Texto extrado do livro "Estatuto da Cidade e Reforma Urbana: novas perspectivas para as cidades brasileiras",

Letcia Marques s!rio "r#$%, &er#io 'ntonio (abris Editor, )orto 'le#re*&+o )aulo, ,--,$ (avor usar apenas
para fins acad.emicos "no contexto da disciplina 'U) ,./*,0- ('UU&)% 1 (avor n+o circular livremente$
OPERAO URBANA CONSORCIADA: diversificao urbans!ica
"ar!ici"a!iva ou a"rofunda#en!o da desi$ua%dade&
Er#inia 'arica!o
(
)oo Se!!e *+i!a,er -erreira
.
As constituies feitas para no serem cumpridas, as leis existentes para serem violadas, tudo em
proveito de indivduos e oligarquias so fenmenos correntes em toda a histria da Amrica do
Sul !olanda, "#$"%"&$'
(m ritmo que nasce da comunicao com o exterior e que, freq)entemente, nos pe diante de
uma histria virtual (Florestan Fernandes, 1991:183)
O instrumento da Operao Urbana Consorciada no noo, e !" apareceu # sob
con$i%ura&es e nomenclaturas diersas e nem sempre id'nticas (s re%ulamentadas a%ora no
)statuto da Cidade # em *lanos +iretores de muitas cidades brasileiras,
Uma mostra da maleabilidade do instrumento para responder a interesses muito diersos
est" no $ato de ele ter sido re%ularmente de$endido e em al%uns casos implementado por
administra&es paulistanas ideolo%icamente e eticamente to di$erentes -uanto as de ."rio
Coas, /0nio 1uadros, 2ui3a )rundina, *aulo .alu$, Celso *itta e .arta 4uplic5, 6esse per7odo,
uma de3ena de opera&es c8e%aram a ser propostas, mas nem todas concreti3adas,
.uito da pol'mica -ue %ira em torno das opera&es urbanas se dee ( maneira como elas
$oram e$etiadas em 4o *aulo, munic7pio -ue leou essa e9peri'ncia mais lon%e, alimentando
lucros do capital imobili"rio de ponta e i%norando, ou mel8or, reprodu3indo e a%raando
problemas sociais, 1ueremos eri$icar a-ui se essas e9peri'ncias de$inem um destino $atal a esse
instrumento to presti%iado pelos urbanistas, tanto os -ue comp&em as e-uipes de plane!amento
nos munic7pios brasileiros -uanto os -ue so contratados para as consultorias, :s opera&es
urbanas podem ir alm de um con!unto de lucratias opera&es imobili"rias;, )las podero ser
utili3adas de $ato para en%endrar <mel8orias sociais= e <alori3ao ambiental= como re3a o
)statuto da cidade; )las constituem essa e9cepcional $onte de recursos para um poder p>blico
$alido como apre%oam al%uns; :s irtudes e as ma3elas atribu7das a esse instrumento urban7stico
dependem de sua $ormulao tcnica;
?entaremos eri$icar as inoa&es contidas nesse instrumento, analisando o por-u' da sua
%rande aceitao no meio urban7stico, )m se%uida iremos e9aminar sua aplicao perersa em
1
*ro$essora ?itular da Faculdade de :r-uitetura e Urbanismo da U4*, Coordenadora da *@sABraduao e
do 2aborat@rio de Cabitao e :ssentamentos Cumanos da F:UU4*,
D
*ro$essor de *lane!amento Urbano da Faculdade de :r-uitetura e Urbanismo da U4*, *es-uisador do
2aborat@rio de Cabitao e :ssentamentos Cumanos da F:UU4*,
1
relao ao interesse p>blico e social, ( lu3 dos e9emplos de 4o *aulo, Outras e9peri'ncias no
se mostraram to ne%atias mas o tempo de i%'ncia das mesmas, sua abran%'ncia,
$re-Eentemente pontual, e o n>mero diminuto di$iculta a an"lise, +esde !", o -ue dee ser
ressaltado o $ato de -ue, assim como todos os outros instrumentos propostos no )statuto da
Cidade, as Opera&es Urbanas podem ser boas ou ruins, sob uma @tica pro%ressista,
dependendo da maneira como $orem inclu7das e detal8adas nos *lanos +iretores, : tese
de$endida a-ui -ue no est" na tecnicalidade do instrumento a $onte do seu uso $ortemente
re%ressio, contr"rio ao interesse social, )le no tem a propriedade, por si s@, de ser nocio ou
ben$ico na construo da cidade democr"tica e includente, : -uesto est" em sua $ormulao e
implementao no n7el municipal, +ependendo delas, di$icilmente sua aplicao dei9ar" de ser
antiAsocial, ?em portanto al%o a er com a tcnica, mas antes de mais nada uma -uesto
pol7tica, uma e3 -ue seu e$eito pro%ressista depende da capacidade de mobili3ao da
sociedade ciil para %arantir -ue se!a re%ulamentado de $orma a asse%urar uma implementao
se%undo os interesses da maioria e no apenas das classes dominantes, e -ue permita o controle
e$etio do )stado e a possibilidade de controle social na sua aplicao,
: an"lise ou a aaliao de -ual-uer instrumento le%al, especialmente a-ueles -ue
pretendem re%ulamentar as cidades brasileiras e9i%e pelo menos duas obsera&es preliminares,
)las esto relacionadas (s duas cita&es acima,
F $artamente admitido -ue a aplicao ou a interpretao das leis dependem das
circunst0ncias, Uma atitude de deboc8e tem sido mais comum do -ue uma reao indi%nada toda
e3 -ue lembrado o $ato de -ue no Grasil 8" leis -ue <pe%am= e leis -ue <no pe%am=, H"rios
estudiosos da sociedade brasileira se re$erem ao din0mico tr"$ico de escraos, -ue se
desenoleu entre 18DI e 18JK, $inanciado por persona%ens importantes da sociedade, apesar da
proibio le%al, para buscar um e9emplo paradi%m"tico dessa <$le9ibilidade= na aplicao da lei,,
:l$redo Gosi e Loberto 4c8Mar3 o mais lon%e ao lembrar as ambi%Eidades e contradi&es entre
o ide"rio liberal e a ordem escraocrata -ue coniiam aparentemente sem di$iculdades, o -ue
acabaa por atribuir mritos ao seu contr"rio (Gosi, 199DN 4c8Mar3, 199K), +ist0ncia, e por e3es
oposio, entre o discurso e a pr"tica, essas marcas da sociedade brasileira esto presentes,
especialmente na aplicao das leis,
6o se trata se desenoler a-ui uma an"lise dos $atores -ue leam uma lei a <pe%ar= ou
no, porm, sem temer e9a%eros ou $a3er conclus&es apressadas, podemos di3er -ue os direitos,
durante sculos, se re$eriram a uma parte da sociedade, distin%uida pelo patrimOnio, Os mesmos
autores acima, dentre muitos outros, lembram -ue em 18DP, a Constituio Grasileira abri%aa
parte das +eclarao Uniersal dos +ireitos do Comem, os mesmos direitos -ue ap@s o in7cio do
sculo QQR esto bem lon%e do alcance da maior parte da populao, O arb7trio na aplicao da
lei, $i9ando priil%ios e discrimina&es atraessou sculos, )le %enerali3ado, mas em nen8uma
$ace da sociedade ele to eidente -uanto na leitura -ue as metr@poles, com sua %i%antesca
ile%alidade urban7stica e e9cluso social, proporcionam: lei para al%uns, modernidade para al%uns,
mercado para al%uns, cidade e cidadania para al%uns,,, (Castro e 4ila, 199SN .aricato
DKKK,DKK1), )m r"pidas palaras, mais do -ue a inade-uao tcnica, o -ue de$ine o sucesso ou
no de uma lei o interesse dos donos do poder # o patrimonialismo, para usar a e9presso de
Laimundo Faoro, outro autor -ue muito contribuiu para a compreenso de uma outra marca
pro$unda da sociedade brasileira, :o analisar a 8ist@ria do plane!amento urbano no Grasil, Hillaa
(1999) ai na mesma direo,
: se%unda obserao preliminar -ue cabe $a3er antes da an"lise do instrumento
!ur7dicoTurban7stico -ue nos coube nesta colet0nea di3 respeito ( tradio de importar do e9terior
as idias para e9plicar ou para condu3ir nossos destinos, 6otaAse uma atrao especial dos
urbanistas, em conson0ncia com as elites, pelo <dernier cri= do plane!amento europeu ou norte
americano, 6os semin"rios acad'micos, nas disserta&es e teses de$endidas nas uniersidades,
as compara&es entre 4o *aulo, Lio de /aneiro, *aris, Garcelona, 2ondres, 6oa Ror-ue se $a3,
D
$re-Eentemente, sem -ual-uer adert'ncia, Celso Furtado, um intelectual -ue se enoleu
intensamente com a busca de camin8os para o desenolimento s@cioAeconOmico brasileiro, na
administrao p>blica, insistente em apontar o mimetismo cultural -ue solapa as iniciatias de
ac>mulo do con8ecimento e da construo da nao, )m trabal8o anterior .aricato procurou
mostrar -ue a an"lise do ide"rio do plane!amento urbano no Grasil con$i%ura <idias $ora do lu%ar=
(no di3er de 4c8Mar3) en-uanto 8" um <lu%ar $ora das idias=, isto , uma parte da realidade
urbana # ile%al, oculta, i%norada # -ue no ob!eto de teorias, leis, planos e %esto (e onde
predomina a relao de $aor ou clientelista), ao passo -ue a outra # a cidade do mercado
8e%emOnico, a cidade o$icial, $ormal, le%al # mimeti3a o debate internacional, :penas uma parte
