Revista do Servio Pblico

RSP
ENAP
Ano 50
Nmero 4
Out-Dez 1999
Reflexes sobre a reforma gerencial
brasileira de 1995
Luiz Carlos Bresser Pereira
Alguns determinantes de sustentabilidade
das Reformas da Administrao Pblica
Indermit S. Gill
A integrao da gesto financeira e da
gesto por desempenho
Christopher Pollitt
Alm da capacitao: desenvolvimento
de lderes para o setor pblico
Kevin Bacon
O ensino de administrao pblica no
Brasil em um momento de inflexo
Francisco Gaetani
Revista do Servio Pblico
Ano 50
Nmero 4
Out-Dez 1999
RSP
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica
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Revista do Servio Pblico/Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica -
v.1, n.1 (nov. 1937) Ano 50, n.4 (Out-Dez/1999). Braslia: ENAP, 1937.
trimestral
ISSN:0034/9240
De 1937 a 1974, periodicidade irregular, editada pelo DASP e publicada no Rio de
Janeiro at 1959. Interrompida de 1975 a 1981. Publicada trimestralmente de 1981 a
1988. Periodicidade quadrimestral em 1989. Interrompida de 1989 a 1993.
1. Administrao pblica - Peridicos.
I. Escola Nacional de Administrao Pblica.
CDD: 350.005
RSP
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Revista do
Servio
Pblico
Ano 50
Nmero 4
Out-Dez 1999
Sumrio
Reflexes sobre a reforma gerencial brasileira de 1995 5
Luiz Carlos Bresser Pereira
Alguns determinantes de sustentabilidade das
Reformas da Administrao Pblica 31
Indermit S. Gill
A integrao da gesto financeira e da gesto por desempenho 49
Christopher Pollitt
Alm da capacitao: desenvolvimento de
lderes para o setor pblico 83
Kevin Bacon
O ensino de administrao pblica no Brasil em
um momento de inflexo 95
Francisco Gaetani
RSP
3
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RSP
Revista do
Servio
Pblico
Ano 50
Nmero 4
Out-Dez 1999
Reflexes sobre
a reforma gerencial
brasileira de 1995
Luiz Carlos Bresser Pereira
1. Introduo
Desde o incio do governo Fernando Henrique Cardoso, em 1995,
as emendas constitucionais destinadas a reformar o Estado assumiram
uma importncia fundamental na agenda do pas. Alm de uma primeira
emenda eliminando os monoplios estatais nos setores energtico e de
comunicaes, facilmente aprovada nos primeiros meses do novo governo,
trs grandes emendas constitucionais foram enviadas ao Congresso: reforma
tributria, reforma da previdncia social e reforma administrativa. Quatro
anos depois, apenas a Reforma Gerencial da Administrao Pblica pode
ser considerada como um verdadeiro xito.
1
Como ministro encarregado
de sua realizao, farei, neste artigo, algumas reflexes sobre o assunto.
Em primeiro lugar, definirei brevemente a reforma gerencial, e, numa
segunda parte, tentarei responder a algumas perguntas: por que o governo
resolveu propor uma reforma gerencial do servio pblico incluindo a
reforma da Constituio, j que no fazia parte da agenda poltica do pas
nem dos temas da campanha presidencial de 1994? Por que as idias
gerais de uma reforma administrativa do servio pblico foram aprovadas
pela opinio pblica, e por que as idias mais especficas propostas no
Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado foram adotadas pelos
altos funcionrios do servio pblico brasileiro? Por que a emenda constitu-
cional foi aprovada pelo Congresso, enquanto as duas outras emendas
importantes da previdncia social e da reforma tributria no o
foram? Qual a importncia da existncia de uma demanda prvia da socie-
dade? Ou ser que uma concepo e desenho mais corretos tornaram-se
fatores diferenciais em relao s outras reformas? Ou ainda, ser que o
Luiz Carlos
Bresser Pereira,
professor titular
de economia da
Fundao Getlio
Vargas/SP e ex-
Ministro da
Administrao e
Reforma do
Estado, da
Cincia e
Tecnologia e da
Fazenda
6
RSP
carter democrtico do debate nacional que a emenda provocou teve
importncia? Como foram identificados, e eventualmente neutralizados,
os adversrios da reforma? Quais alianas polticas foram efetuadas? E
quais os compromissos realizados? Quo significativos foram uns e outros?
2. Uma reforma gerencial
A Reforma Gerencial de 1995 est substituindo a atual administrao
pblica burocrtica, misturada a prticas clientelistas ou patrimonialistas,
por uma administrao pblica gerencial, que adota os princpios da nova
gesto pblica (new public management). As reformas administrativas na
Amrica Latina costumam ser apenas mudanas ad hoc no organograma
da administrao, que so implementadas no momento em que o novo
governo toma posse. Essas so falsas reformas que no envolvem mudanas
institucionais significativas. Na verdade, foram apenas duas as verdadeiras
reformas administrativas desde a construo dos estados nacionais modernos:
a Reforma Burocrtica ou Reforma do Servio Pblico e a Reforma Geren-
cial da Administrao Pblica. A primeira, que foi analisada por Weber,
diz respeito formao de um servio pblico profissionalizado; ocorreu
em meados do sculo XIX na Europa ocidental, no incio do sculo XX
nos EUA e na dcada de 30 no Brasil. A reforma gerencial, que flexibiliza
os processos e os regulamentos burocrticos, conferindo um grau mais
elevado de autonomia e de accountability s agncias governamentais e
aos seus gerentes, a segunda: um novo fenmeno histrico, que ganhou
fora nas ltimas duas dcadas, quando as pessoas comearam a perceber
que uma das razes da atual crise fiscal do Estado era a ineficincia estru-
tural da administrao pblica burocrtica.
A Reforma Gerencial de 1995 foi definida inicialmente no Plano
Diretor da Reforma do Aparelho de Estado (1995)
2
. Nesse documento,
aps se constatar a ineficincia do servio pblico existente no Brasil,
desenvolve-se um quadro terico para a reforma, inspirado nas reformas
gerenciais que esto sendo implementadas desde a dcada de 80 em certos
pases da OCDE, e particularmente na Gr-Bretanha. A reforma envolve:
a) a descentralizao dos servios sociais para estados e municpios; b) a
delimitao mais precisa da rea de atuao do Estado, estabelecendo-se
uma distino entre as atividades exclusivas, que envolvem o poder do
Estado e devem permanecer no seu mbito, as atividades sociais e cient-
ficas, que no lhe pertencem e devem ser transferidas para o setor pblico
no-estatal, e a produo de bens e servios para o mercado; c) a distino
entre as atividades do ncleo estratgico, que devem ser efetuadas por
polticos e altos funcionrios, e as atividades de servios, que podem ser
objeto de contrataes externas; d) a separao entre a formulao de
7
RSP
polticas e sua execuo; e) maior autonomia para as atividades executivas
exclusivas do Estado que adotaro a forma de agncias executivas;
f) maior autonomia ainda para os servios sociais e cientficos que o Estado
presta, que devero ser transferidos para (na prtica, transformados em)
organizaes sociais, isto , um tipo particular de organizao pblica no-
estatal, sem fins lucrativos, contemplada no oramento do Estado como
no caso de hospitais, universidades, escolas, centros de pesquisa, museus,
etc.; g) assegurar a responsabilizao (accountability) por meio da admi-
nistrao por objetivos, da criao de quase-mercados e de vrios mecanis-
mos de democracia direta ou de controle social, combinados com o aumento
da transparncia no servio pblico, reduzindo-se concomitantemente o
papel da definio detalhada de procedimentos e da auditoria ou controle
interno os controles clssicos da administrao pblica burocrtica
que devem ter um peso menor.
Uma caracterstica essencial da reforma do Estado brasileira, prevista
no Plano Diretor, mas anterior a ele, como tambm o a descentralizao
para estados e municpios de servios sociais, foi a deciso de privatizar
as empresas estatais que produzem bens e servios para o mercado.
O Plano Diretor previa ainda uma mudana que estava apenas comeando
no setor pblico: a terceirizao das atividades de apoio para o setor privado,
desde servios simples como segurana e limpeza, at complexos como
consultoria e servios de computao. Enquanto se terceirizavam para o
setor privado essas atividades, a proposta talvez mais inovadora do Plano
Diretor era transferir as atividades sociais e cientficas, que a sociedade
acredita devam ser total ou parcialmente financiadas pelo Tesouro, para o
setor pblico no-estatal, transformando-as em organizaes sociais. Por
outro lado, grande nfase era dada no Plano Diretor ao fortalecimento do
ncleo estratgico do Estado, onde as decises de polticas so tomadas
por polticos e altos funcionrios.
