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Universidade de Braslia (UnB)

Faculdade de Economia, Administrao, Contabilidade e Cincia da Inf. e
Documentao (FACE)
Departamento de Cincias Contbeis e Atuariais (DCCA)
Especializao em Mercado Financeiro e Investimentos






BRUNO MEDEIROS PAPARIELLO













GOVERNANA CORPORATIVA EM AGNCIA REGULADORA: A
EXPERINCIA AUSTRALIANA COMPARADA COM A BRASILEIRA.













Braslia DF
2008
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Professor Mestre Jos Geraldo de Sousa Junior
Reitor da Universidade de Braslia

Professor Doutor Csar Augusto Tibrcio Silva
Diretor da Faculdade de Economia, Administrao, Contabilidade e Cincia da Inf. e
Documentao

Professor Doutor Paulo Roberto Barbosa Lustosa
Chefe do Departamento de Cincias Contbeis e Atuariais e
Coordenador do Curso de Especializao em Mercado Financeiro e
Investimentos













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BRUNO MEDEIROS PAPARIELLO






GOVERNANA CORPORATIVA EM AGNCIA REGULADORA: A
EXPERINCIA AUSTRALIANA COMPARADA COM A BRASILEIRA.





Trabalho de Concluso de
Curso (Artigo) apresentado ao
Departamento de Cincias
Contbeis e Atuariais da
Faculdade de Economia,
Administrao, Contabilidade
e Cincia da Informao e
Documentao da
Universidade de Braslia,
como requisito concluso do
Curso de Especializao em
Mercado Financeiro e
Investimentos.


Orientador: Prof. Dr. Alberto
Shigueru Matsumoto






Braslia DF
2008
4



































PAPARIELLO, Bruno Medeiros
Governana Corporativa em Agncia Reguladora: a Experincia
Australiana Comparada com a Brasileira/ Bruno Medeiros Papariello
Braslia, 2008.
18.p.

Trabalho de concluso de curso de Especializao em Mercado
Financeiro e Investimentos (artigo) Universidade de Braslia, 2008
Bibliografia.

I. Faculdade de Economia, Administrao, Contabilidade e Cincia
da Informao e Documentao da UnB. II. Ttulo


5















































minha esposa,
pelo apoio, incentivo e amor
6


AGRADECIMENTOS

Agradeo a Deus, por tudo que me concedeu.
minha esposa Patrcia pela maravilhosa vida a dois.
Aos meus pais e meus irmos que sempre torcem pelo meu sucesso.
Aos meus amigos, que sempre esto ao meu lado.
Aos professores do curso, principalmente ao Prof. Alberto Matsumoto, que
orientou este trabalho.















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GOVERNANA CORPORATIVA EM AGNCIA REGULADORA: A EXPERINCIA
AUSTRALIANA COMPARADA COM A BRASILEIRA.

Resumo
O artigo tem como objetivo comparar a estrutura de governana corporativa da
agncia reguladora de telecomunicaes australiana com a brasileira, tendo como base, as
melhores prticas divulgadas no Brasil e no Mundo. Essa comparao visa demonstrar o grau
de aderncia da ANATEL (Agncia Nacional de Telecomunicaes) e da ACMA (Australian
Communication and Media Authority) s boas prticas de governana, comparando seus
pontos positivos e negativos. Realizou-se uma reviso dos principais cdigos de governana
corporativa, destacando as melhores prticas, que serviram de parmetros para avaliao das
estruturas reais de governana da ANATEL e ACMA. Para finalizar, o texto mostra uma
anlise crtica dos pontos positivos e negativos aderncia ou no s boas prticas das
entidades e uma avaliao de qual entidade est mais avanada com relao governana
corporativa.

1. Introduo
As boas prticas de Governana Corporativa j vm sendo amplamente utilizadas no
setor privado em vrios pases, ajudando, assim, as empresas a estabelecerem um bom nvel
de gesto, transparncia e de prestao de contas aos acionistas. Diversos so os rgos no
Brasil e no mundo que tratam do tema para o setor privado, por exemplo, o Instituto
Brasileiro de Governana Corporativa (IBGC) e a Organizao para Cooperao e
Desenvolvimento Econmico (OCDE), que j desenvolveram cdigos de boas prticas.
No setor pblico brasileiro, o conceito de governana est sendo difundido de forma
ainda lenta. Recentemente, por meio do Decreto 6.021 de 22 de janeiro de 2007 foi criada a
Comisso Interministerial de Governana Corporativa e de Administrao de Participaes
Societrias da Unio CGPAR, com o objetivo de promover mudanas na forma de atuao
da Unio enquanto acionista, a fim de melhorar os resultados das empresas estatais, seja pela
gerao de mais dividendos, seja pela produo de servios melhores e mais acessveis para a
populao. Porm, ainda no se discute o assunto de forma especfica para o setor pblico no
estatal.
Na comunidade internacional, as boas prticas de governana corporativa j esto
sendo difundidas, h mais tempo, para as entidades pblicas estatais e no estatais por
instituies como o International Federation of Accountants (IFAC) e a prpria OCDE.
Porm, tendo em vista que essas boas prticas divulgadas so normas infralegais, ou seja, no
so mandatrias, no conhecido se, na prtica, as entidades pblicas internacionais possuem
estruturas de governana mais avanadas do que as do Brasil, onde a difuso ainda
incipiente.
Assim, o objetivo deste trabalho comparar a estrutura de governana
corporativa da agncia reguladora de telecomunicaes australiana com a brasileira,
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tomando como base as melhores prticas de governana divulgadas no Brasil e no
Mundo.