da cidade, uma erdadeira il8a de primeiro mundo, merece ateno de instrumentos urban7sticos
detal8ados, +essa $orma, concentrando inestimentos, re%ulao, serios de manuteno, a
cidade se con$orma ao modelo concentrador de renda, poder e propriedade -ue marca toda a
sociedade, : matri3 postia no d" conta da realidade concreta ou, como escree 4er%io Guar-ue
de Colanda, re$erindoAse ao intelectual brasileiro, as idias indas de $ora as$i9iam nossa <ida
erdadeira=, (Colanda, 19S1:1D3) +e $ato, )uropa e )stados Unidos no apresentam realidades
como o comprometimento da rede 87drica -ue $unciona como um con!unto de canais condutores
de es%otos, re%ra absoluta no Grasil urbano, ?ambm no apresentam nada semel8ante (s
$aelas e ( cidade ile%al, /amais, num pa7s do capitalismo central, o )stado $aria istas %rossas
para a intensa ocupao de mananciais de "%ua pot"el, ou de man%ues, "reas <prote%idas= por
leis $ederal, estaduais e municipais, O controle sobre o uso e a ocupao do solo, no Grasil,
discriminat@rio: se $a3 apenas nas "reas -ue interessam aos propriet"rios priados, como
coerente numa sociedade patrimonialista,
: importao de modelos do e9terior descon8ece a especi$icidade da sociedade e das
cidades brasileiras (e latinoAamericanas de um modo %eral), Como n@ central de di$erena est" o
acesso ao mercado # especialmente o mercado residencial le%al # -ue no incorpora nem metade
da populao brasileira (.aricato, DKKK), en-uanto nos pa7ses do capitalismo central o acesso (
moradia serida de "%ua, es%oto e transporte, alm dos serios de educao e sa>de,
praticamente uniersal, )ssa especi$icidade $undamental, )la $a3 toda a di$erena, +escon8ec'A
la si%ni$ica descon8ecer a realidade e mane!ar a $ico, ou mel8or, si%ni$ica tomar uma parte da
cidade pelo todo: a cidade do mercado -ue , em muitas metr@poles, a cidade da minoria
priile%iada,
: operao urbana consorciada no $u%iu a essa rotina, erdadeiro destino do capitalismo
peri$rico, como se er" adiante,
Parcerias "/b%ico0"rivadas: u#a id1ia consensua%&
O consenso em torno das Opera&es Urbanas se dee ( aceitao -ue em %an8ando a
idia de se e$etiar parcerias entre o *oder *>blico e os di$erentes a%entes sociais na %esto da
cidade, como $orma de superao das di$iculdades -ue o )stado en$renta, : idia da parceria
p>blicoApriada no sur%e no Grasil, assim como no ori%in"rio da-ui o pr@prio instrumento da
Operao Urbana, /" na dcada de SK, iniciaAse na )uropa e nos )U: um processo paulatino de
d$icit de arrecadao do )stado, deido a problemas como o aumento do desempre%o, o alto
custo de manuteno do )stadoA*roid'ncia e a crise $iscal, todos relacionados com as
trans$orma&es paradi%m"ticas %eradas pela reestruturao produtia e o es%otamento do
modelo $ordistaAta5lorista, *or essa ra3o, %an8aram $ora pol7ticas isando uma coA
responsabili3ao da %esto das cidades por todos os a%entes participantes da produo do
espao urbano
3
,
3
F da7 -ue nasce a noo de <%oernana=, muito usada 8o!e na )uropa, e -ue alori3a a participao da sociedade
ciil or%ani3ada # %eralmente em n7el local # nas inst0ncias decis@rias dos processos de %esto (Ferreira, DKK1),
3
)mbora a idia da parceria incorpore essas no&es de participao da sociedade ciil
or%ani3ada, atras de associa&es locais, por e9emplo muito comuns na )uropa, ine%"el -ue
no caso das opera&es consorciadas a iniciatia priada %an8a um papel de desta-ue, pelo
olume de capital de -ue disp&e, em relao a um )stado pouco "%il do ponto de ista $inanceiro,
: l@%ica est" na possibilidade do )stado, pelo seu poder re%ulador, trabal8ar com incentios -ue
tornem a participao direta nas mel8orias urbanas # atras do pa%amento de contrapartidas #
atratia para a iniciatia priada, )identemente, os instrumentos para a e$etiao dessas
parcerias %an8aram contornos muito mais liberais nos )U: do -ue na )uropa, onde o )stado
mantee um controle si%ni$icatio sobre a %esto do territ@rio,
Outro $ato -ue alimentou a recepo bem sucedida da proposta de opera&es urbanas
est" na possibilidade dela representar uma alternatia para as amarras da le%islao modernista
T$uncionalista, uma possibilidade de $le9ibili3ao da le%islao contra esse <en%essamento=,
Le%ras -ue pretendiam dar conta da normati3ao do uso do solo em todo o territ@rio urbano,
descon8ecendo, $re-Eentemente, especi$icidades espaciais, sociais e ambientais, $oram perdendo
paulatinamente prest7%io, O ide"rio do urbanismo $uncionalista correspondia (estamos nos
re$erindo, sempre, aos pa7ses do capitalismo central), ao )stado proedor, re%ulador, portador da
ra3o, )sse )stado $oi uma construo resultante da eoluo (ou adaptao) do capitalismo em
con$ronto com as lutas dos trabal8adores durante todo o per7odo de industriali3ao, 4eu
desmonte em irtude do $ortalecimento da ideolo%ia neoliberal determinou tambm a demolio
da-uele ide"rio urban7stico,
.as no $oi apenas o pensamento neoliberal -ue determinou o $im do urbanismo
modernistaT$uncionalista, Cr7ticas muito bem $undamentadas apontam os erros de uma tal
concepo de controle centrali3ado e burocr"tico sobre a cidade, pelo )stado, Uma delas
$ormulada por /ane /acobs em seu cl"ssico *orte e vida das grandes cidades, : necessidade de
tratamento espec7$ico a determinadas "reas ou bairros da cidade, a import0ncia do enolimento
da sociedade na manuteno e no controle urban7stico, a $le9ibili3ao de re%ras muito r7%idas
-ue descon8eciam rotinas di"rias, a monotonia e administrao impessoal, o esa3iamento e a
deteriorao de bairros inteiros, $oram al%uns dos motios para a demanda por noos
instrumentos le%ais e noos procedimentos na %esto urbana,
6o Grasil, a %raidade da crise $iscal nem precisa ser discutida, ainda mais depois da
i%'ncia da 2ei de Lesponsabilidade Fiscal, : maioria das nossas %randes cidades est"
imobili3ada do ponto de ista $inanceiro, :ssocieAse a isso a $al'ncia do paradi%ma de
plane!amento modernistaT$uncionalista e a $ora ideol@%ica dos ar%umentos neoliberais, e
entendeAse por-ue a e$etiao de parcerias com a iniciatia priada passa a ser ista como uma
t"bua de salao para muitas pre$eituras, se!am elas conseradoras ou pro%ressistas, :s
opera&es urbanas so !usti$icadas por todos, como um instrumento importante para uma noa e
moderna $orma de %esto concertada, adaptada (s contin%'ncias da noa economia, 6a sua
de$esa, citamAse, entre outras -ualidades, o seu uso com sucesso nos pa7ses industriali3ados, seu
car"ter redistributio, seu potencial de arrecadao, as perspectias de renoao com
$inanciamento priado de "reas de%radadas, .as, como !" dissemos, se boa parte dessas
-ualidades podem ser reais, sua e$etiao depende muito da $orma como sero detal8adas as
opera&es, 4e no $orem considerados nesse processo uma srie de $atores, -ue procuraremos
discutir a se%uir, podeAse acabar insu$lando um instrumento muito >til para os interesses do
mercado e9cludente,
Os 2#ode%os3 euro"eus e a#ericanos de "arceria "/b%ico0"rivada4
: primeira -uesto a ser problemati3ada portanto a comparao recorrente -ue se $a3
entre as Opera&es Urbanas e as pol7ticas semel8antes # mas no i%uais # -ue as ori%inaram,
tanto nos )U: -uanto na )uropa, Como !" $oi dito, 8" uma di$erena estrutural -ue impede -ue
P
se!a $eita uma simples transposio dos resultados obtidos na-ueles pa7ses para o Grasil, +e $ato,
nos pa7ses industriali3ados, -uando se $ala em mercado, $alaAse na esma%adora maioria da
populao, )m outros termos, o mercado, em $uno da pu!ana do crescimento da economia
capitalista desenolida, enole na-ueles pa7ses o con!unto da sociedade, cu!a di$erena entre
os e9tremos de renda centenas de e3es mais redu3ido do -ue no Grasil, 2o%o, pol7ticas
p>blicas -ue trabal8em em parceria com a iniciatia priada, %arantindoAl8e %an8os em troca de
contrapartidas -ue <dinami3em= o mercado, estaro atin%indo, mesmo -ue em %raus ariados, o
con!unto da populao,
?omeAse como e9emplos as renoa&es do bairro portu"rio de Fells *oint, em Galtimore,
ou do *7er 1S em 6oa UorV, ambas nos )U:, tidas pelos especialistas como e9emplos de
