REIS, B.P.W. Polticas pblicas. In:OLIVEIRA, D.A.; DUARTE, A.M.C.; VIEIRA, L.M.F.

DICIONRIO:
trabalho, profisso e condio docente. Belo Horizonte: UFMG/Faculdade de Educao, 2010. CDROM
POLTICAS PBLICAS

Chama-se poltica pblica a todo conjunto sistemtico de aes e procedimentos inter-
relacionados, publicamente adotado por autoridade governamental com o propsito de lidar
rotineiramente com algum tema especfico. Embora qualquer organizao possa adotar uma
poltica para lidar com determinado assunto, tipicamente reserva-se a qualificao de
poltica pblica para designar as polticas adotadas por governos, sejam eles locais,
nacionais ou regionais. Se temos em mente a observao de Bobbio (1986, p. 957),
seguindo Max Weber, de que impossvel definir a poltica por seus fins, pois
provavelmente no h fim que algum grupo poltico no se tenha disposto a perseguir em
algum momento da histria, ento podemos ter uma noo da abrangncia vertiginosa que
poder ser abarcada por nosso conceito: pode-se ter poltica pblica, em princpio, para
qualquer assunto de que queira se ocupar publicamente uma autoridade governamental.
Esse um complicador fundamental para o esforo de enquadramento conceitual e analtico
das polticas pblicas, que torna v qualquer pretenso de apreenso compreensiva de sua
operao, pois a anlise de polticas pblicas setoriais ser fatalmente informada por
conhecimento especfico rea afetada, como educao, sade, energia, transporte,
segurana e tantas outras. Do ponto de vista da cincia poltica, o estudo de polticas
pblicas tem, portanto, de recuar at certos parmetros contextuais e estratgicos, rumo a
proposies gerais e taxonomias que orientem a anlise. Uma das classificaes mais
conhecidas remonta ao incio da dcada de 1960 e apareceu em trabalho de Lowi (1964),
dividindo as polticas em distributivas, regulatrias e redistributivas, conforme a
abrangncia relativa de seus efeitos e beneficirios, bem como a forma e o alcance das
clivagens existentes entre os interesses envolvidos. Grosso modo, polticas distributivas
caracterizar-se-iam por uma quase infinita disperso dos recursos envolvidos e, portanto,
tipicamente no induzirem agudos conflitos de interesse quanto sua forma ou
implementao. Tipicamente, envolvem subsdios estatais, canalizao dispersa de recursos
mediante demandas tpicas ou obras de alcance local. Polticas redistributivas, em
contraste, envolveriam as grandes questes, que produzem clivagens relativamente

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profundas e estveis na sociedade, e so percebidas pelos atores como portadoras de
consequncias relevantes para seus interesses. Decises (ou a falta delas) na arena
redistributiva produzem, portanto, ganhadores ou perdedores bastante identificveis, o que
a torna, por assim dizer, mais rgida, propensa a cristalizaes do status quo propensas a
durar anos, ou dcadas. As polticas regulatrias, por fim, ocupariam posio intermediria,
referindo-se caracteristicamente ordenao ou regulao de um setor especfico da
economia ou da agenda pblica donde seu nome.
preciso admitir que essa classificao permanece distante do clssico desiderato
metodolgico de categorias mutuamente excludentes e coletivamente exaustivas, a
distino entre os tipos no cabal e se apoia explicitamente na prpria percepo dos
atores envolvidos, incorporando ambiguidades no desprezveis. No obstante, ela de fato
abriga distines importantes, que capturam algumas dimenses bsicas das distines
cabveis entre polticas, permitindo apropriao terica frutfera ulterior.
Tanto que, poucos anos depois, Salisbury (1968) utilizava o quadro analtico de Lowi para
um esforo relevante de teorizao em polticas pblicas. Procurando relacionar de forma
sistemtica os tipos de polticas com o seu contexto institucional, ele identifica na
concentrao/disperso tanto do sistema decisrio quanto do padro de demandas
condies mais ou menos favorveis operao de diferentes tipos de polticas. Assim,
polticas distributivas tipicamente teriam lugar em arenas polticas onde tanto o padro de
demandas quanto o sistema decisrio fossem fragmentados, enquanto a tomada de deciso
em polticas redistributivas, com a cristalizao da relao de foras que caracteriza estas
ltimas, requer e induz certa concentrao tanto do padro de demandas (pela organizao
exigida dos atores) quanto do sistema decisrio (pela necessidade de lidar com o volume de
presses envolvido na arena redistributiva). As polticas regulatrias seriam caracterizadas
justamente por um ambiente hbrido, onde um padro de demandas fragmentado se
defrontaria com um sistema decisrio centralizado que chamaria para si a prerrogativa da
regulao. A bem da elegncia formal do argumento, Salisbury identifica no cenrio
contrrio (ou seja, padro de demandas centralizado com sistema decisrio fragmentado) a
operao de um quarto tipo de poltica: as polticas autorregulatrias.