1.1 Justificativa
Essa pesquisa justificada pela falta de conhecimento sobre as estruturas de
governana das entidades pblicas no estatais no Brasil e a ausncia de conhecimento do
grau de aderncia s melhores prticas de entidades pblicas internacionais. A comparao
alm de suprir a lacuna de conhecimento tratada anteriormente, possibilitar a discusso sobre
o nvel de governana da ANATEL em comparao com a ACMA.
Escolheram-se agncias reguladoras devido importncia econmica e social desses
rgos, j que atuam na regulao de servios essenciais aos cidados, conduzidos por
empresas privadas concessionrias. Esses servios, como por exemplo, telecomunicaes,
energia, planos de sade e transportes, so de extrema importncia para o desenvolvimento do
pas e para a vida do povo brasileiro. Salienta-se que essas agncias necessitam ter, entre
outros: (i) mxima transparncia de suas atividades; (ii) boa interao com a sociedade; (iii)
eficaz gesto de recursos pblicos; e (iv) devida prestao de contas sociedade. Assim, os
benefcios da governana corporativa se aplicam amplamente s agncias reguladoras.
Foram utilizadas para fins de comparao as agncias reguladoras de
telecomunicaes ANATEL (Agncia Nacional de Telecomunicaes) e ACMA (Australian
Communication and Media Authority), devido ao fato de serem pertencentes ao setor pblico,
de atuarem em um importante setor para o pas (telecomunicaes) e de terem estruturas
organizacionais mais compatveis com as principais prticas de governana corporativa.
Selecionou-se a agncia reguladora da Austrlia devido larga difuso das melhores prticas
de governana corporativa no pas.

1.2 Delimitao
No se pretende, neste texto, avaliar profundamente as prticas de cada ator de
governana, mas sim, efetuar uma comparao da estrutura de governana das duas agncias
em um nvel macro, ou seja, no se pretende avaliar todos os aspectos de governana das
agncias. Tambm no o foco deste trabalho a elaborao de um modelo prprio de
avaliao de governana para entidades pblicas, em geral.

2. Fundamentos tericos
2.1 Origem e Conceitos da Governana Corporativa
Para Bergamini Jnior (2005), a governana corporativa surgiu para dirimir o conflito
de agncia que existe a partir da separao entre a propriedade e a administrao da empresa.
Este autor alega que o conflito de agncia surge quando o principal delega ao agente o poder
de deciso sobre a sua propriedade, o que acarreta o surgimento de divergncias entre ambos,
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decorrentes da materializao de dois axiomas: (i) inexistncia de agentes perfeitos; e (ii)
impossibilidade de se elaborarem contratos completos. Essa situao exige a criao de
mecanismos de monitoramento e de incentivos, a fim de assegurar o alinhamento entre a
atuao do gestor (agente) aos interesses dos proprietrios (principal).
Jensen (2003, apud MENDES, 2007) define um relacionamento de agncia como um
contrato sob o qual uma ou mais pessoas o(s) principal (is) ajustam com um terceiro o
agente a prestao de determinado servio, sendo que o principal delega ao agente a
autoridade necessria para a tomada de decises.
Malacrida e Yamamoto (2006) seguem o mesmo raciocnio sobre a origem da
governana corporativa e alegam que esta surgiu para criar mecanismos de controle e
monitoramento dos negcios, no somente pelos gestores, mas tambm pelos acionistas,
possibilitando identificar e solucionar conflitos de agncia que por acaso surjam dentro de
uma organizao.
No existe um conceito nico para o termo governana corporativa, por isso, destaca-
se, dentre os vrios existentes: (i) o da literatura internacional; (ii) do Instituto Brasileiro de
Governana Corporativa (Brasil); e (iii) da Unio Federal (Brasil).
Merchant e Stede (2007) entendem que o termo governana corporativa refere-se aos
processos e mecanismos que ajudam a assegurar que as companhias so dirigidas e
monitoradas para criar valor aos proprietrios, enquanto, ao mesmo tempo, cumprem suas
responsabilidades para com as partes interessadas (stakeholders).
Para o Instituto Brasileiro de Governana Corporativa (2004), cujo foco so as
entidades privadas, governana corporativa :
o sistema pelo qual as sociedades so dirigidas e monitoradas,
envolvendo os relacionamentos entre Acionistas/Quotistas, Conselho de
Administrao, Diretoria, Auditoria Independente e Conselho Fiscal.
As boas prticas de governana corporativa tm a finalidade de
aumentar o valor da sociedade, facilitar seu acesso ao capital e
contribuir para a sua perenidade.
Para a Unio, cujo foco so as empresas estatais, governana corporativa :
o conjunto de prticas de gesto envolvendo, entre outros, os
relacionamentos entre acionistas ou quotistas, conselhos de
administrao e fiscal, ou rgos com funes equivalentes, diretoria e
auditoria independente, com a finalidade de otimizar o desempenho da
empresa e proteger os direitos de todas as partes interessadas, com
transparncia e eqidade, com vistas a maximizar os resultados
econmico-sociais da atuao das empresas estatais (BRASIL, 2007).

