Concha Barrero

1

TEMA 5
La relacin jurdica administrativa

II. Situaciones jurdicas del administrado: situaciones activas: derecho
subjetivo e inters legtimo; situaciones pasivas: deberes, obligaciones y
cargas

1. Situaciones activas: derecho subjetivo e inters legtimo

Los derechos subjetivos e intereses legtimos constituyen dos
nociones que definen otras tantas situaciones de poder de los administrados
frente a la Administracin Pblica y de las que deriva la facultad de sus
titulares para ser parte en los procedimientos administrativos en los que
dichas situaciones se encuentren afectadas, as como para recurrir las
resoluciones que en ellos se dicten.

A. Derecho subjetivo

Por derecho subjetivo se entiende aquella esfera concreta de poder
que el ordenamiento jurdico otorga a un sujeto y que ste puede hacer
valer frente a otros sujetos entre otros, la Administracin Pblica-
exigindole una determinada prestacin a su favor. Los derechos subjetivos
derivan, pues, directamente del ordenamiento jurdico, se encuentran
expresamente reconocidos por las normas jurdicas. Por ejemplo, cuenta
con un derecho subjetivo el empleado pblico que reivindica el permiso que
le reconoce la norma por el nacimiento de un hijo o la muerte de un familiar
o el que tras haber cumplido tres aos de servicios a la Administracin
solicita el devengo de un trienio. Tiene igualmente un derecho subjetivo el
expropiado que reclama de la Administracin el pago del justo precio del
bien del que ha sido privado o el propietario de un terreno que solicita una
licencia de construccin.

B. Inters legtimo

Concha Barrero
2
El inters legtimo se define como la situacin en la que se encuentra
una persona, fsica o jurdica, en aquellos casos en los que una actuacin
administrativa puede depararle un beneficio concreto y cierto o causarle un
perjuicio igualmente determinado. En otros trminos, es la situacin en la
que se encuentra una persona cuando la actuacin administrativa incide de
manera particular en su esfera jurdica. El contenido de este inters es
extraordinariamente amplio. A juicio de una consolidada jurisprudencia
puede tratarse de un inters material, jurdico o, incluso, de ndole moral,
de un inters directo o indirecto, mediato o inmediato, actual o futuro; lo
relevante, en todo caso, es que se trate de un inters cierto y acreditado.

A diferencia del derecho subjetivo, el inters legtimo no cuenta con
un reconocimiento legal expreso sino que deriva de la proteccin que el
ordenamiento jurdico dispensa al inters general; de ah, precisamente,
que no faculte a su titular para reivindicar de la Administracin una
prestacin concreta, tan slo le permite exigir el estricto cumplimiento del
ordenamiento jurdico y reclamar, en su caso, la reparacin de los perjuicios
contrarios a Derecho que hayan podido derivarse de una concreta conducta
administrativa.

Es titular, por ejemplo, de un inters legtimo la comunidad de
vecinos que observa la instalacin de un taller de automviles en el
inmueble de su propiedad o la apertura de una gasolinera en el solar
colindante y que, en ambos casos, desea lgicamente que tales operaciones
se realicen con las debidas garantas para la seguridad de las personas y
bienes.

2. Situaciones jurdicas pasivas: Deberes, obligaciones y cargas

A. Deberes

Los deberes constituyen una situacin jurdica pasiva impuesta
directamente por la norma jurdica en beneficio de la colectividad, de tal
manera que estn al margen de una relacin jurdica concreta. Por ejemplo,
Concha Barrero
3
el deber de contribuir al sostenimiento de las cargas pblicas establecido en
la propia Constitucin.

B. Obligaciones

Se definen como la necesidad jurdica de realizar un comportamiento
determinado consistente en dar una cosa, desarrollar una actividad,
abstenerse de cierta actuacin o soportar la actuacin de otros impuesta por
el ordenamiento jurdico en beneficio o utilidad de otra persona, la cual
cuenta con el poder de exigirla.

C. Cargas

La carga es una situacin jurdica que presenta un perfil hbrido entre
las situaciones activas y las pasivas, aunque tradicionalmente se suele
encuadrar en stas ltimas. Consiste, como la obligacin, en la necesidad
jurdica de realizar una determinada conducta, aunque se diferencia de sta
en que dicha conducta est establecida en inters propio del sujeto sobre el
que pesa, de tal modo que su incumplimiento no entraa ilicitud alguna, sino
la simple prdida de una ventaja para cuya obtencin esa conducta
constituye un requisito. Se considera, por ejemplo, una carga la
comparecencia por el titular de un inters legtimo en el procedimiento
administrativo para ser tenido por interesado.

