78 Temas para La Asamblea Constituyente Tomo 1

"OPINIONES Y ANLISIS" "OPINIONES Y ANLISIS"
Primera edicin, junio 2006

D.L. N 4 - 1 - 1070 - 06
FUNDEMOS
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La Paz - Bolivia
La Paz - Bolivia
TOMO I
TEMAS PARA LA
ASAMBLEA CONSTITUYENTE
CONTENIDO
Presentacin .......................................................................................... 7
APUNTES EN TORNO A LA CULTURA
CONSTITUCIONAL EN BOLIVIA
H.C.F. Mansilla .................................................................................. 11
HASTA DNDE REFORMAR LA CONSTITUCIN?
Jos Antonio Rivera Santivaez..................................................... 39
LAS MUJERES EN EL PENSAMIENTO
CONSTITUCIONAL BOLIVIANO 1826 - 2004
Silvia Chvez Reyes .......................................................................... 95
ASAMBLEA CONSTITUYENTE Y EL ESTADO
DEL DEBATE SOBRE PRESIDENCIALISMO
Y PARLAMENTARISMO
Carlos Cordero Carraffa .............................................................. 163
EL TRATAMIENTO DE LOS HIDROCARBUROS
EN LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE
Carlos Miranda Pacheco ............................................................... 219
P R E S E N T A C I N
En marzo de 2006, gracias a un amplio acuerdo entre el gobierno
y la oposicin, el Parlamento aprob la ley especial de convocatoria
a la Asamblea Constituyente y de manera simultnea aprob la ley
para el referndum sobre las autonomas departamentales. Se trat de
un importante pacto poltico que dio curso a dos de los temas centrales
de la agenda poltica boliviana de los ltimos aos.
En efecto, desde que se plante a principios de los aos 90,
la exigencia para la convocatoria a la Asamblea Constituyente gan
progresivamente espacio hasta convertirse en un punto de consenso
de la mayora de las organizaciones polticas, sociales y regionales
como demostr su inclusin en casi todos los programas de los partidos
para las elecciones presidenciales de 2005. Al mismo tiempo, una vez
que fue propuesto por los cvicos de Santa Cruz, el referndum sobre
las autonomas departamentales tambin gan legitimidad. Ambos
procesos se reforzaron mutuamente y por ello el Parlamento los
8 7
consider de manera conjunta estableciendo para el domingo 2 de julio
la realizacin de ambos eventos electorales. Se trata de dos procesos
electorales inditos: por un lado, es la primera vez que se elige a una
Asamblea Constituyente mediante sufragio universal, por otro lado,
es el primer referndum convocado por iniciativa popular.
Sin embargo, la discusin sobre los grandes temas que debera
analizar la Asamblea Constituyente ha sido ms bien escasa y la
ciudadana siente la necesidad de cubrir ese vaco. El propsito de los
nmeros 78 y 79 de Opiniones y Anlisis es justamente brindar una
mirada de conjunto sobre aspectos centrales que seguramente ocuparn
un tiempo significativo de los trabajos de la Asamblea Constituyente
que se instalar en Sucre a partir de agosto de 2006.
Los trabajos, preparados por reconocidos especialistas,
acadmicos y/o polticos, servirn por lo tanto a los ciudadanos
interesados en el futuro del pas as como a candidatos y organizaciones
polticas que pueden encontrar en ellos tiles puntos de referencia para
preparar sus propuestas para las discusiones de la Asamblea
Constituyente. De esta manera, Fundemos cumple con su papel de
ofrecer anlisis de calidad para el debate democrtico y plural, abierto
a todas las organizaciones polticas. Contina de esta manera con un
trabajo iniciado hace casi dos dcadas y que le ha permitido a Opiniones
y Anlisis llegar a miles de suscriptores y de lectores y contribuir a
un intercambio razonado y sereno de argumentos.
El volumen 78 se abre con el texto Cultura constitucional de
los bolivianos, redactado por el doctor H.C.F. Mansilla, reconocido
analista y profesor en varias universidades europeas, en el cual expone
una mirada crtica sobre la relacin de los bolivianos con la Constitucin.
A continuacin, Jos A. Rivera, ex magistrado del Tribunal
10 9
Ivonne Fernndez Weisser Hartwig Meyer-Norbisrath
DIRECTORA EJECUTIVA NACIONAL REPRESENTANTE DE LA FUNDACIN
DE FUNDEMOS HANNS SEIDEL PARA EL MERCOSUR
Constitucional, propone cambios constitucionales en su artculo
Hasta dnde reformar la Constitucin?. La investigadora Silvia
Chvez demuestra en Las mujeres en el pensamiento constitucional
boliviano cmo los derechos femeninos fueron extendindose a lo
largo de la historia republicana. Por su parte, Carlos Cordero,
catedrtico universitario y especialista en asuntos polticos, retoma uno
de los debates que ms agit la poltica boliviana desde inicios de los
aos 1990: Asamblea Constituyente y el estado del debate sobre
Presidencialismo y Parlamentarismo. Finalmente, Carlos Miranda, ex
superintendente de Hidrocarburos, brinda una perspectiva mundial y
regional sobre la situacin de los hidrocarburos y propone que la nueva
Constitucin incluya reglas que se adapten a contextos distintos.
El volumen 79 prolonga las reflexiones hincadas en el tomo
precedente. Comienza con un artculo del ex ministro Roberto Barbery
que aborda el difcil tema de las autonomas departamentales en
Aproximacin preliminar a las reformas generales que requiere un
rgimen de autonomas departamentales en el marco de la actual
Constitucin. Luego, el tambin ex ministro Ral Jimnez, presenta
El Poder Judicial en la nueva Constitucin, donde hace un repaso
del tratamiento reservado a ese Poder en anteriores Constituciones y
da sugerencias para ser consideradas en la Asamblea. Por su parte,
el ex parlamentario Hugo San Martn, expone los fundamentos
doctrinales de la separacin de poderes y ve con buenos ojos la
posibilidad de convertir al organismo electoral en el cuarto poder. A
continuacin, el analista Henry Oporto ofrece tiles reflexiones sobre
el tema de la tierra en su texto El rgimen agrario: notas para el debate
constitucional y un enfoque renovado del desarrollo rural. Los dos
volmenes terminan con el trabajo del periodista Ricardo Sanjins que
brinda su Anlisis de las propuestas partidarias para la Asamblea
Constituyente.
Con la publicacin de estos dos Tomos, en Fundemos existe
el convencimiento que se brinda un panorama amplio sobre algunos
de los principales asuntos de debate de la Asamblea Constituyente que
adems de servir al elector para tomar sus decisiones contribuir a la
reflexin de los representantes elegidos.
12 11
APUNTES EN TORNO A LA CULTURA
CONSTITUCIONAL EN BOLIVIA
H.C.F. Mansilla*
LA LEY EN CUANTO PROGRAMA
El presente texto est pensado y elaborado desde la perspectiva
de las ciencias polticas, no desde las ciencias jurdicas
1
. El peso de
la argumentacin no est, por lo tanto, en el estudio de las normas
legales, sino en el anlisis de aquellos cdigos informales que se han
sedimentado en la mentalidad colectiva con el paso de los aos. Cdigos
y estatutos formal-legales coexisten desde pocas inmemoriales con
reglas informales y normas no escritas, pero de vigencia indubitable
y de legitimidad muy enraizada en todas las capas sociales y los grupos
tnicos del territorio boliviano. La validez obvia y sobreentendida de
los cdigos informales otorga a stos su fuerza normativa y su aceptacin
popular en dilatados sectores poblacionales. En Amrica Latina y
especialmente en Bolivia los cdigos escritos poseen, en general, slo
una funcin programtica, es decir: sealan los lmites dentro de los
cuales se podra construir, en un futuro incierto y brumoso, un conjunto
de reglas racionales y obligatorias. La ley en cuanto programa significa
que la sociedad no niega ni renuncia a los estatutos formales, sino que
los considera como algo todava lejano, como un horizonte que seala
el rumbo normativo, pero que no entorpece los acontecimientos de la
vida cotidiana, la que, como es usual, se rige por principios prosaicos
y por intereses materiales del momento.
Esta constelacin y muchas usanzas vigentes en la
administracin pblica pueden ser rastreadas hasta la poca colonial
espaola
2
, en la cual era proverbial la existencia paralela de estatutos
legales (poco respetados) y cdigos informales (seguidos
estrictamente). Desde entonces se puede constatar una constante que
subyace a toda la cultura constitucional boliviana: un edificio
majestuoso de leyes, muchas de ellas muy progresistas, humanitarias
y ejemplares a nivel mundial, y paralelamente una praxis alimentada
por cdigos informales, de ndole muchas veces retrgrada, una praxis
que favoreca y favorece a los fuertes, poderosos y astutos en detrimento
de una buena parte de la sociedad, sobre todo de aquellos que apuestan
por la honradez, la previsibilidad y la correccin en las relaciones
interhumanas. Como se deca en tiempos virreinales: Se acata, pero
no se cumple.
1 Cf. la obra bsica de Rodrigo Borja, Derecho poltico y constitucional, Mxico
FCE 2001, donde el autor analiza tanto las distinciones como las vinculaciones
entre ambas disciplinas.
2 Cf. los tratados ms conocidos: Eleazar Crdova Bello, Las reformas del
despotismo ilustrado en Amrica, Caracas: Universidad Catlica Andrs Bello
1975; Mario Gngora, El Estado en el derecho indiano, Santiago: Universidad
de Chile 1951; Jos Mara Ots y Capdequ, El Estado espaol en las Indias,
Mxico: FCE 1976.
* Estudios de Ciencias Polticas y Filosofa; Maestra en Ciencias Polticas;
Promocin doctoral en Filosofa (Universidad Libre de Berln). Concesin de
la venia legendi (habilitacin para ctedra titular de Ciencias Polticas), por
la Universidad Libre de Berln. Profesor visitante en la Universidad de Zurich.
Miembro de nmero de la Academia de Ciencias de Bolivia. Entre sus ltimas
publicaciones: Tradicin autoritaria y modernizacin imitativa. Dilemas de
la identidad colectiva en Amrica Latina; Tradicin, modernidad y post
modernidad; La aldea global y la modernizacin de un pas subdesarrollado;
Lo propio y lo ajeno en Bolivia.
Las opiniones expresadas por el autor no involucran a ninguna institucin.
14 13
Por consiguiente, lo que podra llamarse la cultura constitucional
boliviana est enmarcada por una apreciacin colectiva de la ley que
mantiene los estatutos legales en un plano mayoritariamente terico,
donde stos no influyen gran cosa sobre el terreno de la praxis. Por
lo dems vale el famoso principio prctico-pragmtico: Para el amigo
todo, para el enemigo la ley. Esta mxima de comportamiento
cotidiano describe la estima ciertamente modesta de que probablemente
gozan los cdigos formales en el grueso de la poblacin y,
simultneamente, seala la admiracin tcita que esta sociedad profesa
hacia los logros obtenidos (generalmente al margen de la ley) mediante
un proceder astuto y sin muchos miramientos por consideraciones
ticas. Es posible, por consiguiente, que la estimacin popular por
textos constitucionales sea de ndole retrica y circunstancial, alentada
ocasionalmente por tendencias exitosas en un momento dado, que
consideran y aprecian la reforma constitucional en cuanto mecanismo
instrumental para otros fines.
La vigencia slo relativa de estatutos legales y la preeminencia
de cdigos informales conforman los elementos centrales de lo que
se podra llamar la cultura constitucional en suelo boliviano. Esta ltima
denota slidas races: la contraposicin entre leyes escritas que no se
cumplen y reglas informales que se respetan escrupulosamente
pertenece al ncleo de la tradicin colonial espaola y al
comportamiento de dilatados sectores de la poblacin durante la poca
virreinal y la era republicana. Durante la era colonial la administracin
estatal desconoca una vocacin de servicio a la comunidad. Ni las
normas legales ni las prcticas consuetudinarias prevean algo as como
prestaciones de servicios en favor del pblico, a las cuales la burocracia
hubiera estado obligada por ley.
Esta constelacin ha demostrado ser fuerte y perdurable, entre
otros motivos a causa de su vigencia obvia | como un fenmeno natural|
en casi todos los estratos sociales y regiones geogrficas del pas. La
validez sobreentendida de un valor de orientacin significa que ste
se halla internalizado exitosa y profundamente por una porcin extensa
de la poblacin y que este proceso no necesita de modelos educativos,
argumentos racionales o esfuerzos sistemticos para que las capas
prerracionales de la consciencia colectiva se comporten segn las
normativas heredadas de tradiciones culturales |como la indgena
precolombina o la hispano-catlica |, las que, en el fondo, nunca han
sido cuestionadas seriamente.
Un ejemplo de lo anterior (la vigencia de lo obvio en conjuncin
con la validez de tradiciones culturales polticas) puede ser visto en
aquel comportamiento masivo con fuerte peso poltico, al cual no le
preocupan el fenmeno del burocratismo
3
, el embrollo de los trmites
(muchos innecesarios, todos mal diseados y llenos de pasos
superfluos), la mala voluntad de los funcionarios en atender al pblico
o el funcionamiento deplorable del Poder Judicial. La gente soporta
estos fenmenos ms o menos estoicamente, es decir, los considera
como algo natural, como una tormenta que pasar, pero que no puede
ser esquivada por designio humano. Hasta hoy (a comienzos del siglo
XXI) ningn partido izquierdista o pensador socialista, ningn sindicato
de obreros o empleados, ninguna asociacin de maestros, colegio de
abogados o grupo campesino, ninguna corriente indigenista o indianista
haba protestado contra ello. Las grandes reformas del aparato estatal
y del Poder Judicial y el propsito de reducir el fenmeno burocrtico
3 Cf. un libro que ha pasado totalmente desapercibido: Mariano Baptista Gumucio
(comp.), El pas tranca. La burocratizacin de Bolivia, La Paz: Amigos del
Libro 1976.
no partieron de estos sectores, sino de las instituciones de la cooperacin
internacional y de individuos esclarecidos de la alta administracin
pblica. Lo paradjico del caso estriba en que los pobres y humildes
de la nacin conforman la inmensa mayora de las vctimas del
burocratismo, la corrupcin y del mal funcionamiento de todos los
poderes del Estado; los partidos de izquierda y los pensadores
revolucionarios, que dicen ser los voceros de los intereses populares,
jams se han apiadado de la prdida de tiempo, dinero y dignidad que
significa un pequeo roce con la burocracia y el aparato judicial para
la gente sufrida y modesta del pas.
Los sectores estrechamente vinculados a estos dos legados
culturales | el precolombino y el hispano-colonial
4
| tienden a una
cosmovisin paternalista, colectivista e iliberal; su imaginario est
sustentado por viejas y muy arraigadas tradiciones que provienen del
patriarcalismo indgena precolombino y del autoritarismo ibero-
catlico. Se trata de grupos que no han sido tocados sino tangencialmente
por el soplo crtico-analtico de la modernidad occidental. Las personas
entre ellos que profesan una fe revolucionaria prosiguen
paradjicamente una convencin colonial: el que obstaculiza y perjudica
a la poblacin tiene a menudo un xito notable, sobre todo porque este
tipo de protesta engloba una dilatada extorsin de terceros no
involucrados. Su propensin al tumulto, que se despliega furiosamente
para terminar poco despus en mera retrica, encubre el hecho de que
amplios sectores poblacionales tienen agravios y resentimientos
seculares que se manifiestan por una va radical que precisamente no
ha conocido el Estado de Derecho y las prcticas de la democracia
contempornea.
Es innegable el profundo descontento de estos estratos sociales,
justificado en muchos casos; pero en muchos contextos histricos estos
sectores no ansan solucionarlo por medio de un socialismo
emancipatorio (dentro de la modernidad racionalista), sino mediante
un retorno al orden tradicional, aderezado con ideologas extremistas
de moda. Estn en contra del individualismo liberal y la responsabilidad
personal; la suya es una rebelin colectivista que anhela el Estado-
providencia y la autoridad severa pero justa de un caudillo-patriarca.
El paternalismo es una de las constantes de la mentalidad boliviana:
casi todos protestan contra el Estado, pero acuden a l cuando surge
cualquier problema. Las polticas neoliberales han suscitado una fuerte
repulsa entre los sectores populares, pero stos recurren al padre Estado
con innumerables motivos.
Todo sto ha contribuido a generar una atmsfera poco favorable
a una cultura constitucional democrtica y pluralista, enmarcada en
una corriente racionalista. Los sectores izquierdistas y radicales
pretenden, en el fondo, la restauracin de un modelo social premoderno,
jerrquico y, sobre todo, simple, en el cual todos reconozcan fcilmente
su lugar y su funcin y tengan asegurada la existencia cotidiana. Desean
como meta ulterior un orden social sin conflictos y sin discusiones
ideolgicas, donde el Estado les libere de la pesada responsabilidad
de tomar decisiones personales y donde no tengan que exponerse al
riesgo de la libertad individual. Para estos grupos lo positivo est
representado por la homogeneidad social y la unanimidad poltica, y
lo negativo por la diversidad de intereses, la divisin de poderes, la
competencia abierta de todo tipo y el pluralismo ideolgico
5
.
4 Cf. las obras clsicas: John Elliot, La Espaa imperial (1469-1716), Madrid:
Vicens Vives 1965; Clarence Haring, El imperio hispnico en Amrica, Buenos
Aires: Solar / Hachette 1966.
5 Cf. el ensayo clsico de Glen C. Dealy, The Tradition of Monistic Democracy
in Latin America, en: Howard J. Wiarda (comp.), Politics and Social Change
16 15
Se puede aseverar que estas observaciones slo podran aspirar
a un esclarecimiento histrico de la problemtica, ya que la
modernizacin habra incursionado exitosamente en todos los sectores
sociales del pas. La antigua estratificacin social, rgida, poco
diferenciada y proclive a producir conflictos violentos, era
evidentemente la contraparte de un estado general de atraso, expresado
en bajas tasas de urbanizacin, alfabetizacin y atencin mdica. Pero
aun considerando los considerables cambios en la estructura social de
la nacin que se han producido a partir de la Revolucin Nacional de
1952, no hay duda de que los valores convencionales de orientacin
han exhibido una resistencia notable a cualquier cambio profundo. Esta
lentitud de las alteraciones en el plano cultural | frente a la celeridad
en la adopcin de parmetros tcnicos | es algo que las ciencias sociales
conocen de vieja data, y conforma uno de los factores centrales en
la actual composicin de la cultura poltica y constitucional boliviana.
LA LEY COMO FORMALISMO ENGORROSO
Una parte importante de la poblacin ha preservado justamente
estas pautas de comportamiento, que en el mbito de la cultura
constitucional se traducen en una actitud de desconfianza primordial
ante los estatutos legales. El resultado poltico de esta mentalidad es
la muy amplia tendencia de percibir slo formalidades en los
procedimientos de la democracia moderna y en los mecanismos de la
democracia representativa y pluralista, formalidades que, como tales,
pueden ser fcilmente echadas por la borda si se emprende el designio,
presuntamente ms importante y profundo, de una democracia directa
y participativa o de la construccin de un modelo socialista.
En el caso boliviano se puede constatar que numerosos
intelectuales y los dirigentes de izquierda han contribuido desde la
Guerra del Chaco (1932-1935) al desprestigio de la democracia y de
las estructuras constitucionales modernas al menospreciar la democracia
liberal y al propugnar, al mismo tiempo, la restauracin de modelos
arcaicos de convivencia humana bajo el manto de una opcin
revolucionaria. Refirindose a las fuerzas del sindicalismo, Jorge
Lazarte sostuvo que la democracia propugnada por stas no estuvo
orientada por el derecho al disenso, sino por la obligacin al
consenso
6
. Esta nocin de democracia y su praxis configuran unos
modos de organizacin poltica existentes hasta hoy en numerosos
sectores afines al populismo izquierdista. La izquierda boliviana ha
celebrado largamente esta concepcin de democracia y sus prcticas
y las ha estimado como una alternativa vlida frente a la democracia
representativa y pluralista de procedencia europea occidental. Este
modelo organizativo exhibe, sin embargo, unos vestigios muy serios
de la tradicin autoritaria: convenciones y rutinas que pertenecen
indudablemente al acervo ms prstino de la nacin, pero que han
demostrado ser obstculos para la convivencia razonable en una
sociedad pluralista y altamente diferenciada. Es sintomtico que este
tipo de democracia, reputado en ambientes izquierdistas e indianistas
como alternativa genuinamente popular y participativa, termina
habitualmente en manos de una lite muy pequea y privilegiada, in Latin America. The Distinct Tradition, Amherst: Massachusetts University
Press 1982, especialmente pp. 77-80. Cf. tambin: Juan Ignacio Garca Hamilton,
El autoritarismo hispanoamericano y la improductividad, Buenos Aires:
Sudamericana 1998; y la obra clsica: Claudio Vliz, The Centralist Tradition
of Latin America, Princeton: Princeton University Press 1980.
6 Jorge Lazarte, Los mitos del sindicalismo boliviano, en: HISTORIAS (La Paz),
vol. 2000, N 4, p. 244.
18 17
negando todo derecho a las minoras y a los disidentes y favoreciendo
formas deplorables del consenso compulsivo.
Mediante el anlisis de una amplia encuesta de opinin pblica,
Jorge Lazarte brind pistas decisivas para comprender por qu
comportamientos modernos y democrticos no se han consolidado en
Bolivia pese a todas las reformas modernizantes a partir de 1985. Por
un lado se puede constatar empricamente que una mayora notable
de la poblacin boliviana (71 %) prefiere la democracia a cualquier
otra forma de gobierno
7
. Como asever Lazarte, se ha desarrollado en
las ltimas dcadas una nueva sensibilidad, bastante moderna, que es
la aversin al riesgo (que conllevan por ejemplo las propuestas
programticas de tinte radical); de ah se derivan la predisposicin al
dilogo y el rechazo a la violencia poltica (sta ltima es favorecida
slo por el 5 % de la poblacin
8
).
Pero por otro lado persisten valores de orientacin y
comportamientos colectivos de vieja data que obstaculizan la praxis
efectiva de la democracia moderna, como la poca importancia atribuida
por la poblacin al cumplimiento de las leyes vigentes (los cuerpos
legales siguen siendo percibidos como mera formalidad), acompaada
por la opinin generalizada de que la justicia es algo reservado para
pocos privilegiados
9
. Ms preocupante an es el hecho de que algunos
derechos humanos fundamentales aparezcan cuestionados en su
ejercicio, sobre todo el derecho a la libre expresin, que una buena
parte de la poblacin no est dispuesta a conceder a los otros, a los
disidentes; la tolerancia en cuanto normativa tiene una apreciacin muy
baja por el grueso de la poblacin (5 % de la muestra). En conexin
con este punto se halla la visin positiva del bloqueo de carreteras
(vulneracin de derechos de terceros) y la inclinacin a no acatar una
decisin de autoridad competente si sta resultara contraria a los
intereses de los encuestados. Como dijo Lazarte, una buena porcin
de la sociedad confunde autoridad con poder y ste ltimo con
arbitrariedad, lo que tiene ciertamente una razn de ser histrica, pero
lo grave es que sto no ha sido modificado por la modernizacin. Los
bolivianos estn cada vez ms conscientes de sus derechos, pero no
as de sus deberes, lo que conduce a trivializar fcilmente la vulneracin
de derechos de terceros
10
.
EL POPULISMO Y LA CULTURA POLTICA
En los ltimos aos se percibe un renacimiento del discurso
poltico de la poca del populismo clsico, lleno de promesas que
probablemente no sern cumplidas y de amenazas dirigidas a los
7 Jorge Lazarte, Entre dos mundos. La cultura poltica y democrtica en Bolivia,
La Paz: Plural 2000, p. 32 sq., 46 sq.- Estas cifras del apoyo general a la
democracia coinciden casi exactamente con las de la encuesta de Mitchell A.
Seligson, La cultura poltica de la democracia en Bolivia, La Paz: Universidad
Catlica Boliviana / USAID / Encuestas y Estudios 2001, p. 55. Cf. tambin:
Carlos Toranzo Roca et al., Democracia y cultura poltica en Bolivia, La Paz:
Corte Nacional Electoral / BID / PNUD 2001. Estos datos han sido confirmados
por estudios y encuestas posteriores. Cf. Unidad de Anlisis e Investigacin
Cultura poltica y democracia en Bolivia. Segundo estudio nacional, La Paz:
Corte Nacional Electoral 2004.
8 Lazarte, Entre..., ibid., p. 48, 64.
9 Ibid., pp. 50-52.
10 Lazarte, ibid., p. 67, 71 sq.- La tendencia es coincidente con la encuesta de
Seligson, sobre todo en lo que se refiere al bajo nivel de tolerancia que denotan
los bolivianos. Cf. Mitchell A. Seligson, op. cit. (nota 7), p. 19.
20 19
adversarios. La retrica intelectual del populismo y neopopulismo
11
se asemeja a lo que Ren Zavaleta Mercado dijo de los doctores de
Charcas: un sistema tortuoso, donde el lucimiento del ingenio era
ms importante que la creacin ideolgica [...]
12
. El nuevo populismo
retorna a sus caractersticas celebratorias, ampulosas, patrioteras y
tambin a un estilo impreciso y gelatinoso, que procede de la Espaa
premoderna y no deja vislumbrar destellos de un enfoque crtico. Los
intelectuales neopopulistas no pierden una palabra sobre el
autoritarismo reinante en el medio sindical y campesino o en el mbito
universitario. No se preocupan por la expansin de ideologas anti-
emancipatorias y anti-humanistas con propensiones a desplazar
cualquier otro tipo de pensamiento, como lo fue el marxismo criollo
durante largas dcadas en el ambiente acadmico del pas.
Hay que analizar esta especie de consenso general que se ha
formado nuevamente en los ltimos tiempos para entender la fuerza
avasalladora que tuvo y tiene el populismo en la escena poltica
boliviana. Como se sabe, una vasta popularidad no garantiza la veracidad
de las creencias colectivas y de los mitos intelectuales, y mucho menos
la calidad y durabilidad de un experimento socio-poltico. El destino
del populismo de Conciencia de Patria (CONDEPA) es en este sentido
muy revelador
13
.
Despus de la Guerra del Chaco surgieron en Bolivia nuevos
partidos de corte nacionalista y socialista que jugaron un rol decisivo
en los aos siguientes
14
. El nacionalismo y el socialismo han adoptado
desde entonces formas de organizacin y manifestaciones culturales
populistas y neopopulistas, que han impedido y an impiden el
surgimiento de una cultura constitucional de cuo racionalista. Estas
fuerzas polticas eran la manifestacin de sectores ascendientes de las
clases medias, sobre todo de las provincias, que hasta entonces haban
tenido una participacin exigua en el manejo de la cosa pblica. Un
ejemplo histrico es aqu esclarecedor. Paradjicamente fueron los
partidos clsicos los que antes de 1952 intentaron a su modo
modernizar las actuaciones polticas, dando ms peso al Poder
Legislativo, iniciando tmidos pasos para afianzar el Estado de Derecho
y estableciendo una cultura poltica liberal-democrtica
15
. Estos
esfuerzos no tuvieron xito porque precisamente una genuina cultura
liberal-democrtica nunca haba echado races duraderas en la sociedad
boliviana y era considerada como extraa por la mayora de la poblacin.
11 Sobre las diferencias entre populismo y neopopulismo cf. Ren Antonio
Mayorga, Antipoltica y neopopulismo, La Paz: CEBEM 1995.
12 Ren Zavaleta Mercado, La formacin de la conciencia nacional [1967],
Cochabamba / La Paz: Amigos del Libro 1990, p. 32; cf. tambin Zavaleta
Mercado, Lo nacional-popular en Bolivia, Mxico: Siglo XXI 1986.
13 Stphanie Alenda, CONDEPA o el mito del Jacha Uru, en: HISTORIAS,
vol. 2000, N 4, pp. 143-168; Stphanie Alenda, Das Wiederaufleben des
Populismus in Bolivien. Der Einfluss von Conciencia de Patria bei der
Konstruktion neuer urbaner Identitten in einem Wettbewerbs-Kontext (El
renacimiento del populismo en Bolivia. La influencia de Conciencia de Patria
en la construccin de nuevas identidades urbanas en un contexto de competencia),
en: Rafael Sevilla / Ariel Benavides (comps.), Bolivien | das verkannte Land?
(Bolivia | el pas mal comprendido?), Bad Honnef: Horlemann 2001, pp. 60-
86; Salvador Romero Ballivin, Reformas, conflictos y consensos, La Paz:
FUNDEMOS 1999, pp. 89-129.
14 Cf. entre otros los estudios clsicos: Herbert S. Klein, Orgenes de la Revolucin
Nacional boliviana. La crisis de la generacin del Chaco, La Paz: Juventud
1987; Herbert S. Klein, Parties and Political Change in Bolivia 1880-1952,
Cambridge: Cambridge University Press 1969.
15 Cf. Marta Irurozqui, A bala, piedra y palo. La construccin de la ciudadana
poltica en Bolivia 1826-1952, Sevilla: Diputacin de Sevilla / Serie Nuestra
Amrica 2000.
22 21
La cultura constitucional que se deriva de estos factores se
inclina a ver en la Magna Carta y en los estatutos legales meros
formalismos, a los que hay que acatar slo si sto es instrumentalmente
favorable a los designios polticos de los populistas. El respeto a la
constitucin y a las leyes se transforma en algo aleatorio e incierto,
que depende de decisiones e intereses que, de manera habitual y
repetitiva, se pueden sobreponer fcilmente a normas jurdicas. En este
contexto es imprescindible llamar la atencin sobre un problema
olvidado premeditadamente por historiadores y socilogos que se han
ocupado del nacionalismo revolucionario y del populismo: la
declinacin de la calidad intelectual de los debates parlamentarios
-lo que puede repetirse en la Asamblea Constituyente- desde la
Revolucin Nacional de 1952
16
.
Esto tambin pertenece a los factores de la cultura constitucional
del presente: la baja calidad intelectual de la discusin parlamentaria
fomenta la poca originalidad del texto constitucional que debe emerger
como resultado de estos debates. Adicionalmente estas limitaciones
de la calidad intelectual de las asambleas obligan en estos casos a la
contratacin de expertos, asesores y consultores de toda laya, en cuyas
manos queda, en realidad, la redaccin del texto constitucional. Es una
experiencia repetida a lo largo de la historia universal que la soberana
popular, encarnada por los miembros de las asambleas constituyentes,
pasa rpidamente a los especialistas contratados o a los polticos que
manejan la asamblea. Por ello es til referirse a un hecho lamentable
de carcter casi universal: en la dura praxis cotidiana, la soberana
popular, aparte de los actos retricos, se condensa en pequeos grupos
privilegiados.
Por otra parte hay que recordar que en el ltimo medio siglo
esta cultura liberal-democrtica fue combatida ferozmente por las
nuevas fuerzas nacionalistas y revolucionarias, que estaban imbuidas
del espritu autoritario de la poca. La lucha contra la oligarqua
minero-feudal antes de 1952 encubri eficazmente el hecho de que
estas corrientes radicalizadas detestaban la democracia en todas sus
formas y, en el fondo, representaban la tradicin autoritaria, centralista
y colectivista de la Bolivia profunda
17
, tradicin muy arraigada en las
clases medias y bajas, en el mbito rural y las ciudades pequeas y
en todos los grupos sociales que haban permanecido secularmente
aislados del mundo exterior. Los grupos radicalizados polticamente
conformaban una amplia contra-lite deseosa de ascenso social y
econmico y de reconocimiento pblico y que no poda y no quera
contentarse ms con roles subalternos. Entre ellos se hallaban los
partidarios de un incipiente nacionalismo revolucionario y de las
diversas ideologas de izquierda.
En el mbito socio-poltico, el periodo gubernamental (1952-
16 Franco Gamboa Rocabado, Itinerario de la esperanza y el desconcierto. Ensayos
sobre poltica, sociedad y democracia en Bolivia, La Paz: Muela del Diablo
2001, pp. 15-94; Franco Gamboa Rocabado, El pndulo desencajado: 50 aos
despus de 1952, en: LA PRENSA (La Paz) del 9 de abril de 2002.
17 No existe un estudio fundamentado en datos empricos sobre las pautas generales
de comportamiento y el arraigo de la tradicionalidad en Bolivia. Algunos datos
aislados se encuentran en: Herbert S. Klein, Prelude to the Revolution, en: James
M. Malloy / Richard S. Thorn (comps.), Beyond the Revolution. Bolivia since
1952, Pittsburgh: Pittsburgh University Press 1971, pp. 25-51; James M. Malloy,
Bolivia: The Uncompleted Revolution, Pittsburgh: Pittsburgh University Press
1970, pp. 15-68; Herbert S. Klein, Bolivia Prior to the 1952 Revolution, en:
Jerry R. Ladman (comp.), Modern-Day Bolivia: Legacy of the Revolution and
Prospects for the Future, Tempe: Arizona University Press 1982, pp. 15-26.
24 23
1964) del Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR)
18
no
signific una modernizacin y ni siquiera un mejoramiento de las
condiciones imperantes
19
. Al asumir el gobierno en 1952 el MNR dio
paso a una constelacin muy comn y popular en Amrica Latina y
en casi todo el Tercer Mundo. Lo que puede denominarse la opinin
pblica prefigurada por concepciones nacionalistas, populistas y anti-
imperialistas | es decir: la opinin probablemente mayoritaria durante
largo tiempo y favorable a un acelerado desarrollo tcnico-econmico|
asoci la democracia liberal y el Estado de Derecho con el rgimen
presuntamente oligrquico, antinacional y antipopular que fue
derribado en abril de 1952. En el plano cultural y poltico esta corriente
desarrollista-nacionalista (como el primer peronismo en la Argentina)
promovi un renacimiento de prcticas autoritarias y el fortalecimiento
de un Estado omnipresente y centralizador. En nombre del desarrollo
acelerado se reavivaron las tradiciones del autoritarismo y burocratismo,
las formas dictatoriales de manejar recursos humanos y las viejas
prcticas del prebendalismo y el clientelismo en sus formas ms crudas.
Todo esto fue percibido por una parte considerable de la opinin pblica
como un sano retorno a la propia herencia nacional, a los saberes
populares de cmo hacer poltica y a los modelos ancestrales de
reclutamiento de personal y tambin como un necesario rechazo a los
sistemas forneos y cosmopolitas del imperialismo capitalista.
Recin a partir de 1985, el mismo MNR hizo algunos esfuerzos por
desterrar esta tradicin socio-cultural tan profundamente arraigada
20
.
La cultura poltica del populismo se ha distinguido, sobre todo,
por la predominancia de elementos manipulativos y demaggicos; se
repiti el lugar comn de las ideologas revolucionaras y nacionalistas
del Tercer Mundo, que mediante una crtica parcializante de la tradicin
liberal-democrtica, justifican comportamientos autoritarios y la
negacin efectiva de una democracia pluralista.
Contra esta crtica del populismo puede aducirse que los
caudillos neopopulistas son slo lderes minimalistas
21
: poseen
muchas destrezas retricas y manipulativas frente a pocas concepciones
originales de cmo recomponer la nacin de modo efectivo y creble.
En general se puede afirmar que los diversos sectores populistas no
fueron ni estn acosados por el aguijn de la duda acerca de su actuacin
poltica. Siempre tenan y tienen razn en el momento de emitir un
juicio o realizar una actuacin. No cambiarn sus hbitos porque
desconocen el moderno principio de la crtica y el auto-anlisis. Estas
rutinas y convenciones no estn codificadas por escrito, pero muy
probablemente reglamentan la vida interna y cotidiana de los partidos,
establecen las diferencias reales entre dirigencia y masa, determinan
los canales fcticos de comunicacin entre los diversos grupos,
atribuyen autoridad decisiva a ciertas personas y delimitan la verdadera
significacin de programas e ideales. Estos hbitos perviven pese a
todos los intentos de modernizacin y democratizacin
22
.
18 Sobre el MNR, fundado en 1941, el mejor estudio sigue siendo el de James
M. Malloy, Bolivia: The Uncompleted Revolution, op. cit. (nota 17).
19 Cf. Franco Gamboa Rocabado, La revolucin del 52 bajo la luz del presente,
en: TINKAZOS, vol. 2, N 3, abril de 1999, pp. 42-71.
20 Para una visin ms benevolente del nacionalismo revolucionario y sus ulteriores
modificaciones, cf. Fernando Mayorga, Discurso y poltica en Bolivia, La Paz:
ILDIS/CERES 1993, pp. 21-120.
21 Fernando Mayorga, Neopopulismo y democracia. Compadres y padrinos en la
poltica boliviana (1988-1999), Cochabamba / La Paz: CESU / Plural 2002,
p. 89.
22 Cf. el interesante volumen: Helen Ahrens / Detlef Nolte (comps.),
Rechtsreformen und Demokratieentwicklung in Lateinamerika (Reformas
legales y desarrollo de la democracia en Amrica Latina), Frankfurt: Vervuert
1999.
26 25
LA COMPLEJIDAD DE LA DISCUSIN CONTEMPORNEA
Como corolario de lo anterior se puede decir que la constitucin
y los estatutos legales pueden quedar reducidos a lo que siempre eran:
formalismos que pueden ser desobedecidos sin mucho trmite, pues lo
importante es y ha sido otra cosa: la exaltacin del lder carismtico, la
expansin de la demagogia y de la verdad oficial y la lucha contra el
enemigo externo
23
.
Los resultados en el campo de la cultura constitucional son:
el desprecio por el orden legal, la domesticacin y -si se puede- la
anulacin del orden legal-institucional. Por la experiencia histrica se
puede aseverar que este tipo de rgimen propaga la ilusin de un futuro
mejor para las masas. Esta meta, de una enorme fuerza normativa, hace
aparecer los institutos legales y cualquier procedimiento para limitar
(es decir: para civilizar) el poder como un factor obstaculizador de
ese designio de mejora y progreso. Y por ello los derechos humanos,
los mecanismos para asegurar los derechos de las minoras y la
invulnerabilidad del individuo adquieren automticamente la cualidad
de cuestiones de segunda importancia ante los ojos de las masas
sometidas a la propaganda populista. Otros efectos secundarios son
por ejemplo: el populismo alimenta la engaosa ilusin de un futuro
necesariamente mejor en vista de las desilusiones que produjo el
neoliberalismo en accin, enmudece la crtica, entibia el anlisis y
convierte el espritu pblico en algo inofensivo. Estos valores de la
tradicin democrtica son ahora percibidos como un lamentable
anacronismo y como un residuo oligrquico, como una inaceptable
constriccin del poder y la justicia populares. Esta actitud es adversa
a un anlisis crtico de sus premisas, ya que exalta el carcter y el
presunto ncleo de un poder original, no derivado, inmediato y
espontneo, y as impide el surgimiento de una mentalidad crtica y
probatoria entre las masas. Este poder pretendidamente original no se
manifiesta como el poder de los ciudadanos en la dura praxis histrica
de la vida cotidiana, sino que se expresa como la potestad irrestricta
del gobierno de turno. Como dice Enrique Krauze, en todos los
regmenes populistas se percibe un apego atvico a la ley natural
y una desconfianza a las leyes hechas por los hombres
24
. Todo esto
proviene de una nocin especfica de soberana popular, una nocin
mantenida premeditadamente en forma arcaica y simplista, que puede
ser rastreada hasta los neo-escolsticos espaoles de los siglos XVI
y XVII y que, de manera intensificada y a causa de su carcter anti-
oligrquico, jug un rol importante en las guerras de la independencia
y en muchos movimientos insurgentes de Amrica Latina desde el siglo
XIX
25
.
Ninguna cultura constitucional seria y durable ser posible si
el respeto a los estatutos legales es percibido como mero formalismo
desechable y si la poltica es considerada de manera reduccionista como
el gran juego de la astucia prctico-pragmtica, dentro del cual todo
se limita al principio: T engaas o te engaan
26
, como lo expres
23 Enrique Krauze, Declogo del populismo iberoamericano, en: PULSO, vol. 6,
No. 329, 22 de diciembre de 2005, p. 6.
24 Ibid.
25 Entre la amplia literatura existente sobre la temtica, cf. Glen C. Dealy, The
Public Man. An Interpretation of Latin America and Other Catholic Countries,
Amherst: Massachusetts University Press 1977.
26 Abdel Padilla, Felipe Quispe, el Mallku, se retira y revela: Yo orden la
emboscada en Warisata, en: PULSO del 28 de abril de 2006, vol. 6, No. 345,
p. 8.
28 27
claramente Felipe Quispe (alias El Mallku), representando
probablemente un sentir muy expandido en toda la sociedad boliviana.
En la compleja estructura de pesos y contrapesos y de estatutos legales
destinados a proteger al ciudadano contra excesos del gobierno
| estructura tpica de las moderna democracia representativa |, las
ideologas populistas slo perciben formas exteriores de la
desacreditada democracia occidental
27
. Es verdad, por una parte, que
la economa liberal de mercado y su correlato, la democracia neoliberal,
no incorporaron a los ciudadanos pobres a la vida activa y plena de
la nacin
28
, no consideraron adecuadamente los derechos y la cultura
de los pueblos indgenas
29
y otorgaron a reformas meramente
institucionales una relevancia exagerada
30
, pero tambin es verdad, por
otra parte, que desde 1982/1985 se hacen esfuerzos ms o menos
metdicos en el campo educativo para mitigar la cultura poltica del
autoritarismo
31
, para crear organismos e instituciones modernas en el
seno del aparato estatal, para democratizar la vida interna de los
partidos polticos
32
y para ampliar los derechos humanos de
generaciones posteriores a los clsicos
33
. Y tambin es verdad que la
estructura social y tnica de Bolivia ha adquirido en las ltimas dcadas
una notable complejidad general y diferenciacin interna, lo que hace
aparecer como obsoletas las visiones (que no son justamente un dechado
de objetividad) que contraponen el colonialismo interno de una lite
perenne de blancos contra los designios pretendidamente autnticos
27 Cf. Alvaro Garca Linera et al., Democracia en Bolivia. Cinco anlisis temticos
del Segundo Estudio Nacional sobre Democracia y Valores Democrticos, La
Paz: Corte Nacional Electoral 2005.
28 Franco Gamboa Rocabado, Los agujeros negros de la Constituyente, en: LA
PRENSA (La Paz) del 14 de mayo de 2006 (suplemento DOMINGO), p. 6.
En general sobre esta temtica referida a Amrica Latina c f. Leonardo Avritzer,
Democracy and the Public Space in Latin America, Princeton: Princeton
University Press 2002.
29 Con especial relacin a los nexos entre derecho constitucional boliviano y los
pueblos indgenas, cf. Jos Antonio Rivera, Los pueblos indgenas y las
comunidades campesinas en el sistema constitucional boliviano. Pasado,
presente y perspectivas al futuro, en: ANUARIO DE DERECHO
CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO (Montevideo), vol. 11 (2005), t.
I, pp. 195-213.
30 Carlos Brth Irahola, Reingeniera constitucional en Bolivia, La Paz:
FUNDEMOS 2004.
31 Con respecto al autoritarismo en las civilizaciones indgenas cf. la obra que
no perdi vigencia: Magnus Mrner, The Andean Past: Lands, Societies and
Conflicts, New York: Columbia University Press 1985; sobre los ltimos
cambios poltico-culturales cf. Jorge Nieto Montesinos (comp.), Sociedades
multiculturales y democracias en Amrica Latina, Mxico: UNICEF 1999; Jos
Antonio Lucero (comp.), Beyond the Lost Decade: Indigenous Movements and
the Transformation of Democracy and Development in Latin America, Princeton:
Princeton University Press 2001.
32 Ren Antonio Mayorga, La crisis del sistema de partidos polticos: causas y
consecuencias. Caso Bolivia, en: (sin compilador), Partidos polticos en la
regin andina: entre la crisis y el cambio, Lima: IDEA / Agora Democrtica
2004, pp. 276-49; Ren Antonio Mayorga, Crisis de descomposicin del sistema
de partidos polticos, en: Los partidos polticos ante la crisis, La Paz: Fundacin
Boliviana para la Democracia Multipartidaria 2005, pp. 9-36; .Jimena Costa
et al., Los partidos polticos en Bolivia, La Paz: FBDM 2004.
33 Para la relacin entre la ampliacin de derechos y la influencia de la constitucin
espaola de 1978, cf. Ricardo Haro, Algunas reflexiones sobre la influencia
de la constitucin espaola de 1978 en el constitucionalismo latinoamericano,
en: ANUARIO DE DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO
(Montevideo), vol. 11 (2005), t. II, pp. 57-86, especialmente p. 70. Cf. igualmente
el interesante ensayo sobre esta temtica de Pedro Gareca Perales, El hbeas
data en la Constitucin de Bolivia, en: ibid., pp. 473-499, que va mucho ms
all de lo que sugiere su ttulo.
30 29
(e histricamente superiores) de los sectores indgenas, olvidando los
dilatados grupos de mestizos, su cultura y sus intereses
34
.
En un interesante estudio, que se ocupa de varias peculiaridades
del caso boliviano, Peter Waldmann nos muestra adnde nos puede
llevar la conformacin especfica del aparato estatal y de la
administracin pblica, junto con las prcticas consuetudinarias de la
cultura constitucional y poltica
35
. Los siguientes puntos son
especialmente importantes:
|| La ola democratizadora de las ltimas dcadas restaur
ciertamente procedimientos democrticos y electorales, pero no
consolid efectiva y profundamente el Estado de Derecho. La igualdad
ante la ley aparece como un mero postulado, mientras que la impunidad
36
de los poderosos pertenece a la vida cotidiana de la nacin.
|| Tras las reformas neoliberales el aparato estatal ha dejado de
ser agente econmico y empresarial, pero igualmente no puede cumplir
a cabalidad las funciones que le han quedado: la preservacin de la
seguridad y el orden pblicos, el mantenimiento de los servicios bsicos
y la cobertura mnima de educacin y salud.
|| La instauracin de un rgimen de libre mercado y propiedad
privada paradjicamente no asegura per se los derechos propietarios
y el marco institucional estable para el despliegue econmico. El Estado
no debera, por lo tanto, abdicar de sus tareas regulatorias y normativas.
|| El empeoramiento de la constelacin actual puede llevar a un
estadio de anomia generalizada, que se da cuando el aparato estatal
no ofrece a los ciudadanos ningn marco de orden para su
comportamiento en el mbito pblico, sino que es ms bien una fuente
de desorden
37
. Las actuaciones gubernamentales no ofrecen una base
de certezas en cuanto a las actuaciones de los rganos estatales (Estado
de Derecho), sino que contribuyen a desorientar y confundir a los
ciudadanos
38
. A sto coadyuva masivamente la cultura constitucional
tradicional.
|| El Estado pretende regular mbitos sociales que no controla
efectivamente y hacer valer sus leyes en regiones que no ocupa de
manera real. Las acciones del Estado conducen a menudo a
sobrerreacciones inesperadas de la poblacin, que no pueden ser
previstas convenientemente.
|| Los funcionarios de la administracin pblica y del Poder
Judicial son causa de irritacin, temor e incertidumbre, pues ellos a
menudo desobedecen premeditadamente la constitucin y las leyes. No
ejercen la vital funcin de brindar a la colectividad una muestra
continua de buen ejemplo tico-poltico.
34 Carlos Toranzo Roca, Rostros de la democracia: una mirada mestiza, La Paz:
Plural / ILDIS 2006, pp. 431-450.
