos y egresos reales.
En este sentido, es sumamente importante sealar que tampoco es una prctica comn en los pases pre-
sentar estimaciones actualizadas de ingresos y gastos en el informe de medio ao, o bien explicar los cam-
bios en la perspectiva econmica. En casos extremos como el de Argentina, no existe este tipo de documen-
tos, sino reportes que se presentan de manera aleatoria, segn el contexto poltico del pas. Una situacin
similar se repite en el contenido de los informes de fin de ao. En Argentina, El Salvador y Guatemala estos
informes definitivamente no presentan datos sobre la diferencia entre los ingresos y egresos promulgados y
los niveles reales recaudados y ejercidos. Sin embargo, en los pases que s se presenta esta informacin, se
suelen omitir detalles tan importantes como el subejercicio de los gastos, tal y como sucede en Nicaragua.
Por otra parte, los mediocres resultados obtenidos por el atributo que evala si los reportes del ejercicio
presupuestario contienen datos sobre el gasto de organismos descentralizados o empresas paraestatales,
sugieren que esta informacin es todava ms difcil de conseguir y que, cuando se obtiene, es lacnica y poco
precisa. Esto impide que una parte importante del presupuesto total pueda monitorearse a lo largo del ao.
Otra debilidad que se observa en esta variable es que, en la mayora de los casos no se cuenta con indi-
cadores tiles y bien diseados que permitan evaluar adecuadamente el impacto del gasto. Aunque la mayo-
ra los pases reportan en el cuestionario prctico que al menos a dos tercios del presupuesto se le asocian
datos no financieros e indicadores de desempeo, su utilidad para analizar el progreso en el cumplimiento de
las metas de poltica pblica es cuestionable. En este caso, la excepcin de Mxico, donde slo existe esta
informacin para programas prioritarios. En el caso de Costa Rica, la Contralora de ese pas seal, en su
dictamen al informe de ejecucin presupuestaria, que no existen mecanismos de verificacin de la calidad de
la informacin recibida y no se logra hacer la vinculacin entre lo planificado, lo presupuestado y lo ejecutado
36
.
En cuanto a las variables sobre la presentacin de informacin que permita evaluar el avance en el cum-
plimiento de las metas de los programas y la comparabilidad de stas con el presupuesto aprobado, son
pocos los pases que pueden afirmar que esto se lleva a cabo de manera adecuada. Esto se explica en parte
porque, como ya se mencion, la confiabilidad de los indicadores es muy baja. Adems, aunque se presente
informacin sobre el cumplimiento de metas, sta no es totalmente comparable con el presupuesto aprobado.
La conclusin general que arrojan los hallazgos en esta variable es que las tareas pendientes en rendi-
cin de cuentas son todava muchas. Es indispensable que en los pases se publique informacin peridica
que permita monitorear las finanzas pblicas a travs de comparaciones entre los ingresos y egresos proyec-
tados y los niveles reales. Asimismo, es urgente que en los pases se diseen indicadores confiables, que per-
mitan hacer una evaluacin de la eficiencia en la ejecucin del gasto, a partir de la presentacin de resulta-
dos no financieros y el cumplimiento de metas.
36 Ver pregunta 51 del cuestionario prctico de Costa Rica disponible en www.fundar.org.mx/indicetransparencia2005
El poder pblico requiere de lmites y regulaciones para prevenir la corrupcin en el manejo de recursos
pblicos, as como para penalizar a quienes hagan uso ilegal del presupuesto. Por tanto, es necesario que
quienes ostenten la autoridad pblica estn sujetos a controles externos e internos que garanticen que su des-
empeo sea conforme al marco legal que regula sus funciones.
Las calificaciones que los pases obtienen revelan que el control sobre los funcionarios pblicos es un fac-
tor endeble entre quienes manejan recursos pblicos. Colombia es el pas que mejor calificacin obtiene en
esta edicin, superando adems la que recibi en 2003 en 12 puntos. Otro aumento importante en este ao,
lo logra Costa Rica, subiendo su calificacin 15 puntos. Para el resto de los participantes las calificaciones
oscilan entre 21 y 14 por ciento de respuestas positivas. Adems, vale la pena destacar que Mxico disminu-
y 11 puntos el nivel alcanzado en 2003.
Esta variable se bas en cinco preguntas:
Se puede conocer con exactitud los salarios de los funcionarios(as) pblicos.
La informacin sobre todas las prestaciones de los funcionarios(as) es pblica.
Se puede detectar enriquecimientos no explicables por medio de las declaraciones de bienes que
hacen los funcionarios(as).
En caso de una irregularidad en el ejercicio del presupuesto se puede establecer quines son los(las)
culpables.
Se penaliza al funcionario que hace mal uso del presupuesto en beneficio propio o de terceros.
El anlisis de la prctica de los pases en cuanto a control de funcionarios pblicos revel que, en gene-
ral, sus salarios pueden ser conocidos aunque no necesariamente exista una provisin legal que obligue a
esto. En Nicaragua, por ejemplo, investigaciones periodsticas han contribuido a que esta informacin sea del
conocimiento pblico. En otros casos, como el de Per y Mxico, estos datos pueden efectivamente cono-
cerse gracias a las Leyes de Transparencia y Acceso a la Informacin que existen en ambos pases. Sin embar-
go, tambin se detect que la dificultad ms grande se centra en el acceso a las prestaciones de los trabaja-
dores del gobierno, sobre todo de aquellos que sustentan rangos ms altos.
En lo que tiene que ver con la sancin a funcionarios pblicos, en algunos pases existen castigos esta-
blecidos para quienes se beneficien personalmente del presupuesto pblico. Sin embargo, ello no ha sido
garanta de que realmente se haga justicia. Esta falla tiene como origen un paso previo a la sancin, que es
la identificacin de los culpables. En muchos de estos pases, sealar a un delincuente en la administracin
pblica puede tornarse materialmente imposible, debido a que en ocasiones son muchos los tomadores de
decisiones involucrados en el tema del gasto pblico. Hay casos como Guatemala y Mxico donde se han
podido identificar a funcionarios corruptos de alto nivel, como es el caso del ex-presidente en el primer pas,
y de un diputado de la Comisin de Presupuesto y Cuenta pblica, en Mxico. Otro ejemplo es el de
Argentina, en donde la Oficina Anticorrupcin ha realizado investigaciones contra funcionarios pblicos por
enriquecimiento ilcito y malversacin de fondos, pero al llegar el caso a la instancia judicial se frenan los pro-
cesos. En Colombia, por otra parte, la alta calificacin obtenida por el pas en este atributo puede explicarse
gracias a la publicidad de varios casos de investigacin al respecto.
Para evitar casos de corrupcin en el manejo de las finanzas pblicas, es indispensable no slo contar
con sanciones bien establecidas y un sistema de aplicacin de justicia inclume, sino establecer desde el prin-
cipio quines son los responsables de aprobar el gasto, de ejecutarlo y de fiscalizarlo, de manera que se
pueda identificar a los culpables fcil y directamente.
Responsabilidad de los niveles de Gobierno
Medir la responsabilidad que en trminos presupuestarios tienen los distintos niveles de gobierno nos
da informacin de los pesos y contrapesos que existen entre stos en cuanto a las facultadas de gasto.
Asimismo, los resultados de esta variable pueden darnos luz acerca de la percepcin sobre los procesos de
descentralizacin de la regin, as como de la claridad en la distribucin de competencias, sin la cual se pue-
den generar problemas de coordinacin fiscal.
En este caso, el pas mejor evaluado es Argentina con 40 por ciento de respuestas positivas, presentan-
do as una notable mejora de 21 puntos con respecto a la calificacin que obtuvo en 2003.
37 Ver Art. 7 de la Ley General de Descentralizacin de Guatemala.
Esta variable se compone de un slo atributo:
La divisin de responsabilidades presupuestarias entre gobierno nacional y gobiernos subnacionales
es muy clara.
Como se observa en el grfico, los resultados de las percepciones de los expertos no son los mejores. Si
se retoma el anlisis desde el punto de vista del marco legal que circunscribe las atribuciones sobre las finan-
zas pblicas de los diferentes niveles de gobierno, se observa que muchos de los pases involucrados en el
estudio cuentan con normas que regulan estos procesos. Este marco formal puede verse reflejado en las Leyes
de Presupuesto de los pases, como sucede en Mxico y Per, o en leyes especficas. Por ejemplo, en
Argentina, las responsabilidades entre los niveles de gobierno estn plasmadas en el rgimen de copartici-
pacin; en Colombia, esto se prev en la Ley de Transferencias. Sin embargo, estas leyes no son exhaustivas
ni claras en su totalidad. Por ejemplo, en Guatemala, aunque la Ley General de Descentralizacin establece
la obligacin de descentralizar hacia el municipio competencias en materia de educacin, salud, seguridad
ciudadana e infraestructura
37
, no quedan claros los lmites y responsabilidades de los gobiernos subnaciona-
les en cuanto a sus capacidades y obligaciones de gasto.
Una dificultad que representa un comn denominador en los pases del continente es que en el presu-
puesto suelen omitirse datos sobre las transferencias intergubernamentales para al menos el ao presupues-
tario, informacin que resulta imprescindible si se considera que altos porcentajes del gasto se asignan a los
gobiernos subnacionales. Las excepciones en este caso son Per y Mxico, aunque en este ltimo pas se
omiten detalles como el calendario de transferencia de recursos e informacin relacionada con ingresos exce-
dentes.
Tomando en cuenta que los procesos de descentralizacin son recientes en la mayora de los pases que
aparecen en este estudio, es comn encontrar que los procesos de asignacin, ejecucin y fiscalizacin de los
recursos traspasados a las administraciones subnacionales son todava poco transparentes. Por lo tanto, es
necesario contar con marcos formales que establezcan normas ms claras en estas etapas de manera que se
pueda dar seguimiento al gasto desde el inicio hasta el final del proceso presupuestario.
Informacin sobre Deuda
La informacin sobre deuda pblica es un criterio fundamental para distribuir los recursos en un pas, ya
que un presupuesto atado por endeudamiento ineficaz tiene menor margen de maniobra para impulsar sec-
tores y gastos prioritarios. Este tema es de especial importancia para la regin, debido a los problemas de
endeudamiento y de rigidez presupuestaria que han conllevado. En este sentido, es importante conocer si los
datos sobre los montos, destino, condiciones y duracin de la deuda del gobierno se hacen pblicos.
Los resultados en el grfico muestran que Colombia y Costa Rica son los pases que alcanzan las califi-
caciones ms sobresalientes: 46 y 45 por ciento, respectivamente. En contrapartida, Nicaragua presenta la
calificacin ms baja, con 21 por ciento de respuestas positivas.
38 El Banco Central de la Repblica de Argentina presenta algunos cuadros sobre la composicin de la deuda. Para ms informacin consultar: www.rcra.gov.ar
39 En el caso de Guatemala puede encontrarse informacin sobre el tipo de moneda y la finalidad del endeudamiento, tasa de inters y unidad ejecutora en el
sitio de Internet de transparencia del Ministerio de Finanzas: www.transparencia.minfin.gob.gt
Los atributos incluidos en esta variable son los siguientes:
Se publica el destino de la deuda contrada.
Se publica la duracin de la deuda (plazos).
Cualquier obligacin futura o pasivo del gobierno federal se hacen pblicos.
Toda obligacin futura del gobierno se contabiliza como deuda pblica.
En general, un acierto comn que se relaciona con esta variable es que, en los presupuestos de los pa-
ses incluidos en este estudio, el saldo total de la deuda del gobierno central al comienzo del ao fiscal se
presenta siempre en el documento de presupuesto del Ejecutivo. En el caso de Mxico se presenta, pero
como porcentaje del PIB y la informacin puede encontrarse en la pgina de Internet de la Secretara de
Hacienda. Asimismo, en todos los pases se publican informes a lo largo del ao relacionados con la deuda
real, que varan nicamente en la periodicidad con la que se presentan, de manera que los reportes pueden
ser mensuales, trimestrales o semestrales. Adicionalmente, en la totalidad de los pases se publican datos
sobre el pago de intereses de la deuda para el presupuesto anual.
Sin embargo, una informacin que no es presentada de manera completa, y que es indispensable para
determinar la potencial vulnerabilidad de la deuda de un pas y la viabilidad de su financiamiento, es la com-
posicin de la misma. Datos como tasas de inters, perfiles de vencimiento, tipo de moneda, o si se trata de
deuda interna o externa son clave. No obstante en pases como Argentina
38
, El Salvador y Guatemala
39
se
omiten algunos de estos importantes detalles. En el caso de Mxico, aunque esta informacin no se presen-
ta en el paquete econmico, se puede encontrar en el informe de la Secretara de Hacienda al Congreso, que
es de fcil acceso.
Una debilidad que se manifiesta en todos los pases, y que est relacionada directamente con esta varia-
ble, es la falta de informacin sobre las condiciones asociadas a la asistencia de Instituciones Financieras
Internacionales (IFI) y de pases donantes. Los pases que presentan algn tipo de informacin en este
sentido son Colombia, El Salvador, Nicaragua y Per.
Es importante mencionar que uno de los atributos que obtuvo una menor calificacin global es el que se
refiere al destino de la deuda. El no conocer los objetivos para los que se contrata deuda no slo implica un
obstculo en la transparencia del presupuesto sino que, al no publicarse este tipo de informacin es ms fcil
que los fondos se utilicen de manera discrecional.
Calidad de la informacin y estadstica en general
La calidad de la informacin presupuestaria que el gobierno pueda proveer es indispensable no slo para
crear un valioso instrumento de rendicin de cuentas, sino para proveer al pblico en general de una poten-
cial herramienta para la participacin ciudadana en el proceso presupuestario. Es indispensable que la
informacin relacionada con el presupuesto sea presentada de manera que se pueda realizar un anlisis tanto
global como a detalle de las finanzas pblicas, para que la visin que se pueda tener de ellas sea a partir de
todos los enfoques posibles.
En general, la calidad de la informacin presupuestaria es percibida como buena, ya que sta ha sido una
de las variables que ha sido bien calificada tanto en 2003, como en 2005. Incluso, en esta ocasin es la terce-
ra variable mejor evaluada. Como se describe en el grfico, Argentina resalta por ser el pas mejor evaluado,
presentando 47 por ciento de respuestas positivas. Le siguen Colombia, con 44 por ciento y Costa Rica con
41 por ciento. En el extremo contrario se encuentra El Salvador, que con 15 por ciento obtiene la evaluacin
ms baja. En este caso, el aumento de calificacin ms notable es de Per, que mejora 11 puntos su valora-
cin con especto a 2003.
40 Ver Fondo Monetario Internacional, Manual de Estadsticas Financieras Gubernamentales 2001, http://www.imf.org/external/pubs/ft/gfs/manual/pdf/all.pdf.
Esta variable se compone de cuatro preguntas:
En general, las instituciones que generan estadsticas nacionales producen datos verdicos.
