Representação questiona exigência de certificação e modalidade de pregão em licitação da Câmara dos Deputados

Colegiado:
Plenrio
Relator:
BENJAMIN ZYMLER
Processo:
028.870/2007-0
Sumrio:
REPRESENTAO. PREGO. CONCESSO DE CAUTELAR. DILIGNCIAS. ELIDIDAS AS SUPOSTAS IRREGULARIDADES.
IMPROCEDNCIA. REVOGAO DA CAUTELAR. CINCIA AOS INTERESSADOS. ARQUIVAMENTO DO FEITO.
Assunto:
Representao.
Nmero do acordo:
144
Ano do acrdo:
2008
Nmero ata :
03/2008
Data dou :
15/02/2008
Relatrio :
Cuidam os presentes autos de comunicao formulada pela empresa Hora H Treinamento e Informtica Ltda.
acerca de supostas irregularidades ocorridas em procedimento licitatrio realizado pela Cmara dos Deputados, no
mbito do Prego Eletrnico n 118/07.
O objetivo desse certame consiste na "contratao de empresa para fornecimento de Soluo Integrada de
Gerenciamento de Servios de Tecnologia da Informao, fundamentada nas melhores prticas da biblioteca ITIL -
Information Technology Infrastructure Library, compreendendo o fornecimento de licenas de software, dos
servios necessrios a sua plena implementao, de capacitao operacional e servios de suporte tcnico para a
Cmara dos Deputados" (fl. 169).
Ao analisar a exordial, em juzo de cognio sumrio e precrio, assim me manifestei quanto ao mrito, por meio
do Despacho datado em 21.11.2007 (fls. 124/127, v.p.):
"I - DA MANIFESTAO DA EMPRESA
Versa a espcie sobre comunicao formulada pela empresa Hora H Treinamento e Informtica Ltda. acerca de
supostas irregularidades ocorridas em procedimento licitatrio realizado pela Cmara dos Deputados, no mbito
do Prego Eletrnico n 118/2007.
Noticiou a empresa que "cumpre informar a este juzo que foi feito questionamento aos itens editalcios eivados
de ilegalidade (doc. 03), todavia, a autoridade representada limitou-se a ignorar os questionamentos sem que
fosse ofertada resposta aos quesitos formulados essenciais ao deslinde da lide".
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Consignou tambm a empresa a existncia de clusulas editalcias que "restringem o carter competitivo da
licitao, direcionam o certame para grandes empresas do ramo e ferem o princpio da isonomia afastando
licitantes que poderiam contribuir para que a Administrao alcance a proposta mais vantajosa."
A manifestao da Representante foi dividida em dois itens. O primeiro diz respeito existncia de clusula
restritiva ao carter competitivo do certame. J o segundo ataca a modalidade de licitao. Passemos a eles.
Em relao ao primeiro item, como requisito mnimo obrigatrio, consignou a Representante que a exigncia de
que "A ferramenta dever possui a certificao PinkVerifyTM Service Support Enhanced, nos seguinte processos
(...)" (item 1.1 do Edital).
Continua a Representante: "Ocorre que a exigncia acima combinada com a exigncia do Anexo N 1, subitem 2.1,
determina a desclassificao da proposta apresentada em caso de descumprimento das especificaes tcnicas do
Anexo N 3, tornando a exigncia da certificao condio sine qua non para participar, in verbis:
ANEXO N 1
2. DO ATENDIMENTO S ESPECIFICAES TCNICAS
2.1. O no atendimento s especificaes tcnicas descritas no Anexo n 3 implicar a desclassificao da proposta
apresentada.
(...) A referida empresa alm de certificar empresas com o selo PinkVerify tambm concorre com aqueles que ela
certifica, portanto cabe aqui uma ressalva, qual o valor de uma certificao fornecida por uma empresa que
presta servios e comercializa produtos de implementao na mesma rea?"
O segundo item refere-se ao questionamento acerca do tipo de licitao escolhida, j que, segundo a
Representante, o instituto do prego se destina-se "aquisio de bens e servios comuns", nos termos do art. 1
da Lei n 10.520/2002, motivo por que entendeu a Representante que o objeto retrocitado deveria ser licitado por
meio do tipo "tcnica e preo" e no por meio de prego, como no caso concreto.
A empresa, ento, formula o seguinte pedido:
a) concesso de medida liminar com vistas suspenso de todo e qualquer ato da licitao em anlise;
b) "caso no tenha ainda efetiva a adjudicao/contratao, requer que este Tribunal determine que o rgo
Representado se abstenha de assim agir e caso j tenha-se efetivado, requer a suspenso da Execuo do mesmo,
por escolher tipo de licitao como menor preo, quando deveria escolher Tcnica ou Tcnica e Preo";
c) anulao do multicitado edital;
d) no mrito, que o TCU considere procedente a presente Representao.
II - DA ADMISSIBILIDADE
Uma vez preenchidos os requisitos de admissibilidade previstos no art. 113, 1, da Lei n 8.666/1993, deve a
presente comunicao ser conhecida como Representao, analisando-se, portanto, seu mrito.
III - DO HISTRICO
A presente Representao versa sobre notcia de irregularidades em dispositivos dos Edital do Prego Eletrnico n
118/07, da Cmara dos Deputados.
O mencionado Edital (fls. 22/38) possui como objeto "a contratao de empresa para fornecimento de Soluo
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Integrada de Gerenciamento de Servios de Tecnologia da Informao, fundamentada nas melhores prticas da
biblioteca ITIL - Information Technology Infrastructure Library, compreendendo o fornecimento de licenas de
software, dos servios necessrios e sua plena implementao, de capacitao operacional e servios de suporte
tcnico para a Cmara dos Deputados, conforme quantidade e condies estabelecidas neste Edital e em seus
anexos."
IV - DO MRITO
Inicialmente, deve-se consignar que a anlise de cautelar possui juzo de cognio sumrio e precrio, ante a
urgncia requerida.
Assim, passo anlise do mrito, considerando todos os argumentos apresentados pela empresa Representante,
bem como os normativos aplicveis ao caso concreto.