35 Peter Waldmann, El Estado anmico. Derecho, seguridad pblica y vida
cotidiana en Amrica Latina, Madrid: Iberoamericana 2006, pp. 15-19.
36 Sobre la temtica de la impunidad cf. Kai Ambos, Erscheinungsformen der
Impunidad und Gegenmassnahmen (Formas de la impunidad y medidas en
contra), en: Thomas Fischer / Michael Krennerich (comps.), Politische Gewalt
in Lateinamerika (Violencia poltica en Amrica Latina), Frankfurt: Vervuert
2000, pp. 231-257.
37 Peter Waldmann, op. cit. (nota 35), p. 18. El concepto de anomia proviene de
un clsico de la sociologa, Emile Durkheim.
38 Ibid., p. 19.
32 31
|| El Estado que no satisface los requerimientos de la poblacin
con respecto al orden y la seguridad, pierde paulatinamente toda
legitimidad ante los ojos de la sociedad, sobre todo en el caso de que
este aparato exhiba grandes pretensiones de control y regulacin y,
simultneamente, los resultados prcticos se muestren como exiguos.
Entonces el peligro del hundimiento de las normas y del descontrol
social emerge con toda gravedad y dramatismo.
CONCLUSIONES PROVISORIAS
Para mencionar algunos aspectos prcticos de la cultura
constitucional boliviana, es til referirse a la actual Constitucin Poltica
del Estado (promulgada originalmente el 2 de febrero de 1967), porque
las carencias de la misma nos muestran ciertos elementos reiterativos.
La Constitucin de 1967 presenta deficiencias de forma, vacos,
imprevisiones y contradicciones
39
, que se pueden resumir en los
siguientes factores repetitivos, arrastrados prcticamente desde la
Constitucin de 1826:
(a) Ausencia de una norma declarativa de los principios
fundamentales sobre los que se estructura el aparato estatal-
administrativo, es decir un principio rector tanto de la
organizacin interna como del relacionamiento exterior
del Estado-nacin.
(b) Carencia de una secuencia ordenada racionalmente, lo que
se percibe en la estructuracin desordenada y sin jerarqua
lgica interna de los captulos que conforman el texto
constitucional.
(c) Dispersin en la redaccin, claramente visible en el
apiamiento de los principales derechos humanos en un
solo artculo (el sptimo) y en la confusin prevaleciente
entre derechos individuales y sociales.
(d) El texto constitucional debera contener normas de carcter
general; la constitucin boliviana actual cae rpidamente
en la tentacin de normar muchos casos aislados, asuntos
secundarios y aspectos que pertenecen, en realidad, a
polticas pblicas (cambiantes) de los gobiernos sucesivos.
Esta inclinacin a un casuismo reglamentarista
40
puede
ser detectado desde los inicios de la repblica y pertenece
a las tradiciones burocrticas ms arraigadas de la
administracin colonial espaola.
(e) No hay, adems, una norma constitucional que fije
claramente la responsabilidad del Estado frente a los
gobernados, sobre todo la responsabilidad civil, penal y
financiera (resarcimiento) en caso de que actuaciones
administrativas estatales, acciones y omisiones de los
funcionarios causen daos materiales y morales en los
ciudadanos.
39 Stefan Jost et al., La Constitucin Poltica del Estado. Comentario crtico, La
Paz: Fundacin Konrad Adenauer 2003, p. IX.
40 Ibid., p. XI.
34 33
En la Asamblea Constituyente se debatirn ciertamente
temticas como las autonomas regionales
41
, pero probablemente sin
mencionar valiosos antecedentes histricos, como lo fueron la discusin
en la Asamblea Constituyente de 1871 y el plebiscito de enero de 1931.
El tratamiento-debate de los recursos naturales y las relaciones de
produccin estar signado por una ideologa aparentemente radical y
revolucionaria. En crculos utpico-populistas se avizora el fin del
empate histrico-poltico, la creacin de una novedosa ciudadana
42
,
el surgimiento de un nuevo nacionalismo, la construccin de una
hegemona distinta, el traspaso de la soberana al pueblo y, sobre todo,
el anhelo de cambiar la historia y frenar la soberbia del Imperio
43
.
Se puede aseverar que la Asamblea Constituyente
44
no debatir
los problemas realmente serios del pas, es decir los que perduran a
largo plazo: la destruccin del medio ambiente (sobre todo del bosque
tropical), el desinters de casi toda la poblacin por aspectos ecolgicos,
la degradacin de los suelos agrcolas, el intenso crecimiento
demogrfico, la elevada tasa de emigracin, el dramtico incremento
de la inseguridad ciudadana, la persistencia de la cultura autoritaria
45
,
el poco respeto a los derechos de terceros, la falta de procesos de
institucionalizacin
46
y la necesidad de la instauracin de un pacto
de acatamiento
47
.
Existen numerosos elementos adicionales, contenidos en la
tradicin constitucionalista boliviana y en la actual Carta Magna, que
casi con toda seguridad sern reproducidos sin cambio en el nuevo
texto constitucional. En primer lugar mencionaremos la definicin
misma del Estado como un rgimen republicano, democrtico y
presidencialista. La Asamblea Constituyente adoptar la tradicional
configuracin de los tres poderes del Estado: Legislativo, Ejecutivo
y Judicial. Ninguno de los grandes experimentos sociales del siglo XX,
ni los ms radicales, pudieron concebir otra estructura de poder estatal
41 Cf. entre otros: (sin autor), Las autonomas sern el corazn de la
Constituyente, en: PULSO, vol. 6, No. 333, del 3 de febrero de 2006, p. 15;
Fabin Yaksic (Viceministro de Descentralizacin), El 18 de diciembre se
acab el centralismo, en: ibid., p. 16.
42 Sobre las dificultades en la construccin de una nueva ciudadana, cf. Agustina
Yadira Martnez, La constitucin venezolana como instrumento para la
construccin de la ciudadana, en: REVISTA DE CIENCIAS SOCIALES
(Maracaibo), vol. XII, No. 1, enero/abril de 2006, pp. 21-35; Luis Salamanca,
La constitucin de 1999 y la participacin de la sociedad civil en el Poder
Legislativo, en: (sin compilador), La participacin de la sociedad civil en la
constitucin de 1999, Caracas: ILDIS 2002, pp. 47-65; Andy Delgado / Luis
Gmez, Concepciones de la ciudadana en las constituciones venezolanas de
1947, 1961 y 1999, en: CUADERNOS DEL CENDES (Caracas), vol. 2001,
pp. 73-100.
43 Pablo Stefanoni, El MAS prepara un cambio estructural para los prximos
50 aos, en: PULSO (La Paz), vol. 6, No. 329, 22 de diciembre de 2005, pp.
10-11.
44 Sobre los fundamentos histrico-legales de la Asamblea Constituyente cf. Silvia
Chvez Reyes, Las Asambleas Constituyentes en Bolivia, en: OPINIONES Y
ANALISIS (La Paz), No. 74, abril de 2005, pp. 11-50.- Sobre la posible
inconstitucionalidad de la convocatoria a la Asamblea Constituyente, cf. Jorge
Lazarte Rojas, El recorrido de la Asamblea Constituyente, en: ibid., pp. 83-
110.
45 Jorge Lazarte, Propuesta para el fortalecimiento de una cultura democrtica,
en: Carlos Toranzo Roca (comp.), Bolivia: visiones de futuro, La Paz: FES /
ILDIS 2002, pp. 111-143.
46 Cf. [sin compilador], Para pensar el futuro, La Paz: FES / ILDIS 2005.
47 Jorge Lazarte, Pacto de acatamiento: lo primario es lo primero, en: LA
PRENSA del 20 de marzo de 2005, suplemento DOMINGO No. 136, p. 10;
Jorge Lazarte, Necesitamos sacralizar la Constitucin, en: PULSO, vol. 6,
No. 345, 28 de abril de 2006, p. 7.
36 35
que no sea la reparticin tripartida ideada por la tradicin liberal-
democrtica desde el siglo XVIII. La Asamblea Constituyente
proseguir con la misma concepcin de soberana popular explicitada
en la actual Carta Magna, cuya significacin es, sobre todo, simblica
y retrica
48
. Y con toda seguridad conservar, sin modificaciones, el
lugar central y hasta las formulaciones referidas al Estado de Derecho,
al carcter privilegiado de los derechos humanos y a la configuracin
democrtica de la actividad poltica
49
.
En Bolivia el inters por lo que ocurre en el ancho mundo
| fuera de los aspectos tcnico y financiero | es bastante reducido. Una
buena parte de la poblacin se halla relativamente contenta en su
limitacin provinciana y se siente protegida por las altas montaas.
Justamente en el terreno de las reformas constitucionales y de las
ilusiones colectivas que stas despiertan, podemos aprender bastante
de las experiencias de las naciones vecinas. En varios pases
latinoamericanos se han intentado reformas similares, y ahora,
transcurridos varios aos, se puede decir que los resultados han sido
decepcionantes, sobre todo en comparacin con las expectativas
provocadas. Los otros pases andinos (Per, Ecuador, Colombia y
Venezuela) han tenido Asambleas Constituyentes y nuevas Cartas
Magnas en los ltimos aos, y la situacin general de esas naciones
no ha variado gran cosa. Puesto que Bolivia no est aislada del contexto
48 Jos Antonio Rivera Santivez, Reforma constitucional en democracia, en:
Stefan Jost et al., op. cit. (nota 39), pp. 463-502.
49 Cf. Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Mapa de progresos en
derechos humanos, La Paz: Defensor del Pueblo 2003; [sin compilador],
Derechos humanos en Bolivia. Proceso y desafos, La Paz: Defensor del Pueblo
2003.
internacional y no representa un fenmeno histrico-social bsicamente
diferente en comparacin con las otras naciones andinas, es dable
afirmar que su desarrollo en el futuro inmediato despus de la
Constituyente no ser distinto del ya experimentado en la regin.
38 37
HASTA DNDE REFORMAR LA CONSTITUCIN?
Jos Antonio Rivera Santivaez
*
1. INTRODUCCIN
Desde aquel 10 de octubre de 1982, en que se puso en vigencia
material el sistema constitucional, al restaurarse el rgimen democrtico
de gobierno dando fin a largos perodos de gobiernos de facto, en
Bolivia se inici un proceso constituyente reformador, con la finalidad
de que el pueblo, en ejercicio de su soberana, adopte un nuevo pacto
social, poltico y econmico estableciendo la norma bsica para lograr
una convivencia pacfica y la construccin democrtica de la sociedad.
En efecto, la restauracin del rgimen democrtico de gobierno
permiti que se pusiera en plena vigencia el sistema constitucional
diseado y expresado en la Constitucin Poltica del Estado; y ello,
a su vez, gener un doble efecto en el orden de la valoracin cualitativa
de la Constitucin. En primer lugar, permiti valorar las virtudes y
bondades que tiene como un instrumento de limitacin al ejercicio del
poder poltico del Estado y del equilibrio en la relacin de los
particulares con el Estado; asimismo permiti valorar las deficiencias,
limitaciones u omisiones de esa Ley Fundamental. En segundo lugar,
posibilit constatar que la Constitucin formal (esa norma fundamental
escrita) ya no responda a la Constitucin material, es decir, no
expresaba la nueva realidad econmica, social, poltica y cultural de
la sociedad en la que rige.
Ante la constatacin de esa realidad surgieron las demandas
ciudadanas para reformar la Constitucin, motivando una profunda
discusin sobre la forma en que debi efectuarse esa reforma. En esa
discusin surgieron dos posiciones claramente diferenciadas. Una que
asumi la postura de encarar la reforma a travs del procedimiento
previsto por la propia Constitucin, es decir, mediante el Congreso
Nacional, el que, por voluntad del constituyente originario, se constitua
en poder constitucional reformador y reformaba la Constitucin en dos
perodos constitucionales mediante la aprobacin de la Ley Declaratoria
de Necesidad de Reforma dentro de un perodo constitucional, y la
Ley de Reforma de la Constitucin dentro del siguiente perodo
constitucional. Frente a esa posicin surgi otra que propuso encarar
la reforma mediante una Asamblea Constituyente, con el argumento
de que el Congreso Nacional, al estar sumido en una profunda crisis
de legitimidad y representatividad, no expresaba la verdadera voluntad
popular, por lo mismo no era el ms idneo para encarar una verdadera
y profunda reforma constitucional.
* El autor es ex Magistrado del Tribunal Constitucional de Bolivia; catedrtico
titular de Derecho Constitucional en la Universidad Mayor de San Simn de
Cochabamba, profesor visitante de la Universidad Andina Simn Bolvar,
Universidad Autnoma Gabriel Ren Moreno, Universidad Privada Domingo
Savio, Universidad Privada Los Andes, en cursos de postgrado; Profesor
Honorario de la Universidad de Huanuco Per; Profesor visitante de la Escuela
Superior de Derecho de Cuiab, Estado de Mato Grosso Brasil; en la Pontificia
Universidad Catlica del Per; miembro de la Academia Boliviana de Estudios
Constitucionales; miembro del Instituto Iberoamericano de Derecho
Constitucional; acadmico de nmero de la Academia Nacional de Ciencias
Jurdicas; miembro del Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal
Constitucional; miembro honorario del Instituto Mexicano de Derecho Procesal
Constitucional; autor de varios libros y ensayos sobre Derecho Constitucional,
Derecho Procesal Constitucional y Derechos Humanos.
40 39
Sin que se hubiese agotado un profundo y democrtico debate
en torno a las dos posiciones planteadas sobre la forma en que debi
encararse la reforma, los sectores polticos que sustentaron la tesis de
encarar el proceso a travs del procedimiento previsto en la propia
Constitucin impusieron su criterio y realizaron la reforma mediante
la Ley N 1473 Declaratoria de Necesidad de Reforma de la
Constitucin, de 1 de abril de 1993, y la Ley N 1585 de Reformas
a la Constitucin Poltica del Estado, de 12 de agosto de 1994; una
reforma que si bien fue legal, mas no fue legtima por cuanto no fue
la fiel expresin de la voluntad democrtica de todos los factores reales
de poder, es decir, de todos los sectores y actores sociales y polticos
del Estado boliviano. Precisamente por ello es que, a los pocos aos
de haberse efectuado la reforma constitucional, los sectores sociales
que se consideraron excluidos del proceso exigieron una nueva reforma
constitucional profunda a travs del ejercicio democrtico del poder
constituyente, planteamiento que dio lugar a que se aprobara, por el
Congreso Nacional, la Ley 2410 Declaratoria de Necesidad de Reforma
de la Constitucin, de 2 de agosto de 2002, lo que significa que se
rechaz nuevamente la posibilidad de encarar la reforma mediante la
Asamblea Constituyente, con el argumento de que esa va no estaba
prevista por la Constitucin.
El agotamiento del modelo econmico adoptado en agosto de
1985, como parte del denominado proceso de Reformas estructurales
del Estado, que en vez de resolver los problemas de la extrema pobreza
en la que se encuentran los sectores sociales mayoritarios profundiz
las diferencias ampliando los ndices de la pobreza, de la desocupacin,
de la falta de cobertura de servicios esenciales de salud, saneamiento
bsico, de educacin y seguridad social; sumado a ello el agotamiento
del viejo modelo de Estado centralizado, con un rgimen de gobierno
presidencialista y un sistema poltico estructurado sobre la base del
monopolio de los partidos polticos en el ejercicio de la representacin
popular, as como la no integracin de los pueblos indgenas y
comunidades campesinas al sistema constitucional, esos factores
motivaron la agudizacin de la crisis social y poltica que se vio
reflejada en los acontecimientos de febrero y octubre de 2003, en los
que el pueblo boliviano movilizado interpel el modelo de Estado en
su estructura econmica, social y poltica; en suma, interpel el propio
sistema constitucional, exigiendo su inmediata modificacin a partir
de la adopcin de un nuevo pacto social, poltico y econmico en
ejercicio de la soberana originaria, suprema, extraordinaria y directa
ejercida a travs de la Asamblea Constituyente.
Como parte de la salida democrtica a la crisis social y poltica,
el Congreso Nacional concluy el proceso de reforma constitucional
iniciado en agosto de 2002, sancionando la Ley N 2631 de Reformas
a la Constitucin Poltica del Estado, de 20 de febrero de 2004, mediante
la cual, entre otras modificaciones, se incorpor en el texto de la Ley
Fundamental del Estado vigente la Asamblea Constituyente con la
potestad privativa de realizar la reforma total de la Constitucin,
salvando de esa forma el aparente obstculo de la convocatoria a la
Asamblea Constituyente por no estar prevista por la Constitucin.
Sobre la base de la norma constitucional prevista por el art. 232 de
la Ley Fundamental, se ha convocado a la Asamblea Constituyente
que se instalar el 6 de agosto del presente ao.
Conforme a lo referido, Bolivia se encuentra en un proceso
constituyente; empero, la Asamblea Constituyente no es sino una fase
o etapa de ese proceso constituyente, ya que existen etapas o fases
anteriores y posteriores a su realizacin, instancias en las que la
participacin ciudadana es fundamental; pues no resultara acorde con
la naturaleza del poder constituyente que solamente la Asamblea
42 41
Constituyente integrada por representantes elegidos por los ciudadanos,
adopte el nuevo pacto social, poltico y econmico definiendo el nuevo
modelo de Estado, prescindiendo de una intervencin y participacin
activa del titular de la soberana, como es el pueblo. Por ello es necesario
que, antes de la instalacin de la Asamblea Constituyente, se desarrolle
un proceso de anlisis y discusin en torno al nuevo modelo de Estado
que se adoptar en la Asamblea Constituyente, un proceso que debe
desarrollarse en todas las estructuras y sectores sociales organizados
en torno al nuevo modelo de Estado, el nuevo rgimen poltico,
econmico y social que deber adoptarse en la nueva Constitucin,
con relacin a la distribucin territorial del poder y muchos otros temas
centrales.
En el marco de ese proceso, resulta muy importante la
contribucin acadmica con la presentacin de elementos de anlisis
y reflexin en torno al proceso y, esencialmente, al nuevo modelo de
Estado que se adoptar en la nueva Constitucin. Por ello, resulta
encomiable la feliz iniciativa de la fundacin FUNDEMOS, de preparar
una publicacin con trabajos de investigacin sobre los diferentes
temas que forman parte de ese debate nacional, as como del que se
sostendr en la Asamblea Constituyente. He recibido la gentil invitacin
de su Directora Ejecutiva Nacional para contribuir a esa publicacin
colectiva con un trabajo sobre el tema relacionado con los alcances
de la reforma de la Constitucin que se realizar en este proceso
constituyente, trabajo que lo presento a consideracin de los lectores
de la prestigiosa publicacin de Opiniones y Anlisis, con la nica
finalidad de contribuir con algunos elementos de juicio para el anlisis
y el debate.
2. POR QU MODIFICAR LA CONSTITUCIN?
Una reflexin en torno a los alcances de la reforma de la
Constitucin no puede ser abordada en su verdadera dimensin si
previamente no se tiene una visin clara sobre los motivos o razones
que impulsan la decisin de realizar la reforma, lo que nos obliga a
dedicarle unas lneas de reflexin para aclarar por qu debe modificarse
la Constitucin, para cuyo cometido adems resulta necesario delinear
el marco conceptual de esa Ley Fundamental del Estado.
La Constitucin es el pacto social y poltico adoptado por el
pueblo. En ella se fijan las reglas bsicas para lograr una convivencia
pacfica y la construccin de una sociedad democrtica basada en los
valores supremos de la libertad, la justicia, la igualdad, la dignidad
humana y el pluralismo poltico; lo que implica que, como la Ley
Fundamental del ordenamiento jurdico del Estado, debe fijar las
normas para lograr un equilibrio en el ejercicio del poder poltico; para
desarrollar un orden econmico y social justo, en el que el eje central
sea el ser humano; as como para lograr un desarrollo humano sostenible
basado en el uso y aprovechamiento razonable de los recursos naturales
conservando un ambiente sano y un orden ecolgico equilibrado.
La Constitucin es la Ley suprema y fundamental del
ordenamiento jurdico del Estado que consigna normas que regulan
el sistema constitucional, es decir, el modo y forma en que se organiza
y estructura el Estado en su triple dimensin, la axiolgica, la dogmtica
y la orgnica; lo que supone la proclamacin de los valores supremos
y principios fundamentales; la consagracin de los derechos y garantas
constitucionales de las personas; as como la delimitacin de la
estructura social, econmica financiera, jurdica y poltica, lo que
significa la definicin de la forma de Estado, el rgimen de gobierno,
44 43
los rganos a travs de los cuales se ejerce el poder poltico, su
estructura y organizacin, definiendo quienes lo integran, cmo se
eligen o designan y cules son sus funciones y atribuciones. Es Ley
suprema porque se coloca por encima de toda otra disposicin legal
que integra el ordenamiento jurdico del Estado. Es fundamental,
porque, tanto las disposiciones legales ordinarias emanadas del
Legislativo como del Ejecutivo, as como los rganos de gobierno y
las autoridades pblicas tienen su fundamento y fuente de legitimacin
en las normas de la Constitucin.
Dada su naturaleza jurdica, la Constitucin para adquirir la
fuerza obligatoria de su aplicacin debe estar dotada no slo del
elemento de la legalidad formal sino de la legitimidad social, lo que
supone el alto grado de aceptacin de los destinatarios de sus normas.
Es indudable que para tener la legitimidad el pacto social, poltico y
econmico que se expresa en la Constitucin debe ser adoptado con
la intervencin democrtica de toda la ciudadana, de manera tal que
sea la fiel expresin de las verdaderas fuerzas de poder. De otro lado,
ese pacto social y poltico plasmado en la Constitucin debe ser la
expresin de la realidad social, econmica, poltica y cultural de la
sociedad en la que rige, lo que significa que la Constitucin formal
o escrita debe ser expresin real de la Constitucin material que es
la sociedad misma con su realidad econmica, social, poltica y cultural;
pues de lo contrario pierde legitimidad y validez, cuya consecuencia
ser que las fuerzas sociales no la acaten o, en su caso, se produzca
una ruptura violenta del sistema constitucional expresado en esa Ley
Fundamental.
De una revisin cuidadosa de la historia republicana de Bolivia
podemos concluir, sin temor a equivocarnos, que la Constitucin, de
un lado, no fue, ni es la expresin de un pacto social, poltico y
econmico adoptado con la participacin democrtica de la ciudadana,
es decir, de las diversas fuerzas sociales del Estado boliviano; y, de
otro, no fue, ni es la expresin de la realidad social, econmica, poltica
y cultural de la sociedad boliviana abigarrada, es decir, de esa Bolivia
con diversidad tnica, cultural, regional y de gnero.
En efecto, la Constitucin Bolivariana, no fue el resultado de
un verdadero proceso constituyente realizado con la participacin
democrtica de los ciudadanos, fue la expresin de la voluntad de la
nueva oligarqua minera emergente de la guerra de la independencia.
Las reformas introducidas posteriormente a esa Constitucin tampoco
son la expresin de la voluntad de los verdaderos actores sociales, de
aquellos a los que Fernando Lasalle denominara los factores reales
de poder; habr de recordar que, hasta antes de la revolucin del 52,
las mal llamadas Asambleas o Convenciones Constituyentes se
conformaron mediante elecciones basadas en el voto calificado, con
absoluta exclusin de las mayoras nacionales, menos del 10% de la
poblacin intervena en las elecciones; del 52 en adelante, si bien es
cierto que con la implementacin del sufragio universal, como la base
del rgimen electoral, se incorporan formalmente a esas mayoras
nacionales marginadas, no es menos cierto que en la prctica la
participacin ciudadana en los procesos de reforma de la Constitucin
atraves serias dificultades, ello debido a diversas causas y factores.
La falta de legitimidad en su adopcin, as como la discordancia
entre la Constitucin formal con la Constitucin material, ha dado lugar
a que el pacto social, poltico y econmico vigente enfrente una
profunda crisis al grado que casi se produce una ruptura violenta del
sistema constitucional y, con ello, de la estructura social, econmica,
poltica y jurdica del Estado, as se advierte de los procesos sociales
y polticos de febrero y octubre de 2003, en los que se interpel al
46 45
modelo econmico, al sistema poltico y la institucionalidad
democrtica formal; algo ms grave an, se interpel al sistema
constitucional del Estado expresado en la Constitucin.
Si bien la crisis social y poltica tuvo una salida democrtica,
con una sucesin presidencial en los causes del sistema constitucional
vigente; en contrapartida, el pueblo boliviano exigi retomar el ejercicio
directo de su soberana para adoptar un nuevo pacto social y poltico,
que establezca las bases para la convivencia pacfica de los bolivianos
y bolivianas, as como para la construccin de una nueva sociedad
democrtica sin exclusiones ni marginaciones de naturaleza alguna.
Entonces, la Constitucin debe ser modificada porque perdi
legitimidad en sus destinatarios y porque se produjo una ruptura con
la constitucin material; de manera que la reforma que se realizar
en el presente proceso constituyente tiene una doble finalidad.
La primera, la de dotarle de legitimidad a la Constitucin
involucrando a todos los ciudadanos y ciudadanas, lo que supone la
incorporacin de todos los factores reales de poder al proceso de
adopcin del nuevo pacto social, poltico y econmico que se plasmar
en la Constitucin diseando un nuevo sistema constitucional; ello
significa un ejercicio democrtico del poder constituyente, que no se
reduce a la participacin ciudadana en la eleccin de los asamblestas
en elecciones libres, pluralistas y ampliamente informadas con la
aplicacin del sufragio universal, el voto directo, libre y secreto, sino
que se ample hacia una verdadera y activa participacin ciudadana
en la discusin y adopcin de consensos bsicos sobre el nuevo modelo
de Estado a adoptarse, as como en la ratificacin de la nueva
Constitucin mediante el referndum popular.
La segunda, la de adecuar la Constitucin formal (la norma escrita)
a la constitucin material, es decir, a la nueva realidad social, poltica,
econmica y cultural del Estado boliviano, para enfrentar el desafo de
este nuevo siglo en construir una sociedad democrtica basada en los
valores supremos de la justicia, la libertad, la seguridad, el respeto de la
dignidad humana, as como el logro del bien comn; una sociedad basada
en un orden econmico y social justo, sobre la base de una distribucin
equitativa de la riqueza social; una sociedad sustentada en el respeto de
la diversidad tnica, cultural, regional y de gnero, que sea capaz de lograr
la unidad nacional respetando esa diversidad.
3. ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LAS REFORMAS DE
LA CONSTITUCIN
Para comprender adecuadamente la finalidad y los alcances de
las reformas de la Constitucin, es importante tener presente que, como
premisa general, dada su importancia en un Estado Democrtico
Constitucional, la Constitucin debe estar dotada de una garanta de
estabilidad, lo que supone no debe estar sometida a modificaciones
con demasiada frecuencia; sin embargo, ello no debe ser entendido
como que sus normas sean ptreas e inmodificables, pues la estabilidad
no conlleva la prohibicin de la reforma constitucional.
Conforme se tiene referido precedentemente, siempre existen
y existirn razones fundadas para reformar la Constitucin; as, la
necesidad de dotarle de legitimidad ante sus destinatarios; la de
adecuarla a la constitucin material, es decir, a la nueva realidad social,
poltica, econmica y cultural; y finalmente, para ir subsanando las
lagunas e imprevisiones que conlleva el texto de la Constitucin, las
48 47
que, como sostiene Loewenstein
1
, pueden ser de dos tipos: a)
descubiertas o lagunas del Constituyente, aquellas en las que el Poder
Constituyente fue consciente de la necesidad de una regulacin jurdico-
constitucional, pero por determinadas razones omiti hacerlo; y b)
ocultas o lagunas de la Constitucin, aquellas que se producen cuando
en el momento de crear la Constitucin, no existi o no se pudo prever
la necesidad de regular normativamente una situacin determinada.
Por esas razones es que toda Constitucin escrita prev normas
expresas que regulan la forma y condiciones en que se proceder a
su reforma, estableciendo procedimientos diferenciados de aquellos
que se emplean para modificar la legislacin ordinaria. Ello como una
respuesta a la necesidad de dotar al Estado de un mnimo de seguridad
jurdica, lo que exige estabilidad constitucional; pues como hizo notar
James Bryce
2
la estabilidad de una Constitucin es una cualidad muy
deseable, porque da a las conciencias de los ciudadanos una sensacin
de seguridad que redunda en beneficio del orden, la industria y la
economa; y a la vez porque permite acumular experiencias que hacen
posible el mejoramiento de la Constitucin.
En consecuencia, la reforma constitucional debe concebirse
como un mecanismo de balance permanente entre las necesidades de
estabilidad constitucional y los requerimientos que conllevan los
procesos de cambio social, poltico y econmico. En definitiva, es
necesario tener presente que, como dice Miguel Carbonell
3
, tan nefasto
es una hiperreformabilidad continua, como una inmovilidad irrazonable.
Entre ambos extremos, la reforma constitucional puede desempear
con xito sus funciones.
Por ello, una de las partes fundamentales de toda Constitucin
es aquella que regula el procedimiento de la reforma constitucional,
es decir, aquellas normas constitucionales que definen la forma en que
se reforma la Ley Fundamental del Estado, determinando a quin
corresponde la iniciativa, quin tiene el poder reformador, cules son
las ocasiones y los plazos en los que se debe efectuar la reforma, los
mecanismos de participacin ciudadana en el proceso, el papel que
desempeen los rganos del poder constituido en el proceso de reforma.
Depender de esas normas la estabilidad constitucional y el equilibrio
entre la inmutabilidad irrazonable y el reformismo irresponsable;
pues, como sostiene Pedro de Vega
4
, es en las normas de reforma donde
el sistema constitucional se pone a prueba consigo mismo, y donde
se valora el contenido y el alcance del propio concepto de Constitucin.
Al respecto, en el sistema constitucional boliviano, la norma
prevista por el art. 232 de la Constitucin vigente dispone expresamente
que la reforma total de la Constitucin Poltica del Estado es potestad
privativa de la Asamblea Constituyente (...); pues la reforma parcial
es realizada por el Congreso Nacional, que en ese cometido no acta
como poder legislativo sino como un poder constitucional reformador,
as disponen las normas previstas por los arts. 230 y 231 de la Ley
Fundamental del Estado. De las normas constitucionales referidas se
infiere que la Constitucin vigente ha previsto, a partir de los alcances
de la reforma, dos modalidades, la reforma parcial y la reforma total,
1 Loewenstein, Karl. Teora de la Constitucin, trad. De Alfredo Gallego A., 2
ed., Barcelona, Ed. Ariel, 1976, Pgs. 170 171.
2 Bryce, James. Constituciones Flexibles y Constituciones rgidas, estudio
preliminar de Pablo Lucas Verd, Madrid, 1988, Pg. 92.
3 Carbonell, Miguel. Sobre la reforma constitucional y sus funciones, en el
libro colectivo Teora de la Constitucin. Ensayos escogidos; Mxico, Ed.
Porra y la UNAM, 2000, Pg. 377.
4 Vega, Pedro de. La Reforma Constitucional y la problemtica del Poder
Constituyente. Madrid. 1991. Pg. 81.
50 49
diferenciando claramente la potestad o poder de reforma; as, en lo
referido a la reforma parcial la potestad la encomienda al Congreso
Nacional, invistindole de un poder extraordinario para reformarla,
diferente a su potestad legislativa ordinaria y tradicional, asimismo
definiendo un procedimiento especial y extraordinario distinto del que
se emplea para reformar la legislacin ordinaria; y, respecto a la reforma
total la potestad la encomienda a la Asamblea Constituyente, como
una va de ejercicio del poder constituyente derivado.
En la coyuntura actual se est ante una situacin de realizar
una reforma total de la Constitucin, por ello se ha activado el proceso
constituyente sobre la base de la decisin popular expresada en los
conflictos sociales y polticos de octubre.
Ante la situacin referida resulta necesario precisar
conceptualmente qu implica la reforma total de la Constitucin,
desentraando la pregunta concurrente sobre si la reforma total tiene
una significacin estrictamente cuantitativa o, en su defecto, ms que
ello tiene un significado cualitativo.
Algn sector de la doctrina constitucional relaciona la reforma
total tan solamente con la extensin, lo que significa que segn esa
corriente doctrinal la reforma total consiste en modificar la totalidad
del texto de la Constitucin, supone rehacerla propiamente.
En cambio otro sector importante de la doctrina constitucional
considera que la reforma total no debe ser entendida en relacin a lo
cuantitativo sino a lo cualitativo de la reforma; ello supone que la
reforma total no implica modificar todos los artculos de la Constitucin,
sino los elementos esenciales del sistema constitucional configurado
por la Ley Fundamental, vale decir, el sistema de valores supremos,
los principios fundamentales, los derechos y garantas constitucionales
de las personas, como la base esencial de la configuracin del Estado;
la forma de distribucin territorial del poder poltico, el sistema poltico
y rgimen de gobierno; finalmente la estructura social, la estructura
econmica financiera, la estructura jurdica y la estructura poltica del
Estado en la que se defina los rganos a travs de los cuales se ejerce
el poder pblico. En consecuencia, un cambio de los elementos
esenciales referidos supone una reforma total de la Constitucin ms
all de si efectivamente se ha cambiado el texto de la totalidad de los
artculos consignados en ella.
Por lo tanto, es posible sostener que se realiza la reforma total
de la Constitucin modificando los elementos esenciales del sistema
constitucional vigente, aun sin reformar el texto de la totalidad de los
artculos consignados en ella. Cabe advertir que la modificacin de
los elementos esenciales del sistema constitucional no implica
necesariamente reemplazar los vigentes por otros nuevos; as, en cuanto
se refiere a la parte axiolgica del sistema constitucional, constituida
por el sistema de los valores supremos y principios fundamentales sobre
los que se configura el Estado, no se requiere necesariamente
reemplazarlos por otros, menos suprimirlos, al contrario lo que se debe
buscar es profundizarlos proclamando otros valores supremos y
principios fundamentales, adems de los que ya se encuentran
proclamados; en cuanto a la parte dogmtica del sistema constitucional,
constituida por los derechos fundamentales y garantas constitucionales
de las personas, tampoco se requiere reemplazar el actual catlogo,
de lo que se trata es de ampliar el mismo consagrando derechos
fundamentales que actualmente no estn consagrados en la
Constitucin; entonces, es posible que el texto de muchos artculos
de la Ley Fundamental no sean modificados, sin que por ello se pueda
sostener que la reforma no fue total.
52 51
4. HASTA DNDE REFORMAR LA CONSTITUCIN?
Definido como est el por qu de la reforma constitucional, el
cmo realizar la reforma, as como las precisiones precedentemente
expuestas respecto a la reforma total de la Constitucin; corresponde
formular algunas reflexiones sobre el qu reformar, es decir, el
contenido y alcances de la reforma constitucional que se realizar en
el presente proceso constituyente.
Con relacin a lo ltimo, es decir, sobre el tema referido a qu
reformar en la Constitucin, corresponde sealar que deber modificarse
aquellos elementos del sistema constitucional que fueron interpelados
por los sectores sociales y fueron expresados en las crisis sociales de
febrero y octubre de 2003; ello supone, de un lado, incorporar a la
adopcin del nuevo pacto social, poltico y econmico a todos los
sectores y actores sociales, lo que Lasalle denominara como los
factores reales de poder; y, de otro, reformular el sistema constitucional
de manera que se logre configurar un nuevo modelo de Estado que
permita construir, como se tiene sealado anteriormente, una sociedad
democrtica basada en los valores supremos de la justicia, la libertad,
la seguridad, el respeto de la dignidad humana, as como el logro del
bien comn, as como en un orden econmico y social justo, sobre
la base de una distribucin equitativa de la riqueza social; una sociedad
basada en el respeto de la diversidad tnica, cultural, regional y de
gnero, que sea capaz de lograr la unidad nacional respetando esa
diversidad.
Tomando en cuenta los elementos del sistema constitucional
que fueron interpelados por los sectores sociales, consideramos que
la reforma de la Constitucin debe ser total, lo que supone modificar
los elementos esenciales del sistema constitucional en la parte
axiolgica, la dogmtica y la orgnica. Debido a los lmites de espacio
que se tiene en las obras colectivas, como la presente, en este trabajo
seguidamente identificaremos algunos de esos elementos que deben
ser modificados, expresando algunas ideas generales en torno a las
modificaciones que deben ser efectuadas.
4.1. El nuevo modelo de Estado
Considerando los antecedentes que dieron lugar al presente
proceso constituyente, se entiende que una de las modificaciones
importantes a realizarse es la referida al modelo de Estado.
Al respecto, cabe sealar que desde la perspectiva jurdica, entre
el Siglo XIX y el Siglo XX se puede identificar dos modelos de Estado.
En el Siglo XIX se tuvo el modelo de Estado legislado de
Derecho, sustentado en el principio de legalidad, lo que significa que
el Derecho tiene su fuente en la Ley emitida por el rgano competente
que es la expresin de la soberana popular, de manera que existe un
monopolio del Estado en la produccin y las fuentes del Derecho;
entonces una norma jurdica es vlida no por ser justa, sino
exclusivamente por haber sido emitida por una autoridad dotada de
competencia normativa. En este modelo de Estado la Constitucin es
una mera carta poltica que tena la funcin de limitar el poder poltico
delimitando el mbito de sus funciones y competencias, se conceba
que las normas constitucionales no regulaban las relaciones entre
particulares, por lo tanto no eran susceptibles de aplicacin directa.
Frente a ese modelo, en el Siglo XX, se adopt uno nuevo,
conocido como el modelo de Estado constitucional de Derecho, que
54 53
se estructura sobre la base de los valores supremos, principios
fundamentales, derechos y garantas constitucionales; entre los
principios, en el mbito jurdico-poltico se tiene el principio de la
supremaca constitucional. En este modelo de Estado cambian las
condiciones de validez de las leyes, pues ya no dependen slo de la
forma de su produccin sino tambin, y principalmente, de la coherencia
de sus contenidos con los valores y principios consagrados en la
Constitucin. En este modelo de Estado, la Constitucin es la fuente
de legitimacin del poder poltico, asimismo fuente y fundamento de
todo el ordenamiento jurdico, de manera que no slo disciplina las
formas de produccin legislativa sino que impone a la legislacin
prohibiciones y obligaciones de contenido, correlativas unas a los
derechos de libertad y las otras a los derechos sociales, cuya violacin
genera antinomias y contradicciones que la ciencia jurdica tiene el
deber de constatar para que sean eliminadas o corregidas.
En el modelo de Estado configurado en la segunda post guerra
mundial se pueden identificar algunas variables desde la perspectiva
social, poltica y econmica.
Desde la perspectiva social se puede identificar modelos de
Estado liberal o de Estado social. El primero, configurado sobre la base
ideolgica del neoliberalismo, que en el plano jurdico axiolgico se
expresa en la supremaca del valor supremo de la libertad individual
frente a la igualdad material. El segundo, es decir, el Estado social
se configura sobre la base de la supremaca del valor supremo de la
igualdad, pero no de la formal ante la Ley sino de la material; significa
un modelo de organizacin social, poltica y econmica basada en los
valores supremos de la dignidad humana, la igualdad y la justicia, en
el que la poltica estatal est orientada a garantizarle a su poblacin
las condiciones bsicas para una existencia digna de seres humanos,
como seres dotados de un fin propio, y no cual simples medios para
fines de otros; lo que significa que el papel del Estado no debe reducirse
a resguardar el orden pblico y no interferir ni vulnerar las libertades
de las personas, sino principalmente a contrarrestar las desigualdades
sociales existentes y ofrecer a todos sus nacionales las oportunidades
necesarias para desarrollar sus aptitudes y para superar las necesidades
materiales. Ello implica que, el Estado debe desplegar polticas
orientadas, entre otras, a proteger y atender de manera especial a los
sectores sociales con mayores desventajas, como aquellas que tengan
debilidad manifiesta por su condicin econmica, por carencia de
trabajo, o por la disminucin de su capacidad fsica, prestndoles
asistencia y proteccin necesarias en el marco de las posibilidades
econmicas que estn a su alcance.
Desde la perspectiva poltica es posible identificar los modelos
de Estado con rgimen de gobierno autocrtico y Estado con rgimen
de gobierno democrtico. El primero, consiste en un sistema poltico
en el que existe un solo detentador del poder que puede ser una persona
(generalmente dictador), una asamblea, un comit, una junta o un
partido, el que concentra el ejercicio del poder poltico, por lo tanto
ejerce el poder de manera absoluta sin sujecin a lmites
constitucionales, ni mecanismos de control generalmente admitidos.
El segundo, es decir, Estado con rgimen democrtico, consiste en que
los titulares del poder pblico ejercen esa calidad en virtud de la
voluntad de los ciudadanos, expresada a travs de las elecciones
basadas en el sufragio universal; implica que la relacin de los
ciudadanos con el poder poltico no se reduce a la emisin del voto
para elegir a sus representantes y gobernantes, sino que tambin se
exprese en una participacin activa y efectiva en la toma de decisiones,
a travs de mecanismos como el referndum popular, la planificacin
participativa, as como el control social y la iniciativa legislativa; y,
56 55
finalmente, significa que la democracia sea expresada como la capacidad
de respeto a los dems, la capacidad del dilogo y el respeto por la
discrepancia, de manera tal que la voluntad de las mayoras no pueda
llegar al extremo de desconocer los derechos de las minoras ni los
derechos fundamentales de las personas; este modelo de Estado tiene
como elementos cualificadores los siguientes: a) el principio de la
soberana popular, como el modo especfico y peculiar de concebir
el poder en el Estado, en el que el referente ltimo es la voluntad del
pueblo; b) la concepcin plural de la sociedad, lo que supone una
comprensin de la sociedad como un entramado en el que se
interaccionan los diferentes grupos sociales, situados en un plano de
igualdad, grupos que responden a la propia libertad del ser humano
y que, a la par, proporcionan a ste la posibilidad de desarrollar
libremente y en plenitud su personalidad; c) la participacin como
principio rector de la vida social y poltica, lo que significa que el
proceso poltico debe estar asentado en la participacin de todos los
ciudadanos en la conformacin de los rganos del poder constituido
y en la expresin de su voluntad o decisin poltica sobre los asuntos
o temas sometidos a su consideracin por las autoridades de gobierno,
a travs de los mecanismos previstos por la Constitucin; y d) la
democracia como principio de convivencia, que significa la formacin
de todos y cada uno de los ciudadanos en un espritu de respeto y
tolerancia.
Finalmente, desde la perspectiva econmica se pueden
identificar modelos de Estado capitalista, configurado sobre la base
de la propiedad privada sobre los medios de produccin; Estado
socialista, estructurado sobre la base de la propiedad colectiva sobre
los medios de produccin; Estado con economa de libre mercado;
Estado con economa social de mercado; cuyas caractersticas
principales no es posible describirlos dada la limitacin de espacio.
Ahora bien, mediante la reforma constitucional realizada por
Ley N 2631, de 20 de febrero de 2004, Bolivia adopta como modelo
el de Estado social y democrtico de Derecho, se entiende
constitucional, as lo dispone expresamente el art. 1.II de la Constitucin
vigente.
El actual modelo de Estado definido por la Constitucin vigente,
en la perspectiva jurdica, como Estado constitucional de Derecho; en
la poltica, como Estado democrtico; y en la social, como Estado
social, responde a las necesidades y requerimientos bsicos para lograr
la construccin de una sociedad ms justa y equitativa, en la medida
en que, a partir de esa configuracin se logre introducir serios y
profundos ajustes a la estructura social, poltica, econmica financiera
y jurdica del Estado en este proceso constituyente; de manera que,
en cuanto se refiere al modelo de Estado, no existe mayor necesidad
de reforma, salvo lo referido a la perspectiva econmica de ese modelo,
y los ajustes necesarios a la parte axiolgica (sistema de valores
supremos y principios fundamentales) y la parte dogmtica (derechos
fundamentales y garantas constitucionales) del sistema constitucional,
como la base esencial de este modelo de Estado.
En consecuencia, consideramos que, con relacin al modelo de
Estado, lo recomendable es que se efecten las reformas solamente
con relacin a la perspectiva econmica, as como al sistema de valores
supremos, los principios fundamentales, los derechos fundamentales
y garantas constitucionales de las personas, mejorando el actual texto
constitucional con relacin a la parte axiolgica y la parte dogmtica.
58 57
4.1.1. Los valores supremos en el nuevo sistema constitucional
Los valores supremos son los ideales que una comunidad decide
constituir como sus mximos objetivos a desarrollar por el ordenamiento
jurdico, as como en su estructura econmica financiera, social y
poltica, es decir, los fines a los cuales pretende llegar. Por ello,
determinan el sentido y finalidad de las dems normas y disposiciones
legales que conforman el ordenamiento jurdico del Estado. Finalmente,
cabe sealar que contribuyen decisivamente a la funcin de legitimidad
que la Constitucin desempea en el Estado constitucional de Derecho,
entendindose por legitimidad aquella calidad de un poder por cuya
virtud las decisiones que de l emanan son acatadas y obedecidas como
obligatorias por existir en los destinatarios de las normas el
convencimiento de tal obligatoriedad.
Los valores supremos son inherentes a todo Estado
constitucional de Derecho, por lo mismo se constituyen en la base
esencial de su sistema constitucional ms all de si estn expresamente
proclamados por la Constitucin; empero, la tendencia en el
constitucionalismo contemporneo es de proclamarlos expresamente
como parte de las normas axiolgicas de la Constitucin.
Es en ese orden que la Constitucin vigente, en su art. 1.II,
ha proclamado los valores supremos de la libertad, la igualdad y la
justicia, pero reduciendo su alcance solamente al ordenamiento jurdico,
cuando lo correcto es que el sistema de valores debe estar expresado
en todo el sistema constitucional, vale decir en la estructura social,
la estructura econmica financiera, la estructura poltica y la estructura
jurdica; es esa deficiencia que debe ser corregida.
De otro lado, cabe sealar que la Constitucin vigente omite
proclamar los valores supremos de la dignidad humana, aquel que tiene
todo hombre para que se le reconozca como un ser dotado de un fin
propio, y no cual simple medio para fines de otros; y el valor supremo
del pluralismo, como la base esencial de la organizacin social, poltica,
econmica y cultural del Estado, lo que significa que, como un ideal
mximo de la sociedad boliviana, el Estado deber reconocer,
promocionar y proteger la diversidad tnica, cultural y de gnero
adoptando las polticas estatales orientadas al logro de la unidad en
la diversidad.
4.1.2. Los principios fundamentales en el nuevo sistema
constitucional
De manera general se puede sealar que los principios
fundamentales son los lineamientos esenciales que vertebran al Estado,
presupuestos lgicos y las lneas rectoras o bsicas del orden
constitucional. Los principios son normas que condicionan las dems
normas, pero tienen un grado mayor de concrecin y eficacia, teniendo
por s mismo carcter normativo.
Los valores supremos son inherentes a todo Estado
constitucional de Derecho, por lo mismo se constituyen en la base
esencial de su sistema constitucional; pues son una pauta de
interpretacin constitucional ineludible, por la simple razn de que son
parte de la Constitucin misma y estn dotados de toda la fuerza
normativa; por lo tanto toda la estructura social, la estructura econmica,
la estructura poltica y la estructura jurdica del Estado deben articularse
sobre la base de esos principios fundamentales.