sucesso de opera&es consorciadas p>blicoApriadas (.uric5, DKKKN +el Lio, 199K), )m ambos os
casos, as diretri3es das interen&es ob!etiaram a reitali3ao de "reas <de%radadas=,
alori3ando o uso do porto, alaancando oportunidades econOmicas, sobretudo terci"rias e
oltadas para o turismo e o la3er, otimi3ando a arrecadao tribut"ria na "rea, e permitindo sua
reAocupao com uso residencial, *ois bem, muito embora os )U: apresentem in>meros
e9emplos de apropriao e9cludente do espao pelo capital imobili"rio (como em Gatter5 *arV,
6oa UorV), nestes dois casos a operao consorciada resultou na criao de espaos p>blicos
centrais bastante din0micos e relatiamente <populares=
P
, %uardados os desirtuamentos
estruturais inerentes ao capitalismo,
: transposio dessas e9peri'ncias para o caso brasileiro no autom"tica, pelo simples
$ato de -ue a-ui %rande parte das popula&es de nossas %randes cidades esta $ora do mercado,
*ol7ticas p>blicas -ue se associem ( iniciatia priada isando uma dinami3ao do mercado
como alaanca para a reitali3ao urbana $atalmente atin%iro somente parte da sociedade,
)ssa uma -uesto estrutural, 6o se trata de di3er -ue as opera&es consorciadas p>blicoA
priadas no possam nem deam e9istir no Grasil, ?rataAse, entretanto, de relatii3ar o seu papel
como instrumento %erador de al%uma democrati3ao do espao urbano, sobretudo -uando elas
$orem entendidas apenas como uma $orma de parceria e troca de contrapartidas com a iniciatia
priada, Considerando a dimenso do mercado imobili"rio le%al entre n@s, as idias neoliberais de
$ortalecimento do poder do mercado e diminuio do papel do )stado mostramAse completamente
deslocadas,
: comparao com os modelos de operao consorciada europeus tambm dee ser $eita
com e9trema cautela, Urbanistas com lon%a e9peri'ncia na administrao p>blica paulistana
concordam -ue o e9emplo $ranc's, -ue se concreti3ou nas W:Cs # +nes d,Amnagement
-oncert, tee al%uma in$lu'ncia -uando se iniciaram as discuss&es sobre as opera&es
consorciadas no Grasil, )ntretanto, as di$erenas so enormes, e 8o!e di$icilmente al%uma
comparao pode ser $eita, )m primeiro lu%ar, por-ue assim como nos )U:, tais instrumentos
enolem a dinami3ao de um mercado -ue muito mais includente do -ue o nosso, )m
se%undo lu%ar, por-ue a )uropa e a Frana em especial t'm lon%a tradio pol7tica e tecidos
sociais altamente inte%rados, o -ue possibilita um e$etio en%a!amento da sociedade ciil
or%ani3ada nesses processos, contrabalanando o peso relatio da iniciatia priada, ) em
terceiro lu%ar, por-ue a lon%a tradio socialAdemocrata do )stadoA*roid'ncia $e3 com -ue o
controle do *oder *>blico nessas opera&es se d' em n7eis incompar"eis com o -ue ocorre nas
Opera&es Urbanas brasileiras, :s W:Cs atin%em diretamente a estrutura $undi"ria das "reas
a$etadas, O )stado ad-uire as terras em "reas <de%radadas= (por direito de preempo ou por
simples desapropriao), $a3 as mel8orias de in$raAestrutura, e decide o uso para cada lote
resultante de sua intereno, reali3ando inclusie o pro!eto ar-uitetOnico do edi$7cio a ser
P
)mbora l" tambm, ou !ustamente por tratarAse do bero do capitalismo contempor0neo, as cidades ten8am sido
trans$ormadas, nesta $ase p@sA$ordista, em <m"-uinas urbanas de produ3ir renda= (:rantes, DKKK), para %arantir as
condi&es de atratiidade de capital e competitiidade caracter7sticas da %lobali3ao, atras do uso intenso de
<reitali3a&es= como as citadas acima, -ue se alem de e-uipamentos culturais como motores de empreendimentos
imobili"rios potenciali3adores das <possibilidades econOmicas dos lu%ares= (:rantes, DKKK),
J
constru7do no local, em al%uns casos, Hende as "reas e os pro!etos destinados a e-uipamentos
p>blicos aos respectios @r%os respons"eis (ministrio da educao para as escolas, da sa>de
para 8ospitais, setor de par-ues para praas, etc,), e as "reas destinadas a escrit@rios e outros
estabelecimentos comerciais (tambm com os pro!etos prontos) ( iniciatia priada, Cobrando
desta >ltima a plusAalia produ3ida pela alori3ao da intereno, conse%ue recursos para
amorti3ar $inanceiramente a operao como um todo e %arantir a o$erta de moradias,
:s di$erenas com a realidade brasileira na -ual se insere o instrumento das opera&es
urbanas consorciadas so enormes, Fica claro -ue no Grasil a participao da sociedade ciil
or%ani3ada ainda muito pe-uena, e raramente, mesmo na e9peri'ncia dos oramentos
participatios, est" presente uma iso para o desenolimento da cidade como um todo
(sociedade e territ@rio), Como a-ui o )stado sere 8istoricamente aos interesses das classes
dominantes, todas as leis, e no 8aeria de ser di$erente com a das Opera&es Urbanas, tendem
a responder aos interesses espec7$icos dos lobbies dominantes e no a considerar as demandas
%enerali3adas da sociedade, *or mais -ue essa perspectia pessimista possa ser ameni3ada com
o aano da or%ani3ao da sociedade ciil, 8" de se ressaltar -ue uma mudana mais e$etia
desse -uadro dependeria de uma pro$unda reiraolta na pr@pria estrutura social, pol7tica e
econOmica da nossa sociedade,
Outra %rande di$erena entre os pa7ses centrais e peri$ricos est" na tradio de
inestimento social do empresariado, especialmente o americano (o -ue no l8e tira as
caracter7sticas capitalistas), 6o Grasil a tradio contr"ria, como todos sabemos: a priati3ao
da es$era p>blica, tradio de muitos sculos, implicou na construo de uma cultura de
priil%ios, $aorecimentos, ou sociali3ao dos pre!u73os, Lecursos p>blicos sustentaram e
continuam sustentando muito da atiidade empresarial priada, 6as cidades, a relao entre
inestimento p>blico e capital imobili"rio de ponta not"el, (.aricato, DKK1)
:inda -ue as contrapartidas recebidas pelo poder p>blico decorrente de mudanas nos
usos ou potencial construtio das edi$ica&es possam resultar si%ni$icatias, a maior parte das
%randes e $amosas urbanas opera&es implicaram em ultosos inestimentos p>blicos oriundos
de diersas $ontes como $oram os casos de Goston (ainda em implantao), Garcelona e Gerlim,
Os pa7ses aanados !" tem uma tradio de c"lculos comple9os relatios ( outor%a
onerosa para o direito de construir, 6o Grasil, a contribuio de mel8oria, um instrumentos criado
nos anos JK, apresenta at 8o!e di$iculdade de aplicao, *arte dela decorre do descon8ecimento
do !udici"rio sobre o assunto, alm da resist'ncia %enerali3ada ( sua aplicao,
:pesar dessas adert'ncias e tomando a deida cautela contra importao de modelos, a
comparao entre as realidades norteAamericana, europia (pa7ses -ue e9ercem mais atrao
entre os intelectuais e pro$issionais brasileiros) e latinoAamericana pode ser >til para a aaliao
dos problemas e potencialidades -ue as opera&es urbanas podem eentualmente apresentar,
Como imos, mesmo entre )stados Unidos e )uropa podem 8aer importantes di$erenas nos
modos de aplicao de opera&es consorciadas, con$orme o )stado manten8a maior ou menor
%rau de inter$er'ncia no processo,
Carac!ers!icas da O"erao Urbana Consorciada no Es!a!u!o da Cidade4
<-onsidera.se /perao (r0ana -onsorciada o con1unto de intervenes e medidas
coordenadas pelo 2oder 230lico municipal, com a participao dos propriet4rios,
moradores, usu4rios permanentes e investidores privados, com o o01etivo de alcanar em
uma 4rea transformaes ur0ansticas estruturais, melhorias sociais e a valori5ao
am0iental6 7statuto da -idade, Seo 8, Art9 &:, ; "<'9
I
Face ( $ora com -ue se di$undem os alores neoliberais 8e%emOnicos do pensamento
>nico (:rantes et aal, DKKK), $undamental ressaltar -ue as opera&es urbanas, na $orma com
-ue so apresentadas no )statuto da Cidade, no se restrin%em a parcerias em me%aApro!etos
imobili"rios altamente lucratios para a iniciatia priada, : lei determina -ue o poder p>blico
coordene interen&es e medidas a serem implementadas na "rea delimitada pela Operao
Urbana e remete ( lei municipal espec7$ica, baseada no *lano +iretor, a delimitao da "rea e a
de$inio de um plano de operao urbana consorciada -ue conten8a, entre outras e9i%'ncias
(art, 33):
- pro%rama b"sico de ocupao