Em relao exigncia da certificao retrocitada, entendo pertinente colacionar a manifestao da Unidade
Tcnica, em virtude da pertinncia e da anuncia deste Ministro:
"No que tange exigncia de certificao PinkVerify, emitida por empresa privada (Pink Elephant), somos de
opinio que a exigncia no encontra amparo legal. A certificao de um produto por uma empresa reconhecida
internacionalmente um fator atestante de qualidade, mas no pode ser utilizada como critrio de aceitabilidade
do produto. Poderia, salvo melhor juzo, ser usada como critrio de pontuao em uma licitao do tipo 'tcnica e
preo', mas jamais como motivo para desclassificar empresas que no preencham tal requisito."
Nesse sentido, essa exigncia viola o disposto no art. 3, caput e 1, I, da Lei n 8.666/1993, seja quanto aos
princpios da igualdade, seja em razo da restrio ao carter competitivo do certame licitatrio, assim descritos:
"Art. 3o A licitao destina-se a garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia e a selecionar a
proposta mais vantajosa para a Administrao e ser processada e julgada em estrita conformidade com os
princpios bsicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade
administrativa, da vinculao ao instrumento convocatrio, do julgamento objetivo e dos que lhes so correlatos.
1o vedado aos agentes pblicos:
I - admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocao, clusulas ou condies que comprometam,
restrinjam ou frustrem o seu carter competitivo e estabeleam preferncias ou distines em razo da
naturalidade, da sede ou domiclio dos licitantes ou de qualquer outra circunstncia impertinente ou irrelevante
para o especfico objeto do contrato". (grifei)
No que tange modalidade de licitao, entendo que as caractersticas do objeto a ser contratado no se
afeioam aos objetos pretendidos em sede de prego, j que pode ser compreendido o objeto a ser adquirido por
meio dessa modalidade de licitao como sendo "bens de prateleira", ou seja, "aqueles cujos padres de
desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificaes usuais no
mercado", tal como especificado no pargrafo nico do art. 1 da Lei n 10.520/2002.
Observe-se que o objeto a ser licitado compreende: licenas de software, servios de implementao (consultoria
e instalao), capacitao operacional (treinamento bsico e avanado) e suporte tcnico (manuteno corretiva
e atualizao de verso).
Ademais, no demais repisar o disposto no art. 45, 4, da Lei n 8.666/1993, nos seguintes termos, com a
redao dada pela Lei n 8.883/1994:
"Art. 45. O julgamento das propostas ser objetivo, devendo a Comisso de licitao ou o responsvel pelo convite
realiz-lo em conformidade com os tipos de licitao, os critrios previamente estabelecidos no ato convocatrio
e de acordo com os fatores exclusivamente nele referidos, de maneira a possibilitar sua aferio pelos licitantes e
pelos rgos de controle.
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..................................................................................................................................................
4o Para contratao de bens e servios de informtica, a administrao observar o disposto no art. 3o da Lei no
8.248, de 23 de outubro de 1991, levando em conta os fatores especificados em seu pargrafo 2o e adotando
obrigatoriamente o tipo de licitao "tcnica e preo", permitido o emprego de outro tipo de licitao nos casos
indicados em decreto do Poder Executivo." (grifei)
Nas palavras da Unidade Tcnica, "no mesmo sentido, o Decreto n 1.070/1994 reitera a obrigatoriedade do tipo de
licitao 'tcnica e preo' nas contrataes de bens e servios de informtica e automao, ressalvadas as
hipteses de dispensa ou inexigibilidade previstas na legislao", conforme consignado no art. 1 desse Estatuto.
(fl. 120)
Nesse sentido, em princpio, entendo haver sido empregada modalidade de licitao em desacordo com a
legislao em vigor.
V - DAS CONSIDERAES FINAIS
Assim sendo, em juzo de cognio sumrio e precrio, bem como receio de grave leso ao errio ou a direito
alheio ou de risco de ineficcia da deciso de mrito a ser proferida pelo TCU, entendo presentes os pressupostos
fumus boni iuris e periculum in mora que justificam as determinaes a serem formuladas, nos termos propostos
pela Unidade tcnica, com os ajustes julgados pertinentes.
Ante o exposto, deve-se:
a) determinar, cautelarmente, Cmara dos Deputados, de acordo com o art. 276 do Regimento Interno do TCU,
que suspenda os procedimentos relacionados ao Prego Eletrnico n 118/07 e demais atos dele decorrentes, at
ulterior deliberao deste Tribunal;
b) determinar ao pregoeiro, Sr. Jos Martinichen Filho, que se manifeste, no prazo de 15 (quinze) dias, acerca dos
seguintes pontos:
b.1 - exigncia, sem amparo legal, de que a ferramenta de software deva possuir a certificao PinkVerify Service
Support Enhanced, emitida por empresa privada (item 1.1 do anexo 3 do Edital), sob pena de desclassificao da
proposta (item 2.1 do anexo 1 do Edital), caracterizando violao ao princpio da igualdade, bem como restrio
ao carter competitivo do certame, na forma preconizada no art. 3, caput e seu 1, I, da Lei n 8.666/1993;
b.2 - uso indevido da modalidade de prego, considerando o que dispem o art. 1 da Lei n 10.520/2002, o art. 45,
4, da Lei n 8.666/1993, e o art. 1 do Decreto n 1.070/1994;
c) determinar Cmara dos Deputados que comunique s empresas participantes do multicitado certame acerca
do teor da presente Representao, para que, na condio de terceiras interessadas, apresentem ao Tribunal, se
assim desejarem, no prazo de 15 (quinze) dias, as manifestaes que entenderem cabveis;
d) encaminhar Cmara dos Deputados o inteiro teor da presente Representao, bem como cpia deste
Despacho;
e) autorizar a 3 SECEX que realize as diligncias pertinentes com vistas a instruir o mrito dos presentes autos;
f) dar cincia deste Despacho empresa representante;
g) remeter os autos 3 SECEX, a fim de que proceda s comunicaes anteriores, promova as diligncias
necessrias, instrua o feito, remetendo-o, em seguida, a este Gabinete."