2.2 Aplicaes da Governana Corporativa para entidades pblicas
Os princpios que servem como base para as boas prticas recomendadas pelo IBGC
so: transparncia, equidade, accountability (prestao de contas) e responsabilidade
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corporativa. Para Slomsky (2005), todos esses princpios so aplicveis s entidades pblicas
governamentais:
Transparncia: mais do que a obrigao de informar, a administrao pblica deve ter o
desejo de informar. Hoje em dia, a transparncia a base da confiana entre o setor pblico e
a sociedade. A Lei de Responsabilidade Fiscal um exemplo de normativo que foi criado
para, dentre outros, obrigar os entes pblicos a adotarem prticas transparentes para suas
contas.
Equidade: para Slomsky (2005, p. 133) a equidade na gesto pblica deve pautar-se por
polticas e aes dos governantes que produzam a equidade entre os habitantes que compem
a sociedade local, a fim de produzir o bem estar social.
Accountability (prestao de contas): os agentes pblicos devem prestar contas de suas
atuaes e decises para quem os elegeu e para toda a sociedade, respondendo integralmente
pelos atos praticados durante sua gesto. Na gesto pblica, o gestor deve prestar contas alm
do previsto na legislao.
Responsabilidade Corporativa: os gestores devem zelar pela perenidade das organizaes
e, assim, devem ultimar aes de ordem social e ambiental na definio de negcios e
operaes. Assim tambm devem pensar os gestores pblicos quando do direcionamento dos
seus gastos a curto e longo prazos.
A Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE) defende
que o Estado pode utilizar as ferramentas que so aplicveis no setor privado, incluindo as
prticas de governana corporativa.
Apesar de haver certa compatibilidade entre as prticas de governana do setor
privado e pblico, para Bosch (2002, apud BARRET, 2003) existe uma srie de fatores que
prejudicam a execuo das prticas de governana no setor pblico, dificultando, assim, sua
operacionalizao. So eles:
(i) Estruturas complexas, incluindo a legislao e o relacionamento existente entre o
parlamento, ministros, conselhos e chefes de rgos. A complexidade da governana no setor
pblico oriunda da interao entre Ministros, Conselhos e Diretores-Presidentes. Essa
complicao faz com que o alcance de uma boa governana seja dificultada no setor pblico;
(ii) Intervenes, pelo Ministro ou por outra parte do governo ou do processo poltico, nas
decises dirias de gesto;
(iii) Objetivos conflitantes entre os fins econmicos e os fins pblicos (servio ao cidado);
(iv) Indicao do Presidente do Conselho por Ministros, o que muito comum, prejudica a
hierarquia, pois ao invs do Presidente do Conselho prestar contas ao Conselho, como
unidade, presta contas ao Ministro;
(v) Indicao do Presidente/Diretor Geral, igualmente ao caso anterior, a lealdade do
Diretor Geral ao Ministro, principalmente, e no ao Conselho. Assim, a autoridade do
Conselho questionada;
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(vi) Qualidade dos membros do Conselho: o processo de seleo e indicao dos membros
dos Conselhos, no servio pblico, pode resultar em nomeaes de pessoas no qualificadas
para o cargo. Alm disso, a lealdade dos membros pode ser para as pessoas que o indicaram e
no para o Conselho e, conseqentemente, para o bem da organizao.

2.3 Agncias Reguladoras
Peci (1999) destacou que a funo das agncias reguladoras regular o
funcionamento de determinados setores da economia ou servios pblicos concedidos pelo
Estado. Di Pietro (2006) exemplificou o significado da palavra regular nesse sentido como
organizar o setor no qual a agncia atua e controlar as entidades que se situam neste setor.
Melo (2001, apud GOMES, 2006) destacou que "as agncias so autarquias sob
regime especial, parte da administrao pblica indireta, e caracterizadas por independncia
administrativa, estabilidade de seus dirigentes, autonomia financeira e ausncia de
subordinao hierrquica".
A Agncia Nacional de Telecomunicaes (ANATEL) foi criada pela Lei n. 9.472, de
16 de julho de 1997, como uma entidade integrante da Administrao Pblica Federal
indireta, submetida ao regime autrquico especial e vinculada ao Ministrio das
Comunicaes, com a funo de rgo regulador das telecomunicaes.
A Australian Communication and Media Authority (ACMA) a agncia
governamental australiana responsvel por regular as comunicaes em geral, criada em 2005
aps a fuso da Australian Broadcasting Authority (ABA) e da Australian Communications
Authority (ACA). A agncia faz parte do Department of Communications, Information
Technology and the Arts (DCITA).