60 59
En la Constitucin vigente estn proclamados, no de manera
explcita sino implcita, los siguientes principios fundamentales: a)
principio de la soberana popular (art. 2); b) principio de la separacin
de funciones de los rganos de poder (art. 2); c) principio de supremaca
de la Constitucin (art. 228); d) principio de jerarqua normativa (art.
228); e) principio de reserva de Ley (art. 7 y 59.1); f) principio de
la irretroactividad de la Ley (art. 33); g) principio de publicidad de
las normas (art. 81).
Sin embargo no estn proclamados ni siquiera implcitamente
los siguientes principios fundamentales
i) La responsabilidad del Estado y sus funcionarios frente
al administrado; garanta frente a la actuacin inadecuada e ilegal
del funcionario o autoridad pblica que implica la obligacin de reparar
las consecuencias emergentes de la actuacin, as como asumir las
sanciones, sean disciplinarias, administrativas o punitivas.
ii) El principio de la legalidad; significa que todos los poderes
pblicos se encuentran sujetos a la ley, lo que no obsta para mantener
que en un rgimen constitucional, tambin el poder legislativo, del que
aqulla emana, est sujeto a la Constitucin, en cuanto sta procede
del Poder Constituyente.
iii) El principio de la proteccin y preservacin del medio
ambiente y la biodiversidad; como una va de preservacin del habitat
natural de los seres vivientes, y la proteccin a la vida misma y la
salud de las generaciones presentes y futuras; significa que el Estado
debe adoptar polticas estatales para la proteccin y preservacin
ambiental en el marco de los acuerdos y convenios internacionales
asumidos; entonces el Estado deber impulsar un desarrollo sostenible
caracterizado por el uso adecuado y aprovechamiento razonable de los
recursos naturales, especialmente los no renovables, de manera que
se evite la degradacin y deterioro ambiental.
iv) El principio de la diversidad tnica y cultural, como un
reconocimiento expreso de la diversidad social, como un criterio rector
para la formulacin de las polticas estatales que posibiliten la
integracin real y material de los Pueblos Indgenas al sistema
constitucional boliviano, por lo mismo a la estructura social, econmica
y poltica del Estado, prohibiendo toda forma de discriminacin
econmica, racial, poltica o cultural.
v) El principio de la diversidad de gnero; como un
reconocimiento de la diversidad de la estructura social, no slo tnica
ni cultural, sino tambin de gnero; significa que la estructura social
boliviana est caracterizada por la presencia de varones y mujeres,
quienes deben ser tratados respetando las diferencias naturales de
gnero, es decir, la diversidad de gnero, por lo mismo sin
discriminacin alguna.
vi) La seguridad jurdica; el principio de seguridad jurdica
puede entenderse como la confianza que los ciudadanos tienen en la
observancia y respeto de las situaciones derivadas de la aplicacin de
normas vlidas y vigentes, confianza que nace de la estabilidad en
cuanto a la consecuencia jurdica de los actos y decisiones que asume
el Estado a travs de sus rganos de poder.
Es recomendable que en la parte axiolgica de la nueva Constitucin
se proclamen expresamente los principios fundamentales; incluyendo los
principios que regirn las relaciones exteriores del Estado, tales como el
principio de la soberana nacional, el principio de respeto a la
62 61
autodeterminacin de los pueblos y en el reconocimiento de los principios
del derecho internacional aceptados por el Estado boliviano.
4.1.3. Definicin de los fines del Estado boliviano
Como parte constitutiva del modelo de Estado, deber delinearse
con claridad los fines del Estado, en concordancia con los valores
supremos y los principios fundamentales. Slo as se establecern con
solidez las bases esenciales de la estructura econmica, poltica, social
y jurdica del Estado; pero adems, esa definicin clara y precisa de
los fines del Estado, se constituir en un parmetro ms para la
interpretacin de la Constitucin y las leyes, desde y conforme a la
Constitucin, por parte del rgano encargado del control de
constitucionalidad, de manera tal que ejerza un control estricto sobre
las polticas estatales, las que debern responder a la condicin de
Estado social y democrtico, y materializar los fines trazados por el
constituyente.
En ese orden de ideas, es importante que la nueva Constitucin,
en su ttulo preliminar, defina los fines del Estado boliviano; a cuyo
efecto, de manera enunciativa, no limitativa, se pueden nombrar los
siguientes fines:
a) El servir a la comunidad; a travs de la prestacin de servicios
esenciales de educacin, salud, comunicacin e infraestructura bsica.
b) Promover el desarrollo sostenible y sustentable; sobre la
base del adecuado y razonable aprovechamiento de sus recursos
naturales, as como la conservacin del medio ambiente, la
biodiversidad y el orden ecolgico equilibrado.
c) Promover el bienestar general; adoptando polticas
econmicas y sociales orientadas a mejorar las condiciones de vida
de la poblacin, sobre la base del respeto de la dignidad humana y
la igualdad de oportunidades de todos para el acceso a los servicios
pblicos esenciales, as como a una fuente de trabajo.
d) Garantizar la diversidad social; lo que implica que el
Estado deber respetar la diversidad tnica, cultural y de gnero, de
manera que deber adoptar polticas orientadas a prevenir, eliminar
y sancionar todo tipo de discriminacin fundada en la raza, el sexo,
religin, la edad, el idioma, la pertenencia tnica, posicin econmica,
social o poltica, nivel de educacin, opcin sexual o cualquier otro
criterio.
e) Defender la independencia nacional y mantener la
integridad territorial; rechazando toda forma de injerencia de otros
Estados en sus asuntos internos; adoptando polticas de asentamiento
y generacin de polos de desarrollo econmico en las fronteras, de
manera tal que el Estado sea capaz de copar su territorio, pero no con
meros asentamientos humanos, sino de polticas integrales que
posibiliten la presencia real y efectiva del Estado boliviano en sus
territorios fronterizos.
4.1.4. Los derechos fundamentales
Una de las bases esenciales del sistema constitucional del
Estado son los derechos fundamentales, aquellos que se encuentran
reconocidos, directa o indirectamente, en la Constitucin como las
facultades, poderes o capacidades que tienen las personas para hacer
o dejar de hacer algo inherente a su personalidad, pedir la atencin
64 63
y satisfaccin de las necesidades o representar e impugnar las decisiones
estatales que afectan a sus intereses.
Todo Estado contemporneo positiva los derechos humanos
consagrndolos en su Constitucin, como un lmite al poder no slo
estatal sino tambin particular, y como una fuente de garanta para su
real y efectiva vigencia, as como para su proteccin.
En el caso del Estado boliviano, cabe advertir que, conforme
tenemos sealado en el trabajo El Tribunal Constitucional y los
Derechos Humanos
5
, si bien es cierto que en las ltimas dcadas se
han logrado avances significativos en el proceso de positivacin y
judicializacin de los derechos humanos, no es menos cierto que an
queda mucho por hacer en la materia de promocin, defensa y proteccin
de los derechos humanos en Bolivia.
En ese orden, podemos sealar que el catlogo de los derechos
fundamentales previsto en la Constitucin vigente resulta incompleto,
pues omite la consagracin de muchos derechos fundamentales civiles
y polticos, as como de los derechos econmicos, sociales y culturales,
con ausencia absoluta de los derechos colectivos o de los pueblos.
Por ello, en el presente proceso constituyente deber reformarse
la parte dogmtica de la Constitucin, pero con la finalidad de avanzar
y profundizar el proceso de positivacin y judicializacin de los
derechos fundamentales; a cuyo efecto, es recomendable que se
consagren expresamente en la Constitucin aquellos derechos humanos
que no lo estn en la vigente, es decir, parte de los derechos civiles
y polticos, los derechos econmicos, sociales y culturales, as como
los derechos colectivos o de los pueblos, organizndolos en tres
captulos separados. Deben consagrarse los derechos que a continuacin
se enumeran, de manera enunciativa no limitativa:
a) Derechos fundamentales civiles y polticos: derecho al libre
desarrollo de la personalidad; derecho a la vida privada y la intimidad;
derecho al honor y la honra; derecho a la igualdad ante la ley; derecho
a la participacin en la vida poltica, vecinal, cvica y comunitaria;
derecho a la discrepancia o el disenso; derecho a reunirse y manifestarse
pblica y pacficamente sin el uso de armas, sin requerir para ello
autorizacin alguna; derecho de asilo ante las persecuciones polticas;
derecho a la libertad de conciencia y de religin, y a la objecin de
conciencia; derecho al acceso a la justicia o tutela judicial efectiva
y el debido proceso; y derecho de rectificacin o respuesta, en los casos
en que sea afectada por informaciones inexactas o agraviantes emitidas
en su perjuicio a travs de los medios de difusin.
b) Derechos fundamentales econmicos, sociales y
culturales: derecho a la educacin, a adquirir libremente una profesin
y tener acceso a la ciencia; derecho a la seguridad y estabilidad en
el trabajo o empleo; derechos de la niez a la vida, la integridad fsica,
la salud, seguridad social, la alimentacin equilibrada, el nombre, la
paternidad, la nacionalidad y a tener una familia; derechos de la
Juventud a la proteccin, la asistencia y formacin integral, a la
educacin y profesionalizacin, al trato especial en su fuente laboral
que le permita proseguir sus estudios de profesionalizacin; derecho
de las mujeres a un trato igualitario y no discriminado, a la asistencia
durante el embarazo y los aos siguientes al parto; el derecho a no
ser discriminados por razones de gnero; el derecho a la salud sexual
y reproductiva; derecho de las personas de la tercera edad a la proteccin
5 Rivera Santivaez, Jos Antonio. El Tribunal Constitucional y proteccin de
los derechos humanos. Ed. Tribunal Constitucional de Bolivia. Sucre Bolivia.
2004.
66 65
y la asistencia, evitando el aislamiento y el olvido; derecho a la vivienda
familiar; y derecho de acceso y disfrute de la cultura.
c) Derechos fundamentales colectivos o de los pueblos:
derecho a un ambiente sano no contaminado; derecho a un orden
ecolgico equilibrado; derecho a la identidad cultural; derecho al uso
de la lengua materna; derecho a la libre determinacin de los Pueblos
Indgenas; y derecho a la no discriminacin por razones tnicas,
culturales o de gnero.
De otro lado, la nueva Constitucin deber prever expresamente,
de un lado, la integracin al bloque de constitucionalidad de las
declaraciones, los tratados, convenciones y pactos internacionales sobre
derechos humanos a los que se hubiese adherido, suscrito y ratificado
el Estado boliviano, definiendo expresamente que dichos instrumentos
internacionales tienen rango constitucional, por lo mismo primaca
frente a la legislacin ordinaria; y, de otro, que los derechos
fundamentales consagrados por la Constitucin sean interpretados en
concordancia con los referidos instrumentos internacionales, as como
la jurisprudencia emanada de los organismos supraestatales de
proteccin y defensa de los derechos humanos, como la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, entre otros.
4.2. La distribucin territorial del poder
6
Uno de los elementos centrales de la crisis social y poltica
expresada en los acontecimientos de febrero y octubre de 2003, es la
prdida de credibilidad y legitimidad del Estado, pues sucede que los
bolivianos y bolivianas no creen ni confan en el Estado; ello, entre
otras causas, porque el Estado se encuentra muy distante o alejado de
los ciudadanos y ciudadanas, como consecuencia de la excesiva
centralizacin territorial del poder poltico.
Nadie puede negar que el viejo Estado unitario centralizado,
con una excesiva centralizacin territorial del ejercicio del poder
poltico, se encuentra en crisis, fue y es objeto de interpelacin
ciudadana, por lo que requiere de una urgente modificacin mediante
una distribucin territorial del poder poltico del Estado.
Bolivia desde su nacimiento a la vida republicana adopt el
modelo centralizado del ejercicio del poder, constituyndose, por
disposicin expresa de la Constitucin, en un Estado unitario
centralizado, tan solamente con dos niveles de gobierno, el central o
nacional, y el local o municipal. Ese modelo de organizacin territorial
del poder estatal tena los siguientes fundamentos o, dicho desde otra
perspectiva, persegua los siguientes objetivos: a) establecer la unidad
nacional; b) mantener y defender la integridad territorial; y c) lograr
un desarrollo y crecimiento armnico entre todas las regiones.
Cabe advertir que en la prctica esos buenos propsitos no se
cumplieron a cabalidad, pues ni se ha mantenido la unidad nacional
menos la integridad territorial que fue cercenada por los pases vecinos;
ello porque el carcter unitario del Estado se ha constituido, en los
hechos, en una organizacin centralizada de la administracin pblica
y del ejercicio del poder, cuyos efectos ms que positivos han sido
negativos. El resultado de este modelo estatal, en el orden econmico,
es el desequilibrio entre las regiones y una brecha enorme entre el
campo y la ciudad, con ciudadanos de primera y ciudadanos de segunda
6 Mayor informacin sobre el tema vase: Rivera Santivaez, Jos Antonio. El
Proceso Constituyente en Bolivia. Reflexiones sobre la reforma de la
Constitucin. Ed. Kipus. Cochabamba Bolivia. 2005.
68 67
categora; el atraso y la postergacin de muchas regiones, especialmente
del rea rural, son el fiel reflejo de la falta de una poltica y estrategia
nacional orientadas al logro de un desarrollo humano sostenible, fruto
de una planificacin excesivamente centralista. En el orden social, el
Estado centralista no ha logrado superar y resolver la injusticia social
expresada a travs de la inmensa diferencia entre los ricos y pobres.
Ante esa realidad es ineludible reformar el sistema de
distribucin territorial del poder poltico, abandonando el criterio
clsico del unitarismo, as como los prejuicios o los temores respecto
a la adopcin de un modelo de descentralizacin poltica profunda,
dicho de otra forma, un modelo de Estado caracterizado por la
distribucin territorial del poder poltico, que permita acercar el Estado
al ciudadano para devolverle la credibilidad y confianza en torno al
Estado, y devolverle a ste la legitimidad necesaria, a partir del
restablecimiento de la vinculacin y relacin estrecha con los
ciudadanos y ciudadanas.
Para ese efecto existen diversas alternativas, partiendo del
modelo clsico de distribucin territorial extrema del poder poltico,
como es el federalismo, hasta modelos intermedios que permitan
distribuir territorialmente el poder poltico sin llegar al federalismo;
entre estos ltimos modelos se pueden identificar los siguientes:
a) El modelo de distribucin territorial del poder sobre la
base de las autonomas locales
Es aquel en el que el ejercicio del poder poltico es distribuido
por el Estado a los entes territoriales bsicos o entes locales, como
son los gobiernos municipales, reconocindoles autonoma poltica,
administrativa, normativa y de ejecucin; empero, el Estado conserva
para s la soberana, lo que implica que el poder constituyente originario
y derivado radica en el Estado; la potestad legislativa la conserva el
poder central; sin embargo, el gobierno central transfiere algunas
competencias a los gobiernos locales autnomos.
Este modelo no tiene un desarrollo histrico, surge como una
propuesta de los municipios del pas. Es un modelo que presenta
grandes posibilidades y potencialidades para la implementacin de una
verdadera democracia participativa; un rgimen poltico caracterizado
por la distribucin del poder del Estado en las unidades territoriales
bsicas, las que podran articularse sobre la base de la planificacin
participativa y el control social de la gestin pblica, de manera que
el poder poltico no est en manos de los ncleos funcionales sino los
ncleos territoriales de base; entonces el desarrollo humano sostenible
ya no sea una imposicin de las esferas centrales del poder sino
emergente de una decisin adoptada en las organizaciones territoriales
de base partiendo de la planificacin participativa.
La adopcin de este sistema de distribucin territorial del poder
poltico, implicara tambin modificar la organizacin territorial del
Estado, lo que supone la adopcin de las unidades territoriales
constituidas en municipios sobre la base de las organizaciones
territoriales de base que seran la expresin de los pueblos indgenas
y comunidades campesinas, as como las juntas o unidades vecinales
en los centros urbanos; ello significara eliminar las unidades
territoriales provinciales y departamentales, lo que llevara como
resultado el Estado constituido por el territorio nacional y los
municipios.
Paralelamente a las ventajas, este modelo de distribucin
territorial del poder presenta potencialmente algunas desventajas; entre
70 69
ellas, la excesiva dispersin del poder poltico en un nmero elevado
de municipios, lo que podra debilitar un plan nacional de desarrollo
humano sostenible, la debilidad se acentuara ante la ausencia de una
instancia intermedia de articulacin que logre armonizar las diferentes
visiones y concepciones de desarrollo nacional que podran originarse
en los gobiernos locales autnomos.
b) El modelo de distribucin territorial del poder sobre la
base de las autonomas regionales o comunidades autnomas
Es aquel en el que el Estado unitario distribuye el poder nico
entre poderes territoriales diversos, es decir, procede a la cesin del
poder centralizado a las unidades territoriales regionales o
departamentales constituidas sobre la base de criterios de carcter
tnico (nacionalidad), histrico y territorial. Este modelo se diferencia
del federalismo, porque las Autonomas Regionales o Departamentales
no alcanzan el carcter de verdaderos Estados con soberana,
simplemente adquieren autonoma poltica, normativa y administrativa
en el marco de la soberana del Estado unitario y sujetos a las normas
previstas por la Constitucin y sus respectivos Estatutos Orgnicos.
El modelo se caracteriza porque se trata de un Estado en el que
existe un nico poder constituyente, tanto originario como derivado;
la potestad autonormativa de los entes territoriales, es decir, las
Regiones o Departamentos Autnomos, no es originaria sino derivada
y subsidiaria, ya que su fundamento emerge de sus respectivos Estatutos
Orgnicos que son aprobados por el Estado a travs de sus rganos
centrales; los rganos centrales del Estado pueden incidir, en su caso,
sobre los rganos de las Regiones Autnomas o los Departamentos
Autnomos, lo que significa que prima la soberana del todo (Estado)
sobre la autonoma de las partes (Regiones o Departamentos
Autnomos).
Este modelo de distribucin territorial del poder tiene un doble
objetivo, de un lado, el racionalizar la distribucin territorial del poder
del Estado, creando un escaln intermedio entre el ente central, el
Estado, y los entes locales, ese nivel est constituido por gobiernos
de las Regiones o Departamentos Autnomos; y, del otro, el superar
el conflicto que de manera permanente se da entre el centro y la
periferia.
Cabe sealar que el modelo de las Autonomas Regionales o
Departamentales se sustenta sobre la base de los principios siguientes:
a) el principio de unidad, lo que significa que la titularidad de la
soberana es nica y le corresponde al Estado que mantiene el poder
originario; b) el principio de autonoma, lo que significa el
reconocimiento del derecho de las Regiones o Departamentos
Autnomos a la adopcin de decisiones poltico-administrativas,
asumiendo competencias normativas y de ejecucin; con la advertencia
de que la competencia normativa es de carcter subsidiario que se
reduce estrictamente al mbito territorial de la Regin o Departamento
autnomo; c) el principio de la solidaridad, significa que, partiendo
de una concepcin de pertenecer a un todo comn, debe establecerse
mecanismos de cooperacin y de compensacin inter-regional en la
distribucin de recursos entre las regiones, a objeto de lograr un
equilibrio econmico, adecuado y justo entre las Regiones o
Departamentos Autnomos; d) el principio de igualdad, significa que
en la aprobacin del Presupuesto General del Estado deber efectuarse
una asignacin presupuestaria a las Regiones Autnomas en funcin
del volumen de servicios y actividades estatales que stas hubiesen
asumido, de un lado y, del otro, la asignacin de una base mnima a
todas las regiones por igual, garantizando que cada una de ellas pueda
otorgar un nivel mnimo de servicios pblicos fundamentales a su
poblacin; y e) el principio de subsidiariedad; significa que los
72 71
gobiernos de las Regiones o Departamentos Autnomos ejercern las
competencias que no corresponden al gobierno central o nacional.
Con uno u otro modelo, lo cierto es que en este proceso
constituyente se debe reformar el sistema de distribucin territorial del
poder poltico. Para el caso de optar por el modelo de las Autonomas
Regionales o Departamentales, deber adoptarse decisiones polticas
plasmadas normativamente en la nueva Constitucin, a objeto de
delimitar los alcances de la distribucin territorial del Poder.
En ese orden, ser importante que en la nueva Constitucin se
definan y regulen los siguientes aspectos bsicos: i) distribucin
constitucional de competencias entre el Estado y las Regiones o
Departamentos Autnomos; ii) definicin de los mecanismos y
procedimientos para la aprobacin y reforma de los Estatutos Orgnicos
de las regiones autnomas; iii) definicin de los procedimientos para
la conformacin e implementacin de las Regiones o Departamentos
Autnomos; iv) definicin de la estructura institucional de las Regiones
o Departamentos Autnomos, definiendo las funciones, atribuciones
y competencias de sus diferentes rganos; v) definicin de la instancia
encargada de solucionar los conflictos de competencias entre los
rganos centrales del Estado con los de las regiones autnomas; vi)
definicin de las relaciones entre los gobiernos autonmicos con los
gobiernos locales autnomos; vii) definicin del rgimen econmico
financiero de las Regiones o Departamentos Autnomos, definiendo
claramente los mecanismos de generacin, asignacin y distribucin
de recursos, mecanismos de compensacin interregional, en este mbito
deber definirse el rgimen tributario, respecto a su creacin,
recaudacin y distribucin; y viii) definicin del rgimen electoral
aplicable para la conformacin de los rganos de las Regiones
Autnomas.
4.3. El rgimen de gobierno y sistema poltico
La crisis social y poltica reflejada en los acontecimientos de
febrero y octubre de 2003, ha demostrado que el modelo de la
democracia representativa formal ha llegado a un estado de agotamiento,
debido a la crisis de legitimidad, representatividad e identidad en la
que se ve envuelto el modelo, as como por su configuracin excluyente
de amplios sectores sociales con los pueblos indgenas y comunidades
campesinas. Si bien es cierto que, con las reformas constitucionales
realizadas mediante la Ley N 2631, de 20 de febrero de 2004, se ha
modificado el modelo pasando de la democracia representativa hacia
la democracia participativa, introduciendo mecanismos de participacin
popular al sistema constitucional, no es menos cierto que an no se
ha superado la crisis del modelo, toda vez que an no se ha logrado
superar las limitaciones que tiene el rgimen democrtico con relacin
a la democracia tnica, es decir, a las prcticas democrticas de los
pueblos indgenas y comunidades campesinas sobre la base de sus usos
y costumbres, as como sus principios y valores.
De otro lado, cabe sealar que se encuentra en crisis el sistema
poltico del presidencialismo, configurado sobre la base del principio
de la separacin de funciones, en el que el poder se concentra en la
persona del Presidente de la Repblica, quien desempea las funciones
de Jefe de Estado, de Jefe de Gabinete y Jefe del Partido Poltico
gobernante, cuya investidura deriva de voluntad popular, de manera
que no tiene responsabilidad poltica ante el parlamento, lo que significa
que no puede ser destituido por ste, en contrapartida tampoco puede
disolver el parlamento; de manera que ante una situacin de crisis
poltica por la prdida de legitimidad del Presidente de la Repblica,
o por la prdida de la mayora en el parlamento y, en su caso por la
adopcin de polticas errneas, no existe posibilidad alguna de destituir
74 73
al primer mandatario, ni siquiera al gabinete; de contrario, cuando el
parlamento no cumple adecuadamente con sus funciones y hace un
bloqueo sostenido al Ejecutivo no puede procederse a su disolucin
y adelantar las elecciones.
Frente a esa dura realidad la adopcin del nuevo sistema
constitucional, a travs del proceso constituyente, debe incluir el cambio
del rgimen de gobierno y del sistema poltico, que permita establecer
una verdadera democracia participativa, basada en la inclusin de los
todos los sectores sociales y los ncleos territoriales de base, superando
el viejo modelo que genera la exclusin.
Una democracia de inclusin implica la adopcin de un sistema
poltico basado en el reconocimiento de la diversidad tnica, cultural,
de gnero y generacional, por lo mismo el reconocimiento de los
sistemas y mecanismos de intervencin, procedimientos propios y
particulares de gestin de los pueblos indgenas o comunidades
campesinas, reconociendo sus valores y principios propios y exclusivos
que no pueden ser desconocidos ni suplantados, significa el
reconocimiento estatal de la democracia tnica, estructurada y
practicada sobre la base de los usos y costumbres, as como los
principios y valores, de los pueblos indgenas y comunidades
campesinas; asimismo la creacin de mecanismos, sistemas y adopcin
de polticas para lograr la real integracin de las mujeres y los jvenes
al sistema constitucional y el rgimen poltico, de manera tal que estos
sectores sociales tengan un acceso a las estructuras del poder poltico
en base a la igualdad de oportunidades, eliminando toda forma directa
o indirecta de discriminacin.
La articulacin de estas prcticas democrticas con el sistema
poltico estatal es un desafo que se debe enfrentar en el proceso
constituyente, ya que en la actualidad los pueblos indgenas, los grupos
tnicos y culturales no se sienten expresados en la democracia formal
vigente; sienten que este rgimen no expresa sus valores y principios,
que no resuelve sus problemas concretos de existencia, no supera la
diferencia secular entre la ciudad y el campo, no resuelve los agudos
problemas de la indigencia y extrema pobreza, no supera los problemas
de la transculturacin y aculturacin que se han venido ejercitando
desde las esferas estatales contra ellos.
De otro lado, la democracia de inclusin significa tambin la
adopcin de sistemas y mecanismos de participacin ciudadana en la
gestin pblica, a travs de la planificacin participativa y el control
social, en las diferentes esferas y niveles del ejercicio del poder poltico.
En definitiva, significa la adopcin de mecanismos idneos y efectivos
de participacin ciudadana que, ms all de las vas formales previstas
para la democracia occidental, permitan al ciudadano desempear un
papel ms activo en el ejercicio del poder poltico, dejando el papel
pasivo de mero elector.
Con relacin al sistema poltico, no cabe duda alguna que es
necesario modificar el actual sistema presidencialista. Ahora bien,
tomando en cuenta que frente al sistema presidencialista existe el
sistema parlamentario, pareciera que la reforma tendra que orientarse
a la adopcin de este ltimo sistema; empero, el sistema parlamentario
requiere de un sistema poltico en el que existan mayoras claras y
slidas, de la existencia de partidos polticos slidos y debidamente
cohesionados con una rigurosa disciplina de sus dirigentes y militantes,
presupuestos que estn lejos de ser cumplidos en Bolivia, pues an
no existe la cultura democrtica, ni existen partidos polticos slidos,
al contrario stos se debaten en una profunda crisis. En consecuencia,
queda el desafo de que seamos capaces de adoptar un sistema que
responda a la concreta realidad social, poltica y cultural de nuestro
pas; un sistema que podra ser el de un presidencialismo atenuado
76 75
configurado sobre la base de una corresponsabilidad en la conduccin
del rgano Ejecutivo, con un Presidente de la Repblica que desempee
las funciones de Jefe de Estado y Jefe del Gabinete poltico; y con
un Vicepresidente de la Repblica, como miembro del rgano
Ejecutivo, que desempee las funciones de Jefe del Gabinete del rea
Econmico y Social, con responsabilidad poltica ante el Congreso
Nacional; ello implica que, ante una grave crisis econmica y social
causada por la adopcin de polticas errneas, pueda ser destituido
conjuntamente con su gabinete del rea econmico y social, con el voto
de censura del Parlamento.
Si se adopta un nuevo sistema poltico deber modificarse la
estructura y funciones de los rganos de poder del gobierno central,
es decir, del Ejecutivo, Legislativo y Judicial para compatibilizar con
el nuevo modelo de Estado, la distribucin territorial del poder poltico,
el nuevo sistema poltico y rgimen de gobierno.
4.3.1. El rgano Ejecutivo
La adopcin del nuevo sistema poltico y rgimen de gobierno
debe estar acompaada de una profunda reforma a la organizacin y
funcionamiento del rgano Ejecutivo del gobierno central.
En cuanto a su estructura y organizacin deber definirse que
lo integran el Presidente de la Repblica, el Vicepresidente, los
Ministros de Estado y el Procurador General de la Repblica.
En cuanto a las funciones, al Presidente de la Repblica deber
encomendrsele las funciones de Jefe de Estado y Jefe del Gabinete
Poltico; deber ejercer la direccin de la poltica interna y externa
del Estado, presidir las reuniones del Gabinete Ministerial en pleno,
al que concurrir el Vicepresidente de la Repblica, en su condicin
de Jefe del Gabinete - econmico social; ejercer la potestad
reglamentaria conjuntamente con el Gabinete Ministerial; promulgar
las leyes de la Repblica, formulando veto debidamente fundamentado
en los casos en los que considere que la Ley sancionada por el legislativo
es contraria a los intereses nacionales o es incompatible con la
Constitucin; previa consulta con el Vicepresidente de la Repblica
y el dictamen afirmativo del Gabinete Ministerial, disolver la Cmara
de Diputados.
El Vicepresidente de la Repblica, deber ejercer las funciones
de Jefe del Gabinete Econmico Social, y reemplazar al Presidente
de la Repblica en los casos de impedimento temporal o acefala
definitiva. Deber ser nombrado por el Presidente de la Repblica con
el voto de confianza de la Cmara de Diputados, por lo mismo ser
responsable polticamente ante ste. Desempear funciones
especficamente poltico - administrativas en el marco de las
atribuciones que se le asigne en el texto constitucional. Sus funciones
deberan abarcar bsicamente lo siguiente: disear y elaborar,
conjuntamente con los Ministros del rea, el plan estratgico quinquenal
de desarrollo econmico y social en el marco de la estrategia y plan
nacional de desarrollo sostenible, recogiendo los planteamientos de los
gobiernos autonmicos, para su posterior aprobacin en el Gabinete
Ministerial; planificar y elaborar, conjuntamente con los Ministros del
rea, el programa anual de desarrollo humano sostenible en el marco
del plan general; ejercer control sobre la ejecucin de los planes y
programas de desarrollo econmico y social; presidir las reuniones o
sesiones de trabajo de los ministros del rea econmico y social, para
la coordinacin, planificacin o evaluacin; presentar informes al
Presidente de la Repblica y las sesiones de gabinete ministerial, sobre
el avance de la ejecucin de los planes y programas de desarrollo
econmico y social; y, presentar ante las cmaras legislativas,
78 77
conjuntamente con los Ministros del rea, los informes que le sean
requeridos y responder polticamente ante la Cmara de Diputados.
4.3.2. El rgano Legislativo
El rgano Legislativo se encuentra en una profunda crisis de
legitimidad, de representatividad y credibilidad; pues es una de las
instituciones estatales con ndices bajos de confianza ciudadana; ello
ha dado lugar a que se interpele seriamente a este rgano del poder
pblico, al grado que se plante y an plantea una reforma profunda
orientada a convertirlo en unicameral, con una reduccin seria del
nmero de sus miembros.
Tomando en cuenta esos antecedentes y, ante la eventualidad
de una reforma del rgimen de gobierno y sistema poltico, es inevitable
la reforma del rgano Legislativo, tanto en su estructura orgnica,
cuanto en la esfera de sus funciones y atribuciones; pues, de un lado,
tendr que adecuarse al nuevo sistema de distribucin territorial del
poder, salvo que se resuelva mantener el modelo de Estado unitario
centralizado; y de otro, tendr que adecuarse al nuevo rgimen de
gobierno y sistema poltico.
Para el supuesto de que se adopte un nuevo sistema de
distribucin territorial del poder, en una de las alternativas que existen
para el efecto, ser necesario mantener la estructura bicameral del
rgano Legislativo, pero introduciendo modificaciones importantes en
cuanto al sistema electoral para la conformacin de las cmaras, as
como respecto a las funciones y atribuciones de las cmaras; lo que
significa que deber replantearse las funciones de cada Cmara,
modificar el sistema electoral y cambiar el nmero de sus miembros.
a) La Cmara de Senadores, si la Asamblea Constituyente,
recogiendo las demandas ciudadanas decide adoptar el modelo
autonmico para la distribucin territorial del poder, esta Cmara
deber convertirse en la instancia que exprese la representacin
territorial, es decir, una Cmara de representacin de los intereses
regionales; de manera que deber estar integrado por un nmero igual
de Senadores por cada Regin o Departamento Autnomo; el nmero
total deber reflejar una proporcin equivalente al 35% del total de
miembros del Congreso Nacional, de manera que en las sesiones
conjuntas de ambas Cmaras, en las que deban adoptarse decisiones
de trascendencia nacional, se refleje un equilibrio entre las Cmaras,
lo que actualmente no se da, toda vez que existe una sobre representacin
en la Cmara de Diputados frente a la de Senadores.
Debern replantearse las funciones y atribuciones de la Cmara
de Senadores, para darle mayor funcionalidad y evitar la duplicacin
de funciones con relacin a la Cmara de Diputados y as evitar la
dispersin de esfuerzos y recursos; as, deber desempear las funciones
de gestin, representacin, control y fiscalizacin de los gobiernos
autonmicos, es decir, de los gobiernos de las Regiones o Departamentos
Autnomos, as tambin de los gobiernos locales autnomos; adems
de participar como Cmara de origen en la elaboracin de los proyectos
de Ley relacionados con el rgimen autonmico.
b) La Cmara de Diputados, deber constituirse en la instancia
poltica del rgano Legislativo, debe ser la expresin de la
representacin nacional por poblacin; lo que implica que su funcin
se circunscribir esencialmente a la poltica nacional.
Tomando en cuenta el nuevo papel que desempear la Cmara
de Diputados debe modificarse el nmero de sus integrantes; de manera
80 79
que el texto constitucional sin fijar un nmero fijo, determine un
mximo que permita establecer una relacin proporcional con la Cmara
de Senadores en cuanto a la conformacin del Congreso Nacional, lo
que supone que esta Cmara debe representar el 65% del Congreso
Nacional. Es recomendable reducir el nmero de miembros de la
Cmara de Diputados, pues su actual composicin no es razonablemente
proporcional al nmero de habitantes del pas.
Habr de reformular las funciones y competencias de la Cmara
de Diputados para adecuar al nuevo sistema poltico; pues si se modifica
el actual sistema presidencialista tendra que ser esta Cmara la que
otorgue el voto de confianza para la designacin del Jefe del Gabinete
econmico social y, por lo mismo, tendra que tener la potestad de
destituir a esa autoridad, a cuyo efecto debe establecerse un
procedimiento que permita un manejo razonable y excepcional de esta
va, garantizando los respectivos frenos y contrapesos con el rgano
Ejecutivo.
En definitiva, deber replantearse las atribuciones del rgano
Legislativo para armonizar sus funciones, competencias y atribuciones
con la distribucin territorial del poder poltico, as como con la
modificacin del rgimen poltico. Asimismo, tendr que reasignarse
las competencias a las Cmaras, tomando en cuenta el nuevo papel
que deben desempear cada una de ellas, de manera que se evite la
duplicidad de funciones y esfuerzos.
4.3.3. rgano Judicial
Uno de los componentes de la crisis institucional en Bolivia
es la falta de confianza y credibilidad en el Poder Judicial; los usuarios
del servicio judicial expresan de manera reiterada y cada vez con mayor
frecuencia su disconformidad con el sistema judicial ordinario; existen
quejas por la excesiva demora en la substanciacin de los procesos
judiciales, lo que supone altos ndices de retardacin de justicia, quejas
por la mala calidad del servicio caracterizado por el excesivo
formalismo, decisiones carentes de una razonable y suficiente
fundamentacin jurdica, constante vulneracin de los derechos
fundamentales y garantas constitucionales de las partes; se plantean
con mucha frecuencia denuncias, aunque sin pruebas, sobre aparentes
conductas de corrupcin en algunas autoridades judiciales, denuncias
que no son suficiente y responsablemente investigadas; se cuestiona
la aparente falta de independencia de las autoridades judiciales.
Pero visto desde dentro, el problema de las deficiencias en el
servicio judicial tiene mltiples causas estructurales, no slo imputables
a las autoridades judiciales; as, se podran sealar entre las mltiples
causas: la mala formacin profesional que proviene del sistema
educativo, en general, y del universitario, en particular; las deficiencias
en los sistemas procesales adoptados por las leyes procesales en
vigencia, salvo el Cdigo Procesal Penal; limitaciones presupuestarias,
lo que se traduce en la falta de atencin de las necesidades y
requerimientos de los juzgados y tribunales; la falta de implementacin
integral y plena del sistema de carrera judicial; el inadecuado diseo
institucional y funcional del rgano administrativo y disciplinario del
rgano Judicial; el defectuoso sistema de seleccin e incorporacin
de las autoridades judiciales.
Ante el cuadro anteriormente descrito es innegable la necesidad
de introducir cambios profundos en el sistema judicial, que no se
reducen a reformas en la Constitucin sino que van ms all de las
reformas constitucionales. Empero, en el marco de la reforma de la
82 81
Constitucin objeto del presente proceso constituyente, resulta
necesario introducir modificaciones desde la propia estructura del
rgano Judicial, debiendo adecuar su estructura orgnica y funcional
al nuevo modelo de Estado, a la nueva modalidad de distribucin
territorial del poder y al nuevo rgimen de gobierno y sistema poltico;
de manera que el servicio judicial, adems de ser eficiente, idneo,
transparente, oportuno, est prximo a los bolivianos y bolivianas, que
permita un acceso amplio e irrestricto, como medio de satisfaccin del
derecho fundamental de las personas de acceso a la justicia o la tutela
judicial efectiva.
Ser de mucha importancia que en el proceso constituyente se
modifique el rgimen de seleccin y designacin de los jueces y
magistrados, para garantizar la independencia del rgano Judicial, en
general, y de los jueces, en particular. A ese efecto ser importante
que, en la nueva Constitucin, se establezca que el ingreso y
permanencia de los jueces y magistrados tiene su base en el sistema
de la carrera judicial y la comprobacin de la capacidad e idoneidad
de los aspirantes al cargo mediante exmenes pblicos de competencia
u oposicin con sistemas que sern administrados por el Consejo de
la Judicatura, de manera que sean la capacidad, la idoneidad y probidad
los elementos centrales para que un profesional ingrese al sistema y
permanezca en l.
Es necesario replantear el diseo del sistema del control de
legalidad, ya que actualmente tiene una extremada centralizacin a la
jurisdiccin de la Corte Suprema de Justicia, lo que genera dificultades
en el funcionamiento del control de legalidad, por la va contenciosa
administrativa, imposibilitando someter al control los actos o
resoluciones de las autoridades pblicas de jurisdiccin departamental
o municipal.
Otra modificacin en la estructura del rgano Judicial que debe
encararse en el proceso constituyente es la referida a la incorporacin
de la Judicatura Agraria, como una jurisdiccin especializada en materia
agraria, forestal y medioambiental.
La organizacin y funcionamiento de una Judicatura Agraria
especializada forma parte del proceso de reconocimiento de la
diversidad tnica y cultural del Estado boliviano, por lo mismo existen
sobradas razones y justificativos para consolidar una judicatura
especializada que se encargue de conocer y resolver los conflictos
emergentes de la aplicacin de las disposiciones legales en materia
no solamente agraria, sino en materia forestal, medioambiental, as
como en los asuntos o conflictos emergentes de la aplicacin del
derecho consuetudinario de los pueblos indgenas y comunidades
campesinas.
En ese orden de ideas, debe incorporarse a la estructura orgnica
del rgano Judicial, a la Jurisdiccin Agraria, como una jurisdiccin
especializada integrada por el Tribunal Agrario Nacional y los juzgados
agrarios creados conforme a Ley, ampliando su mbito de competencias
a materia forestal, medioambiental, recursos hdricos.
Finalmente, en la reforma constitucional deber reestructurarse
al rgano administrativo y disciplinario del rgano Judicial, como es
el Consejo de la Judicatura, respecto a su estructura orgnica y funcional,
la modalidad de designacin de sus miembros, el rgimen de
responsabilidad derivado del mal desempeo de sus funciones; adems
deber reformularse el mbito de sus funciones y competencias.
84 83
4.3.4. Independencia del Tribunal Constitucional y ajustes
a su estructura y funciones
Haciendo un balance de los aspectos positivos de las reformas
constitucionales del 94, es indudable que la creacin e implementacin
del Tribunal Constitucional, como el mximo guardin e intrprete de
la Constitucin y encargado de la proteccin de los derechos
fundamentales y garantas constitucionales de las personas, fue un
verdadero acierto; pues en estos siete aos de ejercicio de la jurisdiccin
constitucional, este rgano de control ha demostrado que es posible
prestar un servicio judicial en la defensa de la Constitucin y la
proteccin de los derechos humanos con prontitud, oportunidad,
imparcialidad, idoneidad y transparencia; ello est demostrado
plenamente con las estadsticas, pues al 31 de mayo del presente ao
ha recibido un total de 14.010 procesos constitucionales, de los cuales
ha resuelto 13.018 procesos constitucionales, lo que significa un 92.71%
de procesos resueltos, los restantes 992 procesos se encuentran en
trmite dentro de los plazos previstos por la Ley N 1836, ello demuestra
que el Tribunal Constitucional cumple fielmente los plazos previstos
en la Ley. De otro lado, ha contribuido significativamente al
fortalecimiento del sistema constitucional, en general, y del rgimen
democrtico, en particular, a travs de las sentencias y declaraciones
constitucionales emitidas en temas cruciales y trascendentales, como
las referidas a la materializacin de la democracia participativa, o la
solucin democrtica de la crisis poltica de junio de 2004. Es
significativo el aporte de esta jurisdiccin en materia de saneamiento
del ordenamiento jurdico, pues en estos siete aos de funcionamiento
ha cumplido a cabalidad la importante labor de resguardar la
Constitucin expulsando del ordenamiento jurdico ms de 75
disposiciones legales por ser incompatibles o contradictorias con la
Constitucin. Finalmente, es de destacar la importante y significativa
labor que ha cumplido el Tribunal Constitucional en materia de
proteccin de los derechos humanos asumiendo la posicin del
activismo judicial orientado a otorgar una tutela efectiva, en forma
pronta y oportuna, como mecanismo de freno de los excesos,
arbitrariedades o abusos de autoridades pblicas y judiciales o los
particulares; se ha alineado a la tesis permisiva con relacin a la revisin
de decisiones judiciales con la calidad de cosa juzgada, en aquellos
casos en los que la sentencia judicial lesiona gravemente un derecho
fundamental o es fruto de un proceso que lesiona el debido proceso;
ha desarrollado y definido los contenidos esenciales de los diferentes
derechos humanos invocados, como lesionados, por los recurrentes,
delimitando claramente los alcances de las restricciones o limitaciones
a su ejercicio previstas por la Constitucin y las Leyes; ha integrado
al bloque de constitucionalidad las declaraciones, tratados y
convenciones internacionales sobre derechos humanos que ha suscrito
y ratificado el Estado boliviano.
Siendo el balance altamente positivo, corresponde que en el
presente proceso constituyente se consolide institucionalmente al
Tribunal Constitucional, como un rgano constitucional encargado de
resguardar el sistema constitucional expresado en la Constitucin;
proteger y resguardar los derechos humanos de las personas; y
resguardar la divisin o separacin de funciones entre los rganos del
poder pblico.
Para la consolidacin institucional es importante que la Asamblea
Constituyente introduzca las modificaciones a la Constitucin para superar
las limitaciones referidas a su estatus constitucional, pues deber definirse
que el Tribunal Constitucional es un rgano constitucional independiente
del resto de los rganos del poder pblico cuyos actos y resoluciones
controla; deber incrementarse el nmero de magistrados titulares, acorde
86 85
con el volumen de trabajo y la carga procesal que se tiene en la actualidad;
finalmente, deber introducirse importantes modificaciones en el mbito
de sus competencias.
4.3.5. Pueblos indgenas y comunidades campesinas
Una de las causas para la interpelacin al sistema constitucional
y pedir la reforma total de la Constitucin mediante un proceso
constituyente es la sistemtica exclusin y marginacin de los pueblos
indgenas y comunidades campesinas, no slo en el proceso de adopcin
de la Ley Fundamental, sino del sistema constitucional mismo. Segn
la norma prevista por el art. 1.1.b del Convenio 169 de la OIT son
considerados Pueblos Indgenas aquellos grupos humanos que por el
hecho de descender de poblaciones que habitaban en el pas o en una
regin geogrfica a la que pertenece el pas en la poca de la conquista
o la colonizacin o el establecimiento de las actuales fronteras estatales
y que, cualquiera que sea su situacin jurdica, conservan todas sus
propias instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas, o
parte de ellas. En el Estado boliviano existen diversos Pueblos
Indgenas asentados a lo largo del territorio nacional, pues se trata de
poblaciones originarias que habitaban en el territorio del pas antes
y en la poca de la conquista espaola; empero, esos pueblos sometidos
a una despiadada explotacin por la corona espaola; con la agravante
de que, al constituirse Bolivia en Repblica independiente, no solo que
fueron excluidos del sistema constitucional sino que se prolong la
explotacin econmica y la exclusin social y poltica de los mismos.
Sin embargo, esos Pueblos Indgenas, a pesar de las agresivas
polticas de reduccin y mestizaje impuestas por los colonizadores,
mantuvieron inclumes sus formas de organizacin social, poltica y
econmica, as como su propia cultura; en suma pervivieron al proceso
de la conquista y la colonizacin, pero adems lucharon por lograr su
independencia. Pero, si bien combatieron por su liberacin, una vez
derrotados y expulsados los conquistadores, fueron excluidos del proceso
de fundacin del nuevo Estado libre, soberano e independiente, pues los
criollos y mestizos que conformaron la nueva oligarqua minera feudal
se apropiaron del proceso para luego, no slo excluirlos de la estructura
econmica, social y poltica del nuevo Estado a los Pueblos Indgenas,
sino someterlos nuevamente a una explotacin despiadada.
Por esas consideraciones el proceso constituyente no puede
soslayar el tema de los Pueblos Indgenas y la necesidad de su
integracin material y efectiva al sistema constitucional boliviano; pues
habr de tenerse presente que stos son parte constitutiva de esta
Bolivia, son una realidad social, poltica y cultural que no puede ser
ignorada por el Estado, son un verdadero factor real de poder que
forman parte de la Constitucin material, por lo tanto deben estar
expresados en la Constitucin formal, es decir, en la nueva Ley
Fundamental del Estado que adoptar la Asamblea Constituyente.
En consecuencia, resulta imprescindible que el tema de los
Pueblos Indgenas tenga un tratamiento integral en el proceso
constituyente a travs de la incorporacin de normas axiolgicas,
dogmticas y orgnicas a la nueva Constitucin; de manera que se pueda
integrar a los Pueblos Indgenas al sistema constitucional respetando
y resguardando sus derechos sociales, econmicos y culturales
7
.
7 Mayor informacin sobre la forma en que debe integrarse a los Pueblos Indgenas
al sistema constitucional, vase Rivera Santivaez, Jos Antonio. El Proceso
Constituyente en Bolivia. Reflexiones sobre la reforma de la Constitucin. Ed.
Kipus. Cochabamba Bolivia. 2005, Pgs. 222 228.