La informacin presupuestal es presentada con desagregaciones que permiten un anlisis detallado.
La informacin presupuestal incluye agregaciones que permiten un anlisis integral.
El presupuesto provee un panorama completo de las finanzas del gobierno nacional.
El que la calidad de la informacin y las estadsticas en general sea una de las variables mejor calificadas
se explica en gran medida a partir de la percepcin general de que las instituciones encargadas de producir
las estadsticas nacionales producen datos confiables. No obstante, casos especficos, como el de Nicaragua
muestran que, aunque la informacin presupuestaria que se produce en ese pas es en general veraz, se gene-
ran proyecciones menos confiables, como son las estadsticas sobre el empleo y los resultados macroecon-
micos globales. Otra dificultad proviene de la falta de autonoma total de estas instituciones, como sucede de
nuevo en Nicaragua y Mxico, en donde los organismos encargados de producir esta informacin dependen
del Banco Central y del Ministerio de Hacienda, respectivamente.
El atributo que se refiere al nivel de agregacin con que se presenta la informacin presupuestal es el
segundo mejor valorado dentro de esta variable. La mayora de los pases presenta datos organizados de tal
manera, que se puede hacer un anlisis integral del gasto, es decir, por clasificacin econmica y funcional
que, adems, suele ser compatible con los estndares internacionales
40
. Un caso atpico es Nicaragua ya que,
por un lado, no todos los gastos se presentan por clasificacin funcional y, por otro, aunque los datos s se
organizan econmicamente, stos no son comparables con los estndares internacionales.
En el extremo contrario, la informacin presupuestaria presentada con desagregaciones, que idealmen-
te permiten un anlisis detallado del gasto, es uno de los atributos que obtienen menor calificacin global.
En El Salvador, por ejemplo, el gasto no se presenta por programas, lo que impide que el presupuesto pueda
ser analizado en uno de sus componentes ms detallados. Asimismo, en Mxico y Guatemala slo dos ter-
cios del gasto se presentan a nivel programtico. En el segundo pas, esto sucede debido a que por ley se
determina la asignacin de recursos a instituciones como un porcentaje determinado de los ingresos, sin que
se asignen necesariamente a programas especficos.
Otro problema en este sentido, se relaciona con la clasificacin administrativa, ya que algunos pases
(como Guatemala, Costa Rica y Nicaragua) no presentan el gasto de algunas unidades. Esta clasificacin
resulta de primera importancia, ya que indica qu entidad gubernamental tiene la responsabilidad de ejecu-
tar los fondos y es responsable de su uso.
Finalmente, el atributo que inquiere si el presupuesto provee un panorama completo de las finanzas del
gobierno es el que recibe la ms baja calificacin dentro de la variable. Sin embargo, la percepcin de los
expertos en los pases es contradictoria, ya que en la mayora de los pases se proveen datos que dan una per-
cepcin global de las finanzas pblicas, como son el gasto, las fuentes de ingresos tributarios y no tributarios.
Incluso, en Argentina, Guatemala, Costa Rica, Guatemala y Per se realizan estimaciones multianuales del
gasto. Asimismo, al revisar el cuestionario prctico de los pases se observ que en general, en el presupues-
to del ejecutivo se incluye el gasto real ejercido de por lo menos dos aos anteriores al ao presupuestario
en curso, informacin que representa un referente clave para poder realizar clculos sobre el gasto actual.
41 Ver Anexo III.
Oportunidad de la informacin del presupuesto
Al igual que la calidad de la informacin, el grado de oportunidad de la misma resulta imprescindible para
poder identificar y analizar a tiempo los vacos que puedan generarse en cada una de las fases del proceso
presupuestario. Por ello, esta variable pretende medir el grado de puntualidad de la informacin en cada
etapa del presupuesto.
En la mayora de los pases participantes en el estudio, la informacin sobre el presupuesto es percibida
como poco oportuna, lo que ocasiona que esta variable sea la tercera peor evaluada. Colombia resulta el pas
mejor calificado, con 31 por ciento de respuestas positivas, seguida de Costa Rica, con 29 por ciento. A la
zaga se encuentra Nicaragua con 12 por ciento, aunque sube en dos puntos su calificacin respecto al 2003.
Esta ltima variable se conforma de cuatro atributos:
Con qu grado de oportunidad se hace pblica la informacin del presupuesto durante cada una de
las fases del proceso en:
La formulacin
La discusin-aprobacin
La ejecucin
El control-fiscalizacin
Las calificaciones por atributo de esta variable revelan que la fase ms castigada por los expertos de los
pases, en cuanto a puntualidad de la informacin, es la de control- fiscalizacin
41
. Segn las recomendacio-
nes de la OCDE para mejores prcticas presupuestarias, el Poder Ejecutivo debe entregar el informe de fin
de ao, que explica los detalles del gasto real ejercido, a ms tardar seis meses despus de terminado el ao
fiscal
42
. Este documento, que representa el paso anterior a la fiscalizacin del presupuesto por parte del rga-
no de control externo, efectivamente se entrega en la mayora de los pases dentro del marco de tiempo ideal:
Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Nicaragua y Mxico
43
. En Per esto sucede poco tiempo
despus de los seis meses, mientras que Argentina representa un caso atpico, ya que en ese pas definitiva-
mente no se produce este documento.
A pesar de que en general esta informacin es oportuna, la revisin del cuestionario prctico revel que
lo que disminuye considerablemente las calificaciones de los pases es que los reportes de la auditora se dan
a conocer tardamente. En Nicaragua y El Salvador, los resultados no se dan a conocer sino hasta 24 meses
despus, mientras que en Per y Mxico los reportes se dan a conocer entre 6 y 12 meses despus de
finalizado el ao fiscal.
En el extremo contrario, las calificaciones por atributo revelaron que la fase de discusin-aprobacin es en
donde la informacin se da a conocer ms puntualmente. En este sentido, la recomendacin de la OCDE es que
las legislaturas reciban el presupuesto del ejecutivo con una antelacin de tres meses al inicio del ao presu-
puestario
44
, de manera que el tiempo de discusin y negociacin sea suficiente. Cinco son los pases que
cumplen cabalmente con este parmetro de tiempo: Colombia, Costa Rica, Guatemala, Mxico y Per. Otro
grupo es el conformado por El Salvador y Nicaragua, en donde los parlamentos reciben el presupuesto a ms
tardar seis semanas antes, pero menos de tres meses antes del inicio del ao presupuestario, por lo que se
encuentran en un punto intermedio de lo que debera ser lo ptimo. Argentina queda de nuevo como un caso
aparte, pues su Congreso recibe la propuesta de presupuesto seis semanas antes de que comience el ao
fiscal.
Las fases de ejecucin y formulacin son calificadas en un punto intermedio con respecto a la de discu-
sin-aprobacin y control-fiscalizacin. En cuanto a la etapa de ejecucin, la OCDE plantea que se generen
informes que evalen continuamente el ejercicio del gasto por clasificacin administrativa, econmica y/o
funcional, y la recaudacin de ingresos por fuente, por lo menos cada mes. Al respecto, las prcticas en los
pases que participan en el ndice son muy dispares. nicamente la mitad de los pases presentan esta infor-
macin mensualmente: Colombia, El Salvador, Mxico y Per. En el caso opuesto est Argentina, que no
presenta este tipo de reportes para el gasto en ningn momento del ao presupuestario (a menos que un
legislador lo solicite), pero en cambio s publica la informacin sobre ingresos conforme a la recomendacin
del organismo internacional. Guatemala y Nicaragua publican la informacin sobre egresos cuatrimestral y
trimestralmente, respectivamente y en Costa Rica estos informes no se dan a conocer pblicamente.
Finalmente, la etapa de formulacin tambin presenta una calificacin intermedia entre los atributos que
componen a la variable. En este tema se analiz, con base en el cuestionario prctico, cunto tiempo antes
del inicio del ao fiscal el Ejecutivo da a conocer el documento presupuestario preliminar
45
. Salvo Argentina
y Costa Rica, en donde no se divulga un documento de este tipo, el resto de los pases lo hace por lo menos
dos meses antes. Por otra parte, es importante sealar que no en todos los pases el ejecutivo publica un
calendario que presente fechas en cuanto a formulacin. Los pases que s publican un cronograma son Costa
Rica, Guatemala y Per.
43 En Costa Rica y El Salvador, esto sucede en un lapso de por lo menos tres meses despus de que finaliza el ao presupuestario.
45 Segn la OCDE, esto debe hacerse por lo menos con tres meses de antelacin.
Recomendaciones por pas
Argentina
De acuerdo a los resultados obtenidos, las 3 variables mejor evaluadas para el caso Argentina son:
Calidad de la informacin y estadsticas
Atribuciones y participacin del Legislativo
Por otro lado, las variables peor evaluadas han sido:
Recomendaciones:
Promover el debate legislativo sobre el proyecto de ley del presupuesto.
Fundamentacin tcnica de las proyecciones macroeconmicas tanto en sus valores relativos, como
absolutos.
Realizacin de un seguimiento bimestral de las proyecciones macroeconmicas, debido a los cambios
que podran producirse en el transcurso del tiempo.
Respecto de los ingresos, debe realizarse un anlisis mensual de las variaciones tributarias, ya que los
aumentos o disminuciones pueden provenir de variables externas (como precios en los comodities en
el caso de retenciones agro e hidrocarburos) o de variables internas (como modificaciones de tasas, o
cambio en los vencimientos de los tributos).
Mejora del sistema de informacin, con base en principios internacionales de pertinencia, oportuni-
dad, confiabilidad (aproximacin a la realidad), esencialidad (sustentable sobre la forma), neutralidad
(objetividad), integridad, verificabilidad, sistematicidad, comparabilidad y claridad.
Publicidad de la informacin relativa a los informes y revisiones de cuentas por parte de los
Organismos Internacionales de Crdito, una vez emitidos y recibidos por el Poder Ejecutivo.
Creacin de mbitos formales de participacin ciudadana en todas las etapas presupuestarias.
Principalmente, en la elaboracin y debate entre el 15 de septiembre y el 30 de noviembre, se
recomienda buscar la participacin de los Consejos y colegios profesionales en ciencias econmicas,
universidades y OSC. Tambin se propone abrir espacios a la ciudadana como por ejemplo consejos
consultivos, audiencias publicas entre otros.
Creacin de un programa de cultura y educacin presupuestaria, que busque que los centros edu-
cativos de todos los niveles tengan de manera obligatoria la enseanza de conocimientos sobre tica
y transparencia presupuestaria.
Promocin, por parte del Poder Ejecutivo, de facilidades en el acceso a informacin presupuestaria en
todas sus etapas, para quien desee solicitarlo, con respuestas en tiempo y forma. Las mismas deber-
an ser publicadas en Internet en una pgina especial de participacin ciudadana.
Incorporacin, en la pgina del Ministerio de Economa, de un link que incluya la informacin comple-
ta en materia presupuestaria en tiempo y forma, y los mecanismos con que cuenta la ciudadana a fin
de poder acceder y participar de manera fcil y clara.
Sancin y promulgacin de la ley de acceso a la informacin pblica.
Informacin a la ciudadana sobre las modificaciones presupuestarias que se realizan durante la ejecu-
cin, sealando los motivos que los generaron.
Limitacin de las instancias en las que el Poder Legislativo delega discrecionalmente facultades en el
Poder Ejecutivo.
Ampliacin del debate presupuestario con las organizaciones intermedias, para lograr alternativas
vlidas para poder suplir las emanadas del Poder Ejecutivo.
Realizacin del seguimiento presupuestario trimestral comparando lo ejecutado, las metas y lo presu-
puestado en los distintos programas de cada Jurisdiccin.
Informar a la opinin pblica de las desviaciones ocurridas y de las sanciones a los funcionarios si as
correspondiera conforme a su responsabilidad.
Conformacin de un cuerpo tcnico presupuestario (Oficina Legislativa de Presupuesto) de asesora-
miento totalmente independiente y de carrera administrativa, para elaborar informes sobre la
confeccin presupuestaria, capacitacin y orientacin para su sancin por parte de los legisladores.
Creacin de un Plan de Polticas de Estado a mediano plazo para la asignacin de los recursos,
sustentado en un compromiso social y poltico.
Publicacin mensual de la informacin referida a la asignacin de la partida Gastos Figurativos y
Contribuciones Figurativas, (partidas que atentan contra la transparencia presupuestaria) detallando
montos y distribucin, con el sustento tcnico-poltica de dichas asignaciones.
Publicacin discriminada del destino programtico de los fondos obtenidos por prstamos que
otorgan los organismos multilaterales de crditos, informando el grado de avance y sustentando la
decisin de las asignaciones.
Disposicin de la informacin que pueda ser comparada entre distintos ejercicios presupuestarios.
Control sobre Funcionarios Federales:
Publicacin, a travs de la pagina web del Ministerio de Economa, de la nmina de los funcionarios
de primer nivel desde el rango de Jefatura de Gabinete hasta Presidencia de la Nacin, incluyendo
nombres y apellidos, as como cargos y remuneraciones mensuales totales.
Publicacin, por parte de los funcionarios de las declaraciones juradas, que explique los posibles
incrementos patrimoniales. En caso de no poder justificarlo se deber hacer una auditoria al respec-
to, e informar una vez terminado el proceso si hubiera ilcito alguno.
En caso de irregularidades en un ejercicio presupuestario, se recomienda la realizacin de auditorias
conjuntas con OSCs, con muestreo en reas de gran efecto social, para as determinar las irregulari-
dades en los manejos presupuestarios.
Colombia
Las tres variables con mejores calificaciones en Colombia son:
Fiscalizacin
Las reas crticas en Colombia son las siguientes:
Evaluacin de la Contralora Interna
Responsabilidad en los niveles de gobierno
Oportunidad en la informacin
En cuanto a las reas crticas de Colombia, es fundamental sealar que dos de ellas incrementaron signi-
ficativamente su calificacin con respecto a la obtenida en la edicin de 2003: Evaluacin de la Contralora
Interna, que en 2003 recibi 4 por ciento, fue calificada en 2005 con 21 por ciento, asimismo Oportunidad de
la informacin pas de 23 a 31 por ciento de respuestas positivas. En estos casos puede hablarse, sin duda,
de que existe un avance en el proceso de transparencia de esas reas. Sin embargo, la mayor preocupacin
reside en el tema de Responsabilidades de niveles de gobierno, variable que disminuy de 34 a 25 por cien-
to en su calificacin. Esto resulta preocupante por dos razones principales. En primer lugar, porque crea un
ambiente de ingobernabilidad. La falta de claridad en las responsabilidades de los niveles de gobierno, ha
creado no slo roces entre mandatarios, sino una decreciente atencin a la ciudadana. En segundo lugar,
porque cuando no hay una clara divisin presupuestaria, es difcil realizar evaluaciones en los diferentes
mbitos de gobierno y, en consecuencia, no hay posibilidades de llevar a cabo un balance de gestin claro y
completo.