2.4 Boas prticas de governana
Diversos so os documentos publicados relativos governana corporativa, entre eles:
(i) Cdigo das Melhores Prticas de Governana Corporativa (IBGC), para o setor privado
(Brasil); (ii) OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises, para
estatais (internacional); (iii) Protocol on Corporate Governance in the Public Sector
(Department of Public Enterprises, South Africa), para as empresas estatais (frica do Sul);
(iv) Governance in the Public Sector: a Governing Body Perspective (International
Federation of Accountants - IFAC), para o setor pblico (internacional).
Apresenta-se, abaixo, um resumo das prticas recomendadas nos documentos
mencionados anteriormente, dividido em quatro grandes reas (i) padres comportamentais;
(ii) estrutura e processos organizacionais; (iii) controle; e (iv) relatrios. Essa diviso foi
baseada em Governance in the Public Sector: a Governing Body Perspective (IFAC).
Salienta-se que essas boas prticas serviro de parmetros para avaliao das
estruturas de governana da ANATEL e ACMA estabelecendo um padro para efeitos de
comparao entre as entidades.
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a) Padres Comportamentais
Cdigo de conduta/tica
Para o IFAC (2001), deve-se adotar um cdigo de conduta formal definindo os
padres de comportamento que todos da organizao devem seguir. O cdigo de conduta da
entidade/rgo deve refletir os princpios de integridade e accountability e deve tratar sobre:
(i) probidade e integridade; (ii) objetividade e honestidade e (iii) relacionamentos.
O cdigo de conduta deve abranger o relacionamento entre todas as partes interessadas
(stakeholders), como por exemplo, funcionrios, diretores e fornecedores. O cdigo de
conduta deve cobrir principalmente os seguintes assuntos (IBGC, 2004, p. 43):
cumprimento das leis e pagamento de tributos; pagamentos ou
recebimentos questionveis; conflito de interesses; informaes
privilegiadas; recebimento de presentes; discriminao no ambiente de
trabalho; doaes; meio ambiente; assdio moral ou sexual; segurana
no trabalho; atividades polticas; relaes com a comunidade; uso de
lcool e drogas; direito privacidade; nepotismo; explorao do
trabalho adulto ou infantil; poltica de negociao das aes da
empresa; processos judiciais e arbitragem; mtuos entre partes
relacionadas; e preveno e tratamento de fraudes.

b) Estruturas e processos organizacionais
Conselho (de Administrao)
Segundo o Cdigo das Melhores Prticas de Governana Corporativa (2004, p. 18):
Independentemente de sua forma societria e de ser companhia aberta
ou fechada, toda sociedade deve ter um Conselho de Administrao
eleito pelos scios, sem perder de vista todas as demais partes
interessadas (stakeholders), o objeto social e a sustentabilidade da
sociedade a longo prazo.
Assim, infere-se que inclusive os rgos e entidades pblicas devem instituir Conselho
de Administrao ou estrutura similar, porm, deve-se levar em considerao a relao custo
benefcio de se implantar um Conselho dessa natureza.
A OCDE (2005) recomenda que o Conselho deva ter autoridade e competncia
suficiente para exercer sua funo de formulador de diretrizes estratgicas da organizao e de
monitoramento da gesto. Os conselheiros devem: ser avaliados anualmente; ter poder para
designar e demitir o presidente; e agir nos melhores interesses da organizao, agindo com
objetividade e independncia nos seus julgamentos.
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As boas prticas do IBGC dispem que o Conselho deve possuir entre cinco e nove
membros. O presidente da entidade (ou diretor geral) no deve ser o presidente do conselho,
para que no haja concentrao de poder em prejuzo de superviso adequada da gesto, j
que as atribuies do presidente do Conselho e do executivo principal so diferentes. Quando
necessrio, o Conselho deve instituir comits especializados para auxili-lo em assuntos
especficos, como por exemplo, auditoria, risco e remunerao.
Ainda para o IBGC, o Conselho deve ser formado, em sua maioria, por conselheiros
independentes. A independncia do conselheiro se qualifica quando, por exemplo, no tem
qualquer vnculo com a sociedade, no acionista controlador e no ter sido empregado ou
diretor da sociedade. O Instituto estatui tambm, como uma prtica importante, a de Sesses
Executivas. Essas sesses so aquelas do Conselho da qual no participam os conselheiros
que tambm so executivos da entidade. Essa medida visa evitar a possibilidade de haver
constrangimentos em avaliaes da gesto dos executivos devido presena, em certas
reunies, do executivo.
Ainda se configura como uma boa prtica (IBGC) a existncia de um Conselho
Consultivo.

Relacionamento com Stakeholders (partes interessadas)
Stakeholders (partes interessadas), segundo o IBGC (2004), so indivduos ou
entidades que assumam algum tipo de risco, direto ou indireto, em face da sociedade. O
Diretor Geral e os demais diretores so responsveis pelo relacionamento transparente com as
partes interessadas.
A OCDE (2005) enfatiza que as empresas estatais devem reconhecer e respeitar os
direitos dos stakeholders estabelecidos pela lei ou por contratos e devem divulgar suas
relaes.
Para o IFAC (2001), os rgos/entidades pblicos devem comunicar aos stakeholders
a misso, responsabilidade, competncias e objetivos do rgo/entidade. Devem estabelecer
apropriados procedimentos que garantam a efetividade dessa comunicao, na prtica. Como
stakeholder, incluem-se: parlamentares, contribuintes, empregados, contratantes, grupos de
interesse, mdia, comunidade etc.

