LA POLTICA SOCIAL EN LA TRANSICIN MEXICANA

*
Freddy Mariez Navarro
**
ALGUNAS IDEAS INTRODUCTORIAS
El objetivo de este trabajo es presentar el desarrollo de las polticas sociales y ubicarla en el
contexto de la transicin. En este sentido partimos de las siguientes afirmaciones:
1.- las polticas sociales no son ms que el brao social del Estado!
".- todo impacto de la globaliacin en las polticas sociales pasa por el impacto de #sta en la
equidad.
$l %ablar de bienestar %acemos cuenta de dos elementos importantes: la pertenencia y la
necesidad. &omo dice 'ic%ael (aler )la pertenencia es importante porque es lo que los
miembros de una comunidad poltica deben unos a otros * a nadie ms el mismo grado.
+mile ,ur-%eim* sociolgo franc#s dej claro en su paradigma del pensamiento social* la
moral del bienestar mediante un contrato estimado en lo que #l denomin la solidaridad
orgnica: la moral en la educacin* el altruismo* esencia de la solidaridad orgnica* los
servicios de ayuda mutua en las asociaciones ocupacionales y otros tipos de laos de
solidaridad. ,e lo que se trata entonces* es justamente una comunidad poltica para el bien
de la previsin* y una previsin para el bien de la comunidad. .ilsofos como /uan /acobo
0ousseau crean que los ciudadanos deberan amar a su pas* y por tanto* que su pas
debera darles raones especiales para ser amado. 1a pertenencia como la afinidad es una
ran especial. En este sentido* el &ontrato 2ocial es un acuerdo para llegar con otros
individuos a decisiones sobre los bienes necesarios para la vida en com3n* y despu#s para
proveernos unos a otros de esos bienes. 4or eso es que el bienestar exige un esfuero
com3n* un vnculo moral.
1a justicia distributiva en la esfera del bienestar y la seguridad* al decir con 'ic%ael (aler*
posee un doble significado: en primer lugar* se refiere al reconocimiento de las necesidades*
en segundo lugar* al reconocimiento de la pertenencia. $s* todos los ciudadanos pueden
invocar el derec%o a la vida* tal como lo expres 5%omas 6obbes* que no es ms que la
demanda a los recursos de la sociedad para la simple subsistencia.
&oncebimos el Estado como una estructura de accin colectiva que se constituye como una
sistema de poder. Es fenmeno* efecto y %ec%o de poder. En tanto construccin %umana la
7
Este trabajo es un resumen de la ponencia presentada por el autor en el 89t% :2$ (;01,
&;<=0E22 ;. 2;&:;1;=> ):ssues in pro-poor policies in <on-;E&, countries?* @risbane*
$ustralia* /uly A-1B* "CC" D5%e 2ocial 4olicy in t%e 'exican 5ransitionE.
*7
4%., en 2ociologa. 4rofesor-:nvestigador 5itular de la Escuela de =raduados en $dministracin
43blica y 4oltica 43blica DE=$4E del :5E2'-&ampus 'onterrey. ,irector de la 'aestra en Estudios
:nternacionales. 'iembro de la 0ed de :nvestigaciones 4olticas D0E,:4E del &entro de $nlisis y
Evaluacin de 4olticas 43blicas.
accin colectiva entonces regula y crea poder para permitir a los ciudadanos cooperar en la
empresa colectiva. Esta concepcin es lo que da sustento a la funcin distributiva del Estado.
En su afn por explicar el bienestar* muc%os autores lo %an %ec%o vinculado al Estado. ,e
all el concepto de Estado de @ienestar D(elfare 2tateE que autores como 'orris /anoFit*
6arold (ilens-y* 0ic%ard 5imuss* 5.6 'ars%all* 4atric de 1aubier* /o%n 0ex* $sa @riggs*
entre otros* %an tratado de estudiar sobre todo en los pases industrialiados. 4or eso este
tipo de Estado es definido comoG
)un estado en el cual el poder organiado es usado deliberadamente Dpor medio de la
administracin y la polticaE en un esfuero por modificar el juego de las fueras del
mercado en por lo menos tres direcciones: primero* para garantiar un mnimo de
ingresos individuales y familiares independientemente de los valores del mercado de
su trabajo o de su pobrea! segundo* para estrec%ar la amplia inseguridad y posibilitar
reunir ciertas )contingencias sociales? individuales y familiares Dpor ejemplo! veje*
desempleo y enfermedadE* la cual gua de otra manera la crisis individual y familiar! y
tercero* para asegurar que todos los ciudadanos sin distincin de estatus o clases le
sean ofrecidos los mejores )estndares? vlidos en relacin a un cierto rango de
servicios sociales? D$sa @riggs* 1HI1:""JE.
En nuestra regin* a diferencia de los pases industrialiados* nunca %ubo un Estado de
bienestar social. 1o que predomina en nuestra regin es lo que podramos denominar un
Estado de )malestar social?. ,e esta manera* )un Estado as debe transformarse
democrticamente en uno capa de acoger los an%elos de los sectores marginaliados*
excluidos* y de los sectores que* si bien estn integrados en la sociedad* requieren una
distribucin ms justa del ingreso? D.ernando 6enrique &ardoso* 1HHA: HE.