Recomendaciones:
Se debe revisar en donde y qu ha ocasionado la prdida de claridad de los lmites de los gobiernos,
ya que esto, ms que un problema tcnico, puede ser un efecto poltico (manejado sobre todo en los
encuentros comunitarios en los cuales el presidente directamente entra a resolver temas puntuales
como la escuelita de la vereda o el caminito destapado al pueblo). Esto, si bien fortalece una
visin, se manifiesta ms en detrimento de la gobernabilidad del Estado en sus diferentes instancias.
En consecuencia, es necesario fortalecer la imagen y la capacidad de repuesta de los gobiernos
regionales y locales porque, de otra manera, esto representa un potencial retorno al centralismo.
Contralora Interna
Para el caso de la Contralora Interna, que presenta una notable mejora, se precisa continuar con el
proceso de fortalecimiento de la misma como una instancia de alta prioridad para las instituciones. Se
recomienda que contine cumpliendo con su papel fundamental de prevencin, con lo cual se ahor-
ran costos fsicos, humanos e institucionales.
Oportunidad de la informacin
El tema Oportunidad de la informacin tambin ha tenido una importante ganancia en la apreciacin
de los expertos. Esto evidencia que existe mayor informacin, por ejemplo, en las pginas de algunas
entidades, como la del Ministerio de Hacienda. La recomendacin es no slo continuar con este
trabajo, sino tambin propiciar mecanismos de lectura y aprendizaje sobre los mismos, ya que consi-
deramos que no es suficiente que la informacin exista. Es importante tener acceso a ella, pero sobre
todo utilizarla en la toma de decisiones, ya que esto constituye un principio elemental en la formacin
de la capacidad para deliberar.
Debido a que la informacin se debe suministrar en forma oportuna, segn los momentos presupues-
tarios -formulacin, discusin, aprobacin, ejecucin o fiscalizacin- se deben procurar, para cada fase,
los mecanismos y la metodologa ms apropiada para hacerlo. En esto cabe resaltar el papel que ha
jugando la Contralora General de la Nacin, CGN, a cuyo esfuerzo se suman gestas como la Escuela
Superior de Administracin Publica, y algunas otras instituciones de educacin superior. Sin embargo,
es necesario tener presente que este es un trabajo de largo plazo, ya que constituye un cambio
cultural que implica un esfuerzo sostenido de mucho tiempo para hacer llegar a la sociedad el
conocimiento necesario. Adems, inculcar la cultura del manejo y seguimiento a los dineros pblicos,
requiere de dedicarle mayores recursos financieros y humanos a esta accin.
Costa Rica
Los resultados del tercer ndice de Transparencia Presupuestaria 2005 sitan a Costa Rica como uno de
los pases con mejores calificaciones. Aunque esta situacin no es nueva
_
dado que en el ndice publicado
en el 2003, fue uno de los tres pases cuyas condiciones de transparencia presupuestaria resultaron mejor cal-
ificadas
_
, no deja de ser importante dicha posicin, en vista de que el estudio pretende mostrar los cambios
acontecidos respecto de calificaciones anteriores.
El hecho de que Costa Rica encabece el ndice de Transparencia Presupuestaria del 2005, se debe prin-
cipalmente a que 35 de los 48 atributos evaluados en el ndice, aumentaron su porcentaje de respuestas
positivas con respecto a los resultados obtenidos en el ndice del 2003. Con lo cual, en el 73 por ciento de
los aspectos evaluados por los expertos, la calificacin del 2005 experiment una mejora. Por el contrario, 12
de los atributos (un 25 por ciento) mostraron disminuciones en sus calificaciones en el 2005, mientras que un
atributo mantuvo la misma calificacin que en el 2003.
No obstante lo anterior, las autoridades polticas costarricenses que participan o tienen algn nivel de
responsabilidad en los procesos presupuestarios deben profundizar los esfuerzos por mejorar las condiciones
de transparencia y rendicin de cuentas, de manera que la ciudadana tenga acceso a informacin presupues-
taria comprensible, oportuna, de utilidad y de calidad. Enseguida se detallan una serie de recomendaciones
que se desprenden del estudio de transparencia presupuestaria del 2005.
Las reas mejor evaluadas en Costa Rica son:
Fiscalizacin
Las reas peor evaluadas en este pas son las siguientes:
Participacin ciudadana
Rendicin de cuentas
Recomendaciones
Cambios del presupuesto y atribuciones y participacin del Legislativo
Mejorar el acceso pblico a la informacin presupuestaria. En la pgina web de la Asamblea Legislativa
se puede tener acceso al presupuesto aprobado (una tercera parte del sector pblico). Sin embargo,
la modalidad de presentacin de esta informacin resulta inadecuada y poco comprensible. El
Presupuesto de la Repblica se pone a disposicin con el mismo formato entregado por el Ministerio
de Hacienda, que es repetitiva, oscura y con un orden secuencial poco til. A pesar de los esfuerzos
por una mayor divulgacin, an hoy da, la ciudadana no tiene acceso a la informacin presupuestaria
de una manera comprensible.
Mayor conocimiento del proceso presupuestario. La informacin presupuestaria a la que tiene acceso
la ciudadana es: a) la propuesta presupuestaria del Poder Ejecutivo y b) el resultado o el producto
legislativo (presupuesto aprobado). nicamente se conocen dos aspectos de un ciclo presupuestario
de mayor complejidad. Se debe dar un mayor nfasis a la divulgacin de todas las etapas en sus dife-
rentes instancias polticas involucradas en la elaboracin de presupuestos pblicos (formulacin,
aprobacin, ejecucin y evaluacin presupuestaria). El trabajo de las comisiones legislativas y la nego-
ciacin que ah tiene lugar es totalmente desconocido.
Apertura de espacios de debate y discusin. La Asamblea Legislativa podra abrir espacios de debate
a ms sectores sociales en la etapa de discusin y aprobacin presupuestaria, enfatizando aquellas
instituciones cuyo presupuesto est destinado a cubrir necesidades de un mayor nmero de personas.
Por otra parte, las instituciones pblicas tambin debern canalizar sus esfuerzos en divulgar, con
mayor desglose y detalle posible, la informacin relacionada con el comportamiento y caractersticas
de sus presupuestos.
Fiscalizacin del presupuesto
Mayor nfasis en materia de fiscalizacin de la Hacienda Pblica. La Contralora General de la
Repblica (CGR) debe continuar enfatizando
_
como lo ha venido haciendo
_
su labor de fiscalizacin,
y con ello buscar mayor equilibrio con respecto a su funcin tradicional de control presupuestario. Con
el paso del tiempo, tanto la CGR como la Asamblea Legislativa le han otorgado mayor importancia al
tema de fiscalizacin presupuestaria.
Calidad de la informacin de evaluacin y ejecucin presupuestaria. La calidad de la informacin inclu-
ida en los informes de evaluacin y ejecucin presupuestaria, elaborados por el Ministerio de
Planificacin y Poltica Econmica y el Ministerio de Hacienda, es otro aspecto que debe mejorarse. El
sistema que MIDEPLAN gestiona es un avance tcnico y conceptual pero puede mejorarse. La CGR ha
sealado que a pesar de que en el 2004, una mayor cantidad de instituciones pblicas entregaron la
informacin presupuestaria requerida, an hay limitaciones en dichos informes tales como que no es
posible con la informacin suministrada, evaluar si las instituciones han sido eficientes en el uso de los
recursos pblicos, ya que no se establecen relaciones entre los beneficios y costos o entre productos
o insumos (CGR, 2005). Lo ms importante es que la evaluacin de resultados est ausente en toda
la Administracin, excepto por los compromisos de gestin de la Caja Costarricense del Seguro Social.
No existen mecanismos de verificacin de la calidad de la informacin recibida y no se logra hacer la
vinculacin entre lo planificado, lo presupuestado y lo ejecutado (CGR, 2005).
Para el caso de Costa Rica sobresale no slo la falta de mecanismos de verificacin de la calidad, sino la
inexistencia de estndares para valorar la informacin suministrada, principalmente en el tema de ejecucin
presupuestaria. Sobre este tema, segn la OCDE, cuando as lo amerite el tipo de servicio o bien provisto
por el gobierno, la cuenta pblica o los documentos relacionados con ella deben incluir datos sobre el desem-
peo no financiero, incluyendo una comparacin de metas de desempeo y resultados reales alcanzados
(OCDE, 2001).
Apertura de espacios de participacin. En Costa Rica no existen disposiciones legales ni procedimien-
tos establecidos en las instituciones pblicas que permitan una mayor intervencin ciudadana en los
procesos presupuestarios. Los espacios existentes que, por su naturaleza facilitaran un ejercicio de
este tipo
_
tales como las sesiones legislativas en las que se discute el tema presupuestario
_
se llevan
a cabo con poca presencia de pblico.
En este aspecto se reiteran algunos elementos sealados en el segundo ndice de Transparencia
Presupuestaria 2003:
Clara definicin de los compromisos de gestin pblica. Deben establecerse metas cuantitativas y
verificables. La responsabilidad individual y colectiva de los funcionarios debe ser establecida desde la
formulacin de los planes de cada institucin.
Transparencia en la composicin del presupuesto de las instituciones. Debe atacarse la asignacin
inercial de los presupuestos, as como hacerse explcitos todos los egresos relacionados con privile-
gios, convenciones colectivas, pensiones, horas extra, y otros gastos que no se deriven directamente
del funcionamiento de la institucin.
Vinculacin presupuesto y polticas de largo plazo. A pesar de que se ha avanzado en este aspecto en
virtud del Plan Nacional de Desarrollo, las instituciones pblicas deben establecer vnculos cuantifica-
bles entre las polticas y objetivos de largo plazo y la planificacin presupuestaria.
Rendicin de cuentas
Operativizar y verticalizar la rendicin de cuentas. El pas requiere poner en prctica mecanismos y
procedimientos mediante los cuales los representantes polticos asuman la responsabilidad de sus
actuaciones y decisiones ante la ciudadana. Buena parte de la implementacin de la rendicin de
cuentas pasa por un cambio de actitud en los jerarcas de las instituciones, acompaado por transfor-
maciones en la cultura poltica ciudadana. La sociedad costarricense ha hecho un esfuerzo importante
por configurar un esquema institucional de control horizontal, pero an falta desarrollar el control ver-
tical para equilibrar el esquema, es decir, la vigilancia ciudadana sobre sus autoridades polticas.
El Salvador
En comparacin con lo reportado en el ndice del ao 2003 sobre El Salvador, los avances de transparen-
cia en el proceso presupuestario comienzan a ser evidenciados en las acciones de algunas dependencias
estatales y a ser tomados en cuenta por la sociedad civil. Sin embargo, no han habido modificaciones sustan-
tivas al marco jurdico permanente que regula el presupuesto de la nacin en ninguna de sus etapas. Las
condiciones legales que en el 2003 permitan concebir solo ciertas condiciones de transparencia, siguen
siendo, en trminos generales, las mismas. Lo que en esta versin del ndice s puede sealarse, es que ha
habido un cambio de actitud que muestra acciones ms concretas de transparencia y de control sobre el
presupuesto pblico nacional.
En la edicin del ndice del 2005, El Salvador muestra cambios en la percepcin de la transparencia en
algunas reas del manejo del presupuesto general de la nacin. En algunas de estas percepciones se han
identificado estancamientos en ciertas variables, como lo es Participacin ciudadana en el presupuesto,
o ciertos retrocesos como la informacin que el Estado pblica sobre criterios macroeconmicos con base en
los cuales se formula y ejecuta el presupuesto. Del mismo modo se han identificado algunos avances leves
como es el caso de Oportunidad de la informacin en el proceso presupuestario.
Las variables mejor calificadas son:
Fiscalizacin
Las reas crticas en El Salvador son las siguientes:
Recomendaciones:
Las recomendaciones a continuacin buscan ser orientaciones simples que de alguna manera reiteran los
planteamientos que se han hecho desde diferentes sectores, con el objetivo de asegurar la transparencia y la
prevencin de la corrupcin en el manejo de los recursos estatales.
Tal como se sugiri en el ao 2003, una de las prioridades que deberan atenderse en el proceso del
presupuesto nacional, es la de establecer mecanismos formales que garanticen la participacin de
la poblacin en las decisiones relativas a la asignacin de los recursos, en la observacin sobre la
aplicacin de los gastos y en la evaluacin de los resultados previstos en los presupuestos. Una
recomendacin inicial para generar oportunidades de participacin, y relacionada a la oportunidad de
informacin, es que el rgano Ejecutivo publique el cronograma con base en el cual los actores involu-
crados en el proceso trabajarn en las distintas fases del presupuesto, sobre todo en actividades claves
como seran la formulacin de la poltica presupuestaria, la duracin de la etapa de discusin y la
consecuente aprobacin, la presentacin de informes de avance, etc.
Igualmente, se insiste en retomar las buenas prcticas de presupuestacin participativa que se han
desarrollado en el mbito municipal, sobre todo aquellas en las que se han llevado a cabo campaas
para promover el inters ciudadano en participar en el proceso presupuestario municipal y que hacen
nfasis en los beneficios de esta actividad para el desarrollo de la sociedad.
Se recomienda a la Corte de Cuentas de la Repblica, que iguale la iniciativa del ministerio de
Hacienda y que desarrolle un sistema de informacin pblico electrnico, a travs del cual se den a
conocer los resultados de su labor, tanto en lo tcnico-operativo, como en lo administrativo.
Se sugiere no obviar la importancia de promover la rendicin de cuentas pblicas de manera oral que
permitan la participacin de ciudadanos. Esto no debe entenderse como la obligacin de todas las
dependencias pblicas para rendir cuentas de esta forma, sino ms bien como ejercicios que las insti-
tuciones desarrollen de manera espontnea, para resear avances significativos en la ejecucin de su
presupuesto. A su vez, estos ejercicios deberan ser tiles para aclarar irregularidades sealadas por la
Corte de Cuentas en sus auditoras.
Aunado a lo anterior, se sugiere a cada una de las instituciones, as como al rgano Ejecutivo, incluir
en sus proyectos de presupuesto indicadores de avances que, con base en las prioridades y objetivos
que ya se plantean en los documentos del presupuesto, permitan medir y evaluar los avances alcanza-
dos con la ejecucin presupuestaria.
A los ciudadanos se les motiva a utilizar la informacin sobre el proceso presupuestario
que ya est a disposicin pblicamente en el sitio web del Ministerio de Hacienda en
http://www.mh.gob.sv/mh_2003/presupuesto.htm.
Pese a que segn las dos ltimas ediciones del ndice la oferta sobre informacin que se publica sobre
el presupuesto sigue sin satisfacer las necesidades de la sociedad civil, un paso importante es que con
base en la informacin ya disponible, puedan identificarse cules son las carencias, vacos o incluso
cambios de formato necesarios en dicha documentacin.