3. Uma histria de sucesso
Vrios indicadores mostram que a reforma gerencial brasileira
uma histria de sucesso, pelo menos por enquanto. Em primeiro lugar,
implementaram-se os dispositivos bsicos necessrios para uma reforma
gerencial: a emenda constitucional que a imprensa e a opinio pblica
chamaram de reforma administrativa foi aprovada pelo Congresso com
pequenas mudanas em relao proposta original do governo; as leis
que definem as duas principais instituies organizacionais da reforma
agncias executivas e organizaes sociais foram adotadas; estabe-
leceram-se as normas dos contratos de gesto, que definem os indicadores
de desempenho a serem alcanados por cada organizao depois de ganhar
8
RSP
maior autonomia; alterou-se profundamente a Lei do Regime Jurdico
nico, que estabelecia uma srie de privilgios e um regime trabalhista
nico para todos os servidores pblicos, quer desempenhassem funes
do ncleo estratgico ou no; definiu-se uma nova poltica de recursos
humanos, estabelecendo que apenas os membros das carreiras tpicas de
Estado, envolvidos em atividades exclusivas do mesmo, deveriam continuar
a ser recrutados anualmente visto que as atividades de apoio devem
ser terceirizadas, e as atividades sociais e cientficas transferidas para o
setor pblico no-estatal, suspendendo-se a contratao direta pelo Estado
e que esses servidores deveriam ser bem pagos e bem treinados.
Em segundo lugar, escolheu-se, com ampla aceitao, a Gesto
pela Qualidade Total (Total Quality Control) como principal estratgia
de gerenciamento a ser adotada pelas organizaes do Estado. Uma reforma
gerencial precisa de uma estratgia de gesto. O controle de qualidade
total uma estratgia empresarial particularmente adequada ao
gerenciamento pblico, por adotar vrios critrios de excelncia alm da
simples taxa de lucros, que, por definio, no existe no governo. No incio
da dcada de 90, houve uma primeira tentativa de introduo da gesto
pela qualidade na administrao federal brasileira. Formou-se um grupo
de fortes adeptos dessa estratgia, mas a tentativa falhou, porque as dife-
renas entre as administraes pblica e privada no haviam sido bem
definidas e, mais particularmente, porque a tentativa no se inseria num
modelo global de reforma. Aos altos funcionrios faltava a autonomia
necessria para adotar os meios mais adequados de alcanar os resul-
tados desejados.
Dentro do contexto da Reforma Gerencial de 1995, a gesto pela
qualidade total ganhou vida nova. As diferenas eram claras: enquanto a
administrao privada uma atividade econmica controlada pelo mercado,
a administrao pblica um empreendimento poltico, controlado politica-
mente. Na empresa privada, o sucesso significa lucros; na organizao
pblica, significa o interesse pblico. possvel transferir os instrumentos
de gerenciamento privado para o setor pblico, mas de forma limitada.
Pode-se descentralizar, controlar por resultados, incentivar a competio
administrada, colocar o foco no cliente, mas a descentralizao envolve o
controle democrtico, os resultados desejados devem ser decididos politica-
mente, quase-mercados no so mercados, o cliente no apenas cliente,
mas um cliente-cidado revestido de poderes que vo alm dos direitos do
cliente ou do consumidor. Com a explicitao dessas diferenas e o aumento
da autonomia e da responsabilizao que os dirigentes esto assumindo no
mbito da reforma, o controle de qualidade na administrao pblica ganhou
legitimidade e tornou-se a estratgia gerencial oficial para a implementao
da reforma.
9
RSP
Em terceiro lugar, a opinio pblica, as elites polticas e, sobretudo,
os altos funcionrios esto apoiando a reforma. De acordo com vrias
pesquisas de opinio, cerca de 75% da populao aprovou a emenda constitu-
cional da reforma administrativa. Cerca de 80% dos altos funcionrios
aprovaram no apenas a emenda, como mais especificamente as propostas
do Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado. Esse fato foi verificado
numa pesquisa nacional realizada entre formadores de opinio no final de
1997, que evidenciou que o segundo grupo mais favorvel reforma era o
grupo dos altos funcionrios sendo o primeiro constitudo pelos
empresrios, e o terceiro, pelos jornalistas, seguidos pelos intelectuais e
finalmente pelos lderes sindicais, que a aprovavam menos, mas mesmo
assim aprovavam. Em 1998, uma pesquisa sobre a reforma realizada junto
a funcionrios de nvel mdio mostrou um apoio semelhante.
3
Apenas um
setor importante da alta administrao pblica brasileira no revelou apoio
reforma, embora tambm no tenha demonstrado resistncia: o Poder
Judicirio. Fiz vrias tentativas de falar e debater com juzes e promotores,
mas sem sucesso. Logrei conversar com juristas do Direito Administrativo,
mas suas reaes foram antes negativas que positivas. Receberam, entre-
tanto, com grande interesse o trabalho terico que fundamenta, no plano
do Direito, a reforma: Cidadania e Res Publica: A Emergncia dos Direitos
Republicanos.
4
Em quarto lugar, os estados e as principais cidades esto adotando
os novos dispositivos e prticas da reforma gerencial. A separao entre
atividades exclusivas do Estado e servios sociais e cientficos que o Estado
decide incluir no seu oramento est sendo adotada de forma cada vez
mais freqente. Organizaes sociais esto sendo criadas em vrios estados
e em alguns municpios mais importantes, embora, em alguns casos, com
certas distores em relao ao projeto inicial. Programas de qualidade
total esto surgindo no conjunto do pas.
Em quinto lugar, as novas idias e expresses, que foram introduzidas
ou enfatizadas pela reforma tais como reforma gerencial, atividades
exclusivas do Estado, ncleo estratgico do governo, agncias executivas,
organizaes sociais, contratos de gesto, indicadores de desempenho
entraram no vocabulrio dos altos funcionrios de Braslia e tornaram-
se um importante tema nas escolas de governo e de administrao pblica
brasileiras.
Em sntese, a Reforma Gerencial da Administrao Pblica
Brasileira, lanada em 1995, avanou nas trs dimenses previstas pelo
Plano Diretor: a institucional, a cultural e a gerencial. Criaram-se novas
instituies, surgiu uma nova viso da administrao pblica, e novas prticas
gerenciais esto comeando a ser adotadas. Avaliando a reforma, Indermit
Gill, do Banco Mundial, escreveu um artigo com um ttulo sugestivo: Alguns
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RSP
Determinantes de Sustentabilidade das Reformas da Administrao
Pblica. Ou, Por Que Eu Estou Otimista em Relao Reforma Admi-
nistrativa no Brasil.
5
Por outro lado, as duas outras reformas a tributria e a da previdn-
cia social que h muito constavam da agenda poltica do pas, no
tiveram o mesmo destino. A emenda constitucional da previdncia social,
que terminou sendo aprovada pelo Congresso no final de 1998, era apenas
a sombra do projeto original do governo. A reforma tributria apresentada
em 1995 foi finalmente abandonada pelo prprio governo, que, apenas no
final de1998, apresentou, sem muita preciso, um novo projeto de emenda.
Como explicar resultados to diferentes? Onde reside o segredo do sucesso
desta reforma?
De acordo com minha experincia, a aprovao de grandes reformas
depende de quatro fatores: necessidade, concepo e desenho, persuaso
democrtica e alianas. H necessidade quando a reforma responde a
uma demanda social real. O desenho adequado da reforma, isto , o fato
de que o texto ou o contedo das novas instituies propostas respondam
efetiva e claramente aos objetivos visados, essencial para sua aprovao.
Em terceiro lugar, nas democracias, as reformas dependem de um debate
nacional pelo qual a opinio pblica possa ser persuadida. E em quarto,
para conseguir o apoio dos polticos no Congresso, necessrio, alm da
aprovao da opinio pblica, estabelecer alianas estratgicas.
4. Responder a uma
demanda social real
O primeiro requisito para o xito de uma reforma que ela responda
a uma demanda social real (embora possivelmente oculta). Esse foi o
caso da Reforma Gerencial Brasileira de 1995, no incio do governo
Fernando Henrique Cardoso. A demanda existia, mas no estava clara
para ningum, no fazia parte da agenda poltica da nao e no fora um
tema relevante na campanha presidencial de 1994. Havia, nas plataformas
polticas dos dois principais candidatos, parcas referncias reforma da
administrao pblica. O que existia de novo desde a segunda metade dos
anos 80 era o consenso de que era necessrio descentralizar os servios
sociais para os estados e de que as empresas estatais competitivas deve-
riam ser privatizadas. Alm disso, reafirmavam-se as idias da Reforma
Burocrtica de 1936: fortalecer a profissionalizao da burocracia, tornar
a administrao mais impessoal e combater o clientelismo.