III. Los derechos y deberes de los ciudadanos en sus relaciones con las
Administraciones Pblicas

Los ciudadanos cuentan con un amplio conjunto de derechos en sus
relaciones con las Administraciones Pblicas que se recogen bajo la rbrica
de "Derechos de los ciudadanos" en el artculo 35 de la Ley 30/1992, de 26
de noviembre, de Rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento administrativo comn (LJR-PAC). La nota ms destacada de
este precepto es la confusin en la que incurre entre derechos de los
ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones Pblicas y derechos
propios de los interesados en un procedimiento administrativo. En este
Concha Barrero
4
tema nos ocupamos de los primeros; los segundos sern estudiados en la
leccin 7.

Los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con las
Administraciones Pblicas son los siguientes:

a) A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad
Autnoma.

El artculo 3.2 de la Constitucin otorga carcter oficial, de acuerdo
con lo dispuesto en los Estatutos de Autonoma, a las lenguas espaolas
distintas del castellano. Estas lenguas podrn, por consiguiente, ser usadas
por los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones Pblicas y en
particular en los procedimientos administrativos. El artculo 36 de la LRJ-
PAC establece las siguientes reglas sobre el particular:

- Un principio general de uso del castellano en todos los
procedimientos tramitados por la Administracin del Estado, si bien los
interesados que se dirijan a rganos con sede en el territorio de una
Comunidad Autnoma podrn utilizar tambin la lengua que sea cooficial en
ella. En este caso, el procedimiento se tramitar en la lengua elegida por el
interesado. Si existiesen varios interesados y discrepan en cuanto a la
lengua, se usar el castellano, si bien los documentos o testimonios que
soliciten se les expedirn en la lengua que elijan.

- En los procedimientos que se tramiten por la Administracin de las
Comunidades Autnomas o de las Entidades Locales el uso de la lengua se
ajustar a lo dispuesto en la legislacin autonmica correspondiente. En
cualquier caso, debern traducirse al castellano por el rgano instructor los
documentos que deban surtir efectos fuera del territorio de la Comunidad
Autnoma y los dirigidos a los interesados cuando stos as lo soliciten.


Concha Barrero
5
b) A obtener informacin y orientacin acerca de los requisitos jurdicos o
tcnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos,
actuaciones o solicitudes que se propongan realizar.

Entre las diferentes cuestiones de inters que suscita este derecho se
encuentra la que hace relacin a las posibles consecuencias negativas que
para el administrado pudieran derivar de eventuales informaciones
defectuosas o errneas facilitadas por la propia Administracin. En estos
casos, no parece que quepa otra solucin que la de considerar que la
Administracin habr de responder de tales perjuicios siempre que se den
los presupuestos determinantes de la responsabilidad administrativa
establecidos en el artculo 139 de la LRJ-PAC. Esto es, que la actuacin
administrativa haya causado al administrado un dao efectivo, evaluable
econmicamente e individualizado.

c) A ser tratado con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios
que habrn de facilitarle el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de
sus obligaciones.

Se trata de un derecho de difcil concrecin jurdica y, lo que es ms
importante, de difcil exigencia. El artculo 85.1 de la propia LRJ-PAC
determina que los actos que requieran la intervencin de los interesados
habrn de practicarse en la forma que resulte mas cmoda para ellos y sea
compatible, en la medida de lo posible, con sus obligaciones laborales o
profesionales. Por su parte, el RD 951/2005, en relacin con la
Administracin del Estado, dispone que los rganos incluidos en su mbito
de aplicacin, determinarn la unidad responsable de la gestin de las
quejas y sugerencias que deber ofrecer siempre una respuesta al
ciudadano informndole de las actuaciones realizadas y, en su caso, de las
medidas adoptadas. El Estatuto Bsico del empleado pblico tipifica como
falta el incumplimiento por el empleado pblico de este deber.

d) A exigir las responsabilidades de las Administraciones Pblicas y del
personal a su servicio cuando as corresponda legalmente.

Concha Barrero
6
Este apartado del artculo 35 prev dos tipos de responsabilidades
distintas: la de la propia Administracin y la del personal a su servicio.

La responsabilidad de las Administraciones Pblicas est reconocida
en el artculo 106 de la CE que declara que stas indemnizarn a los
particulares de toda lesin que sufran en sus bienes y derechos siempre que
sea consecuencia del funcionamiento de los servicios pblicos a excepcin
de los casos de fuerza mayor. La responsabilidad administrativa se regula
en el Ttulo X de la LRJ-PAC y es objeto de estudio en Derecho
Administrativo II.