c) Controle
Comit de Auditoria
um comit formado para auxiliar o Conselho de Administrao. Possui a funo de
prover uma fiscalizao independente sobre as demonstraes financeiras, controles internos e
os auditores independentes (MERCHANT e STEDE, 2007).
Para o IFAC (2001), o Conselho deve estabelecer comit de auditoria composto por
membros no executivos com a responsabilidade de revisar de forma independente o
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framework de controle e o processo de auditoria externa. O Diretor Financeiro, o Chefe da
Auditoria Interna e os Auditores Externos devem ter acesso direto ao Comit.
O IBGC (2004) enfatiza que este comit deve ser formado por membros do Conselho
de Administrao preferencialmente independentes. O conselheiro que acumular funes
executivas no deve participar deste Comit. O IBGC destaca, ainda, que o Comit de
Auditoria deve adotar um regimento interno e ser composto no mnimo por trs membros,
todos com conhecimentos bsicos em finanas e contabilidade. Pelo menos um dever ter
maior experincia na rea contbil, de auditoria e de gesto financeira.
Segundo o Protocolo de Governana Corporativa da frica do Sul para estatais
(2002), estas devem divulgar no Relatrio Anual se o Comit de Auditoria instituiu um
regimento e, caso positivo, se o Comit realizou as atividades que so responsveis de acordo
com o regimento.
Cabe enfatizar que o Comit de Auditoria faria, como uma das atribuies, o papel que
o Conselho Fiscal faz nas companhias abertas (privadas).

Auditoria Interna
Para o IFAC (2001), o ente pblico deve assegurar a atividade efetiva de auditoria
interna, quando o custo/ benefcio de se ter uma estrutura como essa for vivel. A auditoria
interna deve se reportar ao rgo mximo da organizao, ou seja, diretamente ao Conselho
de Administrao ou ao Comit de auditoria (independncia e autoridade).

Gesto de riscos
Para o IFAC (2001), deve-se assegurar que um efetivo sistema de gesto de riscos est
estabelecido. Os riscos internos e externos devem ser analisados constantemente e devem ser
efetivamente monitorados. O IBGC (2004, p. 32) diz que:
O Conselho de Administrao deve assegurar-se de que a Diretoria
identifique preventivamente por meio de sistema de informaes
adequado e liste os principais riscos aos quais a sociedade est
exposta, sua probabilidade de ocorrncia, bem como as medidas e os
planos adotados para sua preveno ou minimizao.
Ainda para o IBGC (2007), os conceitos de gerenciamento de riscos corporativos,
divulgados pela Instituio, podem ser utilizados tambm por entidades do primeiro setor.

Controles Internos
A definio para a INTOSAI (2007, p. 19) de controle interno :
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Controle Interno um processo integrado efetuado pela direo e
corpo de funcionrios, e estruturado para enfrentar os riscos e
fornecer razovel segurana de que na consecuo da misso da
entidade os seguintes objetivos gerais sero alcanados:
(i) Execuo ordenada, tica, econmica, eficiente e eficaz das
operaes;
(ii) Cumprimento das obrigaes de accountability;
(iii) Cumprimento das leis e regulamentos aplicveis;
(iv) Salvaguarda dos recursos para evitar perdas, mau uso e dano.

Para o IFAC (2001), deve-se assegurar que seja estabelecido um sistema de controles
internos e que este seja posto em prtica e a sua efetividade seja divulgada no relatrio anual.
Os procedimentos e atividades de controle devem ser revisados, testados periodicamente e
avaliados, sendo o resultado reportado ao Conselho ou ao Comit de Auditoria (caso exista).
Os funcionrios devem ser treinados para efetivarem os processos e os seus controles de
modo efetivo.

d) Relatrios
Relatrio Anual
Segundo as boas prticas do IFAC (2001), o conselho deve publicar oportunamente o
Relatrio Anual (incluindo demonstraes financeiras) de forma clara e objetiva, avaliando os
resultados alcanados, o desempenho e a posio financeira do rgo/entidade.

Esse relatrio deve conter, dentre outros: suas responsabilidades; prticas de
governana adotadas, descrevendo essas prticas e o cdigo que seguido; demonstraes
financeiras aprovadas e auditadas (incluindo o relatrio do auditor, se for o caso); poltica de
remunerao dos Diretores e Presidente; como os membros do Conselho/Diretoria e o
Presidente/Diretor Geral foram nomeados e os termos da nomeao; objetivos do rgo;
indicadores de desempenho; trabalhos realizados nos controles internos do rgo.

Auditoria Externa
Para o IBGC, que possui foco nas empresas privadas, toda sociedade deve ser auditada
por uma auditoria independente devido a sua grande importncia como ator da governana
corporativa. O Protocolo de Governana Corporativa da frica do Sul para Estatais (2002) diz
que as demonstraes financeiras das empresas estatais devem ser auditadas por um auditor
externo e que estes no podem prover servios de consultoria ou qualquer outro servio que
no de auditoria, com a finalidade de preservar sua independncia. Um auditor externo no
pode auditar a mesma estatal por mais de cinco anos consecutivos.
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3. Metodologia
Primeiramente, realizou-se uma reviso dos principais cdigos de governana
corporativa divulgados no Brasil e no Mundo, quais sejam: (i) Cdigo das Melhores Prticas
de Governana Corporativa (IBGC); (ii) OECD Guidelines on Corporate Governance of
State-Owned Enterprises; (iii) Protocol on Corporate Governance in the Public Sector
(Department of Public Enterprises, South Africa); (iv) Governance in the Public Sector: a
Governing Body Perspective (IFAC).
A partir das informaes desses cdigos, levantou-se as melhores prticas com relao
aos seguintes temas: (i) Cdigo de Conduta/tica; (ii) Conselho de Administrao; (iii)
Relacionamento com Stakeholders; (iv) Comit de Auditoria; (v) Auditoria Interna; (vi)
Gesto de Riscos; (vii) Controles Internos; (viii) Relatrio Anual; e (ix) Auditoria Externa.
Esse levantamento encontra-se no item 2.4 (fundamentos tericos).
As melhores prticas de cada tema levantado acima serviram de parmetros para
avaliao das estruturas de governana corporativa da ANATEL e ACMA. Os dados relativos
s duas agncias reguladoras foram coletados por meio de relatrios anuais divulgados
(Annual Report 2006-2007, ACMA, e Relatrio Anual 2006, ANATEL); sites das entidades e
outros documentos publicados que contm informaes a respeito da estrutura de governana
das duas agncias. Devido ao bom nvel de transparncia dessas agncias, foi possvel realizar
a pesquisa de modo satisfatrio.