- pro%rama de atendimento econOmico e social para a populao diretamente
a$etada pela operao
- estudo prio de impacto de i3in8ana
- contrapartida a ser e9i%ida dos propriet"rios, usu"rios permanentes e inestidores
priados em $uno da utili3ao das mel8orias decorrentes das modi$ica&es das normas
edil7cias e urban7sticas ou da re%ulari3ao de im@eis
- representao da sociedade ciil no controle compartil8ado da operao
)sta >ltima condio no %arante a aplicao democr"tica do instrumento, .uitas leis
or%0nicas municipais e *lanos +iretores a$irmam os consel8os %estores participatios mas eles
raramente $oram implementados, O -ue se entende por <representante da sociedade ciil=
tambm pode ariar numa sociedade na -ual a cidadania restrita, +i%amos -ue a lei abre a
possibilidade da participao, e a %esto democr"tica depender" ento da correlao local de
$oras, O estatuto da cidade remeteu, de $ato, a resoluo dos con$litos relatios ( -uesto
$undi"ria e imobili"ria urbana ( es$era municipal (no conte9to do *lano +iretor) e se no %arante,
dei9a alternatias para a mudana dos rumos da %esto urbana, *or e9emplo, o item RRR do arti%o
33, -ue e9i%e um pro%rama econOmico e social para atender a populao a$etada pela operao
constitui um e9emplo mais positio de mudana em -ue pese a inde$inio sobre o destino
(locali3ao, condi&es) dessa mesma populao,
*ara <alcanar em uma "rea trans$orma&es urban7sticas estruturais, mel8orias sociais e a
alori3ao ambiental=, atras de opera&es consorciadas <com a participao dos propriet"rios,
moradores, usu"rios permanentes e inestidores priados=, o )statuto da Cidade, estabelece os
se%uintes instrumentos, entre outras medidas:
1A a modi$icao de 7ndices e caracter7sticas de parcelamento, uso e ocupao do solo e
subsolo, bem como altera&es das normas edil7cias, considerando o impacto ambiental
delas decorrentesN
DA a re%ulari3ao de constru&es, re$ormas ou amplia&es e9ecutadas em desacordo
com a le%islao i%ente
)sses bene$7cios t'm car"ter de e9ceo, e sua autori3ao dee ser $eita mediante a
cobrana de <contrapartida a ser e9i%ida dos propriet"rios, usu"rios e inestidores priados=,
)sses recursos somente podero ser aplicados na pr@pria operao urbana consorciada
(par"%ra$o 1, art, 33),
:pesar do )statuto da Cidade a$irmar -ue a *ol7tica Urbana tem por ob!etio ordenar o
pleno desenolimento das $un&es sociais da cidade e da propriedade urbana, essa
caracter7stica de outor%a onerosa com car"ter especial em uma "rea delimitada pode contrari"Alo
na-uilo -ue sua ess'ncia deido (s caracter7sticas, !" mencionadas, do mercado imobili"rio
S
e9cludente, ) o arti%o 3P abre a possibilidade de tornar essa caracter7stica (e9cludente) ineit"el,
?rataAse da poss7el emisso de C)*:C4, os certi$icados de potencial adicional de construo,
pelos munic7pios, como $orma de arrecadao mais r"pida dos recursos oriundos da enda de
bene$7cios,
*or essa l@%ica, o *oder *>blico de$ine um esto-ue edi$ic"el <a mais= na "rea da
operao, lanando antecipadamente no mercado $inanceiro t7tulos e-uialentes ao alor total
desse esto-ue, )identemente, a %rande anta%em desse sistema para o *oder *>blico a
possibilidade de antecipao da arrecadao, -ue passa a ser $eita independentemente do ritmo
de andamento da operao,
*ara aproeitarAse do direito adicional de construo na "rea, o empreendedor teria -ue
ad-uirir C)*:Cs no mercado e restitu7Alos ( *re$eitura para poder usu$ruir do bene$7cio do soloA
criado,
Hamos lanar mo das palaras de Ferreira e Fi9 para uma leitura cr7tica dos C)*:Cs
=(m primeiro pro0lema dos -72A-s a desvinculao que o ttulo cria entre a compra do
potencial construtivo e a posse do lote9 -omo qualquer um pode comprar o ttulo, tendo ou
no lote na regio, e seu valor > como com qualquer ttulo financeiro > pode variar, gera.se
um novo tipo de especulao imo0ili4ria, =financeiri5ada69
/s defensores dessa idia di5em que tal din?mica no est4 @ mercA do mercado, 14 que os
-72A-s sero lanados em operaes especficas, so0 controle do 2oder 230lico9 Alm
disso, os -72A-s teriam um =forte componente social6, pois poderiam ser vendidos para
alavancar a reur0ani5ao de favelas ou recuperaes de cortios, e seus recursos
poderiam ser utili5ados em melhorias na cidade toda9
/ =controle6 do 2oder 230lico relativo, pois os -72A-s > e consequentemente as
operaes ur0anas em que sero lanados > so encarados apenas como uma fonte de
recursos9 -omo a 2refeitura precisa de dinheiro, 0uscar4, se adotar essa lgica, multiplicar
ao m4ximo as operaes ur0anas9 Besse caso, institucionali5a.se a especulao imo0ili4ria
como elemento motivador da renovao ur0ana na cidade9 A conformao de seu desenho
no se d4 em funo da ao plane1ada do 2oder 230lico e das prioridades ur0anas que ele
esta0elea a partir da demanda participativa da populao so0retudo dos $CD excludos',
mas se su0ordina ao interesse do mercado, que 1ustificar4 ou no as operaes9 /ra,
parcerias com a iniciativa privada devem ser parte de um plano maior, em que o 2oder
230lico e a populao esta0eleam as necessidades da 4rea a ser renovada > ha0itaes,
parques p30licos, passeios > e somente a partir da se definam as contrapartidas a oferecer
@ iniciativa privada9 Euando as 4reas so escolhidas apenas pelo potencial de gerar
dinheiro atravs dos -72A-s, esquecem.se as condicionantes ur0ansticas do espao
p30lico9
Euanto aos recursos arrecadados com os -72A-s, eles serviro para investimentos
p30licos essencialmente nas 4reas de interesse do mercado, em detrimento da periferia9
7ssa 14 a lgica das operaes ur0anas% fa5er a iniciativa privada financiar a recuperao
da prpria 4rea da operao, vendendo.lhe o direito adicional de construo9 F evidente que
o mercado s se interessa por 4reas nas quais vislum0rem certa valori5ao que 1ustifique a
compra do potencial construtivo adicional9 / -72A- exacer0a essa lgica, pois sendo um
ttulo, ele s funciona se for valori5ado9 Seno, torna.se um =mico69 /u se1a, os ttulos s
podem ser lanados em 4reas que interessem ao mercado, ou algum imagina que a
iniciativa privada compraria -72A-s no Gd9 Hngela ou em Iuaiana5esJ Alm disso, a
8
prefeitura ter4 que investir pesadamente em o0ras que potenciali5em sempre mais a
valori5ao dessas 4reas, e portanto dos -72A-s a elas relacionados9(Ferreira e Fi9, DKKK)
Os C)*:Cs e9acerbam portanto a caracter7sticas das opera&es urbanas nas -uais as
$oras do mercado capturam o )stado para $a3er o !o%o da %erao da renda di$erencial num
$ra%mento da cidade, F preciso recon8ecer a dimenso das trans$orma&es ocorridas em al%umas
municipalidades a partir do lanamento no mercado, de t7tulos municipais (um parente dos
C)*:Cs), Fort 2auderdale $oi um %rande sucesso empresarial do %oerno municipal, :presentou
uma arrecadao $ant"stica -ue alimentou e $oi alimentada pelo crescimento urbano de alta renda
marcado pelas mans&es com seus iates nas numerosas marinas, .as preciso repetir: o alcance
social do mercado (ainda -ue desi%ual pois os i3in8os de Fort 2auderdale no $oram to bem
sucedidos) promoe um processo de urbani3ao, nos )stados Unidos, totalmente di$erente das
condi&es da urbani3ao brasileira, )le pode ter caracter7sticas de desi%ualdade mas !amais de
%i%antesca e9cluso como o caso do nosso, : pro9imidade da populao de bai9a renda (leiaA
se, a maior parte da populao) tale3 o maior $ator de desalori3ao imobili"ria nas cidades
brasileiras, : alori3ao imobili"ria o combust7el dos C)*:Cs, portanto, -uanto mais distante
a "rea da operao se encontra da moradia social maior a alori3ao dos certi$icados de
potencial adicional de construo, .anter a <populao pobre= na "rea da operao $unciona
como um erdadeiro $reio ao processo de alori3ao, o -ue em al%uns casos interessante
como eremos adiante, mas no -uando da utili3ao dos C)*:Cs,
:ntes de discorrer sobre o -ue poderiam ser as possibilidades de opera&es urbanas
includentes, amos continuar a eri$icar seus aspectos socialmente ne%atios a partir da
e9peri'ncia de 4o *aulo,
O"era5es Urbanas co#o ins!ru#en!os do ca"i!a% i#obi%i6rio: o caso de So Pau%o
7