Encaminhado o feito Unidade para que realizasse as comunicaes processuais devidas e procedesse instruo,
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assim se manifestou quanto ao mrito da presente Representao:
"I. INTRODUO
1. Versam os autos sobre representao formulada pela empresa Hora H Treinamento e Informtica Ltda., acerca
de possveis irregularidades no Prego Eletrnico n. 118/07, cujo objeto "a contratao de empresa para
fornecimento de Soluo Integrada de Gerenciamento de Servios de Tecnologia da Informao, fundamentada nas
melhores prticas da biblioteca ITIL - Information Technology Infrastructure Library, compreendendo o
fornecimento de licenas de software, dos servios necessrios a sua plena implementao, de capacitao
operacional e servios de suporte tcnico para a Cmara dos Deputados" (fl. 169).
2. Em sntese, as irregularidades apontadas referem-se a:
a) exigncia, sem amparo legal, de que a ferramenta de software deva possuir certificao PinkVerify Service
Support Enhanced, emitida por empresa privada (item 1.1 do anexo 3 do edital), sob pena de desclassificao da
proposta (item 2.1 do anexo 1 do edital), caracterizando violao ao princpio da igualdade, bem como restrio
ao carter competitivo do certame (art. 3., caput, e seu 1., inciso I, da Lei n. 8.666/1993;
b) uso indevido da modalidade prego, considerando o que dispem o art. 1. da Lei n. 10.520/2002, o art. 45,
4., da Lei n. 8.666/93 e o art. 1. do Decreto n. 1.070/1994.
3. Aps exame preliminar dos autos pela unidade tcnica (fls. 119/123), foi proferido despacho pelo ministro
relator (fls. 124/127), determinando a adoo das seguintes providncias:
a) suspenso cautelar dos procedimentos relacionados ao certame;
b) oitiva do pregoeiro sobre as irregularidades apontadas;
c) comunicao aos licitantes para que, na condio de terceiros interessados, apresentem as manifestaes que
entenderem cabveis;
d) autorizao 3. Secex para que realize as diligncias pertinentes.
4. Efetuadas as comunicaes pela 3. Secretaria (fls. 128/132), a empresa MCR apresentou sua manifestao s
folhas 136/152, acompanhada da documentao de folhas 153/317.
5. O Diretor-Geral da Cmara dos Deputados, por sua vez, manifestou-se s folhas 318/321 (com documento anexo
s fls. 322/324), encaminhando a resposta do pregoeiro em atendimento oitiva determinada pelo relator (fls.
325/333).
5.1. Posteriormente, o Diretor-Geral do rgo licitante aduziu os esclarecimentos de folhas 334/335, acolitada dos
elementos de folhas 336/344. Conforme aquela autoridade, foram suspensos todos os procedimentos relacionados
licitao em tela, mais especificamente a emisso de nota de empenho e a contratao da empresa vencedora.
Outrossim, elucidou que todas as empresas participantes do certame foram comunicadas acerca do teor da
presente representao.
6. Em aditamento s informaes requeridas, a 3. Secex promoveu diligncia Cmara dos Deputados, solicitando
cpia do processo administrativo atinente licitao em tela (fl. 133). Em resposta, foi enviado o documentos de
folha 345, acompanhado dos volumes anexos (anexos 1 a 7).
II. OITIVA DO RGO LICITANTE
7. Os esclarecimentos apresentados pelo Diretor-Geral da Cmara (fls. 318/321) so basicamente os mesmos
expendidos pelo pregoeiro do rgo (fls. 325/333), razo pela qual os mencionaremos de forma conjunta.
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8. Em sntese, alegou-se que a exigncia de certificao, na forma do item 1.1 do anexo 3 do edital, foi justificada
em estudos do Centro de Informtica da Cmara, e que a escolha da modalidade de prego eletrnico deu-se
tambm aps criterioso estudo. Citou-se manifestao constante em documentos internos daquela Casa, que
embasaram a deciso pela escolha da modalidade, bem como pela incluso da exigncia apontada (fls. 326/331).
8.1. No que tange exigncia de certificao, argumentou-se, em resumo, o que segue:
a) a obteno de prvia comprovao tcnica do software, mediante certificao por entidade idnea, tornou-se
necessria em face da impossibilidade de avaliar sua adequao em tempo oportuno;
b) a certificao PinkVerify mundialmente reconhecida e sua exigncia no edital decorreu do modelo de servio
definido aps estudos que buscaram a melhor soluo para gesto de informtica, de modo a atender s
necessidades do rgo;
c) no possvel considerar tal capacitao como um mero fator adicional, atendvel pelas licitantes guisa de
pontuao em licitao do tipo "tcnica e preo", mas uma condio essencial de aferio do servio ofertado,
indispensvel para a classificao no processo licitatrio;
d) a exigncia no afrontou o princpio da competitividade, haja vista a existncia de considervel nmero de
softwares detentores da certificao requerida;
e) outros rgos pblicos inseriram a mesma exigncia em seus instrumentos convocatrios.
8.2. Quanto escolha da modalidade de prego, foi alegado, em sntese, que:
a) a escolha fundamentou-se na recomendao legal de que seja usada preferencialmente tal modalidade;
b) "bens e servios comuns" no significam "bens e servios simples", haja vista que bens e servios de alta
complexidade so tambm considerados "comuns", quando as tcnicas de sua produo ou prestao sejam
amplamente dominadas no mercado e possam ser objetivamente especificadas nos instrumentos convocatrios;
c) na presente licitao, as especificaes foram claramente definidas no edital e sua execuo de domnio do
mercado;
d) outros rgos pblicos tambm licitaram servios idnticos na modalidade prego.
8.3. Ademais, foi informado que a empresa representante, ao contrrio do que afirmou em sua pea inicial, no
fez qualquer consulta ou pedido de esclarecimentos sobre o instrumento convocatrio. Foi ressaltado tambm que
a representante, alm de no impugnar o edital, registrou a melhor proposta inicial do certame, indicando que
tinha o produto pretendido, a preo competitivo.
8.4. Por fim, foi anexada cpia de deciso judicial proferida em desfavor da empresa Hora H Treinamento e
Informtica, em mandado de segurana por ela impetrado contra licitao do Conselho Nacional de Justia (fls.