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A concentrao/disperso do padro de demandas associa-se com certa frequncia a um
aspecto correlato, embora no idntico, que a concentrao/difuso dos custos e
benefcios de uma dada poltica. Wilson (1974) identificou um aspecto problemtico
tambm nessa matria: polticas com benefcios concentrados e custos difusos seriam mais
provavelmente adotadas do que suas recprocas, com custos concentrados e benefcios
difusos. Pois aqueles atores que concentram os custos ou os benefcios de uma poltica
teriam os incentivos necessrios a enfrentar os esforos de organizao e mobilizao
relacionados sua adoo, e tendem a prevalecer frente a adversrios que mesmo mais
numerosos se encontrem comparativamente mais dispersos e desorganizados. De fato, j
uma dcada antes, Olson (1965) havia demonstrado que (tudo mais mantido constante),
quanto mais numeroso um grupo, maiores as dificuldades a superar na persecuo de seu
interesse coletivo.
A anlise de polticas pblicas tipicamente se apoia no assim chamado ciclo de polticas:
(1) estabelecimento da agenda, (2) formulao e (3) implementao seriam etapas pelas
quais toda poltica necessariamente passa (ainda que de forma no muito sistemtica),
idealmente seguidas de sua (4) monitorao e (5) avaliao (cf. RODRIGUES 2010, p. 46-
52). A trivialidade mesma dessa construo termina por propiciar roteiro seguro ao
acompanhamento emprico de polticas pblicas, mas proporciona tambm enquadramento
para alguma reflexo terica. A principal delas, a constatao de considervel tenso entre
a eficincia na formulao e a eficcia na implementao de uma poltica. Como nos
lembrou Gourevitch (1986, p. 17), policy requires politics (polticas requerem poltica)
e a formulao acelerada no interior de um crculo tecnocrtico restrito, mesmo altamente
qualificado em termos tcnicos, tende a comprometer a constituio de redes de
corresponsabilizao poltica, desejvel para sua implementao; reciprocamente, a
hiperexposio de uma agenda poltica pode comprometer a consistncia do diagnstico em
que se basear a poltica pblica a ser formulada. O problema de otimizao a implicado se
exprime de maneira sinttica na frmula da autonomia inserida (embedded autonomy),
pela qual Evans (1993) procurou exprimir o contraditrio desiderato de um estado apto a
favorecer a adoo de boas polticas e, por extenso, o desenvolvimento econmico e
social: queremos um estado autnomo de modo a no se deixar capturar por interesses
especficos, mas no a ponto de ditar autoritariamente prioridades prprias, estranhas

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sociedade; inserido na sociedade de modo a obter informao de qualidade e constituir a
necessria rede de corresponsabilizao poltica, mas no a ponto de perder a capacidade de
processar publicamente as legtimas e contraditrias demandas que recebe, rumo a uma
deciso apoiada em critrios universais. Esse delicado equilbrio permanece, claro, como
ideal normativo referencial, exprimvel em termos tericos no ideal de se tornar o estado
to poroso quanto possvel a todos os mais diversos interesses ou pontos de vista
porventura existentes, de modo a no se deixar aprisionar por nenhum deles.
Na medida mesma em que se constitui em referncia ideal, no se deve esperar encontrar
esse desiderato realizado em qualquer caso histrico empiricamente observado. Como o
exerccio do poder poltico envolve fatalmente a disputa em torno de interesses, valores ou
juzos conflitantes, a tentativa de apropriao estratgica do aparato institucional vigente
por grupos interessados (qualquer que seja esse aparato) deve ser premissa da anlise e no
hiptese. Caso negligenciemos essa cautela, o desenho institucional adotado simplesmente
restar tanto mais vulnervel a essa apropriao. Para ser consistente com a premissa de
apropriao estratgica, essa referncia normativa dever envolver fatalmente a peridica
reorganizao dos procedimentos e contedos das polticas ou os beneficirios iniciais
iro aprisionar o sistema, subordinando-o a seus interesses. No h, assim, ponto de
chegada, desenho ideal para uma poltica especfica, ou mesmo para um processo
decisrio. Eles tm de rearranjar-se continuamente, no apenas para adaptar-se a um
ambiente contextual em perptua transformao exgena, mas, sobretudo, para
contrabalanar a propenso de toda poltica, todo procedimento rotinizado, a um
esclerosamento endgeno, em razo de sua captura pelos eventuais beneficirios.

BRUNO PINHEIRO WANDERLEY REIS

BOBBIO, N. Poltica. In: BOBBIO, N.; MATTEUCCI, N.; PASQUINO, G. (Org.).
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