Tomando en cuenta que casi todas las dependencias del gobierno central tienen un sitio de Internet,
se sugiere utilizarlos para publicar su informacin presupuestaria con la oportunidad de que sta
pueda ser verificada en los archivos fsicos institucionales.
Se insta al rgano Ejecutivo a inaugurar su sitio de Internet de compras y contrataciones pblicas, que
ha sido anunciado como parte de la estrategia de gobierno electrnico nacional. En la construccin de
este sitio se recomienda que, para asegurar que la iniciativa sirva para fomentar la transparencia, en
los procesos de contrataciones se tomen en cuenta los parmetros que ya estn expuestos en este
ndice.
A las agencias de cooperacin internacionales y/o a las instituciones financieras internacionales se les
recomienda que hagan pblica la informacin sobre las condiciones conforme a las que se entregan
los fondos para financiar las actividades del Estado (ya sean por prstamos o donaciones). Estas enti-
dades internacionales pueden hacer pblicas las prioridades que se atendern con el dinero otorga-
do, los indicadores que medirn los avances su ejecucin, los compromisos que adquiere el Estado al
recibir los fondos, los reportes de avance en su ejecucin y los informes de liquidacin de los mismos.
Guatemala
Esta es la primera vez que Guatemala participa en el ndice de Transparencia Presupuestaria. Sus resulta-
dos sealan que existe un nmero importante de recomendaciones que es necesario implementar para
mejorar el desempeo presupuestario del gobierno. Las calificaciones dadas por la mayora de los expertos,
sealan que las deficiencias actuales no son slo coyunturales, sino que existen problemas estructurales que
deben resolverse de forma conjunta entre la poblacin y las distintas entidades del Estado de Guatemala.
Las reas mejor evaluadas en Guatemala son:
Informacin sobre deuda
La variable mejor evaluada por los expertos guatemaltecos fue Atribuciones y participacin del
Legislativo, donde el promedio de respuestas positivas ascendi 52 a por ciento. Sin embargo, al analizar
cmo fue construida esta variable, los resultados arrojan que las calificaciones ms altas corresponden a las
atribuciones legales y al tiempo disponible para analizar el Presupuesto (72 por ciento). En contraposicin, los
expertos consideraron que no es significativo el debate realizado por los congresistas, de all que para dicho
atributo el nmero de respuestas positivas slo haya sido de 13 por ciento.
La siguiente variable mejor evaluada fue la Informacin sobre criterios macroeconmicos. A pesar que no
existe obligacin legal para publicar dichos criterios, el Ministerio de Finanzas Pblicas da a conocer su
pronstico para los prximos tres aos sobre: el crecimiento econmico, inflacin y dficit fiscal. Sin embar-
go, no se explicitan los supuestos macroeconmicos de variables como: tipo de cambio, tasa de inters,
precios de los principales insumos o productos para la economa nacional. Tampoco se realiza un anlisis de
sensibilidad para conocer cmo se vera afectado el desempeo del presupuesto ante cambios abruptos en
dichas variables.
La tercera variable mejor evaluada fue la de Cambios del presupuesto. El 31 por ciento de los encuesta-
dos considera que el Congreso de la Repblica cuenta con suficiente participacin en las modificaciones
sustanciales durante el ejercicio del presupuesto. Dicha evaluacin positiva se origina en el hecho de que el
Congreso participa en la aprobacin del techo mximo del presupuesto total lo cual incluye, principalmente,
endeudamiento externo o con entidades de cooperacin internacional.
Anteriormente, el Congreso participaba activamente en la reduccin del monto global del presupuesto y
en la aprobacin de transferencias interinstitucionales. Sin embargo, con la aprobacin de la actual Ley
Orgnica del Presupuesto se redujo su papel ya que, debido a la negociacin que ocurra al interior del
Congreso, se complicaban los cambios en el presupuestarios.
Las reas crticas para Guatemala son:
La variable de transparencia presupuestaria con la peor calificacin fue Capacidades del rgano de
Control Externo, con un promedio de 10 por ciento de respuestas positivas. De los atributos que conforman
esta variable, la peor evaluada fue la que preguntaba si la contralora externa es confiable. Entre las princi-
pales razones que podemos encontrar para explicar el resultado obtenido, podemos mencionar que no se
verifica el cumplimiento de los objetivos, los beneficios ni los beneficiarios de los programas, con lo cual el
anlisis suele centrarse en el cumplimiento de procedimientos financieros. Adems, desde 2004, se encuen-
tra vacante el puesto de Contralor General de Cuentas, autoridad mxima de la Contralora. Otro problema
importante que afecta el desempeo de la Contralora General de Cuentas, es que la autoridad encargada de
su supervisin, el Congreso de la Repblica, no cuenta con procedimientos establecidos para analizar y
juzgar su accionar.
En la siguiente variable
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_
el promedio de respuestas positivas
ascendi a 11 por ciento. La razn de la evaluacin tan crtica realizada a las Unidades de Auditora Interna
(UDAI), es que se considera que las mismas no suelen contar con los procesos y los recursos necesarios para
poder realizar sus actividades con independencia.
La tercera variable peor evaluada fue Participacin ciudadana en el presupuesto. El 13 por ciento de los
encuestados considera que la ciudadana no cuenta con los mecanismos para influir y conocer sobre el pro-
ceso presupuestario. Aparte de los Consejos de Desarrollo, a travs del cual se asigna 2 por ciento del
Presupuesto total, los ciudadanos no cuentan con voz ni voto para influir en la determinacin del Presupuesto.
Esta es una debilidad general de la forma en que la poblacin tiene acceso a la informacin del Presupuesto,
en donde ha faltado una mayor labor de informacin y explicacin por parte del Ejecutivo y del Legislativo.
Recomendaciones
Para aprovechar de mejor manera los recursos tcnicos del Congreso, se sugiere fortalecer, profesio-
nalizar y darle mayor autonoma a la Unidad de Anlisis Presupuestario (UAP), actualmente adscrita a la
Comisin de Finanzas Pblicas y Moneda. Para ello, debera establecer su marco legal y dotarla de los
recursos fsicos, humanos y financieros necesarios para desempear su labor de apoyo tcnico tanto a
la Comisin de Finanzas, como a los dems Diputados del Congreso. Dicha labor debe abarcar las
distintas etapas del proceso presupuestario. Adems, se recomienda elevar el perfil de la UAP, tanto en
el interior como hacia el exterior del Congreso. Esto le permitir apoyar mejor a los congresistas y
obtener la informacin para hacer el anlisis presupuestario de las distintas entidades del Estado.
A fin de promover una mayor transparencia, se recomienda disear, normar e implementar mecanis-
mos para que la poblacin conozca los criterios empleados por los Congresistas para la aprobacin
del Presupuesto. Adems, se sugiere hacer obligatorio y establecer el procedimiento para hacer de
conocimiento pblico la agenda y las conclusiones de las audiencias pblicas realizadas por el
Congreso y las reuniones de trabajo de la Comisin de Finanzas Pblicas y Moneda. Esta normativa
tambin deber aplicarse para las reuniones de la instancia de jefes de Bloque y el Pleno del Congreso.
Como mnimo, dicha informacin debera estar disponible en Internet (en formato de fcil acceso), as
como en la Biblioteca del Congreso.
Debe existir la obligacin de explicitar cmo el pronstico de las variables macroeconmicas afecta el
Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado. El objetivo principal es facilitar la elaboracin
de escenarios que permitan conocer cmo el presupuesto puede verse afectado ante cambios repenti-
nos en el ambiente nacional e internacional.
Establecer, en la Ley Orgnica del Presupuesto, la obligacin de incluir en el Proyecto de Presupuesto
las proyecciones de las variables macroeconmicas empleadas para el mismo: crecimiento econmi-
co, inflacin, tipo de cambio, tasas de inters, dficit fiscal, dficit cuasi-fiscal y otras variables que se
consideren importantes y de las que dependan su cumplimiento.
El Banco de Guatemala y el Ministerio de Finanzas Pblicas, deben de poner a disposicin del
pblico la metodologa empleada para obtener los pronsticos de las variables macroeconmicas
empleadas para la elaboracin del Presupuesto.
Cambios del presupuesto
Una mayor participacin del Congreso en la aprobacin de cambios al presupuesto durante la ejecu-
cin podra dificultar el accionar del Gobierno. Debe subrayarse que el principal objetivo a cumplirse
en la ejecucin presupuestaria no es apegarse al presupuesto aprobado, sino el cumplimiento de
resultados beneficos para la poblacin. De all que la recomendacin para esta variable es que exista
la obligacin del Ministerio de Finanzas Pblicas de informar sobre los resultados que se esperan
cumplir con dichas transferencias: el cambio en los beneficiarios; el cambio en los beneficios y
objetivos que se desean obtener. Lo importante es que los Congresistas y la poblacin en general
tengan acceso a la informacin de la situacin originalmente planteada en el presupuesto y la nueva
situacin deseada, para que la meta pueda ser adecuadamente evaluada y fiscalizada.
Capacidades del rgano de Control Externo
Debe cumplirse con la obligacin de elegir al Contralor General de Cuentas a la mayor brevedad posi-
ble. El impasse actual podra derivar en el eventual estancamiento de los procesos legales debido a
que el actual encargado del despacho de la Contralora no cumple con los requisitos constitucionales
para ocupar el cargo.
Establecer en la Ley Orgnica del Legislativo los procedimientos a seguir, y los responsables de la
evaluacin de las acciones e informes de la Contralora General de Cuentas. Dicho anlisis debe
incluir: el anlisis financiero, el anlisis de las metas, beneficios y beneficiarios. Para lograr que esta
normativa se aplique, deben establecerse los incentivos adecuados, especialmente para garantizar que
las resoluciones sean pblicas y cuenten con un plazo mximo de entrega.
La Contralora General de Cuentas debe hacer pblico su Plan Operativo Anual y el presupuesto que
plantea para lograr sus objetivos. Para garantizar que la Contralora cuente con un mnimo de recursos
para operativizar el control del gasto pblico, debera establecerse la obligatoriedad de que su
asignacin no deber ser menor al presupuesto necesario para la evaluacin de los proyectos guber-
namentales de mayor envergadura. Dicha evaluacin deber incluir el anlisis financiero, de procesos
y de cumplimiento de los objetivos trazados y su costo se podra determinar mediante estndares
internacionales en este tipo de tareas.
La Contralora General de Cuentas, al igual que las Unidades de Auditora Interna, demuestran la
necesidad de que se realice una reforma a la institucionalidad del servicio civil, para lograr contar con
mejores servidores pblicos.
Debe evaluarse la relacin ptima del personal tcnico y personal administrativo de la Contralora
General de Cuentas. Esto permitira optimizar el uso de los recursos financieros y mejorar la eficacia de
la entidad.
Establecer la obligacin legal de dar a conocer pblicamente el resultado de las auditoras y las
contra-revisiones generadas por la Contralora General de Cuentas. Como mnimo, dicha informacin
debe estar disponible en Internet (en formato de fcil acceso) y en la Biblioteca del Congreso.
Debe existir la obligacin legal de que la Contralora General de Cuentas verifique que los programas
de gran envergadura hayan superado satisfactoriamente los hallazgos encontrados en ocasiones
anteriores.
Deben hacerse pblicos los informes de las auditoras realizadas por las Unidades de Auditora Interna
(UDAI). Como mnimo, dicha informacin debe estar disponible en Internet (en formato de fcil
acceso) y la Biblioteca del Congreso.
Debe existir la obligatoriedad de que las UDAI analicen los programas ms grandes de sus dependen-
cias. Esto involucra que la autoridad de cada institucin del Estado debe destinar los recursos
adecuados para su realizacin, el monto se podra determinar mediante estndares internacionales en
este tipo de tareas.
Ante diferencias de hallazgos en las auditoras realizadas por las UDAI y la CGC, deben establecerse
mecanismos para que la Comisin de Probidad del Congreso pueda evaluar el desempeo de ambas
y promover el inicio de los trmites de denuncia ante el Ministerio Pblico, ante anomalas.
Participacin Ciudadana en el Presupuesto
El Organismo Ejecutivo y el Congreso de la Repblica deben promover la realizacin de audiencias
pblicas para discutir programas de gran envergadura. Aunque dichas audiencias no sean vinculantes
ni busquen la validacin dentro de la poblacin, s deben buscar informar detalladamente a la
poblacin sobre las caractersticas de los proyectos.
Deben establecerse los procesos para posibilitar las alianzas entre el sector pblico y la ciudadana
para la realizacin de auditora social, especialmente en el anlisis del impacto y la calidad del gasto
pblico.
Mxico
La recomendacin ms importante en esta coyuntura abarca todos los aspectos del proceso presupues-
tario y las condiciones de transparencia presupuestaria en el pas, y no slo las que afectan a las variables peor
evaluadas. Es necesario reformar integralmente el marco legal del proceso presupuestario. De hecho, lo ms
probable es que en los prximos dos aos se aprueben reformas importantes al marco legal, toda vez que se
han discutido y dictaminado ya una amplia variedad de iniciativas, y hay un dictamen pendiente de reforma
integral en la Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica. Debido a que estas reformas seguirn discutindose
en el corto plazo, las recomendaciones generales son: incorporar a estas reformas los mecanismos necesarios
para garantizar la participacin ciudadana; fomentar ms claramente la rendicin de cuentas por parte de los
funcionarios pblicos; fortalecer la capacidad de sancin del rgano de auditora; crear las bases de un marco
presupuestario de mediano plazo y fomentar la evaluacin integral del gasto pblico
_
no slo su fiscalizacin
promoviendo acciones de evaluacin del desempeo de la funcin pblica y un anlisis del impacto de las
polticas pblicas, tanto a nivel federal como en los gobiernos locales, que cada vez erogan una mayor
proporcin de los recursos.
Las reas mejor evaluadas para Mxico son:
Atribuciones y participacin del legislativo
Calidad de la informacin y estadsticas en general
Las reas crticas para este pas son las siguientes:
Control sobre funcionarios federales
Recomendaciones
Garantizar la participacin ciudadana amplia en el proceso
Es necesario incorporar a la ciudadana, organizaciones de la sociedad civil e instituciones acadmicas no
slo en la planeacin, diseo y programacin de las polticas pblicas, sino tambin en la discusin legislati-
va y en la evaluacin del impacto que tiene el gasto pblico. Esta nocin amplia de participacin requiere
diversos mecanismos en tres frentes:
En primer lugar, deben contemplarse mecanismos de participacin y discusin que involucren a la
sociedad directamente con las dependencias encargadas de la planeacin sectorial y el diseo de
polticas pblicas. Algunas dependencias, como la Secretara de Salud y la de Desarrollo Social, ya con-
templan algunos mecanismos de participacin, pero es necesario ampliarlos y formalizarlos como parte
integral del proceso de presupuestacin.