4. Resultados
O quadro abaixo apresenta a comparao entre as prticas de governana corporativa
da ACMA, da Austrlia, e da ANATEL, do Brasil, em face s boas prticas demonstradas no
item 2.4:
Quadro: Comparao entre as Prticas de Governana da ACMA e ANATEL
ACMA ANATEL
Padres Comportamentais
Cdigo de Conduta/tica Australian Public Service (APS)
Code of Conduct
Cdigo de tica dos Servidores
da ANATEL (Portaria n.178,
de 6 de junho de 2005)
Estrutura e processo organizacional
Conselho Refere-se ao Authority e
composto por sete membros.
Possui quatro comits: executivo,
de auditoria; financeiro e
gerencial.
O presidente do Authority
(Chairman) o presidente da
ACMA (Chief Executive
Refere-se ao Conselho Diretor,
rgo mximo da ANATEL.
integrado por cinco
conselheiros (diretores) com
mandato de cinco anos. Todas
as decises regulatrias
importantes passam pelo
Conselho.
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Officer).
O Authority possui a maioria dos
conselheiros no executivos da
agncia.

O presidente do Conselho
acumula o cargo de presidente-
executivo da agncia.
Possui Conselho Consultivo.
Os conselheiros so
superintendentes (gestores).
Obs. Funes do Congresso
Nacional tpicas de Conselho.
a) Os membros do Conselho
so nomeados pelo Presidente
da Repblica, confirmados
pelo Senado.
b) O controle externo dos atos
da ANATEL de titularidade
do Congresso Nacional;
c) Existe a Frente Parlamentar
das Agncias Reguladoras,
composta por deputados e
senadores, cujo objetivo de
atuar como interlocutora na
promoo de debates e
discusses sobre o papel,
atuao, autonomia, quadro
prprio de pessoal e outras
questes administrativas das
agncias;

d) H uma discusso no
Congresso Nacional para a
incluso no Projeto de Lei
sobre a organizao das
agncias reguladoras, a
prerrogativa do prprio
Congresso de demitir diretores
e conselheiros das agncias.
Relacionamento com Stakeholders Consumer Consultative
Forum: frum sobre
comunicaes, envolve
representantes do rgo
regulador (ACMA), dos
formuladores de polticas
pblicas e dos
consumidores.
Telecommunication
Standardisation Advisory
Group (N-TSAG): frum que
d oportunidade para os
stakeholders contriburem
com o desenvolvimento dos
padres e normas
Interao com a sociedade:
espao especfico no site da
agncia na internet que
apresenta procedimentos de
interao da Agncia com a
sociedade para a busca de
sugestes, de crticas e de
manifestaes sobre assuntos
de relevncia para o setor de
telecomunicaes e para a
prpria sociedade

As Audincias Pblicas
destinam-se a debater ou
apresentar, oralmente, matrias
de interesse geral.
18

australianas de
telecomunicaes.


As Consultas Pblicas tm
por finalidade submeter minuta
de ato normativo, bem como
documento ou assunto de
interesse relevante, a
comentrios e sugestes do
pblico em geral.

Os Chamamentos Pblicos,
por sua vez, so procedimentos
destinados a verificar a
possibilidade de dispensa de
licitao e apurar o nmero de
interessados na explorao de
servio de telecomunicaes ou
de uso de radiofreqncias.
Outros _ Corregedoria: cabe
corregedoria apreciar as
representaes que lhe forem
encaminhadas relativamente
atuao dos servidores.
ligada presidncia da
ANATEL.
Controle
Comit de Auditoria Composto por seis membros (um
independente, dois do Authority e
trs executivos), reporta-se ao
Chairman (Presidente do
Authority).
No foi possvel identificar o
salrio dos membros do Comit
de Auditoria.
No possui, apesar de haver
previso no Regulamento da
Agncia a instituio de
comits, por deciso do
Conselho Diretor.
Auditoria Interna A auditoria interna terceirizada
com a Acumen Alliance e se
reporta diretamente ao Comit de
Auditoria.