1os procesos de transicin democrtica en $m#rica 1atina estn vinculados inevitablemente
a los de la reforma del Estado y* por ende* a los cambios institucionales. 1a %istoria %a
demostrado en los 3ltimos aKos* sobre todo en la d#cada de los HC* que en el marco de esta
vinculacin se viene presentando un deterioro social en los pases de la regin que %a
incidido grandemente en los procesos de reforma del Estado y de transicin democrtica
1
.
4or una parte* se %a avanado en transiciones que tienen que ver con reformas electorales*
econmicas* polticas* pero cada da vemos que los niveles de desigualdades en $m#rica
1atina son cada da mayores. <o es casual que este continente sea considerado a nivel
internacional como la regin con los ms elevados niveles de desigualdad. El @anco 'undial*
por ejemplo* %a estimado que esta regin tiene la ms pronunciada disparidad en los
ingresos de todas las regiones en desarrollo en el mundo. 2e parte que este proceso de
desigualdad y* por ende* de inequidad en la regin se %a profundiado por la fragilidad
institucional en el rea social.
En consecuencia* este trabajo apunta a %acer un anlisis de la relacin entre la reforma del
Estado y las polticas sociales en '#xico en el marco de la transicin. En este sentido*
partimos de la siguiente interrogante: L6a contribuido en '#xico el proceso de transicin
democrtica y de reforma del Estado a la transformacin de su poltica socialM
1
9ale destacar que la acentuacin de la pobrea y la desigualdad en la regin latinoamericana
empe con el )sueKo a%istrico? del &onsenso de (as%ington? en el que las recetas de polticas de
reformas de primera generacin se esfumaron dejando resultados negativos en cuanto a equidad y
desarrollo.
2
BREVE HISTORIA DE LA POLTICA SOCIAL EN M!"ICO
La# Po$%&i'a# So'ia$e# e( $o# )o*ier(o# +o#&revo$,'io(ario#
6ablar de la poltica social en '#xico* nos remite a centrarnos en dos momentos %istricos
muy diferentes. El primero* el de antes de la apertura* signado por un estilo de patronaje
estatal y que se caracteri por ms de NC aKos* por ser el producto de la puesta en marc%a
de los derec%os constitucionales que motivaron el proyecto de pas de los gobiernos
posrevolucionarios. ,e esta manera* el Estado se situ en el centro de la sociedad para
promover el crecimiento econmico con un control centraliado* bajo la potestad de ser el
garante del desarrollo y de la justicia social. ,erivndose as* que el propio concepto de
poltica social debera partir de una racionalidad ms poltica que social o econmica.
&onforme el pas fue definiendo su estrategia econmica en los aKos NC - y se reformul el
consenso del gobierno y los grupos organiados relevantes -* y dado que la propia
&onstitucin provea un marco de reformas sociales representado por los artculos "A y 1"B*
el mencionado dilema )crecer o repartir?* se mantendra latente para los actores polticos.
)&uando a finales de los OCs se evidenci un intenso proceso de industrialiacin y
urbaniacin* el crecimiento se convirti claramente en la finalidad del desarrollo aunque el
dilema que ello planteaba frente a la sociedad no desapareca para los tomadores de
decisiones? D=uillermo 5rejo y &laudio /ones! HB:1ICE.
Es importante subrayar que durante el proceso de moderniacin y* por ende* de
industrialiacin* se instal en el pas el paradigma asegurador* que permiti crear las bases
de los principios de la seguridad social con la intencin de reducir las incertidumbres en el
seno de la poblacin trabajadora. Este principio de justicia que caracteri al Estado
mexicano* a partir de los aKos BC* se manifest con la puesta en marc%a de un 2istema de
2eguridad 2ocial
"
* compuesto por el IMSS
3
* que cubre cinco ramos de seguro* tales como el
de riesgo de trabajo* el de enfermedades y maternidad* el de invalide* veje* cesanta en
edad avanada y muerte* el de guarderas* y el de retiro. El ISSSTE* organismo p3blico y
bipartita* que tiene como objetivo otorgar servicios de seguridad social a los trabajadores al
servicio del Estado* y que ofrece el r#gimen de seguros y servicios siguiente: seguro de
enfermedad y maternidad* seguro de riesgo de trabajo* seguros de jubilacin* invalide*
muerte y cesanta* seguro de retiro* prestaciones sociales y culturales* servicios para el
bienestar y desarrollo infantil** prestaciones econmicas* servicios funerarios y servicios para
2
/os# <arro 0obles D1HHBE* define el 2istema de 2eguridad 2ocial 'exicano como aquel compuesto
por el :nstituto 'exicano de 2eguro 2ocial D:'22E* el :nstituto de 2eguridad y 2ervicios 2ociales de
los trabajadores del Estado D:2225EE* la seguridad social de la empresa estatal 4etrleos mexicanos
D4E'E8E* y el :nstituto de 2eguridad 2ocial de las .ueras $rmadas.
3
En el perodo de 'anuel Pvila &amac%o D1HNC-1HNIE* se estableci el 2eguro 2ocial con la
promulgacin de la 1ey en 1HNB. 9ale destacar que las reformas al sistema de 2eguridad 2ocial en
'#xico se %a venido realiando por etapas. 1a primera de ella fue en 1HJH con la reforma de la 1ey
del :'22! una segunda etapa ubicada en 1HHB con la introduccin del 2istema de $%orro para el
retiro D2$0E! En 1HHO* se inicia otra etapa con la aprobacin de una nueva 1ey del :'22! la cuarta
etapa aparece en 1HHI con la expedicin de los reglamentos especficos de operacin! y como 3ltima
etapa* podemos ver el inicio de aplicacin de la nueva 1ey del :'22 en 1HHA.