322/324). Todavia, verifica-se, pelo teor do documento, que o objeto daquele certame no guarda consonncia
com o tratado nos presentes autos.
III. MANIFESTAO DA EMPRESA MCR SISTEMAS E CONSULTORIA LTDA.
9. A empresa em epgrafe manifestou-se nos autos, expondo, em sntese, o que segue.
9.1. Informou que foi declarada vencedora do prego em exame, com o lance de R$ 974.800,00 (novecentos e
setenta e quatro mil e oitocentos reais), valor 27% (vinte e sete por cento) inferior ao preo estimado (R$
1.341.645,76). Alegou que a empresa Hora H participou do certame, mas em momento algum impugnou os termos
do edital, nem apresentou recurso administrativo, decaindo assim do direito de recorrer.
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9.2. Relativamente utilizao da modalidade prego, alegou que tem por fundamento o art. 1., pargrafo nico,
da Lei n. 10.520/2002. Argumentou que o Acrdo n. 58/2007-TCU-Plenrio autoriza a adoo da modalidade
prego para aquisio de servios de informtica, quando os servios forem padronizveis e normalmente
disponveis no mercado (TC 011.285/2006-6). Acrescentou que vrios rgos pblicos utilizam prego eletrnico
para aquisio de bens de informtica, conforme se verificou nos editais do Servio Federal de Processamento de
Dados - Serpro, Tribunal Regional do Trabalho da 9. Regio e Tribunal de Contas da Unio.
9.3. No que diz respeito exigncia de certificado, alegou que a certificao de programas praxe usual no
mercado de informtica, permitindo ao administrador pblico balizar com maior eficincia os padres de
qualidade e desempenho. Outrossim, aduziu que a exigncia da certificao PinkVerify prtica usual no mercado
de tecnologia da informao especialmente destinado a processos de gerncia de sistemas e informao.
9.4. Exps que no houve violao ao carter competitivo da licitao, haja vista que oito licitantes participaram
do certame em igualdade de condies. Alegou ainda que a anulao do certame causar danos ao errio e violar
os princpios da eficincia e da seleo da proposta mais vantajosa para a administrao.
9.5. Por fim, requereu a empresa que:
a) seja reconhecida na condio de terceira interessada;
b) seja declarada a decadncia do direito de recorrer pela licitante Hora H, com o subseqente arquivamento dos
autos;
c) seja reconsiderada a deciso liminar;
d) seja julgada improcedente a presente representao, ratificando a deciso do pregoeiro, que adjudicou o
objeto do certame requerente.
9.6. Apresentou, em anexo, cpia dos seguintes elementos:
a) edital do Prego Eletrnico n. 118/07 da Cmara dos Deputados (fls. 169/222);
b) edital do Prego Eletrnico n. 001/2006 do Serpro (fls. 224/259);
c) edital do Prego Eletrnico n. 106/2007 do TRT-9. Regio (fls. 261/287);
d) edital do Prego Eletrnico n. 64/2007 do TCU (fls. 289/317).
IV. DILIGNCIA
10. Em resposta diligncia promovida pela unidade tcnica, foi encaminhada cpia do processo administrativo
n. 129.773/2005 (volumes anexos), referente ao Prego Eletrnico n. 118/07e aos procedimentos que o
antecederam.
11. Do exame dos autos, verifica-se que o processo de aquisio teve incio em 13/05/2005, tendo sido prevista
inicialmente uma concorrncia do tipo tcnica e preo, com valor estimado de R$ 1.302.592,00 (um milho,
trezentos e dois mil e quinhentos e noventa e dois reais) (anexo 1, vol. 1, fl. 212). Todavia, o Centro de
Informtica da Cmara, considerando que existiam no mercado produtos com os requisitos tcnicos desejados,
sugeriu, posteriormente, a adoo da modalidade prego (anexo 1, vol. 2, fls. 414/415). Aps a emisso de parecer
jurdico favorvel alterao, foi autorizada, em 01/12/2006, a abertura do procedimento licitatrio na
modalidade prego (anexo 1, vol. 2, fls. 533/542).
12. O Prego Eletrnico n. 109/06 (anexo 2, fls. 02/61) teve a participao de seis licitantes e foi encerrado em
17/01/2007, com a vitria da empresa MCR Sistemas e Consultoria Ltda., quarta colocada na fase de lances. As
trs primeiras colocadas foram desclassificadas por no atenderem a especificaes do edital (anexo 5, fls. 73/90).
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Aps o exame dos recursos interpostos pelas empresas desclassificadas, o presidente da comisso de licitao
sugeriu a revogao do certame, tendo em vista que o valor da proposta vencedora (R$ 990.000,00) era cerca de
72% superior mdia das propostas desclassificadas (anexo 5, fl. 103). Sugeriu tambm que a modalidade de
licitao mais adequada para a contratao do objeto era a concorrncia do tipo tcnica e preo (anexo 5, fl.
112).
12.1. Considerando a ocorrncia de alguns percalos no procedimento licitatrio e entendendo que a variao de
preos decorreu da ausncia de um projeto bsico elaborado de forma objetiva, o Diretor-Geral da Cmara
decidiu pela revogao do prego em 23/02/2007 (anexo 5, fls. 113/120). A empresa MCR interps recurso
administrativo contra a revogao (anexo 5, fls. 151/167), que foi indeferido pelo rgo (anexo 5, vol. 1, fls.
194/206).
13. Aps a elaborao de novo projeto bsico (anexo 5, vol. 1, fls. 212/235) e a emisso de parecer tcnico, foi
autorizada a abertura de novo procedimento licitatrio, na modalidade prego eletrnico (anexo 5, vol. 2, fls.
442/451).