Possui auditoria interna, cuja
principal atribuio avaliar a
eficincia e eficcia dos
controles internos, visando
garantir a salvaguarda dos
ativos, a fidedignidade dos
dados operacionais, contbeis e
financeiros, o cumprimento das
leis, dos regulamentos e demais
instrumentos normativos
estabelecidos, a melhoria da
eficincia operacional e a
eficincia e economia na
aplicao dos recursos.
A auditoria interna da
ANATEL se reporta
Presidncia e no ao Conselho
Diretor, rgo colegiado
mximo da Agncia.
19

Gesto de Riscos Est em fase de implantao o
programa de gerenciamento de
riscos do ACMA. O
desenvolvimento deste programa
fiscalizado pelo Comit de
Auditoria e baseado no
framework AS/NZ 4360.
No possui ou no foi
divulgado ao pblico.
Controles Internos Faz parte do programa de gesto
de riscos.
No foi divulgado qualquer
trabalho realizado com relao
aos controles internos da
agncia.
Relatrios
Relatrio Anual Possui um relatrio anual
extenso abrangendo, dentre
outros assuntos:
Lista dos membros do
Authority (Conselho) com a
respectiva data de nomeao
e freqncia dos membros s
reunies durante o ano;
Parte especfica sobre
Comit de Auditoria,
incluindo lista dos seus
membros com a respectiva
freqncia de cada membro
s reunies durante o ano;
Parte especfica sobre as
prticas de governana
corporativa da ACMA;
Parte especfica sobre gesto
de riscos;
Demonstraes financeiras
auditadas;
Quantidade de funcionrios
e salrios de todos os cargos
e nveis;
Gesto de TI;
Gesto de pessoas;
Responsabilidades e
resultados alcanados.
Possui um relatrio anual
sucinto abrangendo, dentre
outros assuntos:
Lista dos membros do
Conselho sem data de
nomeao e sem
freqncia s reunies;
Atuao da Corregedoria
no ano (nmero de
processos instaurados e
aes preventivas
tomadas);
Quantidade de servidores;
Descrio sucinta da
gesto de: infra-estrutura,
pessoal, informao,
oramentria e financeira;
Responsabilidades e
resultados alcanados.
No possui demonstraes
financeiras;
No possui parte
especfica sobre
governana corporativa;
No trata dos trabalhos da
auditoria interna,
especialmente, com
relao a controles
internos.
Auditoria Externa Australian National Audit Officer
(ANAO), Entidade Fiscalizadora
Superior (EFS) da Austrlia.
Executa trabalhos tpicos de
Tribunal de Contas da Unio
(TCU), Entidade Fiscalizadora
Superior do Brasil,
representando o controle
20

auditoria independente, ou seja,
de reviso de controles e de
auditoria de demonstraes
financeiras.

externo do Congresso Nacional
e a Controladoria Geral da
Unio (CGU), representando o
controle interno do Poder
Executivo.

Aos auditores especificados
acima, compete a fiscalizao
contbil, financeira,
oramentria, operacional e
patrimonial, quanto
legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicao das
subvenes e renncia de
receitas. Essa atribuio dada
pela Constituio Federal de
1988.

Outros Outros relatrios divulgados:
Pesquisa de satisfao do
consumidor;
Relatrio de desempenho
das telecomunicaes;
Boletim trimestral de
desempenho das
telecomunicaes;
Relatrio de benefcio ao
consumidor (2004-05).

Ouvidoria: importante ator de
accountability. O Ouvidor deve
facilitar as relaes entre os
usurios de servios pblicos e
o rgo administrativo, tendo
como objetivo, facilitar a
resoluo de conflitos de forma
independente. Este nomeado
pelo Presidente da Repblica
para mandato de dois anos.
ligada ao Conselho Diretor,
sem vinculao hierrquica.
Produz semestralmente, ou
quando oportuno, apreciaes
crticas da atuao da Agncia.
Publicam-se essas apreciaes
no Dirio Oficial da Unio
(DOU) e as disponibiliza na
biblioteca.
Fonte: o autor
5. Anlise da Comparao
Levando em considerao o quadro comparativo demonstrado acima e as boas prticas
descritas no item 2.4, possvel tecer comentrios a cerca da estrutura geral de governana
corporativa da ANATEL e da ACMA.
Com relao s suas prticas padres comportamentais este artigo limitou-se ao
cdigo de conduta devido ao fato de ser um item subjetivo da estrutura de governana. O que
se constatou que a ANATEL possui um cdigo de tica prprio com regras de conduta para
seus servidores, abrangendo diversos pontos recomendados pelas boas prticas. J a agncia
australiana se utiliza de um cdigo geral de conduta para o servio pblico.
No tpico estrutura e processo organizacional, a agncia brasileira possui um
Conselho colegiado responsvel pela direo superior do rgo, composto por cinco membros
21