En segundo lugar, debe abrirse el Congreso. Es necesario prever mecanismos para vincular el esfuer-
zo de las organizaciones de la sociedad civil e instituciones acadmicas y de educacin en la discusin
y aprobacin del presupuesto. Esto es particularmente importante si se reforma la ley para garantizar
una participacin ms efectiva y especializada de los legisladores en el presupuesto. Los mecanismos
deben ser de dos tipos. Por una parte, prever en la ley la obligacin de hacer pblicas e informar
oportunamente el lugar y agenda de las sesiones en las que se discuta el presupuesto, particularmente
las sesiones en que las dependencias del Ejecutivo rindan cuentas e informacin a los legisladores. En
segundo lugar, prever e institucionalizar instancias especficas de participacin en las cuales los legis-
ladores otorguen audiencia a las organizaciones y ciudadanos interesados en promover asuntos de
inters pblico relacionados con el presupuesto.
En tercer lugar, debe involucrarse a la sociedad civil e instituciones acadmicas en la evaluacin del
gasto. Si bien es cierto que la participacin de la sociedad en la fiscalizacin es necesariamente limi-
tada, la sociedad tiene un papel importante que desempear en el control del gasto por dos vas: fis-
calizando directamente y llevando a la luz pblica el uso de los recursos pblicos, en el margen de sus
capacidades, para las reas de su inters. En este sentido destacan los esfuerzos que se han venido
realizando al amparo de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, particularmente, el
desempeo de las organizaciones en casos como los recursos asignados a PROVIDA y los recursos del
rescate bancario
46
. Adems, debe promoverse la participacin de estas organizaciones en la evaluacin
del impacto del gasto en la sociedad y en el diseo de nuevos y mejores mecanismos para medir la
eficacia y eficiencia del gasto.
Rendicin de cuentas por parte de los funcionarios pblicos,
y fortalecimiento de la capacidad de sancin del rgano de auditora
Una de las grandes fallas del sistema presupuestario en Mxico ha sido la incapacidad de las instituciones
para aplicar la ley cuando se cometen irregularidades. Hace slo unas semanas, el Auditor Superior de la
Federacin sealaba la incapacidad que tiene la propia Auditora Superior para sancionar las faltas cometidas
por los funcionarios pblicos
47
. Es decir, las regularidades se encuentran y se documentan y, posteriormente,
las dependencias encargadas de sancionar no aplican las multas, ni inhabilitan a los funcionarios responsables
de las irregularidades. Para promover una rendicin de cuentas eficaz, por contraste, es necesario reformar el
marco legal a fin de restar la autoridad de Sancin a las Secretaras de Hacienda (que multa) y de la Funcin
Pblica (que inhabilita), y facultar a la Auditora Superior de Hacienda para hacerlo. De lo contrario, seguire-
mos teniendo un marco legal en el cual el poder Ejecutivo es el ltimo y nico responsable de sancionar al
Poder Ejecutivo en casos de corrupcin e irregularidades administrativas. Si no se desea transferir la autori-
dad a la Auditora Superior de la Federacin (ASF), podra pensarse en crear una fiscala especial a cargo del
poder judicial para casos de corrupcin, o bien establecer nuevas y elevadas sanciones a los funcionarios que,
faltando a su responsabilidad, castiguen las irregularidades cometidas. En cualquier caso, lo que s es indis-
pensable es que estas reformas establezcan y delimiten claramente las funciones en la ley, y establezcan clara-
mente los mecanismos de sancin, a fin de evitar retrasos e intervencin por parte del Poder Judicial ante la
falta de claridad. Se requiere, en otras palabras, de una reforma al marco legal clara y debidamente funda-
mentada, que prevea un rgano de sancin, preferentemente externo al Ejecutivo, con capacidades efectivas
de sancin e instancias judiciales de apelacin.
Por otra parte, es necesario adelantar soluciones a los problemas por venir y promover mecanismos para
sancionar a los funcionarios en las entidades federativas desde la ASF o en coordinacin con la ASF. Aunque
este no ha sido un problema, porque apenas empiezan a realizarse acciones de fiscalizacin de los Estados
con base en convenios individuales, sera deseable establecer claramente en la ley los mecanismos de
sancin y el papel de la ASF y de las instancias de sancin locales, segn sea el caso.
Crear un marco presupuestario de mediano plazo
Una de las variables peor evaluadas es la oportunidad de la informacin. Esto es curioso, porque en
46 Con base en las previsiones de la Ley de Acceso a la Informaci, diversas organizaciones han iniciado por su propia cuenta una revisin detallada de las instan-
cias de gasto que encuentran cuestionables o especiosas. Fundar particip con otras cinco organizaciones en la revisin del desvo y malversacin de fondos para
la salud (30 millones de pesos) a cargo de PROVIDA en 2003. Ver informe institucional de Fundar, 2004, para un resumen del caso, en
http://www.fundar.org.mx/quienessomos/informes_anuales/PDF/INFORME%20INSTITUCIONAL%202004.pdf. Sitio visitado por ltima vez el 13 de Octubre de
2004. El tema de la participacin ciudadana en la fiscalizacin y anlisis de las acciones del rescate bancario, por su parte, se discuti ampliamente en la Segunda
Semana de Transparencia, convocada por el Instituto de Acceso a la Informacin. Ver versin estenogrfica de la discusin en
http://www.ifai.org.mx/eventos/2005/transparencia/Mesa1_270605.pdf. Sitio visitado por ltima vez el 13 de Octubre de 2004.
47 Ver cobertura de la comparecencia ante comisiones del Auditor Superior, Hacienda y SFP toleran la impunidad de funcionarios corruptos: ASF, en La Jornada,
29 de Septiembre de 2005, en http://www.jornada.unam.mx/2005/09/29/003n1pol.php, Sitio visitado por ltima vez el 13 de Octubre de 2004.
los hechos la informacin se presenta con oportunidad similar o comparable a la de otros pases en los
cuales hay una evaluacin ms positiva, y se cumplen los estndares internacionales de buenas prcti-
cas. Sin embargo, esta aparente contradiccin puede deberse al hecho de que, por lo general, se
considera insuficiente la informacin y el tiempo disponible para incidir de manera informada y efecti-
va en el presupuesto; es decir, hay un sentimiento generalizado de incapacidad en materia presupues-
taria. Aunado a esto, es un hecho que todo el proceso presupuestario se realiza en funcin del corto
plazo, y no se incluye informacin, ni se discuten las polticas
_
especialmente los cambios en las polti-
cas pblicas en el largo plazo. Por ello, es necesario establecer claramente en la ley, las previsiones y
obligaciones asociadas con un marco presupuestario de mediano plazo, de conformidad con el cual:
El Ejecutivo est obligado a presentar previsiones de ingreso y gasto para por lo menos tres aos
posteriores al ao del presupuesto que se discute; y a distinguir claramente en el documento de
presupuesto, el costo e impacto esperado de cualquier reforma de poltica pblica, especialmente
nuevos programas de gran envergadura, con informacin que tambin incorpore por lo menos tres
aos de previsiones.
Los Legisladores estn obligados a realizar las previsiones de mediano plazo para las reformas que
realicen al presupuesto cada ao, e incorporen a las modificaciones de ingreso y gasto, un anlisis del
impacto presupuestario en el mediano plazo.
Fomentar la evaluacin integral del gasto
El control del gasto pblico tiene dos vertientes: la fiscalizacin, que busca garantizar que el gasto se
ejerza de manera eficiente y con apego a la legalidad, y la evaluacin, que va necesariamente ms all de la
fiscalizacin y evala el impacto del gasto en la sociedad, el desempeo de los distintos programas en los
hechos y su eficacia para abatir los problemas o satisfacer las necesidades de conformidad con lo planeado.
En Mxico falta mucho por avanzar en materia de evaluacin del gasto en dos sentidos: desde la perspectiva
de control interno del gobierno, y desde la perspectiva de involucrar ms activamente a los legisladores y a
la sociedad. Estas labores son indispensables para garantizar que los recursos se ejerzan no slo legal y efi-
cientemente, sino eficazmente. Es decir, que con los escasos recursos disponibles se atiendan efectivamente
las necesidades sociales y econmicas del pas.
Control interno. Es necesario reformar el Sistema de Evaluacin del Desempeo con dos objetivos:
1) que los indicadores y las metas de desempeo reflejen adecuadamente si el gobierno acta al
mximo de su capacidad y 2) que se incorporen indicadores que evalen el impacto del gasto en la rea-
lidad social y econmica que se busca afectar con las acciones de poltica pblica. El sistema actual no
slo omite totalmente la consideracin del impacto del gasto, tampoco evala realmente la eficacia de
las dependencias que asignan los recursos. Adems, hay una desconexin importante entre el objeto
de la planeacin (los programas) y la evaluacin (las unidades responsables), que impide saber a
ciencia cierta cundo hay ineficacia de las dependencias o mal diseo de los programas y acciones.
Control externo. A la par de las reformas para crear un sistema de evaluacin del desempeo efecti-
vo, con indicadores que realmente midan la eficacia y la efectividad del gasto, es necesario involucrar
a los legisladores y a la sociedad en esta evaluacin. Para ello, es necesario un marco presupuestario
de mediano plazo, que permita hacer un seguimiento puntual de las polticas pblicas en perodos
prolongados, pero adems:
a) Debe involucrarse a los legisladores en la evaluacin de la poltica pblica, a fin de que puedan
ejercer cabalmente el papel de contrapeso del Ejecutivo. Es necesario establecer legalmente
mecanismos que permitan a las Comisiones legislativas conocer a profundidad la informacin de
evaluacin del desempeo y opinar respecto de los cambios en los programas y la asignacin de
recursos. Con el sistema actual, toda la responsabilidad recae en la comisin de presupuesto, que
puede atender discrecionalmente las solicitudes de las comisiones, adems de no cuentar con los
recursos tcnicos ni humanos para analizar toda la informacin del gasto pblico.
b) La sociedad debe incorporarse a la evaluacin del gasto participando directamente con las
dependencias y con los legisladores. Para garantizar que esta participacin sea efectiva es
necesario establecer los mecanismos legales previstos en el inciso A.
Nicaragua
Al igual que en el ejercicio del 2003, la mayor parte de las calificaciones de Nicaragua son muy bajas.
Solamente la variable de las Atribuciones y participacin del Legislativo est por encima de 50 por de
calificaciones positivas (62 por ciento), seguida por la de Cambios en el presupuesto que cuenta con una
calificacin de el 51 por ciento. El resto de las variables estn entre 10 y 20 por ciento de calificacin, con
excepcin de las Responsabilidades de niveles de Gobierno y Evaluacin de la Contralora Interna, que
obtienen 24 y 5 por ciento de respuestas positivas, respectivamente. En resumen, la mayora de las califica-
ciones son negativas y colocan a Nicaragua en una posicin de pas aplazado en materia de transparencia
presupuestaria.
Las reas mejor evaluadas para este pas son:
Atribuciones y participacin del legislativo
Nuevamente, las mejores calificaciones las obtiene el poder legislativo y su accionar con relacin al
presupuesto, tanto en la fase de discusin y aprobacin
_
con un 62 por ciento de respuestas positivas
_
como
en la capacidad de actuar cuando se debe reformar el gasto, con un 50 por ciento.
La mayora de los expertos consideran que el Poder Legislativo tiene suficientes atribuciones para
modificar el proyecto del presupuesto (91 por ciento) y que es suficiente el perodo que se le otorga al
anlisis y la discusin (64 por ciento). Sin embargo, es un porcentaje notoriamente menor el que considera
que el debate en la Asamblea es significativo (33 por ciento). Esta valoracin es consistente con lo encontra-
do en la investigacin formal y en la prctica.
Las reas crticas en Nicaragua son:
Fiscalizacin
La variable peor evaluada es la de Contralora Interna, que recibi slo un 5 por ciento de valoraciones
positivas. Al igual que en 2003, esta rea recibi una mala calificacin por parte de los usuarios del
presupuesto. Esta calificacin se explica porque existen normas y procedimientos para su desempeo, en la
prctica el marco legal no se respeta. Adems, el papel de la contralora es poco conocido por los ciudadanos.
La segunda rea crtica es la de Participacin ciudadana, que recibi en su conjunto una valoracin
positiva de apenas 10 por ciento. Esta variable est compuesta por la valoracin de los mecanismos de
participacin de la poblacin durante las fases de formulacin y aprobacin del presupuesto; de incorporacin
de las opiniones; si se informa ampliamente de los cambios; y si se informa exhaustivamente sobre el impacto
del gasto. Este ltimo punto es el que recibe el menor puntaje (3 por ciento), seguido del de los mecanismos
para incorporar la opinin durante la formulacin, que recibe 5 por ciento.
La tercera variable peor evaluada es la de Oportunidad de la informacin con apenas 12 por ciento de
opiniones positivas. En ella se valora la informacin en las distintas fases del ciclo presupuestario. Hay una
variacin importante en la percepcin sobre las distintas fases: por un lado, los expertos consideraron que la
informacin pblica durante la fase de fiscalizacin es poco oportuna y por el otro, concluyeron que la fase
de discusin y aprobacin es mucho ms puntual, lo que se releja en el 41 por ciento de respuestas positivas
que recibe este atributo.
Recomendaciones
En lo general
El Gobierno Central y la Asamblea Nacional deben brindar una amplia divulgacin de la Ley 550, Ley
de Administracin Financiera y del Rgimen Presupuestario recientemente aprobada.
El Gobierno necesita informar con ms amplitud y de manera sistemtica sobre los distintos avances
en los mecanismos de participacin, informacin, rendicin de cuentas y de control del PGR.
La informacin presupuestaria debe presentarse de forma comprensible para sectores amplios de la
ciudadana, y no slo para los expertos en la materia.
Sobre el control interno
Es indispensable que exista informacin ms clara sobre quin y cmo se ejerce esta funcin, as como
de los resultados de su trabajo. Tambin, es urgente un anlisis del papel que ha jugado esta entidad.
Le corresponde al Ejecutivo, y en particular el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, brindar la
informacin y propiciar estas discusiones.
El CONPES podra incidir en este tema al propiciar un anlisis a profundidad de la funcin de Control
Interno, que debe complementarse con la discusin sobre el papel de la Contralora General de la
Repblica.
Los otros poderes del estado y las entidades autnomas tambin deberan dar a conocer los
mecanismos y resultados del control interno.
Sobre la participacin ciudadana
La Ley N 475, Ley de Participacin Ciudadana publicada en diciembre del 2003, abre diversas
posibilidades para que las organizaciones y los ciudadanos ejerzan su derecho a participar en la defini-
cin de las polticas pblicas, incluyendo el Presupuesto General de la Repblica. Esta ley se debe
darse a conocer y ponerse en prctica en toda su amplitud.