13.1 Foi, ento, lanado, em 30/10/2007, o edital do Prego Eletrnico n. 118/07, com abertura das propostas
fixada para 14/11/2007 e oramento estimado de R$ 1.341.645,76 (um milho, trezentos e quarenta e um mil,
seiscentos e quarenta e cinco reais e setenta e seis centavos) (anexo 6, fls. 01/95). Participaram do certame oito
licitantes. Com a desclassificao da primeira colocada, a empresa MCR Sistemas e Consultoria Ltda. (segunda
colocada na fase de lances) foi declarada vencedora, com proposta no valor de R$ 970.800,00 (novecentos e
setenta mil e oitocentos reais) (anexo 6, vol. 1, fls. 288/295). Indeferidos os recursos interpostos, o objeto foi
adjudicado empresa MCR, em 04/12/2007 (anexo 7, fl. 40). Aps a homologao do procedimento licitatrio, foi
suspensa a emisso de nota de empenho, em razo da deciso cautelar do TCU (anexo 7, fls. 52/53).
V. ANLISE
14. Preliminarmente, compete ressaltar que a decadncia do direito de impugnar os termos do edital (art. 41,
2., da Lei n. 8.666/93) opera-se perante o rgo licitante, no interferindo na faculdade de representar ao
Tribunal de Contas da Unio (art. 113, 1., da Lei n. 8.666/93). A lei clara ao mencionar que o direito de
impugnao exercvel "sem prejuzo da faculdade prevista no 1. do art. 113" (art. 41, 1., da Lei de
Licitaes). Portanto, o requerimento da empresa MCR, no sentido de que os autos sejam arquivados em face da
decadncia do direito de recorrer da empresa Hora H, no tem qualquer fundamento.
15. Quanto ao mrito, duas questes emergem dos autos, sobre as quais deve concentrar-se nossa anlise, a saber:
a) a legalidade da exigncia de certificao PinkVerify Service Support Enhanced, (item 1.1 do anexo 3 c/c item
2.1 do anexo 1 do edital);
c) o uso da modalidade prego, considerando a natureza dos bens e servios licitados.
16. Em exame preliminar (fls. 119/127), de cognio sumria, considerou-se que a exigncia de certificao
restringia o carter competitivo do certame. Outrossim, avaliou-se que tal exigncia era mais adequada como
critrio de pontuao, numa licitao do tipo tcnico e preo. No que tange modalidade licitatria, reputou-se
que no poderia ser adotado o prego, em face da complexidade do objeto, que no permitia enquadr-lo como
"bem ou servio comum", pois envolvia, alm do fornecimento de licenas de software, tambm servios de
consultoria, instalao, treinamento, manuteno e atualizao.
17. Diante dos novos elementos apresentados e considerando a jurisprudncia do TCU sobre casos similares, temos
a considerar o que segue.
18. Consoante entendimento manifestado pelo Tribunal em alguns arestos, razovel a exigncia de algum tipo de
certificao de qualidade, desde que devidamente motivada. Tal exigncia est no mbito do poder discricionrio
do administrador pblico, que deve acautelar-se com relao a padres mnimos de qualidade, reconhecidos
nacional ou internacionalmente. Ao contrrio do que afirmou a representante (vol. principal, fl. 05, item 5), a
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exigncia de certificado no incompatvel com a modalidade prego e tem fundamento no art. 15, inciso I, da
Lei n. 8.666/1993 e art. 1. da Lei n. 10.520/2005 (Acrdo 1.105/2007 - Plenrio). Considerou-se tambm regular
a limitao do certame apenas a empresas que atendessem a determinadas especificaes tcnicas, haja vista que
tal deciso depende da avaliao de convenincia e oportunidade da administrao do rgo licitante (Acrdo
n. 1.338/2006 - Plenrio).
18.1. A Cmara dos Deputados, previamente ao lanamento do instrumento convocatrio, amparada em pareceres
tcnicos dos setores competentes, apresentou as devidas justificativas para a adoo das especificaes
requeridas no edital (anexo 5, vol. 2, fls. 445/448). Optou-se pela adoo do modelo ITIL (Information Technology
Infrastructure Library - Biblioteca de Infra-estrutura da Tecnologia de Informao), por ser um modelo de
referncia mundial na rea de tecnologia da informao e por melhor atender as necessidades do rgo, no que
tange adoo de boas prticas de gesto da tecnologia da informao.
18.2. A compatibilidade da ferramenta com o modelo ITIL deve ser comprovada por certificado emitido por uma
organizao mundialmente reconhecida. O parecer da Assessoria Tcnica da Diretoria-Geral assim se manifestou
sobre o assunto:
"No tocante aos softwares componentes da soluo proposta, deve a Administrao estar certa de sua plena
adequao ao modelo ITIL, quanto aos processos e gerenciamento fundamentais. No bastam, para tal, a
reputao da proponente, os atestados por ela apresentados e nem mesmo a excelncia dos processos por ela
adotados. fundamental que haja uma convico prvia de que o produto oferecido est plenamente ajustado s
exigncias editalcias, o que s pode ser assegurado pela apresentao de certificaes.
Neste particular, vlido que se exija certificao emitida pela Pink Elephant, uma vez que se trata de
organizao que referncia mundial em capacitao ITIL, o que no configura restrio ao processo competitivo,
mas um instrumento necessrio para que a Administrao efetive o adequado atendimento de suas necessidades,
uma vez que o programa PinkVerify mundialmente considerado como adequado certificao que avalia as
ferramentas que suportam as necessidades de definies e fluxos de trabalho dos processos de gerenciamento de
TI." (Anexo 5, vol. 2, fl. 446).
18.3. Conforme registrado no site da Pink Elephant e de acordo com informaes obtidas em consulta telefnica
empresa, a Pink Elephant a nica entidade que avalia a compatibilidade da ferramenta com o modelo ITIL,
atribuindo-lhe o selo PinkVerify (vol. 1, fls. 347/351). A sua competncia para emisso de certificado de
reconhecimento internacional foi admitida pela prpria representante (vol. principal, fl. 04, item 10). Diversas
empresas possuem o referido certificado, evidenciando que a exigncia no restringe sobremaneira o universo de
eventuais fornecedores (vol. 1, fls. 349/351).
18.4. De fato, a exigncia no afastou a competio, haja vista que oito licitantes apresentaram propostas na
licitao em tela, inclusive a autora da presente representao. Ao contrrio do que alegou a representante em
sua pea inicial (vol. principal, fl. 05, itens 11 a 14), no se constatou direcionamento da licitao empresa
certificadora, que alis sequer participou do certame.