6as opera&es urbanas reali3adas em 4o *aulo, a idia principal era a de parcerias
p>blicoApriadas -ue permitissem o pa%amento de contrapartidas importantes, do ponto de ista
$inanceiro, capa3es de asse%urar o custeio de aberturas de aenidas -ue interessaam
sobremaneira ao setor imobili"rio, : !usti$icatia pol7tica para essas opera&es -ue elas
permitiam -ue <importantes obras i"rias= $ossem $eitas <sem custos= para o *oder *>blico (Fi9,
DKK1), O e9emplo paradi%m"tico desse tipo de operao sem d>ida a Operao Urbana Faria
2ima,
)ssa aborda%em da operao urbana !" estabelece desde seu princ7pio al%uns conceitos
bastante -uestion"eis:
)m primeiro lu%ar, o elemento motiador dessas opera&es urbanas no um plano
urban7stico mais amplo elaborado pelo *oder *>blico e no -ual se encai9e a necessidade de uma
parceria para reitali3ao urbana dentro de prioridades por ele estabelecidas, ou ainda um
estudo das demandas urban7sticas oriundas da sociedade ciil, mas simplesmente uma resposta
( demandas espec7$icas do setor imobili"rio, *or isso certamente a maior mobili3ao social
proocada por uma Operao Urbana deuAse contra ela e no a seu $aor, como $oi o caso dos
moimentos de classe mdia, *in8eiros e Hila Ol7mpia Hios, na Operao Urbana Faria 2ima, )m
outras palaras, o -ue motia a operao urbana o interesse imobili"rio, -ue encontra respaldo
do poder p>blico, 6esse sentido, o relat@rio de impacto ambiental (LR.:) elaborado pela
?etraplan para a Operao Urbana Faria 2ima apresentaa como !usti$icatia para a operao:
J
)sto em i%'ncia em 4o *aulo, em DKK1, as opera&es urbanas: Faria 2ima (lei municipal 11,S3DT9J),
X%ua Granca (lei municipal 11,SSPT9J) e do Centro (lei municipal 1D,3P9T9S)
9
<esta re%io da cidade passou a atrair bancos e escrit@rios, -ue por sua e3 propiciaram a
implantao de outras unidades de comrcio e serios complementares (,,,), 6os >ltimos
anos, cada e3 mais esses bairros apresentam anta%ens para locali3ao de noos
edi$7cios, comerciais e residenciais, tendo em ista situaremAse entre dois p@los %eradores
de empre%o, !" consolidados como a Faria 2ima e a Gerrini= (?etraplan, 199P:1D)
O interesse do mercado pela re%io da mar%inal pin8eiros, ao lon%o das aenidas Faria
2ima e X%ua )spraiada bem con8ecido e tem relao com a moimentao da iniciatia priada
na criao de uma <noa centralidade %lobali3ada= (e se%re%ada, eidentemente) na capital
paulista (Fr>%oli, DKKKN 6obre, DKKK), FormouAse de um $orte %rupo de presso sobre o poder
p>blico, -ue contaa inclusie com ar-uitetos de renome com particular interesse na operao
($i3eram planos urban7sticos e pro!etos ar-uitetOnicos para o local) e -ue e9erciam,
concomitantemente, $un&es de assessoria na pre$eitura, Ou se!a, a operao urbana tornaAse um
$im em si, apenas como elemento de alaanca%em de uma me%aAoperao imobili"ria, *erdeAse o
car"ter urban7sticoAsocial do instrumento,
F claro -ue a !usti$icatia tcnica da operao no era o$icialmente o interesse do
mercado, mas sim a necessidade de completar um miniAanel i"rio (pro!eto de mais de uma
dcada) -ue permitiria descon%estionar o tr"$e%o da re%io, O re$erido pro!eto continua sem
$inali3ao !" -ue a !uno entre as aenidas Faria 2ima e Gerrini no $oi $eita, e os trec8os de
aenida constru7da no conte9to da operao no desa$o%aram em nada o pesado tr0nsito na
"rea, :lm disso os n>meros da Operao Urbana Faria 2ima mostram -ue a dupla motiao
<construo de aenida= e <%erao de oportunidades imobili"rias= supera em muito -ual-uer
suposta demanda por mel8orias urbanas mais diersas, :ssim, dos 1JK mil8&es de d@lares
preistos no custo inicial da operao, 1DK mil8&es se destinaam e9clusiamente ao pa%amento
das desapropria&es necess"rias ( abertura da aenidaY (*.4*, DKK1), )m estudo sobre a
Operao Urbana Faria 2ima, :na Claudia Garone (199P) mostra a 'n$ase dada ( -uesto i"ria
nas opera&es paulistanas:
=A o0teno de espaos qualificadores quase no aparece no programa de operaes
ur0anas9 /s pro1etos de lei, quando fa5em meno a Kmelhorias p30licasK, referem.se
quase exclusivamente a pro1etos vi4rios, tratando com pouca Anfase de espaos p30licos
de convivido que podem ser criados6 (Garone,199P),
+isso decorre, di%aAse de passa%em, um resultado so$r7el -uanto ( -ualidade do
desen8o urbano na re%io a$etada pela operao, 4eria de $ato de se esperar -ue o capital
arrecadado permitisse ao menos uma ateno especial -uanto ao pro!eto dos espaos p>blicos
inclu7dos na operao, tendo em ista inclusie a possibilidade do *oder *>blico de$inir, no
0mbito da mesma, normas edil7cias espec7$icas, : Operao Urbana Faria 2ima c8e%a a e9i%ir
a e9ist'ncia de mar-uises em toda a $rente do lote, e recuos si%ni$icatios, )ntretanto, a $alta
de uma re%ulamentao mais e9i%ente $e3 com -ue o resultado comprometesse os camin8os
dos pedestres e a paisa%em resultante: %rades, muros ou plantas espin8osas demarcando o
lote priado !unto ( ia p>blica, !ardins eleados -ue di$icultam o acesso, praas <de es-uina=
completamente cercadas e intransit"eis a no ser a partir de dentro do lote, caladas estreitas
e sem acessibilidade para de$icientes ou espao para bancas, pontos de Onibus, li9eiras e
outros e-uipamentos, poucos ou nen8um edi$7cio com espaos trreos p>blicos, )n$im, mais
uma e3, 'Ase -ue a simples meno na lei de al%umas normas no %arante -ue elas
alcancem seu ob!etio de democrati3ar o uso e a apropriao do espao p>blico,
Uma se%unda -uesto -ue a Operao Urbana motiada e9clusiamente pela
possibilidade de se %erar arrecadao com a troca de bene$7cios -ue atraiam o setor priado para
$inanciar obras i"rias, <pressup&e a e9ist'ncia de al%um interesse do mercado imobili"rio= (Fi9,
DKKK), )m outras palaras, ao elear as trocas da parceria p>blicoApriada a altos patamares de
lucratiidade com a enda de soloAcriado em "reas de alta alori3ao, tais opera&es urbanas se
a$astam de$initiamente das interen&es em pe-uena escala e acabam restrin%indoAse ( setores
1K
em -ue 8a!a e$etiamente interesse da iniciatia priada em inestir, 4eno, no 8" como
alaancar a operao, Histas dessa $orma, di$icilmente se tornaro i"eis opera&es urbanas em
"reas peri$ricas e9clu7das do mercado, pois nunca 8aer" interesse do setor priado em pa%ar
por potencial construtio adicional, 6esse sentido, opera&es urbanas como a da Faria 2ima
acabam por concentrar um alto olume de inestimentos, se!am eles p>blicos ou priados, em
"reas !" altamente alori3adas e bene$iciadas por in$raAestrutura abundante, em detrimento das
peri$erias -ue de $ato, deeriam ser prioridade de inestimento, Rnclusie, a l@%ica dos C)*:Cs,
como !" $oi dito, e9acerba ainda mais tal concentrao, por incular de$initiamente a operao (
"reas com potencial de <alori3ao= do t7tulo,
)sta constatao nos lea a uma terceira -uesto, -ue a do uso do instrumento da
operao urbana por uma sociedade de matri3 arcaica, -ue con$unde interesse p>blico com
$aorecimento (s elites, )mbora no ten8a 8aido nen8uma transpar'ncia ( respeito e no
e9istam condi&es de se eri$icar -ual-uer a$irmao numrica sobre os alores enolidos na
Operao Urbana Faria 2ima, a *re$eitura de 4o *aulo, ainda na %esto *itta, a$irmaa -ue <o
custo do sistema i"rio implantado !" $oi coberto pelas receitas adindas da Operao=, C" a7 uma
pe-uena manobra -ue isa encobrir os erdadeiros montantes de inestimentos p>blicos
aplicados para a iabili3ao da operao,
Como lembra Fi9 (DKK1), ao escol8er uma "rea para e$etiar uma operao urbana, o
munic7pio ter" de ter certe3a -ue essa "rea ir" de $ato interessar ao capital imobili"rio, sem o -ue
a parceria se tornar" imposs7el (ainda mais se $orme lanados C)*:Cs), :ssim, o )stado
$orado a assumir os riscos de um $racasso da operao inestindo antecipadamente nas
mel8orias -ue iro atrair a iniciatia priada, 4e essa atrao no ocorrer, esses inestimentos
tero sido enterrados em "reas !" bene$iciadas por in$raAestrutura, em detrimento da cidade
in$ormal, : Operao Urbana Centro (assim como sua antecessora, a Operao Urbana
:n8an%aba>), tem di$iculdades em <decolar= apesar dos inestimentos da *re$eitura e do %oerno