Es necesario promover en los tomadores de decisin, un mayor conocimiento de los distintos niveles
del sistema de participacin ciudadana sobre el ciclo presupuestario, as como los espacios y posibili-
dades de participacin.
El Gobierno debe dar a conocer con regularidad, los distintos mecanismos que tiene la ciudadana
para opinar e informarse sobre el Presupuesto General de la Repblica.
El CONPES debe desempear un rol ms activo en la canalizacin de las discusiones, as como
propiciar la opinin de la ciudadana con relacin al presupuesto.
La Asamblea Nacional necesita facilitar y propiciar espacios para la recoleccin de opiniones y para la
presentacin de informacin sobre la ejecucin y fiscalizacin del presupuesto.
Informacin oportuna y veraz
Todos los entes pblicos necesitan definir los mecanismos que utilizarn para cumplir con lo dispuesto
en el Art. 23 de la Ley 550 de Administracin Financiera y Rgimen Presupuestario referente a la
publicacin de los presupuestos.
El Gobierno y la Asamblea Nacional deben definir y poner en prctica polticas informativas claras,
para poner en manos de los ciudadanos informacin confiable, comprensible, oportuna y accesible
sobre la ejecucin y fiscalizacin del presupuesto.
Per
Los resultados del estudio de transparencia presupuestaria 2005 permiten realizar un anlisis crtico sobre
el grado de transparencia presupuestaria en el Per, as como una evaluacin comparativa de los resultados
obtenidos en las diferentes variables de transparencia respecto al ano 2003.
Las tres variables mejor evaluadas en la encuesta de percepciones 2005 han sido las siguientes:
Informacin sobre criterios macroeconmicos del presupuesto
Atribuciones y participacin del legislativo en el presupuesto
La variable Informacin sobre criterios macroeconmicos del presupuesto obtuvo nuevamente el mayor
porcentaje de respuestas positivas. Al igual que en el ao 2003, no sorprende que esta haya sido la variable
mejor evaluada ya que el Ejecutivo ha cumplido con la publicacin de diversos documentos que presentan las
estimaciones y pronsticos macroeconmicos de manera detallada. Por ejemplo, el documento complemen-
tario de Exposicin de Motivos y el Marco Macroeconmico Multianual.
La segunda variable mejor evaluada en la encuesta de percepciones corresponde a las Atribuciones y
participacin del Legislativo en el presupuesto, de igual manera que en el ao 2003 e incluso con una
mejora en el porcentaje de respuestas positivas. La gua de vinculacin complementa estos resultados,
observndose la existencia de un marco legal que define las atribuciones del legislativo en la formulacin y
aprobacin del presupuesto, el cual le permite conocer las lgicas, criterios y frmulas de asignacin del gasto
presentado por el Ejecutivo. Adems, una comisin del Legislativo se encarga especficamente de la revisin
del presupuesto, y se celebran audiencias pblicas para debatir y sustentar dicho documento.
La tercera variable mejor evaluada corresponde a la Calidad de la informacin y estadsticas. Esta variable
presenta un incremento en el porcentaje de respuestas positivas respecto al ao 2003 (25 por ciento de
respuestas positivas en el 2003), con lo cual pasa a formar parte del grupo de las variables mejor evaluadas
para este ao. La encuesta de percepciones y la gua de vinculacin confirman la presencia de informacin
presupuestal agregada sobre el presupuesto que permite una visin integral, complementada con informa-
cin desagregada para un anlisis mas detallado, al igual que informacin multianual.
Las tres variables peor evaluadas este ao fueran las siguientes:
Capacidades de los rganos de control externo
Oportunidad de informacin
Nuevamente, las variables relacionadas con los rganos de control interno y externo se encuentran
dentro del grupo de las variables peor evaluadas, y por lo tanto presentan el menor porcentaje de respuestas
positivas. Resulta preocupante el bajo porcentaje recibido en ambos casos e incluso la variable Capacidades
de los rganos de control externo presenta un menor porcentaje de respuestas positivas este ao, volviendo
aun mas critico el escenario. Este resultado se sustenta en las debilidades percibidas para verificar que
efectivamente el Ejecutivo cumpla con las metas fsicas de los programas del presupuesto, y al mismo
tiempo no es claro cmo las recomendaciones de estos organismos han contribuido a reducir la corrupcin.
La tercera variable peor evaluada corresponde a la Oportunidad de informacin. La principal explicacin
es el mnimo porcentaje de respuestas positivas que recibe la evaluacin del grado de oportunidad en que se
hace pblica la informacin durante la fase de fiscalizacin, con tan solo 2 por ciento de respuestas positivas.
Este resultado esta sumamente relacionado con el desempeo de los organismos de control.
Finalmente, vale la pena resaltar que en 2005, los porcentajes de respuestas positivas obtenidos en las
distintas variables analizadas han sido generalmente mayores que en el ao 2003, incluyendo al ndice
General de Transparencia Presupuestaria. Sin embargo, el porcentaje de respuestas positivas sigue
ubicndose dentro de rangos muy bajos, lo cual da lugar a una serie de recomendaciones para seguir mejo-
rando la transparencia en el presupuesto pblico.
Recomendaciones:
Capacidades del rgano de Control Externo y evaluacin de la Contralora Interna
Mayor difusin de los informes que verifiquen que el Ejecutivo cumpla con las metas fsicas de los
programas del presupuesto.
Presentar los resultados de una manera comprensible, y de fcil anlisis por parte de la ciudadana.
Establecer de manera clara, cmo las recomendaciones establecidas son implementadas y
contribuyen a combatir la corrupcin.
Mejorar la difusin y el grado de oportunidad con que se hace publica la informacin del presupuesto
durante la etapa de fiscalizacin.
Asignacin del Presupuesto
Incrementar la difusin de Planes Estratgicos Nacionales o del Acuerdo Nacional por parte del
Ejecutivo y a su vez, difundir su vinculacin con los presupuestos anuales.
Participacin ciudadana en el presupuesto:
Esta variable presentaba un porcentaje de respuestas positivas de tan solo 7 por ciento en el 2003,
ubicndose entre las dos peor evaluadas. Sin embargo, hay una serie de acciones que vale la pena tomar en
cuenta para seguir mejorando.
Incrementar los mecanismos conocidos por la poblacin para incorporar su opinin durante la etapa
de aprobacin del presupuesto.
Lograr un espacio formal para la participacin activa del pblico en las audiencias que realiza el
Legislativo para discutir el presupuesto.
Incremento del monitoreo de las actividades relacionadas a la transparencia en cada etapa del proce-
so presupuestario. Es decir, verificar el cumplimiento de la ley respecto a este tema, incentivar el uso
de portales, mejorar su calidad, difundir los mecanismos disponibles para incorporar la opinin de la
sociedad civil, entre otros.
El poder Ejecutivo debe elaborar y difundir de manera ms exhaustiva informes que detallen el
impacto de su gasto.
Elaborar un documento ms amigable que permita un mayor entendimiento del presupuesto pblico,
a travs de la elaboracin de un Presupuesto ciudadano.
Anexo I
Metodologa
La metodologa original para construir el ndice de Percepciones de Transparencia Presupuestaria fue
diseada durante el ao 2000 y aplicada en 2001 en cinco pases Latinoamericanos: Argentina, Brasil, Chile,
Mxico y Per. Sin embargo, conforme se han elaborado las diferentes ediciones del ITP, la metodologa
utilizada ha evolucionado de manera que ha tenido algunas adiciones y/o variaciones. Para 2005, se utilizaron
los mismos instrumentos metodolgicos, con algunas modificaciones ,y se aplicaron a ocho pases del
continente: Argentina, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Mxico, Nicaragua y Per.
Esta metodologa consta de tres partes:
1. Encuesta de percepciones
La encuesta mide las percepciones sobre la transparencia presupuestaria, es decir, mide las percepcio-
nes que los expertos tienen acerca del contexto de finanzas pblicas, en el cual se realiza la toma de
decisiones, la participacin de los diferentes actores involucrados as como la incidencia en la asignacin de
los recursos pblicos.
Poblacin
Dado que los temas del presupuesto y la transparencia de sus prcticas son poco conocidos, se defini
como poblacin objetivo a cuatro grupos de expertos en cuestiones presupuestarias y usuarios de la informa-
cin presupuestaria. La definicin de los criterios para seleccionar a la poblacin objetivo asegura la
capacidad de replicar muestras con criterios homogneos en todos los pases y es por ello que en las ltimas
dos versiones, estos criterios han sido exactamente los mismos.
Se definieron cuatro grupos de expertos. Estas sub-poblaciones son pequeas en todos los pases y no
existe un listado nico para identificarlas. Por ello, la primera etapa del este proyecto consisti en la actuali-
zacin de los listados de expertos que se tenan identificado desde la ltima edicin del ndice
48
, utilizando
criterios comunes de seleccin. Los grupos y sus crterios fueron:
Legisladores: Se escogieron los representantes populares que participan en la comisin de presupues-
to (diputados y/o senadores).
Medios de comunicacin: Se seleccionaron a los periodistas que escriben sobre presupuesto en
peridicos y revistas de cobertura nacional.
Acadmicos o Investigadores: Los expertos que estudian el tema y/o han publicado sobre
presupuesto. Se buscaron a partir de los censos de institutos de investigacin y/o educacin superior.
Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC): Las OSC que trabajan sobre temas de presupuesto, rendi-
cin de cuentas, transparencia, corrupcin y monitoreo de recursos gubernamentales. Los directorios
se construyeron a partir de las declaraciones en prensa sobre el presupuesto, o con base en directorio
de OSC existentes en los pases.
Estos listados fueron elaborados y actualizados por las organizaciones de cada pas. Se establecieron pro-
cedimientos (criterios de elaboracin y fuentes de informacin) que permitieron lograr uniformidad entre los
pases participantes y que, al ser los mismos utilizados en 2003, permitieron dar continuidad a este estudio.
Adems, para asegurar uniformidad en este proceso, la elaboracin de los listados fue revisada centralmente.
48 Guatemala tuvo que crear este listado desde el principio, ya que este pas no haba participado en el ndice en ocasiones anteriores.
A partir de los listados se determin el tamao de la poblacin de cada pas, informacin que aparece
en la siguiente tabla. Como se observa, las poblaciones de expertos oscilan entre 50 y 99. El total de exper-
tos para los ocho pases es de 842.
Tabla 1: Poblacin de expertos por pas
Metodologa de la encuesta
La encuesta se aplic a los expertos a partir de un diseo muestral. Esto quiere decir que, dado que el
tamao de la poblacin es pequeo, se busc hacer un censo y no una encuesta. La cobertura de los censos
vari por pas.
Tabla 2: Respuestas y cobertura por pas
Para obtener respuestas a la encuesta de percepciones, se utilizaron simultneamente varios mtodos de
recoleccin de datos (encuesta multi-modal): entrevista auto-administrada va fax o correo, entrevista telef-
nica y cara a cara a travs de un entrevistador. La mayor parte de las respuestas se obtuvieron por mtodos
auto-administrados.
Originalmente se invit a toda la poblacin a participar en la encuesta a travs de correos electrnicos.
Despus se comenz a llamar telefnicamente a la poblacin para lograr su respuesta por el medio preferido
de cada persona. El trabajo de levantamiento de encuestas fue realizado por las organizaciones de cada pas
y se llev a cabo del 12 de abril al el 20 de septiembre de 2005.
Medidas de dispersin
Normalmente la calidad de los datos de los censos se mide con un indicador: la cobertura de la pobla-
cin. Sin embargo, la medicin de cobertura no permite hacer comparaciones de la calidad de datos entre
pases en un caso como el de Transparencia Presupuestal donde participan ocho pases. Por ello, hemos inclui-
do como indicadores de la calidad de los datos la medicin de la dispersin en la calificacin general de cada
pas en la tabla 3.

Ponderacin
En 2001 el ndice de Transparencia incluy poblaciones mayores de legisladores para todos los pases
porque se incorpor a tres comisiones parlamentarias en lugar de una, como se ha hecho en 2003 y 2005. El
anlisis de resultados mostr entonces que las respuestas del legislativo tienden a ser ms positivas que las
respuestas del resto de la poblacin de expertos, particularmente en ciertas etapas del presupuesto. Adems,
el tamao de las poblaciones de legisladores vara mucho por pas y su proporcin en las respuestas en cada
uno de ellos va desde 1% hasta 90%. Para evitar un sesgo legislativo de diferentes proporciones entre
pases, se ponderaron las respuestas de forma que las de los legisladores representaran 10% del total de las
respuestas de todos los pases.
Manejo de la respuesta No Sabe
Dado que la respuesta del cuestionario demanda mucho conocimiento y que la respuesta no sabe por
s sola es informativa (indica desconocimiento de cierto tema entre los expertos), se hicieron dos manejos
especiales de la categora: uno fue en las instrucciones al entrevistado donde se hizo nfasis constantemente
en la opcin de respuesta no sabe. De hecho, en el diseo del cuestionario la categora no sabe
siempre apareci como la primera opcin de respuesta. El otro fue el manejo de la categora en los reportes
de resultados. En este caso, el no sabe se toma como una categora de respuesta vlida, a diferencia de la
no respuesta
Construccin de Variables
Las variables son grupos de preguntas que indagan en aspectos particulares de la transparencia en el
presupuesto. Se construyeron 14 variables a partir de 49 preguntas especficas. Las variables y el nmero de
preguntas que las integran se detallan a continuacin:

Tabla 3: Calificacin general y medidas de dispersin por pas
Resultados reportados: Calificaciones (1 a 100)
Los resultados se reportan con dos unidades o escalas. Por un lado, el ndice y las calificaciones por etapa
o proceso, son los promedios obtenidos en la encuesta de expertos usando una escala de 1 a 100.
Resultados reportados: Porcentaje de respuestas positivas
Por otro lado, se reporta el porcentaje de respuestas positivas o de acuerdo para variables y preguntas
especficas. Este porcentaje es la suma de respuesta de acuerdo total y acuerdo (valores 4 y 5) entre el total
de respuestas vlidas en la siguiente escala:
Los resultados o respuestas positivas de variables son la suma de todas las respuestas positivas de las pre-
guntas que corresponden a una variable, dividido entre el total de las respuestas obtenidas para las pregun-
tas que corresponden a esa variable. Por ejemplo:
La variable fiscalizacin en el presupuesto= Suma de 5 preguntas (i=5)
2. Cuestionario prctico
Con el propsito de contextualizar los resultados provedos por la encuesta de percepciones y emitir
recomendaciones fundamentadas en la prctica presupuestaria de cada pas, se incluy como parte de la
metodologa, un cuestionario que permitiera reconocer qu tan disponible se encuentra la informacin pre-
supuestaria en la prctica. De esta manera, el enfoque en la informacin pblica es la caracterstica central de
este cuestionario, ya que se considera que el acceso a informacin completa y de calidad es un aspecto
primordial para evaluar el grado de transparencia en los procesos presupuestarios.