18.5. A propsito, vale ressaltar os esclarecimentos prestados pelo presidente da comisso de licitao, em
resposta a questionamentos da empresa Tree Tools Informtica Ltda., in verbis:
"2. Questionamento: Qual o valor de uma certificao fornecida por uma empresa que presta servios e
comercializa produtos de implementao na mesma rea? R. A Pink Elephant uma entidade de consultoria
dedicada difuso das melhores prticas para o gerenciamento de servios de TI contidas na Biblioteca ITIL.
Desde 1987 est envolvida com a concepo dos processos que compem essa biblioteca. (...)
Note-se que o objeto da licitao transcende ao fornecimento de software, que representa o complemento de um
escopo maior, qual seja o fornecimento de soluo integrada de gerenciamento de servios de tecnologia da
informao, fundamentada nas melhores prticas da biblioteca ITIL - Information Tecnology Infrastructure Library
- do qual o software um dos componentes e somente em relao a este se exige comprovar a certificao
necessria e indispensvel para avaliar sua qualidade e funcionalidade.
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Entre os servios prestados por essa empresa no se encontra a comercializao de softwares de gesto de
servios de Tecnologia da Informao, objeto central de aquisio nesse edital. A Pink Elephant tambm no
possui qualquer espcie de relao com fabricantes de softwares de gesto de servios de tecnologia da
informao, colocando-se assim como um 'terceiro de confiana', com reconhecida habilidade para avaliar a
aderncia de softwares s melhores prticas da Biblioteca ITIL. O valor de sua certificao hoje notria, tanto
pelo reconhecimento da Biblioteca ITIL como padro 'de facto' de melhores prticas para o gerenciamento de
servios de tecnologia da informao, ilustrado pela publicao das normas BS 15000 e ISSO 20000, quanto pelo
fato de, pelo menos, 14 empresas que comercializam softwares aderentes terem certificado suas ferramentas na
categoria exigida pelo edital de licitao: "Service Support Enhanced." (anexo 6, fl. 141).
18.6. E, ainda, no mesmo documento, ao justificar a exigncia da referida certificao, foram aduzidos os
seguintes esclarecimentos empresa interessada:
"3. Questiona-se: por que a exigncia obrigatria de tal 'certificao' neste certame? R. (...)
A Cmara dos Deputados, ao adotar a biblioteca de melhores prticas ITIL como referencial para a reformulao
de seus processos de gesto de servios de tecnologia da informao, firma um compromisso de longo prazo com a
implantao dessas prticas, visando maior transparncia e eficincia na administrao de seus recursos de
tecnologia da informao e o alinhamento de seu Centro de Informtica com o planejamento estratgico da Casa.
A aquisio e a implantao da ferramenta que compe o objeto dessa licitao o pilar dessa estratgia de longo
prazo.
Assim sendo, ao exigir a adoo da certificao 'Service Support Enhanced', a Cmara dos Deputados busca aferir
no apenas requisitos funcionais da ferramenta, mas verificar tambm quais fabricantes possuem
comprometimento explcito com as melhores prticas contidas na biblioteca ITIL, com o seu desenvolvimento
posterior e viso para a integrao dos processos, o que s pode ser razoavelmente aceitvel se comprovado por
avaliao de terceiro, que no o prprio licitante subjetivamente interessado em comprovar a qualidade de seu
produto." (anexo 6, fls. 142/143).
19. Relativamente modalidade licitatria adotada, o TCU j se pronunciou pela legalidade da aquisio de bens
e servios comuns de informtica por intermdio de prego (Acrdo n. 313/2004-Plenrio; Acrdo n.
2.138/2005-Plenrio; Acrdo n. 58/2007-Plenrio), sob o entendimento de que a Lei n. 10.520/2002 revogou os
dispositivos que determinavam a obrigatoriedade de licitao do tipo "tcnica e preo" para todos os bens e
servios de informtica (art. 45, 4., da Lei n. 8.666/93 e art. 1. do Decreto n. 1.070/1994).
19.1. Todavia, conforme mencionado no voto condutor do Acrdo n. 313/2004-Plenrio, "o agente pblico deve
avaliar se os padres de desempenho e de qualidade podem ser objetivamente definidos no edital e se as
especificaes estabelecidas so usuais no mercado. Aduzo que o objeto da licitao deve se prestar a uma
competio unicamente baseada nos preos propostos pelos concorrentes, pois no haver apreciao de
propostas tcnicas. Caso essas condies sejam atendidas, o prego poder ser utilizado".
19.2. O rgo licitante, no presente caso, ao justificar a modalidade escolhida (anexo 1, vol. 2, fls. 414/415; anexo
5, vol. 2, fls. 445/446), argumentou que o objeto foi objetivamente definido no edital, por meio de especificaes
usuais no mercado, caracterizando-o como "bens e servios comuns" (art. 1., pargrafo nico da Lei n.
10.520/2002).
19.3. Tendo em vista o carter eminentemente tcnico do assunto, efetuamos consulta informal Secretaria de
Tecnologia da Informao/TCU (SETEC), onde foi-nos informado que a descrio do objeto do prego em anlise
atende a especificaes usuais no mercado, podendo ser enquadrado no conceito de "bens e servios comuns".
19.4. cedio que a doutrina e a jurisprudncia vm ampliando cada vez mais o conceito de "bens e servios
comuns". A Administrao Pblica, por sua vez, tem dado preferncia a essa modalidade licitatria, em face da
celeridade e economicidade que ela proporciona.
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19.5. Verifica-se que nenhum licitante, nem mesmo a empresa representante, apresentou questionamento ou
impugnao ao edital, pelo fato de ter sido adotada a modalidade prego no presente certame (anexo 6, fls.
97/150). Outrossim, a existncia de outras licitaes com objeto similar, realizados por diversos rgos pblicos,
conforme cpia dos editais apresentados, corroboram que a escolha da modalidade prego foi acertada. Ademais,
os fatos evidenciaram que a utilizao dessa modalidade licitatria foi perfeitamente possvel, haja vista a
quantidade de empresas potencialmente qualificadas para o fornecimento do objeto licitado.