Por su parte, el artculo 41 de la LRJ-PAC reconoce a los particulares
el derecho a exigir responsabilidad a la Administracin por las dilaciones y
retrasos injustificados causados por el personal a su servicio. El Estatuto
Bsico del empleado pblico tipifica como falta este comportamiento.

e) Al acceso a los registros y archivos de las Administraciones Pblicas.
El derecho de acceso de los ciudadanos a los archivos y registros
administrativos salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado,
la averiguacin de los delitos y la intimidad de las personas est reconocido
en el artculo 105 b) de la Constitucin y ha estado regulado, hasta ahora,
en el artculo 37 de la LRJ-PAC. La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
Transparencia, Acceso a la informacin pblica y Buen Gobierno (LT), ha
derogado la regulacin contenida en este precepto y ha establecido una
nueva normativa del derecho de acceso a la informacin. No obstante, sus
disposiciones no estn an en vigor, toda vez que la Disposicin Final 9
establece una vacatio legis de un ao. Aunque, en consecuencia, sigue
siendo aplicable el rgimen previsto en el artculo 37, se expone aqu el que
pronto ha de sustituirlo.
De la regulacin del derecho de acceso establecida en el Captulo III
del Ttulo I de la LT pueden destacar los siguientes extremos:
Concha Barrero
7
- El derecho de acceso es un derecho que se reconoce a todas las
personas y cuyo objeto es la informacin pblica cualquiera que sea el
formato o soporte que la contenga, que obre en poder de alguno de los
sujetos incluidos en el mbito de aplicacin de este ttulo, y que haya sido
elaborada o adquirida en el ejercicio de sus funciones (artculos 12 y 13).
Entre esos sujetos estn todas las Administraciones Pblicas, otros Poderes
del Estado como, por ejemplo, el Congreso de los Diputados, el Senado, el
Tribunal Constitucional e, incluso, la propia Casa real en relacin con sus
actividades sujetas al Derecho Administrativo.
- El derecho de acceso no es absoluto. La LT, como ya lo haca la
LRJ-PAC, establece lmites basados fundamentalmente en la proteccin de
datos de carcter personal. A este respecto, el artculo 15 determina que
si la informacin solicitada contuviera datos especialmente protegidos a
los que se refiere el apartado 2 del artculo 7 de la Ley Orgnica 15/1999,
de 13 de diciembre, de Proteccin de Datos de Carcter Personal, esto es,
datos que revelen la ideologa, afiliacin sindical, religin y creencias de
las personas, nicamente se podr autorizar el acceso a la informacin en
caso de que se contase con el consentimiento expreso y por escrito del
afectado, a menos que dicho afectado hubiese hecho manifiestamente
pblicos los datos con anterioridad a que se solicitase el acceso. Cuando
la informacin, de otra parte, contenga datos de los previstos en el
apartado 3 de ese mismo artculo, lo que es lo mismo, datos que hagan
referencia al origen racial, a la salud y a la vida sexual o datos relativos
a la comisin de infracciones penales o administrativas que no conllevasen
la amonestacin pblica al infractor, el acceso slo se puede autorizar en
caso de que se cuente con el consentimiento expreso del afectado o si
aqul estuviera amparado por una norma con rango de Ley. Si la
informacin, finalmente, no contiene datos especialmente protegidos, el
rgano al que se dirija la solicitud conceder el acceso previa ponderacin
suficientemente razonada, de acuerdo con los criterios determinados en
el artculo 15.3, del inters pblico en la divulgacin de la informacin y
los derechos de los afectados cuyos datos aparezcan en la informacin
solicitada. Las limitaciones establecidas en este precepto no sern
aplicables si el acceso se efecta previa disociacin de los datos de
Concha Barrero
8
carcter personal de modo que se impida la identificacin de las personas
afectadas.
Aparte de las limitaciones derivadas de la proteccin de datos de
carcter personal, la LT reconoce tambin la posible restriccin del derecho
de acceso a la informacin cuando ello suponga un perjuicio para alguno de
los intereses pblicos determinados en su artculo 14. Entre otros, la
defensa y seguridad nacional, la prevencin e investigacin de ilcitos
penales o infracciones administrativas, la proteccin del medio ambiente, la
poltica econmica y monetaria o la propiedad intelectual o industrial. La
aplicacin de estos lmites ha de estar justificada y ser proporcionada a
su objeto y finalidad de proteccin. Su aplicacin atender a las
circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un