Variables Atributos
Participacin ciudadana en el presupuesto 5
Atribuciones y participacin del Legislativo en el presupuesto 3
Informacin sobre criterios macroeconmicos en el presupuesto 2
Cambios en el presupuesto 1
Asignacin del presupuesto 4
Fiscalizacin del presupuesto 5
Evaluacin de la contralora interna 1
Capacidades de los rganos de control externo 3
Rendicin de cuentas 7
Control sobre funcionarios pblicos 5
Responsabilidad de niveles de Gobierno 1
Informacin sobre deuda federal 4
Calidad de la informacin y estadsticas en general 4
Oportunidad de la informacin del presupuesto 4
Total 49
1
Nada de acuerdo
2 3
Ni acuerdo ni en
desacuerdo
4 5
Totalmente
de acuerdo
Respuestas de acuerdo o positivas
Este cuestionario fue contestado por uno o varios expertos de la organizacin responsable de aplicar el
estudio en cada pas participante y tiene tres propsitos especficos:
1. Examinar la disponibilidad y la distribucin de los principales documentos presupuestarios en el pas.
2. Analizar el tipo de informacin disponible en la propuesta del Ejecutivo, e identificar informacin adicional
que podra ser de utilidad para monitorear y analizar la informacin contenida en el presupuesto.
3. Estudiar y medir el grado de apertura en cada una de las cuatro fases del proceso presupuestario.
3. Gua de vinculacin
La encuesta de percepciones y el cuestionario prctico fueron vinculados a travs de un gua. Esta gua
sigui el orden de las variables de la encuesta y tiene el objetivo de explicar sus resultados contextualizndo-
los en la prctica especficamente en lo que respecta al acceso y calidad la informacin- presupuestaria. De
esta manera, la gua de vinculacin relaciona las preguntas contenidas en la encuesta de percepciones con las
preguntas que conforman el cuestionario prctico. La gua de vinculacin est disponible en versin electr-
nica en www.fundar.og.mx/indicetransparencia2005 as como en los CD que complementan este estudio y
que pueden ser solicitados a la organizacin encargada de realizar el estudio en cada pas.
Adicionalmente, en esta edicin se actualiz el estudio formal que formaba parte de la metodologa
utilizada en 2003 con el fin de proporcionar informacin revisada sobre el marco legal que impera en los
procesos presupuestarios de los diferentes pases que integran el estudio.
Anexo II:
Cuestionario de percepciones sobre transparencia
presupuestaria 2005
49
NDICE DE TRANSPARENCIA PRESUPUESTAL
ENTREVISTAS MXICO
Folio |__|__|__|__|101
INTRODUCCIN
Bienvenido al cuestionario sobre transparencia presupuestal. Su respuesta es muy importante para nosotros(as) y le
garantizamos absoluta confidencialidad, ya que nuestra informacin slo se presenta de forma agregada en anlisis
estadstico y nunca revelamos respuestas individuales.
Esta encuesta es parte de un proyecto de instituciones educativas y civiles en ocho pases latinoamericanos:
Argentina, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Mxico, Nicaragua y Per; Poder Ciudadano de Argentina;
Corporacin del Fondo de Apoyo de Empresas Asociativas (CORFAS) de Colombia; la Universidad de Costa Rica,
Estado de la Nacin y la Fundacin Arias de Costa Rica; Probidad de El Salvador; Centro de Investigaciones
Econmicas Nacionales de Guatemala; Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin de Mxico; el Centro de Informacin
y Servicios de Asesora en Salud (CISAS) de Nicaragua y Universidad del Pacfico de Per.
Esperamos que esta encuesta ayude a hacer todos los procesos del presupuesto pblico en nuestros pases ms
transparentes y para ello necesitamos la ayuda de conocedores del tema como usted. Nos gustara que respondiera
con cuidado cada una de las preguntas y en caso de que tenga alguna duda o sugerencia nos la enve al final del cues-
tionario.
Algunas aclaraciones sobre el cuestionario:
En todas las preguntas buscamos conocer su propia percepcin de lo que pasa, sin importar lo que otros opi-
nan ni lo que debe ser.
No buscamos medir conocimiento (si hay alguna pregunta que no conozca la respuesta, por favor utilice el
cdigo no s).
Cuando responda las preguntas recuerde que slo nos referimos al presupuesto FEDERAL en Mxico, es
decir, el gasto que efecta el Ejecutivo Federal y sus organismos descentralizados y desconcentrados.
Como este ser un esfuerzo que se repetir en el tiempo, por favor, de su percepcin sobre lo que sucede EN
ESTE MOMENTO.
DEMOGRFICOS
1. En qu pas reside usted actualmente?
(una sola respuesta)
Argentina. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 01
Brasil. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .02
Colombia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 03
Costa Rica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .04
El Salvador. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 05
Guatemala. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 06
Mxico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 07
Per. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 08
Otros_________________________________ . . . .09
|__|__|105
2. En dnde presta sus servicios actualmente?
(multirespuesta)
Universidad o Instituto de educacin superior . . 01
Diario, peridico o revista. . . . . . . . . . . . . . . . . 02
Cmara de Diputados. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .03
Organizacin ciudadana. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .05
Otro (especifique) ________________________ . .06
|__|__|106
|__|__|101
|__|__|102
49 El cuestionario que aqu se presenta es el que se utiliz en Mxico en 2005. Hay preguntas que fueron adecuadas en cada pas para hacerlas compatibles con
cada contexto. Adems, cada pas elabor 5 preguntas extra para indagar sobre aspectos particulares de la transparencia presupuestaria, que normalmente se
situaron al final de cada cuestionario.
NIVEL DE CONOCIMIENTO
3. Cul es principal ocupacin?
( una sola respuesta)
Representante popular (Diputado) . . . . . . . . . . . 01
Empleado(a) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 02
Ama(o) de casa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .03
Trabaja por su cuenta. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .04
Desempleado(a) por el momento. . . . . . . . . . . . .05
Estudiante. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .06
Jubilado(a) o pensionado(a) . . . . . . . . . . . . . . . . .07
Otra (especifique)________________________ . . 08
|__|__|106
5. Sexo Femenino . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1
Masculino. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
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6. Escolaridad: por favor marque el ltimo
ao que estudi (una sola respuesta)
No estudio / Nada. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
Primaria incompleta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 01
Primaria completa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 02
Secundaria incompleta . . . . . . . . . . . . . . . . . . .03
Secundaria completa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 04
Preparatoria incompleta . . . . . . . . . . . . . . . . . .05
Preparatoria completa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 06
Licenciatura incompleta . . . . . . . . . . . . . . . . . . 07
Licenciatura completa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 08
Maestra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .09
Doctorado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10
|__|__|110
7. Por favor marque los pases en los que
usted conoce un poco de las prcticas del
presupuesto (multirespuesta)
Argentina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .01
Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .02
Colombia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .03
Costa Rica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 04
Estados Unidos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 05
El Salvador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .06
Guatemala. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 07
Mxico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .08
Per . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .09
Otros (especifique)___________________ . . . . . 10
______________________________________ . . . .11
______________________________________ . . . .12
Ninguno. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13
|__|__|112
|__|__|113
|__|__|114
|__|__|115
|__|__|116
8. Por favor indique qu tanto conoce las
prcticas del proceso presupuestal en su
pas (durante la formulacin, la aprobacin,
la ejecucin y el control o fiscalizacin) en
una escala de 1 a 5, donde 1 significa nada
y 5 significa mucho (una sola respuesta)
|__|__|__|120
4. En qu ao naci usted? 19 |____|____| |_1|_9|__|__|107
1 2 3 4 5
Nada Mucho
GENERAL
Usaremos la palabra transparencia referindonos a la existencia de un marco normativo y prcti-
cas claras en el proceso presupuestal, al acceso del pblico a la informacin y a los mecanismos
formales de participacin durante este proceso.
Ahora vamos a hacerle algunas preguntas sobre la etapa de formulacin del presupuesto. Como
siempre, slo nos referimos al gasto FEDERAL en Mxico.
|__|__|105 9.
En una escala de 1 a 100 en donde 1 es nada transparente, 100 es totalmente transpa-
rente y 50 es el punto intermedio donde las prcticas presupuestarias no son ni opacas
ni transparentes Cmo califica usted las condiciones de transparencia en el presupues-
to de su pas? Puede utilizar cualquier nmero en la escala (una sola respuesta).
Por favor indique qu tan de acuerdo est usted con cada una de las siguientes frases en una esca-
la de 1 a 5 donde 1 es totalmente en desacuerdo y 5 es totalmente de acuerdo. Recuerde que
como siempre nos referimos al presupuesto federal en Mxico (una sola respuesta).
10.
1
Nada transparente
50
Ni opaco ni transparente
100
Muy transparente
1.Cualquier obligacin futura o pasivo del
gobierno federal se hacen pblicos.
No sabe Desacu-
erdo total
2 Ni acuerdo
/ Ni desa-
cuerdo
4 Acuerdo
total
Por favor indique cul de la siguiente informacin se da a conocer cuando se contrata deuda
pblica (una sola respuesta).
11.
pblica (una sola respuesta). 5, donde 1 es totalmente en desacuerdo y 5 es totalmente de acuer-
do (una sola respuesta).
12.
8 1 2 3 4 5
2.Toda obligacin futura del gobierno como
pasivos laborales, inversin financiada o res-
cates de sectores econmicos se contabiliza
como deuda pblica.
8 1 2 3 4 5
|__|121
1.El destino de la deuda contrada
8 1 2 3 |__|127
2.La duracin de la deuda o los plazos de
pago
8 1 2 3 |__|128
3.En general las instituciones que generan esta-
dsticas nacionales producen datos verdicos
8 1 2 3 4 5 |__|123
4.Se pueden detectar enriquecimientos no
explicables a travs de las declaraciones de
bienes que hacen los funcionarios(as).
8 1 2 3 4 5 |__|124
5.Se pueden conocer con exactitud los sala-
rios de los funcionarios(as) federales.
8 1 2 3 4 5 |__|125
6.La informacin sobre todas las prestacio-
nes de los funcionarios(as) federales tales
como bonos, seguro mdico, uso de autos,
gastos personales, etctera, es pblica
8 1 2 3 4 5 |__|126
|__|122
No sabe No se hace
pblica
Slo en algu-
nos casos
Si se hace
pblica
FORMULACIN
Considerando las preguntas anteriores, en una escala de 1 a 100 en donde 1 es nada transparen-
te, 100 es totalmente transparente y 50 es el punto intermedio donde las prcticas presupues-
tarias no son ni opacas ni transparentes. Cmo califica usted las condiciones de transparencia
en la etapa de formulacin del presupuesto en su pas? Puede utilizar cualquier nmero en la
escala (una sola respuesta).
|____|____|____| CALIFICACIN
13.
pblica (una sola respuesta). 5, donde 1 es totalmente en desacuerdo y 5 es totalmente de acuer-
do (una sola respuesta).
15.
APROBACIN
Ahora vamos a hacerle algunas preguntas sobre la etapa de aprobacin del presupuesto, esto es, el
momento en que el presupuesto se discute y es aprobado por el poder legislativo.
1.El ejecutivo publica los supuestos macroe-
conmicos que utiliza cuando elabora un
nuevo presupuesto.
No sabe Desacu-
erdo total
2 Ni acuerdo
/ Ni desa-
cuerdo
4 Acuerdo
total
No sabe Desacu-
erdo total
Ni acuerdo
/ Ni desa-
cuerdo
4 Acuerdo
total
8 1 2 3 4 5 |__|129
1.El poder legislativo tiene suficientes atribu-
ciones para modificar el proyecto de presu-
puesto del poder ejecutivo.
8 1 2 3 4 5 |__|138
2.Son suficientes los tres meses que se otor-
gan legalmente para el anlisis y la discu-
sin del presupuesto.
8 1 2 3 4 5 |__|139
2.Las proyecciones de los ingresos en el presu-
puesto son confiables.
8 1 2 3 4 5 |__|130
3.La asignacin del presupuesto es bsica-
mente inercial, esto es, se basa en las asigna-
ciones pasadas.
8 1 2 3 4 5 |__|131
4.Los documentos del presupuesto presentan
claramente las principales iniciativas de
polticas que se financian por medio del pre-
supuesto.
8 1 2 3 4 5 |__|132
5.La mayora de los recursos que el ejecutivo
federal asigna a los estados se asignan
segn criterios pblicos.
8 1 2 3 4 5 |__|133
6.Los presupuestos anuales se elaboran
siguiendo las polticas de largo plazo estable-
cidas en el Plan Nacional de Desarrollo.
8 1 2 3 4 5 |__|134
3.Existe un debate significativo en la legislatu-
ra sobre la propuesta presupuestaria del
ejecutivo.
8 1 2 3 4 5 |__|140
7.El presupuesto provee un panorama com-
pleto de las finanzas del gobierno nacional.
8 1 2 3 4 5 |__|135
|__|136
Ahora por favor dganos, en su opinin, qu tan importante es la etapa de formulacin del pre-
supuesto para el tema de transparencia presupuestaria en una escala de 1 a 100 donde 1 es nada
importante y 100 es extremadamente importante.
|____|____|____| CALIFICACIN
14.
|__|137
CONTROL - FISCALIZACIN
Ahora queremos hacerle algunas preguntas sobre el periodo de fiscalizacin, esto es, el control y
auditoria del gasto una vez que ha sido ejercido.
en la etapa de aprobacin del presupuesto en su pas? Puede utilizar cualquier nmero en la
escala (una sola respuesta).
|____|____|____| CALIFICACIN
16.
|__|141
Ahora por favor dganos, en su opinin, qu tan importante es la etapa de aprobacin del
presupuesto para el tema de transparencia presupuestaria en una escala de 1 a 100 donde 1 es
nada importante y 100 es extremadamente importante.
|____|____|____| CALIFICACIN
17.
|__|142
EJECUCIN
Ahora quisiramos hacerle algunas preguntas sobre el periodo de ejecucin, esto es, cuando el pre-
supuesto o gasto se ejecuta.
Por favor indquenos qu tan de acuerdo est usted con cada una de las siguientes frases en una
escala de 1 a 5, donde 1 es totalmente en desacuerdo y 5 es totalmente de acuerdo (una sola
respuesta).
18.
En caso de que se hagan modificaciones sustanciales al presupuesto aprobado durante el
ejercicio, En qu medida participa el poder legislativo en estos cambios?
19.
No sabe Desacuer-
do total
2 Ni acuerdo
/ Ni desa-
cuerdo
4 Acuerdo
total
1.Los recursos ejercidos se apegan a los nive-
les de gasto aprobados por la legislatura.