19.6. Acrescente-se que, a despeito da inabilitao da primeira colocada, a licitao proporcionou a escolha de
proposta com preo inferior em cerca de 27% do valor estimado para a contratao, demonstrando que a
modalidade escolhida resultou na seleo de proposta vantajosa para a administrao.
20. Por fim, resta dizer que a empresa Hora H alegou, em sua pea vestibular, que seus questionamentos
encaminhados ao rgo licitante, acerca dos itens do edital considerados ilegais, no foram respondidos pela
autoridade competente (vol. principal, fls. 02 e 117/118). Verifica-se, todavia, que os aludidos questionamentos
foram encaminhados pela empresa Tree Tools Informtica Ltda. e no pela empresa representante. No h
registro, nos autos do processo licitatrio, de nenhuma indagao feita pela empresa Hora H sobre itens
editalcios. Alm disso, os referidos questionamentos efetuados pela empresa Tree Tools foram devidamente
esclarecidos pelo pregoeiro, anteriormente abertura do certame, mediante carta datada de 13/11/2007 (anexo
6, fls. 135/143), mesma data em que a representante protocolou sua pea neste Tribunal (vol. principal, fl. 01).
VI. CONCLUSO
21. Diante dos fatos apurados, conclui-se pela improcedncia da representao objeto destes autos, razo pela
qual propor-se- o arquivamento do processo, dando cincia aos interessados.
VII. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
22. Pelo exposto, submete-se o presente processo considerao superior, propondo a adoo das seguintes
medidas:
22.1. Conhecer a presente representao, nos termos do art. 237, inciso VII, c/c o art. 113, 1., da Lei n.
8.666/1993, para, no mrito, consider-la improcedente.
22.2. Com fulcro no art. 276, 5, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio, revogar a medida
cautelar concedida, em 21/11/2007, nos autos do processo em epgrafe (fls. 124/127), restabelecendo o normal
andamento do Prego Eletrnico n. 118/07 da Cmara dos Deputados, e demais atos dele decorrentes.
22.3. Autorizar a empresa MCR Sistemas e Consultoria Ltda.. a ingressar nos autos como parte interessada, nos
termos do 144, 2, e art. 146 do RI/TCU.
22.4. Comunicar Cmara dos Deputados, representante e empresa MCR Sistemas e Consultoria Ltda. a
deciso que vier a ser adotada.
22.5. Arquivar os presentes autos."
O Sr. Diretor Tcnico (fl. 360), endossado pela Titular da Secretaria (fl. 361), manifestou anuncia proposta do Sr.
Analista-Instrutor.
o Relatrio
Voto :
Versa a espcie sobre comunicao formulada pela empresa Hora H Treinamento e Informtica Ltda. acerca de
supostas irregularidades ocorridas em procedimento licitatrio realizado pela Cmara dos Deputados, no mbito
do Prego Eletrnico n 118/07.
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O objetivo desse certame consiste na "contratao de empresa para fornecimento de Soluo Integrada de
Gerenciamento de Servios de Tecnologia da Informao, fundamentada nas melhores prticas da biblioteca ITIL -
Information Technology Infrastructure Library, compreendendo o fornecimento de licenas de software, dos
servios necessrios a sua plena implementao, de capacitao operacional e servios de suporte tcnico para a
Cmara dos Deputados" (fl. 169).
Em juzo de cognio sumrio e precrio, em 21.11.2007, este Relatou deferiu cautelar, nos seguintes termos:
"a) determinar, cautelarmente, Cmara dos Deputados, de acordo com o art. 276 do Regimento Interno do TCU,
que suspenda os procedimentos relacionados ao Prego Eletrnico n 118/07 e demais atos dele decorrentes, at
ulterior deliberao deste Tribunal;
b) determinar ao pregoeiro, Sr. Jos Martinichen Filho, que se manifeste, no prazo de 15 (quinze) dias, acerca dos
seguintes pontos:
b.1 - exigncia, sem amparo legal, de que a ferramenta de software deva possuir a certificao PinkVerify Service
Support Enhanced, emitida por empresa privada (item 1.1 do anexo 3 do Edital), sob pena de desclassificao da
proposta (item 2.1 do anexo 1 do Edital), caracterizando violao ao princpio da igualdade, bem como restrio
ao carter competitivo do certame, na forma preconizada no art. 3, caput e seu 1, I, da Lei n 8.666/1993;
b.2 - uso indevido da modalidade de prego, considerando o que dispem o art. 1 da Lei n 10.520/2002, o art. 45,
4, da Lei n 8.666/1993, e o art. 1 do Decreto n 1.070/1994;
c) determinar Cmara dos Deputados que comunique s empresas participantes do multicitado certame acerca
do teor da presente Representao, para que, na condio de terceiras interessadas, apresentem ao Tribunal, se
assim desejarem, no prazo de 15 (quinze) dias, as manifestaes que entenderem cabveis;
d) encaminhar Cmara dos Deputados o inteiro teor da presente Representao, bem como cpia deste
Despacho;
e) autorizar a 3 SECEX que realize as diligncias pertinentes com vistas a instruir o mrito dos presentes autos;
f) dar cincia deste Despacho empresa representante;
g) remeter os autos 3 SECEX, a fim de que proceda s comunicaes anteriores, promova as diligncias
necessrias, instrua o feito, remetendo-o, em seguida, a este Gabinete."
Uma vez preenchidos os requisitos de admissibilidade previstos no art. 113, 1 da Lei n 8.666/1993, deve ser
conhecida a comunicao como Representao, analisando-se, portanto, seu mrito.
Neste momento processual, ento, analisa-se o mrito da comunicao encaminhada, aps a diligncias realizadas
com o objetivo de subsidiar a deciso a ser proferida.
Dois pontos constituem o cerne destes autos:
a) exigncia de certificao PinkVerify emitida pela empresa Pink Elephant, como elemento restritivo ao carter
competitivo de que se revestem os procedimentos licitatrios no mbito da Administrao;
b) modalidade indevida de licitao, ante o entendimento da Representante de que a aquisio do objeto
mencionado deveria observar o tipo tcnica e preo, na modalidade compatvel com a despesa a ser realizada, e
no prego como realizado pela Cmara dos Deputados.