estadual na "rea, C" um inestimento p>blico estadual si%ni$icatio em pro!etos <culturais= -ue
contam com o apoio das empresas -ue ainda ocupam o centro, na tentatia de construir os
elementos de atratiidade -ue poderiam %arantir a dinami3ao das parcerias ense!adas,
: construo de noas centralidades urbanas, se%re%adas e marcadas por si%nos de
distino, em direo a "reas pouco ocupadas uma $orte realidade em toda %rande cidade
brasileira, )las contribuem para esa3iar os es$oros de recuperao dos centros 8ist@ricos !" -ue
so prioridade para o inestimento p>blico e mais anta!osas para o capital priado, Rsso pode ser
eri$icado em 4o 2uis, Fortale3a, Leci$e, 4alador, 4o *aulo, Lio de /aneiro, etc, Os lobbies de
propriet"rios e promotores imobili"rios in$luem $ortemente nos inestimentos p>blicos -ue acabam
por dar prioridade (s sempre presentes <aenidas imobili"rias=, no di3er do urbanista C0ndido
.alta, 6o entorno do Lio *in8eiros, onde se situa a Operao Urbana Faria 2ima, uma srie de
obras <complementares=, todas no entorno imediato ou mesmo dentro da "rea da operao, mas
-ue no entram o$icialmente no seu custo, $oram e$etiadas antes ou concomitantemente (
implantao da operao: a ponte Gernardo Bold$arb sobre o rio *in8eiros, e o comple9o de
t>neis sob o mesmo rio e sob o par-ue do Rbirapuera, 6o caso da Operao Urbana X%ua
)spraiada, o c@rre%o do mesmo nome $oi canali3ado e a aenida constru7da antes mesmo do
in7cio da operao, *ortanto o -ue prealece no a l@%ica da operao calcada na parceria
p>blicoApriada, mas o procedimento arcaico de sustentar os %an8os priados com o inestimento
p>blico, sem considerar -ual-uer retorno, )ssa a din0mica 8ist@rica do desenolimento urbano
no Grasil e no seu conte9to -ue a operao urbana inserida: um instrumento p@sAmoderno em
um -uadro arcaico,
: -uesto -ue se coloca portanto -ue as opera&es urbanas, na $orma como $oram
e$etiadas no munic7pio de 4o *aulo, representam o car"ter mais atrasado da sociedade
brasileira: o comprometimento de din8eiro p>blico para subsidiar a iniciatia priada, Rsso mostra o
11
-uanto uma re%ulamentao inade-uada das opera&es urbanas pode resultar num retrocesso
conserador,
Inves!i#en!os a"%icados na "r8"ria 6rea
Um outro ponto pol'mico das Opera&es Urbanas di3 respeito ( restrio colocada no
)statuto da Cidade, pela -ual os <recursos au$eridos com opera&es consorciadas= deem ser
aplicados na pr@pria operao urbana, : !usti$icatia para essa restrio est" !ustamente na
de$esa da idia de -ue a parceria p>blicoApriada permite renoa&es urbanas sem Onus para o
*oder *>blico, )ssa toda a anta%em da associao com o setor priado, Obri%ando a aplicar
os recursos obtidos com a enda de e9ce&es na pr@pria "rea, o )statuto da Cidade isa %arantir
-ue as custosas reitali3a&es urbanas, -ue interessam ( iniciatia priada, saiam <de %raa= para
o poder p>blico,
Como o )statuto da Cidade estabelece -ue a Operao Urbana dee preer um <pro%rama
de atendimento econOmico e social para a populao diretamente a$etada pela operao= (4eo
Q, arti%o 33), podemos entender -ue a restrio da aplicao dos recursos na pr@pria operao
poder" %arantir a noAe9pulso da populao de bai9a renda residente na "rea a$etada; 6a
8ip@tese da populao ser remoida para uma outra "rea ter7amos inestimentos captados na
operao sendo aplicados $ora da "rea delimitada pela operao, ) o )statuto da Cidade
menciona a <de$inio de "rea a ser atin%ida= e no de "reas a serem atin%idas, +ependendo de
cada caso, manter a populao na "rea pode $a3er a %rande di$erena especialmente se se trata
de "reas seridas de toda in$raAestrutura como so os centros tradicionais, F importante lembrar
a-ui o -uanto a interpretao da lei estrat%ica para o interesse p>blico e social, ) essa
interpretao no e9ata, como se $a3 com a leitura de n>meros, mas ela tambm um produto
social,
6a Operao Urbana Faria 2ima, por e9emplo, preiuAse -ue 1KZ dos recursos
arrecadados seriam destinados ( proiso de 8abita&es de interesse social, *assados seis anos
de sua aproao, no 8" sombra de -ual-uer edi$7cio de 8abitao destinado ( populao de
bai9a renda na re%io diretamente in$luenciada pela operao e certamente ser" di$7cil locali3ar ali
-ual-uer moradia social,
:inda sobre a restrio da aplicao do recursos na "rea da operao, cabe ressaltar -ue
por outro lado ela pode tambm <en%essar= possibilidades de trans$er'ncia da arrecadao obtida
em uma "rea su!eita ( operao urbana para outras pass7eis de adensamento 8abitacional, :
instalao de um %rande s8oppin%Acenter, o -ristal Shopping, em uma "rea ocupada por $aela na
Wona 4ul da cidade de *orto :le%re, resultou no reassentamento da populao # com seu
consentimento # em um noo terreno, ad-uirido e urbani3ado pelo empreendedor do s8oppin%,
-ue construiu ali um con!unto residencial e uma escola, o$erecendo uma -ualidade de ida
in$initamente superior (s condi&es antes ienciadas na $aela (+amasio, DKKK),
*oder7amos lembrar -ue o instrumento de parceria resultou, em >ltima inst0ncia, na
e9pulso da-uela populao de uma <"rea nobre= da cidade, para um terreno mais peri$rico,
dando continuidade ao eterno processo de trans$er'ncia das popula&es pobres para as $ran!as
urbanas, .as alm da mel8ora eidente -ue ocorreu nas condi&es de saneamento e 8abitao,
pois se trataa de um terreno com problemas de drena%em e es%otamento, a concord0ncia da
populao $oi um critrio central para a ne%ociao, 6em sempre o -ue alori3ado por um
%rande empreendimento o para uma comunidade, )la pode pre$erir a se%urana -ue est" ao
alcance das mos a esperar do poder p>blico proid'ncias num $uturo incerto,
1D
A%$u#as "ossibi%idades de o"era5es urbanas inc%uden!es
: captao da alori3ao imobili"ria decorrente do inestimento p>blico perse%uida 8"
muitos anos no Grasil, )sse tem sido tema de muitos semin"rios desde os anos 19SK at os dias
atuais, F not"el o empen8o do 2R2*A 2incoln Rnstitute o$ 2and *olic5 em $omentar pes-uisas,
estudos e debates a respeito do assunto na :mrica 2atina, )ssa e outras $ormas de arrecadao
-ue poderiam incrementar as receitas urbanas encontram $ortes resist'ncias ( sua aplicao
como demonstrou Fernanda Furtado (1999), +esses instrumentos, o R*?U o de maior
potencialidade de arrecadao alm de importante instrumento de !ustia urbana (4molVa e
Furtado, 199I), )le -ue a $orma principal de composio das receitas de cidades nos paises do
capitalismo central bastante despre3ado no Grasil, : pes-uisa de Rn$orma&es G"sicas
.unicipais reali3ada pelo RGB), em 1999, mostra -ue em apenas 13Z dos P,JD9 munic7pios
brasileiros a arrecadao do R*?U atin%e 8KZ ou mais dos im@eis cadastrados, O dado mais
releante se considerarmos -ue na macia maioria dos munic7pios o cadastro de im@eis
bastante desatuali3ado, : incid'ncia do R*?U sobre terrenos muito menor do -ue sobre im@eis
constru7dos como mostra a pes-uisa, Lio de /aneiro cobra R*?U sobre JSZ dos terrenos, *orto
:le%re, JSZN Boi0nia, PKZN 4alador DJZN Leci$e, 1SZ, .anaus cobra em apenas DIZ dos
im@eis edi$icados e 18,9Z dos terrenos, Fortale3a cobra em 3IZ dos im@eis edi$icados e em
DSZ dos terrenos,
O R*?U pro%ressio no espao (al7-uotas di$erenciadas de acordo como alor enal) $oi
aproado no interior de uma emenda constitucional, de setembro de DKKK, ap@s controrsias -ue
%eraram processos sob ale%ao de inconstitucionalidade, nos anos 9K, )st" em i%'ncia
portanto, e se presta como o instrumento, por e9cel'ncia, de arrecadao e !ustia urbana com
mais propriedade do -ue o simples R*?U, : implementao desse instrumento, bem como outros
!" tradicionais como a contribuio de mel8orias, as 3onas especiais de interesse social, a pr@pria
lei de 3oneamento, -ue pode tornar o mix de moradia uma $orma compuls@ria, deem ter
prioridade sobre outras <noidades= da a%enda urban7stica na medida em -ue di3em respeito (
diminuio da e9traa%ante desi%ualdade social,
)ssa constatao no impede o poder p>blico de $a3er com -ue a iniciatia priada,
especialmente a-uela constitu7da pelos setores de ponta, absora os impactos urbanos -ue
produ3, o -ue si%ni$ica pa%ar por eles, Os %oernos municipais esto assistindo, nas >ltimas duas