88 87
4.3.6. Otros temas que deben formar parte del debate y la
consiguiente reforma
Como se podr advertir, tomando en cuenta la interpelacin
efectuada por los sectores sociales al sistema constitucional, resulta
necesario reformar la Constitucin en su parte axiolgica, dogmtica
y orgnica, en esta ltima parte es necesario modificar su estructura
poltica respecto al modelo de distribucin territorial del poder poltico,
al rgimen de gobierno y el sistema poltico, realizando ajustes en la
estructura orgnica y funcional de sus rganos del poder pblico;
tambin resulta necesario realizar modificaciones a la estructura
econmica financiera; finalmente introducir modificaciones en la parte
orgnica con relacin a temas como el de la educacin, el rgimen
de las relaciones internacionales y la integracin regional, el referido
al medio ambiente y la biodiversidad, el tema de gnero, as como del
genoma humano.
a) La estructura econmica financiera
En lo que se refiere a la estructura econmica financiera del
nuevo sistema constitucional que se adoptar en la Asamblea
Constituyente, lo que, segn la doctrina contempornea del Derecho
Constitucional, se conoce como la Constitucin Econmica, resulta
necesario introducir reformas; empero, encarando el tema con el
suficiente cuidado, pues resulta necesario definir, en el marco del nuevo
pacto social y poltico que se adopte, los principios sobre los cuales
se configurar el nuevo orden econmico del Estado, luego la definicin
misma de la nueva estructura econmica, lo que a su vez exige la
definicin clara y precisa respecto a las relaciones entre el sector
pblico con el privado, la definicin del rgimen de propiedad pblica
y privada; tambin deber definirse claramente los principios y criterios
referidos a la planificacin econmica. En ese mismo orden debe
definirse el rgimen fiscal tributario. Finalmente, de adoptarse una
distribucin territorial del poder poltico, a travs de la adopcin de
Regiones Autnomas, ser importante definir el rgimen de la
autonoma econmica territorial, partiendo desde la proclamacin de
los principios informadores de esa autonoma, la definicin de los
alcances de esa autonoma y los mecanismos y sistemas de articulacin
con el sistema nacional o estatal.
b) El rgimen de propiedad, uso y aprovechamiento de la tierra
Otro tema de vital importancia es el referido a la definicin
del rgimen de propiedad, uso y aprovechamiento de la tierra y el
territorio. Es un tema que requiere de definiciones claras y precisas
que luego estn expresadas en normas incluidas en la nueva
Constitucin. En esa definicin deber tomarse en cuenta bsicamente
la necesidad de compatibilizar criterios entre el derecho de los Pueblos
Indgenas a la tierra y territorio que ocupan, con la necesidad de brindar
seguridad jurdica a la inversin privada en el rubro de la produccin
agroindustrial, deber tenerse en cuenta la nueva realidad econmica
del pas, pues de haber tenido una economa sustentada en la produccin
minera ha transitado hacia una economa sustentada en la agroindustria,
la produccin hidrocarburfera, sumada a la minera. En esa nueva
realidad la definicin clara del rgimen propietario sobre la tierra tiene
una vital importancia, especialmente para aquellos sectores econmicos
que efectivamente utilizan la tierra para la produccin agroindustrial
destinada a abastecer el mercado interno y proyectarse al mercado
externo.
90 89
c) El tema de la educacin
La educacin debe ser uno de los ejes centrales del debate y
la agenda de la Asamblea Constituyente, tomando en cuenta su
importancia para lograr un desarrollo humano sostenible y un adecuado
crecimiento econmico, ya que la educacin contribuye al proceso de
generacin de la riqueza social generando ciencia, tecnologa y
pensamiento, constituyndose en el instrumento de la reproduccin y
ampliacin del conocimiento. La educacin es tan importante para
lograr la independencia tecnolgica, con ello la econmica y poltica
de un Estado, al grado que un pueblo sin una buena educacin est
destinado a perder su independencia. Tomando en cuenta la importancia
que tiene la educacin, es necesario encarar el tema en este proceso
constituyente redefiniendo el papel y la funcin del sistema educativo
en el nivel humanstico, as como los niveles de formacin profesional,
esto es las universidades pblicas y privadas, especialmente las primeras
que son sostenidas con recursos del Estado.
d) La soberana nacional y la integracin regional
Algo que debe merecer un amplio debate y la adopcin de una
decisin acorde con la nueva realidad imperante en el presente siglo,
es el tema referido a la soberana nacional y el proceso de integracin
regional.
Es importante tener presente que, no obstante que el nuevo
escenario internacional est caracterizado por los procesos de la
globalizacin y la integracin regional, la concepcin sobre la soberana
nacional expresada en las normas de la Constitucin, al igual que en
el caso de muchos otros pases latinoamericanos, an est anclada en
un sistema institucional diseado para la realidad de las primeras
dcadas del Siglo XX, un diseo que en los temas referidos al Estado,
la soberana nacional y el proceso de integracin regional no responde
a la realidad actual.
En ese orden de cosas, con relacin al Estado podemos sealar
que el modelo boliviano se mantiene an en la vieja concepcin del
Estado nacional soberano, detentador del monopolio del poder dentro
de su territorio, creador supremo de normas, siendo as que en la
actualidad se viene generando una erosin del poder del Estado
manifestado tanto en el mbito interno, porque su actividad reguladora
se ve sometida a restricciones cada vez ms importantes y frecuentes,
cuanto en el mbito internacional, debido a los procesos de
interdependencia y transnacionalizacin.
En cuanto a la soberana se puede sealar que en el modelo
boliviano an se mantiene la concepcin clsica entendida como el
poder supremo, poder originario y poder independiente, siendo as que
el proceso de la transnacionalizacin ha abierto profundas brechas en
dicha concepcin; as, como ejemplo, se tiene la brecha entre el mbito
formal de la autoridad poltica y el sistema econmico de produccin,
distribucin y cambio estructurado a niveles no slo estatales sino
tambin globales y regionales.
Ante esa realidad, Bolivia juntamente con los Estados
latinoamericanos tienen el reto de constituir la integracin regional
orientada a crear y consolidar la Unin Latinoamericana, renunciando
a esos conceptos clsicos y ortodoxos de la soberana. Para ello, es
necesario introducir normas expresas en la Constitucin que permitan
al Estado boliviano reconocer la jurisdiccin y competencia de los
organismos supraestatales creados, inicialmente, en el marco de la
Comunidad Andina de Naciones y del MERCOSUR y, a la larga, de
92 91
la Unin Latinoamericana; asimismo normas que reconozcan la
primaca de los tratados internacionales en materia de integracin y
del Derecho Comunitario sobre el Derecho Interno; normas que
permitan resolver los conflictos entre las normas del Derecho
Comunitario y las del Derecho Interno, de manera que las divergencias
legislativas no se conviertan en obstculos de la integracin regional.
En consecuencia, en el cambio del sistema constitucional deben
modificarse las normas constitucionales referidas a los temas de la
soberana nacional, la nacionalidad y ciudadana, incluyendo normas
constitucionales expresas referidas a la integracin regional y al
Derecho Comunitario. Es necesario encontrar soluciones
constitucionales al problema de limitacin de la soberana del Estado
en beneficio de un poder supranacional.
En definitiva, el gran desafo de Bolivia junto a los dems pases
latinoamericanos, en materia de reformas constitucionales, es superar
los viejos conceptos y crear las condiciones necesarias y bsicas para
lograr una verdadera integracin regional, como dice Germn Bidart
Campos, bajo la premisa de ni creer que nos bastamos a nosotros
mismos renunciando a integrarnos, ni dejarnos globalizar hasta el
extremo de dejar de ser lo que somos o -lo que es peor- de mimetizarnos
con prdida de nuestra identidad y nuestra diferencia.
94 93
LAS MUJERES EN EL PENSAMIENTO
CONSTITUCIONAL BOLIVIANO
1826-2004
Silvia Chvez Reyes*
1. INTRODUCCIN
Dada la importancia del enfoque de gnero, nos planteamos la
tarea de comparar los dieciocho textos constitucionales y las reformas
-en esta materia- para demostrar cunto se ha avanzado
1
, en este tema,
en la redaccin de nuestras fundaciones constitucionales. La razn que
motiv esta investigacin fue la de tener una visin objetiva de cmo
se ha tratado el tema hasta nuestros das y cunto se ha avanzado en
el mismo.
Se asume que una clasificacin de las Constituciones, por
perodos histricos, desde el punto de vista de gnero, permita visualizar
cunto se han transformado las relaciones entre hombres y mujeres.
En este horizonte tomaremos cuatro materias para el anlisis,
empezaremos por la parte general, luego veremos el rgimen familiar,
laboral y agrario, las mismas que resultan relevantes por cuanto son
ms sensibles a la temtica de gnero.
Los textos constitucionales pueden agruparse en cuatro perodos
histricos: el primero, de 1826 hasta 1880, en el que se menciona a
la mujer nicamente en su condicin de madre o esposa. El segundo
momento cubre de 1938 a 1947
2
. En las constituciones de esta poca
se otorgan derechos en el rgimen social, en la ciudadana y
nacionalidad. El tercer perodo va de 1961 a 1967, en el que se altera
sustancialmente el texto constitucional, aunque nuevamente se cae en
el plano genrico con lo que la consagracin de la igualdad tiende a
hacerse implcita. Finalmente, en la cuarta etapa se encuentran las dos
ltimas constituciones, la de 1995 y la actual, de 2004, que avanzan
hacia el reconocimiento de la igualdad de gnero.
1.1. La Constitucin y el enfoque de gnero
Se ha escrito bastante sobre la discriminacin de que son
vctimas las mujeres y sobre el proceso de invisibilizacin a que ha
sido sometido el gnero femenino. Frente a esa incontrovertible realidad,
hace ms de cien aos que se viene reclamando el reconocimiento de
la igualdad y de los derechos de las mujeres.
Un escenario privilegiado para el anlisis e incorporacin de
esta reivindicacin es, no cabe duda, el de la Constitucin Poltica
1 Deseamos rastrear la manera en que las mujeres se han resistido a las
construcciones de gnero o las han negociado o las han dejado citar.
2 Despus de la Constitucin de 1880, se realizaron la Asamblea Constituyente
de 1899 y la Convencin Congreso de 1920-1921, las cuales declararon en
vigencia la Ley Fundamental de 1880. Recin en 1938 la Convencin Nacional
sancion una nueva Constitucin.
* Licenciada en Derecho, Ciencias Polticas y Sociales en la Universidad Tcnica
de Oruro. Maestra en Derecho Constitucional y Administrativo (UTO).
Postgrado en Planificacin Social y Formulacin de Proyectos Sociales. Ha
publicado varios trabajos, entre los que se destacan: Contradicciones entre
Constitucin y Tribunal Constitucional; Monopolio de la Representacin y
Debilitamiento de la Democracia; Elecciones 2002. Resultados y
Transformaciones.
96 95
del Estado. Es innegable que la mayor o menor vigencia real de la
equidad de gnero depende, en buena medida, de la forma cmo se
inserte el tema en el texto constitucional. Esta aseveracin, empero,
no implica caer en una visin juridicista de la discriminacin social
en funcin del sexo. sta, ciertamente, tiene races econmicas, polticas
y culturales que, histricamente, han configurado una relacin de poder
entre hombres y mujeres que -como toda relacin de poder- implica
inequidad entre unos y otras
3
.
2. ANTECEDENTES
El decreto del 9 de febrero de 1825, dictado por Jos Antonio
de Sucre, constituye el primer documento institucional de Bolivia. En
l se reconoce la soberana del pueblo; se consagran principios bsicos
de derecho pblico y se convoca a la Asamblea General Constituyente.
Sin embargo, en la conformacin de la Asamblea Deliberante
gruesos sectores de la poblacin asentada en los territorios involucrados
en la naciente repblica fueron marginados: unos por analfabetos y
otros por no cumplir con el requisito de tener una renta determinada.
Los indgenas fueron socialmente marginados, pero se discuti su
participacin poltica en los actos eleccionarios
4
. Las mujeres fueron
simplemente ignoradas, pese al rol protagnico y al sacrificio de
algunas de ellas, en la guerra independentista
5
.
La Asamblea solicit a Bolvar un proyecto de Constitucin,
el que fue remitido desde Lima en junio de 1826, acompaado de un
documento intitulado Discurso del Libertador al Congreso
Constituyente de Bolivia. El proyecto fue analizado en el Congreso
a travs de la Comisin de Negocios Constitucionales, la que introdujo
algunas enmiendas, destacndose entre ellas la relacionada con la
religin
6
.
La Constitucin de 1826 defini que el nuevo pas, bajo la forma
republicana, se organizara a travs de un estado unitario y que el
gobierno sera popular-representativo; asentados sobre el concepto de
la soberana popular. El poder pblico se divida en electoral, legislativo,
ejecutivo y judicial. La divisin poltica del pas, desde entonces, qued
establecida en departamentos, provincias y cantones. La fuerza armada
hallbase compuesta por un ejrcito permanente de lnea, con cuerpos
de milicias en las provincias y un resguardo militar para evitar el
comercio clandestino. En cuanto a la reforma de la Constitucin, se
adopt el sistema rgido. El ltimo captulo de la Carta Magna redactada
por Bolvar consagraba las garantas individuales.
3 Bohrt Carlos, Reingeniera Constitucional en Bolivia, Fundemos, La Paz,
2004.
4 El voto de los analfabetos indgenas, fue discutido, tuvo Constituyentes a favor
con el argumento que si la soberana reside en el pueblo y el pueblo lo componen
todos los bolivianos de los cuales por lo menos dos tercios son indgenas ()
al no poder expresar su pensamiento mediante el voto no podran amar a una
patria que los desconoce, stos eran algunos de los argumentos. (Sr. Losa,
sesin del 21 de agosto, de 1826, Congreso Constituyente).
5 Las mujeres comparten con los hombres la valenta, solidaridad y sacrificio.
Un ejemplo fue Juana Azurduy de Padilla, combatiente sobresaliente por la
independencia.
6 El proyecto original deca: La religin es la ley de la conciencia. Toda ley
sobre ella la anula, porque imponiendo la necesidad al deber quita el mrito
de la fe, que es la base de la religin. Los preceptos y los dogmas sagrados
son tiles, luminosos y de evidencia metafsica; todos debemos profesarlos,
mas este deber es moral, no poltico. Los constituyentes incorporan el Art.
6 referente a la religin catlica, apostlica y romana, como religin oficial.
98 97
100 99
La primera constitucin boliviana tuvo una duracin de cinco
aos. La Constitucin Bolivariana prevea una duracin, sin
modificaciones, de 10 aos, pero fue abatida por el motn del 18 de
abril de 1828 y sustituida en 1831, cuando se introdujeron
modificaciones importantes en la estructura jurdico-poltica del estado.
Ms all de las enmiendas o modificaciones introducidas a lo largo
del tiempo, sus preceptos se convirtieron en el fundamento de muchas
normas vigentes en la actualidad. Hasta nuestros das, la Constitucin
Poltica del Estado boliviano ha sido objeto de 17 reformas, aprobadas
por gobiernos democrtico-constitucionales o de facto, civiles y
militares.
3. LOS TEXTOS CONSTITUCIONALES
Creada la nueva repblica, se establecieron claras diferencias
con el gobierno colonial y monrquico mediante la adopcin de una
Constitucin Poltica escrita, en la cual se sealan los alcances de las
libertades ciudadanas y los lmites al poder poltico. La monarqua era
bsicamente un sistema de decisin donde no exista ni la separacin
de poderes ni la participacin ciudadana, mucho menos lmites al poder.
Cabe formular la pregunta: cambi en algo la situacin de la mujer?
El discurso jurdico no es neutral. Sirve para reproducir el poder
y mantener la organizacin social, se toma al varn como modelo de
lo humano y sujeto legal cuyas necesidades deben legislarse
7
. Desde
sus inicios el nuevo estado se erigi con desigualdad para la mujer,
los indgenas y para las clases populares. A las mujeres se les asigna
el rol de virtuosidad en el mbito privado como madre y esposa,
sometidas a la dependencia y subordinacin de los hombres y de sus
leyes. Por tanto, el discurso jurdico de la igualdad de las personas
ante la ley, es formal y oculta la realidad de una sociedad jerarquizada,
racista y patriarcal.
3.1. La invisibilidad de la mujer: 1826-1880
Toda Constitucin tiene una estructura, esto es el orden
sistemtico de su contenido, los cuales no son datos arbitrarios, sino
que intencionalmente responden a una precisa voluntad. De ah que
no deja de ser significativa su ausencia.
La Constitucin de 1826 nos indica quines son bolivianos, en
su Art.11 Todos los nacidos en el territorio de la Repblica (...).
Pero veamos ms adelante el Art.13 Los Bolivianos que estn privados
del poder electoral, gozarn de todos los derechos civiles concedidos
los ciudadanos. Lo que significa que las mujeres no pueden votar,
pero s gozan de los dems derechos. Por lo menos en teora. Artculo
que no favorece a las mujeres, por el contexto histrico que las rodea.
La primera Constitucin proclama en sus primeros captulos
la ciudadana. Los Arts. 14 y 15 a la letra sealan:
Artculo 14: para ser ciudadano es necesario: 1 Ser Boliviano,
2 Ser casado mayor de veintiun aos, 3 Saber leer y escribir;
bien que esta calidad solo se ecsijir
8
desde el ao de mil
ochocientos treinta y seis; 4 Tener algun empleo, industria,
7 Vase Carol Smart, La teora feminista y el discurso jurdico Editorial Biblos,
Buenos Aires, 2000.
8 Se mantiene la escritura de la poca. La redaccin es de la Constitucin de
1826.
102 101
profesar alguna ciencia arte, sin sujecin otro en clase de
sirviente domstico.
Artculo 15: Son ciudadanos: 1 Los que en Junin o Ayacucho
combatieron por la libertad, 2 Los extranjeros que obtubieren
carta de ciudadana, 3 Los extranjeros casados con boliviana
que reunan las condiciones 3 y 4 del art. 14, 4 Los extranjeros
solteros que tengan cuatro aos de vecindad en la Repblica y
las mismas condiciones".
Como se verifica las o los combatientes podran reclamar su
carcter de ciudadana. El reconocimiento a extranjeros casados con
bolivianas o que hubieran combatido en defensa de la Patria. Ntese
que se usa a la mujer boliviana como un nexo para que varones
extranjeros sean reconocidos como bolivianos, pero no se escribe nada
sobre la ciudadana o reconocimiento de los derechos de las mujeres
en general, sean criollas, mestizas o indgenas.
Ms adelante seala:
Artculo 17: Solo los que sean ciudadanos, en ejercicio, pueden
obtener empleos y cargos pblicos.
La exigencia de tener un empleo o industria es una forma de
discriminar, pues, en esa poca, como en la sociedad colonial y en
los inicios de la repblica, las mujeres no podan tener empleos rentados
ni ser dueas de ninguna industria que pueda proveer suficientes medios
para ejercer la ciudadana. Podan las mujeres ejercer algn oficio
o arte que les otorgue capacidad para tener las suficientes rentas que
les permitan ejercer la ciudadana? Por supuesto que no. Las relaciones
sociales establecan que slo los varones podan acceder a la ciencia
y el arte. Los que sean ciudadanos en ejercicio, pueden obtener
empleos y cargos pblicos. Los cargos pblicos estaban destinados
a grupos de poder, donde las mujeres no podan acceder a este ejercicio
al ser dependientes
9
. Se trataba evidentemente de una barrera efectiva
de gnero.
El ltimo captulo de la Constitucin bolivariana consagraba
los derechos fundamentales: La Constitucin garantiza todos los
Bolivianos su libertad civil, su seguridad individual, su propiedad y
su igualdad ante la ley, ya premie, ya castigue. (Art.149). Si bien
est artculo brinda garantas, la realidad implica limitaciones de orden
social, econmico y poltico insalvables, no solamente para el acceso
a la vida pblica, sino para diversas transacciones y actividades de
la vida civil.
Como analizamos, la Constitucin aparentemente no niega
derechos, es ms tiene un lenguaje abstracto. El contexto que rodea
1826 es el que nos indica con claridad la realidad de la poca y cmo
predominaba la mentalidad cuajada de inequidad en el legislador
cuando se aprob el texto.
9 La dependencia, la discriminacin de la que es objeto la mujer se visualiza
con ms claridad en el Cdigo Civil Santa Cruz (1831) en el captulo VII, De
los derechos y de los deberes respectivos de los esposos. Donde aparece como
un ser incapaz, pues pasa de la patria potestad del padre a depender
exclusivamente del marido. (v. Art. 130) El marido debe proteccin a la mujer
y sta obediencia al marido. (Art. 132) No puede ser testigo sin permiso del
marido. (Art. 134) Si a la minora de edad (25 aos) el padre era el administrador
de sus bienes, al contraer matrimonio, esta facultad recaa en el marido. La
mujer no puede dar, enajenar, hipotecar, ni adquirir por ttulo gratuito oneroso
sin la concurrencia del marido al acto, sin su consentimiento ratificacin
posterior por escrito. Estos artculos constituyen una muestra irrefutable de
cmo el sistema jurdico refuerza el sentido ntimo de la sociedad patriarcal.
Cdigos Bolivianos, compilacin especial por el Dr. Salinas Mariaca, La Paz,
Bolivia, 1946.
104 103
La Constitucin de 1831 modifica al poder Legislativo
10
componindose ste de dos cmaras, una de Representantes y otra de
Senadores. Aumenta los requisitos para acceder a las cmaras. As para
ser Representante era necesario: 1 Ser ciudadano en ejercicio () 3 Tener
un capital de seis mil pesos en bienes raices; y en su defecto una profesin,
arte oficio, que produsca una renta de quinientos pesos.
A su vez, para ser Senador el Art 42 indica: 1 Ser ciudadano
en ejercicio, tener la residencia de diez aos en la repblica. (...) 4
Un capital de 12 mil pesos en bienes raices, una renta de mil pesos,
una profesin que la produsca. (...). Lo que implica que slo la
gente de ingresos altos puede acceder a la cmara de Senadores. Con
estos requisitos se sella la inequidad de gnero.
A partir de 1839
11
se incorporaron modificaciones. Pero no vara
respecto a los derechos fundamentales de las mujeres. Se exige el estar
inscrito en el registro cvico, lo que implica la negacin de todo derecho
a millones de indgenas, que no eran tratados, ni menos reconocidos,
como ciudadanos, y entre ellos a cientos de miles de mujeres indgenas.
Pero no slo indgenas sino tambin miles y miles de cholas mestizas,
en muchos casos poseedoras de importantes patrimonios, producto de
actividades comerciales o artesanales.
Una de las caractersticas de la CP de 1851 es el captulo Del
Derecho Pblico de los Bolivianos es la aclaracin de la capacidad
de ejercer derechos civiles y polticos acorde a las leyes. As el artculo
segundo seala:
Artculo 2:A la edad de veintin aos tienen los bolivianos la
capacidad de ejercer los derechos polticos y civiles. Las leyes
establecen las excepciones y los casos en que se suspende o pierde
el ejercicio de ellos.
Lamentablemente, en la poca, se consideraba a la mujer en
condicin de discapacitada o menor de edad, de tal manera que para
heredar o vender bienes lo haca bajo la tutela del padre, esposo,
hermano mayor o primer hijo varn.
Pero tambin consigna los derechos, libertades y garantas
individuales. Art. 4 Ningn hombre puede ser detenido, arrestado,
preso ni condenado pena ().
Es a partir de esta Constitucin que se usa el concepto de
hombre impropiamente, se expande hasta hacerse sinnimo de
humanidad, dentro del cual se subsume a la mujer. En esta ltima
instancia, esta operacin semntica no es sino la expresin de la
discriminacin en el terreno del lenguaje. Art.4: () todo hombre tiene
derecho (...) Art. 6 (...) todo hombre tiene derecho de usar (...) Art.
12: () todo hombre goza en Bolivia de los derechos civiles ().
La Carta Fundamental de 1861, fruto de la Asamblea
Constituyente, signific un avance en su redaccin, fue ms ordenada,
hizo varios cambios fundamentales. Y el mayor aporte doctrinal. La
Constitucin de 1868 se caracteriz por principios democrticos y
liberales. Respecto a las mujeres no hubo avances.
10 En la Constitucin de 1826 el Poder Legislativo estaba compuesto por tres
cmaras: 1 de Tribunos, 2 de Senadores, 3 de Censores.
11 Sancionada el 26 de octubre de 1839. En esta constitucin se patentizan
diferencias apreciables, tanto en la redaccin como en las instituciones y normas
fundamentales que establece, de manera general. Por ejemplo, la Vicepresidencia
es suprimida. Se introduce por primera vez la seccin referente a los Concejos
Municipales, etc.
106 105
De 1871 hasta 1880, no hay diferencias de fondo en la redaccin
de los textos constitucionales.
En las Constituciones de 1826 a 1880 existe un reconocimiento
de la igualdad de todos los ciudadanos sin especificar el gnero lo que
indica una supuesta universalizacin de la ciudadana. Ejemplo:
garantiza todos los bolivianos su libertad civil, su seguridad
individual, su propiedad y su igualdad ante la ley. El lenguaje neutro
de esta formulacin encubre definitivamente la ausencia de las mujeres.
Haciendo un anlisis de los artculos referidos a la ciudadana,
en las cartas constitucionales de este perodo encontramos diversas
constantes, que son necesarias exponerlas:
La primera, es que en toda la legislacin constitucional de los
primeros aos de la vida republicana, las mujeres no fueron consideradas
sujetos de derechos. Salvo cuando stos eran ejercidos bajo la tutela
del marido o hermano mayor en caso de orfandad paterna.
La segunda constante en estas Constituciones es la exigencia
de ttulos de propiedad de industria, profesar ciencia o empleo para
ser ciudadano. Recordemos que estos ttulos slo podan ser reconocidos
a los varones cabeza de familia. Y en ningn caso, las mujeres podan
ser funcionarias o empleadas del Estado.
Como tercera se verifica que para ser ciudadano, con
reconocimiento de derechos y obligaciones, se deba contar con un
capital de seis mil pesos, para ser Representantes tener una renta de
quinientos pesos,
12
y los montos suben para ser Senador. A partir de
1861 se incluye en los requisitos para la ciudadana una renta anual
de doscientos pesos. Este ingreso mnimo, como requisito para ejercer
la ciudadana, era slo posible para algunos propietarios de minas,
haciendas o comerciantes mayoristas
13
.
Desde un punto de vista formal el discurso constitucional es
ordenado y coherente, y desde ese orden y esa coherencia genera
seguridad y confianza en aquellos quienes orientan su mensaje. Lo
cierto es que, en las primeras once constituciones, las mujeres no son
visibles como ciudadanas. (Ver Anexos - Cuadro No. 1)
3.2. Ciudadana de Ensayo: 1938-1947
En esta poca empiezan a formarse organizaciones femeninas
urbanas, pidiendo reivindicaciones como el derecho al divorcio, el
derecho al trabajo en la industria y administracin pblica y, lo principal,
el derecho al sufragio.
En el mbito mundial las Constituciones que surgen despus
de 1919 aparecen con un conjunto de rasgos radicalmente novedosos,
que Adolfo Posada resumira en la Transformacin Social del Rgimen
Constitucional. Para Francisco Fernndez Segado
14
se traducir en
() la primaca formal de la constitucin y el control de la
constitucionalidad de las leyes; las tenencias sociales de la declaracin
constitucional de derechos, la limitacin, en nombre del inters social,
12 Los montos fueron variando segn las constituciones.
13 Luis Pealoza (1956) Menciona que el monto sealado como renta era muy
alto; afirma que esta renta anual equivaldra a 25.000 dlares. (Pg. 32).
14 Francisco Fernndez Segado, El Sistema Constitucional Espaol Edit.
Dykinson, Madrid, 1992.
108 107
de ciertos derechos individuales; la concrecin de un amplio
instrumental de garantas jurdicas en relacin con estos mismos
derechos; la racionalizacin de los mecanismos propios del rgimen
parlamentario, y el efluvio de las instituciones caractersticas de la
democracia directa o semi-directa.
A esta orientacin realizada en el marco jurdico hay que
agregar la crisis del individualismo en el orden democrtico liberal
que surgi de las revoluciones norteamericana y francesa a fines del
siglo XVIII que exalt los derechos individuales y limit las facultades
de los gobernantes. As se fue gestando un nuevo pensamiento donde
se reivindicaba al individuo frente al Estado. La situacin produjo
conmociones sociales especialmente en Europa en el Siglo XIX y a
comienzos del siglo XX sobrevino la Primera Guerra Mundial.
Desde Europa se expanden hacia nuestro continente nuevas
ideas acerca de la participacin femenina, en la industria, en los niveles
de decisin
15
. Surgen nuevas visiones sobre la situacin de las mujeres,
empieza a cuestionarse el tema del divorcio, del trabajo, tanto en lo
privado como en lo pblico, se exigen nuevas reivindicaciones a favor
de las mujeres. Un aspecto central se refiere al derecho del sufragio
femenino.
Las nuevas orientaciones del constitucionalismo de
entreguerras, en el contexto mundial a principios de siglo marcan el
nuevo pensamiento revolucionario, donde constitucionalmente se
termina con lo injusto, arbitrario y se da paso a un rgimen democrtico
con justicia social y pensada en derechos de las mayoras. Esto influye
en el pas y da lugar a un cambio ms profundo; las mujeres letradas,
procedentes de la clase alta y media, accedieron a la palabra escrita,
desde donde asumieron una posicin clara respecto a los derechos de
las mujeres
16
.
El pensamiento y el accionar femenino en nuestro pas sufri
un cambio radical, que empez desde el asistencialismo a las polticas
sociales, a principios de siglo y continu con pensadoras de gran talla
como Adela Zamudio, quien luch por los derechos de las mujeres
en una sociedad hostil. Empezaron a formarse organizaciones femeninas
a lo largo del pas pidiendo reivindicaciones como el derecho al
divorcio, el derecho al trabajo en la industria y administracin pblica,
la principal demanda se convirti en el derecho al sufragio
17
.
Las mujeres empiezan a ser visibles fuera del mbito privado.
Las mujeres de clase alta interesadas en temas poltico intelectuales,
15 En Rusia el rgimen del partido comunista incorpora a la mujer a todo el proceso
de cambio con la Revolucin.
16 Una de las primeras revistas feministas aparece en Oruro en el ao de 1921,
para contactar a la mujer boliviana con los nuevos pensamientos del mundo.
Feminiflor, un hito en el periodismo femenino.
17 Se destaca en estas lides Doa Adela Zamudio, con su poema Nacer Hombre,
quien en 1887, publica su primer libro y en 1906 funda la primera escuela fiscal
para mujeres en Cochabamba. En 1914, se fundan 16 colegios fiscales para
hombres y mujeres. En 1918, varias instituciones educativas dedicadas al
aprendizaje de las artes y los oficios, tienen estudiantes mujeres. En 1921, en
Oruro, la monja espaola Nazaria Ignacia crea centros de alfabetizacin para
mujeres. En 1923, se organiza en la ciudad de La Paz el Ateneo Femenino,
con el propsito de "implantar un feminismo racional y saludable en el ambiente
boliviano, reconociendo la personalidad intelectual de la mujer. En 1937, Doa
Maria Josefa Saavedra empieza a dictar clases de Derecho Romano en la UMSA,
luego de hacerlo en la Universidad de Buenos Aires.
110 109
frente a las mujeres de las clases populares
18
, ms preocupadas de lo
cotidiano, son ms bien parte de la economa familiar, dedicadas al
trabajo y, muchas de ellas, responsables de mantener a sus familias.
La Guerra del Chaco no slo despert la conciencia poltica
de los varones sino tambin de las mujeres, las cuales empiezan a tomar
un nuevo rumbo, el de la lucha por conseguir mayores igualdades.
Destaquemos que el 21 de Octubre de 1936
19
, recin se reconocen
los derechos civiles de la mujer, mediante un decreto supremo firmado por
el entonces Presidente David Toro. Se reconoce el derecho de la mujer a ejercer
una profesin y a ocupar cualquier cargo o empleo, pero no al voto.
En 1938 gobierna Germn Busch, quien propicia varios cambios
en la administracin del pas e introduce modificaciones sustanciales
al texto constitucional incorporando nuevas secciones.
Una de las Constituciones ms importantes del siglo XX, para el
accionar de nuestro pas, es sin duda la de 1938. Despus de la Campaa
del Chaco, se reuni la Convencin Nacional que declara en vigencia la
Constitucin Poltica de 1880, con todas sus reformas, dando facultades
a la Convencin de sustituirla, reformarla o modificarla
20
.
Se incorpora en esta Ley Fundamental el Constitucionalismo
Social asumiendo una funcin transformadora de la sociedad. El
Estado salvaguarda los intereses colectivos, sin abolir los derechos
individuales, que siguen gozando de la proteccin del Estado. Se crea
un Rgimen Econmico y Financiero, Rgimen Social, Rgimen
de Familia, Rgimen Cultural y el Rgimen Agrario.
Para las mujeres bolivianas qu signific esta nueva
Constitucin. En la parte general al referirse a los derechos y garantas
veamos:
Artculo 6: Toda persona tiene los siguientes derechos
fundamentales, conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio:
18 Estas mujeres vivan otra realidad y tambin hacan surgir sus propias
organizaciones, de acuerdo a sus necesidades, as tenemos que el ao 1920 se
forma el primer Sindicato de Oficios Varios, donde se reunan todas las mujeres
que trabajaban en mercados y las trabajadoras domsticas. En 1927, se funda
la Federacin Obrera Femenina. En 1930, en Oruro se fund la filial de la
Federacin Obrera Femenina, en 1935, se funda el Sindicato de Culinarias.
Luego, surge la Unin de Floristas de la ciudad de La Paz, en 1938.
19 En 1936, culminada la conflagracin blica, una renombrada organizacin
denominada Legin Femenina de Educacin Popular Amrica inaugura el
Primer Congreso Feminista en Cochabamba. Donde se plantea la investigacin
a la paternidad, la igualdad de lo cnyuges, el derecho al voto, el problema
de las madres solteras, etc, etc.
20 Para Ciro Flix Trigo, la Carta magna de 1938 tiene principios del Derecho
Constitucional Moderno, pero que no han sabido ser incorporados con un criterio
tcnico que responda a una unidad ideolgica. Para el autor los momentos
polticos no permiten elaborar una ley fundamental sistemtica, capaz de
singularizar un mtodo, ordenacin lgica y jurdica. Pero concluye su anlisis
afirmando que ello obedece a que las asambleas constituyentes, antes que
principios tcnico-doctrinales, que pertenecen al dominio de los publicistas,
prima la necesidad y el inters poltico de personas que no conocen
profundamente las cuestiones constitucionales. Con todo, no puede
desconocerse que la Constitucin de 1938 contiene aciertos, que se inspiran
en principios socialistas, que contempla la intervencin del Estado para
salvaguardar los intereses colectivos por encima de los particulares y que
responde, aun cuando sea parcialmente, a aspiraciones y exigencias del siglo
que vivimos. Derecho Constitucional Boliviano, Editorial Cruz del Sur, La
Paz, Bolivia, 1952.
112 111
a) De ingresar, permanecer, transitar y salir del territorio
nacional.
b) De dedicarse al trabajo, comercio o industria, en condiciones
que no perjudiquen al bien colectivo.
c) De emitir libremente sus ideas y opiniones, por cualquier medio
de difusin.
d) De reunirse y asociarse para los distintos fines de la actividad,
que no sean contrarios a la seguridad del Estado.
e) De hacer peticiones individuales o colectivamente.
f) De recibir instruccin.
g) De ensear bajo la vigilancia del Estado.
Primera constatacin es que cambia el adjetivo hombre
utilizado anteriormente por el adjetivo persona. El Art. 8 Toda
persona que creyere (). Ms adelante seala el
Artculo 23: Toda persona goza de los derechos civiles; su
ejercicio se regla por la ley civil.
Lo que significa para las mujeres seguir dependiendo del yugo
marital. Adems llama la atencin que una ley secundaria como es el
Cdigo Civil, est en contraposicin y arrastre a la Ley Fundamental.
Coincidimos con el tratadista Fernndez Segado cuando seala
que El principio de jerarqua normativa implica la existencia de una
diversidad de normas entre las que se establece una jerarquizacin,
de conformidad con la cual, una norma situada en un rango inferior
no puede oponerse a otra de superior rango. Ello, a su vez, implica
que el ordenamiento adopte una estructura jerarquizada, en cuya
cspide, obviamente, se sita la Constitucin
21
.
Artculo 29: Nadie ser obligado a hacer lo que la Constitucin
y las leyes no manden, ni a privarse de lo que ellas no prohban.
En base a este artculo las mujeres podan alegar algunos
derechos, como el de sufragio, el del trabajo, etc., puesto que la
Constitucin en 1938 estaba redactada en trminos genricos.
Respecto a la nacionalizacin y a la ciudadana se seala:
Artculo 39: Son bolivianos de nacimiento: 1 los nacidos en
el territorio de la Repblica; 2 los nacidos en el extranjero de
padre o madre bolivianos por el solo hecho de domiciliarse en
el territorio nacional.
Artculo 40: Son bolivianos por naturalizacin: los extranjeros
que habiendo residido tres aos en la Repblica, obtengan carta
de nacionalidad en la forma que determine la ley.
Suponemos que este articulado comprenda tambin a las
mujeres por la redaccin.
A su vez el Art. 41 agrega una figura jurdica de reivindicacin
a la mujer boliviana, porque, si bien el matrimonio es un contrato que
modifica el estado civil de las personas no tiene por qu cambiar su
nacionalidad.
Artculo 41: La mujer boliviana casada con extranjero no
pierde su nacionalidad; la mujer extranjera casada con boliviano,
adquiere la nacionalidad de su marido siempre que resida en el
pas.
21 Ob. Cit. Pg.96.
114 113
En el Derecho Romano
22
y en el Derecho Civil del Estado
liberal, la mujer deba seguir la condicin de su marido, porque estaba
sometida a su potestad y bajo este precepto tena que adoptar su
nacionalidad (Pablo Dermizacky)
23
.
El Art. 43 seala en qu consiste la ciudadana:
Artculo 43: 1 En concurrir como elector o elegido a la
formacin o el ejercicio de los poderes pblicos. Y 2 En la
admisibilidad de las funciones pblicas, sin otro requisito que la
idoneidad, salvo las excepciones establecidas por ley.
Las mujeres no podan concurrir a las urnas. Con lo que
nuevamente se niega la ciudadana a las mujeres de una forma sutil,
con un lenguaje disfrazado, propio de la poca.
La Constitucin nos dice que para ser ciudadano se requiere:
Artculo 44: 1 Ser Boliviano, 2 Tener 21 aos de edad, 3
Saber leer y escribir y, 4 estar inscrito en el Registro Cvico.
Requisitos que cumplan muchas mujeres, pero la dinmica
social de la poca de todas maneras las discriminaba, no concediendo
la ciudadana
24
. De acuerdo a nuestra legislacin civil, se concepta
como una persona menor, incapaz de administrar o adquirir su
independencia econmica. Y con temores de diversa ndole en relacin
al ejercicio de derechos polticos.
Veamos las causas por las que se suspenden los derechos de
la ciudadana, por: 1 Por naturalizacin en otro pas, bastando para
recobrarlos, domiciliarse en Bolivia e inscribirse en el Registro Cvico.
2 Por quiebra fraudulenta declarada o por sentencia condenatoria
a pena corporal y 3 por admitir empleos o funciones de gobierno
extranjero, que lleven consigo ejercicios de autoridad o jurisdiccin,
sin especial permiso exigido por la ley.
Artculo que no afectaba a las mujeres porque el Estado no
reconoca la igualdad de los gneros. Las mujeres no tenan derecho
a acceder a empleos o funciones de gobierno extranjero y adems vivan
la subordinacin general hacia el sistema patriarcal de poder, impuesto
por el hombre.
3.2.1. 1945
La conciencia generada en la Guerra del Chaco, entra en
contradiccin con los intereses mineros de las grandes compaas,
producindose brotes de desorden poltico en el pas. Los mismos son
22 En el derecho romano el Pater Familias, era el jefe de la familia romana,
era al mismo tiempo el propietario, el juez y el sacerdote de su familia o de
los suyos. Como monarca en un mundo privado, ostentaba un triple poder: la
dominicas potestas, sobre todas las cosas de l y de los suyos, que no posean
patrimonio independiente; la patria potestad, autoridad sobre los hijos y dems
personas dependientes de l, con facultad incluso de privarles la vida; y la
manus (constitua el poder jurdico) o potestad sobre su mujer, cuando
hubiere contrado con ella justas nupcias. Cabanellas V, Pg.145.
23 Pablo Dermizaky Peredo, Derecho Constitucional, Edit. Tupac Katari,
2000, Pg. 289.
24 El Cnl. David Toro en 24 de octubre de 1936 dicta un decreto que contiene
un verdadero cambio en beneficio de las mujeres. El Gobierno reconoca que
la incapacidad civil slo responde a una ficcin jurdica tendiente a protegerla
bajo la autoridad del marido decreto que nunca entr en vigencia.
116 115
utilizados por varios caudillos militares, para llevar a Bolivia por una
u otra direccin
25
.
Como un corolario de la revolucin del 20 de diciembre de 1943,
se reuni la Convencin Nacional y sancion la nueva Constitucin,
que fue promulgada por el presidente Gualberto Villarroel en noviembre
de 1945. Esta Constitucin introduce un cambio trascendental para la
equidad de gnero, incorporando por primera vez el voto femenino para
las elecciones municipales. Aunque no para las elecciones nacionales.
Con respecto a los artculos analizados de 1938, stos se
mantienen sin ningn cambio en la redaccin as el Art. 6 indica: ()
toda persona tiene los siguientes derechos (...). El Art. 8:() Toda
persona que creyese (...)Art. 23 seala: (...) toda persona goza de
los derechos () El Art. 29 expresa: Nadie ser obligado a hacer
lo que la Constitucin y las leyes no manden, ni a privarse de lo que
ellas no prohban.
Se mantiene la redaccin sobre la nacionalidad y la ciudadana
el Art. 39 (...) Son bolivianos de nacimiento (...) y el 40 (...) Son
bolivianos por naturalizacin ().
El Art. 41 que en la Carta Fundamental de 1938 reivindic
el derecho que tienen tanto hombres como mujeres a mantener su
nacionalidad, estableciendo que la mujer no pierde su nacionalidad por
el matrimonio, introduciendo la siguiente modificacin:
pierde su nacionalidad; la mujer extranjera casada con boliviano,
pas y no la pierde aun en caso de viudez o divorcio.
Con lo que se protege de forma ms amplia a la mujer extranjera
en caso de viudez o muerte de cnyuge.
A su vez el Art. 44 seala que para ser ciudadano se requiere
(...) Saber leer y escribir (), estar inscrito en el registro cvico
con lo que nuevamente limita la participacin de parte de la poblacin.
Desapareci la condicin de la propiedad y la de estar sujeto como
dependiente a otra persona. Y al referirse a la suspensin de la ciudadana
su redaccin permanece idntica: Art. 45 () Se suspende 1 Por
naturalizacin (...) 2 (...) quiebra fraudulenta (...) y 3 Por admitir
empleos o funciones de gobierno extranjero ().
La nacionalidad y la ciudadana tienen considerable importancia
por cuanto se relaciona no slo con el derecho pblico, sino tambin
con el derecho privado. Los efectos que produce repercuten en ambos
campos jurdicos.
No olvidemos que la nacionalidad puede existir sin distincin
de sexo ni edades, la ciudadana est reservada a un determinado
nmero de nacionales, previo cumplimiento de condiciones (saber leer,
escribir, edad, etc.).
Estableciendo con claridad la diferencia entre nacionalidad y
ciudadana podemos afirmar que las mujeres se encontraban ante un
sistema de exclusin, donde la ciudadana es casi universal, pero a la
vez es restrictiva y letrada. Por lo que no exista el nexo entre las mujeres
y el Estado.
25 La masacre de mineros de 1942 marc un momento de conflicto en el pas.
La primera vctima fue la palliri Mara Barzola que encabezaba la marcha de
los mineros enarbolando la bandera nacional. En junio del 44 se funda la
Federacin de Mineros de Bolivia con su primer lder, Juan Lechn Oquendo.
En mayo del 45 se organiza el Primer Congreso Indgena en Bolivia.
118 117
El cambio fundamental que se introduce en la Constitucin de
1945 en beneficio de las mujeres es a participar en elecciones
municipales como electora y elegible. Y faculta a ejercer funciones
pblicas, en igualdad de condiciones que los hombres. Veamos:
Artculo 46: Para la formacin de las Municipales, se reconoce
el derecho de eleccin y elegibilidad a la mujer boliviana, en las
mismas condiciones que al hombre, con ms el derecho ciudadano
a que se refiere la segunda parte del artculo 43
26
de esta
Constitucin.
Con este artculo se otorg una ciudadana a medias, porque
no coloc a la mujer en el mismo plano que al hombre respecto al
goce y ejercicio de los derechos polticos.
No olvidemos que la ciudadana es el status jurdico-poltico
formado por derechos que sustancialmente se ejercen para formar los
poderes polticos del Estado; es decir, para participar, ya como elector,
ya como elegido
27
.
Tambin se concede ingresar a las funciones pblicas, sin otro
requisito que la idoneidad de conformidad a la segunda parte del art. 43.
Las circunstancias y los cambios a nivel mundial
28
obligan a
otorgar este derecho aunque de manera parcial y a modo de ensayo
como lo afirma el constitucionalista Trigo que a la letra indica: Con
criterio eclctico y a manera de ensayo, a fin de obtener una experiencia
de orden social, presentamos un proyecto de ley en la Cmara de
Diputados el 6 de octubre de 1943 concediendo el voto poltico a la
mujer, pero slo para la organizacin de las Municipales, otorgndole
la facultad de ser electora y elegible
29
. De donde resulta demostrativo
la mentalidad de los legisladores.
La ciudadana es un vnculo jurdico-poltico establecido entre
el individuo y el Estado, donde se faculta a una persona para el ejercicio
de todos los derechos polticos, pero tambin se da responsabilidades
correlativas respecto del Estado.
3.2.2. 1947
En este perodo se vive, evidentemente, una poca de transicin
hacia la Revolucin de 1952. La misma viene marcada por violentos
vaivenes en la poltica boliviana. As, a los regmenes de izquierda
le siguen otros de marcado corte conservador. se es el caso de la
presidencia de Enrique Hertzog y de la reforma a la Constitucin que
se efectu durante este periodo presidencial.
La mayora de los artculos analizados de 1938 y 1945 se
mantienen.
El Congreso Constituyente de 1947 realiz varias reformas a
la Constitucin de 1945, la ms sobresaliente en el tema que estudiamos
26 El Art. 43 en su segunda parte expresa: En la admisibilidad a las funciones
pblicas, sin otro requisito que la idoneidad, salvo las excepciones establecidas
por ley.
27 Bielsa.
28 El voto femenino se dio en todos los Estados Unidos en 1920. En Amrica
Latina ya gozaban del derecho de ciudadana Brasil 32, Cuba, Repblica
Dominicana, Uruguay y Venezuela.
29 Ob. Cit. Pg.233. El Redactor de la poca muestra las discusiones y argumentos
al respecto.
30 El contenido de la Constitucin est formada por las dos grandes partes en que
se divide toda Constitucin: la parte dogmtica o sea de los principios, libertades
y derechos, y la parte orgnica que se refiere, como lo dice el trmino, a la
organizacin misma del Estado, la distribucin del poder pblico en rganos
e instituciones y las relaciones entre todos stos. En la Constitucin de 1961
es en la que se encuentran ms aportes doctrinales.
es sobre la nacionalidad y ciudadana, el Art. 39 ha sido modificado
sustancialmente, estableciendo quines son bolivianos, sin dividir a
los de nacimiento y los por nacionalizacin.
