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1 Steffen Hentrich Kommunale Energiekonzepte – Nachhaltiges Leitbild für die Energiewende oder ineffizientes
1 Steffen Hentrich Kommunale Energiekonzepte – Nachhaltiges Leitbild für die Energiewende oder ineffizientes
1 Steffen Hentrich Kommunale Energiekonzepte – Nachhaltiges Leitbild für die Energiewende oder ineffizientes

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Steffen Hentrich

Kommunale Energiekonzepte – Nachhaltiges Leitbild für die Energiewende oder ineffizientes Kleinklein?

Der Ausbau regenerativer Energieträger wird nicht nur von der Bundesregierung als prioritäre nationale Herausforderung gesehen. Auch in den Bundesländern und Kommunen hat man sich der Energiewende im Rahmen dezentraler kommunaler Energiekonzepte angenommen. Wenn in den nächsten Jahren tausende Konzessionsverträge für die Strom- und Gasversorgung aus- laufen, erwägen viele deutsche Kommunen eine Rekommunalisierung der Energieversorgung. Natürlich soll dieser Schritt mit einer Intensivierung des Ausbaus der Nutzung erneuerbarer Energieträger verbunden werden, um direkt vor Ort einen Beitrag zum Gelingen der Energie- wende zu leisten. Aber auch die Aussicht auf Autarkie sowie mehr energiepolitische und wirt- schaftlicher Gestaltungsmacht motiviert viele Bürger und kommunalpolitische Akteure. Nicht zuletzt verspricht man sich über eine Regionalisierung und Kommunalisierung von Wertschöp- fungsketten die Wirtschaft und den Arbeitsmarkt vor Ort zu beleben. Kommunen hoffen mit der Übernahme der Energieversorgung auf ein profitables Geschäft, aus dessen Gewinnen sich der Haushalt sanieren lässt und defizitäre Bereiche wieder quersubventioniert werden können. Die Bürger wollen die Energiewende nicht nur bezahlen, sondern vor Ort auch wirtschaftlich von ihr profitieren. Begriffe wie Energie-Kommunen, energieautarke Kommunen oder kommu- nale Energiewende sind in aller Munde. Stadtwerke gehen von privaten Betreibern wieder in kommunales Eigentum über, vielerorts werden Energiegenossenschaften oder Bürgerwindparks gegründet. Doch wie sinnvoll sind diese Unterfangen aus der Perspektive der Bürger wirklich? Gewinnen die Kommunen tatsächlich politische Gestaltungsmacht oder besteht stattdessen für die Kommunen die Gefahr, sich wirtschaftlich zu übernehmen? Welche wettbewerbspo- litischen Konsequenzen zieht das Wiederaufleben des kommunalen Engagements in der En- ergiewirtschaft nach sich? Schließlich stellt sich die Frage nach den Folgen einer ökologisch ausgerichteten Rekommunalisierung für die Kosten der Energiewende.

Vor- und Nachteile einer kommunalen Energiewende

Leider spielt in der ideologisch aufgeladenen Debatte um die „staatliche Daseinsvorsorge“ En- ergieversorgung die Beantwortung der Fragen, ob kommunale energiewirtschaftliche Aktivi- täten überhaupt geeignet sind, mehr energiepolitische oder finanzielle Gestaltungsspielräume zu realisieren, Einfluss auf die Energieträgerstruktur genommen werden kann, sich Gewinne erwirtschaften lassen oder die Bürger von niedrigeren Preisen profitieren, oft eine unterge- ordnete Rolle. Dabei wird zumeist auch nicht berücksichtigt, dass sich der energiepolitische Rahmen für eine kommunale Betätigung in der Energiewirtschaft in den letzten Jahrzehnten grundlegend gewandelt hat. Die Strommarktregulierung erfordert eine strikte Trennung der Stromerzeugung, des Betriebs der Übertragungs- und Verteilnetze sowie des Stromvertriebs,

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Trennung der Stromerzeugung, des Betriebs der Übertragungs- und Verteilnetze sowie des Stromvertriebs, www.freiheit.org

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was mit erheblichen Konsequenzen für die Nutzung kommunalwirtschaftlicher Gestaltungs- optionen verbunden ist. 1

Kommunale Netze:

Hohes Investitionsrisiko, zweifelhafter ökologischer Nutzen

Da die Durchleitung von Strom vom Netzbetreiber nicht verweigert werden darf, ist es für ei- nen kommunalen Netzbetreiber auch nicht möglich, den Strom-Mix der Kommune nach öko- logischen Kriterien zu beeinflussen. Die Bürger bestimmen durch die Wahl ihres Stromliefe- ranten selbst, aus welchen Energieträgern der Strom erzeugt wird, wobei in Verbundnetzen der Auswahl der Energiequelle aus technischen Gründen Grenzen gesetzt sind und daher auf einen rechnerischen Abgleich zurückgegriffen wird. Aus diesem Grund ist es nicht möglich, durch eine Übernahme der Netze die Stromversorgung ökologisch zu steuern. Aus wirtschaftlicher Perspektive ist der Betrieb des Stromnetzes mit erheblichen Risiken ver- bunden. Der Betrieb von Verteilnetzen erfordert ein außerordentlich spezifisches Know-How und umfangreiche Erfahrungen. Gerade vor dem Hintergrund der technischen Herausforde- rungen der Energiewende bei der Netzintegration von fluktuierend produzierenden Stromer- zeugern und dem Aufbau eines Smart-Grids muss technologisches Neuland betreten werden. Das induziert zusätzlichen, vorab schwer kalkulierbaren Investitionsbedarf, der über Jahre die öffentlichen Kassen belastet. Da diese Kosten nicht einfach auf die Nutzer der Netze umgelegt werden können, weil die Renditen und Erlöse regulierungsbedingt begrenzt sind, müssen die Aussichten der Kommunen auf sichere Einnahmen aus dem Netzbetrieb mit einem dicken Fra- gezeichen versehen werden.

Kommunale Stromerzeugung:

Investitionsrisiko Energiepolitik

Im Bereich der Erzeugung können hingegen auch Kommunen erfolgreich wirtschaften. Inwie- fern sich allerdings die zumeist angestrebten Investitionen in Erneuerbare Energien dauerhaft rechnen, ist von der zukünftigen Förderpolitik der Bundesregierung abhängig. Bislang wur- de davon ausgegangen, dass durch die EEG-Förderung kein größeres betriebswirtschaftliches Risiko besteht, eine Hoffnung, die angesichts des Reformstaus in der Energiepolitik an Berech- tigung verliert. Noch ist nicht absehbar, welche wirtschaftlichen Folgen die kommende EEG- Reform für zukünftige Investitionsprojekte haben wird. Die Aussichten auf sichere Gewinne über lange Zeiträume verschlechtern sich jedoch zusehends. Trotz der Bestandsgarantien bei der Förderung bereits in Betrieb befindlicher Anlagen, könnten zusätzliche Abgaben für die Netze bzw. Speicher oder zusätzliche technische Auflagen die Renditen beeinträchtigen und mittelfristig sogar erhebliche Verluste für kommunale Betreiber verursachen. Nicht nur die Instabilität energiepolitischer Rahmenbedingungen und die sich ständig än- dernden Förderkonditionen sind ein Problem für den Anlagenbetrieb. Auch wegen der Unzu- verlässigkeit von Berechnungen zum Dargebot von Wind und Sonne ist das Investitionsrisiko sehr hoch. Eine empirische Untersuchung der Rentabilität von über 175 Windparks über einen Zeitraum von zehn Jahren zog ein ernüchterndes Fazit: 2

1 Henner Schmidt, Welche Vorteile kann ein landeseigenes Stadtwerk haben?, Das Rathaus, Nr. 5, 2013.

2 Werner Dahldorf, Praxiserfahrungen mit der Wirtschaftlichkeit von Bürgerwindparks in Deutschland, http://

www.energieagentur-goettingen.de/fileadmin/files/downloads/130213_Daldorf_Praxiserfahrungen_mit_

BA

1_4rgerwindparks.pdf

(Zugriff 11.07.2014)