Na verdade, o Brasil estava vivendo um paradoxo. O Estado e
sua burocracia haviam entrado em uma crise econmica e poltica de
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RSP
grandes propores no incio da dcada de 80. O modelo de desenvolvi-
mento burocrtico-capitalista, dirigido pelo Estado, estava envolvido em
uma crise poltica, causada pela bancarrota do regime militar, e em uma
crise econmica e financeira, que comeou como uma crise da dvida
externa, acompanhada por elevao dramtica das taxas de inflao,
mas que no demorou a revelar suas causas internas: uma crise fiscal
do Estado e a exausto da estratgia de crescimento nacional-desenvol-
vimentista. Nesse contexto, a burocracia do Estado, que tivera um papel
dominante no regime militar, deveria ter perdido prestgio e influncia,
mas no foi isso que ocorreu. Com a transio para a democracia, em
1985, as polticas dos partidos de oposio que acabavam de assumir o
governo, imaginando-se identificados com a democracia e a esquerda,
revelavam, na verdade, to ou mais acentuadamente que os partidos
anteriormente no governo, uma ideologia burocrtica, alm de populista.
O burocratismo renasceu, assim, das cinzas, na segunda parte da dcada
de 80, ressaltando a existncia do que Eli Diniz chamou de paradoxo: a
presena de um poder burocrtico forte numa burocracia devastada
6
.
Mas, como os burocratas da poca careciam de um projeto nacional
mnimo, empenharam-se no rent-seeking, ou seja, na procura de
vantagens e privilgios custa do Estado. Uma busca coroada de xito.
Os principais dispositivos na Constituio de 1988 que tendiam para essa
direo foram os artigos sobre a estabilidade e o sistema de previdncia
dos servidores pblicos, complementados em nvel apenas federal pela
lei de 1991 sobre o Regime Jurdico nico dos Servidores Pblicos.
Criaram-se privilgios para os servidores pblicos, garantindo-se-lhes
estabilidade plena, uma aposentadoria precoce com vencimentos inte-
grais equivalentes ao ltimo salrio e, na prtica, sacramentando-se a
renncia exigncia de sua responsabilizao (accountability) perante
a sociedade.
Conseqentemente, em janeiro de 1995, quando apresentei as
primeiras idias sobre a reforma da administrao pblica atenuar a
estabilidade plena que a Constituio garantia a todos os servidores pblicos,
aproximar os mercados de trabalho dos setores pblico e privado e usar
organizaes pblicas no-estatais, sem fins lucrativos, para prestar os
servios sociais e cientficos sustentados pelo dinheiro pblico uma
tempestade caiu sobre mim. O tema era novo e, portanto, ameaador,
pelo menos na aparncia. A reao negativa foi quase universal. As pessoas
no haviam tido tempo ainda para entender minhas propostas, pois a im-
prensa as apresentava de forma fragmentada, mas estavam contra. O
Ministro fala demais; deveria agir, fazer, em vez de falar. Essa era uma
crtica comum e autoritria, como se fosse possvel reformar a Constitui-
o e as leis de uma nao sem falar, sem debater idias.
12
RSP
5. Um debate nacional
Eu sabia, porm, que o que estava propondo era sensato e respondia
a uma verdadeira demanda de uma sociedade insatisfeita com os servios
prestados pelos servidores pblicos no Brasil. Portanto, embora sem ainda
contar com o apoio do Presidente para a reforma constitucional da adminis-
trao pblica ele apenas concordara que eu discutisse a questo com
o pblico em geral e os polticos resolvi ir adiante. A democracia brasi-
leira nova e talvez incompleta, por ser marcada pelo elitismo e pela falta
de responsabilizao, mas uma verdadeira democracia, na qual as grandes
mudanas polticas s podem ocorrer com o apoio da opinio pblica.
Portanto, o debate era essencial para que eu pudesse convencer as pessoas,
conhecer suas reaes e aproveitar algumas das idias que surgiriam neces-
sariamente da discusso. Eu tinha uma boa noo do que queria, mas
sabia que essas idias podiam ser aprimoradas com o debate.
O debate nacional sobre a reforma gerencial foi um debate de verdade.
Eu e a minha equipe fizemos conferncias no Brasil inteiro. Eu estava na
imprensa todos os dias imprensa essa que, ulteriormente, deu uma
enorme contribuio para o debate. No incio, os jornalistas distorciam as
idias, limitando-se sempre s mesmas poucas questes particular-
mente questo da estabilidade dos servidores mas a mdia acabou
desempenhando seu papel de veculo dos debates nacionais. Alm disso,
a maioria dos jornalistas passou gradualmente a defender as propostas,
medida que a opinio pblica tambm se mostrava favorvel.
Em um debate, certamente devemos ser prudentes e argutos. Evitar,
sempre que possvel, o confronto direto. Mas tambm necessrio ser
claro e preciso sobre o que se pretende. preciso, portanto, ter a coragem
e a determinao de atacar diretamente o problema. Expressar franca-
mente suas opinies e propostas. Ouvir as crticas e estar disposto a aceitar
algumas delas. Essa uma estratgia arriscada. Pode-se argumentar que
a alternativa seria esperar que o problema amadurecesse e que o desenho
da reforma surgisse espontaneamente, a partir de algumas sugestes
bsicas. Essa pode ser uma boa estratgia quando se dispe de muito
tempo. Mas no a minha maneira de fazer as coisas. A reforma da
administrao pblica no Brasil era algo que precisava ser enfrentado,
que pedia ao imediata. Criticar a situao existente, denunciar privilgios,
pedir mudanas eram atitudes que no podiam ser adiadas. Voc pode
perder o emprego se insistir com essas propostas, diziam-me freqente-
mente as pessoas nos meus primeiros meses no cargo. Repetiam as adver-
tncias que j recebera 12 anos antes, quando fui Ministro da Fazenda
(1987, em seguida ao colapso do Plano Cruzado e moratria declarada
pelo Brasil da sua dvida externa), em uma poca em que o pas enfrentava
uma profunda crise financeira. Resolvi apresentar uma soluo inovadora
13
RSP
e arriscada, segundo muitos para a crise da dvida: a securitizao
da dvida com um desconto. Respondi s novas advertncias da mesma
forma que fizera em 1987: Qual o valor de um cargo no governo se
voc no estiver fazendo o que deve ser feito?
7
Quando um pas enfrenta
tempos anormais, uma crise profunda, os ministros no podem ser apenas
prudentes; precisam tambm ter a coragem de assumir riscos.
No entanto, eu sabia que o risco de fracasso seria reduzido na medida
em que a populao estivesse informada e persuadida. Nas democracias,
as reformas dependem da opinio pblica, que s pode ser conquistada
por um debate nacional. Muitas pessoas no Brasil ainda acreditam que as
reformas sero ou no aprovadas dependendo da fora poltica do governo
ou da racionalidade da reforma. Sem dvida, ambas as variveis so impor-
tantes, mas a mais importante o apoio da opinio pblica e das elites
polticas, principalmente quando a reforma importante e influi sobre o
cotidiano das pessoas. Quando esse no o caso, um debate tcnico,
complementado pelas alianas polticas necessrias, pode ser suficiente.
Mas quando a reforma lida com instituies bsicas, o apoio da opinio
pblica crucial. Apoio este que vir se voc for capaz de explicar suas
idias de forma simples e direta. Se estiver disposto a repetir inmeras
vezes os seus argumentos, e, obviamente, se as suas idias fizerem sentido.
8
O que nos leva concepo ou ao desenho da reforma.
6. Um desenho claro, nascido
de uma avaliao precisa
Uma reforma bem elaborada e competente depende de uma boa
concepo ou um bom desenho. Este, por sua vez, ser tanto melhor quanto
mais preciso for o diagnstico do problema e maior a competncia jurdica
e tcnica dos reformadores. O diagnstico bsico estava claro para mim
desde o incio: a tentativa constitucional de 1988 de restaurar ou de instaurar
plenamente no pas a administrao pblica burocrtica havia sido um
desastre. Com a desculpa de que o pior inimigo a ser combatido era o
clientelismo, o servio pblico tornara-se rgido e ineficiente, carecia de
um sistema de incentivos e punies e sofria do excesso de regulamentos
e procedimentos estritos. Por outro lado, sempre em nome de um servio
pblico profissional e independente da poltica, e esquecendo o
patrimonialismo burocrtico-capitalista que sempre caracterizou o Brasil,
privilgios de toda a sorte foram criados.