El Art. 40 es modificado y se ampla en los siguientes trminos:
pierde su nacionalidad. La mujer extranjera casada con boliviano,
pas, y manifieste su conformidad; y no la pierde aun en el caso
de viudez o divorcio.
A partir de este artculo la mujer extranjera casada con boliviano
puede manifestar su conformidad, en otras palabras le confieren el uso
de su voluntad expresa.
El Art. 43 seala que para ser ciudadano se requiere (...) Saber
leer y escribir ()con lo que nuevamente se limita la participacin
de un importante contingente de la poblacin. El Art. 46 se mantiene
en los mismos trminos.
Las tres Constituciones estudiadas desde 1938-1947, donde
existen cambios fundamentales para el accionar poltico jurdico de
nuestro pas, marcan un avance aunque lento- en la equidad de gnero,
reconociendo en forma expresa algunos derechos de igualdad para las
mujeres. Aunque stos sean a manera de ensayo....
No olvidemos que los constituyentes no reproducen en forma
mecnica la estructura de la sociedad en un discurso cargado de
ideologa.
3.3. Lentamente Visibles 1961- 1967
El Congreso Nacional promulga el 4 de agosto de 1961 la nueva
Constitucin Poltica del Estado boliviano, Constitucin importante
para nuestro pas por los hechos histricos como la Revolucin Popular
de 1952 y lo que acontece a continuacin como ser la nacionalizacin
de las minas, la Reforma Agraria y el voto universal con el que se
otorga a las mujeres la ciudadana poltica.
Esta Constitucin es similar a las constituciones liberales
anteriores a 1938. Sin embargo, un hecho importante es el
reconocimiento al respeto a la vida y la supresin de la pena de muerte.
Lo novedoso en la primera parte es la prolijidad
30
con que se ha
enumerado tanto los derechos fundamentales como los deberes
fundamentales de toda persona. En la parte orgnica no existen grandes
variaciones.
La Constitucin de 1961 ampla el constitucionalismo social
iniciado en 1938, especialmente en su parte dogmtica que se refiere
a los derechos y garantas individuales.
La mayora de los artculos analizados de 1938 se mantienen
con algunas variaciones en la redaccin, de los cuales tomaremos los
que tengan variaciones de fondo o de forma, siempre que sea necesario.
Respecto a los derechos se incluyen algunos nuevos. Veamos:
120 119
fundamentales, conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio:
a) De conservar su salud y su vida.
b) De emitir libremente sus ideas y opiniones, por cualquier medio
de difusin.
c) De reunirse y asociarse para los distintos fines de la actividad,
que no sean contrarios a la seguridad del Estado.
d) De dedicarse al trabajo, comercio o industria, en condiciones
que no perjudiquen al bien colectivo.
e) De adquirir cultura.
f) De ensear bajo la vigilancia del Estado.
g) De ingresar, permanecer, transitar y salir del territorio
nacional.
h) De hacer peticiones.
i) A la propiedad privada siempre que cumpla una funcin social.
Lo novedoso es la incorporacin de los deberes fundamentales,
porque en una sociedad no puede haber slo derechos, (que es un
principio propio del liberalismo) sino tambin todo ciudadano y
ciudadana tienen deberes.
Artculo 7: Toda persona tiene los siguientes deberes
fundamentales:
a) De obedecer las leyes.
b) De trabajar, dentro de su capacidad y posibilidades en alguna
actividad socialmente til.
c) De adquirir por lo menos instruccin primaria.
d) De contribuir proporcionalmente a su capacidad econmica
al sostenimiento de las cargas pblicas.
e) De asistir, alimentar, educar y amparar a sus hijos menores
de edad.
f) De proteger y alimentar a sus padres cuando se hallen en
situacin de enfermedad o de miseria.
g) De prestar los servicios civiles y militares que la patria requiera
para su defensa y conservacin.
h) De cooperar con el Gobierno y la comunidad en el servicio
y seguridad sociales".
Los artculos que venimos estudiando a lo largo de las anteriores
Constituciones mantienen su redaccin: As el Art. 9 : "() Toda
persona que creyera (...). Art. 25 seala: (...) toda persona goza
de los derechos (...)". El Art. 31 expresa: Nadie ser obligado a hacer
lo que la Constitucin y las leyes no manden, ni a privarse de lo que
ellas no prohban.
Respecto a la nacionalidad y a la ciudadana nuevamente se
divide a los bolivianos de origen, (Art. 35) por los bolivianos por
naturalizacin (Art. 36), volviendo a la anterior redaccin. En el
artculo 37 mantiene la redaccin sobre la nacionalidad y la ciudadana
de las mujeres, (...) Art. 37: La mujer boliviana casada con
extranjero(...).
Por su parte el Art. 39 define la ciudadana de la siguiente
manera: (...)1 En concurrir como elector o elegido a la formacin
o el ejercicio de los poderes pblicos. Y 2 En la admisibilidad a las
funciones pblicas, sin otro requisito que la idoneidad, salvando las
excepciones establecidas por ley.
Artculo 40: Son ciudadanos todos los bolivianos mayores de
21aos, cualquiera que sea su grado de instruccin, ocupacin
o renta, sin ms requisito que su inscripcin en el Registro
Cvico.
Lo primero verificable se encuentra en los requisitos, se
universalizaron los mismos, slo se pide la edad de 21 aos y estar
122 121
32 Manuel Ossorio, Diccionario de Ciencias Jurdicas, Polticas y Sociales, Edit.
Heliasta S.R.L., Buenos Aires, Repblica Argentina, 1979.
inscrito en el Registro Cvico, con lo que se reconoce al grueso de
la poblacin como miembros del Estado.
Uno de los artculos ms importantes que incorpora esta
Constitucin es el 42 que a la letra indica:
Artculo 42: Se reconoce y garantiza el voto universal,
obligatorio, directo, igual y secreto.
La Corte Nacional Electoral y las Cortes Electorales
Departamentales son las autoridades superiores en esa materia.
Tienen jurisdiccin privativa para conocer y fallar en nica
instancia sobre la validez o invalidez de las elecciones de
senadores y diputados, y las de muncipes, respectivamente, as
como sobre la inhabilidad de los elegidos.
El texto boliviano es conciso, cuando por vez primera reconoce
y garantiza el voto universal, con lo cual otorga plena ciudadana a
las mujeres y a otros sectores de la poblacin igualmente marginados
31
.
Esto se incorpora gracias al D.S. de 21 de Julio de 1952
(Sufragio Universal). Decreto con el cual las mujeres adquieren
derechos polticos.
3.3.1. 1967
Al concluir su mandato, el Dr. Hernn Siles Zuazo, hombre
de la Revolucin de 1952, le entrega el mando de la Nacin nuevamente
al Dr. Vctor Paz Estensoro, que resulta dudosamente reelecto en los
comicios de 1964. ste fue el detonante para un estallido social, que
culmin en un golpe de Estado, asumiendo el poder, nuevamente un
militar: Ren Barrientos. Siendo elegido presidente constitucional en
1966.
Mediante Decreto Ley se encarga la redaccin de un anteproyecto
de reformas constitucionales al Dr. Ciro Flix Trigo y otro decreto llama
a la reunin de Senadores y Diputados electos a una Asamblea con
facultades Constituyentes. En este marco nace una nueva Constitucin,
la cual es sancionada el 2 de febrero de 1967.
Las reformas introducidas en la nueva Carta Magna, respecto
de la sancionada en 1961, en sntesis y en lo principal consisten en
lo que sigue:
Con referencia a la persona como miembro del Estado la
Constitucin seala:
Artculo 6: Todo ser humano tiene personalidad y capacidad
jurdicas, con arreglo a las leyes. Goza de los derechos, libertades
y garantas reconocidos por esta Constitucin, sin distincin de
raza, sexo, idioma, religin, opinin poltica o de otra ndole,
origen, condicin econmica o social, u otra cualquiera.
La dignidad y la libertad de la persona son inviolables. Respetarlas
y protegerlas es deber primordial del Estado.
Artculo que menciona en forma expresa que todo ser humano
(sustantivo), goza de la capacidad jurdica lo que significa la aptitud
que tiene el hombre y la mujer para ser sujeto o parte, por s o por
representante legal, en las relaciones del Derecho
32
.
31 Es tambin a partir de esta Constitucin que se monopoliza la participacin
de los partidos polticos.(Art. 45).
124 123
Ms adelante prohbe la discriminacin por una serie de causas
que enumera, raza, sexo, idioma, religin y opinin. Pero no se cierra
cuando afirma u otra cualquiera.
Se agregan dos incisos que a la letra dicen: Art. 7: () inc.
j) a una remuneracin justa por su trabajo, que le asegure para s
y su familia una existencia digna del ser humano. E inc. k) a la
seguridad social, en la forma determinada por esta Constitucin y las
leyes.
En los deberes fundamentales se mantienen los mismos,
cambiando slo la forma en la redaccin de algunos incisos.
La nacionalidad est mencionada en el Ttulo Tercero y se
mantiene sin modificaciones de fondo.
Respecto a la ciudadana, sta pasa a ser dividida en el captulo
II del Ttulo Tercero y existe un cambio importante en la redaccin.
Veamos:
Artculo 41: Son ciudadanos bolivianos, varones y mujeres
mayores de veintin aos de edad, o de dieciocho siendo casados,
cualquiera que sea su grado de instruccin, ocupacin o renta.
La alusin a los ciudadanos distinguindose entre varones y
mujeres es un reconocimiento explcito a la igualdad de gnero.
3.4. El gnero en la Constitucin: 1995-2004
Desde el ascenso al poder del Gral. Ren Barrientos, la poltica
boliviana, en lneas generales, hasta la reconquista de la democracia,
marcha por rutas conservadoras. El ascenso del Dr. Hernn Siles Zuazo
al poder, apoyado por la izquierda boliviana, dura poco y es sucedido
en el ejercicio del poder por una serie de presidentes constitucionales.
Uno de ellos, el Lic. Gonzalo Snchez de Lozada, elegido en 1992,
es quien propicia una serie de reformas a la Constitucin.
Entre 1993 y 1997, el primer gobierno de Gonzalo Snchez de
Lozada reform las estructuras del estado sin salir del marco neoliberal.
Se promulgaron varias leyes entre ellas la de Participacin Popular,
la Ley de Descentralizacin Administrativa, la reforma a varios artculos
de la CPE, asignando, por vez primera, el reconocimiento de que
Bolivia es un pas pluricultural y multilinge (1995).
Bolivia introduce innovaciones constitucionales en su reforma
de 1994. Cambios estructurales para su accionar poltico, jurdico y
administrativo.
Una de las reformas ms importantes que sufre el pas es sin duda
la de 1994, puesto que cambiamos la Constitucin de 1967 que tena dos
vertientes, la primera estaba imbuida del pensamiento social introducido
en 1938 y los cambios emergentes de la Revolucin de 1952, plasmados
en la Constitucin del 61-67. Las modificaciones fueron de fondo, tanto
en el poder legislativo como judicial. En el primero, tratando de buscar
legitimidad, nuevamente se introduce la figura de los diputados
uninominales. En la segunda, fue un avance con la creacin del Consejo
de la Judicatura y el Tribunal Constitucional. Se crea la figura del Defensor
del Pueblo
33
para velar por la vigencia y cumplimiento de los derechos
y garantas de los ciudadanos.
126 125
33 El primer Defensor del Pueblo, fue una mujer, doa Ana Mara Romero de
Campero.
Respecto a la igualdad de gnero
34
dentro nuestra Carta
Fundamental no existen variaciones, la redaccin es la misma. Un
cambio significativo es el siguiente:
Artculo 1: Bolivia, libre, independiente, soberana, multitnica
y pluricultural, constituida en Repblica unitaria, adopta para
su gobierno la forma democrtica representativa, fundada en la
unin y la solidaridad de todos los bolivianos.
Este es uno de los artculos ms importantes que incluye nuestra
Carta Fundamental como un reconocimiento a todos los ciudadanos
y ciudadanas que forman Bolivia.
Respecto a los artculos que vamos analizando se mantienen
as: el Art. 6: (...) todo ser humano (...), Art. 7: (...) toda persona
(), Art. 8: (...) toda persona (...), Art. 18: (...) toda persona que
creyese (...), Art. 36: (...) Son bolivianos de origen (...), Art. 37:
(...) Son bolivianos por naturalizacin (...), Art. 38: La mujer
boliviana casada (). El art. 41 se mantiene casi similar, se quita:
(...) o de dieciocho siendo casado.
Las reformas del 2004 incluyeron en nuestra Constitucin
cambios profundos en la democracia participativa. El Referndum, la
Asamblea Constituyente, la iniciativa legislativa, el fin del monopolio
partidario, el habeas data.
Con referencia a la redaccin mantiene la misma. El nico
cambio que realiza es en referencia a la nacionalidad cuando en el Art.
38 indica:
Artculo 38: Los bolivianos, hombres y mujeres, casados con
extranjeros, no pierden su nacionalidad. Los extranjeros, hombres
y mujeres, casados con bolivianos o bolivianas adquieren la
nacionalidad boliviana siempre que residan en el pas y
manifiesten su conformidad y no la pierden aun en los casos de
viudez o de divorcio.
Como se puede apreciar en la redaccin, se otorga igualdad
jurdica a los cnyuges. El lenguaje es claro, se reconoce explcitamente
ambos sexos.
4. MATERIA FAMILIAR
4.1. Las Constituciones de 1826-1880
La Constitucin de 1826, al referirse a los bolivianos en su Art.
11, inc. 2 indica: Bolivianos: (...) Los hijos de padre o madre
Boliviana. Al referirse a la ciudadana el Art. 14 seala: Para ser
ciudadano es necesario inc. 2 Ser casado o mayor de veintin aos
(...); y el Art. 15: Son ciudadanos (...) 2 Los extranjeros casados
con Boliviana (...). Similar redaccin se incluye en los textos
constitucionales de 1831 a 1880. Con ligeras variaciones.
La Constitucin de 1851 es la nica que no menciona como
requisito el ser hijo o estar casado para ser boliviano, el artculo 2
a la letra indica: A la edad de veintin aos tienen los bolivianos
la capacidad de ejercer los derechos polticos y civiles. Las leyes
34 Si bien en la Constitucin todava no se incluye una redaccin acorde con nuestra
realidad, es en esta coyuntura que el movimiento femenino conquista espacios
de poder a travs de la La Ley de Cuotas, poniendo en manifiesto el dficit
de participacin femenina.
128 127
establecen las excepciones y los casos en que se suspende o pierde
el ejercicio de ellos. Ntese que la redaccin es amplia y en trminos
genricos.
Desde la primera Constitucin Poltica del Estado de 1826,
pasando por las diferentes Constituciones sancionadas hasta llegar a
la Carta Magna de 1880, no existe ninguna referencia al rgimen
familiar, a la igualdad de los cnyuges, ni a la igualdad de los hijos,
ni de divorcio.
4.2. Las constituciones de 1938-1947
Por primera vez en la historia de nuestro pas se inserta en la
Carta Magna en 1938, en la Seccin Dcima Quinta a la familia
35
como
un captulo especial.
Es a partir de esta Constitucin que el Estado impone la
supervisin en el mbito de los derechos individuales. El Rgimen de
familia que pone a sta, al matrimonio y la maternidad bajo la proteccin
del Estado, dispone la igualdad de los hijos ante la ley e incorpora
disposiciones taxativas, en ese sentido:
Artculo 131: El matrimonio, la familia y la maternidad estn
bajo la proteccin de la Ley.
El matrimonio
36
anteriormente estaba considerado como una
institucin privada. Es a partir del 38 que pasa a ser una institucin
de Derecho Pblico y merece la proteccin del Estado.
Artculo 132: La ley no reconoce desigualdad entre los hijos,
todos tienen los mismos derechos.
Las distinciones que se hacan de los hijos legtimos, hijos
naturales e hijos ilegtimos, estos ltimos sealados adems como
adulterinos, incestuosos y sacrlegos. Eran totalmente marginados de
todo derecho, incluso el de la manutencin. Con este artculo se pone
fin a tan odiosas y anacrnicas desigualdades, reconociendo que todos
tienen los mismos derechos.
Artculo 133: Las leyes organizarn el patrimonio familiar
inembargable.
Conforme al Cdigo Civil, el marido como jefe familiar y
en virtud a la potestad que le confiere la Ley, administra la sociedad
conyugal a su libre albedro. La esposa que debe obediencia slo
administra los bienes parafernales, no pudiendo enajenarlos ni litigar
sin autorizacin expresa del marido. Desde luego, tal postulado
constituye el inicio normativo para legislar sobre la unidad econmica,
formada por el conjunto de bienes propios de la familia.
Si bien la Constitucin de 1938 constituye un avance en el
constitucionalismo moderno, esto no basta. Por encima de estas
reformas, existe una realidad social y una cultura que seala a la mujer
35 La familia en nuestro pas ha adoptado diversas modalidades, porque responden
a contenidos jurdicos y a aspectos histricos que no son coincidentes ni en
el tiempo ni en el espacio. Pero nuestra legislacin no hace ninguna
diferenciacin de manera explcita.
130 129
36 Nuestra legislacin estableci la obligatoriedad del matrimonio civil mediante
ley del 11 de octubre de 1911.
en una injusta condicin de inferioridad, habindosele negado jerarqua
intelectual y capacidad de discernimiento en las relaciones
contractuales.
Resulta interesante analizar cmo se refleja con claridad esta
discriminacin. Se concede igualdad a los hijos ante la Ley y no se
menciona la igualdad de los esposos.
Se debe tomar en cuenta que todava no se promueve la igualdad
al interior de las relaciones familiares. No existe la igualdad de los
cnyuges, por lo tanto, la esposa sigue subordinada a la patria potestad
del marido y las leyes vigentes.
4.2.1. 1945
En 1945 la nueva Constitucin mantiene el rgimen familiar,
pero inserta cambios de fondo en la redaccin. La nueva versin a la
letra dice:
bajo la proteccin del Estado. Se establece la igualdad de los
cnyuges.
Se reconoce el matrimonio de hecho en las uniones
concubinarias
37
, con slo el transcurso de dos aos de vida comn,
verificada por todos los medios de prueba o el nacimiento de un
hijo, siempre que las partes tengan capacidad legal para contraer
enlace. La ley del Registro Civil perfeccionar estas uniones de
hecho.
Veamos por partes:
En este artculo se establece un elemento novedoso para la poca
que recupera la igualdad de los cnyuges y la proteccin del Estado,
con lo que se da un paso importante en la equidad de gnero. Las mujeres
casadas, en la normativa constitucional anterior no estaban consideradas
jurdicamente iguales; eran consideradas como seres inferiores,
incapaces de participar libremente de los actos ni de los hechos jurdicos;
debiendo tener autorizacin expresa del marido.
Respecto al matrimonio de hecho se entiende por relacin
concubinaria al estado en que se encuentran un hombre y una mujer
compartiendo casa y vida. Este artculo establece un elemento novedoso
para la poca, porque el concubinato viene del Derecho Romano y del
Cannico de los primeros siglos, donde era considerado un verdadero
matrimonio, pero contrado con una mujer de inferior clase social o
de dudosa moralidad.
En este orden se estn produciendo notables modificaciones,
se intenta equipararla con el matrimonio legtimo, o sea, la situacin
de hecho con el de derecho, por cuanto se pretende conceder a las
relaciones concubinarias ciertos efectos jurdicos, tales como la
sucesin hereditaria.
Nuestra legislacin civil, fue inspirada en el Cdigo Civil
Napolenico, ste a su vez fue inspirado en los principios cannicos,
los cuales no admitan las uniones conyugales libres, por lo que se
desconoci el concubinato y dej un manifiesto vaco de acuerdo a
nuestra realidad, que no tard en hacer sentir sus efectos. Los
constituyentes de 1945 introdujeron una innovacin referente al
matrimonio de hecho, consignando en el segundo prrafo: Se reconoce
el matrimonio de hecho en las uniones concubinarias, si bien
37 El diccionario Oriente define al concubinato como al trato de un hombre con
su concubina. (Concubina es manceba o mujer que cohabita con un hombre
que no es su marido).
132 131
expresamente reconoce, a su vez, condiciona cmo deben ser tratadas
estas relaciones.
El reconocimiento del concubinato fue un avance favorable para
las mujeres en una sociedad donde abundaban relaciones de hecho,
pero tambin para los hijos.
Artculo 132: No se reconoce desigualdades entre los hijos,
todos tienen los mismos derechos y deberes. Es permitida la
investigacin de la paternidad conforme a ley.
Lo novedoso se encuentra en la segunda parte, donde es
permitida la investigacin de la partenidad conforme a ley. Con esta
previsin se tiende a poner coto a la partenidad irresponsable, que en
muchos casos los hijos solan quedar en el abandono por la negativa
de los padres que los engendraban.
Esta disposicin no se cumpli, porque la Constitucin
expresaba que deba efectuarse conforme a ley y como no se haba
dictado la ley, no se daba curso en los tribunales de justicia a dichas
demandas. Recin el 15 de enero de 1962 fue sancionada.
Artculo 133: Las leyes determinarn el patrimonio familiar
inembargable e inajenable, como tambin el subsidio de familia
con relacin al nmero de hijos.
Es a partir de la igualdad jurdica de los cnyuges que se da un
sentido prctico en la Constitucin, cuando seala que las leyes
determinarn el patrimonio familiar inembargable e inajenable(...)
38
.
Tambin se da seguridad a las asignaciones familiares del rgimen social.
El cambio fundamental que agrega 1945 es la igualdad jurdica
de los cnyuges y el matrimonio de hecho por la unin concubinaria.
Se permite la investigacin de paternidad, conforme a ley.
En 1947 no existen cambios en la redaccin en el captulo de
familia. Lo nico que cambi es la numeracin.
4.3. 1961
En 1945 se establece el matrimonio de hecho que deban ser
demandadas ante el juez, comprobadas con una unin concubinaria
libremente mantenida por ms de dos aos, o cuando de ellas hubo
un hijo y en virtud de sentencia ejecutoriada, deban ser inscritos en
el Registro Civil como matrimonio de hecho. La Constitucin de
1961 introduce un cambio fundamental habiendo abolido estos
matrimonios de hecho y en su lugar ha establecido una garanta para
las uniones concubinarias libres. Como se puede establecer en el
siguiente artculo:
bajo la proteccin del Estado. Se establece la igualdad de los
cnyuges.
Las uniones libres o concubinarias, que sean estables y singulares,
producirn efectos similares al matrimonio, tanto en las relaciones
personales y patrimoniales de los convivientes, cuanto respecto a
los hijos.
En este caso, no se reconoce el matrimonio de hecho, ya est
legitimado, se quita el requisito de los dos aos verificables o el nacimiento
de un hijo. Lo que implica un avance en la medida en que los tiempos
pueden ser menores para el reconocimiento del concubinato. Desde otro
punto de vista al no ponerle plazo se hace indefinida la estabilidad.
134 133
38 El Cdigo de Familia prescribe todo lo referente al patrimonio familiar.
Determinando que los bienes son administrados por ambos cnyuges.
40 Manuel Ossorio, Ob. Cit. Pg. 702.
Para el constitucionalista Valencia Vega
39
esta prescripcin est
basada en el criterio de que las uniones sexuales no pueden ser hechos
que estn librados al azar ni a la irresponsabilidad, sino que quienes
las cumplan deben ser responsables de las consecuencias de estos actos,
de tal manera que las concubinas y los hijos emergentes, no queden
en el abandono.
4.4. 1967-2004
La Constitucin de 1967 al respecto incluye la siguiente
modificacin, que a la letra dice:
bajo la proteccin del Estado.
Artculo 194: El matrimonio descansa en la igualdad de
derechos y deberes de los cnyuges.
Las uniones libres o de hecho, que reunan condiciones de
estabilidad y singularidad y sean mantenidas, entre personas con
capacidad legal para contraer enlace producen efectos similares
a los del matrimonio en las relaciones personales y patrimoniales
de los convivientes y en lo que respecta a los hijos nacidos de
ellas.
Se realizan modificaciones algo subjetivas cuando se afirma
que renan condiciones y ms adelante indica de estabilidad y
singularidad, estas afirmaciones se las puede interpretar de varias
maneras. Sealando entre personas con capacidad legal, al respecto
vemos que la capacidad legal es la exigida por ley.
Pero la redaccin cambia de una manera interesante, cuando
afirma que (...) sean mantenidas entre personas, no habla de hombres
ni mujeres, pero a la vez encierra a ambos sexos, de una manera
explcita.
Es tambin a partir de esta Ley Fundamental que se incluye
el divorcio, mencionado de la siguiente manera:
Artculo 196: En los casos de separacin de los cnyuges, la
situacin de los hijos se definir teniendo en cuenta el mejor
cuidado e inters moral y material de stos. Las convenciones
que celebraren o las proposiciones que hicieren los padres pueden
aceptarse por la autoridad judicial siempre que consulten dicho
inters.
Para aclarar qu se entiende por separacin de los cnyuges
recurrimos al diccionario jurdico de Manuel Osorio
40
: Situacin en
que se encuentran los casados cuando rompen la convivencia
matrimonial, por haberse producido entre ellos circunstancias que les
impiden mantenerla. Esa separacin puede ser simplemente de hecho,
producida por el mutuo acuerdo entre los cnyuges, o por el abandono
que uno de ellos hace del hogar conyugal. Pero a esta relacin se puede
llegar tambin por resolucin judicial cuando el juzgador declara la
existencia de una causa de divorcio. En las legislaciones en las que
el divorcio lleva consigo la ruptura del vnculo no se produce una mera
separacin sino en la disolucin total del matrimonio y de ah que el
concepto de separacin est ms bien referido a las legislaciones que
39 Para el tratadista Alipio Valencia Vega fue la Constitucin de 1938 donde se
estableci el matrimonio de hecho, no encontramos en qu basa su afirmacin.
De las Constituciones revisadas, encontramos que se incluye a partir de 1945.
Ob. Cit. Pg. 381.
136 135
no admiten el divorcio vincular en que queda subsistente el matrimonio
e interrumpida tan solo la convivencia y cohabitacin.
Como podemos ver, en nuestra Constitucin se generaliza la
separacin de los cnyuges. Figura jurdica que protege de todas
maneras a los hijos.
Las Constituciones venideras de 1994 y 2004, referente al
rgimen familiar mantienen similar redaccin. Parece mostrar un
avance en la equidad de gnero en esta materia.
Cuando las mujeres aparecen en el texto constitucional es para
referirse al mbito privado familiar en el cual se consagran algunos de
sus derechos civiles. No se toma en cuenta el trabajo no remunerado,
el trabajo invisible de las mujeres al interior de los hogares.
A manera de resumen ver el cuadro N 2, en anexos.
5. MATERIA LABORAL
5.1. 1826-1880
Desde la Constitucin de 1826, pasando por las diferentes
Constituciones tanto de 1831, 1834, 1839,1843, hasta la de 1851, no
se encuentra ninguna referencia respecto al trabajo.
En 1861 en la seccin segunda de nuestra constitucin podemos
encontrar referencias acerca del trabajo: Art. 4 : Todo hombre tiene
derecho de (...) trabajar y ejercer toda industria lcita () de ensear
() sin otra condicin que la capacidad y moralidad (...). Este
artculo utiliza el lenguaje sexista tradicional, se puede decir que es
abarcador, es masculino. De donde se presume que el paradigma de
lo humano es igual a hombre.
Si tomamos la redaccin del artculo precedente como genrico
hombre abarca a ambos sexos, lo que indica que las mujeres tienen
derecho al trabajo, porque ellas son las que incursionan en la enseanza.
Y contina sealando: sin otra condicin que la capacidad y
moralidad. Si vemos el contexto de la poca lo moral se encontraba
en lo privado, en el mbito de las relaciones domsticas, y el varn
en lo pblico y a l s se lo consideraba con capacidad. Nuevamente
estamos entrabadas con el lenguaje, por qu no son consideradas
ciudadanas las mujeres.
En 1868, el Art. 12 seala:
Artculo 12: Todo hombre tiene derecho al trabajo y al ejercicio
de cualquier industria lcita () de ensear bajo la vigilancia
del Estado, sin otros requisitos que los de capacidad y moralidad.
En 1871 nuevamente vuelve la redaccin del trabajo al Art. 4:
...Todo hombre tiene derecho de () trabajar y ejercer toda industria
lcita () de ensear (...).
Repitindose de manera similar en las constituciones venideras
de 1878 y 1880.
Desde 1861 hasta 1880 se utiliza el sustantivo masculino.
Tambin se da a entender que las mujeres tienen derecho a trabajar
41
,
138 137
41 Si bien se da a entender que las mujeres tienen derecho a trabajar, los datos
de la poca nos brindan una informacin rica al respecto. Por ejemplo: En 1923
el Presidente Bautista Saavedra prohbe el trabajo de mujeres y nios menores
de 16 aos desde las 6 p.m. hasta las 6 a.m. (Bolivia el Milenio. Pg. 48).
pero como toda la Constitucin es un acmulo de leyes que estn
entrelazadas, no se puede acceder al mismo, porque se mantienen los
requisitos para ser ciudadana.
5.2. 1938-1947
En la Constitucin de 1938, al hablar de los derechos, los
clasifica en incisos, de donde podemos verificar que el inc.b se refiere
al trabajo:
fundamentales, conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio
(...)
b) De dedicarse al trabajo, comercio o industria, en condiciones
que no perjudiquen al bien colectivo (...).
La Constitucin de 1880 hablaba de trabajar y ejercer toda
industria lcita. La vigente expresa: De dedicarse al trabajo, comercio
o industria, en condiciones que no perjudiquen al bien colectivo. O
sea que no basta que una actividad laboral sea lcita, sino que ella no
debe ser opuesta a la seguridad, salubridad y bienestar pblicos. Es
inobjetable que el Estado se reserva el monopolio de ciertos servicios
o industrias, en razn de su importancia social, para salvaguardar los
intereses generales o fundados en fines econmicos.
Nuevamente la redaccin es implcita, se cambi el sustantivo
hombre, por el sustantivo persona. Se supone que las mujeres
pueden trabajar y conforme a un principio general, sabido es que lo
que no est prohibido, hllase permitido.
El Rgimen Laboral aparece en 1938 con el constitucionalismo
social. El ttulo se basa en el concepto de que las leyes y el contrato
del trabajo son de orden pblico y no de derecho privado, como los
consideraba el Estado liberal.
En la Seccin Dcima Cuarta se establece el Rgimen Social
que responde al espritu del constitucionalismo social inspirado en los
principios de justicia social y de economa pblica en los siguientes
trminos:
Artculo 122: La ley regular el seguro obligatorio de
enfermedad, accidentes, paro forzoso, invalidez, vejez, maternidad
y muerte, los desahucios e indemnizaciones a empleados y obreros,
el trabajo de las mujeres y menores, la jornada mxima, el salario
mnimo, el descanso dominical y de los feriados, las vacaciones
anuales y puerperales con goce de salario, la asistencia mdica
e higinica y otros beneficios sociales y de proteccin a los
trabajadores.
Con este artculo se brinda proteccin a la mujer como madre
por la funcin reproductora. Ms adelante se menciona el trabajo de
las mujeres y menores, al hacer esta ligazn entre mujer y menor,
se las clasifica como seres desprotegidos, lo que muestra el
pensamiento plasmado en el lenguaje discriminador.
Articulo 124: El Estado dictar medidas protectoras de salud
y de la vida de los obreros, empleados y trabajadores campesinos,
velar porque stos tengan viviendas salubres y promover la
edificacin de casas baratas (...).
Con los siguientes artculos de la Carta Magna nuevamente se
invisibiliza a la mujer, no obstante en los alcances se protege ambos
sexos, de todas maneras el lenguaje no deja de ser implcito.
140 139
5.3. 1961
La Constitucin de 1961 no modifica en gran medida lo ya
establecido en la del 38.
fundamentales - (...) de dedicarse al trabajo, comercio o industria
(...)- (...) de ensear (...).
fundamentales
b) (...) de trabajar (...)
e) (...) de asistir, alimentar, educar y amparar a sus hijos (...)
f) () proteger y alimentar a sus padres ().
El artculo 174 es el que cambia en la redaccin y se aumenta
en la norma, de una manera ms clara, la proteccin del Estado en
beneficio del trabajador. Pero, respecto a la igualdad de gnero se
mantiene en una forma abstracta con un lenguaje implcito y
discriminador.
Artculo 174: El trabajo y el capital gozan de la proteccin
del Estado. La Ley regular sus relaciones, estableciendo normas
sobre contratos individuales y colectivos, salario mnimo, jornada
mxima de mujeres y menores, descansos semanales y anuales
remunerados, feriados, aguinaldos, primas y sistemas de
participacin en las utilidades de la empresa, indemnizacin por
tiempo de servicios, desahucios, formacin profesional y otros
beneficios sociales y de proteccin a los trabajadores.
En la redaccin se ve, nuevamente, que las mujeres son
identificadas con sectores vulnerables que demandan de proteccin.
5.4. 1967-2004
Las Constituciones de 1967-1995-2004 mantienen similar
redaccin:
fundamentales
- (...) de dedicarse al trabajo, comercio o industria (...)- (...) de
ensear (...).
fundamentales
b) (...) de trabajar (...)
e) (...) de asistir, alimentar, educar y amparar a sus hijos (...)
f) () proteger y alimentar a sus padres ().
Artculo 157: El trabajo y el capital gozan de la proteccin
del Estado. La Ley regular sus relaciones (...) trabajo de mujeres
(...).
Corresponde al Estado crear condiciones que garanticen para
todos posibilidades de ocupacin laboral, estabilidad en el trabajo
y remuneracin justa.
En el artculo que precede se incluye una segunda parte donde
el Estado se compromete a crear mejores condiciones para todos los
habitantes. Declara que el trabajo y el capital gozan de la proteccin
del Estado, y que la ley regular sus relaciones en todos sus aspectos
y se inserta en forma expresa el trabajo de mujeres, correspondiendo
al Estado crear condiciones para el pleno empleo, estabilidad en el
trabajo y remuneracin justa.
Pero si analizamos la insercin de las mujeres en el mercado
de trabajo, veremos que stas han ingresado al sector terciario de la
economa y por ende el Estado debera cumplir con la segunda parte
142 141
del postulado que antecede para garantizar la igualdad de oportunidades
de hombres y mujeres al trabajo.
La proteccin a las mujeres es una forma de discriminacin positiva,
porque intenta reconocer las diferencias entre hombres y mujeres.
Supuestamente es un avance, pero es utilizado por el capital para segregar
y expulsar a las mujeres del mercado de trabajo. (Cuadro No. 3, en anexos).
6. MATERIA AGRARIA
Desde 1826 hasta 1880 no existen referencias constitucionales
al respecto. El Rgimen Agrario se da constitucionalmente a partir de
1938 con el constitucionalismo social.
6.1. 1938-1947
Las Constituciones de 1938, 1945 y 1947 sealan:
Artculo 165:El Estado reconoce y garantiza la existencia legal
de las comunidades indgenas.
Artculo 166: La legislacin indgena y agrarias se sancionar
teniendo en cuenta las caractersticas de las diferentes regiones
del pas".
Artculo 167:El Estado fomentar la educacin del
campesinado, mediante ncleos escolares que tengan carcter
integral, abarcando los aspectos econmicos, social y
pedaggico.
En Bolivia, se ha mantenido al campesinado en una situacin
de miseria econmica e inferioridad social. Por ello, los constituyentes
del 38 fijaron algunas pautas generales en relacin a la clase campesina
y dispusieron el reconocimiento y la garanta legal de comunidades
indgenas, esto para proteger las propiedades.
Como analizamos, el artculo 167 fomenta la educacin del
campesinado, traza lineamientos generales del problema educacional.
En la ltima parte agrega carcter integral, con un criterio amplio.
Los siguientes cuerpos legales mantienen la redaccin, donde
se visualiza que existe una abstraccin de gnero.
Ver el cuadro N 4 (en anexos) que recoge toda la informacin
respecto a las organizaciones campesinas.
6.2. 1961-1967
Constitucin de 1961. La Ley de Reforma Agraria en Bolivia
42
hizo una redistribucin de la propiedad agraria, basndose en los
siguientes principios: a) la tierra es de quien la trabaja, b) debe cumplir
una funcin social y c) se reconoce la propiedad privada sobre la misma.
Es a partir de estos preceptos que se incluye en la Constitucin.
En este periodo histrico ingresa el rgimen agrario campesino.
Pero vamos por partes:
Artculo 19:Se garantiza la propiedad privada (...)
Artculo 163: Siendo las tierras del doble dominio originario
del Estado, le corresponde a ste la distribucin, redistribucin
42 Ley del 2 de agosto de 1953.
144 143
y reagrupamiento de la propiedad agraria conforme a las
necesidades econmico-sociales del pueblo.
Artculo 169: Se reconoce la existencia y el funcionamiento
de las organizaciones campesinas.
Con estos enunciados no se ha avanzado en equidad de gnero,
pese a una reforma agraria, donde la mujer campesina se encuentra
subsumida en un lenguaje abstracto e implcito dentro de la gran
mayora que son las organizaciones campesinas.
Las mujeres rurales no tienen acceso a la titularidad de la tierra,
por razones de sexo o estado civil.
Constitucin de 1967.
Artculo 165: Las tierras son del dominio originario de la
Nacin y corresponde al estado la distribucin, reagrupamiento
y redistribucin de la propiedad agraria conforme a las
necesidades econmico-sociales y de desarrollo rural.
Artculo 171: El Estado reconoce y garantiza la existencia de
las organizaciones sociales campesinas".
En la constitucin del 67 el Estado se obliga, en este mismo
artculo, a reconocer y garantizar la personalidad jurdica de las
comunidades indgenas y campesinas y de las asociaciones y sindicatos
campesinos.
No se observa, hasta el presente, frutos concretos en esta labor,
pues las masas campesinas siguen siendo analfabetas en su gran
mayora, con las graves consecuencias econmicas y sociales que este
fenmeno acarrea. Y las mujeres estn en condiciones an peores por
las tasas de analfabetismo que en las reas rurales casi duplican a la
de los hombres, esto debido, en su gran mayora, a la desercin escolar
a la que son sometidas.
6.3. 1995-2004
Artculo 165: Las tierras son del dominio originario de la
Nacin y corresponde al Estado la distribucin, reagrupamiento
y redistribucin de la propiedad agraria conforme a las
necesidades econmico-sociales y de desarrollo rural.
Artculo 171: Se reconocen, respetan y protegen en el marco
de la ley, los derechos sociales, econmicos y culturales de los
pueblos indgenas que habitan en el territorio nacional,
especialmente los relativos a sus tierras comunitarias de origen,
garantizando el uso y aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales, a su identidad, valores, lenguas, costumbres e
instituciones.
Es un avance para la democracia el reconocimiento de
identidades tnico culturales en el pas; sin embargo, este avance puede
convertirse en la prctica en una exacerbacin porque no hay una
referencia explcita sobre las mujeres, las mismas que no pueden
acceder a las tierras, a los crditos, etc, no consta una apelacin explcita
a sus derechos productivos.
Como vemos en estos artculos no se toman en cuenta a las
mujeres, los redactores de la constitucin disfrazan el lenguaje y lo
tornan neutral. La distribucin, reagrupamiento y redistribucin de la
propiedad agraria a quienes llega en las comunidades Hay una
abstraccin de la cuestin de gnero.
146 145
En esta materia las mujeres se encuentran en peores condiciones
jurdicas que el resto. El lenguaje no diferenciado, oculta los
mecanismos de la distribucin, administracin, tenencia y
aprovechamiento de la tierra.
Como sntesis podemos afirmar que, histricamente en el
transcurso de las reformas Constitucionales en Bolivia, el tema de la
igualdad entre los gneros se va posicionando lentamente, sin embargo
un tem pendiente fue el tema del lenguaje, el mismo que por su carcter
antrocntrico toma lo masculino como modelo de lo humano, por lo
que las mujeres quedan subsumidas e invisibilizadas. Romper con este
paradigma y su incorporacin a las Cartas Fundamentales es lento y
complejo. Esto se puede observar en la parte general como en los
regmenes familiar, laboral y agrario.
148 147
ANEXOS
150 149
152 151
Cuadro N 1
REQUISITOS DE LA CIUDADANA
1826
Art. 14
Para ser ciudadano
es necesario: a)Ser
boliviano.b) Saber
leer y escribir, bien
que esta calidad
slo se exigir
desde el ao de
mil ochocientos
treinta y seis
d)Tener algn
empleo, o indus-
tria, o profesar
ciencia o arte, sin
sujecin a otro en
clase de sirviente
domstico.
1831
Art. 12
Son ciudadanos de
Bolivia:a)Los boli-
vianos casados , o
mayores de veintin
aos que profesen
alguna industria,
ciencia o arte, sin
sujecin a otro en
clase de sirviente
dmes t i co. b) Los
extranjeros casados
con boliviana que
reunan las calidades
del nmero anterior.
c) Los extranjeros
solteros, que tengan
cuatro aos de
vecindad en la Rep-
blica, y las mismas
condiciones. d) Los
extranjeros que estn
al servicio de la
Repblica, y los que
combatieran en su
defensa. e) Los ex-
tranjeros que obten-
gan carta de
ciudadana.
1834
Art. 12
Son ciudadanos de
Bolivia: a) Los
bolivianos casados,
o mayores de 21
aos que profesen
alguna industria,
ciencia o arte, sin
sujecin a otro en
clase de sirviente
dmestico. b)Los
extranjeros casados
con boliviana que
reunan las calidades
del nmer o
anterior. c) Los
extranjeros solteros,
que tengan cuatro
aos de vecindad en
la Repblica, y las
mismas condicio-
nes. d) Los extranje-
ros que estn al
servicio de la
Repblica y los que
combatieran en su
defensa. e) Los
extranjeros que
obtengan carta de
ciudadana.
1839
Art. 8
Para ser ciudadano
se requiere: a) Ser
boliviano casado o
mayor de 21 aos.
b) Estar inscrito en
el registro cvico.
Art. 9
Los Bolivianos
comprendidos en el
prrafo a).art.6,a
ms de estas
cualidades, para
gozar del derecho
de ciudadana,
deben haber
residido diez aos
continuos en la
Repblica, y cinco
si son casados con
boliviana.
1843
Art. 10
Son ciudadanos:
bolivianos casados o
mayores de 21 aos,
que tengan industria
o que profesen
alguna ciencia o arte
sin sujecin a otra
persona en clase de
sirviente doms-
tico. b) Los extran-
jeros que comba-
tieron en Junn,
Ayacucho e Ingavi;
y los que se hallan al
servicio de la
Repblica, siempre
que reunan las
calidades del perodo
anterior. c) Los ex-
tranjeros que se
hallaban avecin-
dados en Bolivia,
cuando sta se
declar indepen-
diente, y que
permanecen en ella,
reuniendo las calida-
des indicadas. d) Los
extranjeros que
reuniendo las
mismas calidades,
obtengan carta de
ciudadana
1851
Art. 2
A la edad
de veintin
aos tienen
los bolivia-
nos la capa-
cidad de
ejercer los
d e r e c h o s
polticos y
civiles. Las
l e y e s
establecen
las excep-
ciones y los
casos en que
se suspende
o pierde el
ejercicio de
ellos.
1861
Art. 13
Para ser ciudadano
se requiere: a) (I)
Haber nacido en
Bolivia, o en el
extranjero de padres
bolivianos, o haber
obtenido carta de
naturalizacin, a
mrito de estable-
cimiento en el pas.
(II) La residencia de
diez aos importa
haber adquirido la
ciudadana sin
previa declaracin.
b) Tener veintin
aos de edad. c)
Saber leer y escribir,
y tener una
propiedad inmueble
cualquiera, o una
renta anual de
doscientos pesos
que no provenga de
servicios prestados
en calidad de
domstico.
1868
Art. 7
Son ciuda-
danos los
bol i vi anos
que renan
las cuali-
dades y
condiciones
que prescri-
ben las leyes.
1871
Art. 24
Para ser ciudadano se
requiere: a)(I) Haber
nacido en Bolivia, o
en el extranjero de
padre o madre
bolivianos, o haber
obtenido carta de
naturalizacin, a
mrito de estableci-
miento en el pas. (II)
a) La residencia de
cinco aos previa
inscripcin en el
Registro Cvico,
importa haber adqui-
rido la ciudadana. b)
Tener veintin aos
de edad. c) Saber leer
y escribir, y tener una
propiedad inmueble,
o una renta anual de
doscientos pesos que
no provenga de
servicios prestados en
calidad de domstico.
1878
Art. 33
r e q u i e r e : 1 S e r
boliviano 2Tener 21
aos siendo soltero
18 siendo casado 3
Saber leer o escribir,
tener una propiedad
inmueble o una renta
anual de 200 Bs. que
no provenga de
servicios prestados en
clase de domstico,
4 Estar inscrito en el
Registro Cvico.
1880
Art. 33
r e q u i e r e : 1 S e r
boliviano2 Tener 21
aos siendo soltero,
18 siendo casado 3
Saber leer o escribir,
tener una propiedad
inmueble, o una renta
anual de Bs. 200 que
no ponvenga de
servicios prestados
en clase de
domstico. 4 Estar
inscrito en el Registro
Cvico.
154 153
1938
Art. 41
La mujer boliviana casada
con extranjero no pierde su
nacionalidad; la mujer
extranjera casada con
boliviano, adquiere la
nacionalidad de su marido
siempre que resida en el pas.
1945
Art. 41
nacionalidad; la mujer
nacionalidad de su marido
siempre que resida en el pas
y no la pierde an en el caso
de viudez o divorcio.
1947
Art. 40
nacionalidad. La mujer
nacionalidad de su marido,
siempre que resida en el
pas, y no la pierde an en
el caso de viudez o divorcio.
1961
Art. 37
nacionalidad, La mujer
boliviano adquiere la
siempre que resida en el
pas, y manifieste su
conformidad, y no la pierde
an en el caso de viudez o
divorcio.
1967
Art. 38
y manifieste su confor-
midad; y no la pierde an en
el caso de viudez o divorcio.
1995
Art. 38
y manifieste su conformi-
dad; y no la pierde an en los
casos de viudez o divorcio.
2004
Art. 38
Los bolivianos, hombres y
mujeres, casados con
extranjeros, no pierden su
nacionalidad. Los extran-
jeros, hombres y mujeres,
casados con bolivianos o
bolivianas adquieren la
nacionalidad boliviana
siempre que residan en el
pas y manifiesten su
conformidad y no la pierden
an en los casos de viudez o
de divorcio.
NACIONALIDAD DE LA MUJER
1938
Art. 44
requiere:
1. Ser boliviano
2. Tener 21 aos de edad
3. Saber leer y escribir y,
4. Estar inscrito en el
Registro Cvico.
1945
Art. 44
requiere:
1. Ser boliviano
3. Saber leer y escribir y
Registro Cvico.
1947
Art. 43
requiere:
1. Ser boliviano
3. Saber leer y escribir y
Registro Cvico.
1961
Art. 40
Son ciudadanos todos los
bolivianos mayores de 21
aos, cualquiera que sea su
grado de instruccin
ocupacin o renta, sin ms
requisito que su inscripcin
en el Registro Cvico.
1967
Art. 41
Son ciudadanos los
bolivianos, varones y
mujeres mayores de veintin
aos de edad, o de dieciocho
aos siendo casados,
cualquiera que sea su grado
de instruccin ocupacin o
renta.