3
jubilados y pensionistas. 1a empresa estatal de petrleos (PEMEX)* que desarrolla un
sistema de seguridad social muy particular a todos sus trabajadores* al igual que las Fuerzas
Armadas Nacionales.
Este legado asegurador* ms el aval %istrico-legal constitucional* generaron* durante el
periodo de 1uis Ec%everra D1HAC-1HAIE* y 1pe 4ortillo D1HAI-1HJ"E* un leve ascenso del
gasto social. ,urante el perodo del primero* auspiciado por la puesta en marc%a de la
ideologa nacionalista estatiante que incidi tanto en las reas de produccin* distribucin y
de servicios* incluida aqu la beneficiencia. > en el transcurso del segundo periodo*
incentivado por el auge petrolero* en el que se crey en una riquea no provocada por el
trabajo sino por la gracia divina del subsuelo. $s* seg3n el 4lan de desarrollo de 1pe
4ortillo* )..el petrleo lleva al fortalecimiento del Estado* el cual aumenta su capacidad para
conducir el desarrollo de acuerdo a las prioridades sociales definidas en la estrategia e
induce* con pleno respeto a las libertades econmicas que consagra la &onstitucin*
comportamientos econmicos acordes con dic%as prioridades? D4lan =lobal de ,esarrollo*
1HJC-1HJ":"AJE.
El efecto perverso de este proceso se expres en un crecimiento sostenido de las
importaciones* una baja productividad de los sectores econmicos del pas* y en general* un
ambiente ineficiente que se convirti en obstculo a la competitividad de los productos
mexicanos.
2e puede decir entonces* tal como lo afirma 4eter (ard que )el sistema sexenal de '#xico s
crea una tendencia interna a evitar los programas de bienestar social a largo plao?
D1HJH:"1IE. Es lo que explica que las polticas adoptadas %an sido* invariablemente*
paliativos a corto plao* como respuestas a presiones especficas* econmicas o sociales. ,e
esta manera* entonces* )el moderno Estado -autoritario* paternalista* teleolgicamente
orientado %acia el logro del bien com3n y por tanto* ms interesado en la unidad que en el
pluralismo- est ms cerca de 2anto 5oms de $quino que de 'ontesquieu? D&arlos .uentes:
1HHN:NOE.
A+er&,ra- re.or/a# y +o$%&i'a #o'ia$
El otro momento de la poltica social* es el que comiena con la apertura del pas* donde* por
una parte* lo social se diluye en los aspectos econmicos y de mercado* y se orienta a los
sectores ms debilitados por las polticas de ajuste* adquiriendo aquella un sentido muy
especfico* y por otra* la reforma del Estado se vuelve una estrategia de racionaliacin de
los recursos p3blicos con el objeto de construir un nuevo esquema de vinculacin econmica
con el exterior. )1a descentraliacin ser acompaKada por un proceso de desconcentracin*
as como por el fortalecimiento de los instrumentos de coordinacin entre los tres niveles de
gobierno? D4lan <acional de ,esarrollo* 1HHO-"CCC* 1HHO:IHE. 9ale la pena plantear que esta
poltica privilegia nuevas formas de organiacin territorial* en especial la asociacin y la
creacin de espacios virtuales Dasociacin de regiones* ciudades %ermanas* etc.E* otorgando
posibilidades a las regiones y espacios ms competitivos.
En los 3ltimos tres gobiernos del 40:* el de 'iguel de la 'adrid D1HJ"-1HJJE* el de &arlos
2alinas de =ortari D1HJJ-1HHNE y terminando con el de Ernesto Qedillo Dque finali en el
"CCCE* '#xico %a transitado por un profundo proceso de cambio a!us"e es"ruc"ural# as
como de adaptacin a la economa globaliada que busca transformar la orientacin de la
economa* pasando de una estatista a una economa de mercado* y de un modelo de
4
sustitucin de importaciones a uno de industrialiacin abierto a la competencia
internacional.
El efecto fundamental de esta apertura* caracteriada como estrategia global neoliberal* %a
sido* por una parte* crear un ambiente de intensa competencia que %a exigido el esfuero de
moderniacin y eficiencia del aparato productivo* en el que el pas pueda moverse con
productividad en su bloque regional* el 5ratado de 1ibre &omercio -51&-* con &anad y los
Estados Rnidos de $m#rica. 4or otra parte* desde el punto de vista social* estos gobiernos*
con el objeto de mitigar los efectos del ajuste* pusieron en marc%a polticas tendientes a
favorecer a la poblacin
N
. En este marco* el Estado mexicano %a venido desdibujando el
esquema )benefactor? que lo caracteri en la estrategia anterior. Esto implica que la
organiacin estatal se perfile en dos direcciones. Rna* %acia un proceso de reforma!