inters pblico o privado superior que justifique el acceso.
- El procedimiento para el ejercicio del derecho se regula en los
artculos 17 a 20. Se inicia con la presentacin de la correspondiente
solicitud, cuyo contenido mnimo determina el primero de esos preceptos.
Cabe destacar que el solicitante no est obligado a motivar su solicitud o, lo
que es lo mismo, a expresar las razones por las que desea acceder a la
informacin solicitada, aunque, si lo estima conveniente, puede, por
supuesto, exponerlas.
La solicitud puede ser inadmitada por las causas establecidas en el
artculo 18, de entre las que destacan las referidas a informacin que
tenga carcter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores,
opiniones, resmenes, comunicaciones e informes internos o entre rganos
o entidades administrativas y a informacin para cuya divulgacin sea
necesaria una accin previa de reelaboracin. La interpretacin que se
haga de estas causas va a ser decisiva para determinar el alcance real del
derecho tan ampliamente reconocido. Es claro que una interpretacin
extensiva de estas causas puede suponer en la prctica una restriccin muy
importante del derecho de acceso, en tanto que su interpretacin restrictiva
conducira, por el contrario, a un derecho ms pleno y, en ltima instancia,
a dosis ms altas de transparencia de los poderes pblicos en su actuacin.
Concha Barrero
9
La tramitacin del procedimiento se regula en el artculo 19. Destaca
la previsin de un trmite de audiencia a los titulares de derechos o
intereses afectados por la informacin, al objeto de que en un plazo de
quince das puedan formular las alegaciones que estimen convenientes.
La resolucin deber notificarse al solicitante y a los terceros
afectados que as lo hayan solicitado en el plazo mximo de un mes desde
la recepcin de la solicitud por el rgano competente para resolver. Este
plazo puede, no obstante, ampliarse por otro mes en el caso de que el
volumen o la complejidad de la informacin que se solicita as lo hagan
necesario y previa notificacin al solicitante. La resolucin que deniegue el
acceso o lo conceda parcialmente, deber ser motiva. Si transcurre el plazo
mximo para resolver sin que se haya dictado y notificado resolucin
expresa se entender que la solicitud ha sido desestimada. Esta previsin
del artculo 20.4 de la LT fue ampliamente cuestionada durante los debates
parlamentarios de la norma y es una de las que mayores crticas ha recibido
de toda la Ley. Han sido, en efecto, muchas las voces que han propugnado
que la falta de resolucin expresa debera conllevar la estimacin de la
solicitud. Ha de reconocerse, no obstante, que el alcance desestimatorio del
silencio es el que mejor se adecua al propio objeto de la pretensin que, en
estos supuestos, se ejerce. El derecho de acceso, como hemos expuesto,
puede potencialmente entrar en conflicto con otros derechos como el
derecho a la intimidad, al honor o a la proteccin de datos de carcter
personal, as como con intereses como la propiedad intelectual o la
proteccin del medio ambiente, entre otros. Mantener el valor positivo del
silencio supone admitir la posibilidad, lo que no parece aceptable, de que
esos derechos e intereses puedan resultar vulnerados como consecuencia
de la falta de resolucin expresa en plazo. Ha de tenerse en cuenta, de otra
parte, que para que el silencio positivo despliegue toda su virtualidad es
necesario que el derecho reconocido por esta va pueda ser ejercido sin
necesidad de intervencin de la Administracin. En las hiptesis, como es el
caso, en las que su garanta depende de su propia actuacin, habr que
aceptar que su efectivo disfrute obliga al interesado a recabar la tutela de
los Tribunales.
Concha Barrero
10
- La LT ha creado una autoridad independiente para conocer de las
reclamaciones en esta materia, el Consejo de Transparencia y Buen
Gobierno pendiente de constitucin en estos momentos. Esta reclamacin
tiene carcter potestativo, lo que significa que el interesado podr hacer uso
de ella o impugnar directamente la resolucin ante la jurisdiccin
contencioso-administrativa.
La LT contiene tambin una regulacin muy importante de la llamada
publicidad activa, esto es, impone, como han hecho todas las Leyes de
nuestro entorno, a los sujetos incluidos en su mbito de aplicacin la
publicacin electrnica, a disposicin de cualquiera y sin solicitud previa, de
la informaciones ms relevantes para el conocimiento de la organizacin,
actuacin de la Administracin y gasto pblico.