1994
Art. 41
Son ciudadanos los
mujeres mayores de
dieciocho aos de edad,
cualesquiera sean sus niveles
de instruccin, ocupacin o
renta.
2004
Art. 41
Son ciudadanos los
mujeres mayores de
dieciocho aos de edad,
cualesquiera sean sus niveles
de instruccin, ocupacin o
renta.
IGUALDAD DE LOS HIJOS
1938
Art. 132
La Ley no reconoce desigual-
dades entre los hijos, todos
tienen los mismos derechos.
1945
Art. 132
No se reconoce desigualdades
entre los hijos, todos tienen los
mismos derechos y deberes. Es
permitida la investigacin de
paternidad conforme a ley.
1947
Art. 134
No se reconoce desigualdades
entre los hijos, todos tienen los
mismos derechos y deberes. Es
permitida la investigacin de
paternidad conforme a ley.
1961
Art. 183
No se reconoce desigual-
dad entre los hijos, todos
tienen los mismos
derechos y deberes. Es
permitida la investigacin
de paternidad conforme a
ley.
1967
Art. 195
Todos los hijos, sin
distincin de origen,
tienen derechos y
deberes respecto a sus
progenitores. La afilia-
cin se establecer por
todos los medios que
sean conducentes a
demostrarla, de acuer-
do al rgimen que
determine la ley.
1995
Art. 195
I Todos los hijos, sin
distincin de origen,
tienen derechos iguales y
deberes respecto a sus
progenitores. II La
filiacin se establecer
por todos los medios que
sean conducentes a
demostrarla, de acuerdo
al rgimen que determine
la ley.
2004
Art. 195
I Todos los hijos, sin
distincin de origen, tienen
iguales derechos y deberes
respecto a sus progenitores. II
La filiacin se establecer por
todos los medios que sean
conducentes a demostrarla, de
acuerdo al rgimen que
determine la ley.
PATRIMONIO FAMILIAR INEMBARGABLE
1938
Art. 133
Las leyes organizarn el
patrimonio familiar inembar-
gable.
1945
Art. 133
Las leyes determinarn el
gable e inajenable, como
tambin el subsidio de familia
con relacin al nmero de hijos.
1947
Art. 135
gable e inajenable, como tambin
el subsidio de familia con
relacin al nmero de hijos.
1961
Art. 184
patrimonio familiar inem-
bargable e inajenable,
como tambin las asigna-
ciones familiares del
rgimen de seguridad
social.
1967
Art. 198
La ley determinar los
bienes que formen el
patrimonio familiar
inalienable e inem-
bargable, as como las
asignaciones familia-
res, de acuerdo al
rgimen de seguridad
social.
1995
Art. 198
La ley determinar los
bienes que formen el
patrimonio familiar
inalienable e inembar-
gable, as como las
asignaciones familiares,
de acuerdo al rgimen de
seguridad social.
2004
Art. 198
La ley determinar los bienes
que formen el patrimonio
familiar inalienable e inem-
bargable, as como las
asignaciones familiares, de
acuerdo al rgimen de
seguridad social.
Cuadro N 2
RGIMEN FAMILIAR
1938
Art. 13l
El matrimonio, la familia y la
maternidad estn bajo la
proteccin de la Ley.
1945
Art. 131
El matrimonio, la familia y la
proteccin del Estado.
1947
Art. 133
El matrimonio,la familia y la
1961
Art. 181
El matrimonio, la familia
y la maternidad estn bajo
la proteccin del Estado.
1967
Art. 193
El matrimonio, la
familia y la maternidad
estn bajo la protec-
cin del Estado.
1995
Art. 193
El matrimonio, la familia
y la maternidad estn
bajo la proteccin del
Estado.
2004
Art. 193
El matrimonio, la familia y
la maternidad estn bajo la
156 155
158 157
IGUALDAD DE LOS CNYUGES
1938 1945
Art. 131 b)
Se establece la igualdad
jurdica de los cnyuges. c) Se
reconoce el matrimonio de
hecho en las uniones
concubinarias, con slo el
transcurso de dos aos de vida
comn, verificada por todos
los medios de prueba o el
nacimiento de un hijo, siempre
que las partes tengan
capacidad legal para contraer
enlace. d) La ley del Registro
Civil perfeccionar estas
uniones de hecho.
1947
Art. 131 b)
jurdica de los cnyuges. c) Se
reconoce el matrimonio de
hecho en las uniones
concubinarias, con slo el
transcurso de dos aos de vida
comn, verificada por todos
los medios de prueba o el
nacimiento de un hijo, siempre
que las partes tengan capacidad
legal para contraer enlace. d)
La ley del Registro Civil
perfeccionar estas uniones de
hecho.
1961
Art. 182 b)
jurdica de los cnyuges. c)
Las uniones libres o
concubinarias, que sean
estables y singulares,
producirn efectos singulares
al matrimonio, tanto, en las
relaciones personales y
patrimoniales de los
convivientes, cuando respecto
a los hijos.
1967
Art. 194 a)
El matrimonio descansa en la
igualdad de derechos y deberes
de los cnyuges. b) Las uniones
libres o de hecho, renan
condiciones de estabilidad y
singularidad y sean mantenidas
entre personas con capacidad
legal para contraer enlace,
producen efectos similares a los
del matrimonio en las
relaciones personales y
patrimoniales de los convi-
vientes y en lo que respecta a
los hijos nacidos de ellas.
1995
Art. 194 I
igualdad de los derechos y
deberes de los cnyuges.II Las
uniones libres o de hecho, que
renan condiciones de
estabilidad y singularidad y
sean mantenidas entre
personas con capacidad legal
para contraer enlace, producen
efectos similares a los del
matrimonio en las relaciones
personales y patrimoniales de
los convivientes y en lo que
respecta a los hijos nacidos de
ellas.
2004
Art. 194 I
igualdad de los derechos y
deberes de los cnyuges.II Las
uniones libres o de hecho, que
renan condiciones de
estabilidad y singularidad y sean
mantenidas entre personas con
capacidad legal para contraer
enlace, producen efectos
similares a los del matrimonio
en las relaciones personales y
patrimoniales de los convi-
vientes y en lo que respecta a los
hijos nacidos de ellas.
RELACIONES FAMILIARES
1967
Art. 197
La autoridad del padre y la
madre, as como la tutela, se
establecen en inters de los
hijos, de los menores y de los
inhabilitados, en armona con
los intereses de la familia y de
la sociedad. La adopcin y las
instituciones afines a ella se
organizarn igualmente en
beneficio de los menores. Un
cdigo especial regular las
relaciones familiares.
1995
Art. 197
I La autoridad del padre y la
beneficio de los menores. II
Un cdigo especial regular las
relaciones familiares.
2004
Art. 197
I La autoridad del padre y la
beneficio de los menores. II
Un cdigo especial regular
las relaciones familiares.
DIVORCIO
1967
Art. 196
En los casos de separacin de
los cnyuges, la situacin de
los hijos se definir teniendo
en cuenta el mejor cuidado e
inters moral y material de
stos. Las convenciones que
celebraren o las proposiciones
que hicieren los padres pueden
aceptarse por la autoridad
judicial siempre que consulten
dicho inters.
1995
Art. 196
dicho inters.
2004
Art. 196
dicho inters.
160 159
Cuadro N 3
PROTECCIN ESTATAL AL TRABAJO
1938
Art. 122
La ley regular el seguro
obligatorio de enferme-
dad, accidentes, paro
forzoso, invalidez, vejez,
maternidad y muerte, los
desahucios e indemni-
zaciones a empleados y
obreros, el trabajo de las
mujeres y menores, la
jornada mxima, el salario
mnimo, el descanso domi-
nical y los feriados, las
vacaciones anuales y
puerperales con goce de
salario, la asistencia mdica
e higinica y otros
beneficios sociales y de
proteccin a los
trabajadores.
1945
Art. 123
obligatorio de enfermedad,
accidentes, paro forzoso,
invalidez, vejez, materni-
dad y muerte, los desahucios
e indemnizaciones a
empleados y obreros, el
trabajo de las mujeres y de
los menores, la jornada
mxima, el salario mnimo,
el descanso dominical y los
feriados, las vacaciones
anuales y puerperales con
goce de salario, la asistencia
mdica e higinica y otros
beneficios sociales y
proteccin a los traba-
jadores.
1947
Art. 125
obligatorio de enfermedad,
accidentes, paro forzoso,
invalidez, vejez, materni-
dad y muerte, los
desahucios e indemniza-
ciones a empleados y
obreros, el trabajo de las
mujeres y de los menores, la
jornada mxima, el salario
mnimo, el descanso
dominical y de los feriados,
las vacaciones anuales y
puerperales con goce de
salario, la asistencia mdica
e higinica y otros
beneficios sociales y
proteccin a los traba-
jadores.
1961
Art. 174
El trabajo y el capital gozan
de la proteccin del Estado.
La ley regular sus relaciones,
estableciendo normas sobre
contratos individuales y
colectivos, salario mnimo,
jornada mxima, trabajo de
mujeres y menores, descansos
semanales y anuales remu-
nerados, feriados, aguinaldos,
primas y sistemas de
participacin en las utilidades
de la empresa, indemnizacin
por tiempo de servicios,
desahucios, formacin profe-
sional y otros beneficios
sociales y de proteccin a los
trabajadores.
1967
Art. 157
El trabajo y el capital gozan
La ley regular sus
relaciones, estableciendo
normas sobre contratos
individuales y colectivos,
salario mnimo, jornada
mxima, trabajo de mujeres
y menores, descansos
semanales y anuales
remunerados, feriados,
aguinaldos, primas y
sistemas de participacin en
las utilidades de la empresa,
indemnizacin por tiempo de
servicios, desahucios,
formacin profesional y
otros beneficios sociales y de
proteccin a los trabajadores.
Corresponde al Estado crear
condiciones que garanticen
para todos posibilidades de
ocupacin laboral, esta-
bilidad en el trabajo y
remuneracin justa.
1995
Art. 157
I El trabajo y el capital gozan
La ley regular sus
relaciones estableciendo
semanales y anuales
aguinaldos, primas u otros
indemnizacin por tiempo de
servicios, desahucios,
otros beneficios sociales y
de proteccin a los
trabajadores.
II Corresponde al Estado
crear condiciones que
garanticen para todos
posibilidades de ocupacin
laboral, estabilidad en el
trabajo y remuneracin
justa.
2004
Art. 157
I El trabajo y el capital
gozan de la proteccin del
Estado. La ley regular sus
relaciones estableciendo
semanales y anuales
aguinaldos, primas u otros
indemnizacin por tiempo
de servicios, desahucios,
otros beneficios sociales y
de proteccin a los
trabajadores.
II Corresponde al Estado
crear condiciones que
garanticen para todos
posibilidades de ocupacin
laboral, estabilidad en el
trabajo y remuneracin
justa.
162 161
1961
Art. 163
Siendo las tierras del doble
dominio originario del Estado,
le corresponde a ste la
distribucin, redistribucin y
reagrupamiento de la propiedad
agraria conforme a las
necesidades econmico-
sociales del pueblo.
1967
Art. 165
Las tierras son del dominio
originario de la Nacin y
corresponde al Estado la
distribucin, reagrupamiento y
redistribucin de la propiedad
necesidades econmico-
sociales y de desarrollo rural.
1995
Art. 165
distribucin, reagrupamiento y
redistribucin de la propiedad
necesidades econmico-sociales
y de desarrollo rural.
2004
Art. 165
distribucin, reagrupa-
miento y redistribucin de
la propiedad agraria
conforme a las necesi-
dades econmico-sociales
y de desarrollo rural.
RGIMEN AGRARIO Y CAMPESINO
Cuadro N 4
ORGANIZACIONES CAMPESINAS
1938
Art. 165
El Estado reconoce y garantiza
la existencia legal de las
comunidades indgenas.
1945
Art. 165
El Estado reconoce y garantiza
la existencia legal de las
1947
Art. 168
El Estado reconoce y garantiza la
existencia legal de las
1961
Art. 169
Se reconoce la existencia
y el funcionamiento de las
organizaciones campe-
sinas.
1967
Art. 171
El Estado reconoce y
garantiza la existencia
de organizaciones so-
ciales campesinas.
1995
Art. 171
I Se reconocen, respetan
y protegen en el marco de
la ley, los derechos
sociales, econmicos y
culturales de los pueblos
indgenas que habitan en
el territorio nacional,
especialmente los
relativos a sus tierras
comunitarias de origen,
garantizando el uso y
aprovechamiento soste-
nible de los recursos
naturales, a su identidad,
valores, lenguas, costum-
bres e instituciones.
2004
Art. 171
I Se reconocen, respetan y
protegen en el marco de la
Ley, los derechos sociales,
econmicos y culturales de
los pueblos indgenas que
habitan en el territorio
nacional, especialmente los
relativos a sus tierras
comunitarias de origen,
garantizando el uso y
aprovechamiento sostenible
de los recursos naturales, a
su identidad, valores,
lenguas, costumbres e
instituciones.
ASAMBLEA CONSTITUYENTE Y EL ESTADO DEL
DEBATE SOBRE PRESIDENCIALISMO Y
PARLAMENTARISMO
Carlos H. Cordero Carraffa*
La alternativa presidencialismo-parlamentarismo sugiere la
existencia y oportunidad de una receta mgica. No es as. El problema
es ms complejo, la historia ms rica, la capacidad social-tecnolgica
ms restringida, y mucho mayor la responsabilidad de aquellos que
propician e instrumentan reformas en el sistema poltico dado que, en
definitiva, son las sociedades latinoamericanas mismas las que
disfrutarn o padecern las consecuencias de toda reforma o no reforma
poltica. Dieter Nohlen, El presidencialismo renovado.
INTRODUCCIN
La contundente victoria electoral del Movimiento al Socialismo
MAS, ocurrida el 18 de diciembre de 2006 trajo consigo una serie de
transformaciones profundas en el sistema poltico boliviano, que varios
de sus protagonistas inmediatamente convinieron en denominar como
una revolucin en el marco de la institucionalidad democrtica.
Ms all de la controversia suscitada por las contradicciones
que encierra el concepto revolucin en democracia, el proceso poltico
desatado en diciembre del 2005 permite barruntar que el horizonte y
el contenido de las instituciones democrticas estn cambiando
dramticamente. En consecuencia, la forma de gobierno democrtica
representativa que adopt formalmente la Repblica boliviana en dos
momentos distintos de su desarrollo institucional e histrico
1
, as como
el rgimen gubernamental (presidencialista o parlamentarizado), ha
ingresado a partir del ltimo lustro (2001-2006) en el tramo final de
su renovacin y fortalecimiento, o por defecto, en la recta final de su
reforma y sustitucin.
Las campaas electorales desplegadas por candidatos de partidos
de oposicin como candidatos del propio gobierno, a propsito de las
* Politlogo e investigador. Graduado en la Universidad Central de Venezuela,
con cursos de postgrado y maestra en Ciencias Polticas en la Universidad
Internacional de Andaluca/Espaa y UMSA/Bolivia. Docente titular de la
Universidad Mayor de San Andrs, Carrera de Ciencias Polticas, recibi la
condecoracin al mrito docente Marcelo Quiroga Santa Cruz (2005).
Actualmente dicta las ctedras de Sistemas Poltico Electorales, Marketing
Poltico. Docente invitado en la Maestra de Filosofa y Ciencias Polticas,
CIDES-UMSA; Actualizacin y Maestra de la Universidad Andina Simn
Bolvar, La Paz-Bolivia.
1 La primera referencia sobre el tipo de gobierno que adopta Bolivia se halla
en el texto constitucional de 1826. All se establece que el gobierno es popular
representativo. Cuatro dcadas ms tarde, en la constitucin de 1868, sancionada
bajo el gobierno del Gral. Mariano Melgarejo (1864-1871), recin se incorpora
en los textos de la Constitucin la definicin que establece que la forma de
gobierno es democrtica: El gobierno de la Repblica es popular, representativo,
democrtico bajo la forma de unidad. A partir de este ltimo momento
fundacional hasta el siglo XXI, nunca se suprimi de los textos constitucionales
la nocin de que la forma de gobierno adoptada por la Repblica boliviana
es democrtica. El pargrafo primero del Artculo 1 de la CPE vigente, seala:
Bolivia, libre, independiente, soberana, multitnica y pluricultural, constituida
en Repblica unitaria, adopta para su gobierno la forma democrtica
representativa y participativa, fundada en la unin y la solidaridad de todos
los bolivianos.
164 163
elecciones para conformar la Asamblea Constituyente, han regresado
al tapete del debate viejos temas relacionados con la cuestin referida
al gobierno, al espacio pblico, a la estructura, organizacin y
funcionamiento de los mbitos polticos: Estado, Parlamento, Ejecutivo,
etc. Se discuten, a travs de diversos medios y en una especie de azaroso
concierto diferentes temas con enfoques y argumentos dismiles. Los
candidatos, partidos y ciudadanos, plantean, discuten y desarrollan
temas que debera considerar la Asamblea Constituyente. La diversidad
y simultaneidad del debate electoral previo a la eleccin de
constituyentes se parece al caos que antecede a la construccin del
orden bblico.
En mitad de la alegre fiesta de propuestas y contrapropuestas,
el partido del presidente Morales ha retomado el tema de la reeleccin
presidencial. El debate por supuesto no ha quedado dilucidado, sin
embargo, se ha trasladado la decisin sobre la reeleccin inmediata
del presidente de la Repblica al cuerpo legislativo constituyente. La
reeleccin presidencial es uno de los temas colaterales vinculados al
gobierno y al espacio pblico, es una pieza de engranaje dentro del
enorme mecanismo que significa la forma democrtica de gobierno
y del rgimen gubernamental (presidencialismo o parlamentarismo).
La cuerda de la reeleccin ha sido tocada por un Senador de
la Repblica con el propsito de endulzar los odos presidenciales con
los agradables acordes que significa ampliar el tiempo de mandato del
presidente Morales. A partir de dichas propuestas el fantasma de la
reeleccin recorre Bolivia y despierta tanto adeptos como adversarios.
Sin embargo, desde otras esferas gubernamentales y partidarias, se ha
puntualizado que la reeleccin es un tema que deber considerar,
ratificar o cambiar la Asamblea Constituyente. Baste recordar por ahora
que en el texto constitucional vigente, se reconoce la posibilidad de
reeleccin diferida del presidente despus de transcurrido un periodo
constitucional de 5 aos.
De un modo parecido al tema de la reeleccin, el debate sobre
el presidencialismo y parlamentarismo ha comenzado a despertar y a
desempolvar argumentos, sobre todo en mbitos acadmicos.
El presente ensayo, como lo anuncia el ttulo, tiene como
finalidad relacionar dos temas, el de la Asamblea Constituyente y la
necesaria reforma de algunas instituciones democrticas vigentes hasta
el presente, a partir de la reforma del texto constitucional, hecho ltimo
que ocurrir luego de las deliberaciones de la Asamblea Constituyente.
Diversos aspectos tericos e histricos sobre el presidencialismo
y parlamentarismo, quedaron casi agotados y suficientemente debatidos
durante las dcadas 80 y 90. Lo que pareca un captulo cerrado por
la poltica pero permanentemente abierto al estudio acadmico, por
efecto de los acontecimientos polticos de ltima generacin ocurridos
en Bolivia, han vuelto a ocupar la atencin de medios de comunicacin
y especialistas.
En el presente trabajo no se adopta una posicin respecto a la
conveniencia de uno u otro sistema de gobierno, sino que se efecta
un repaso de los avances tericos, tesis y crticas efectuadas a ambos
modos de gobierno presidencialismo y parlamentarismo-. Luego se
efecta una segunda revisin de la presencia y desarrollo de estas
instituciones en el panorama institucional boliviano. A todo el trabajo
anterior de revisin y actualizacin se suma el recuento de los impactos
de la eleccin de diciembre del 2005, as como los efectos de la corta
gestin gubernamental del Movimiento al Socialismo (enero a junio
del 2006) sobre el debate y enriquecimiento de estos temas.
166 165
Como resultado de esta confrontacin entre el avance de la
teora sobre presidencialismo y parlamentarismo y los modos de su
aplicacin, organizacin y funcionamiento en el sistema gubernamental
boliviano, ms adelante, se intenta perfilar el curso y el diseo
institucional que podra tener el sistema poltico boliviano a futuro,
despus del extraordinario suceso que ser la Asamblea Constituyente.
Ni duda cabe que Bolivia, el Estado, gobierno y sociedad no
sern los mismos despus de efectuada la Asamblea, el aporte de este
ensayo se orienta a desentraar algunos misterios tejidos alrededor del
rgimen de gobierno, despejar algunas dudas respecto del futuro
institucional, tanto del Poder Ejecutivo como del Legislativo.
El rgimen de gobierno no es exacta y claramente
presidencialista o parlamentario. En los 180 aos de historia
republicana, la formalidad jurdica y constitucional, as como la prctica
poltica, dan indicios y pruebas de que operan alternativamente y a
veces de manera simultnea, elementos institucionales del formato
presidencial como del parlamentario. Independientemente de establecer
cul es la fisonoma definitiva que adquiere y en qu momento de su
historia se concreta dicho formato, en el presente ensayo se analizan
y evalan preferentemente algunas expresiones de su funcionamiento
i) el presidencialismo a secas, y el ii) semi parlamentario o iii)
presidencialismo parlamentarizado.
EL ESCENARIO POLTICO: 2005-2006
El nuevo gobierno presidido por el seor Evo Morales Ayma,
el 6 de marzo de 2006 le entreg al pas la Ley Especial de Convocatoria
a la Asamblea Constituyente, ley que tres anteriores legislaturas (2002-
2003, 2003-2004, 2004-2005), tres Comisiones Especiales del Congreso
de la Repblica y dos presidentes, anteriores a Morales, no pudieron
consensuar y mucho menos aprobar. En 44 das, desde la asuncin al
cargo presidencial, hecho ocurrido el 22 de enero de 2006, el pas
resolvi un entuerto poltico que amenaz tiempo atrs con fracturar
la democracia.
La Ley de Convocatoria
2
, adems de fijar los lmites y
caractersticas generales que tendr dicha Asamblea, permite visualizar
un cronograma de eventos polticos a realizarse hasta el ao 2008: i)
elecciones para constituyentes 2 de julio, 2006; ii) inicio de las
deliberaciones constitucionales 6 de agosto, 2006; iii) tiempo estimado
del trabajo legislativo, un (1) ao calendario, entre agosto de 2006 a
agosto de 2007; iv) tiempo estimado de entrega del nuevo texto
constitucional, agosto de 2007. La Ley tambin prev actividades hasta
finales de 2007 y primer semestre de 2008. En caso de que el trabajo
de los constituyentes culmine favorablemente con la redaccin de un
nuevo texto constitucional, el presidente Morales Ayma, est en la
obligacin de convocar a un referndum de salida para aprobar o
rechazar el texto constitucional elaborado por la Asamblea
3
.
El plazo razonable para organizar una eleccin simple a cargo
de la Corte Nacional Electoral, para el referndum constitucional es
2 Ley Especial de Convocatoria a la Asamblea Constituyente, N 3364 de 6 de
marzo de 2006.
3 Artculo 26 (Referndum Constituyente), LECAC. Concluida la misin de
la Asamblea Constituyente, el Poder Ejecutivo convocar a Referndum
Constituyente, en un plazo no mayor a ciento veinte das a partir de la
convocatoria. En dicho Referndum, el pueblo boliviano refrendar, por mayora
absoluta de votos, el proyecto de la nueva Constitucin en su totalidad, propuesto
por la Asamblea Constituyente.
168 167
de 120 das, por tanto, es altamente probable que la fecha de esta nueva
consulta ciudadana est prxima al 18 de diciembre del 2007, con el
nimo de producir asociaciones simblicas as como resultados
electorales favorables al gobierno del MAS. La fecha probable del
Referndum podra ser el 16 de diciembre de 2007. Si se aprobara la
nueva norma constitucional con el voto favorable de por lo menos la
mitad ms uno de los bolivianos que hubieren votado en la consulta
electoral, el nuevo texto de la Constitucin Poltica del Estado entrara
inmediatamente en vigencia. Sin embargo, el gobierno, tan amigo de
las ceremonias y rituales mediticos podra programar para el martes
18 de diciembre de 2007, dos das ms tarde, como la fecha de
promulgacin de la Constitucin de la era Evo Morales. Si un 18 de
diciembre de 2005 se produjo el estallido de la revolucin democrtica,
un 18 de diciembre de 2007, dos aos ms tarde, podra ser el punto
de quiebre de la historia constitucional contempornea.
Hasta ac, la relacin de fechas y eventos se ajusta a lo que
dispone la Ley de Convocatoria. Ingresando en el terreno de la
especulacin poltica, el primero de los escenarios polticos posibles
es que el curso de los acontecimientos sea favorable a las expectativas
gubernamentales. El segundo escenario es por el contrario totalmente
adverso a las previsiones gubernamentales. Finalmente, una tercera
posibilidad es que el proceso constituyente no caiga en ninguno de
los extremos y transite por un camino intermedio, donde, en apariencia,
todos los sectores polticos, sociales, econmicos y territoriales ganen
y ninguno pierda. Esto significara tener un texto constitucional no al
gusto de todos, pero de acuerdo con las mayoras polticas y con la
venia presidencial. Si la Asamblea Constituyente aprueba un texto que
coincide en buena medida con las expectativas del presidente y de su
partido, una intensa campaa presidencial a favor del SI para aprobar
la nueva CPE sera lo menos que cabe esperar.
Dentro del paquete de reformas constitucionales, ser inevitable
un pronunciamiento sobre el sistema democrtico de gobierno y sobre
el rgimen poltico. No slo se deber resolver la incertidumbre sobre
la reeleccin presidencial, sino sobre el carcter y la nueva fisonoma
que tendrn las relaciones institucionales entre el Poder Ejecutivo y
el Poder Legislativo. El debate que qued prcticamente en suspenso
a mediados y finales de la dcada de los noventa, tendr que resolverse,
al menos por los prximos 20 aos, a partir de la aprobacin del nuevo
texto Constitucional, evento que probablemente ocurra a finales del
2007.
ANTECEDENTES DEL DEBATE: PRESIDENCIALISMO Y
PARLAMENTARISMO
En el mundo acadmico Bolivia sigui las huellas de los debates
producidos en la comunidad internacional, respecto de las virtudes y
defectos tanto del sistema presidencial como del parlamentario.
En el mbito de las reformas institucionales, en la dcada de
los 90 y principios del nuevo siglo, se introdujeron una serie de cambios
va reformas constitucionales, jurdicas
4
y organizativas en la estructura
del Poder Legislativo
5
. Cambios que parlamentarizaron el sistema
4 Las reformas constitucionales y jurdicas ms relevantes que afectaron la
organizacin del Poder Legislativo se resean de manera puntual lneas ms
adelante. Tambin los cambios jurdicos que modernizaron y cambiaron la
organizacin y funcionamiento del Ejecutivo, se consignan ms adelante.
5 El Programa Nacional de Gobernabilidad, PRONAGOB, estuvo orientado
principalmente a la modernizacin del Poder Legislativo y de algunas reas
del Poder Ejecutivo: Prefecturas y Corte Nacional Electoral, invirti con este
propsito 14 millones de dlares entre 1996 y 2002.
170 169
presidencial boliviano en razn del convencimiento de las lites
polticas, apoyadas por varios consultores nacionales e internacionales
del tema, acerca de la conveniencia de inclinar el modelo institucional
en sa direccin.
Por tanto, en fechas anteriores a las dos ltimas dcadas, esto es,
los doce (12) aos de gobierno del MNR (1952-1964) y los 3 aos del
gobierno de Ren Barrientos Ortuo (1967-1969), que es el tiempo en
que opera el modelo democrtico representativo, el rgimen de gobierno
fue mucho ms presidencialista, que el que luego se modela a partir de
1982. A partir de esta ltima fecha se iniciara un proceso gradual de
parlamentarizacin del rgimen de gobierno, mediante una serie de
reformas normativas y organizacionales en distintos niveles del gobierno.
Sin embargo, a partir de las elecciones de diciembre de 2005, un
nuevo enfoque comienza a resurgir y tomar cuerpo en el pas. La tendencia,
al menos discursiva y terica, es en sentido contrario, esto es, reforzar
el presidencialismo en desmedro de los procesos de construccin
parlamentaria. Por tanto, se estara produciendo una especie de movimiento
pendular en relacin a la polaridad presidencialismo-parlamentarismo.
El estado de la reflexin terico acadmico respecto del orden
institucional es que Bolivia habra desarrollado durante las dos ltimas
dcadas del siglo XX (80 y 90), un sistema peculiar y propio, a medio
camino entre los polos sealados. Uno de los exponentes que mayor
produccin intelectual ha entregado al pas respecto de esta tesis, segn
mi juicio y conocimiento de la produccin intelectual nacional, es Ren
Antonio Mayorga, sin desmerecer las contribuciones sobre el tema
efectuadas por Jorge Lazarte
6
. El debate nunca qued cerrado y una
muestra de ello es el conjunto de reflexiones producidas en
Presidencialismo, sistema de partidos y reforma poltica, cuatro
enfoques respecto del presidencialismo con referencias a lo nacional
desarrolladas por Jorge Lanzaro, Jos Luis Exeni, Vctor Hugo Martnez
y Fernando Giraldo
7
, texto publicado por la Corte Nacional electoral
en el ao 2004.
Mayorga, en un texto publicado por la CLACSO en el 2003,
compilacin dirigida por el profesor Jorge Lanzaro del Instituto de
Ciencia Poltica del Uruguay, sostiene que En trminos polticos, el
sistema presidencialista boliviano no ha llamado mucho la atencin
y es considerado generalmente como un caso extrao y anmalo
Siempre que se refieren a Bolivia, la mayora de los politlogos que
han participado en el debate sobre presidencialismo y parlamentarismo
han tenido dificultades al tratar de definir su sistema presidencialista
8
.
Pasando revista a reflexiones de Giovanni Sartori, Arend Lipjhart, Scott
Mainwaring, Matthew Shugart y John Carey, Mayorga desarrolla su
propia tesis, caracterizacin y justificacin del presidencialismo
parlamentarizado. Tesis que podra decirse fue aceptada en el mundo
acadmico como un conjunto de afirmaciones y descripciones de alto
valor explicativo de la realidad boliviana. En el marco de un
conocimiento ms popular y en el de los polticos profesionales,
tambin qued arraigado, comprendido y utilizado el concepto que
caracterizaba al rgimen de gobierno boliviano como presidencialismo
parlamentarizado.
6 Presidencialismo parlamentarizado, en Lazarte, 2005. Edicin ILDIS y Plural.
7 Cuaderno de dilogo y deliberacin, nmero 3, diciembre 2004. Edicin Corte
Nacional Electoral.
8 Pg. 104 y ss, en Lanzaro, 2003. Compilador, Ediciones CLACSO-ASDI.
172 171
Cabe hacer notar que en la anterior resea de autores y ensayos
efectuada por Mayorga se hace evidente la ausencia de otras contribuciones
efectuadas por ejemplo, por el Dr. Dieter Nohlen y Mario Fernndez B.,
editores, en El presidencialismo renovado. Instituciones y cambio poltico
en Amrica Latina
9
, donde se incluyen trabajos de Lazarte y Grace
Deheza, politloga boliviana, en razn de que la mayor parte de estos
ensayos, comenzando por los que corresponde al Dr. Nohlen, constituyen
enfoques crticos y opuestos a la tesis desplegada originalmente por Juan
Linz y los autores de la primera lista. Esta primera lista de autores abog
por la idea de parlamentarizar los sistemas presidencialistas
latinoamericanos en razn de la profunda crisis vivida por el conjunto
de pases de Amrica del Sur, atribuibles al rgimen de gobierno
presidencialista. En cambio, la segunda lnea de autores, intent desmitificar
y atenuar la anterior lectura y tesis colocando el acento en variables como
la cultura poltica, las tradiciones socioculturales y en el contexto
internacional en el que se produjo la ruptura de la democracia y la
reconstruccin de este sistema.
Luego de la reimplantacin del modelo democrtico en la
dcada de los 80 (1977-1982), sobrevinieron en el mundo acadmico
y poltico boliviano, reverberaciones de las reflexiones producidas
principalmente en Estados Unidos y en algunos pases europeos
industrializados, sobre las virtudes del parlamentarismo y las
desventajas del presidencialismo. Los primeros cuestionamientos se
atribuyen a Juan Linz, profesor espaol residente en la Universidad
Johns Hopkins, sobre cmo lograr la consolidacin y/o reforma de los
sistemas presidencialistas, en la perspectiva de mejorar el rendimiento
de la democracia, luego de casi 3 lustros de gobiernos autoritarios
10
.
Bolivia no haba tenido un destino diferente del latinoamericano
durante las dcadas 60 y 70 del siglo XX, ac tambin se haba roto
la institucionalidad democrtica. Con ritmos distintos y en el lapso que
va de 1978 hasta el primer lustro de 1980, Latinoamrica sala con
dificultad y gradualmente de la crisis institucional producto de la
presencia de gobiernos de corte militar que haban asumido el mando
de la mayor parte de los Estados, con las excepciones de Venezuela,
Costa Rica y, por otros motivos, Cuba.
La inestabilidad de las democracias y la crisis de gobernabilidad
se identificaron con la vigencia del sistema presidencial de gobierno,
visin que trajo como consecuencia la necesidad de realizar
modificaciones institucionales. Aparece entonces en el horizonte
acadmico el modelo europeo de las formas parlamentarias de la mano
de Juan Linz. Las contribuciones de este autor se constituyeron en
obligadas referencias en el debate sobre la conveniencia de sustituir
el modelo presidencialista y la posibilidad de migrar hacia formas
parlamentarias de representacin y gobierno.
9 Nohlen y Fernndez, 1998. Editorial Nueva Sociedad.
10 La literatura ms relevante en torno al debate que nos ocupa coincide al sealar
que el origen de la confrontacin se remonta al provocativo trabajo de Juan
Linz difundido en 1984 como ponencia en un congreso acadmico. Este
documento, que posteriormente fue publicado en una versin ms breve en el
Journal of Democracy (1990), se convirti pronto en objeto de discusin. Y
fue reforzado, atendiendo las crticas recibidas, en un ensayo de ms largo
alcance publicado por el propio Linz en 1994 en el volumen colectivo. La crisis
del presidencialismo. Exeni, 2004, en Presidencialismo, sistema de partidos
y reforma poltica. Ediciones Corte Nacional Electoral.
174 173
Uno de los argumentos centrales a favor del implante del modelo
parlamentario en sustitucin del presidencialismo se refera a que el
primero haba demostrado, de acuerdo con la revisin histrica, una
notoria estabilidad. Comparando estadsticamente los sistemas de
gobierno exitosos y aquellos que haban quebrado, se conclua que las
democracias estables eran las de tipo parlamentario.
Frente a esta premisa se levant tiempo despus la crtica de
Dieter Nohlen, profesor emrito de la Universidad de Heildelberg,
Alemania, quien relativizaba dicha afirmacin, sosteniendo a su vez
que los sistemas presidenciales son inestables en Amrica Latina,
mientras los sistemas parlamentarios son estables en Europa. En suma,
que exista un elemento no considerado adecuadamente en las
estadsticas y conclusiones a favor del parlamentarismo, el factor
regin. Por tanto, no quedaba demostrado que el parlamentarismo en
Amrica Latina tuviera asegurado el xito. En palabras de Nohlen, Hay
que suponer que esta variable la regin- no solamente influye en la
forma de gobierno y estabilidad democrtica, sino que podra contener
para la inestabilidad poltica ms fuerza explicativa que la forma de
gobierno
11
.
Por tanto, la variable regin, para el caso latinoamericano,
tendra tras de s elementos importantes, seran las verdaderas causas
de la inestabilidad y de la crisis de gobernabilidad. Estos elementos
no considerados por Linz y sus seguidores seran: la diversidad en el
desarrollo, la cultura poltica, diversidad social y territorial,
heterogeneidad estructural en lo econmico y social, adems de
repercusiones de la forma de integracin econmica en el sistema
mundial.
Para el caso boliviano, se puede afirmar que la variable regin
con todos los elementos que se resean s tuvo influencia por dems
relevante para diferenciarse de la crisis continental y de las soluciones
polticas aplicadas. Por tanto, el sistema poltico boliviano, en razn
de su cultura poltica y de las variables estructurales mencionadas,
desarroll una combinacin peculiar de presidencialismo atenuado o
parlamentarismo hbrido, tambin denominado presidencialismo
parlamentarizado
12
.
El resultado global, un par de dcadas ms tarde, es que la
democracia ms dbil del continente, a principios de los 80, la cual
despertaba serias sospechas sobre su sostenibilidad, termin por
convertirse en una de las ms slidas a pesar de las amenazas y seales
en sentido contrario. Desde 1982 a la fecha (2006) han transcurrido
24 aos; se ha recuperado e institucionalizado la democracia municipal
en 1985; se ha producido la reforma parcial de la Constitucin Poltica
en dos ocasiones (1994 y 2004); por vez primera en la historia
republicana se han elegido 9 gobiernos departamentales mediante el
voto popular (elecciones 2005); se han producido 6 elecciones
presidenciales y 3 sucesiones constitucionales. Si bien los resultados
reseados confirman la fortaleza institucional de la democracia
boliviana, no se puede esconder el hecho de que muchas de estas
modificaciones se hicieron bajo presin poltica y social.
11 Nohlen-Fernndez, 1998. Pg. 87-88.
12 yo utilizo el trmino con una significacin distinta. A diferencia de Linz,
para quien la clave del presidencialismo parlamentarizado reside en el
establecimiento del mecanismo del voto de censura constructivo, yo sostengo
que el presidencialismo parlamentarizado se basa en la lgica de coaliciones
interpartidarias y en la eleccin congresal del presidente, y que esta lgica
vigente define de manera positiva la estructura y el funcionamiento del actual
sistema de gobierno boliviano. Pg. 105-106, Mayorga, en Tipos de
Presidencialismo, CLACSO, 2003.
176 175
La democracia boliviana no estuvo ni en la actualidad est
exenta de tensiones, conflictos ni de cuestionamientos sobre su
rendimiento en trminos de beneficios econmicos para la sociedad,
pero s debe ser reconocido como un exitoso modelo poltico
institucional. En este sentido, cabe explicar y revisar las caractersticas
que adopt el sistema de gobierno boliviano desde la transicin de
gobiernos autoritarios, finales de los 70 (1977), hacia la reimplantacin
de la democracia (1982). Seguidamente se describen los rasgos del
sistema de gobierno durante las dos ltimas dcadas, diferenciando dos
momentos: el primero desde los 80 hasta las elecciones 2005 y el
segundo, desde la asuncin al cargo del presidente Evo Morales hasta
el presente (enero 2006).
LA HISTORIA DEMOCRTICA CONTEMPORNEA
La transicin de un rgimen autoritario a uno democrtico, en
la historia contempornea boliviana, es un complejo proceso cuyo
intervalo de tiempo se inicia en diciembre de 1977 para concluir el
10 de octubre de 1982. La transicin comprende 10 gobiernos, la mayor
parte de ellos de corte autoritario, matizados algunos de precaria raz
democrtica: Hugo Bnzer (1977-1978); Juan Pereda (1978); David
Padilla (1978-1979); Wlter Guevara (1979); Alberto Natusch (1979);
Lydia Gueiler (1980); Luis Garca Meza (1980); Bernal-Torrelio-
Pammo (Triunvirato 1981); Celso Torrelio (1981-1982); Guido Vildoso
(1982). La transicin no es un proceso lineal sino contradictorio, de
avances y retrocesos.
La etapa estrictamente democrtica representativa comprende
el lapso de 1982 a 2006 y los gobiernos de Hernn Siles Zuazo (1982-
1985); Vctor Paz Estenssoro (1985-1989); Jaime Paz Zamora (1989-
1993); Gonzalo Snchez de Lozada (1993-1997); Hugo Bnzer Surez
(1997-2001); Jorge Quiroga Ramrez (2001-2002); Gonzalo Snchez
de Lozada (2002-2003); Carlos D. Mesa Gisbert (2003-2005); Eduardo
Rodrguez Veltz (2005); y finalmente Evo Morales (2006). A partir
de 1982 sobreviene el proceso de institucionalizacin del sistema
poltico de partidos y consolidacin de la democracia representativa,
mediante una sucesin de reformas orientadas a perfeccionar el
mbito poltico; tiempo en el cual es posible sealar etapas o momentos
de menor o mayor solidez democrtica, mejor o peor desempeo
poltico y mayor o menor fortaleza estatal.
LA TRANSICIN
Bnzer convoca a las primeras elecciones de apertura (openning
elections), mediante Decreto Ley de 1ro. de diciembre de 1977. Esta
medida inicia el proceso de transicin desde gobiernos no electos de
corte militar hacia gobiernos electos por sufragio y de corte civil. Algo
que usualmente se desconoce es que las elecciones programadas para
el 9 de julio de 1978, se efectuaron segn la normativa electoral
sancionada en 1965. Bnzer, ante la presin social que demandaba abrir
el rgimen y transitar hacia la democracia, recupera la ley electoral
que dise y legaliz a Barrientos Ortuo en el ao de 1966. Tambin
cabe recordar que Barrientos siendo vicepresidente de Paz Estenssoro
(1964) propicia y conduce un golpe de Estado que lo lleva a instaurar
un gobierno de facto y autoritario, que ser de transicin pues en menos
de 2 aos realiza elecciones tuteladas, para restituir la democracia. Las
elecciones de 1966 se llevan a cabo bajo reglas electorales radicalmente
diferentes de la normativa electoral utilizada entre 1956-1964. Estas
nuevas reglas le permiten a Barrientos, una mayora abrumadora en
el parlamento y as aprobar una profunda reforma a la Constitucin
Poltica del Estado, mediante el funcionamiento de un Congreso
Constituyente, que sancionar la reforma de 1967.
178 177
Banzer, luego de 7 aos de gobierno autoritario, si bien propicia
elecciones de apertura lo hace con similar propsito de controlar la
transicin e instalar un Congreso tutelado y reformar as la Constitucin
de 1967. La intencin de producir cambios polticos eran posibles de
plasmar a travs de una mayora parlamentaria que debera obtener la
frmula oficialista. Ello era posible por la aplicacin del sistema de
mayoras y minoras para la conformacin de las Cmaras Legislativas,
que le garantice a la frmula oficialista una cmoda mayora en la
Constituyente. Ocurre que la ley electoral de Barrientos de 1966 y que
repone Bnzer, permiti que en 1966 el 80 % de los miembros de la Cmara
de Diputados quedara en manos de la primera mayora y el 20 % se
distribuyera entre todos los partidos de la oposicin de manera proporcional
a su votacin. Bnzer busc repetir esta mayora poltica en el Congreso
Constituyente, pero el torpe fraude efectuado por los seguidores de Pereda
Asbn, el candidato del oficialismo, ech por la borda la transicin
controlada. De este modo se frustr el primer intento de democratizar
el pas en 1978, con las elecciones del mismo ao.
Sobrevino primero la anulacin del proceso electoral e
inmediatamente el golpe de Estado del Gral. Juan Pereda, ocurrido el
24 de julio de 1978. El golpe no detuvo el proceso de transicin. Pereda
en el gobierno anuncia la realizacin de elecciones para mayo de 1980
mediante Decreto de 14 de noviembre de 1978. No existe indicio alguno
de que las reglas del juego poltico aplicadas para las elecciones 1966
y 1978 (Ley electoral Barrientos-Bnzer) fueran a cambiar a propsito
de las elecciones convocadas por el nuevo gobierno autoritario, por
tanto seran las mismas que utilizaron otros colegas Generales:
Barrientos como Bnzer, en 1966 y 1978.
El proceso de transicin da un giro radical cuando el Gral. David
Padilla Arancibia asume el mando del Estado. Esto acontece el 24 de
noviembre de 1978, apenas 10 das despus de emitido el Decreto del
Gral. Pereda convocando a elecciones. El mismo da que asume el
mando y posesiona a sus ministros, el Gral. Padilla convoca a elecciones
y adelanta un ao la realizacin de las mismas. No slo eso, sino que
reforma radicalmente la normativa electoral que regul los ltimos
procesos electorales de 1966 y 1978. Anula, por lo tanto, la Ley de
1965 y restaura a su vez, la Ley Electoral de 1956. La Ley electoral
que rigi la democracia tutelada por el nacionalismo revolucionario,
entre 1956 y 1964!
La transicin contina su difcil andar, las reglas polticas para
constituir el poder y restaurar la democracia han cambiado por la
decisin de un gobierno presidido por un General de la Repblica, pero
de una corriente poltica diferente. Pero el proceso de cambio de un
rgimen a otro se truncar nuevamente y la heterogeneidad del
Parlamento surgido en las elecciones de 1979 anuncia lo que ser el
signo y caracterstica de una poca: la diversidad y la ingobernabilidad.
La matriz de representacin poltica ha cambiado radicalmente
por decisin del Gral Padilla, afn a la corriente del nacionalismo
revolucionario. El sistema de eleccin de representantes para las
elecciones de 1979 ya no es de mayoras y minoras sino de ndole
proporcional. El parlamento electo es reflejo de la diversidad y el
sistema poltico de partidos reflejo, a su vez, de aquel fraccionamiento.
La inexistencia de una mayora poltica clara y articulada, en razn
de la dispersin del voto empantana la eleccin del primer Presidente
democrtico de la transicin. El 9 de agosto de 1979, 3 das despus
de la fecha sealada constitucionalmente, Wlter Guevara asume la
presidencia
13
.
13 A regaadientes, primero la UDP y al final el MNR acabaron rendidos por
la evidencia de que la mocin del senador Tineo para entregar el mando de
180 179
El precario gobierno interino de Guevara concluye con el golpe
de Natusch, fin acaecido el 1ro. de noviembre de 1978. Escasos 8 das
despus del sangriento golpe, el Coronel Natusch convoca a nuevas
elecciones para mayo de 1980. Es en extremo interesante verificar que
el texto del Decreto de convocatoria a elecciones slo consigna la
eleccin de Presidente y Vicepresidente. En consecuencia se legitima
al parlamento electo en las elecciones de 1979, auspiciadas por Padilla
es un enorme error de comprensin del funcionamiento de las
instituciones democrticas el no mencionar la convocatoria a elecciones
parlamentarias?
La historia de la transicin contina. El 19 de noviembre de
1979, asume el gobierno Lydia Gueiler Tejada por mandato del
Congreso Nacional. El 22 de enero de 1980 la presidenta Gueiler
convoca a elecciones y recin el 8 de abril el parlamento fija las reglas
del juego poltico electoral. Cul es la norma electoral y el modo de
eleccin de diputados nacionales? Sern de corte mayoritario como
dispona la Ley Barrientos-Bnzer o de carcter proporcional, del modo
en que fue realizada la ltima eleccin en 1979?
La Ley Electoral de 1980 recoge todas las disposiciones
elaboradas y sancionadas mediante Decretos emitidos bajo el gobierno
del Gral. Padilla. Pero en esta ocasin se hallan ordenadas en una Ley,
promulgada por el Congreso y sancionada por la presidenta Gueiler.
Las elecciones de 1980 se llevan a cabo en las fechas previstas, pero
este proceso electoral no culmina, la ansiada transicin y cambio de
rgimen nuevamente es truncado por el golpe del Gral. Garca Meza,
quien mediante un cruento Golpe de Estado impide la instalacin del
Parlamento que sali electo en las elecciones de 1980.