concebida como una estrategia vinculada a racionaliar los recursos p3blicos* y que se
origin atendiendo a los siguientes elementos: la necesidad de recomponer la credibilidad
interna y externa del r#gimen! la necesidad de profundiar la alternancia como uno de los
ingredientes bsicos de la democracia! los #nfasis puestos en la reforma econmica por
encima de la poltica. Esto implica que el Estado se articule flexiblemente con el exterior*
democrticamente con la sociedad civil y con ms justicia distributiva - de poder- con las
regiones. En consecuencia* las prioridades y la articulacin con los actores sociales* polticos
y econmicos se %ace diferente. 1a otra direccin* y que se desprende de #sta* es que el
Estado est abandonando sus funciones de supervisin y control sobre las cuestiones
sociales. 9emos por consiguiente* que la reduccin de la amplitud de la poltica social se
entiende como una cobertura selectiva de los bienes que el Estado puede proporcionar
directamente. Es lo que se denomina como la selec"i$idad de las pol%"icas sociales*
propuesta que emerge desde las instituciones financieras internacionales* la cual se legitima
con un criterio poltico* y que son dirigidas tanto al grupo de pobres dentro de los ms
pobres* as como a los nuevos actores sociales excluidos y en conflicto* tales como las
mujeres* los indgenas* etc. $s* tal propuesta define que el crecimiento econmico es el
mejor camino para reducir la pobrea en el largo plao* por lo que una poltica de ajuste
estructural sostenida requiere programas- objetivos para proteger a los pobres en el corto
plao.
En el caso del 4lan <acional de ,esarrollo del periodo de &arlos 2alinas de =ortari D1HJH-
1HHNE* se desprende un concepto de poltica social que tuvo como finalidad la equidad* el
desarrollo* el bienestar colectivo y la justicia social. En este sentido* una de las prioridades
para la existencia de una poltica de esta naturalea fue* por una parte* la incorporacin del
desarrollo sostenible* y por otra* el ataque frontal a la pobrea extrema D4lan <acional de
,esarrollo* 1HJH-1HHNE* todo esto apoyndose en dos bases econmicas* una la creacin de
actividades y empleos bien remunerados* y dos* el incremento de los salarios reales*
sustentado en una evolucin econmica que fortaleciera la demanda de trabajo* el aumento
de la productividad* el uso eficiente de las potencialidades del pas* y el equilibrio de los
factores de produccin.
&on el objeto de concretar la luc%a contra la pobrea* el gobierno de 2alinas de =ortari cre
4
1a primera poltica del gobierno fue proteger el empleo p3blico. $l estallar la crisis de 1HJ"* la
drstica reduccin del gasto del gobierno disminuy la inversin* los subsidios generales y los
salarios reales* pero evit los despidos en masa. ,e %ec%o* el empleo p3blico aument* lo que
amortigu el efecto de la reduccin del gasto p3blico en el ingreso familiar y en los servicios de salud
y educacin D2ergio .riedman* <ora 1usting y $rianna 1egovini* 1HHAE
5
un instrumento coordinado entre el gobierno federal* estatal y municipal. Este fue
denominado 4rograma <acional de 2olidaridad D40;<$2;1E. Es importante seKalar que
este programa estuvo orientado a una poblacin muy precisa* los pobres ms pobres dentro
de los pobres: los indgenas* los campesinos y los grupos sociales urbanos excluidos por las
polticas de ajuste. $s* las reas que atac este programa fueron las relacionadas con la
alimentacin* la tenencia de la tierra* la vivienda* la educacin* la salud* as como la
infraestructura agropecuaria. <o cabe duda que durante el sexenio JH-HN* este programa
absorbi proporciones significativas de los presupuestos ordinarios y extraordinarios del
gobierno* no solucionando del todo el problema de la pobrea en el pas
O
. 1a ran de ello*
seg3n muc%os autores* entre ellos @ailey D1HHN* citado por =abriel 5orresE* es que el
4rograma 2olidaridad desconcentr sin descentraliar la administracin y toma de decisiones
en la poltica social* generando un problema* por una parte* de ausencia participativa* y por
otra* de gestin p3blica de las polticas sociales que tuvieron como resultado el alimentar a
toda una generacin de pobres que se %icieron dependientes estructurales de #stas* bien por
la va del clientelismo* o bien por la va de una carencia a nivel gerencial.
En el sexenio 1HHO-"CCC* el de Ernesto Qedillo* el gobierno diseK una poltica social*
orientada a circunscribirla a una estrategia ms amplia* a la que denomin &esarrollo social.
$s* su objetivo planteado fue )el de propiciar la igualdad de oportunidades y de condiciones
que aseguren a la poblacin el disfrute de los derec%os individuales y sociales consagrados
en la &onstitucin! elevar los niveles de bienestar y la calidad de vida de los mexicanos! y* de
manera prioritaria* disminuir la pobrea y la exclusin social? D4lan <acional de desarrollo*
1HHO-"CCC* 1HHO:NHE. Este plan tiene como carcter el %aber transformado el 4rograma de
2olidaridad* dndole prioridad no solo a los grupos ms pobres* sino a las regiones con
menores oportunidades de desarrollo.
,entro de los objetivos de esta poltica de superacin de la pobrea extrema estn
DFFF.sedesol.gob.mxE:
- ,esarrollo de las capacidades de las personas y las familias
- &reacin de oportunidades
- &onstruccin de infraestructura bsica municipal de empleo e ingreso.