O retrocesso da administrao pblica para um sistema burocrtico
clssico, em um pas cujo Estado enfrentava uma profunda crise, mas
cuja administrao havia sido capaz, nos 20 anos anteriores, de adotar
uma estratgia gerencial pioneira e relativamente bem-sucedida para
14
RSP
promover o crescimento econmico, envolveu enormes prejuzos: aumento
insustentvel das despesas com pessoal , deteriorao dos servios pblicos
e desmoralizao dos servidores. Em vez de corrigir as distores estati-
zantes e protecionistas da estratgia de crescimento anterior um movi-
mento que s comearia no incio dos anos 90 nos primeiros cinco anos
do novo regime democrtico, misturaram-se a reburocratizao e a busca
de privilgios, com terrveis conseqncias para o prestgio de um servio
pblico que, at ento, servira o pas com competncia e esprito pblico.
Partindo dessa idia inicial, eu e a minha equipe envolvemo-nos em
um diagnstico complexo e difcil da situao do servio pblico brasileiro,
particularmente do federal, apesar de uma espantosa falta de dados a
respeito. No havia informaes minimamente organizadas sobre o nmero
de servidores pblicos ou sobre os salrios e sua evoluo. Apenas sobre
os custos totais envolvidos.
Mas no havia tempo a perder. A estrutura da reforma foi dividida
em duas vertentes: a definio de uma emenda constitucional, que foi
enviada ao Congresso em julho de 1995; e a elaborao dos fundamentos
e diretrizes da reforma gerencial, definidos no Plano Diretor da Reforma
do Aparelho de Estado, aprovado pelo Comit de Reforma do Estado e
pelo Presidente da Repblica em setembro de 1995. O Plano Diretor inclua
um diagnstico da situao do servio pblico brasileiro, um quadro terico
para a reforma gerencial e propostas especficas de reforma. O docu-
mento como um todo, que passou a ser central para a reforma, substanciava
e completava a emenda constitucional.
No me estenderei mais sobre a questo do Plano Diretor e sobre
o modelo terico de reforma que apresentava. Na primeira vez que expus
essas idias aos altos funcionrios, a recepo foi extremamente positiva.
Muitos comentaram que, finalmente, tnhamos uma reforma significativa
da administrao pblica, o que demonstrava que os melhores servidores
pblicos brasileiros estavam esperando e pedindo uma reforma desse gnero.
Essa recepo favorvel repetiu-se inmeras vezes, assegurando, afinal,
seu apoio s idias contidas no documento e na emenda constitucional.
Na elaborao da emenda constitucional, a questo da concepo
ou do desenho foi decisiva, particularmente se compararmos a reforma
administrativa com as reformas tributria e da previdncia social. Quando
o novo governo assumiu, em janeiro de 1995, duas crenas eram extrema-
mente difundidas, inclusive entre os ministros. A primeira era a de que,
considerando-se o grau extremo de pormenorizao da Constituio
brasileira, reformar a Constituio significava desconstitucionaliz-la, isto
, eliminar artigos e pargrafos do texto constitucional. A segunda era que
o contedo bsico de cada reforma j era conhecido: bastava escrev-los.
Nunca compartilhei da segunda opinio, que sofria o vis das atitudes
arrogantes to comuns entre pessoas recm-chegadas ao poder, mas a
15
RSP
primeira parecia-me razovel. Frente a uma constituio extremamente
detalhada, a melhor forma de emend-la eliminar dispositivos especficos
e substitu-los, se necessrio, por princpios gerais. o que fizeram os
autores da emenda da previdncia social. o que resolvi fazer, quando
sentei pela primeira vez com trs membros da minha equipe para comear
a tarefa de emendar o captulo da Constituio de 1988 relativo adminis-
trao pblica.
Comecei pelo Artigo 37, seus itens e pargrafos. O processo era
simples: corte este item, deixe esse outro, corte mais aquele, e assim por
diante. Continuei dessa forma durante cerca de uma hora. Desconstitu-
cionalizar era simples, direto. Seria mais simples ainda eliminar todo o
captulo sobre a administrao pblica. A maioria das constituies no
incluem um captulo sobre o assunto. De repente, porm, ocorreu-me um
pensamento: fcil desconstitucionalizar, mas no vai dar certo. Os brasi-
leiros costumam criticar o carter pormenorizado da Constituio de 1988,
mas, na verdade, gostam de constituies detalhadas. Querem ter todos
os seus direitos claramente escritos. Se eu continuar nessa direo, os
parlamentares vo dizer que o governo est pedindo um cheque em branco.
E eles simplesmente no vo aprovar a reforma.
Decidi, portanto, interromper meu trabalho e comear tudo de novo,
a partir de uma nova premissa: em vez de desconstitucionalizar, escreveria
o mais claramente possvel as mudanas que eu queria. Por exemplo,
como a estabilidade deveria ser mais flexvel. Em quais condies precisas
os servidores pblicos poderiam ser demitidos por excesso de quadros
o que teria importantes efeitos fiscais ou por insuficincia de
desempenho o que estabeleceria as condies para um sistema de
incentivos gerenciais no servio pblico. Como, na questo da demisso,
os servidores deveriam ser protegidos contra decises polticas, mas no
contra decises tcnicas. A tarefa era inteiramente diferente e muito mais
complexa. Demorou cinco meses para ser completada. Exigiu criatividade,
humildade para aceitar as boas idias crticas que surgiram do debate
nacional e competncia jurdica para conhecer todos os problemas envol-
vidos e escrever um texto preciso.
9
A deciso de abandonar a desconstitucionalizao e optar por uma
emenda to ou mais detalhada que o texto original foi crucial. Impediu que
o relator da reforma administrativa no Congresso (os relatores tm um
poder imenso na aprovao de emendas constitucionais) fizesse o mesmo
que o relator da reforma da previdncia social, alguns meses depois. Como
os autores do projeto haviam optado pela desconstitucionalizao, esse
relator declarou que o governo estava pedindo um cheque em branco do
Congresso e resolveu fazer o que lhe parecia bvio, a ele e maioria dos
seus colegas do Congresso: preencheu o cheque. Ao faz-lo, desfigurou a
16
RSP
reforma, reintroduzindo no texto constitucional todos os privilgios (direitos)
que a reforma tencionava eliminar. Ficou claro para mim, meses antes
que isso acontecesse com a reforma da previdncia social, que eu no
poderia sofrer esse risco. A emenda teria que ter uma estrutura clara,
destinada a produzir mudanas graduais e razoveis. Cada artigo, cada
pargrafo seria escrito da forma mais precisa e claramente fundamentada
possvel. Essa provavelmente a principal razo pela qual o Congresso
introduziu apenas algumas modificaes menores na proposta original.
A substncia da emenda permaneceu intacta e, aps um longo e difcil
debate, foi aprovada.
10
A concepo correta da proposta facilitou o debate nacional, que,
por sua vez, contribuiu para a qualidade da concepo. O Brasil um pas
democrtico. No a democracia dos nossos sonhos, mas uma demo-
cracia. Temos liberdade de expresso e de imprensa, um estado de direito,
um Judicirio independente e um Congresso ativo que responde intensa-
mente opinio pblica e a grupos de presso. Era essencial persuadir a
opinio pblica. Ento, durante os dois anos e meio de discusso da emenda
no Congresso, tornei-me o advogado nacional da reforma. Levei o Plano
Diretor e a emenda para todos os lugares, para todos os foros, debatendo,
argumentando. Nesses debates, procurei ter uma mensagem simples e
clara, em que os aspectos positivos e no apenas os punitivos da
reforma tambm estivessem presentes.
A mdia desempenhou um papel essencial nesse processo. Os jorna-
listas apenas se interessavam pelos aspectos financeiros e de curto prazo.
Seus temas prediletos eram a reduo de quadros, o fim da estabilidade, o
teto salarial que eliminaria alguns salrios extremamente elevados. Pouco
se interessavam pelos objetivos mais positivos, de mdio prazo: maior papel
para as organizaes pblicas no-estatais, aumento da eficincia, foco
no cliente-cidado, nova poltica de recursos humanos, nova poltica de
concursos pblicos. Mas consegui inserir progressivamente as novas idias,
e, aos poucos, comeou a ficar claro que eu no era, como meus adversrios
sugeriam, o carrasco dos servidores pblicos, o neoliberal impiedoso
ou o defensor xiita do mercado, e sim que minha mensagem envolvia
reconstruir o Estado, aumentar sua capacidade de desempenhar seu papel
clssico de proteo dos direitos humanos, de defesa dos interesses da
nao e garantia dos fundamentos macroeconmicos, assim como seu
papel moderno de promoo da competitividade internacional do pas e de
proteo dos direitos sociais e dos direitos republicanos. Esses, que defini
como sendo o direito de cada cidado de que o patrimnio pblico seja
utilizado para o interesse pblico, em vez de ser capturado por grupos de
interesse, tornaram-se a pea central, fundamentando a reforma.