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In 82 Prozent der Windparks lagen die Umsatzerlöse unter den prospektierten Ergebnissen, mit der Folge, dass die Ausschüttung an die Anleger nur rund ein Drittel des Wertes betrug, der ihn in den Anlegerprospekten versprochen wurde. Ursache dafür waren allzu optimistische Wind- prognosen und zu niedrig angesetzte Betriebskostenschätzungen. Nicht selten wird argumentiert, dass kommunale Anbieter in der Erzeugung notwendig wä- ren, um die Marktmacht der „vier großen Energieversorger“ RWE, E.ON, Vattenfall und EnBW zu brechen. Deren hoher Anteil an allen konventionellen Stromerzeugungskapazitäten würde sie auch mehr als ein Jahrzehnt nach der Marktliberalisierung noch in die Lage versetzen, ihre Marktmacht zu missbrauchen. Fairer Wettbewerb sei nur durch noch mehr dezentrale, von den Kommunen oder den Bürgern direkt kontrollierte Energieversorger realisierbar. Mit der Marktmacht der vier großen Energieversorger im Stromgroßhandel hatte sich 2013 die Monopolkommission intensiver auseinandergesetzt. In ihrem Sondergutachten zum Energie- markt stellten die Wettbewerbsexperten fest, dass der Anteil der Stunden in einem Jahr, in de- nen die Anbieter am Strommarkt die gesamte Nachfrage allein bedienen können, ohne auf die Kapazitäten eines der großen vier Energieversorger zurückgreifen zu müssen, inzwischen bei über 99 Prozent liegt, wenn die Verfügbarkeit von Importkapazitäten berücksichtigt wird. 3 Da- mit habe sich die wettbewerbliche Situation auf dem Strommarkt gegenüber früheren Jahren deutlich verbessert und es sei nicht mehr davon auszugehen, dass die großen überregionalen Energieversorgungsunternehmen über individuelle Marktmacht verfügten. Auch für Anreize zu einer kollektiven Marktbeherrschung gäbe es keine Anhaltspunkte.

Kommunaler Stromvertrieb:

Licht und Schatten für die Bürger

Für die Kommune kann der Stromvertrieb eine interessante Einnahmequelle mit niedrigen Ein- stiegshürden darstellen. Mit einem professionellen Management lassen sich bei vergleichsweise geringen Investitionen durchaus akzeptable Renditen erzielen. Dennoch sind den Absichten, sozialverträgliche Energiepreise und kommunale Aufgaben aus den Gewinnen zu finanzieren, enge Grenzen gesetzt. Eine interne Subventionierung nicht kostendeckender Preise setzt über- durchschnittliche Erlöse aus Verträgen mit zahlungswilligeren Kunden voraus. Da diese auf dem deregulierten Strommarkt in Deutschland die Möglichkeit haben zum jeweils preisgün- stigsten Anbieter zu wechseln, besteht wenig Preissetzungsspielraum. Für den Bürger ist der kommunale Stromanbieter nicht zwangsläufig die beste Wahl. Strom- versorger in kommunaler Trägerschaft haben sich in der Vergangenheit nicht unbedingt als die günstigsten Anbieter erwiesen. In ihrem vorletzten Sondergutachten hatte die Monopol- kommission bei einer empirischen Erhebung der Endkundenpreise im Strommarkt festgestellt, dass kommunale Anbieter nur in einem Prozent aller betrachteten Fälle den günstigsten Tarif ohne Vorauskasse im jeweiligen Postleitzahlengebiet anboten. Agieren kommunale Anbieter als Grundversorger, ist ihr durchschnittliches Angebot zwar marginal günstiger als das der vier großen und der sonstigen privaten Stromversorger, liegt aber immer noch 28 Prozent über dem mittleren Preis des erstplatzierten Anbieters. Insgesamt kamen die Wettbewerbsexperten zu

3 Monopolkommission, Energie 2013: Wettbewerb in Zeiten der Energiewende, Sondergutachten der Monopol- kommission gemäß § 62 EnWG, Bonn 2013.

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dem Ergebnis, dass eine vermehrte Konkurrenz kommunaler Anbieter für den Endkunden keine Verbesserung darstellt. 4

Kommunale Wertschöpfung und Arbeitsplätze?