,ado al corto alcance del 4rograma 2olidaridad* y con el objeto de atender a las familias ms
pobres del pas bajo un enfoque integral* el gobierno cre en 1HHA* el 4rograma <acional de
Educacin* 2alud y $limentacin D40;=0E2$E. $s* este 4rograma se diseK con la
intencin de )%acer que converjan en el n3cleo familiar la educacin* la salud y la
alimentacin* dando especial atencin a las niKas y a los niKos* y apoyndose especialmente
en las madres de familias? D5ercer :nforme de =obierno* Alcances re"os* 2eptiembre*1HHAE.
Este 4rograma se empe aplicar en los die estados y a 1IC familias con ndices de
pobrea altos
I
. 6asta el momento se %an podido %acer algunas evaluaciones de este
5
Existe coincidencia tanto del gobierno como del sector acad#mico en decir que los recursos
gastados durante el )salinismo? significaron un incremento r#cord dado que subieron del I.IS de la
inversin p3blica en 1HJH %asta el 1A.BS en 1HH". $s en palabras del 2ecretario de ,esarrollo
2ocial* se estima que )la inversin federal de 2olidaridad creci sustancialmente a partir de 1HJH. ,e
1.IN billones de pesos en ese aKo* pas a I.J billones de pesos en 1HH"* con incrementos reales en
promedio anual de BI."S? D&arlos 0ojas* 1HHIE
6
El gobierno* a trav#s del &onsejo <acional de 4oblacin* en busca de la eficiencia en la poltica y
programas sociales D4rogresaE* %a inventado recientemente una nomenclatura de la pobrea
6
programa. 2us resultados* seg3n algunos estudios de organismos internacionales es la falta
de co%erencia y la discriminacin de algunos grupos a beneficiarse de este programa.
$dems* vale decir* que su orientacin selectiva est ms sesgada a los sntomas de la
pobrea que a determinar sus verdaderas causas. ; como lo manifiesta /ulio @oltvinni-! )El
4rogresa discrimina a la gente y lo %ace aparecer como un m#rito* anuncian abiertamente
que no atiende a todos sino slo a unos cuantos de un comunidad aislada en donde yo creo
que nadie est exento de la pobrea. El 4rogresa tambi#n se inscribe en esa lnea de
modelos promovidos por la comunidad internacional a trav#s de organismos como el @anco
'undial y el .ondo 'onetario :nternacional? D1HHJ:1"-$E.
En cuanto a los campesinos e indgenas* el gobierno continu con el programa del &ampo
D40;&$'4;E* entregando apoyos a la comercialiacin* as como nuevos cr#ditos a las
empresas rurales* enmarcndose en la poltica de moderniacin del campo
A
.
Rn elemento importante inmerso en la poltica social del sexenio 1HHO-"CCC* es la vinculacin
entre la poltica de poblacin y el desarrollo social* dirigidas a impulsar la reduccin del ritmo
de crecimiento de la poblacin que exige mayores esfueros para satisfacer las demandas
de empleo* educacin* salud y vivienda. 2eg3n el &onsejo <acional de 4oblacin* la
poblacin de '#xico ascendi a cerca de HN.A millones de %abitantes en junio de 1HHA. ,e
esta manera se puede ver tambi#n* seg3n este organismo que el cambio demogrfico que %a
tenido lugar en '#xico se resume tambi#n mediante la evolucin de largo plao de las tasas
de natalidad y mortalidad.
2eg3n el 4rograma <acional de 4oblacin 1HHO-"CCC* los retos de la poltica de poblacin se
pudieran precisar de la siguiente manera:
:ncidir en la circularidad entre pobrea y reago demogrfico!
&ontinuar impulsando la reduccin del crecimiento poblacional!
$tenuar los efectos del alto crecimiento demogrfico del pasado!
mejorar la condicin de la mujer!
fortalecer la familia!
reordenar el desarrollo regional y la distribucin territorial de la poblacin!
$rmoniar la evolucin de los fenmenos demogrficos y las exigencias de un desarrollo
sustentable!
fortalecer una cultura demogrfica.
En este sentido* los objetivos de la poltica de poblacin* seg3n este plan* tienden a
favorecer al desarrollo social* al desarrollo regional* as como al desarrollo integral de la
familia y de la mujer* y el bienestar de la poblacin indgena:
extrema* denominado tambi#n 'ocos ro!os de la pobreza o cinco categoras de la marginacin. Ellas
son: marginacin 'uy $lta* marginacin $lta* marginacin 'edia* marginacin @aja* marginacin 'uy
@aja.
7
1a poltica estatal de moderniacin del campo* iniciada en el periodo gubernamental JJ-HN* y
seguida durante este gobierno DHN-"CCCE* se podra resumir de la siguiente manera: 1E la reforma
institucional! "E el cambio en los instrumentos de fomento y estmulo a la produccin! BE la reforma de
la legislacin agraria! y NE la moderniacin de las organiaciones de productores para que sean ms
productivos.
7
1. 4ropiciar que la evolucin de los fenmenos demogrficos armonice con los procesos de
desarrollo econmico y social.
". 4rocurar que la distribucin territorial de la poblacin se adecue a las posibilidades del
desarrollo regional.
B. 4romover el desarrollo integral de la familia.
N. 4ropiciar la participacin de la mujer* en condiciones de igualdad con el varn.
O. &oadyuvar a elevar la calidad de vida y el bienestar de la poblacin indgena del pas.
I. &ontribuir al desarrollo de una slida cultura demogrfica D4rograma <acional de
4oblacin* 1HHO-"CCC: OI*OAE.