(dentro do limite previsto nas boas prticas). Alm disso, possui um bom relacionamento com
a sociedade, materializado por meio de audincias e consultas pblicas e pelos chamamentos
pblicos, por exemplo. A ACMA tambm possui um bom relacionamento com a sociedade
por meio de fruns que envolvem diversos stakeholders.
A figura da corregedoria existe na estrutura da ANATEL como um ator de governana
importante, j que serve de fiscal da atuao dos servidores; e o Conselho Consultivo
tambm.
Ainda referente ao tpico anterior, a ANATEL vai de encontro s recomendaes
quando da acumulao, pela mesma pessoa, de cargo de presidente executivo da agncia e de
presidente do Conselho Diretor. A ACMA tambm incorre no mesmo problema. Porm, a
agncia australiana possui quatro comits ligados ao Conselho que possuem a finalidade de
auxili-lo quanto a aspectos de gesto, que so os comits: executivo, de auditoria, financeiro
e gerencial.
O regulamento da ANATEL prev a instituio de comits, pelo Conselho Diretor,
para realizar estudos e formular proposies ligadas a seus objetivos, princpios fundamentais
ou assuntos de interesse estratgico. Esses comits tm natureza diferente dos comits
previstos pelas boas prticas de governana corporativa (que so mais voltados para a gesto).
Por fim, os conselheiros que compem o Conselho Diretor da ANATEL so
executivos da agncia (superintendentes), assim, o Conselho carece de membros
independentes (no ligados prpria agncia). Diferentemente, a ACMA possui a maioria dos
seus membros independentes.
no item controle que a estrutura de governana da ANATEL sofre as maiores
deficincias. Primeiramente, a agncia no possui Comit de Auditoria, rgo de extrema
importncia na governana e no controle das entidades. J a ACMA possui o Comit bem
estruturado e devidamente divulgado no relatrio anual (transparncia).
Em segundo lugar, a auditoria interna da ANATEL se reporta Presidncia e no ao
Conselho Diretor, rgo colegiado mximo da Agncia, fragilizando, assim, a independncia
da auditoria. importante para o rgo prover a auditoria interna de um maior grau de
independncia para efetuar seus trabalhos, pois, evita-se que os trabalhos e resultados da
auditoria sejam influenciados pelos prprios gestores do rgo. A ACMA possui uma
auditoria interna ligada diretamente ao Comit de Auditoria, o que plenamente
recomendado.
A ANATEL no possui gesto de riscos e no divulga eventuais trabalhos realizados
nos controles internos da agncia. Essas duas matrias formam a base da boa governana,
servindo para evitar fraudes e erros, e para prevenir ou minimizar os riscos aos quais a
agncia est exposta. Pelo contrrio, a ACMA possui e divulga sua gesto de riscos e
controles internos, no relatrio anual. A agncia australiana utiliza o Padro de gesto de
riscos AS/NZ, que uma referncia no mundo.
Por ltimo, com relao ao item relatrios a ANATEL possui uma deficincia
quanto ao relatrio anual, o qual no contm demonstraes financeiras, no trata dos
trabalhos da auditoria interna (especialmente com relao a controles internos), carece de
22

mais informaes sobre a gesto da infra-estrutura, pessoal, TI e oramentrio-financeira, no
traz a mdia salarial dos seus funcionrios (principalmente da alta administrao) e no possui
parte especfica sobre governana. No caminho inverso, a ACMA produz, em seu relatrio,
informaes abrangentes sobre os tpicos acima e muito mais.
Com relao auditoria externa, o ANAO exerce a funo bsica de uma auditoria
exigida pelas boas prticas de governana na ACMA. J para ANATEL, o TCU e a CGU
representam as instncias de controle.
Uma boa prtica a instituio, pela ANATEL, da Ouvidoria, ligada diretamente ao
Conselho Diretor, sem vinculao hierrquica. importante, pois alm de servir como
facilitador das relaes com um dos principais stakeholders da entidade, os usurios de
servios pblicos, serve tambm como avaliador da atuao e desempenho da ANATEL,
divulgando suas apreciaes ao pblico (mxima transparncia).

6. Consideraes Finais
Em resumo, as boas prticas realizadas pela ANATEL so: (i) cdigo de conduta
prprio; (ii) boa relao com a sociedade (stakeholder); (iii) existncia de Conselho superior
de direo e de um Conselho Consultivo; (iv) existncia de corregedoria e ouvidoria.
As prticas da ANATEL em desacordo com as recomendaes so: (i) Conselho
formado por executivos; (ii) presidente do Conselho o presidente da agncia; (iii) no possui
comit de auditoria; (iv) no divulga trabalhos em controles internos; (v) no possui gesto de
riscos; (vi) auditoria interna se reporta ao presidente e no ao Conselho; (vii) relatrio anual
pouco abrangente (baixa transparncia).
Com relao ACMA, suas boas prticas so: (i) utiliza cdigo de conduta; (ii)
existncia de um Conselho de Administrao; (iii) existncia de quatro comits no Conselho,
inclusive o de auditoria; (iii) o Conselho possui a maioria dos conselheiros no executivos;
(iv) boa relao com a sociedade (stakeholder); (v) auditoria interna ligada diretamente ao
comit de auditoria; (vi) existncia de programa de gesto de riscos e, conseqentemente,
trabalhos de avaliao dos controles internos; (vii) relatrio anual abrangente (alta
transparncia), (viii) divulgao de diversos relatrios de desempenho.
J as suas prticas em desacordo com as recomendadas so: (i) o presidente do
Conselho o presidente da agncia; (ii) existncia de membros no independentes no comit
de auditoria.
Tendo em vista as boas e ms prticas de governana das duas agncias, discutidas
neste estudo, observa-se que a estrutura da ANATEL possui menos aderncia s melhores
prticas de governana divulgadas do que a ACMA. Assim, a agncia de telecomunicaes
australiana, com poucas divergncias, est mais avanada na questo da governana
corporativa do que a agncia brasileira.



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