17
RSP
7. Estabelecer alianas e
identificar os adversrios
Na luta para mudar as instituies, nunca estamos ss: h os adver-
srios, que precisamos identificar claramente, e os aliados, que precisamos
chamar o quanto antes para ajudar. Os adversrios no Congresso e na
sociedade eram conhecidos: os representantes do velho patrimonialismo,
to profundamente arraigado na sociedade brasileira, e do nem to novo
corporativismo de bases sindicais. A aliana entre estes dois extremos
aparentes o patrimonialismo direita, o corporativismo esquerda
foi imediata. E nem to surpreendente. Afinal, a velha direita
patrimonialista sempre foi parte central da classe dirigente no Brasil e
est acostumada s formas clssicas da procura de vantagens e privilgios
(nepotismo, clientelismo), assim como a velha esquerda corporativista
habituada s formas burocrticas da busca de privilgios, que incluem
principalmente salrios desvinculados do trabalho efetivo e aposentadorias
sem relao com a contribuio previdenciria. Essa aliana, que tem em
comum a luta autoritria pela autonomia da burocracia em relao pol-
tica, ficou evidenciada desde o primeiro voto, que coube poderosa Comis-
so de Constituio e Justia da Cmara, que decide sobre a admissibilidade
constitucional de cada emenda: a velha direita patrimonialista e a esquerda
corporativista votaram juntas para tentar derrotar a reforma.
11
Uma vez que os adversrios eram identificados, no hesitei em
denunci-los. Nesse caso, o acordo era impossvel. Os polticos patrimo-
nialistas defendem interesses pessoais ou familiares, os corporativistas,
interesses de grupos. Os primeiros costumam organizar-se em grupos
polticos locais, os segundos, em sindicatos. Mas ambos procuram vantagens
e privilgios (rent-seeking): sua meta capturar o patrimnio pblico,
privatizar o Estado. Num primeiro momento, tentei persuadir representantes
da velha esquerda, mas o dilogo no tardou a se mostrar impossvel. Meu
primeiro gesto como futuro ministro, em dezembro de 1994, antes da posse
do novo governo, foi convidar para um almoo o presidente da Central
nica dos Trabalhadores, Vicentinho da Silva. O convite foi recusado,
como foram rejeitadas todas as minhas tentativas para apresentar o projeto
aos deputados do Partido dos Trabalhadores PT. Quando o projeto de
emenda estava pronto, por volta de julho de 1995, apresentei-o s bancadas
de todos os outros grandes partidos. Com o PT foi impossvel. Embora,
em particular, alguns representantes do PT concordassem com a maior
parte das mudanas, a maioria discordava e at se recusava a debat-las.
preciso salientar, entretanto, que a responsabilidade pela
inexistncia de um verdadeiro debate pblico no Brasil no apenas da
oposio. Os representantes do governo, ao desqualificar as idias da
oposio, em vez de discuti-las, caem no mesmo erro. Falta no Brasil um
18
RSP
common ground, um espao pblico no qual o debate ocorra segundo
regras aceitas por todos, a principal delas sendo o respeito pelo adversrio.
Essa uma situao tpica de democracias novas, como a brasileira, onde
a intolerncia se manifesta na crena de que o mundo est dividido entre
o justo e o injusto, o certo e o errado, de que cada eleio uma luta entre
o bem e o mal, a salvao e a danao. Quando esse gnero de atitude
dominante, o debate impossvel, ou quase. Uma alternativa para o
reformador denunciar a incapacidade de debater dos adversrios. Foi o
que fiz. Mas, alm disso, esforar-se por tornar o debate possvel. no
recus-lo nunca. ter sempre argumentos ao invs de acusaes. evitar
a todo custo observaes pessoais ou explicaes sociolgicas ou psica-
nalticas para as opinies do adversrios. Foi o que procurei fazer.
Ao mesmo tempo que identificava os adversrios, eu precisava
estabelecer alianas. Comecei apenas com a autorizao do Presidente
para propor o tema ao pas, prossegui depois com o firme apoio dos gover-
nadores e dos prefeitos, alm do apoio do Presidente e dos ministros da
rea econmica, embora estes vissem a reforma apenas como um instru-
mento para o ajuste fiscal. Meus aliados evidentes fora da administrao
eram os empresrios, em decorrncia do seu permanente conflito com a
burocracia, mas esse apoio no era suficiente, uma vez que os empresrios,
apesar de seu poder econmico, pesam relativamente pouco no plano pol-
tico, em um pas onde a burocracia sempre foi to forte: no sculo XIX e na
Primeira Repblica, com a burocracia patrimonialista clssica; desde a
dcada de 30, com uma burocracia cada vez mais profissionalizada, mas
sempre com uma burocracia poderosa. Precisava de um apoio poltico
muito mais amplo.
Depois de um ms no cargo, descobri meus dois principais aliados:
os prefeitos e os governadores. Eles sofriam diretamente os problemas
administrativos e fiscais relacionados com o excesso de quadros e a impos-
sibilidade de demitir, com o requisito constitucional do regime nico de
contratao para os servidores pblicos que os tornava todos estatutrios,
com a autonomia do Poder Legislativo e principalmente do Poder Judicirio
estadual para aumentar os prprios salrios, com os salrios abusivos de
certos servidores (marajs), e particularmente com a dificuldade de exigir
que todos os servidores trabalhassem, dado o requisito constitucional da
estabilidade. Viajei pelo Brasil inteiro. Visitei governadores, participei de
inmeros congressos e encontros de prefeitos (temos mais de cinco mil
municpios), para debater a reforma. O apoio deles foi crucial.
O resultado foi gratificante. Em julho de 1995, numa reunio de
governadores com o Presidente no Palcio do Planalto, um deles, expres-
sando o sentimento dos outros, disse: A reforma administrativa a reforma
mais importante que o governo est propondo. Na verdade, a reforma da
previdncia social era mais importante em termos fiscais, uma vez que
19
RSP
nela que foram tratados os privilgios dos servidores relativos ao tempo
de servio e ao valor da aposentadoria. Mas uma declarao desse tipo
representava uma vitria poltica, sobretudo considerando que, nos ltimos
meses, a reforma havia recebido uma recepo fortemente negativa no
pas inteiro.
No caso dos governadores, a aliana no se reduziu a palavras;
envolveu uma ao efetiva. Cada estado do Brasil tem um secretrio de
administrao pblica. Convidei todos para participarem da redao da
emenda. Trouxeram a Braslia seus juristas, participaram de numerosas e
demoradas reunies e deram uma contribuio efetiva. Nos dois anos e
meio que se seguiram, enquanto a emenda estava sendo examinada pelo
Congresso, a participao dos secretrios de administrao manteve-se
sempre ativa, procurando convencer os deputados dos seus estados.
8. Obtendo o apoio
dos altos funcionrios
Meu problema, no entanto, no era apenas obter a aprovao da
emenda constitucional. Precisava tambm de que as idias contidas no
Plano Diretor recebessem a aprovao dos altos funcionrios que seriam
encarregados de aplicar a reforma. Portanto, o apoio desses funcionrios
era crucial, tanto para a aprovao da emenda constitucional quanto para
a implementao do Plano Diretor. Pude contar, desde o incio, com a
ajuda de alguns deles para a elaborao da reforma. Formei uma equipe
qualificada baseada nos meus antigos alunos de Economia e Adminis-
trao Pblica da Fundao Getlio Vargas, em So Paulo, alguns dos
quais j se encontravam em Braslia, outros que eu trouxe quando fui
nomeado, e em um grupo de servidores altamente qualificados que passei
a conhecer ao chegar em Braslia, em janeiro de 1995. Essa equipe, que
compartilhou comigo as novas idias de forma entusiasmada, foi essencial
para o xito da reforma. Mas era preciso obter o apoio do conjunto dos
altos funcionrios.
Para tanto, precisava, em primeiro lugar, derrubar um preconceito
que ameaava desacreditar o meu trabalho. Segundo os adversrios da
reforma, eu seria contra os servidores, seria seu carrasco. Como no
fazia parte deles, e uma vez que eu queria substituir a administrao
burocrtica pela administrao gerencial, eu desdenharia os servidores
pblicos. Ouvi falar muitas vezes que o apoio da burocracia era impossvel.
No incio, at alguns amigos, como o Ministro da Sade Adib Jatene, que
mais tarde se tornaria um dos mais ativos defensores da reforma, partilha-
vam algumas dessas opinies: na primeira semana do novo governo, ele
declarou aos jornalistas, referindo-se mudana da regra constitucional
20
RSP
da estabilidade dos servidores, que eu, no sendo um servidor pblico,
pouco entendia da administrao pblica.
Minha resposta a esse tipo de objeo sempre foi clara e direta:
Este apoio possvel e vou consegui-lo. A reforma gerencial no contra
os burocratas, e sim contra a administrao pblica burocrtica. contra
uma forma de administrar o Estado que impede os altos funcionrios de
gerenciar, tomar decises, escolher o melhor meio de lograr objetivos.