8 1 2 3 4 5 |__|143
|__|148
Considerando las preguntas anteriores, en una escala de 1 a 100 en donde 1 es nada transpa-
rente, 100 es totalmente transparente y 50 es el punto intermedio donde las prcticas presupues-
en la etapa de ejecucin del presupuesto en su pas? Puede utilizar cualquier nmero en la esca-
la (una sola respuesta).
|____|____|____| CALIFICACIN
20. |__|149
Ahora por favor dganos, en su opinin, que tan importante es la etapa de ejecucin del pre-
supuesto para el tema de transparencia presupuestaria en una escala de 1 a 100 donde 1 es
nada importante y 100 es extremadamente importante.
21. |__|150
2.Existe un claro entendimiento de la divisin
de las responsabilidades presupuestarias
entre el gobierno nacional y los gobiernos
subnacionales.
8 1 2 3 4 5 |__|144
3.En caso de una irregularidad en el ejercicio
del presupuesto se puede establecer qui-
nes son los(as) culpables.
8 1 2 3 4 5 |__|145
4.Los precios de compra que paga el poder
ejecutivo se hacen pblicos en las compras
gastos de ms de 500,000 pesos.
8 1 2 3 4 5 |__|146
5.Se penaliza al funcionario que hace mal uso
del presupuesto en beneficio propio o de
terceros.
8 1 2 3 4 5 |__|147
8
No sabe
1 No
participa
5 participa
activa mente
2 3 4
22.
No sabe Desacuer-
do total
2 Ni acuerdo
/ Ni desa-
cuerdo
4 Acuerdo
total
No sabe Desacuer-
do total
2 Ni acuerdo
/ Ni desa-
cuerdo
4 Acuerdo
total
1.La contralora interna o Secretara de la
Funcin Pblica es confiable.
8 1 2 3 4 5 |__|156
1.Los recursos ejercidos por las empresas
paraestatales como PEMEX o CFE son fisca-
lizado
8 1 2 3 4 5 |__|151
2.Los recursos ejercidos por todos los dems
organismos descentralizados como IMSS,
ISSSTE, UNAM, etctera son fiscalizados.
8 1 2 3 4 5 |__|152
3.El gobierno provee de indicadores que per-
mitan evaluar adecuadamente el impacto
del gasto.
8 1 2 3 4 5 |__|153
4.El gasto federal para defensa se fiscaliza.
8 1 2 3 4 5 |__|154
No sabe Desacuer-
do total
2 Ni acuerdo
/ Ni desa-
cuerdo
4 Acuerdo
total
1.La contralora externa es confiable.
8 1 2 3 4 5 |__|157
2.Las recomendaciones de la contralora exter-
na han contribuido a combatir la corrupcin.
8 1 2 3 4 5 |__|158
3.La contralora externa verifica que el ejecu-
tivo cumpla con las metas fsicas de los pro-
gramas del presupuesto.
8 1 2 3 4 5 |__|159
4.La contralora externa tiene la capacidad
para fiscalizar el gasto federal.
8 1 2 3 4 5 |__|160
|__|161
5.La contratacin de deuda externa se fiscaliza.
8 1 2 3 4 5 |__|155
Por favor indique qu tan de acuerdo est usted con cada una de las siguientes frases en una esca-
la de 1 a 5, donde 1 significa totalmente en desacuerdo y 5 significa totalmente de acuerdo (una
sola respuesta)
23.Ahora vamos a referirnos a la contralora interna del poder ejecutivo, es decir, la Secretara de
la Funcin Pblica. Por favor indique qu tan de acuerdo est usted con cada una de las siguien-
tes frases en una escala de 1 a 5, donde 1 significa totalmente en desacuerdo y 5 significa total-
mente de acuerdo (una sola respuesta).
24.Ahora vamos a referirnos a la contralora externa del poder ejecutivo, es decir, el organismo
fiscalizador en la Cmara de Diputados llamado Auditora Superior de la Federacin, antes
Contadura Mayor de Hacienda. Por favor indique qu tan de acuerdo est usted con cada una
de las siguientes frases en una escala de 1 a 5, donde 1 significa totalmente en desacuerdo y 5
significa totalmente de acuerdo (una sola respuesta).
25.Considerando las preguntas anteriores, en una escala de 1 a 100 en donde 1 es nada transpa-
rente, 100 es totalmente transparente y 50 es el punto intermedio donde las prcticas presu-
puestarias no son ni opacas ni transparentes. Cmo califica usted las condiciones de transpa-
rencia en la fiscalizacin del presupuesto en su pas? Puede utilizar cualquier nmero en la esca-
la (una sola respuesta)
|____|____|____| CALIFICACIN
|__|162 26.Ahora por favor dganos, en su opinin, qu tan importante es la etapa de fiscalizacin del pre-
|____|____|____| CALIFICACIN
ACCESO A LA INFORMACIN
Ahora le haremos algunas preguntas sobre la informacin del presupuesto a disposicin del pblico
y cun fcil es acceder esta informacin.
Por favor indquenos qu tan de acuerdo esta usted con cada una de las siguientes frases en una
escala de 1 a 5, donde 1 es totalmente en desacuerdo y 5 es totalmente de acuerdo (una sola
respuesta).
27.
Por favor indquenos si los siguientes reportes con los resultados parciales del ejercicio del presu-
puesto son comparables con el presupuesto aprobado (una sola respuesta)
28.
No sabe Desacuer-
do total
2
No sabe No Si
8 2 1
Ni acuerdo
/ Ni desa-
cuerdo
4 Acuerdo
total
1.La informacin presupuestal se presenta
con desagregaciones que permiten un anli-
sis detallado.
8 1 2 3 4 5 |__|163
Con qu grado de oportunidad se hace pblica la informacin del presupuesto durante cada una
de las fases del proceso? (una sola respuesta)
29.
No se
hace
pblica
No sabe No es
nada
oportuna
2 Ni acuerdo
/ Ni desa-
cuerdo
4 Acuerdo
total
1.Formulacin 8 1 2 3 4 5 |__|170
2.Discusin aprobacin 8 1 2 3 4 5 |__|171
3.Ejecucin 8 1 2 3 4 5 |__|172
4.Fiscalizacin 8 1 2 3 4 5 |__|173
2.La informacin presupuestal se presenta con
agregaciones resmenes que permiten
anlisis integral.
8 1 2 3 4 5 |__|164
3.Al terminar el ejercicio del presupuesto, el
poder ejecutivo rinde informes exhaustivos
sobre el impacto de su gasto.
8 1 2 3 4 5 |__|165
4.Los reportes del ejercicio del presupuesto
incluyen informacin exhaustiva sobre el
gasto de cualquier tipo de organismo des-
centralizado o empresa paraestatal (como
IMSS, UNAM, PEMEX o CFE etc.).
8 1 2 3 4 5 |__|166
5.El ejecutivo federal publica peridicamente
la informacin necesaria para evaluar el
avance en el cumplimiento de las metas de
sus programas.
8 1 2 3 4 5 |__|167
1.Reportes sobre el estado de ingresos y egresos del gobierno |__|168
8 2 1 2.Reportes sobre el avance en la ejecucin de programas y sus
metas fsicas
|__|169
tarias no son ni opacas ni transparentes. Qu calificacin le otorga usted al acceso a la informa-
cin del presupuesto en su pas? Puede utilizar cualquier nmero en la escala (una sola respuesta).
|____|____|____| CALIFICACIN
30. |__|174
Ahora por favor dganos, en su opinin, qu tan importante el acceso a la informacin del pre-
|____|____|____| CALIFICACIN
31. |__|175
PARTICIPACIN CIUDADANA
Ahora quisiramos preguntarle sobre la participacin de la poblacin en el proceso presupuestario.
Nos referimos a cualquier forma de participacin diferente de la representacin del legislativo
tales como participacin directa o a travs de organizaciones de la sociedad civil, sindicatos, o cual-
quier otro tipo de organizacin social.
Por favor indquenos qu tan de acuerdo esta usted con cada una de las siguientes frases en una
escala de 1 a 5, donde 1 es totalmente en desacuerdo y 5 es totalmente de acuerdo (una sola res-
puesta).
32.
Considerando las preguntas anteriores, en una escala de 1 a 100 en donde 1 es nada transpa-
rente, 100 es totalmente transparente y 50 es el punto intermedio donde las prcticas presu-
puestarias no son ni opacas ni transparentes. Cmo califica usted las condiciones para la parti-
cipacin ciudadana en el presupuesto en su pas? Puede utilizar cualquier nmero en la escala
(una sola respuesta)
|____|____|____| CALIFICACIN
33.
No sabe Desacuer-
do total
2 Ni acuerdo
/ Ni desa-
cuerdo
4 Acuerdo
total
1.Existen mecanismos que permiten incorpo-
rar la opinin de la poblacin en el presu-
puesto.
8 1 2 3 4 5 |__|176
2.Existen mecanismos que permiten incorpo-
rar la opinin de la poblacin en general en
la formulacin del presupuesto.
8 1 2 3 4 5 |__|177
3.Existen mecanismos conocidos por la pobla-
cin para incorporar su opinin durante la
aprobacin del presupuesto.
8 1 2 3 4 5 |__|178
4.En caso de que hubiera cambios sustantivos
en el presupuesto aprobado durante su ejer-
cicio, el poder ejecutivo informa sobre estos
cambios a la opinin pblica, particularmen-
te los recortes o aumentos por rea.
8 1 2 3 4 5 |__|179
|__|__|__|190
Ahora por favor dganos, en su opinin, qu tan importante la participacin ciudadana para el
tema de transparencia presupuestaria en una escala de 1 a 100 donde 1 es nada importante y
100 es extremadamente importante.
|____|____|____| CALIFICACIN
34. |__|__|__|181
La palabra transparencia se refiere a la existencia de un marco normativo y prcticas claras en el
proceso presupuestal, al acceso del pblico a la informacin y a los mecanismos formales de par-
ticipacin durante este proceso. Ahora le repetimos la pregunta general, en una escala de 1 a 100
en donde 1 es nada transparente, 100 es totalmente transparente y 50 es el punto intermedio
donde las prcticas presupuestarias no son ni opacas ni transparentes Cmo califica usted las
condiciones de transparencia en el presupuesto de su pas en general? Puede utilizar cualquier
nmero en la escala (una sola respuesta).
|____|____|____| CALIFICACIN
35. |__|__|__|184
En su opinin cul o cules elementos podran servir para hacer ms transparente el Presupuesto
de Egresos de la Federacin?
36. |__|__|__|190
1. _________________________________________________________________________________
|__|__|__|191
|__|__|__|192
Algn otro elemento que considere importante? (ELEMENTO 2)
|__|__|__|195
2. _________________________________________________________________________________
|__|__|__|196
|__|__|__|197
1
Nada transparente
50
Ni opaco ni transparente
100
Muy transparente
|__|__|__|200
3. _________________________________________________________________________________
|__|__|__|201
|__|__|__|202
|__|__|__|205
4. _________________________________________________________________________________
|__|__|__|206
|__|__|__|207
Finalmente slo unas preguntas especiales sobre Mxico. Por favor indquenos qu tan de acuer-
do est usted con cada una de las siguientes frases en una escala de 1 a 5, donde 1 es totalmen-
te en desacuerdo y 5 es totalmente de acuerdo (una sola respuesta).
37.
Si quisiera hacernos algn comentario, por favor hgalo aqu. (multirespuesta)
1 . _____________________________________________________________________________
2 . _____________________________________________________________________________
3 . _____________________________________________________________________________
4 . _____________________________________________________________________________
39.
Indquenos qu tanto conoce usted la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la informacin
Pblica Gubernamental en una escala de 1 a 5, donde 1 es nada y 5 es mucho.
38.
1.-Argentina 2.- Colombia 3.- Costa Rica 4.- Guatemala
5.- El Salvador 6.- Mxico 7.- Nicaragua 8.- Per
No sabe Desacuer-
do total
2 Ni acuerdo
/ Ni desa-
cuerdo
4 Acuerdo
total
1.Dentro de su mbito de competencia la
administracin de Vicente Fox ha realizado
acciones notables para mejorar la transparen-
cia presupuestaria.
8 1 2 3 4 5 |__|185
2.Dentro de mbito de competencia la actual
Legislatura ha realizado acciones notables
para mejorar la transparencia presupuestal.
8 1 2 3 4 5 |__|186
3.Los presupuestos anuales se elaboran toman-
do en cuenta la legislacin vigente sobre
derechos humanos
8 1 2 3 4 5 |__|187
4.La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
informacin Pblica Gubernamental repre-
senta un avance significativo para el acceso
pblico a la informacin presupuestaria.
8 1 2 3 4 5 |__|188
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3 1
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4

y

5
)
Informacin sobre las organizaciones
involucradas en este estudio
Argentina
Poder Ciudadano
Piedras 547 oficina 2; Buenos Aires; Argentina
C1070 AAK
Tel/Fax: (54-11) 4331-4925
www.poderciudadano.org
Colombia
Corporacin Fondo de Apoyo de Ampresas Asociativas (CORFAS)
Calle 54 no 1081 piso 2
Bogota. Colombia
Telfono (571)- 2121554/ 2697575 /2445251
presupuestos@cable.net.co
Costa Rica
Programa Estado de la Nacin
Pavas, de la Embajada de los Estados Unidos 1.3 km al norte, Edificio Franklin Chang Daz.
Telfono: (506) 290-7222/ 32-0640
Fax: (506) 290-5879
www.estadonacion.or.cr
Posgrado en EconomaUniversidad de Costa Rica
Facultad de Ciencias Econmicas
Sede Rodrigo Facio
Telfono: (506) 207-5186, 207-4334
Telefax: (506) 207-5241
Fundacin Arias para la Paz y el Progreso Humano
Barrio Francisco Peralta, rotonda frente al IMAS. Casa n 37
Telfono: (506) 224-1919
Fax: (506) 224-4949
www.arias.or.cr
El Salvador
Probidad
Calle del Egeo No. 39, Col. Jardines de Guadalupe,
Antiguo Cuscatln, El Salvador, C.A.
Telfono: (503) 22439806
Fax: (503) 22117829
www.probidad.org
Guatemala
Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales (CIEN)
10 calle 3/17 zona 10,
Edificio Aseguradora General, Nivel 5
Guatemala, Guatemala.
(502) 2331-1564/ 65, (502) 2331-1644/ 46
www.cien.org.gt
Mxico
Fundar, Centro de Anlisis e Investigacin
Popotla 96-5, Tizapn San ngel, 01090, Mxico, D.F
Tel/fax (52 55) 55 95 26 43/ 56 81 08 55
www.fundar.org.mx
Nicaragua
Centro de Informacin y Servicios en Asesora en Salud. (CISAS)
Canal 2 T.V., 1c. Al sur, 75 vrs. Abajo. Bolonia. Managua, Nicaragua.
Telfonos: (505) 2663690-2685969
Fax: (505) 2662237
www.cisas.org.ni
Per
Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico (CIUP)
Av. Salaverry 2020, Jess Mara
Tel: (511) 219 0100
Fax: (511) 219 0135
www.up.edu.pe/ciup/

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