dcadas, ( instalao de empreendimentos -ue, pelo seu porte, in$luenciam $ortemente a
orientao do crescimento urbano %erando muita demanda de noos inestimentos em in$raA
estrutura no entorno, -uando no decorrentes diretamente da noa construo, 4o me%aA
interen&es -ue terminam por diri%ir a ao do poder p>blico mesmo -uando este se es$ora
para no se subordinar aos interesses das corpora&es empreendedoras dessas %randes obras,
:l%uns instrumentos urban7sticos t'm sido testados nas >ltimas dcadas para dar conta
desse problema, :s leis de impacto de tr"$e%o, de i3in8ana e ambiental so bons e9emplos de
como o poder p>blico pode de$enderAse (e de$ender o interesse p>blico) desses problemas,
Braas a elas 48oppin%s Centers tieram seu pro!eto ori%inal modi$icado, em "rias cidades
brasileiras, )m 4o *aulo, o 48oppin% Center :ricandua $oi obri%ado a: instalar dois con!untos
de sem"$oros, construir uma ponte sobre o c@rre%o, duplicar dois trec8os de pistas da aenida
:ricandua para acomodao do tr"$e%o de entrada no edi$7cio, abrir uma rua -ue cortaa a
%rande "rea do empreendimento $a3endo uma li%ao i"ria ine9istente entre dois bairros e dei9ar
3KZ da "rea da %leba sem paimentao para e$eito de absoro de "%ua pluial, *or sua pr@pria
escol8a, os empreendedores optaram por construir na "rea institucional uma crec8e a ser doada
para a pre$eitura e podendo atender seus pr@prios empre%ados, 6essa construo o
empreendimento absoreu mais uma demanda -ue seria $atalmente diri%ida ( pre$eitura, :lm da
an"lise dos impactos, $oi $undamental a 4ecretaria de Cabitao e +esenolimento Urbano de
4o *aulo (na %esto de 2ui3a )rundina) entender -ue 8aia um parcelamento da %leba, no
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pro!eto do empreendimento e -ue por isso deeria 8aer uma doao de "rea ao poder p>blico,
Foi esse mesmo princ7pio, ou essa mesma leitura da lei -ue permitiu lear o empreendimento
C8"cara ?an%ar" (atualmente *ro!eto *anamb5) a con-uistar para a cidade de 4o *aulo um de
seus mais belos par-ues p>blicos, parte dele resultante de um pro!eto de Gurle .ar9 nos !ardins
da manso de um plaL0oL dos anos IK, Gab5 *i%natari, :mbos os pro!etos so do mesmo
per7odo # 199K a 199D # e mostram -ue se o interesse p>blico tier de$ensores na %esto
municipal toda a cidade %an8a sem dar -ual-uer contrapartida, bastando apenas a constatao
dos impactos a serem absoridos pelos empreendimentos, : !ul%ar por esses e9peri'ncias 8"
uma $ol%a na preiso dos montantes desses inestimentos pois ap@s um pe-ueno moimento
inicial de resist'ncia os inestidores aceitaram, at mesmo com certa satis$ao, dar a
contrapartida, 2eis no $altam e muitas delas no t'm sido utili3adas em toda sua plenitude, : lei
ISIITS9, de parcelamento do solo, d" ao poder p>blico prima3ia na de$inio das diretri3es de
loteamentos priados, no entanto, comum eri$icarAse -ue as "reas p>blicas dos loteamentos
esto, $re-Eentemente, na locali3ao mais inade-uada da %leba,
:s opera&es interli%adas tieram in7cio em 1988 em 4o *aulo, precedendo as opera&es
urbanas, e resultaram em al%umas ne%ocia&es positias como o caso do 48oppin% [est *la3a
-ue resultou em recursos su$icientes para a construo de SKK moradias sociais e uma passarela
sobre a aenida lindeira ao 48oppin%, O -ue $oi pensado para constituir casos de e9ceo em
relao ( le%islao do 3oneamento mediante o pa%amento de contrapartida, entretanto, tornouA
se re%ra deido ao interesse em aumentar a arrecadao pura e simplesmente $a3endo da lei do
3oneamento letra morta, *or uma iniciatia do .inistrio *>blico )stadual elas $oram suspensas
por inconstitucionalidade e esto de olta no te9to do )statuto da Cidade mas atreladas ao *lano
+iretor,
*e-uenas opera&es resultantes de acordos $ormais entre o poder p>blico e a iniciatia
priada, materiali3ados em contratos, tem sido e9perimentados no Lio de /aneiro, %erando
recursos diretos e indiretos, : 4ecretaria .unicipal de Urbanismo implementa pe-uenas
opera&es -ue podem ser diididas em -uatro cate%orias: a) obri%a&es relatias a %rupamentos
de edi$ica&es residenciais cu!o ob!etio obter edi$7cios, terrenos ou recursos para a construo
de e-uipamentos municipais, b) obri%a&es de urbani3ao cu!o ob!etio a complementao ou
e9tenso da in$raAestrutura c) opera&es interli%adas -ue so os >nicos contratos $eitos nos -uais
a contrapartida $inanceira mensurada e d) obri%a&es relatias a %esto de recuos decorrentes
das normas de alin8amento (Castan8eira e *al8a, DKKK) : Fundao de *ar-ues e /ardins da
*re$eitura do Lio de /aneiro tambm tem buscado, como tem acontecido em muitas cidades,
parcerias com a iniciatia priada ou associa&es para a manuteno de praas, !ardins,
mobili"rio, :lm da ampliao dos recursos a serem utili3ados na manuteno desse patrimOnio
os aspectos da educao ambiental, da responsabilidade coletia sobre a paisa%em constru7da e
da participao tambm so importantes (:inbinder, DKKK),
4e leis no $altam $oroso recon8ecer a necessidade de seu aper$eioamento e essas
e9peri'ncias t'm mostrado isso, .ais do -ue uma ao burocr"tico cartorial no cumprimento da
lei, os -uadros tcnicos das pre$eituras podem ter um papel atio em cada oportunidade de
mel8or aproeitar as potencialidades da paisa%em, do ambiente constru7do, das necessidades
sociais, Uma ar%umentao contra esse espao de ne%ociao ao ins de normas r7%idas e
detal8adas est" no peri%o do arb7trio do $uncion"rio -ue pode ser leado ao erro ou ( corrupo,
4em tirar a le%itimidade desse ar%umento lembramos -ue em nossa realidade conie
re%ulamentao e9a%erada com corrupo %enerali3ada, *ara insistir noamente, no 8"
alternatia e$ica3 sem controle social, O espao urbano uma construo social e a %esto do
poder p>blico no pode se restrin%ir a uma normati3ao burocr"tica pois nesse caso, sem d>ida
a e$ic"cia (tendo em ista o interesse p>blico e social) $icar" comprometida, )ssa $oi uma das
%randes $al8as do urbanismo $uncionalista cu!a operao $oi e9cessiamente centrali3ada pelo
)stado,
1P
: necessidade de re%ras %erais para as ne%ocia&es entre poder p>blico e priado $oi o
-ue motiou a pre$eitura de *orto :le%re a propor *ro!etos )speciais e Opera&es Concertadas
no *lano +iretor de +esenolimento Urbano e :mbiental aproado em 1999, :ntes dessa
$ormulao as opera&es urbanas no tin8am um re%ramento b"sico, Os *ro!etos )speciais se
destinam aos empreendimentos urbanos -ue pelo %rande impacto ou normas especiais e9i%em
uma an"lise espec7$ica, 1uando esse pro!eto enole parcerias deido ao interesse m>tuo entre
promotor priado e poder p>blico e9i%indo acordos pro%ram"ticos ele classi$icado como
Operao Concertada, 1uando esses pro!etos $orem classi$icados como <de impacto= deero
passar pela an"lise deliberatia do Consel8o .unicipal de +esenolimento Urbano :mbiental,
@r%o composto de representantes do %oerno, das entidades ciis e da comunidade em partes
i%uais, (+am"sio, DKKK)
Como emos, as Opera&es Urbanas podem ser utili3adas de tal $orma a possibilitar
interen&es de menor porte na cidade, isando mel8orias urban7sticas com a participao no s@
nem obri%atoriamente do setor priado, mas tambm da sociedade ciil or%ani3ada, : -uesto a
ser respondida : mas eentuais bene$7cios a serem aplicados em "reas peri$ricas sero capa3es
de alaancar um moimento da iniciatia priada capa3 de dinami3ar a re%io; )identemente,
tudo depender" das contrapartidas e9i%idas, -ue deem se ade-uar ao per$il da iniciatia priada,
onde -uer -ue este!a sendo reali3ada a operao, se!a em "reas nobres ou na peri$eria, :inda
assim, cabe ressaltar -ue o *lano +iretor de 4o *aulo de 198J, elaborado na %esto .ario
Coas, !" apresentaa a idia de Opera&es Urbanas, em moldes muito mais pr@9imos a estes
acima colocados do -ue aos das %est&es .alu$ e *itta, +i3 o te9to da-uele plano:
MAs /peraes (r0anasN =so entendidas como con1untos integrados de intervenes
desenvolvidas em 4reas determinadas da cidade, so0 coordenao do 2oder 230lico,
visando 999' via0ili5ar a produo de imveis notadamente ha0itao popular', infra.