Eu sabia que a minha ao e o meu discurso no raro confundiam as
pessoas. Como poderia eu ser contra a administrao pblica burocrtica
e a favor de uma burocracia de Estado? Novamente, minha resposta era
direta: No Estado, preciso de gerentes para gerenciar, e esses gerentes
so os servidores pblicos, os burocratas. Eles precisam ter mais liberdade
para decidir, no podem ficar presos a leis e regulamentos estritos, precisam
adquirir novas competncias e prestar mais contas sociedade. Precisam
poder tomar decises, premiando e punindo, que motivem seus subordinados.
Mas sempre sero burocratas do Estado, que exercem o poder em nome
do Estado e dos polticos eleitos que lhes delegaram autoridade.
Nesta questo de ser contra ou a favor dos burocratas, minhas opinies
pessoais sempre foram claras. Tanto meu pai quanto minha me vinham de
famlias de burocratas. Conheo bem o papel estratgico dos burocratas na
formao e no desenvolvimento dos pases. No tenho dvidas quanto
importncia crucial do Estado, no apenas para garantir os direitos de proprie-
dade, como tambm para proteger os direitos civis e sociais e promover o
crescimento econmico e a competitividade internacional. Nunca teria aceito
o cargo de Ministro da Administrao Federal se pensasse de forma dife-
rente. Posso ser crtico da burocracia e de certas formas de interveno do
Estado, assim como sou crtico do capitalismo e das falhas do mercado, mas
da mesma forma que no faz sentido ser contra os empresrios ou os gerentes
da iniciativa privada, no faz sentido ser contra os servidores do Estado.
Ambos desempenham papis necessrios para a sociedade. Durante o pri-
meiro ano da reforma, foram freqentes os preconceitos contra mim a esse
respeito, em decorrncia da minha experincia pessoal no setor privado e
da permanente acusao de neoliberalismo feita pela oposio ao governo
Fernando Henrique Cardoso. No entanto, no sentia dificuldade em debater
essa questo com todos, em qualquer lugar. s vezes persuadia meus
interlocutores e sempre os surpreendia.
Dispunha de um poderoso instrumento de persuaso: o Plano Diretor.
No perdia oportunidade de apresent-lo aos servidores, e sempre que o
fiz, a recepo dos servidores pblicos foi excelente: quando no era entu-
siasta, era positiva. Lembro que quando apresentei o Plano pela primeira
vez na Cmara da Reforma do Estado, Martus Tavares, um dos servidores
mais respeitados do Brasil, ento Secretrio-Executivo do Ministrio do
Planejamento e hoje Ministro do Planejamento, Oramento e Gesto, disse
21
RSP
que essa era a primeira proposta plenamente integrada e moderna para
reformar a administrao pblica brasileira que havia visto. Antnio
Anastasia, Secretrio Executivo do Ministrio do Trabalho, naquela ocasio,
reagiu de forma semelhante e envolveu-se profundamente na elaborao
da reforma, particularmente nos aspectos jurdicos da lei que criava as
organizaes sociais, apesar das enormes responsabilidades que ele tinha
no seu prprio ministrio.
Mas, alm de debater e de me empenhar em persuadir os altos funcio-
nrios, tomei medidas concretas para conseguir seu apoio. Dei especial
relevncia ao conceito de carreiras tpicas de Estado, que envolvem o uso
do poder de Estado, como as carreiras de policiais, diplomatas, procura-
dores, fiscais, auditores, gestores e formuladores de polticas pblicas etc.
Constatei que essas carreiras so menos remuneradas que empregos seme-
lhantes no setor privado, enquanto os servidores pblicos comuns, de nvel
mdio, ganham salrios superiores em cerca de 50% aos salrios do mer-
cado. Portanto, embora aumentos salariais gerais tenham sido suspensos
desde 1995, obtive vrios aumentos para carreiras especficas. Menores
do que eu esperava, dadas s limitaes oramentrias, porm suficientes
para assinalar uma aliana.
Por outro lado, percebi que os concursos de ingresso nas carreiras
de Estado no eram realizados de forma peridica. Algumas carreiras de
Estado no recrutavam novos membros h vrios anos. Quando se organi-
zava um concurso, um grande nmero de candidatos era aprovado, e esta
lista de aprovados servia para recrutar servidores durante muitos anos.
Mudei tudo isso. Programei concursos para todas as carreiras de Estado,
com previso para os prximos trs anos, definindo precisamente as datas,
os contedos programticos e o nmero de vagas. As carreiras de Estado
contam hoje com um ingresso regular de novos membros, para compensar
as aposentadorias. O servio pblico estava sendo valorizado em termos
concretos e visveis.
9. A luta no Congresso
Embora eu contasse com a boa qualidade do desenho da reforma,
houvesse obtido xito em persuadir a opinio pblica e as elites polticas e
tivesse sido capaz de estabelecer alianas com governadores, prefeitos,
empresrios e altos funcionrios, sabia que o verdadeiro desafio estava no
Congresso. Foram necessrios dois anos e meio para que o Congresso
aprovasse a reforma. Em parte porque a reforma da previdncia social,
que fora apresentada antes, tinha precedncia: a liderana do governo na
Cmara dos Deputados s permitiu que a reforma da administrao pblica
fosse adiante em 1997, quando ficou claro que ela reunira um consenso
22
RSP
consideravelmente maior que a reforma da previdncia. Tambm porque o
processo formal da aprovao de uma emenda constitucional extremamente
complexo e demorado. E sobretudo porque era necessrio converter em
apoio efetivo dos parlamentares o processo de persuaso realizado pelos
debates e alianas estabelecidas na sociedade.
Essa no era uma tarefa fcil. Existe um debate intelectual entre
os cientistas polticos brasileiros que to interessante quanto enganoso.
De um lado est a viso dominante, segundo a qual a governabilidade
dificultada pelo sistema partidrio e pelo sistema eleitoral (voto proporcional
com listas abertas), que no produzem maiorias claras. Se acrescentarmos
uma constituio pormenorizada e a exigncia de uma maioria de 3/5 para
reformar cada artigo, podemos ver como difcil reformar a instituio-mor
do Brasil. Do outro lado, dois pesquisadores questionaram recentemente
essa idia, apresentando um volume impressionante de dados que demons-
tram, primeiro, que os Presidentes conseguem geralmente fazer aprovar
pelo Congresso a legislao de que precisam e, segundo, que o sistema
poltico no to fragmentado como se pensa, uma vez que os votos
seguem razoavelmente as linhas partidrias, que correspondem global-
mente a tendncias ideolgicas.
12
Em se tratando de um grande nmero de projetos de lei, e sobretudo
de leis ordinrias, Figueiredo e Limongi esto provavelmente certos. Mas
quando se trata de emendas constitucionais ou de leis que influem nos
interesses de muitos, eliminam privilgios e permitem a transferncia de
recursos, a teoria da fragmentao aplica-se. Na Gr-Bretanha, a reforma
gerencial foi institucionalizada com alguns documentos e apenas com um
instrumento legislativo, facilmente aprovado pelo Parlamento britnico.
Por contraste, no Brasil, mesmo com a confortvel maioria de que dispe
o governo Fernando Henrique Cardoso, a aprovao de uma emenda consti-
tucional extremamente difcil. A maioria parlamentar formada por
uma coalizo heterognea e indisciplinada de partidos, tornando necessrios,
alm da aprovao da opinio pblica, a realizao de compromissos e o
estabelecimento de alianas internas. Fiz as duas coisas nessa direo.
O principal compromisso que tive que fazer foi relacionado com o
problema da demisso por excesso de quadros. Eu queria obter um mandato
mais amplo a esse respeito para as trs esferas de governo do Executivo
(Unio, estados e municpios), mas isso se mostrou impossvel. Fui obrigado
a conceder que as demisses por excesso de quadros ocorreriam apenas
quando os gastos com pessoal excedessem 60% do oramento total.
J havia um dispositivo constitucional nesse sentido, a chamada Lei Camata,
mas o Executivo no podia aplic-la: a estabilidade era plenamente garan-
tida. Com a aprovao da reforma constitucional, a plena estabilidade foi
abolida, mas o excesso de quadros foi definido como excesso de despesas
o teto de 60% e no como excesso de pessoal.
23
RSP
Uma aliana interna interessante que estabeleci no Congresso foi
com os deputados dos estados que antes eram territrios da Federao.
Esses estados tm um grande nmero de representantes no Congresso
relativamente sua populao, e alguns contam, desde 1988, com servi-
dores pblicos pagos pelo Governo Federal. Conforme a Constituio de
1988, todos os servidores dos antigos territrios que estavam ativos na
data de promulgao da Constituio, 3 de outubro de 1988, deveriam ser
transformados em servidores pblicos federais estatutrios, passando a
ser pagos pela Unio, embora a maioria deles fosse cedida para os novos
estados. No tardou a surgir um problema: quem era ativo naquela poca?