7. En concordancia con la poltica de poblacin* el 4rograma <acional de la 'ujer* inscrito
dentro del 4rograma <acional de desarrollo 1HHO-"CCC* contempla un conjunto de objetivos
tendientes a mejorar la condicin social de la mujer en el desarrollo social. Estos objetivos
son:
$cceso equitativo y no discriminatorio a la educacin!
4romover un sistema efectivo* oportuno y de calidad para el cuidado de la salud de las
mujeres!
Enfrentar la pobrea que aqueja a las mujeres!
$mpliar las oportunidades laborales y proteccin de los derec%os de los trabajadores!
Estimular la capacidad productiva de las mujeres!
.ortalecer la familia como mbito de promocin de la igualdad de derec%os* oportunidades
y responsabilidades para %ombres y mujeres!
,efender los derec%os de la mujer y ampliar su acceso a todos los niveles e instancias de
toma de decisin!
4revenir y erradicar la violencia contra las mujeres!
4romover una cultura de la igualdad mediante imgenes plurales* equilibradas y no
discriminatorias de la mujer D4rograma <acional de la 'ujer* 1HHO-"CCC: B"E.
Es importante seKalar que %ablar de un programa de la mujer a escala nacional* nos lleva a
reflexionar un poco ms sobre las buenas intenciones gubernamentales* dado a que* seg3n
datos de los organismos internacionales* son las mu!eres las personas m(s pobres den"ro de
los pobres. $s* %ablar de un programa de la mujer pasa por vincularlo automticamente a
una perspectiva de g#nero* eso implica que se comprenda a las mujeres no como un
)instrumento? aislado del desarrollo* sino como parte integrante de #ste. En otras palabras*
es plantear como objetivo de desarrollo la igualdad de g#nero. 9emos entonces que a3n con
un programa para la mujer* las polticas sociales en '#xico tienden a no alcanar este
esquema* puesto que si #stas estn orientadas en t#rminos selectivos al )combate a la
pobrea?* su 3nico inter#s est ms orientado a erradicar la pobrea con el objeto de
promover un desarrollo econmico que a incorporar a la mujer en el mercado de trabajo. $s
la desigualdad entre %ombres y mujeres se basa en la diferencia de ingresos* soslayando
aspectos de tipo cultural y social que la determinan. En este sentido* es importante observar
que )los datos sobre la participacin de la mujer mexicana en el Ejecutivo* en el 1egislativo*
en los partidos polticos* y en general en puestos de direccin y toma de decisiones*
demuestra que como en el caso de las minoras #tnicas* de migrantes y de discapacitados*
los procesos de democratiacin y globaliacin de la economa* poco o nada %an
modificado su nivel de representacin? D&lara /usidman de @* 1HHA:1IE.
8
&abe destacar que para estos aKos el gasto social alcan un monto de proporciones
%istricas en relacin a aKos anteriores y* sin embargo los recursos siguen siendo
insuficientes. 2eg3n el :nforme del 2ecretario de ,esarrollo 2ocial del gobierno de Ernesto
Qedillo* &arlos /arque* presentado en el &oloquio internacional TEnfrentando el reto del
,esarrollo 2ocialT* en noviembre de 1HHH* se estima que se destinaran los siguientes
recursos:
- NH1 millones de pesos al gasto social!
- Ese monto representa un incremento real de O.HS con respecto al presupuesto
ejercido en el mismo rubro durante 1HHH!
- ,e ese presupuesto global* O" mil JJN millones de pesos se canaliarn para el
combate a la pobrea* cantidad que representa un incremento del J.NS en comparacin a la
ejercida este aKo!
- En educacin el incremento de los recursos p3blicos es de A.JS! y
- En salud* de I.NS.
Es importante destacar que los recursos del 0amo "I que %asta 1HHA se denomin
Superaci)n de la Pobreza y que %asta 1HHH se llam &esarrollo Social Produc"i$o en
*egiones de Pobreza* se orientaron principalmente a proyectos de alcance regional y social*
as como a propiciar la generacin de empleos y el mejoramiento de las actividades
productivas de las onas y grupos de mayor pobrea. En el aKo "CCC* los recursos se
transfirieron al 0amo "C* ,esarrollo 2ocial* que alcan una cantidad de B*JHH millones de
pesos distribuidos de la siguiente forma: JNS al .ondo para el ,esarrollo 4roductivo! el "*1S
al .ondo para impulsar el desarrollo 0egional 2ustentable! el O*NS al .ondo para atender a
grupos prioritarios! y el A*IS al .ondo de &oinversin 2ocial y ,esarrollo &omunitario.
&omo podemos ver* en '#xico existen y %an persistido algunos mitos sobre la poltica social
y la evaluacin de #sta. $lejandro 5uirn =uti#rre D"CC1E* %a estimado que estos son los que
se %an generado en la mayora de las discusiones relacionadas con la pobrea y la poltica
social. Estos son los siguientes:
1.- El #xito del combate a la pobrea depende de una mayor asignacin de recursos!
".- 5odo gasto que se realice para abatir la pobrea siempre deja beneficios!
B.- El crecimiento econmico reduce la pobrea y mejora la distribucin del ingreso!