El 15 de julio el General Celso Torrelio Villa, quien haba
asumido el mando de la nacin por un proceso de transicin dirigido
por las FF. AA. sin derramamiento de sangre ni movilizacin militar,
convoca a elecciones generales para elegir Presidente, Vicepresidente,
Senadores y Diputados, para 1983. Elecciones que nunca se llevaran
a cabo. Como ancdota e ilustracin en la nota de pie de pgina se
reproduce el Decreto de Convocatoria a las elecciones de 1983, el cual
refleja el discurso de una poca
14
.
la nacin interinamente al presidente deleznado, era la nica viable para superar
el empantanamiento. A las 20.30, el diputado Guillermo Bedregal dio la lectura
a un proyecto de resolucin congresal confiriendo la Presidencia Constitucional
interina al Dr. Wlter Guevara Arze, que fue respaldada por los parlamentarios
Antonio Aranbar (UDP) y Oscar Zamora (A-MNR). Sanjinz, 2005.
14 CONSIDERANDO: Que el Gobierno de las Fuerzas Armadas de la Nacin,
presidido por el Gral. Div. Celso Torrelio Villa asumi la conduccin del pas,
con un mandato claro y preciso de reencauzar a la Nacin hacia su
institucionalizacin democrtica a travs de una poltica que signifique el
reencuentro de los bolivianos en funcin de los altos intereses nacionales.
Que cumpliendo dicha poltica se devolvi con decisin las plenas libertades
al pueblo boliviano, se restableci la vigencia irrestricta de los derechos
bolivianos; se decret la amnista general que permiti la libre participacin
de todos los sectores de la ciudadana, y al mismo tiempo se inici el
reordenamiento econmico del pas, en busca de soluciones a los problemas
nacionales.
Que el Supremo Gobierno, cumpliendo progresivamente las etapas trazadas para
lograr el objetivo final, convoc a un dilogo participativo y amplio para captar
opiniones que coadyuven a la solucin de los problemas econmicos, polticos
y sociales.
Que habiendo cumplido las metas sealadas de acuerdo al cronograma
establecido, es necesario adoptar las decisiones que respondan a la aspiracin
del pueblo boliviano y al mandato de las Fuerzas Armadas de la Nacin.
182 181
El General Guido Vildoso, quien asume el mando del Estado
sustituyendo al Gral. Torrelio Villa, en julio de 1982, es considerado
indebidamente el autor de la transicin a la democracia en desmedro
histrico del General Padilla Arancibia, quien tuvo menos xito poltico
y publicidad, pero quien fue el verdadero gestor del cambio de rgimen,
desde los autoritarismos hacia la democracia.
Vildoso es impelido a cometer un par de torpezas jurdicas, que
son el reflejo de la soterrada intencionalidad poltica afn a los
autoritarismos. Primero, mediante Decreto abroga la Ley Electoral de
1980, la normativa electoral que suscribe el Gral. Padilla, convertida
en Ley de la Repblica por el Parlamento de 1980, durante la gestin
presidencial de la seora Gueiler. Luego, Vildoso restituye y declara
vigente la Ley Electoral de 1965, la Ley Electoral que utilizaron
Barrientos-Banzer-Pereda. Finalmente, ratifica la convocatoria a
elecciones que hiciera el Gral Celso Torrelio un par de meses antes,
para el ao de 1983. Estas medidas conducen a la prrroga automtica
del Gral. Vildoso y las FF. AA. en el mando del Estado.
Estas decisiones autoritarias asumidas por el Gral Vildoso las
suscribe el 12 de agosto de 1982. El 28 de agosto, 16 das ms tarde,
a consecuencia de una serie de presiones abroga todos los decretos
emitidos y repone la vigencia de la Ley Electoral de 1980, para
finalmente abrogar el Decreto de convocatoria a elecciones, efectuada
por su compaero de armas, el Gral Torrelio. Con lo cual acorta la
posibilidad de la continuidad militar en el poder. Este contradictorio
avatar poltico que qued plasmado en los Decretos de la poca,
concluye cuando Vildoso ampla las atribuciones de la Corte Nacional
Electoral, en el marco de la Ley Padilla-Gueiler, mediante lo cual
permite establecer la legitimidad y autoridad de los ciudadanos elegidos
representantes, Diputados y Senadores, en los comicios del mes de julio
de 1980. Esta ltima medida permitir la instalacin de lo que se vino
a denominar el Congreso de 1980.
El proceso que se inici con la convocatoria a elecciones en
diciembre de 1977, por fin llega a su culminacin el 10 de octubre
de 1982, cuando el Dr. Hernn Siles Zuazo y Jaime Paz Zamora, juraron
a la Presidencia y Vicepresidencia de la Repblica, respectivamente.
La nocin de transicin suele ser definida como el intervalo
que se extiende entre un rgimen poltico y otro, en este caso, entre
autoritarismo y democracia. Se caracteriza porque en el transcurso del
tiempo que dura la transicin las reglas del juego poltico no estn
totalmente definidas. Lo que implica que, cuando se definen esas reglas,
el proceso de transicin ha concluido. Esta definicin est referida
bsicamente a la competencia electoral y la organizacin de los poderes
pblicos de acuerdo al ordenamiento jurdico constitucional. Entre
1977 y 1982, existe una alternabilidad de regmenes, autoritarios y
precariamente democrticos. En ningn momento, entre los lmites de
las fechas sealadas, se consolida normativamente la democracia.
Recin se completa la transicin poltica el 10 de octubre de 1982.
la Constitucin y las leyes electorales para regular la competencia
poltica sufrirn cambios ms adelante y de acuerdo a stos las
instituciones poltico democrticas encontrarn su consolidacin.
EN CONSEJO DE MINISTROS; DECRETA:
ARTICULO 1 .- Convocase a elecciones generales para elegir Presidente,
Vicepresidente, Senadores y Diputados, para la constitucionalizacin del pas,
debiendo realizarse la eleccin el da Domingo 24 de Abril de 1983. Decreto
Ley Nro. 19066, de 15 de julio, 1982.
184 183
Entre 1977 y 1982, las reglas electorales variaron
contradictoriamente. En el intervalo de la transicin, slo Bnzer
cuestiona indirectamente la Constitucin de 1967 cuando convoca a
elecciones para 1978 y en el Decreto de Convocatoria dispone que los
representantes nacionales ordinarios, sean simultneamente
parlamentarios y constituyentes, con prerrogativas para reformar la
Constitucin Poltica del Estado
15
.
La transicin es mucho ms que elecciones, normativa electoral
y constitucional, sin embargo estos parmetros, sumados a otros
referidos al funcionamiento de las instituciones polticas, partidos,
Parlamento y Ejecutivo, permitirn entender la forma en que se
estructura la democracia y las caractersticas del sistema de gobierno.
EL PERIODO DEMOCRTICO
Las instituciones democrtico representativas tienen un arranque
formal en octubre de 1982, cuando el Gral. Vildoso, como titular del
ltimo gobierno militar y no electivo, entrega los smbolos
presidenciales del mando, en sesin solemne en el Palacio Legislativo
a la frmula que obtiene la mayora relativa en las elecciones de 1980.
Previa a esta formalidad ritual y jurdica, se produce el primer pacto
poltico entre fuerzas civiles y militares para institucionalizar el pas
sobre la base de reconocer los resultados electorales de la consulta
efectuada en 1980 y la Constitucin Poltica de 1967 como el marco
jurdico bajo el cual se construir y se establecern poco a poco las
nuevas relaciones de autoridad, gobernabilidad y desarrollo social.
El segundo elemento del acuerdo poltico es reconocer la
autoridad de los miembros del Congreso de 1980, por tanto de los
partidos polticos, para que todos ellos, bajo lo que dispone y establece
la Constitucin Poltica se efecte la eleccin del Presidente de la
Repblica. En consecuencia, en 1982 se aplica la solucin parlamentaria
al amparo del Artculo 90 de la Constitucin Poltica para resolver
y superar en los mbitos de decisin congresal, los efectos de la
fragmentacin electoral y partidaria que no permiten establecer un
ganador de las elecciones con mayora absoluta de votos (50% ms
1 de los votos vlidos). La posibilidad de elegir al Ejecutivo se traslada
entonces al Congreso para que va el pacto poltico y el acuerdo
interpartidario y no mediante una segunda vuelta electoral se elija al
Presidente.
El Congreso de 1980 y el gobierno del Dr. Siles Zuazo, que
comienzan a gobernar y a ejercer sus funciones legislativas y ejecutivas
en 1982, deban gobernar hasta 1986, pues el periodo gubernamental
y legislativo era para entonces de 4 aos, sin embargo, una profunda
crisis econmica llev al pas y al Estado a una situacin insostenible
e ingobernable. Mediante un nuevo acuerdo poltico interpartidario y
social, se pact el acortamiento del mandato en un ao y elecciones
anticipadas para 1985.
El escenario de fragmentacin del voto se volvi a repetir en
las elecciones de 1985, pero s hubo un claro ganador en las urnas.
15 La transicin a la democracia emerge en el contexto del agotamiento poltico
y econmico del rgimen de Banzer que, adems no estaba en condiciones de
sustraerse a la corriente general de democratizacin y a las presiones de la
poltica internacional de los Estados Unidos. Por la naturaleza de la crisis
poltica, la transicin no fue en ningn momento un proceso negociado por
los militares. Desde la apertura en enero de 1978 hasta el establecimiento del
rgimen democrtico, la transicin se caracteriz por una dinmica
extremadamente abrupta, discontinua y conflictiva. Mayorga, 1991.
186 185
Ver Cuadro N 1. La decisin de la eleccin del Presidente nuevamente
se traslad al mbito del Congreso en razn de que ninguna candidatura
logr la barrera de la mayora absoluta de votos. En esta ocasin se
aplica nuevamente lo que dispone la Constitucin para resolver este
tipo de situaciones: la eleccin del Presidente en el Parlamento en
aplicacin del Artculo 90 y recurriendo a la construccin de pactos
polticos parlamentarios para hacer efectiva la designacin presidencial.
Producto de ello ser la eleccin del Dr. Vctor Paz Estenssoro, quien
haba ocupado el segundo lugar en la votacin popular.
ELECCIONES
PARTIDOS /
ALIANZAS
1985 1989 1993 1997 2002
ADN 493.735 32,83 %
ADN-PCD 25,24 %
ADN-NFR-PDC 484.705 22,26 %
AP 346.865 21,05 %
CONDEPA- MP 235.427 14,29 % 17,16 %
MAS 581.884 20,94 %
MIR-NM 153.143 10,18 % 309.033 21,83 %
MNR 456.704 30,36 % 363.113 25,65 % 396.235 18,20 %
MNR-MRTKL 585.837 35,55 %
MNR-MBL 624.126 22,46 %
NFR 581.163 20,91 %
357.298
373.528
El periodo constitucional y legislativo 1985-1989, se cumple
no sin sobresaltos y dificultades y se convoca a elecciones para la
renovacin del Poder Ejecutivo y Legislativo para julio de 1989. El
escenario de fragmentacin poltica, cuyas primeras expresiones se
conocen de las lejanas elecciones de 1980 y 1985 se repite fatalmente
y casi por inercia la designacin del Presidente de la Repblica se
traslada al mbito congresal. En esta ocasin, el partido y el candidato
que ocupaba el tercer lugar en la preferencia y resultados electorales,
Jaime Paz Zamora, lder del Movimiento de la Izquierda Revolucionaria
MIR, es designado, por la va del acuerdo interpartidario, como nuevo
mandatario de la nacin por el periodo 1989-1993.
Una de las decisiones de este periodo de gobierno que tendr
un impacto notable en el funcionamiento y caractersticas de las
instituciones democrticas a futuro ser la aprobacin de la Ley de
Necesidad de Reforma de la Constitucin Poltica del Estado. Por
primera vez desde la fundacin republicana, el sistema poltico lograba
un acuerdo que trascenda los mbitos parlamentarios para reformar
el texto constitucional, norma sancionada por el Congreso Constituyente
de 1967 que mantuvo su vigencia sin modificaciones por casi 30 aos.
La aprobacin de la Ley de reforma daba pie a que la prxima legislatura,
que surgira de una nueva consulta electoral en 1989, tendra la
responsabilidad de aprobar cambios que afectaran a buena parte de
las instituciones de la representacin, que surgen mediante el voto
popular: el parlamento y los municipios. En un segundo orden pero
no menos importante es la aprobacin durante el gobierno de Paz
Zamora, de la Ley 1178 de Administracin y Control de los Recursos
del Estado, conocida como Ley SAFCO
16
.
Por segunda vez, desde la recuperacin de la democracia en
1982, el Movimiento Nacionalista Revolucionario MNR lograba en las
elecciones de 1993 una importante victoria electoral. Cuatro (4) aos
antes en 1989, si bien el MNR haba ocupado el primer lugar en la
votacin, los acuerdos poltico-parlamentarios le cortaron el camino
y dieron la presidencia al Movimiento de la Izquierda Revolucionaria
MIR, partido que haba ocupado el tercer lugar en la preferencia
electoral. Los nuevos acuerdos que organiz el MNR sobre la base
de un histrico 35,55 % de los votos, que de ninguna manera borraba
CUADRO N 1
Elecciones Generales desde 1985 hasta 2002
Partidos, alianzas y/o coaliciones polticas,
votacin efectiva y porcentaje
16 Ley N 1178 de 20 de julio de 1990.
188 187
la fragmentacin social ni electoral, condujeron a que el partido de
Snchez de Lozada ocupara la Presidencia de la Repblica por el
periodo 1993-1997 por segunda ocasin en menos de 10 aos.
El hecho poltico ms destacado de esta poca sera la
ratificacin de la Ley de Necesidad de Reformar la Constitucin
Poltica del Estado. Ello significaba consolidar los pactos polticos
partidarios y hacer trascender los mismos ms all de los lmites
legislativos y del periodo constitucional de gobierno de 4 aos. Se
ampliaba la lgica y el horizonte de los acuerdos polticos, de la
circunstancial coyuntura para designar gobiernos y compartir la
administracin del Estado, a los acuerdos sobre las reglas polticas de
la competencia electoral, que afectaran el comportamiento futuro de
los electores. Cambios en las reglas que en el corto plazo afectara
la estructura de las instituciones democrticas y representativas.
El 12 de agosto de 1994, se aprob la Ley N 1585 por la cual
se sancionaban las Reformas a la Constitucin Poltica del Estado. Los
cambios en el texto constitucional modificaban el mbito territorial
y la forma de eleccin de la mitad de los miembros de la Cmara de
Diputados. Se creaban circunscripciones uninominales y se incorporaba
el procedimiento de la mayora simple en un sistema electoral de
tradicin proporcional y de circunscripciones plurinominales. Luego,
los cambios constitucionales permitiran a su vez reformas y
promulgacin de nuevas normas por el Poder Legislativo dando lugar
a la modernizacin y consolidacin de los gobiernos municipales y
prefecturas mediante la promulgacin de la Ley de Municipalidades
17
,
Ley de Descentralizacin Administrativa
18
, Ley de Participacin
Popular
19
y sancin de Decretos o Reglamentos complementarios.
El primero de junio de 1997 se realizaron elecciones generales
para la renovacin total del Poder Ejecutivo y Legislativo, en esta
contienda electoral por vez primera desde la fundacin republicana se
utilizaban simultneamente circunscripciones uninominales y
plurinominales para elegir 130 miembros de la Cmara de Diputados.
Fue un cambio notable en el origen, legitimidad y funcionamiento del
Poder Legislativo, cambios que incidiran indefectiblemente en las
relaciones con el Poder Ejecutivo. En las elecciones de 1997 triunf
electoralmente la alianza poltica ADN-NFR-PDC con un 22,26% de
los votos. La lgica de pactos parlamentarios para la conformacin
del gobierno volvi a funcionar por las causas conocidas, la
fragmentacin del voto y la cultura poltica de los acuerdos
interpartidarios.
Finalmente, para cerrar toda una poca de 20 aos de
comportamientos institucionales, el 30 de junio de 2002 se llevaron
a cabo elecciones generales para renovar los poderes pblicos
legislativos y ejecutivo. En dicha ocasin, la alianza poltica MNR-
MBL con un 22,46% de los votos lograba una nueva y cuestionada
victoria electoral. A partir de ello y en aplicacin de los conocidos
pactos y mecanismos parlamentarios se configur un nuevo acuerdo
17 Ley N 2028 de 28 de octubre de 1999; Ley N 1702 de 17 de julio de 1996,
Modificatoria de la Ley de Participacin Popular y de la Ley Orgnica de
Municipalidades; Resolucin Suprema N 216961, Normas de la Planificacin
Participativa Municipal y Comunitaria.
18 Ley N 1654 de 28 de julio de 1995; Decreto Supremo N 2447, Reglamentacin
complementaria de las leyes de Participacin Popular y Descentralizacin
Administrativa; Decreto Supremo N 25060, Estructura de las Prefecturas de
Departamento; Decreto Supremo N 24997, Reglamento de los Consejos
Departamentales; Decreto Supremo N 25286 del 30 de enero de 1999, del
Servicio Departamental de Fortalecimiento Municipal y Comunitario.
19 Ley N 1551 de 20 de abril de 1994.
190 189
interpartidario en el parlamento para posibilitar la eleccin de Gonzalo
Snchez de Lozada, quien accedera a la presidencia de la Repblica
por segunda vez en menos de 10 aos.
Con esta eleccin se cerr la poltica de pactos y los
comportamientos poltico-electorales fragmentados. Por otra parte, se
convulsionara de tal modo este periodo de gobierno que se produjeron
poco tiempo despus de las elecciones de 2002 intensas movilizaciones
que expresaban insatisfaccin social acumulada con relacin a la situacin
econmica y a la propiedad de los recursos naturales (tierra, hidrocarburos,
empresas del Estado, etc.). Estas movilizaciones estuvieron acompaadas
de hechos preocupantes de violencia ciudadana y estatal.
Casi como un efecto de las intensas movilizaciones que
colocaron al borde del colapso y la parlisis total del Estado, se
produjeron una serie de eventos que profundizaran las transformaciones
en el sistema poltico y de gobierno. Estos hechos se pueden resumir
en la renuncia forzada del Presidente de la Repblica luego de
movilizaciones populares que obligaron a esta extrema decisin; dos
sucesiones presidenciales consecutivas; el acortamiento del mandato
del Poder Legislativo y en consecuencia del periodo de gobierno,
elecciones anticipadas para la renovacin total del poder pblico,
efectuadas en diciembre de 2005. Estas ltimas elecciones cambiaran
radicalmente dos elementos centrales de la tradicin presidencialista
y del funcionamiento institucional. Por una parte, el comportamiento
ciudadano electoral dej a un lado la fragmentacin electoral y transit
hacia la polarizacin de la competencia y preferencia poltico electoral
en dos partidos polticos, el del gobernante Movimiento al Socialismo
MAS y el denominado Poder Democrtico Social PODEMOS,
liderizado por el ex Presidente Jorge Quiroga. De igual modo se redujo
drsticamente el nmero de partidos con representacin poltica
parlamentaria.
Finalmente, se elimin drsticamente la poltica de pactos
parlamentarios para la designacin del presidente de la Repblica, en
razn de la concentracin del voto a favor del Movimiento al Socialismo
MAS (53,74%). Lo cual le permiti obtener de manera directa la
nominacin presidencial. Por tanto, convirti en superflua la utilizacin
del mecanismo constitucional de la eleccin del Presidente en el
Congreso, estipulado en el Artculo 90 de la Constitucin.
Este nuevo comportamiento poltico del elector y la
concentracin del voto termin por sepultar la poltica de los pactos.
Unos meses antes de la realizacin de elecciones de diciembre de 2005,
en los cortos gobiernos que accedieron al poder mediante el mecanismo
de la sucesin presidencial, las presidencias de Carlos D. Mesa Gisbert
(2003-2005) y Eduardo Rodrguez Veltz (2005), la poltica pactada-
haba recibido un duro golpe. Ambos gobernantes si bien llegaron a
ejercer la presidencia del pas como consecuencia de acuerdos polticos
en el Parlamento, administraron el Estado sin la participacin directa
en el gobierno de los partidos polticos. En uno de los casos -el gobierno
de Mesa Gisbert- gobern con la abierta hostilidad del Parlamento,
partidos y grupos sociales movilizados.
Un hecho importante a destacar de este complejo tiempo poltico,
entre 2002 y 2005, es que el sistema de partidos en los momentos
agnicos de su influencia poltica, logra aprobar una segunda Ley de
Necesidad de Reforma de la Constitucin Poltica del Estado
20
orientada
a reformar, por segunda vez en menos de 10 aos, la Constitucin de
1967. Las ltimas reverberaciones de la poltica pactada entregan su
20 Ley N 2410 de 1ro. de agosto de 2002. Ley de Necesidad de Reforma, aprobada
por la legislatura 2001-2002, durante el gobierno de Jorge Quiroga, 5 das antes
de producirse la transicin constitucional entre un gobierno a otro.
192 191
ltimo legado y tributo al pas con la aprobacin de la Ley de Reforma
a la Constitucin Poltica del Estado, Ley N 2631 de 20 de febrero
de 2004. Esta reforma, sancionada por Mesa Gisbert, permite la
incorporacin de institutos de la democracia directa como la Iniciativa
Legislativa Ciudadana, el Referndum y la Asamblea Constituyente.
Por tanto, luego del repaso de las fluctuaciones y desarrollo
de la poltica de los ltimos 24 aos (1982-2006), se pueden establecer
dos momentos diferentes en cuanto al funcionamiento y caractersticas
de las instituciones democrticas de representacin y gobierno, por
extensin del presidencialismo y parlamentarismo, el primero entre
1982 y 2002; el segundo momento a partir del ao 2006, con un periodo
corto de transicin entre 2003 y 2005
21
.
LA TRANSICIN 2003-2005
En los 3 aos que corren del 2003 al 2005 se produce una
condensacin de conflictos que llevan a temer por el futuro destino
de la democracia. Los movimientos sociales multiplicaron su accin
en las calles y por tanto su influencia poltica llevando al Estado a
una situacin de parlisis e indefensin. Se instal finalmente una
evidente situacin de anomia social y anulacin de poderes. De la crisis
de gobernabilidad vivida se migraba rpida y peligrosamente hacia una
crisis de Estado, la cual poda resolverse pacfica o violentamente. En
trminos tericos e interpretativos, se estaba produciendo la
transformacin del viejo Estado Republicano de corte centralista por
un nuevo modelo de lmites y caractersticas todava difusos, el Estado
Republicano Autonmico. Este proceso de rpidas transformaciones
estatales ocurra en buena medida por la exacerbada participacin
poltica ciudadana.
La caracterstica central de este ltimo tiempo es el fuerte
desencuentro entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Como
nunca en los ltimos 20 aos de vigencia de las instituciones
democrticas, se produjo la horizontalizacin de la relacin entre
ambos poderes y se instituy la lgica de enfrentamiento antes que
la coordinacin de poderes.
Si bien la separacin del poder pblico es una institucin estatal
casi bicentenaria en la normativa jurdica de Bolivia y en exacta
correspondencia con la teora de balances, pesos y contrapesos entre
los rganos del Estado para producir razonables equilibrios y controles
mutuos entre los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, esta
separacin y coordinacin de poderes, en los ltimos 20 aos (1982-
2002), funcionaba en el pas de manera bsicamente vertical. Esto es,
el Poder Ejecutivo tena una preeminencia poltica sobre el Poder
Legislativo. Sin embargo, esta idea de horizontalidad del poder pblico,
se ejerci bsicamente verticalizada, producto de la poltica de acuerdos
partidarios que dieron origen al concepto de democracia pactada.
En los ltimos 20 aos (1982-2002) se haban suscrito diferentes
tipos de pactos, cuya matriz poltico partidaria estuvo conformada por
los partidos MNR-ADN-MIR. A estos partidos se sumaron
circunstancialmente CONDEPA, UCS, NFR, MBL y otros de menor
peso electoral e influencia poltica. Complementariamente se formaron
organismos extra parlamentarios de coordinacin poltica, los mismos
que estaban por lo general bajo la gida del Presidente de la Repblica.
21 Para una lectura con mayor detalle del periodo 2002 a 2006, vase Una
revolucin entre dos elecciones? Estudio poltico del periodo constitucional
2002-2005, Opiniones y Anlisis N 77, Ediciones Hanns Seidel Stiftung eV/
FUNDEMOS.
194 193
rganos intermedios que operaban entre el Poder Ejecutivo y el Poder
Legislativo. Las competencias de estos organismos supra polticos
estaban bsicamente orientadas a hacer cumplir los pactos suscritos
y efectivizar las cuotas de poder en la administracin pblica.
LA PRIMERA SUCESIN PRESIDENCIAL, 2003
Esta lgica de funcionamiento sbitamente se rompi durante
la presidencia del seor Carlos Mesa Gisbert. Suyas son las frases de
que durante su gobierno se produca el fin la democracia pactada, de
la democracia de partidos y que con su gobierno se inauguraba una
nueva poca, sin partidos en el ejercicio gubernamental, por lo tanto,
sin cuotas de poder. Por tanto, los partidos polticos en el parlamento
fueron literalmente expulsados de las cuotas partidarias en la
administracin pblica, pero al mismo tiempo reconquistaron su
independencia respecto del Ejecutivo. Las declaraciones y conductas
en sentido de prescindir de los partidos polticos tradicionales en el
ejercicio del poder incrementaron notablemente los ndices de
popularidad del presidente.
Las nuevas relaciones entre poderes, ahora horizontales, tambin
se manifestaron en fuertes controversias por distintos temas en el
mbito de las polticas pblicas. Diferencias que llegaron al nivel de
conflicto entre poderes.
Las nuevas relaciones polticas horizontales, de conflicto
permanente entre poderes, de intensas movilizaciones populares y
parlisis del Estado, llev a diversos analistas polticos a sostener el
concepto de empate catastrfico. La novedad en este rubro es la calidad
de la respuesta poltica y estatal. A diferencia de anteriores gobiernos,
una de las caractersticas que cabe destacar, es la negativa a recurrir
a los organismos estatales de seguridad para la restitucin del orden
social o para mantener la paz poltica en la capital de la Repblica.
Esta inercia gubernamental lleva a la confirmacin de: i) la existencia
de mltiples conflictos; ii) la percepcin de incremento de las
posibilidades de enfrentamientos violentos entre grupos sociales o
regiones; iii) percepcin de ingobernabilidad e incertidumbre; iv)
percepcin de creciente insatisfaccin social.
A pesar del bloqueo poltico, el gobierno de Carlos Mesa
produjo importantes cambios en el orden constitucional y estatal. Hizo
efectiva la segunda reforma a la Constitucin Poltica del Estado, en
democracia, en menos de 10 aos. Estos cambios incorporados
perfeccionaron de manera directa los mecanismos y caractersticas de
las instituciones democrtico representativas; tambin ampli algunos
conceptos y rasgos del Estado Republicano. El perfeccionamiento vino
de la mano de instituciones de la democracia directa como la Asamblea
Constituyente, la Iniciativa Legislativa Ciudadana y el Referndum.
Mediante el reconocimiento estatal, en la nueva Constitucin
(Reforma-2004), de que los actos de deliberacin y gobierno no
constituyen actividades exclusivamente reservadas al ejercicio de los
representantes polticos, sino que ahora, la deliberacin y los actos
decisorios forman parte de la soberana popular, componente inherente
a la ciudadana, se incorpor uno de los elementos que se convertiran
en el punto de apoyo para la transformacin del Estado Republicano
Centralista en Estado Autonmico (Artculo 4).
Con este simple prrafo incorporado en el mbito jurdico
formal del sistema poltico, se trastoc significativamente el
comportamiento poltico de la sociedad boliviana, se dio legitimidad
196 195
a las movilizaciones social-territoriales y a las diversas demandas
autonmicas planteadas al Estado boliviano. Todas estas prcticas
polticas demandas y movilizaciones contra el Estado- si bien se
llevaban a cabo mucho antes del reconocimiento jurdico estatal, a
partir de este hecho, cobraron una nueva legitimidad. La legitimacin
de las acciones polticas tuvo un impacto notable y una particular
expresin en el comportamiento de los ciudadanos en las capitales
departamentales. Se fortalecieron las demandas regionales contra el
Estado centralista y excluyente. Tambin sirvi de motivacin para
el fortalecimiento o reivindicacin de las particularidades culturales
por encima de la homogeneizacin que intent imponer durante muchas
dcadas el Estado central.
Las movilizaciones sociales regionalizadas, demandando
atencin especial del Estado a diversos temas, se fueron intensificando
en el primer mes del 2005. Los grupos cvicos de Santa Cruz de la
Sierra lograron posicionar el tema de realizacin de un referndum
por las autonomas departamentales y por la eleccin de los Prefectos
departamentales. Fue el Presidente Mesa quien reconoci, desde el
Estado, que el tema autonmico era una realidad inobjetable en la
agenda poltica del pas. Pero fue la movilizacin popular, en el oriente
boliviano, quien acu la demanda de autonomas ya!
Ante la presin colectiva que haba tomado instalaciones
estatales provocando un serio cuestionamiento a la autoridad estatal,
habiendo renunciado adems el Prefecto de Santa Cruz, Carlos Mesa
ofreci al pueblo cruceo la designacin del Prefecto sobre la base
de la decisin popular. El movimiento cvico cruceo sali enormemente
fortalecido con la oferta presidencial. Sin embargo, la movilizacin
popular demandaba mucho ms. Exiga autonoma poltica.
La oferta de Mesa, tambin podra interpretarse como una
desesperada solucin ante la amenaza esgrimida por sectores
radicalizados que proponan la fractura territorial y la fractura Estatal,
para proceder a la construccin de un gobierno propio e independiente
en la regin oriental del pas. La movilizacin regional no se contuvo
ante la publicacin del Decreto de convocatoria de eleccin de Prefectos
para el 12 de agosto de 2005
22
. La demanda de Santa Cruz se concentraba
principalmente en el logro de un gobierno autonmico, para ello insista
en la realizacin de un Referndum para consolidar este anhelo.
La demanda autonmica y la demanda de referndum,
provocaron en el occidente del pas y alrededor de grupos polticos
de base social tnica y sindical, una reaccin en sentido contrario, de
oposicin a los pedidos autonmicos. Los grupos de occidente
concentraron sus demandas al Estado en la realizacin de la tan ansiada
Asamblea Constituyente. A pesar de que la Asamblea se haba
incorporado en la normativa constitucional de 2004, la convocatoria
haba sufrido dos postergaciones debido a la demora en la aprobacin
de la Ley Especial de Convocatoria para la Asamblea Constituyente
LECAC. Estas postergaciones aumentaron las susceptibilidades del
occidente ante un posible avasallamiento poltico de los grupos cvicos
del oriente boliviano.
Ms all de testimoniar cules fueron las demandas y quines
fueron los actores principales de las demandas, el hecho poltico ms
notable es el traslado de la accin y la influencia poltica del centro
hacia las regiones. El pueblo deliberaba y tomaba decisiones fuera del
centro poltico tradicional, fuera de la capital poltica de la Repblica.
22 Decreto Supremo N 28077, convocando a Elecciones para la seleccin de
un Prefecto (a) por Departamento.
198 197
Al mismo tiempo que ejerca una capacidad recientemente reconocida
por el Estado para deliberar y decidir, al margen de los partidos y de
los representantes nacionales, generaba nuevos focos regionales de
influencia. En suma, el comportamiento poltico cambiaba y slo
quedaba esperar el cambio en las instituciones polticas.
El ejercicio de la poltica en las calles es un fenmeno distinto
de la poltica en las regiones. En las regiones, las calles tambin eran
tomadas y utilizadas como recursos para presionar al Estado. De alguna
manera, la poltica en las regiones, es poltica extra parlamentaria, fuera
del parlamento fuera del lugar tradicional de ejercicio de la poltica-
pero al mismo tiempo es una reaccin centrfuga de la poltica, que
provocara a corto plazo el agotamiento de la centralidad estatal.
En el sistema poltico boliviano, por efecto de las reformas
polticas y de los cambios producidos en el comportamiento de los
ciudadanos, se viene produciendo la construccin de la democracia
polirquica. Es decir, la construccin de nuevos centros de poder, que
compiten en y por espacios pblicos estatales, en el marco de las
instituciones democrticas
23
.
LA SEGUNDA SUCESIN Y LAS ELECCIONES 2005
En junio de 2005 se produce, en el sistema poltico boliviano,
la segunda sucesin presidencial (Eduardo Rodrguez Veltz por Carlos
Mesa Gisbert) en menos de dos aos, colocando a las instituciones
democrticas al borde del colapso. El nuevo gobierno trajo un
significativo cambio en las condiciones de gobernabilidad. La
horizontalidad entre poderes no desaparece, es decir, no se suscriben
pactos que subordinen el Poder Legislativo a los mandatos del Poder
Ejecutivo, ms bien se observa una alta coordinacin entre los poderes.
Pues existe un pacto implcito entre todos los actores polticosociales
del pas por preservar las instituciones democrticas de competencia
poltica, alejando la posibilidad de fractura territorial y estatal.
Lo ms novedoso en este tiempo poltico es que las condiciones
de gobernabilidad se asientan, en el reconocimiento de que el gobierno
del presidente Rodrguez Veltz es de transicin. Para resolver la
paralizacin y desmoronamiento del Estado y lo que se denomin como
el empate catastrfico, esto es, el enfrentamiento poltico polarizado y de
iguales magnitudes y fuerzas, se desarrollaron durante este gobierno
interesantes caminos de solucin poltica a la crisis estatal.
En primer trmino, se logr el acortamiento del mandato poltico
del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo. Estos poderes deban
cumplir funciones hasta agosto de 2007, sin embargo, se acord recortar
el tiempo de mandato de ambos poderes. Complementariamente, se
impuso la realizacin de elecciones generales anticipadas (eleccin de
Presidente/Vicepresidente; Senadores y Diputados). La consecuencia
fue la legitimacin de eleccin-seleccin de Prefectos por
Departamento. La legitimacin estatal del referndum autonmico por
23 Una democracia representativa, slo puede existir si estn presente al menos
8 garantas institucionales: libertad, para constituir e integrarse en
organizaciones; libertad de expresin; el derecho al voto; elegibilidad para
cargos pblicos; derecho de los lderes polticos a competir por el voto; fuentes
alternativas de informacin; elecciones libres y limpias; que las instituciones
para hacer poltica de gobierno dependan del voto. R. Dahl. La poliarqua.
Prefacio para una teora de la democracia. 1992.
200 199
Departamentos. Finalmente, la Convocatoria mediante Decreto a la
Asamblea Constituyente, para julio de 2006.
En este escenario, el sufragio y la competencia electoral
recuperan su capacidad de dilucidar el conflicto social, por la va
pacfica. Ganan a mediano plazo los grupos polticos de oriente pues
se institucionalizan la eleccin de Prefectos para diciembre de 2005
y la realizacin del Referndum en julio 2006. Ganan a mediano plazo
los movimientos sociales de occidente pues se institucionaliza la
realizacin de la Asamblea Constituyente, en julio 2006.
En relacin al sistema poltico, en la ltima dcada ampli el
nmero de actores en competencia por los espacios de poder. La
novedad en la ltima dcada o quiz un tiempo un poco mayor es la
incorporacin de los movimientos sociales al sistema poltico. Sin
embargo esta incorporacin se da por la va de fctica, esto es,
intervienen con diversos grados de influencia en el sistema pero no
participan en la competencia electoral. En cambio la incorporacin de
los prefectos al sistema poltico tiene otras caractersticas. Esta entidad
se considera hasta el presente como una unidad que forma parte del
Poder Ejecutivo. Por tanto, estuvo subsumida al Ejecutivo como actor
poltico. Sin embargo, por el hecho de que se realizaron elecciones
para su designacin, el Prefecto se independiza del Poder Ejecutivo
y adquiere vida propia.
Las elecciones de diciembre, por otra parte, tuvieron un efecto
directo en la recomposicin del sistema de partidos. Los resultados
de la votacin, nos dicen que el sistema multipartidista fragmentado
se convirti en un bipartidismo concentrado en dos partidos
hegemnicos y dos pequeos partidos, sin mayor influencia. En otro
orden del anlisis, los resultados electorales tambin aclararon el
panorama respecto del tipo de dispersin-concentracin del voto. Esto
es, hoy conocemos el nuevo peso electoral del Movimiento al Socialismo
y de los partidos de oposicin
24
. La ciudadana boliviana se expres
masivamente a favor de la candidatura de Evo Morales Aima-lvaro
Garca Linera, y luego de las ceremonias de ocasin, los ungi como
gobernantes por el periodo constitucional 2006-2011, con el desafo
de una amplia agenda gubernamental en la que estn pendientes de
respuesta y solucin temas sociales, econmicos y polticos.
EL PRESIDENCIALISMO BOLIVIANO
Desde la recuperacin del sistema democrtico en 1982 se ha
producido una combinacin institucional peculiar entre sistema de
gobierno, sistema de partidos y sistema electoral. La democracia
boliviana a travs de los partidos polticos que alternaron en el poder
desarroll mecanismos institucionales y normativos para resolver
problemas propios de los regmenes presidencialistas: a) principalmente
aquellos que se presentan por la confrontacin y conflicto entre el Poder
Ejecutivo y el Legislativo; b) el mutuo bloqueo poltico entre diversas
fuerzas sociales e institucionales, que en los ltimos aos propici lo
que se denomin como el empate catastrfico y, finalmente, c) las
limitaciones y dificultades de los gobiernos de minora.
El principal problema de las dos dcadas de democracia fueron
los gobiernos de minora poltica en el parlamento, cuestionados
fuertemente por los partidos con representacin parlamentaria y por
24 MAS: 53,74% de los votos, 72 parlamentarios; Podemos 28,59% y 43
parlamentarios; MNR 6,47 % con 7 parlamentarios y UN 7,80% para lograr
8 parlamentarios. Resultados Elecciones Generales y de Prefectos 2005. CNE.
202 201
grupos que desarrollaron poltica extraparlamentaria, esto es, la poltica
en las calles, de las movilizaciones populares, bloqueos y paralizacin
forzada de la produccin. La combinacin de fuerzas polticas
parlamentarias y extraparlamentarias en oposicin a un gobierno dbil
y de coalicin partidaria en las Cmaras Legislativas, sin base social
organizada, conllev al sistema democrtico a una crtica situacin de
parlisis estatal.
El rgimen presidencialista boliviano estuvo sustentado en un
sistema multipartidista que entre 1982 y las elecciones de 2002, tuvo
la capacidad de desarrollar pactos polticos interpartidarios que
condujeron a la formacin de gobiernos de coalicin, gracias a la
poltica de pactos que se convirti en el mecanismo fundamental de
conformacin, gestin y elaboracin de polticas de gobierno. Por la
recurrencia a este mecanismo se sostiene que el sistema de gobierno
boliviano, originalmente presidencial termin por parlamentarizarse.
La estructura formal del gobierno si bien poda definirse como
presidencial, por efecto de los pactos produjo una combinacin de
elementos y rasgos propios del sistema parlamentario, imbricados con
la estructura bsica presidencialista. Por tanto, el sistema de gobierno,
por una parte presidencialista porque en la persona del presidente se
concentran las funciones de Jefe de Estado y de Gobierno, se halla
sujeto a un mandato gubernamental fijo, no renovable de manera
inmediata. Presidentes (Jefes de Estado y Gobierno, en ocasiones
tambin jefes de alianzas polticas), que a lo largo de dos dcadas
lograron y debieron su autoridad presidencial a la designacin efectuada
en el Congreso, pero que no se sometieron al poder del parlamento
sino que lo subordinaron. A ello contribuy la inexistencia de
mecanismos formales para establecer una adecuada separacin de
poderes y coordinacin entre ellos, que produjera controles mutuos,
convivencia y relaciones polticas horizontales.
El parlamento, luego de cada proceso electoral 1985, 1989,
1993, 1997 y 2002, por la fragmentacin del voto y la existencia de
una pluralidad de partidos en el parlamento, se converta
circunstancialmente en el centro del poder poltico. De hecho era el
origen del poder presidencial y la institucin que legitimaba aquel poder
al designar a todos los presidentes por los acuerdos que en su seno
se establecan. Pero la influencia parlamentaria declinaba una vez
designados los distintos gobiernos y presidentes. El Presidente no poda
ser destituido por el parlamento ni las polticas que desarrollaba el
Ejecutivo deban necesariamente ser refrendadas o acompaadas por
el Congreso.
Por tanto, el gobierno que por definicin jurdica y formal era
presidencialista, por la dinmica de los pactos se parlamentarizaba.
En general, el partido ganador con mayora relativa como resultado
de la competencia electoral 1985, 1989, 1993, 1997 y 2002, construa
pactos postelectorales en negociaciones interpartidarias e intentaba,
adems, como una extensin de los pactos, asegurar el voto
parlamentario y el apoyo efectivo a la gestin presidencial. En
consecuencia, el mecanismo principal de los gobiernos de las dos
ltimas dcadas no se diferenciaba significativamente de los regmenes
parlamentarios, los cuales segn la teora y los hechos se sustentan
en la lgica de las coaliciones entre partidos.
La fragmentacin del voto ciudadano en las elecciones que
conduca tambin a una fragmentacin del sistema de partidos,
impactaba a su vez en el tipo de competencia electoral. Los partidos
si bien aspiraban y hacan campaa para lograr la mayor cantidad de
votos, siempre tenan en el horizonte de sus posibilidades la idea y
necesidad de hacer pactos para alcanzar el gobierno. Por tanto, la fase
electoral no era la instancia decisiva para lograr el poder gubernamental
204 203
sino los acuerdos en el parlamento. Este patrn de comportamiento
pre y postelectoral, adems de regular y atenuar el conflicto entre
partidos, permiti cierto equilibrio poltico entre poderes y tambin
una relativa estabilidad gubernamental.
El elemento formal de nuestra Constitucin Poltica que permite
el funcionamiento parlamentarizado para la eleccin presidencial es
el Artculo 90, el cual establece que el Congreso es quien elige por
mayora absoluta de sus miembros al presidente de la Repblica, entre
los dos candidatos ms votados, cuando ninguno de los candidatos logra
el 50% ms uno (1) de los votos emitidos en las elecciones. Hasta antes
de la Reforma Constitucional de 1994, el Congreso poda elegir entre
los 3 candidatos ms votados.
El mecanismo congresal de eleccin, como solucin a la
indefinicin producida por los resultados electorales (crisis de
mayoras), tiene sus antecedentes en la Constitucin de 1831 y se ha
mantenido en todos los textos constitucionales con algunas variantes.
A partir de las elecciones de 1985 hasta las elecciones de 2002, el
Artculo 90 se aplic sistemticamente para la eleccin de 6
presidentes: Siles Zuazo en 1980; Paz Estenssoro 1985; Paz Zamora
1989; Snchez de Lozada 1993; Bnzer Surez 1997; Snchez de
Lozada 2002. Del mismo modo, el Artculo 93, sobre sucesin
constitucional se aplic en tres ocasiones entre los aos 2001-2005:
Quiroga Ramrez 2001; Mesa Gisbert 2003; Rodrguez Veltz 2005.
EL ESTADO ACTUAL DEL RGIMEN DE GOBIERNO
El formato del presidencialismo parlamentarizado, que vivi el
pas entre 1980 y 2002, tambin condicion la fragmentacin del sistema
de partidos. Fragmentacin que tiene sus primeras expresiones en la poca
de la transicin, cuando emergieron diversidad de opciones ideolgico
polticas: desde los extremos de la izquierda o derecha poltica, hasta las
primeras alternativas indigenistas, pasando por la variedad de
nacionalismos que, hasta la fecha, siguen siendo el elemento ideolgico
dominante de la poltica boliviana. La influencia poltica del nacionalismo
surge desde finales de la Guerra del Chaco (1932-1935).
El sistema de partidos se desarroll a partir de la lgica de pactos
con tendencia centrpeta, de convergencia en un centro ideolgico y
poltico. La mayor parte de los partidos con representacin poltica
parlamentaria se convirtieron en potenciales miembros de los pactos
gubernamentales. Los cambios introducidos en el sistema electoral: en
las frmulas de conversin de votos en escaos y en la creacin de
circunscripciones uninominales, contribuy a profundizar el carcter
parlamentario del Poder Legislativo. A ello se sum el efecto de la
fragmentacin que no permiti ganadores y perdedores absolutos. El corto
espacio de competencia en un escenario no polarizado pero fragmentado,
contribuy, por otra parte, a ampliar las posibilidades del acuerdo poltico,
esto ltimo tambin en virtud de la construccin y consolidacin de una
nueva cultura poltica basada en la tolerancia y convivencia con el
adversario que se impuso sobre la lgica del enemigo.
Estos rasgos le dotaron al sistema de gobierno boliviano una
peculiaridad distintiva de otros regmenes latinoamericanos, en razn
de que el presidencialismo boliviano logr superar el problema de la
combinacin inadecuada de sistemas multipartidistas fragmentados y
de gobiernos de minora parlamentaria, que en otros contextos, foment
la confrontacin entre Ejecutivo y Legislativo. Por extensin, el sistema
de pactos, super la tendencia a la ingobernabilidad poltica pues
permiti no slo la designacin presidencial sino la elaboracin de
206 205
pactos de gobierno para el desarrollo de polticas pblicas. Las cuales
a su vez permitieron consolidar reformas polticas e institucionales y
avanzar en la construccin de soluciones econmicas. Por tanto, se
puede concluir que el presidencialismo boliviano, entre 1980 y 2003
funcion gracias a los elementos parlamentarios incorporados a su
funcionamiento. Este diseo constituye, en consecuencia, una
desviacin significativa del presidencialismo puro.
Por otra parte, los poderes concedidos al Presidente de la
Repblica por la Constitucin Poltica no lo convierten en omnmodo
frente al Parlamento. No tiene posibilidades de apelar discrecionalmente
a los Decretos sino solamente como mecanismos para reglamentar las
leyes aprobadas por el Legislativo y para llenar vacos legales, pero
de ninguna manera como expediente normal de gobierno y legislacin.
Tampoco tiene la posibilidad de exigir o apelar a poderes extraordinarios
sino slo en caso de conmocin poltica y social severa, para dictar
el Estado de Sitio. A su vez el Poder Legislativo tiene atribuciones
que controlan vigorosamente al Ejecutivo. En conclusin, el poder
presidencial, tanto jurdica como formalmente, en las dos primeras
dcadas de la democracia fue relativamente dbil, comparado con la
potencialidad del Legislativo.
Respecto de las competencias legislativas y ejecutivas, la
poltica de pactos y las disposiciones formales constitucionales no
inviabilizaron la separacin y coordinacin de poderes, sino que
aportaron un mecanismo adicional de gobernabilidad para un mejor
funcionamiento. Si bien se podra afirmar que el Poder Legislativo se
subordin al Ejecutivo, ello permiti una mayor dinmica legislativa
y el desarrollo, aprobacin y aplicacin de polticas que en otras
circunstancias no habra sido posible. Un efecto colateral fue la
gobernabilidad poltica lograda, en razn de la fuerte presencia del
Ejecutivo en el Parlamento.