Als Argumente für die Kommunalisierung der Energieversorgung werden immer wieder die Generierung neuer Steuereinnahmen, die Schaffung zusätzlicher Arbeitsplätze und eine Stär- kung der Kaufkraft der Regionen genannt. Problematisch an dieser Sichtweise ist sowohl ihr einseitiger Blickwinkel auf die Treiber kommunaler Wirtschaftskraft als auch die Abstraktion von den gesamtwirtschaftlichen Konsequenzen. Kommunale Wertschöpfung wird oft als Summe aus den Gewinnen der ansässigen Unterneh- men, den Einkommen der in ihnen Beschäftigten und der von beiden gezahlten Steuern quan- tifiziert, wobei üblicherweise zwischen einmaligen Effekten rund um die Investition und die spätere Entsorgung der Energieanlagen und jährlicher Wertschöpfung während des Betriebs unterschieden wird. Man hofft dabei einen möglichst großen Teil der Investitionen in die Hände kommunaler Unternehmen und Gewerbetreibender zu legen und auch im Betrieb dauerhaft auf die Leistung der kommunalen Wirtschaft setzen zu können. Da die Anlagen selbst zunehmend auf dem Weltmarkt eingekauft und von überregional operierenden Spezialunternehmen instal- liert werden, besteht keine Garantie, dass der Löwenanteil der Wertschöpfung in der Kommune erwirtschaftet und wieder ausgegeben wird. Auch in der Wartungs- und Betriebsphase der An- lagen werden oft aus Kostengründen überregionale Dienstleister herangezogen. Übersehen wird regelmäßig auch, dass die Kehrseite kommunaler Wertschöpfung in einer Bindung knapper finanzieller Mittel besteht, die für alternative kommunale Verwendungen nicht mehr zur Verfügung stehen. Knappe kommunale Finanzen erfordern eine möglichst hohe Effizienz ihres Einsatzes, die zu garantieren angesichts der bereits erläuterten Investi- tions- und Betriebsrisiken und der zweifelhaften Vorteile für die Bürger eher fraglich ist. An- dere alternative Verwendungen der Investitions- und Betriebsmittel könnten eine kommunale Wertschöpfung und Steuereinnahmen in ähnlicher Größenordnung ergeben, wären aber unter günstigen Bedingungen mit weniger Kosten und höheren Gewinnen für die Kommune verbun- den. Grundsätzlich ist für die langfristige Wirtschaftskraft einer Kommune nicht maßgeblich, mit öffentlichen Mitteln möglichst viele wirtschaftliche Aktivitäten vor Ort zu konzentrieren, sondern Rahmenbedingungen zu schaffen, unter denen sich Handwerk und Unternehmen auf die Produktion von Gütern und Dienstleistungen spezialisieren können, für die im Vergleich zu anderen Standorten ein Kostenvorteil besteht. Ein ineffizientes Wirtschaften mit kommunalen Finanzen facht bestenfalls Strohfeuer an, verursacht aber langfristig einen relativen Verlust an Wirtschaftskraft.

Nutzen werden kommunalisiert, Kosten sozialisiert

Wirtschaftlich tragfähig sind viele kommunale Energieanlagen nur durch staatliche Subventi- onen, die von den Verbrauchern entweder über Umlage auf die Strompreise oder über Steuern zu finanzieren sind. Die unwirtschaftliche Energieproduktion aus erneuerbaren Energieträgern rechnet sich für die Bürger einer Kommune allein wegen der bundesweiten Umverteilung der Förderkosten. Ähnliches gilt für KWK-Anlagen, sofern deren Wirtschaftlichkeit von der Vergü- tung durch das Kraft-Wärmekopplungsgesetz (KWKG) abhängig ist. Innerhalb der letzten fünf

4 Monopolkommission, Energie 2011: Wettbewerbsentwicklung mit Licht Und Schatten, Sondergutachten der Monopolkommission gemäß § 62 EnWG, Bonn 2011