N.- Rna baja inflacin disminuye la pobrea!
O.- 1a generacin de empleos y la reduccin del desempleo automticamente disminuyen la
pobrea.
$ nuestra manera de ver* estos mitos van ligado a una postura de carcter institucional.
$unque en los 3ltimos tres gobiernos del 40: D'iguel de la 'adrid* &arlos 2alinas de =ortari
y Ernesto QedilloE* se crearon las bases para un proceso de transformacin institucional* la
institucin relacionada con la cuestin social* no obstante %aber contado con programas
sociales tales como el &r#dito a la 4alabra* Empresas 2ociales* 4rograma de Empleo
5emporal* 4rograma <acional de /ornaleros $grcolas* .ondos 0egionales :ndgenas*
&omisin <acional de las Qonas Pridas* 4rograma <acional de 0eforestacin* 4rograma de
,esarrollo 4roductivo de la 'ujer* 4rograma de 'aestros /ubilados y el .ondo de
&oinversin 2ocial* no fue tocada a fondo en este sentido. 2e puede afirmar que esto fue a
causa de que se continu con el Es"ado de negociaci)n corpora"i$a# para %ablar en t#rminos
de /ames =. 'arc% y /o%an 4. ;lsen D1HHAE* donde* por una parte* la sociedad se sinti
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limitada por la falta de participacin* para proponer las reformas de la burocracia p3blica
J
. >
donde* por la otra* se continu con una debilidad de la institucin social* ya que la 2ecretara
de ,esarrollo 2ocial D2edesolE
H
* fu# excluida de los mbitos de poder en donde se tomaban
las grandes decisiones de poltica econmica que incidieron sobre la sociedad* quis
porque en esta esfera del Estado %a sido un bastin del clientelismo e ineficiencia. Esto fue
lo que puso en cuestin la efectividad del sistema poltico mexicano* puesto que #sta
depende en muc%o grado de la efectividad de las instituciones administrativas.
LA 0NUEVA POLTICA SOCIAL1 DE LA TRANSICI2N ME"ICANA
,espu#s de A1 aKos de un r#gimen controlado por un slo partido* que lleg a ser el ms
antiguo del mundo* y que se caracteri por su corporativismo y presidencialismo exagerado*
surgi a partir de este aKo un nuevo gobierno dirigido por el 4artido $ccin <acional que
dirigir los destinos de '#xico. En este sentido* una de las grandes tareas que tendr que
enfrentar este gobierno ser* por una parte* la de combatir a fondo la pobrea que padecen
millones de mexicanos* y por otra parte* profundiar en la transicin y la reforma de las
instituciones del Estado.
En la nueva poltica social del nuevo gobierno* denominada la Pol%"ica Social en el +,,-# se
destaca lo siguiente:
1a poltica social tiene como objetivos asegurar el pleno ejercicio de la libertad
personal* multiplicar las oportunidades de progreso material* favorecer el
desenvolvimiento intelectual y propiciar el enriquecimiento cultural de las personas.
Rna poltica social que promueva la capacidad* la fuera y voluntad de todos para
bastecerse as mismos y propugne por la erradicacin de cualquier forma de vasallaje
o sumisin* eliminando tutelajes y paternalismos! se trata de una poltica incluyente y
liberadora.
2e considera a la educacin como la primera y ms alta prioridad para el desarrollo
del pas. El compromiso en esta materia es alcanar un sistema educativo
informatiado* estructurado y descentraliado! con instruccin de calidad* condiciones
dignas y maestros profesionales DFFF.sedesol.gob.mxE.
El nuevo gobierno %a puesto andar el 4rograma <acional de $tencin a "OC 'icrorregiones*
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$ pesar del $cuerdo de &reacin del &onsejo &onsultivo &iudadano de ,esarrollo 2ocial que
obtuvo su carcter legal el A de diciembre de 1HHJ* los mecanismos de participacin de la 2ociedad
&ivil en los distintos polticas y programas sociales son d#biles* puesto que se implantaron de forma
vertical y sin consulta de la ciudadana.
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1a 2ecretara de ,esarrollo 2ocial* 2edesol* es la dependencia responsable de coordinar las
acciones de poltica social del =obierno .ederal. $dems de su funcin coordinadora establecida en
el artculo B" de la 1ey ;rgnica de la $dministracin 43blica .ederal* 2edesol tiene mbitos propios
de accin que lleva a cabo mediante una estructura que comprende: el ,esarrollo 0egional* el .ondo
<acional para las empresas 2ociales D.onaesE* el .ondo <acional para el fomento de las artesanas
D.onartE* el 4rograma de Educacin* 2alud y $limentacin D4rogresaE* el ,esarrollo Rrbano y
9ivienda* el .ondo <acional para la %abitacin popular D.on%apoE* el :nstituto <acional de :ndgenas
D:<:E* 1icosa D1ec%e a precio subsidiadaE* .idelist D5ortilla gratuitaE. 5ambi#n cuenta 2edesol con un
2istema <acional de $sistencia 2ocial del cual forma parte el 2istema <acional para el ,esarrollo
:ntegral de la .amilia D,:.E.
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con el objetivo de )superar la pobrea y promover el desarrollo de las "OC microrregiones*
conformadas por los NAI municipios de muy alta marginacin* concentrando esfueros y
recursos en forma articulada entre los tres rdenes de gobierno* y con la participacin social?