Desde la perspectiva de los partidos que no formaron parte de
los pactos de eleccin, gobierno y gobernabilidad (partidos asistmicos),
la supremaca fctica del ejecutivo, habra puesto en entredicho a la
autonoma parlamentaria y desnaturalizado la coordinacin de poderes,
prevista en la Constitucin. Se habra creado en consecuencia una forma
de autoritarismo democrtico.
El principal adversario del modelo presidencialista
parlamentarizado no fueron los partidos que circunstancialmente se
hallaban en la oposicin poltica y que antes haban gobernado bajo
la misma lgica de pactos (partidos sistmicos), sino la poltica de
obstruccin, el desconocimiento de la autoridad estatal, la apelacin
a acciones extraparlamentarias y no democrticas para hacer oposicin
de partidos asistmicos que nunca haban sido incluidos en la poltica
de pactos.
A esta lgica de confrontacin se agregaba la parlisis gradual
de la capacidad estatal en razn de argumentos y hechos que
cuestionaban los resultados y bondades de la economa de mercado.
Se produjo una asociacin negativa entre democracia representativa
y economa de mercado, por la cual, las desventajas que generaba el
mercado se trasladaron a la legitimidad de las instituciones de la
democracia. Poco a poco se fue socavando la legitimidad de la
democracia, de los partidos y los pactos. Por consecuencia se cuestion
la legitimidad y gobernabilidad lograda por el presidencialismo, por
efecto de las limitaciones individuales y colectivas en relacin al
ingreso y al bienestar. La riqueza que generaba el Estado se concentraba
en cuentas extranjeras o pocas manos, lo que llev a mantener y
reproducir situaciones de pobreza, extrema pobreza, escaso crecimiento
y a una sensacin de insatisfaccin colectiva en el plano econmico,
insatisfaccin que luego se traslad mecnicamente a la esfera poltica,
208 207
haciendo responsable de los efectos del libre mercado a la democracia,
al sistema de partidos y a la poltica de pactos.
Finalmente, dos argumentos de ndole poltica e institucional
emergieron en el escenario del presidencialismo parlamentarizado que
operaron como detonantes de una serie de transformaciones profundas
en el sistema de gobierno. La Asamblea Constituyente y la demanda
de autonomas. La primera de ellas surge tempranamente, a principios
de los 90, como demanda y mecanismo de solucin poltica, pacfica
y concertada, a problemas de exclusin tnico-social, asociadas a la
exclusin en la propiedad de la tierra y de la riqueza generada por los
recursos naturales no renovables. El mantenimiento de estas exclusiones
y la lentitud de las transformaciones institucionales va modernizacin
y polticas pblicas, orientadas a paliar y atender las demandas de
bienestar, identificaron al sistema poltico como el causante de la crisis
global. Se sum a este diagnstico flagrantes hechos de corrupcin
en esferas estatales, protegidas y promovidas por algunos notables
miembros del sistema de partidos, que formaron parte del gobierno
y de los pactos.
La combinacin de estos comportamientos individuales e
institucionales foment la insatisfaccin social y aceler el desgaste
de la legitimidad del sistema. De manera inversa a la prdida de
credibilidad y confianza en las instituciones de la democracia, se fue
fortaleciendo la legitimidad de quienes denunciaban y criticaban el
viejo orden de las cosas. Todas estas percepciones y conductas
culminaron por polarizar el pas y la poltica entre quienes demandaban
Asamblea Constituyente como el mecanismo institucional para resolver
la crisis acumulada y quienes atribuan al centralismo estatal, como
el causante de todos los males. No era por tanto el presidencialismo
parlamentarizado ni la poltica de pactos, mucho menos el sistema
multipartidista, sino la concentracin de las decisiones en el Ejecutivo,
el causante de la crisis, que tena en la ingobernabilidad, el bloqueo
y la parlisis institucional a los efectos ms visibles de ella.
La demanda de Asamblea tom posesin del occidente del pas
y el oriente desarroll la tesis de las autonomas como mecanismo de
transformacin del Estado y alternativa al colapso en la economa y
la poltica que pareca sobrevenir. Desde dos perspectivas opuestas,
por lo menos territorialmente hablando, se asoci al sistema
democrtico, de gobierno, de partidos y de pactos como la combinacin
catastrfica. Desde el oriente boliviano se cuestionaba el centralismo
y por consecuencia al modelo poltico de gestin presidencial
concentrado. Se cuestionaba indirectamente al modelo democrtico de
gobierno y se propona una reforma Estatal.
Por otra parte, el occidente cuestionaba la concentracin de la
riqueza en pocas manos, la distribucin inequitativa de la riqueza, la
exclusin social y haca causa identificando a estos males con el sistema
democrtico representativo, y por consecuencia al modelo de gestin
presidencialista por permitir y fomentar las desigualdades.
Estas lecturas coincidentes sobre el insatisfactorio
funcionamiento del sistema de gobierno tenan no obstante soluciones
antitticas, por una parte era Asamblea Constituyente y por otra
Autonomas Departamentales.
Las elecciones de diciembre y la nueva correlacin de fuerzas,
han regresado el debate sobre las virtudes y debilidades del
presidencialismo o parlamentarismo. Se parte del supuesto de que el
modelo de solucin aplicado durante 20 aos, el presidencialismo
parlamentarizado, construido sobre los pactos interpartidarios de
210 209
gobierno y gobernabilidad, tienen un pecado original al haber servido
para la construccin y consolidacin de un modelo de Estado y de
relaciones sociales bsicamente excluyentes en lo social y econmico.
Por lo tanto, si debe cambiar el Estado, porque es insatisfactoria dicha
situacin de exclusin, debe, por tanto, cambiar indefectiblemente el
rgimen de gobierno presidencialista parlamentarizado.
El Parlamento 2006, se halla ms subordinado que nunca a la
autoridad del Ejecutivo, en razn de que no desempe un rol
protagnico y decisivo en la nominacin presidencial. Por otra parte
el Ejecutivo ha desarrollado iniciativas polticas que han prescindido
del Poder Legislativo. La ms importante de las medidas de cambio
institucional que afecta la confianza en el Estado y en la normativa
jurdica vigente plasmada en los contratos econmicos la
nacionalizacin de los hidrocarburos-, se efectu por la va del Decreto
y con una escasa o nula participacin del Legislativo.
Uno de los efectos ms notables del estilo de gestin poltica
desarrollada por el actual gobierno es la recuperacin de la fortaleza
del Estado. La debilidad del Estado, expresada en la incapacidad de
tomar decisiones o imponerlas, haba sido un signo permanente de
anteriores gobiernos y de casi 20 aos de administracin estatal, pero
por efecto de la alta legitimidad lograda en los comicios de diciembre
y en disposicin de una nueva voluntad poltica, se observa un Estado
vigoroso que no est dispuesto a la transaccin y s a imponer sus
criterios, amparados en la Constitucin Poltica del Estado.
La iniciativa en todos los mbitos la tiene el Poder Ejecutivo,
por tanto se ha visto tambin fortalecido el modelo de gestin
concentrado en el Presidente de la Repblica. Por tanto, parece
inevitable la transicin desde el esquema del presidencialismo
parlamentarizado hacia el presidencialismo a secas. Se han sugerido
cambios formales en el sistema poltico que reforzaran esta tendencia.
En primer lugar, se ha planteado la reeleccin inmediata del presidente
de la repblica; tambin se ha planteado la eleccin del presidente en
una segunda vuelta electoral. Finalmente, parece que el sistema
mayoritario aplicado para las elecciones de constituyentes tiene enormes
posibilidades de convertirse en el modelo de representacin y eleccin
del Poder Legislativo a futuro.
El Movimiento al Socialismo ha hecho pblicas sus intenciones
de fortalecer el rgimen presidencial de gobierno. De la forma en que
se viene desempeando en el gobierno y el apoyo poltico y social con
el que cuenta, a pesar de diversas expresiones de oposicin, all donde
se incline el gobierno podra inclinarse no slo el debate sino la realidad
institucional del rgimen de gobierno.
El Movimiento al Socialismo y otros partidos polticos fueron
consultados sobre cul es su visin respecto del dilema presidencialismo
o parlamentarismo
25
. Las respuestas son por dems elocuentes. Ante
la pregunta Cul es su propuesta respecto a un sistema presidencial,
parlamentario, mixto u otro en el nuevo marco constitucional? En qu
consiste?. El MAS responde. El Poder Ejecutivo es y debe ser
ejercido por el Presidente de la Repblica, quien ser electo por
mayora. La principal garanta para la democracia es fortalecida por
25 Campaa de educacin ciudadana hacia la Asamblea Constituyente. Cambiemos
la historia haciendo futuro: Qu forma de gobierno proponemos? Publicacin
auspiciada, entre otros, por la Corte Nacional Electoral, Fundacin Boliviana
para una Democracia Multipartidaria, Asociacin Nacional de la Prensa, etc.
Y patrocinada por Unin Europea, Agencia Canadiense para el Desarrollo
Internacional, PNUD y Red Participacin y Justicia, Bolivia; junio de 2006.
www.propuestasconstituyentes.org.bo
212 211
la obediencia al mandato del pueblo (escuchar al pueblo), y gobernar
para los intereses de la gente. En sentido contrario y ante la misma
interrogante, el partido Poder Democrtico Social PODEMOS sostiene
que la Asamblea Constituyente, debera adoptar un sistema que
inicie el trnsito hacia el sistema parlamentario.
Una segunda pregunta y la respectiva respuesta son an ms
contundentes respecto de la posicin gubernamental y sobre el curso
del debate. Considera viable la existencia de un Primer Ministro
adems del Presidente de la Repblica? Con qu atribuciones?. El
Movimiento al Socialismo responde: La propuesta del MAS no
considera salir del rgimen presidencialista. Un presidente que consulta
y obedece al pueblo fortalece la democracia. En cambio, PODEMOS,
argumenta a favor de la figura del Primer Ministro, sobre la base de
argumentos desarrollados por la teora y por quienes sostienen el
modelo parlamentario.
Finalmente, una pregunta respecto del modo de eleccin del
Presidente y Vicepresidente, termina por confirmar la idea de consolidar
la fortaleza y supremaca del Ejecutivo. El MAS suscribe sin titubear
el modo vigente de eleccin por el mecanismo de la eleccin directa
y por mayora absoluta de los votos vlidos. A ello agrega En caso
de que ninguno de los candidatos obtenga la mayora absoluta, se
convocar a segunda vuelta electoral entre las dos frmulas ms
votadas. En este punto coincide PODEMOS, quien tambin propone
la realizacin de una segunda vuelta electoral, en trminos similares
a los propuestos por el MAS.
La segunda vuelta electoral tiene el riesgo de generar gobiernos
de minora y demanda la realizacin de pactos polticos, lo cual es
funcional con el sistema parlamentario. El hecho de que el MAS
formule su acuerdo con la segunda vuelta, a pesar del riesgo anotado,
es que confa en el nuevo comportamiento electoral ciudadano
demostrado en las elecciones 2005, polarizado y concentrado a favor
del MAS. La expectativa del MAS en el comportamiento electoral
estable y favorable, no elimina el hecho de que dicho comportamiento
podra variar. Por tanto, acceder a la segunda vuelta, es paradjicamente,
fortalecer la tendencia parlamentaria. Pero a tiempo de inclinar la
reforma institucional hacia el parlamentarismo, el MAS y el gobierno,
desarrollan y proponen un mayor poder presidencial. De hecho la
poltica cotidiana del gobierno apunta al ejercicio concentrado y fuerte
del Presidente en la poltica.
Por lo tanto, la Asamblea Constituyente si bien se convierte
en el marco institucional para llevar adelante una serie de reformas
que tendrn su impacto en el rgimen de gobierno, por todo el camino
recorrido y por las expresiones vertidas, es previsible suponer que el
diseo presidencial no habr de sufrir grandes variaciones en cuanto
a la normativa constitucional que lo regula. El sistema electoral podra
incorporar la segunda vuelta electoral para la eleccin directa del
Presidente, con lo que se reforzara indirectamente el modelo
parlamentario. Si la Asamblea modifica el origen de eleccin de los
Diputados y los convierte a todos en uninominales, eliminando las
caractersticas proporcionales de nuestro actual sistema, confirmara
la tendencia a estructurar un rgimen bsicamente parlamentario. Para
evitar este sesgo excesivamente parlamentario, se hace previsible
entonces que la forma de eleccin de la Cmara de Diputados mantenga
el relativo equilibrio existente entre un sistema de mayora y un sistema
de eleccin proporcional.
Cabe concluir estas reflexiones sosteniendo que nos hallamos
en una tensin entre confirmar las tendencias parlamentarias de nuestro
214 213
sistema bsicamente presidencialista, reproduciendo por tanto un
sistema hbrido, a medio camino entre presidencialismo y el modelo
parlamentario. Si bien se podran adoptar decisiones que inclinen la
balanza a favor del funcionamiento parlamentario, estas medidas no
llegan al extremo de producir evidentes sustituciones, sino de combinar
elementos de uno u otro sistema, tanto en la formalidad jurdica como
en el funcionamiento institucional.
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218 217
220 219
EL TRATAMIENTO DE LOS HIDROCARBUROS
EN LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE
Carlos Miranda Pacheco*
INTRODUCCIN
FUNDEMOS ha propuesto la preparacin de trabajos sobre
grandes temas, que puedan servir a los ciudadanos interesados en el
futuro del pas, candidatos y organizaciones polticas, como elementos
de referencia para preparar propuestas para la Asamblea Constituyente.
En tal sentido, el presente trabajo pretende presentar una visin global,
regional y nacional de los hidrocarburos, a corto, mediano y largo plazo,
dentro de las tendencias vigentes y condiciones que al momento son
razonablemente previsibles.
EL PANORAMA MUNDIAL
Los hidrocarburos que comercialmente se presentan en su estado
natural son petrleo y gas, mezclados en diferentes proporciones. Desde
su inicio se convirtieron en el energtico por excelencia, desplazando
al carbn, que haba sido el de la Revolucin Industrial. Es as que
desde mediados del Siglo XIX, la utilizacin de los hidrocarburos,
fundamentalmente petrleo, ha mantenido un ritmo creciente de
consumo hasta el presente.
El Siglo XX ha sido llamado el Siglo del Petrleo, porque su
consumo ha impulsado un crecimiento tecnolgico sin precedentes,
acumulacin de riqueza difcil de imaginar y la formacin de empresas
econmica y financieramente ms poderosas que muchos estados
nacionales. Durante ese proceso, tambin ha ocasionado grandes
problemas en las regiones productoras, e incluso desatado conflictos
blicos importantes por su produccin, acceso a las vas de transporte
y captura de mercados. Conviene recordar que la industria petrolera
ha sido la primera actividad comercial-empresarial globalizada,
mediante la virtual divisin mundial de mercados y centros de
produccin. Al presente la industria contina pujante en su actividad
globalizada, habiendo entrado desde fines del siglo pasado a un manejo
globalizado ms sofisticado, a travs de alianzas, sociedades y
conglomerados petroleros estratgicos, superando los antiguos
esquemas de confrontacin de comienzos de esa poca. Resulta difcil
imaginar el funcionamiento de la sociedad actual, cualesquiera que sea
el grado de desarrollo alcanzado por los diferentes pases, sin la
presencia de los hidrocarburos como elemento energtico indispensable
para la actividad econmica.
* Graduado en Ingeniera Qumica, con Post grado en Ingeniera de Petrleos,
Stanford University, USA. Post grado en Petroqumica en Saint Catherine
Collage, Oxford University, Inglaterra. Fue Ministro de Planeamiento y
Coordinacin y de Energa e Hidrocarburos y Superintendente de Hidrocarburos.
Autor de varias publicaciones, entre ellas: El Gasoducto al Brasil y sus
connotaciones regionales; La Industria Petrolera en el Siglo XX; La
Exportacin del Gas Boliviano. Actual columnista de los peridicos La
Razn, Energy Press y Semanario Pulso sobre temas energticos. Es
consultor internacional.
222 221
La primera mitad del Siglo del Petrleo fue caracterizada porque
el gas que acompaaba una creciente produccin de petrleo era un
subproducto inevitable, pero a su vez casi indeseable por su escasa
utilizacin. Despus de la Segunda Guerra Mundial, el gas natural
empez a cobrar personalidad propia, fundamentalmente por la
produccin y gasoductos de distribucin interna de la ex Unin
Sovitica, que pocos aos ms tarde se expandi a Europa Occidental,
llegando sus efectos a todo el resto de Europa. Esa actividad que fue,
desde los 70, acompaada por la importante produccin y gasoductos
de Holanda y el norte de frica. Amrica no estuvo al margen de la
expansin comercial del uso del gas natural. En Norte Amrica,
desarrollando la produccin propia de Canad, EE.UU. mantuvo y
mantiene su posicin de ser el primer consumidor de petrleo del mundo
y tambin de gas natural. En un ao consume casi todas las reservas
probadas de Bolivia, o sea 1.706 MMm3/d
1
, y mantiene una tasa de
crecimiento cercana al 2% anual. En Sud Amrica, el nico pas que
ingres concurrentemente con el mundo desarrollado al consumo
masivo del gas natural, ha sido Argentina. Despus de la Segunda
Guerra Mundial, Argentina inici la construccin de sus gasoductos
troncales y redes de distribucin en los centros urbanos, a lo largo del
recorrido de los ductos. En esta forma, Buenos Aires ha sido la primera
ciudad gasificada de Latinoamrica y Argentina contina siendo el
mayor usuario de gas de nuestro continente, con un consumo de cerca
de 120 millones de metros cbicos por da (MMm3/d). Si bien en
trminos absolutos el consumo argentino es 14.2 veces menor que el
norteamericano, lo importante es que el gas natural constituye el 50%
del total del consumo energtico de nuestro vecino, mientras que en
EE.UU. es tan slo el 22% del total de su consumo energtico.
El Lejano Oriente, Japn principalmente y despus Korea,
Malasia e Indonesia tambin ingresaron al consumo y produccin de
gas masivo, gracias al adelanto tecnolgico de enfriar el gas, logrando
su liquefaccin (LNG) para ser transportado por barcos tanqueros
especiales, o barcos metaneros como los denomina la industria.
Como resultado de lo sucintamente descrito, los hidrocarburos
petrleo y gas pasaron a constituir el 60% del suministro de energticos
de la humanidad. Ms an, tambin como fruto de la Segunda Guerra
Mundial, los hidrocarburos adquirieron una nueva fisonoma, adems
de ser energticos, se convirtieron en materia prima para la industria
petroqumica en la elaboracin de resinas, polmeros y fertilizantes de
uso mundial. En esa actividad, el gas natural rpidamente tom
supremaca sobre el petrleo y sus derivados de refinacin. Pero se
debe anotar que no obstante las gigantescas dimensiones que ha
alcanzado la industria petroqumica, por su caracterstica casi mgica
de transformacin, los volmenes de petrleo y gas que se utilizan,
si bien son indispensables, el volumen que se utiliza es muy reducido
frente a los volmenes de petrleo y gas utilizados como energticos.
Menos del 2% de la produccin mundial de hidrocarburos es
transformada en productos petroqumicos y fertilizantes.
En las postrimeras del Siglo XX, se inicia un proceso que
afectar fundamentalmente el panorama energtico mundial. La
preocupacin por la contaminacin del medio ambiente, que se produce
por el uso de los combustibles fsiles hace que la comunidad
internacional vuelque sus ojos y atencin sobre la utilizacin del
petrleo, en particular de los combustibles para los medios de transporte.
Estrictamente hablando, el uso del carbn es tanto o ms contaminante
que el del petrleo, pero para la opinin pblica el villano es el petrleo.
La preocupacin por la contaminacin ha ido cobrando cada da ms
1 MMm3/d = Millones de metros cbicos por da.
224 223
fuerza. El calentamiento del planeta, los agujeros en la capa de ozono,
la lluvia cida, etc. son ahora preocupaciones casi cotidianas porque
los efectos son totalmente evidentes. El glaciar de Chacaltaya est
desapareciendo y la intensidad de la radiacin ultra violeta es cada
da mayor en la regin occidental de nuestro pas. Todo esto para ilustrar
en trminos locales lo anterior. La preocupacin mundial sobre la
contaminacin ambiental ha sido fruto de grandes cnclaves y
finalmente del Protocolo de Kyoto, que fija metas de emisin que los
firmantes, que son la mayora de los pases, deben cumplir.
La preocupacin por la preservacin del medio ambiente, que
apunta a la reduccin del uso del petrleo, ha sido fruto de otro impacto
ms contundente, las reservas de petrleo. Tradicionalmente en el Siglo
del Petrleo, cada ao se descubran volmenes de reservas de 3 a 4
veces el volumen consumido. Eso hasta 1990. A partir de ese ao, cada
vez se descubre menos petrleo para reemplazar lo consumido. Con
el gas la situacin es a la inversa, cada ao se descubren reservas
mayores en 2 o 3 veces a lo consumido. Finalmente, en la bsqueda
de sustituto al petrleo, el hidrgeno es hasta la fecha la mejor alternativa
para pasar del petrleo al hidrgeno.
En sntesis, se ha ingresado a un perodo post hidrocarburfero,
que transita primero por un desplazamiento del petrleo por el gas
natural. Al presente, la tendencia es inequvoca, todos los estimados
muestran que para mediados de este siglo, los hidrocarburos continuarn
proveyendo el 60% de la demanda mundial de energa, pero que para
esa poca el gas representar el 40% y el petrleo el 20% en contraste
con la proporcin 40% y 20% de petrleo y gas que se tiene actualmente.
La experiencia vivida en el Siglo del Petrleo ha establecido
ciertos principios firmes en la industria:
a) La produccin de hidrocarburos, para ser posible y rentable,
requiere de grandes inversiones. La explotacin petrolera
no es un negocio para pequeas y micro empresas
(PYMES). Los yacimientos fciles y baratos ya han sido
descubiertos y estn agotados. Las reservas mayormente
se descubren en las plataformas continentales, en
operaciones costa afuera y a gran profundidad, o en regiones
remotas cercanas al crculo rtico, todas ellas muy costosas.
Bolivia es casi una excepcin de yacimientos importantes
en tierra firme, pero an as, por la profundidad que deben
alcanzar los pozos y las dificultades en su perforacin,
tambin es una operacin muy costosa. Los pozos estn
por encima de los $US 15 millones cada uno.
b) La casi remota preocupacin de que los hidrocarburos son
un recurso no renovable, con el incremento de consumo
de estos ltimos aos, exacerbado por los requerimientos
de China y la India, a los que se irn sumando el de otras
economas emergentes, ms la no suficiente reposicin de
reservas, han establecido una creciente certidumbre, que
a mediano plazo se tendr que enfrentar un franco
agotamiento de los hidrocarburos y que por tanto, lo
presente es establecer esquemas de consumo
crecientemente menos dependientes del petrleo y del gas.
El uso masivo del hidrgeno es al presente la mejor
alternativa. Las reservas de petrleo son suficientes para
unos 30-40 aos de consumo y las de gas para 60 aos.
c) Lo ltimo de lo anterior describe otra caracterstica de la
industria petrolera: los proyectos son siempre a largo plazo.
La exploracin de 3 a 7 aos, desarrollo de campos 7-15
aos y compromisos de mercados por 10 a 20 aos. Sobre
todo, lo anterior se aplica a la comercializacin del gas
226 225
natural. En materia de gas, estos tiempos prolongados
tienen su contraparte. Una economa que empieza a utilizar
gas en forma masiva no puede prescindir de l. El gas
natural es, energticamente hablando, adictivo, por su
precio inferior a los derivados del petrleo, su facilidad
de uso por tuberas y ahora sobre todo, por su reducido
efecto contaminante al medio ambiente.
d) En los ltimos aos, ese efecto adictivo ha desatado
corrientes geopolticas muy fuertes en todo el mundo.
Rusia vs. Ukrania, Rusia-China, EE.UU.-Rusia, etc.
En el Cono Sur de Sud Amrica, las fuerzas geopolticas
estn en plena accin por parte de Brasil, Argentina, Chile
y Per, con relacin a las reservas bolivianas. Todas estas
acciones estn bajo la sombrilla de la seguridad del
abastecimiento que invocan los pases compradores, que
estn conectadas a pases productores por medio de
gasoductos, por la interdependencia que se crea entre
comprador y vendedor.
e) En materia de precios, el petrleo tiene precios
internacionalmente reconocidos y aceptados. Con el gas
no ha sucedido lo mismo, si bien en trminos generales
existe un acoplamiento de precios de ambos productos, el
petrleo sube y el gas tambin, pero no en las mismas
proporciones dependiendo de la regin del mundo que se
examine. En zonas conectadas por gasoductos, los precios
son arreglos bilaterales o en grado avanzado, son el fruto
de puntos de mltiples transacciones diarias denominados
Gas Hubs, en los cuales se tiene un ambiente casi perfecto
de oferta y demanda libre a corto plazo. En lneas muy
gruesas, el precio del gas est bordeando 1/6 del petrleo.
Los precios del LNG han adquirido su propia personalidad
y prcticamente, el acoplamiento en los precios de los
derivados del petrleo se ha roto, pero no escapado de las
tendencias ascendientes de precios del petrleo.
En ambos casos, gas por gasoducto o LNG por barcos, el
precio del gas es muy sensible al costo de transporte. Por
este motivo, el LNG ha logrado una clara ventaja al
transporte por ductos a distancias mayores a los 4.000 a
5.000 kilmetros entre la fuente de produccin y los
mercados.
f) El consumo globalizado de petrleo y gas es atendido por
un reducido nmero de reas productoras. Para petrleo,
Medio Oriente, Rusia, EE.UU., Nigeria y Venezuela. Para
gas, Rusia, Canad, Holanda, Noruega, Argelia, Indonesia
y Qatar. En los pases citados, descontando los del primer
mundo, la gran produccin hidrocarburfera no ha logrado
producir la transformacin de sus economas. Ms bien al
contrario, en algunos casos la gran disponibilidad de
ingresos de exportacin por petrleo y/o gas, ha tenido
efectos negativos a mediano y largo plazo. Los rpidos
ingresos han convertido las economas de ciertos pases
en ser casi monoproductoras, con industrias nacionales
poco competitivas y el favorecer la importacin de bienes
y servicios importados, frente a la alternativa de producirlos
localmente, razn por la cual ese fenmeno ha sido
denominado el efecto Venezuela o tambin la
enfermedad holandesa. A los pases en desarrollo
histricamente, el contar con grandes ingresos por
exportacin de hidrocarburos no los ha convertido en
pases ricos, sino pases con mucho dinero y el resultado
ha sido un escaso mejoramiento de los niveles de vida de
sus pobladores.
228 227
g) Finalmente, todo indica claramente que el uso generalizado
de petrleo y sus derivados, establecido en el Siglo XX,
Siglo del Petrleo, ser seguido por el uso creciente del
gas natural, ahora denominado como el Combustible del
Futuro.
PANORAMA REGIONAL
En trminos de la industria petrolera, nuestra rea de influencia
es el Cono Sur de Latino Amrica, conformada por Argentina, Brasil,
Chile, Paraguay y Uruguay. Con la excepcin de Paraguay y Uruguay,
el resto de estos pases no se ha quedado al margen de las grandes
lneas de consumo de energa indicadas anteriormente. En tal sentido,
desde hace 5 aos, la regin como conjunto muestra tasas de consumo
de gas altas, por encima del 3% anual, que es el promedio mundial.
Si bien Uruguay es un consumidor marginal y en Paraguay no existe
consumo de gas natural, todos estn empeados en lograr que el
consumo de gas natural sea una parte substancial del total de su
consumo energtico.
As tenemos que Argentina, que hace aos super ese 25% y
ahora con el 50% del total de su energa provista por gas natural se
constituye en uno de los pases ms gasificados del mundo. A diferencia
del resto de los pases del rea, su problema consiste en poder abastecer
la demanda existente. Esta demanda crece a pasos agigantados (7%
anual), frente a una produccin que no acompaa esos requerimientos.
Ese desajuste es resultado de un impasse entre gobierno y compaas
petroleras, que al fijarse precios artificialmente bajos en boca de pozo,
y en igual forma tarifas de transporte, la produccin est casi esttica
y la exploracin por gas, parada. Por el lado de la demanda, el efecto
es perverso porque se ha acelerado a niveles desusadamente altos.
Adicionalmente, con anterioridad a esa situacin, desde Argentina se
construyeron cuatro gasoductos a Chile y se firmaron contratos de
exportacin que no se pueden cumplir. En resumen, Argentina tiene
un consumo interno que a duras penas puede abastecer y reservas que
le alcanzan al presente tan slo para ocho aos. Con la dinmica de
consumo, produccin y la falta de descubrimientos de reservas, ao
que pasa, consume ms de un ao de reservas. En esta situacin, a
fines del 2006, sus reservas sern suficientes para algo ms de 6 aos
y as sucesivamente. El pas est en una encrucijada, an resolviendo
su enfrentamiento interno, el recuperar el tiempo perdido para descubrir
reservas, desarrollarlas y ampliar sus gasoductos, es cada vez ms
estrecho para lograr su autosuficiencia. La alternativa es importar de
Bolivia, a travs de un nuevo gasoducto, suficientemente grande que
le permita un tiempo de respiro para poder desarrollar reservas propias.
Por tanto, adicional a la importacin de Bolivia, que tiene comprometida
a la fecha de 770 MMCFD (7.7 MMm3/d), est planteando la
construccin del Gasoducto del Noreste Argentino y la provisin de
700 MMCFD adicionales por largo plazo. El problema bsico para
resolver es el precio de ese gas, que al presente, para la importacin
limitada, paga $US 3,25/MMBTU, que es menor al precio que se cobra
al Brasil, y muy por encima a su precio domstico. Como el precio
de venta est regido por una frmula de ajuste automtico, de continuar
la escalada de los precios del petrleo, la diferencia ser an mayor.
El caso de Chile es muy difcil, pero diferente. Chile no tiene
gas para consumo interno. Las nicas reservas chilenas estn en Tierra
del Fuego y hace ms de diez aos fueron vendidas a una empresa
que lo industrializa totalmente en forma de metanol. El extremo de
la poltica de industrializar el gas y no usar como energtico. Ese pas
deposit toda su expectativa de uso de gas, presente y futura, en la
produccin argentina. Antes del impasse argentino y a principios del
230 229
mismo, la situacin fue excepcionalmente buena para Chile. Tiene
contratos por ms de 770 MMPCD, empez a recibir satisfactoriamente
y a un precio bajo en dlares. Por este motivo, el consumo de gas se
expandi casi exponencialmente. En menos de diez aos 25% de su
consumo total de energa est basado en el gas natural. Al llegar a
ese punto, a partir de 2004, las dificultades argentinas empezaron a
sentirse en Chile. Disminucin en la provisin y cortes intempestivos
de suministro, que con el tiempo son ms frecuentes y prolongados.
El consumo de gas de Chile tiene dos reas muy definidas, al
norte en la zona minera y al centro sur de Santiago hasta Concepcin.
Ambas reas estn separadas por ms de 1.000 km. de distancia. Por
esta configuracin del mercado, la provisin argentina se realiza por
dos gasoductos a la zona de Santiago y dos a Tocopilla en la zona
minera. Los primeros saliendo de la cuenca cuyana argentina y los otros
dos de Salta.
La exportacin boliviana a la Argentina sirve para liberar gas
argentino a travs de esos gasoductos y an as cada da es insuficiente
por los faltantes de produccin argentina. En ese sentido, fue la
declaracin del Presidente Kirshner que utilicemos los dos gasoductos
argentinos de Salta para proveer gas boliviano a Chile va Argentina,
que adems se acomoda perfectamente a los designios geopolticos de
convertirse en un pas central de transporte de gas. Esos planes o
propuestas que podran ser comercialmente satisfactorios para Bolivia
y Chile, coliden frontalmente con la poltica boliviana de no suministrar
gas a Chile sino se llega a avanzar efectivamente en dar una salida
soberana a Bolivia al Pacfico.
Frente a esos problemas, Chile parece haber adoptado dos
caminos de solucin. Para el consumo de Santiago y la zona central
de su pas, ha comenzado la construccin de un puerto de recepcin
de LNG y su correspondiente gasificacin a ser distribuida por sus
gasoductos internos. Este proyecto de adquirir gas como LNG de
ultramar, estara en operacin para el 2008 con precios superiores a
los $US 7.-/MMBTU. Mientras se construye la planta receptora y
gasificadora de Quinteros (120 km. de Santiago), los faltantes de gas
son cubiertos con carbn, diesel y fuel oil, con efectos contaminantes
muy malos. Santiago es una de las ciudades ms contaminadas, con
una psima calidad de aire. La zona norte, al igual que para la zona
central, ha retornado al carbn, diesel y fuel oil. Sin embargo, est
empeado en lograr un gasoducto Pisco-Tocopilla para importar gas
de Camisea, bajo el manto del Anillo Energtico. Temas que veremos
en detalle ms adelante.
Brasil es el gigante geogrfico y econmico de Sud Amrica,
por tanto tambin lo es su consumo energtico. Ese pas consume casi
dos millones de barriles de petrleo por da (Bolivia consume 35.000
bpd) con una capacidad elctrica instalada de 92.000 megawatts (Bolivia
tiene 1.200 MW). Adems, consume cerca de 1.400 MMCFD, de los
cuales 1.000 MMCFD provienen de Bolivia bajo un contrato hasta
2019, con precios que son fruto de una frmula contractual que
tmidamente recoge las variaciones mundiales del fuel oil, combustible
que el gas est sustituyendo. Para tal efecto, se construy el gasoducto
ms largo de Sud Amrica, partiendo de Santa Cruz hasta Sao Paulo,
que se extiende hasta Porto Alegre en el sur de ese inmenso pas.
Brasil, en su planeamiento a mediano y largo plazo, siguiendo
la tnica mundial, tiene contemplado que el gas pase a suministrar el
15 a 20% del total de su consumo energtico. El gas domstico y el
importado de nuestro pas, representan slo el 5% de su consumo
energtico total. Ese pas, a travs de la agresiva penetracin en Bolivia,
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a travs de Petrobrs, parecera haber depositado grandes expectativas
en suministros crecientes de gas boliviano. Las medidas
nacionalizadoras han sembrado una gran incertidumbre en cuanto a
las posibilidades de futuros suministros bolivianos y porque con el gas
natural importado, recin este combustible ha cobrado importancia.
Como se indic anteriormente, es muy difcil de ser eliminado o
reducido drsticamente. Esa realidad, ms el aspecto legal contractual
con Petrobrs, al cual se han sumado las expectativas bolivianas de
mejores precios que los que arroja la frmula contractual, han tensionado
fuertemente las relaciones entre nuestros dos pases.
Paraguay, desde hace unos ocho aos, insistentemente trata de
lograr suministro de gas boliviano. El posible consumo de gas boliviano
como energtico y materia prima para fertilizantes, hasta la fecha no
logra justificar la construccin de un gasoducto. Por este motivo,
Paraguay ha sugerido en varias ocasiones el servir de pas de trnsito
para otro gasoducto mayor hacia el Brasil, del cual cantidades menores
puedan ser retenidas en su territorio.
Uruguay, tambin tiene expectativas de recibir gas boliviano,
derivado del hipottico gasoducto al Brasil, a travs del Paraguay y/
o tambin como una derivacin del proyecto del Gasoducto del Noreste
Argentino. Una provisin directa no es posible sin pasar por alguno
de los territorios de los pases mencionados, no slo por una
determinancia geogrfica, sino tambin por su escaso consumo.
Como se puede ver, a corto y mediano plazo, la solucin para
el abastecimiento de gas para el Cono Sur, pasa por las expectativas
que los pases de esta parte de Amrica puedan contar con la provisin
oportuna de produccin boliviana, con sus reservas probadas y probables
(46.7 TCF). Esas expectativas en gran parte descansaban sobre el
supuesto de que el desarrollo de la industria petrolera nacional mantenga
el ritmo que adquiri desde 1977. La realidad poltica nacional, que
desde el 2004 ha estado cuestionando la ley existente entonces y el
desempeo y rol de las empresas petroleras operando en el pas y la
puesta en marcha de los yacimientos peruanos en la zona de Camisea,
han generado la concepcin del llamado Anillo Energtico, como una
posible sustitucin de la provisin de gas de Bolivia. La promulgacin
de la Ley 3058 en Mayo de 2005 parecera haber sido el detonante
para que el proyecto del Anillo Energtico se convierta en un proyecto
oficial, patronizado por los gobiernos de Argentina, Chile, Brasil, Per,
Paraguay y Uruguay desde junio de 2005.
El denominado Anillo Energtico, y ahora el Gasoducto
Latinoamericano, es un proyecto para la construccin de gasoductos
nuevos y adecuacin de otros existentes para as lograr incorporar la
produccin futura de los yacimientos de Camisea y reas aledaas a los
mercados del norte de Chile, Argentina, sur de Brasil, Paraguay y Uruguay.
El Gasoducto del Sur se originara en Camisea. La produccin
de ese campo y otros posibles futuros en esa rea, ya cuenta con un
gasoducto a Lima y Pisco en el Per. De Pisco, se tendera otro
gasoducto hasta Tocopilla en Chile, para abastecer el norte chileno.
Esta sera la primera etapa. Como segunda etapa, se revertira el flujo
de los dos gasoductos existentes entre Tocopilla y Salta (Argentina),
que actualmente transportan gas argentino a Chile. Con los gasoductos
revertidos, el gas de Camisea sera transportado a Salta para ser
incorporado al consumo argentino. Este refuerzo de la produccin
argentina, para su consumo interno, sera por doble partida, el gas que
originalmente era exportado a Chile y volmenes nuevos de Camisea.
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La tercera etapa y final consistira en la construccin de un
gasoducto mayor desde Salta, corriendo por el noreste argentino, que
conecte las provincias argentinas de Formosa, Misiones, Corrientes,
y termine virado al sur de Santa Fe, para llegar a Buenos Aires. De
ese ducto, se desprenderan ramales para conectar con Paraguay, sur
del Brasil y Uruguay. Ese gran gasoducto sera a su vez conectado
con los dos gasoductos revertidos en Salta, para as lograr que el gas
de Camisea pueda llegar hasta Buenos Aires.
El mapa que sigue muestra todo lo anteriormente descrito.
PROYECTO ANILLO ENERGTICO -
GASODUCTO DEL SUR
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La elaboracin del proyecto, y sobre todo, la redaccin de los
convenios internacionales que normen su funcionamiento, han sido
trabajos intensamente desarrollados por las cancilleras de los pases
involucrados, con apoyo tcnico y financiero muy activo por parte del
Banco Mundial y BID. Bolivia estuvo presente slo en calidad de
observador.
La elaboracin tcnica y legal del Anillo lleg a sus fases finales
a fines de 2005, pero con los inminentes cambios de gobierno en Chile
y Per, el proyecto ha quedado en suspenso, pero no ha sido descartado
ni por los pases patrocinantes, ni por el Banco Mundial ni el BID.
El Anillo Energtico es un proyecto de gran envergadura y
enorme profundidad en las futuras relaciones internacionales sobre el
tema de energa entre los pases participantes.
En forma resumida se puede indicar que las reservas probadas
de Camisea, al presente no son suficientes para la concrecin de sus
tres etapas previstas. La primera etapa del Gasoducto Pisco-Tocopilla
es razonablemente factible y muy conveniente para Chile y Per a corto
plazo. Las reservas de Camisea son suficientes para cumplir con los
planes peruanos de abastecimiento por los prximos 20 aos, la
exportacin como LNG y el cubrir el consumo del norte chileno.
Lo preocupante es que la provisin de gas de Camisea al norte
chileno y el consiguiente gasoducto Tocopilla pueden ser acordados
bilateralmente, sin esperar la concrecin legal del Anillo Energtico.
Para mejor comprensin, se adjunta un mapa simplificado del
gasoducto Pisco-Tocopilla.
GASODUCTO PISCO - TOCOPILLA
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GASODUCTO VENEZUELA ARGENTINA Como se puede apreciar, ese posible gasoducto transitara por
el rea denominada Las provincias cautivas, rea que el imaginario
popular peruano no ha resignado haberlas perdido en la Guerra del
Pacfico. Un gasoducto peruano, atravesando las cautivas de norte
a sur, podra significar un primer paso para su recuperacin. Lo grave
para Bolivia es que justamente por ese rea se planea que nuestro pas
pueda lograr un corredor soberano de acceso al Ocano Pacfico. Por
tanto, ese posible gasoducto podra enturbiar ms las difciles gestiones
de retorno al Pacfico. Nuestro imaginario popular tambin ha
consagrado la frase Chile nos puso el candado al Pacfico y Per tiene
la llave. El gasoducto Pisco-Tocopilla podra significar que los que
pusieron el candado y los poseedores de la llave, hubieran decidido
echarla a las profundidades del Ocano Pacfico.
Por otro lado, est en perodo de estudio un gasoducto desde
Puerto Ordaz (Venezuela) hasta Buenos Aires (ver mapa adjunto), para
abastecer Brasil, Paraguay y Uruguay en el trayecto.
240 239
Este es un gran proyecto, ms de 10.000 km. de recorrido, con
una inversin del orden de los 20.000 millones de dlares. Al margen
de los obstculos ambientales, financieros, etc. que el proyecto debera
superar, su factibilidad tcnica a corto y mediano plazo es muy dudosa
por el hecho de que no obstante que Venezuela es un gran productor
de petrleo, su produccin de gas utilizable es muy reducida. Venezuela
produce tan slo el doble de gas que Bolivia y no cuenta con excedentes
exportables. Esa produccin venezolana no alcanza a cubrir su demanda
interna, razn por la cual est por construirse un gasoducto de Colombia
a Venezuela, para llevar produccin colombiana. Sin entrar en mayores
detalles, se puede afirmar que tomar varios aos hasta que Venezuela
pueda tener un excedente de 150 MMm3, que es la capacidad planeada.
Por tanto, este podra ser un proyecto para la segunda dcada del
presente siglo.
Nuestro pas ha sido invitado a participar en ese gasoducto. La
invitacin es un gesto poltico interesante, pero no es indispensable
porque los mercados que se piensa abastecer estn en el rea directa
de influencia de nuestra produccin.
LOS HIDROCARBUROS Y LA CONSTITUYENTE
LOS RECURSOS HIDROCARBURFEROS
Al establecer instrumentos legales nacionales referidos a los
hidrocarburos, es aconsejable contar con indicaciones sobre la magnitud
y naturaleza de los mismos, adems de los telones de fondo
anteriormente descritos.
La exploracin petrolera se inici en nuestro pas en 1920 con la
intencin de encontrar importantes yacimientos de petrleo. Una especie
de Maracaibo de Los Andes, que siga la tradicin de los grandes yacimientos
mineralgicos de plata y estao que haban dado renombre mundial a
Bolivia. La realidad rpidamente desvaneci esa ilusin. En el pas no
se ha encontrado un gran yacimiento petrolfero. En esta forma, la mxima
produccin alcanzada hasta la fecha es de 51.000 bpd. Frente a un mundo
que consume ms de 85 millones de bpd de petrleo, la cifra anterior es
casi insignificante. Todo el cmulo de inversiones durante el Siglo XIX
no han podido cambiar esa situacin, al contrario, han ratificado las
condiciones geolgicas y petrofsicas por las cuales el pas seguir siendo
un modesto productor de petrleo de mantenerse concentrada la actividad
en la zona tradicional al este de las estribaciones de Los Andes en el sudeste,
y oriente del territorio nacional.
Con el gas natural sucede lo contrario. Los campos de gas y
condensado (mucho gas y poco petrleo liviano) descubiertos desde
fines del siglo, han evidenciado yacimientos de gran envergadura, como
son los megacampos de Tarija. Campos con reservas de varios trillones
de pies cbicos. Es as, que el pas ingres al Siglo XXI con 26.7 TCF
de reservas de gas y 465 millones de barriles de petrleo. Estas reservas
han casi multiplicado por diez las de gas que tenamos a 1990 y
triplicado las de petrleo. An as, en trminos mundiales, nuestras
reservas de gas slo representan el 0.4% de las mundiales, pero en
trminos regionales, son muy importantes.
Estas cifras podran crecer an ms, si la exploracin se ampliara
al resto de las reas con posibilidades de contener campos productores.
El trabajo hasta ahora realizado ha cubierto tan slo 45.000 km2 del
total posible de 535.000 Km2. Es decir, el 8% del rea potencial,
conforme se puede apreciar en el mapa adjunto.
242 241
ACOTACIONES FINALES
En base a las consideraciones anteriores, en las propuestas a
ser discutidas en la Asamblea Constituyente, sera aconsejable tomar
nota los siguientes aspectos relacionados a los hidrocarburos bolivianos:
a) La industria petrolera se desarrolla en plazos largos de
exploracin, produccin y posterior aprovechamiento de
los hidrocarburos que se extraen, gas y/o petrleo.
b) Asimismo, es una industria que en todas sus fases requiere
de grandes inversiones para ser competitiva y rentable, con
el agravante que las inversiones en exploracin contienen
un alto grado de riesgo de ser sin xito. Pero as tambin,
cuando son exitosas, se obtienen grandes beneficios
financieros. No es una industria para PYMES.
c) Por lo anterior, las disposiciones legales deben tener la
suficiente flexibilidad para poderse acomodar a
circunstancias cambiantes de precios, disminucin de
riesgos, acuerdos estratgicos, etc. Ms an, el desarrollo
de la Era Post Hidrocarburfera que se ha iniciado, anticipa
la aparicin de nuevos tipos de arreglos empresariales.
d) El principio de que los yacimientos de los hidrocarburos
son propiedad del Estado ha resistido el paso del tiempo
y no se ve razn para que sea modificado. En cuanto al
manejo de la produccin por el Estado, se debe contar con
la flexibilidad necesaria para que en determinadas
instancias pueda ser ejercido por privados.
e) As como los yacimientos son del Estado, los beneficios
de su explotacin y comercializacin son una riqueza
nacional, ms all del concepto de las regalas regionales.
Con esa salvedad, los ingresos fiscales deben ser utilizados
para fines de beneficio nacional. La reparticin de estos
ingresos a sectores individualizados no es la ms
aconsejable, aunque sea polticamente la ms solicitada.
Esa distribucin fortalece la actitud rentista de nuestra
sociedad y es tambin uno de los ingresos a sufrir el efecto
Venezuela o enfermedad holandesa. Por otro lado, se
debe contemplar mecanismos para flexibilizacin de la
tributacin que sean acordes con la volatilidad de precios.
f) La magnitud de las reservas probadas, que con toda
seguridad se incrementarn, hace suponer razonablemente
que tendremos excedentes exportables de gas de importante
magnitud. En tal sentido, nuestras vas de exportacin
actuales y a mediano plazo, son los gasoductos, en
consecuencia, nuestros mercados seran los pases
limtrofes, por tanto, no se debe cejar en lograr una salida
al Pacfico, para que as podamos tener al resto del mundo
como mercado va liquefaccin del gas (LNG).
g) En el territorio nacional se pueden generar otras
importantes formas de energa como la hidroelectricidad,
la geotermia y ms adelante, las energas no convencionales
como la solar, elica, etc.; por tanto, nuestro pensamiento,
a mediano y largo plazo, tiene que ir ms all del gas.
h) Finalmente, si bien los hidrocarburos pueden ser un
importante instrumento de desarrollo, no olvidemos que
Bolivia es ms que hidrocarburos, es minera, agricultura,
etc.

78 Temas para La Asamblea Constituyente Tomo 1

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Primera edicin, junio 2006

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