Cerca de mil pessoas foram deixadas numa rea cinzenta e eram perman-
entemente ameaadas de demisso. Os auditores do Tribunal de Contas
organizao de controle externo do Congresso pediam freqen-
temente a realizao dessas demisses, que nunca ocorriam, seja porque
esses servidores eram necessrios, seja por causa da forte oposio dos
deputados dos novos estados contra essa medida. Quando tomei posse,
em janeiro de 1995, um conflito crnico presidia as relaes entre o meu
ministrio, encarregado de controlar e demitir os servidores dos antigos
territrios, e os deputados respectivos. Resolvi mudar a atitude do minis-
trio em relao ao problema nos primeiros meses de minha gesto, porque
tinha a convico de que demitir aquelas pessoas no fazia sentido, dados
dois argumentos: a situao jurdica era de fato confusa e muitos daqueles
funcionrios eram necessrios. A situao, entretanto, permanecia indefi-
nida juridicamente, e os deputados dos ex-territrios temiam que a qualquer
momento demisses pudessem ocorrer. Um ano mais tarde, por ocasio
da discusso da reforma na Cmara, alguns deles propuseram que um
pargrafo no seu texto regulamentasse definitivamente o problema. Fiz o
acordo, que apenas formalizava a poltica j em prtica, e pude contar
com um precioso nmero de votos adicionais no Congresso.
10. Concluso
A aprovao pelo Congresso da emenda constitucional de reforma
da administrao pblica brasileira e o apoio da opinio pblica e da alta
burocracia aos principais dispositivos e polticas contidos no Plano Diretor
da Reforma do Aparelho de Estado constituem para mim uma histria de
sucesso. Um histria que teve sucesso porque a reforma dispunha de um
contedo claro e inovador, porque resultava de um debate democrtico
nacional que permitiu persuadir a opinio pblica e integrar propostas adicio-
nais, porque foram firmadas alianas polticas estratgicas com governa-
dores e prefeitos, porque foi possvel fazer acordos e aceitar compromissos
que no colocaram em risco os objetivos visados.
24
RSP
Em artigo apresentado em Chicago, a ser publicado em ingls, Melo
(1998) compara o desempenho no Congresso das reformas administrativa,
tributria e da previdncia social. Ele ressalta duas causas que explicam o
sucesso da reforma da administrao pblica: o apoio dos governadores e
o meu empenho pessoal na defesa da reforma durante o debate nacional.
Segundo ele, a defesa de polticas torna-se difcil quando as lutas burocr-
ticas internas so intensas e quando h uma fragmentao da liderana da
reforma dentro do Executivo. No caso da reforma administrativa, entre-
tanto, Melo entende que essa fragmentao foi evitada, porque ningum
jamais ignorou quem dirigia o processo. Nesse sentido, ele cita um editorial
de O Estado de So Paulo, datado de 5 de maio de 1998, que afirma,
comentando a aprovao da reforma pelo Congresso: A vitria deve ser
creditada tenacidade do Ministro Bresser Pereira... e sua capacidade
de persuaso, que garantiram a quase total fidelidade ao texto original.
Essa opinio reflete duas regras que sempre me guiaram quando
participei de governos: primeiro, quando a causa boa, quando o que
estou defendendo central para a misso que estou executando, no me
amedronto, mesmo sabendo que estou arriscando meu cargo; segundo,
quando conto com um argumento claro, nunca desisto de convencer os
demais e lograr o objetivo, quaisquer que sejam os obstculos e as
dificuldades.
Minha experincia no Ministrio da Administrao Federal e da Refor-
ma do Estado do governo Fernando Henrique Cardoso foi a experincia
pblica mais gratificante da minha vida. Pude introduzir um novo tema na
agenda poltica do pas a Reforma Gerencial Brasileira de 1995, apre-
sentar um projeto e conseguir sua aprovao no apenas pelo Congresso
Nacional, mas tambm por aqueles que devero aplic-la: os altos funcio-
nrios. Tambm pude lanar essas novas idias no mbito da Amrica Latina.
Fui por trs anos, entre 1995 e 1997, presidente do CLAD Centro
Latinoamericano de Administracin para el Desarollo uma pequena
organizao multilateral dedicada administrao pblica e sediada em
Caracas, e depois disto, presidente do seu Conselho Cientfico. No quarto
ano, seu Conselho Diretor, formado pelos ministros da administrao dos 26
pases membros, aprovou um documento recomendando formalmente a
adoo de reformas gerenciais.
13
Sei que ainda h muito a fazer, mas como o Presidente reeleito
Fernando Henrique Cardoso disse-me em dezembro de 1998, ao formar
seu novo ministrio e convidar-me para ocupar o cargo de Ministro da
Cincia e Tecnologia, o essencial da reforma administrativa j foi feito.
O comentrio deixou-me feliz, porm no se pode considerar de forma
suprflua o problema da implementao da reforma. H muito o que fazer
nessa rea. O Presidente est ciente disso. Para tornar a implementao
25
RSP
mais efetiva, e seguindo uma recomendao minha, o Ministrio da Adminis-
trao Federal e da Reforma do Estado foi fundido com o Ministrio do
Planejamento. Dessa forma, ser possvel vincular o oramento com a
reforma gerencial, tornando-a mais rpida e efetiva. Nos primeiros quatro
anos do governo Fernando Henrique Cardoso, a implementao da reforma
dependia apenas da persuaso; essa tarefa podia ser realizada pelo pequeno
MARE. Nos outros quatro anos, a persuaso dever ser acompanhada de
autoridade executiva, da qual s o Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto novo nome do ministrio que fundiu o Ministrio do Planejamento
e o Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado) dispe.
14
Um dos grandes desafios do processo de implementao envol-
ver os funcionrios subalternos. Nessa rea, enfrentei enormes dificul-
dades desde o primeiro dia no cargo, quando o presidente da CUT se
recusou a falar comigo. O sindicato que representa esses servidores em
Braslia ou, mais precisamente, os funcionrios que no possuem
sindicatos prprios o SINDSEP, adotou desde o incio uma atitude
extremamente agressiva. Em julho de 1995, o sindicato lanou uma cam-
panha, com grandes cartazes publicitrios e anncios na televiso, dizendo:
Bresser quer arrasar o servio pblico. Quer acabar com a sade pblica
e a educao pblica e transformar o Estado em polcia. Eu estava indig-
nado. Nada era mais distante das minhas convices e da minha histria
pessoal. Recebi vrias vezes os representantes dos sindicatos de servidores
tanto os do SINDSEP quanto das carreiras tpicas de Estado na
tentativa de estabelecer um dilogo. Expus francamente minhas idias e
limitaes. Mas obviamente no falvamos a mesma lngua. No entanto,
no desisti. E, para minha surpresa, o clima era totalmente diferente quando,
em dezembro de 1998, recebi em audincia os dirigentes do SINDSEP.
Dessa vez, a conversa foi mais que corts: embora marcando suas diferen-
as, demonstraram interesse em saber mais a respeito da reforma gerencial.
Durante a reunio, percebi que eram novos dirigentes. Contaram-me que
haviam sido recm-eleitos, eram tambm membros da CUT, mas haviam
constitudo a oposio interna dentro do sindicato. Sa da reunio com
uma sensao de felicidade. Estvamos chegando a um terreno comum
com os sindicatos de servidores, algum espao pblico havia sido construdo,
a ao comunicativa habermasiana comeava a ser possvel, e nada
importa mais para o avano da democracia que isso. Existe hoje a possi-
bilidade de obter o apoio dos funcionrios subalternos na reforma.
A Reforma Gerencial Brasileira de 1995 de um lado foi feita, de
outro est apenas comeando no Brasil. Foi feita porque seus dispositivos
bsicos foram aprovados; est apenas comeando porque sua
implementao necessita de anos. Foi um privilgio para mim liderar essa
reforma entre 1995 e 1998 como membro do governo Fernando Henrique
26
RSP
Cardoso. Reformar o Estado e particularmente a administrao pblica
do meu pas foi uma experincia fascinante. Ao escrever esse artigo,
espero que minhas reflexes possam ajudar os futuros reformadores a
reconstruir o Estado, a torn-lo mais democrtico e com maior capacidade
de servir os cidados, e a tornar os servidores pblicos, de um lado, mais
autnomos para tomar decises e mais responsabilizveis perante a socie-
dade, e, de outro, mais eficazes e eficientes na defesa do interesse pblico.