DFFF.sedesol.gob.mxUregionesUE.
4ara la planificacin del desarrollo social* el gobierno actual %a creado instrumentos para
apoyar este proceso: el &onvenio de ,esarrollo 2ocial "CCC D&,2E. Este es un instrumento
jurdico donde se definen compromisos especficos entre el =obierno .ederal y los gobiernos
de los estados para la ejecucin coordinada de proyectos y acciones de combate a la
pobrea y de promocin del desarrollo social y regional que se lleven a cabo en estados*
municipios y localidades* con la participacin que corresponda a los ayuntamientos y a los
sectores de la sociedad. En los &,2 se establecen* entre otros compromisos* la distribucin
equitativa* racional y transparente de los recursos de los programas de ,esarrollo 0egional
del 0amo "C.
Este aKo el gobierno prev# que la proporcin del gasto p3blico destinado al ,esarrollo 2ocial
se eleve en N.AS real en comparacin al aKo anterior. El monto en el "CC1 representar el
I1."S del gasto programable total y el H."S respecto al 4roducto :nterno @ruto.
ALGUNOS PUNTOS PENDIENTES EN MATERIA SOCIAL
<o obstante a esta nueva propuesta de poltica social* es importante que el gobierno
mexicano se plantee retos concretos de equidad para no caer en los mismos errores de las
polticas de desarrollo social de anteriores gobiernos:
E( +ri/er $,)ar* es importante comprender que el estado de salud de las personas es el
resultante de la accin de una serie de factores entre los que se destacan las condiciones
ambientales y el saneamiento bsico* los %bitos de vida y la alimentacin* las acciones
preventivas y la disponibilidad de centros curativos. 4or tal motivo el Estado debe plantearse
los siguientes desafos:
:mpulsar con co%erencia la estrategia de atencin primaria. Este consiste en saneamiento
bsico* refuero nutricional y programa de salud primaria
&onsolidar sistema de atencin que provean servicios de calidad a las grandes mayoras
0eformar la organiacin del sistema p3blico de salud.
E( #e),(do $,)ar* el gobierno debe enfrentar a la visin asistencialista de la poltica
social. 4ara ello debe establecer acciones que generen empleos de mayor calidad e ingresos
que le ayuden a los sectores ms pobres del pas a salir de su condicin precaria. $s*
coincidiendo con $lejandro 5uirn =uti#rre D"CC1E* )es urgente crear programas que
permitan potenciar las capacidades y %abilidades de la poblacin ocupada de escasos
recursos con el propsito de que puedan insertarse en mejores condiciones en el mercado
de trabajo? D"CC1:"1-""E. Es importante* en este sentido* aplicar una en#rgica poltica de
calidad de la educacin. $s la capacitacin laboral deber ser fundamental para aumentar
las oportunidades de empleo e ingresos.
E( &er'er $,)ar* en las estrategias de microcr#dito en las microrregiones* el gobierno
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mexicano debe proporcionarles a la poblacin beneficiada de esta poltica* los canales de la
comercialiacin adecuados.
E( ',ar&o $,)ar* podemos ver que dado al cambio de nombre de 40;=0E2$* el
gobierno %a propuesto una estrategia global que se llamar )&;<5:=;?* que tiene como
objeto integrar los diferentes programas de corte social y que son operados por las
2ecretaras de ,esarrollo 2ocial* Educacin y 2alud. En este sentido* sera importante que
el gobierno logre %acer eficiente la administracin* ejecucin y evaluacin de esta estrategia.
E( 3,i(&o $,)ar* cabe destacar que una institucin renovada en materia social* debe
establecer que sus ejecutores Dprofesionistas que trabajan muy de cercaE cuenten con un
servicio civil profesionaliado* as como de sueldos* condiciones de trabajo y perspectivas
laborales bastantes confiables y no vulnerables.
E( #e4&o $,)ar* se deben establecer las bases de nuevas instituciones democrticas que
permita que la administracin asegure el desarrollo de la poltica social* generando redes
donde intervengan agentes privados y p3blicos. Es importante que el gobierno ample y de
ms cobertura al &onsejo &onsultivo &iudadano de ,esarrollo 2ocial.
E( #5+&i/o $,)ar* es importante establecer mecanismos que permitan la coasociacin
del sector gubernamental* el sector privado y la sociedad civil con el objeto de redescubrir
articulaciones que apunten al fortalecimiento de polticas sociales compartidas y
participativas.
Estos retos* comunes a '#xico como al resto de los pases de $m#rica 1atina* se pueden
%acer efectivos si los gobiernos se centran en desagregar la inequidad en las capacidades de
funcionamiento* en el acceso a los activos* en el acceso al cr#dito* en el acceso a la
formacin de capital %umano y en el acceso a la atencin de salud bsica. 4or lo que
creemos que la agenda mexicana y en general latinoamericana debe prioriar en lo siguiente:
&reacin de &apital %umano!
desarrollo del capital social!
empleo a trav#s de las 4equeKas y 'edianas Empresas!
fortalecimiento institucional del rea social y especialmente de salud!
profundiacin de la democracia y!
rol del Estado como promotor del desarrollo
Es as como podemos lograr el bienestar* basado en la equidad* para un proceso de
transicin democrtica.
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