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Jahre hat sich die EEG-Umlage auf den Strompreis von 1,3 Cent/kWh auf 6,24 Cent/kWh ver- fünffacht. 5 Rechnerisch zahlte jeder Bundesbürger 2012 knapp 230 Euro allein für die Subven- tionierung der Erneuerbaren Energieträger im Rahmen des EEG, worin die zusätzlichen Kosten für die Netzintegration noch nicht berücksichtigt sind. Die von der EEG-Umlage verursachten Zahlungsströme zwischen den Bundesländern lagen 2013 zwischen Nettozuflüssen von rund 0,8 Mrd. Euro nach Bayern und Nettoabflüssen von fast 3 Mrd. Euro aus Nordrhein-Westfalen. Bezogen auf die Einwohner der Bundesländer ergab sich eine Spannweite der föderalen Um- verteilung der EEG-Förderung zwischen einem Zufluss von 274 Euro/Einwohner in das Land Brandenburg und einem Abfluss von 251 Euro/Einwohner aus Hamburg. Allein durch diese Um- verteilung von der Allgemeinheit der Stromverbraucher auf die Anlagen privater Investoren und Kommunen funktioniert das Geschäftsmodell der kommunalen Energiewende. In seinem jüngsten Jahresbericht zur Entwicklung der Nutzung erneuerbarer Energieträger in Deutschland ermittelte der Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft e.V. (BDEW) die Höhe einer hypothetischen EEG-Umlage, die erforderlich wäre, würde jedes Bundesland nur seine „eigenen“ EEG-Anlagen fördern. Die windstarken, aber bevölkerungs- und dadurch ver- brauchsarmen Bundesländer Schleswig-Holstein, Sachsen-Anhalt, Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg hätten im Jahr 2013 eine EEG-Umlage von knapp 13 ct/kWh gehabt, das reichlich Strom aus Sonnenenergie und Biomasse produzierende Bayern hätte noch 8,5 ct/kWh auf seine Stromverbraucher umlegen müssen. 6 Bezogen auf einzelne Kommunen müssten noch weit höhere Kosten auf die Strompreise umgelegt werden, damit sich die kommunalen Investi- tionen rechnen. Was die kommunale und regionale Wirtschaft an Kaufkraft gewinnen würde, wäre in den überwiegenden Fällen sehr schnell durch die Kostenbelastung der Energieverbrau- cher aufgezehrt, gäbe es nicht die bundesweite Umverteilungswirkung der EEG-Umlage. Vernachlässigt bleiben in aller Regel auch die unmittelbar negativen Folgen des kommunalen Ausbaus erneuerbarer Energien. Windkraftanlagen beeinträchtigen das Landschaftsbild ebenso wie großflächige Photovoltaikanlagen, der Anbau von Biomasse wirkt sich nicht selten negativ auf die Vielfalt der Tier- und Pflanzenwelt aus, und die Notwendigkeit der Netzanbindung von Stromerzeugungsanlagen weckt Ängste in der Bevölkerung vor dem Neubau von Hochspan- nungsleitungen. Darunter können nicht nur die Lebensqualität und zum Teil auch die Grund- und Immobilienvermögen der Bevölkerung leiden, sondern auch die Attraktivität der Kommu- ne für den Tourismus. Die damit einhergehenden Verluste betreffen neben der investierenden Kommune auch Gemeinden in der Nachbarschaft.

Energiemarktwettbewerb ist die beste Daseinsvorsorge

Kommunale Energieversorgung kann nur dann zu einer nachhaltig gesunden Wirtschaftsstruk- tur und dauerhaft gesicherter Beschäftigung in der Region beitragen, wenn sie ohne staatliche Subventionierung rentabel ist und eine sichere und preiswerte Energieversorgung für Bürger und Unternehmen gewährleistet. Bei der Stromerzeugung und dem Vertrieb kann die Kommu- ne erfolgreich im Wettbewerb bestehen, wenn die Projekte solide geplant und finanziert so- wie professionell gemanagt werden. Generell stellt sich aber die Frage, ob die Kommune nicht besser auf eine eigene unternehmerische Initiative zugunsten der wettbewerblichen Vergabe klar spezifizierter Aufgaben kommunaler Daseinsvorsorge an private Unternehmen verzichten sollte.

5 Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft e.V., Erneuerbare Energien Und Das EEG: Zahlen, Fakten, Grafiken (2014), Energie-Info, Berlin 2014.

6 Ibid.

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Basiert das Geschäftsmodell der Kommunen und der an kommunalen Versorgungsunternehmen beteiligten privaten Investoren allein auf staatlichen Zuschüssen und der bundesweiten Umlage aus EEG und/oder KWKG, begeben sich die Akteure in eine gefährliche Abhängigkeit von staat- lichen Transfers und energiepolitischen Privilegien. Das erlaubt langfristig keine stabilen Inve- stitionsbedingungen für die Wirtschaft und belastet die Bürger, sollte die hochgesteckte Rendi- teerwartung nicht in Erfüllung gehen. Wie sehr die regionalen Interessen bereits heute von den notwendigen Reformen der Energiewende betroffen sind, zeigt das Agieren der Ländervertreter im Bundesrat. Änderungen an den Vergütungssätzen des EEG oder den Vorschriften EEG-Strom wurden in der Vergangenheit immer wieder vom Bundesrat verzögert. Für die Allgemeinheit der Stromverbraucher und Steuerzahler sind subventionsbedürftige En- ergieprojekte ohnehin eine Belastung, die umso größer wird je mehr Kommunalpolitiker und privatwirtschaftliche Interessenverbände ihren politischen Einfluss geltend machen, um auf die Seite der Gewinner der Energiewende zu gelangen. Bislang laden die energiepolitischen Rahmenbedingungen geradezu dazu ein, dass sich kommunale Energieprojekte sprichwörtlich gegenseitig das Wasser abgraben.

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