estrutura, equipamentos coletivos e espaos p30licos, de difcil consecuo nas condies
correntes do processo imo0ili4rio e da ao p30lica6 2*S2, "#OP%"#Q'
)m se%uida, o plano arrola uma srie de "reas su!eitas (s opera&es: muitas repetem as
-ue continuariam sendo alo de interesse do setor imobili"rio, como *in8eiros e Garra Funda, .as
cabe ressaltar -ue das 1D "reas propostas, I delas, 4o .i%uel, Hila .atilde, Hila .aria, 4anto
:maro, Hila 6oa Cac8oerin8a e Campo 2impo eram re%i&es peri$ricas pertencentes ( cidade
in$ormal,
O $ato -ue essas opera&es urbanas nunca in%aram, *or $alta de capacidade $inanceira
do )stado; *or $alta de interesse do mercado; Ou por-ue no se tentou uma concepo
participatia com a reali3ao de acordos e e9i%'ncias de contrapartidas mais ade-uadas (
iniciatia priada estabelecida nesses bairros; Rnstalao e construo de !ardins, calad&es,
praas, podem resultar da e9plorao de bancas, -uios-ues, ne%@cios de porte pe-ueno ou
mdio, : instalao de comrcio em con!untos 8abitacionais (-ue por incr7el -ue parea o
urbanismo $uncionalista impedia) pode ser autori3ada mediante contrapartidas -ue promoam
mel8orias ou a manuteno de e-uipamentos no local,
4e%undo Fi9 (DKKK) <diante do olume de recursos necess"rios para custear as propostas,
o *lano de Coas $oi acusado de absurdo, ut@pico e estati3ante=, Fica a inda%ao: se a
$ant"stica soma %asta na %esto de *aulo .alu$ para construir 11 obras i"rias em 4o *aulo, 9
das -uais encontramAse pr@9imas da noa centralidade <$as8ion= paulistana, $osse aplicada nas
Opera&es Urbanas na peri$eria, isso no surtiria um impacto si%ni$icatio;
O )statuto da Cidade no estabelece -ue a contrapartida dea ser necessariamente
$inanceira, o -ue pode abrir mar%em a in>meras outras possibilidades -uando da re%ulamentao
da operao no plano diretor, ?ambm, embora se!a esse o $ilo alme!ado pelo setor imobili"rio, a
concesso de direito adicional de construo no o >nico bene$7cio poss7el, : operao urbana
consorciada abre in>meras possibilidades interessantes para o poder p>blico e$etiar
1J
trans$ormao urbanas necess"rias de interesse ambiental e social, Um e9emplo de pro!eto de
operao urbana para o centro de uma re%io -ue tem mais da metade da populao morando
em $aelas pode ser encontrada na operao proposta para a "rea central de .adureira no Lio de
/aneiro mas in$eli3mente no uma e9peri'ncia -ue possa ser aaliada pois ainda se encontra no
est"%io da inteno(Olieira, DKKK),
: proposta da urbani3ao espec7$ica preista nas opera&es urbanas pode constituir uma
condio importante nas re$ormas de centros urbanos desalori3ados onde se pretende conserar
o mais poss7el o arruamento e as edi$ica&es mantendo tambm a populao moradora dos
cortios, : Operao Urbana Centro, em 4o *aulo, d" um subs7dio de 1KZ a mais no coe$iciente
de aproeitamento aos empreendimentos resultantes de remembramento de terrenos, Ou se!a,
esta operao $aorece a demolio e a intereno cir>r%ica ao ins da recicla%em e da
conserao das caracter7sticas e9istentes na ocupao urbana, : trans$ormao cir>r%ica tende
a pressionar para cima o preo dos im@eis constituindo importante $ator de e9pulso da
populao, : recicla%em no %arante a manuteno dos moradores -ue 8abitam os im@eis
deteriorados mas torna a incluso no processo mais pro"el,
O ar-uiteto portu%u's Felipe 2opes diri%iu a reabilitao de tr's bairros medieais de
2isboa, 8abitados por populao de bai9a renda, baseado no conceito de <interen&es m7nimas=,
O pro!eto deeria asse%urar condi&es de con$orto ambiental e 8i%iene das moradias inter$erindo
o menos poss7el na tipolo%ia das casas e do bairro, Rsso impediu -ue o preo dos im@eis
subisse muito e a manuteno dos moradores tambm $uncionou como um $reio ( especulao,
)sse processo pode tra3er muitas li&es para as opera&es urbanas: nem sempre o mel8or
camin8o o da alori3ao decorrente de uma intereno cir>r%ica pois ela %era especulao e
e9cluso social, .anter a populao e $rear a alori3ao pode ser mais interessante, .as claro
-ue a concepo de operao urbana nesse caso no situa a alori3ao imobili"ria como ne9o
central,
.as o -ue $ica ainda mais eidente -ue todas essas possibilidades, embora este!am de
acordo com a lei, dependem de uma re%ulamentao municipal -ue as $aorea, .ais uma e3,
$ica clara a import0ncia -ue passar" a ter a mobili3ao pol7tica da sociedade ciil no momento da
elaborao dos *lanos +iretores .unicipais e das leis complementares, -ue podero incluir
possibilidades do tipo, ou simplesmente <es-ueceAlas=,
O poder dos lo00ies do setor imobili"rio e o alto %rau de promiscuidade entre )stado e
classes dominantes no Grasil nos leam a crer -ue no ser" $"cil condu3ir as opera&es urbanas
para al%umas das $inalidades a-ui descritas, 6esse sentido, os oito anos de %esto conseradora
na cidade de 4o *aulo tem $uno peda%@%ica na 8ora de se analisar o -ue pode ser $eito com
esse instrumento no sentido de $aorecer apenas os interesses do setor imobili"rio,
Bib%io$rafia
:RGR6+)L, L, O desa$io do noo sculo: a %esto sustent"el da paisa%em carioca, Rn reista
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1I
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F)LL)RL:, /oo 4, [, e FRQ, .ariana, : urbani3ao e o $also mila%re do C)*:C9 Rn Tolha de
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FR*), Welatrio com os pareceres tcnicos relativos ao 7VAXWV*A da /perao (r0ana Taria
Uima9, FR*)T4ecretaria do Herde e do .eio :mbiente do .unic7pio de 4o *aulo, 199P,
FRQ, .ariana, : <F@rmula m"%ica=da <parceria=: opera&es urbanas em 4o *aulo, Rn -adernos
de (r0anismo9 14 citado',
FRQ, .ariana, 2arceiros da 7xcluso% duas histrias da construo de uma nova cidade em So
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FL^BO2R /L, Ceitor, -entralidade em So 2aulo% tra1etos, conflitos e negociaes na metrpole9
4o *aulo:Corte3TFapesp, DKKK,
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FUL?:+O, F, Wecuperao de mais.valias fundi4rias ur0anas na Amrica Uatina% de0ilidade na
implmentao, am0iguidades na interpretao, 4o *aulo, F:UU4*, 1999 (dout,)
CO2:6+:, 4r%io Guar-ue, Wa5es do Srasil9 Lio de /aneiro: /os Ol5mpio, 19S1,
.:LRC:?O9 )rm7nia, <*lane!amento urbano no brasil: :s idias $ora do lu%ar e o lu%ar $ora das
idias=, Rn :L:6?)4, Ot7lia G,, .:LRC:?O, )rm7nia e H:R6)L, Carlos, / 2ensamento Rnico das
-idades% desmanchando consensos, *etr@polis, )d, Ho3es, Coleo Wero ( )s-uerda, DKKK,
.ULRCU, Cl"udia, +epoimento ( -adernos de (r0anismo% =/peraes (r0anas6% -omo vocA
avalia a reali5ao das articulaes p30lico.privadas no SrasilJ, (!" citado)
6OGL), )duardo C, Weestruturao econmica e territrio% expanso recente do terci4rio na
marginal do Wio 2inheiros, ?ese de +outoramento, 4o *aulo:F:UU4*, :%osto de DKKK,
*.L/, Cadernos de (r0anismo% =/peraes (r0anas6, ano 1, n \ 3, 4ecretaria .unicipal de
Urbanismo, Lio de /aneiro, DKK1,
1S
O2RH)RL:, F, +iscutindo a operao urbana a partir do Lio de /aneiro: o caso central de
.adureira, Rn Cadernos de Urbanismo (!" citado)
*.4*, /perao (r0ana Taria Uima, 4o *aulo, *.4*T4empla, DKK1,
*.4*, -artilha da 4rea central% operao ur0ana centro, 4o *aulo, *.4*T).ULG, 199S
*.4*, 2lano Yiretor do *unicpio de so 2aulo "#OP.:CC, So 2aulo, "#OP9
4CC[:LW, L, Um mestre na peri$eria do capitalismo: .ac8ado de :ssis, 4o *aulo, +uas
Cidades, 199K,
4.O2_:, ., e FUL?:+O, F, :r%umentos para a reabilitao do R*?U e do R?GR como
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18