Notas
1
Chamarei a Reforma Gerencial da Administrao Pblica simplesmente de Reforma
Gerencial de 1995, porque nesse ano foi aprovado o Plano Diretor e enviada para o
Congresso a respectiva emenda constitucional. A reforma gerencial integra a segunda
gerao de reformas, junto com as reformas tributria e da previdncia social. A liberalizao
do comrcio e a privatizao, que ganharam fora no incio da dcada de 90, constituram
a primeira gerao de reformas. A liberalizao do comrcio foi completada em 1994.
A privatizao das estatais competitivas foi concluda em 1996, j no governo Cardoso,
e a privatizao dos servios quase-monopolistas comunicaes, ferrovias e portos
completou-se em 1998. O processo de privatizao da energia foi ento iniciado, mas
h crescentes dvidas e resistncias a seu respeito, dado seu carter monopolista.
2
Ver Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, MARE (1995). Ver
tambm os Cadernos MARE da Reforma do Estado e os artigos publicados pela ENAP
Escola Nacional de Administrao Pblica , principalmente na Revista do Servio
Pblico, e em Vera Petrucci e Letcia Schwarz, orgs. (1999). Os Cadernos podem ser
obtidos no site www.mpo.gov.br. Os trabalhos mais relevantes de minha autoria sobre a
reforma so: Da Administrao Burocrtica Gerencial (1996a); Estratgia e Estrutura
para um Novo Estado (1996b); Cidadania e Res Publica: A Emergncia dos Direitos
Republicanos (1997a); A Reforma do Estado nos Anos 90: Lgica e Mecanismos de
Controle (1997b); Uma Reforma Gerencial da Administrao Pblica no Brasil (1998a);
e o livro Reforma do Estado para a Cidadania (1998b).
3
A respeito da pesquisa entre formadores de opinio, ver Instituto de Estudos Polticos
(1997); sobre a pesquisa entre funcionrios de nvel mdio, ver ENAP (1998).
4
Ver Bresser Pereira, 1997a. Este artigo, alm de publicado na Revista de Filosofia Poltica,
foi publicado em trs revistas jurdicas: Revista Trimestral de Direito Pblico, Informa-
o Legislativa e Revista de Direito Administrativo.
5
Ver Gill, 1998, publicado neste mesmo nmero da RSP.
6
Ver Eli Diniz, 1998: 33.
7
A respeito da minha passagem pelo Ministrio da Fazenda e, mais particularmente, da
minha ao durante a crise da dvida, ver Bresser Pereira (1995). Deixei o ministrio
alguns meses depois, em dezembro de 1987, porque no havia conseguido implementar
um ajuste fiscal fortemente necessrio. No entanto, 14 meses depois, o Plano Brady
adotou minhas duas principais propostas a respeito da dvida: securitizao e desvinculao
parcial, nas negociaes entre o FMI e os bancos comerciais.
27
RSP
8
Em 1
o
de janeiro de 1999, sa do MARE para ocupar o Ministrio da Cincia e Tecnologia
no segundo governo Fernando Henrique, que ento se iniciava. Nesse novo posto, pro-
curei aplicar a mesma filosofia de debate pblico. Quando sa do governo, seis meses
mais tarde, Renato de Oliveira, presidente da Andes, Associao Nacional de Professores
Universitrios, ligada CUT, disse a Denis Rosenfield, que foi meu vice-presidente do
CNPq, conforme me relatou este ltimo, que a minha sada do ministrio era tambm a
sada de um princpio pblico de discusso, ausente em outras esferas governamentais.
Na verdade, fora do governo terei melhores condies de debater e encontrarei na oposi-
o poltica pessoas como Renato de Oliveira, que j conhecem as regras do debate
democrtico e a sua importncia para o pas.
9
Em relao a este ltimo requisito, o papel desempenhado por Paulo Modesto foi
fundamental. Para o desenvolvimento das idias que constituem a reforma gerencial
brasileira, tal como constam no Plano Diretor e na emenda, foi essencial a contribuio da
minha equipe no Ministrio, dirigida por ngela Santana.
10
Mais precisamente, conforme observou corretamente Paulo Modesto, o jurista que me
assessorou na reforma: As modificaes foram secundrias nos temas focados no texto
original, mas o texto foi ampliado com novos temas e uma extensa normatividade, muitas
vezes contraditria e mal redigida, sobre o sistema de remunerao. Os novos temas
desfocaram aspectos gerenciais da reforma, ressaltaram ainda mais os aspectos fiscais,
criaram expectativas de aplicao difceis de serem atendidas (exemplo clssico: a conju-
gao subsdios/teto/acumulaes). Na verdade, o texto original redigido por Paulo
Modesto, e que era juridicamente preciso, a partir das adies feitas pelo relator Wellington
Moreira Franco e pelos demais deputados, perdeu algo da preciso e tornou-se prescritivo
um velho problema da forma de legislar brasileira em vez de simplesmente normativo.
11
Utilizo o termo patrimonialista para designar as prticas polticas que misturaram o
patrimnio privado e pblico numa base individual ou familiar, e o termo corporativista
para descrever a mesma prtica vinda de um grupo organizado ou associativo. Fao uma
distino entre prticas corporativistas e corporatistas, uma vez que as ltimas no tm
carter pejorativo, referindo-se ao Estado social-democrata moderno, onde as relaes
entre capital e trabalho so politicamente negociadas e envolvem uma intermediao
ativa do Estado.
12
Ver Figueiredo e Limongi, 1994, 1995.
13
Ver CLAD, 1998.
14
Propus, como alternativa, a transformao do MARE em uma secretaria da Presidncia
com nvel ministerial, como era antes a SAF Secretaria da Administrao Federal, e o
envolvimento direto do Presidente na matria, mas a alternativa adotada parecia-me
melhor, dada a falta de tempo (e de interesse) do Presidente Fernando Henrique Cardoso
pelas questes relacionadas com a execuo ou a prtica administrativa diria.
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Servio
Pblico
Ano 50
Nmero 4
Out-Dez 1999
Resumo
Resumen
Abstract
Reflexes sobre a reforma gerencial brasileira de 1995
Luiz Carlos Bresser Pereira
Neste trabalho o autor Ministro da Administrao Federal e Reforma do Estado no
primeiro Governo Cardoso (1995-98) pergunta-se por que, nesse perodo, a emenda
constitucional que ficou chamada de Reforma Administrativa foi aprovada, enquanto que
a Reforma Tributria e a Reforma da Previdncia Social no o foram. Suas respostas so
que a Reforma Administrativa (a) respondia a uma demanda social real; (b) possua objeti-
vos claros (tornar vivel a Reforma Gerencial da administrao pblica burocrtica brasilei-
ra); (c) tinha uma concepo precisa, particularmente em relao proposta de mudana no
direito estabilidade; (d) envolveu alianas polticas e compromissos limitados; e (e) foi o
resultado de um debate nacional que terminou por persuadir a opinio pblica e os altos
administradores pblicos.
Reflexiones sobre la reforma gerencial brasilea de 1995
Luiz Carlos Bresser Pereira
En este trabajo el autor Ministro de la Administracin Federal y Reforma del
Estado en el primer Gobierno Cardoso (1995-1998) se pregunta porque, en aquel
perodo, la enmienda constitucional que termin siendo llamada Reforma Administrativa
fue aprobada, mientras que la Reforma Tributaria y la Reforma de la Seguridad Social no lo
fueron. Sus respuestas son que la Reforma Administrativa (a) responda a una demanda
social; (b) posea objetivos claros (volver viable la Reforma Gerencial de la administracin
pblica burocrtica brasilea); (c) tena una concepcin exacta, en especial con respeto a la
propuesta de cambio en el derecho a la estabilidad; (d) desarroll alianzas polticas y
compromisos limitados; y (e) fue el resultado de un debate nacional que termin por
convencerles a la opinin pblica y a los altos administradores pblicos.
Reflections about the 1995 administrative reform in Brazil
Luiz Carlos Bresser Pereira
In this paper the author Minister of Federal Administration and Reform of the
State in the first Cardoso Administration (1995-98) asks himself why, in this period,
the constitutional amendment that became known as the Administrative Reform, was
approved by Congress, while the Tax Reform and the Social Security Reform were not. His
answer is that the Administrative Reform (a) responded to a social demand; (b) had a clear
objectives (to make viable the Managerial Reform of the Brazilian bureaucratic public
administration); (c) presented a precise design, particularly on the proposed change of
tenure rights; (d) involved political alliances and limited compromises; and (e) was the
outcome of a national public debate, which ended by persuading public opinion and the
Brazilian senior civil service.
e-mail: bresserpereira@uol.com.br
Luiz Carlos
Bresser Pereira,
professor titular
de economia da
Fundao Getlio
Vargas/SP e ex-
Ministro da
Administrao e
Reforma do
Estado, da
Cincia e
Tecnologia e da
Fazenda