Em anlise vestibular, verifiquei restar caracterizada restrio ao carter competitivo a exigncia da mencionada
certificao, motivo por que deferi cautelar para suspender o certame. Entretanto, ante as diligncias realizadas
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e a percuciente anlise realizada pela Unidade Tcnica, entendo que no houve limitao ao carter competitivo
do certame, de acordo com o que se passa a expor.
Nos termos do caput do 1, do art. 3 da Lei n 8.666/1993, defeso, no mbito dos procedimentos licitatrios,
permitir qualquer clusula ou condio que restrinja o seu carter competitivo. Nesse escopo, segundo a
Representante, encontrar-se-ia a exigncia do multicitado Certificado como limitao participao de empresas
no certame licitatrio.
Registre-se, inicialmente, que houve a participao de 8 (oito) empresas no mencionado certame, o que, por si s,
consiste em indcio de que a exigncia dessa certificao no impediu a participao de empresas no certame.
Exigir certificao em sede de prego no constitui violao ao normativo aplicado espcie. O ponto a ser
enfrentado consiste em verificar se esse fato viola ou no o princpio da razoabilidade ou da proporcionalidade de
forma a macular a licitao, j que a previso de apresentao de certificao, por si s, j limita a participao
de licitantes.
Conforme consignou a Unidade Tcnica, "a Pink Elephant a nica entidade que avalia a compatibilidade da
ferramenta com o modelo ITIL, atribuindo-lhe o selo PinkVerify (vol. 1, fls. 347/351). A sua competncia para
emisso de certificado de reconhecimento internacional foi admitida pela prpria representante (vol. principal, fl.
04, item 10)".
Nos termos das diligncias realizadas, no se constatou a comercializao de softwares de gesto de servios de
Tecnologia da Informao pela empresa Pink Elephant com qualquer outra entidade, ou seja, esta empresa no
comercializa softwares. Entretanto, reconhecida internacionalmente como empresa que emite o citado
certificado, ou, nas palavras da Unidade Tcnica, que se coloca "como um 'terceiro de confiana', com
reconhecida habilidade para avaliar a aderncia de softwares s melhores prticas da Biblioteca ITIL".
Nesse sentido, no se apresenta desproporcional ou desarrazoada a exigncia da multicitada certificao como
mencionou a Representante.
No que tange modalidade de licitao, h de se mencionar que a Lei n 10.520/2002 destina-se aquisio de
bens e servios comuns, ou seja, basta que no haja complexidade suficiente a dificultar a especificao do bem
para que seja possvel licitar por meio de prego.
No desconheo o disposto no art. 45, 4, da Lei n 8.666/1993 descrito no Relatrio que precede este Voto.
Entretanto, no h olvidar a possibilidade de se realizar licitao por meio de prego para aquisio de software,
desde que os padres de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de
especificaes usuais no mercado (art. 1, pargrafo nico, da Lei 10.520/2002).
Quanto natureza de "bens e servios comuns", o Sr. Analista-Instrutor, em privilgio ao princpio da verdade
material que norteia os processos neste Tribunal, diligenciou Secretaria de Tecnologia da Informao do TCU
(SETEC), a fim de obter informaes sobre a natureza de bem comum do software a ser adquirido. Sobre o
assunto, assim se manifestou a SETEC, nas palavras do Sr. Analista-Instrutor: "a descrio do objeto do prego em
anlise atende a especificaes usuais no mercado, podendo ser enquadrado no conceito de 'bens e servios
comuns'".
Nesse sentido, acolho a manifestao da Unidade Tcnica no sentido de considerar o objeto do certame em
anlise como "bem comum", motivo por que no subsiste o questionamento acerca do emprego de prego pela
Cmara dos Deputados para aquisio desse software.
Ademais, no se pode deixar de registrar que o objeto a ser adquirido pelo Prego em anlise possua oramento
estimado de R$ 1.341.645,76 (hum milho, trezentos e quarenta e um mil, seiscentos e quarenta e cinco reais,
setenta e seis centavos). A empresa vencedora apresentou proposta no valor de R$ 970.800,00 (novecentos e
setenta mil e oitocentos reais), o que representa um diferena de aproximadamente 27,65% em relao ao
oramento estimado inicialmente.
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Assim sendo, uma vez no verificadas, no mrito, as irregularidades discriminadas, deve a presente Representao
ser considerada improcedente, revogando-se, portanto, a cautelar anteriormente deferida.
Consta nos autos pedido formulado pela empresa MCR Sistemas e Consultoria Ltda. de habilitao nos presentes
autos. Considerando que essa empresa venceu o multicitado certame, com fundamento nos arts. 144, 2, e 146 do
RI/TCU, DEFIRO o pleito.
Por fim, deve-se dar cincia da deciso a ser proferida, bem como do Relatrio e Voto que a fundamentam,
Representante, a MCR Sistemas e Consultoria Ltda. e Cmara dos Deputados.
Ante o exposto, VOTO por que o Tribunal adote o Acrdo que ora submeto a este Colegiado.
TCU, Sala das Sesses, 13 de fevereiro de 2008.
BENJAMIN ZYMLER
Relator
Acordao :
Vistos, relatados e discutidos estes autos Representao encaminhada pela empresa Hora H Treinamento e
Informtica Ltda.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso Plenria, ante as razes expostas pelo
Relator, em:
9.1. conhecer da presente Representao, uma vez preenchidos os requisitos de admissibilidade previstos no art.
113, 1, c/c art. 237, VII, do Regimento Interno do TCU, para, no mrito, consider-la improcedente;
9.2. revogar a medida cautelar datada em 21.11.2007, nos termos do art. 276, 5, do Regimento Interno deste
Tribunal;
9.3. deferir a habilitao da empresa MCR Sistemas e Consultoria Ltda. nos presentes autos, com interessada, de
acordo com os arts. 144, 2, e 146 do RI/TCU;
9.4. encaminhar cpia deste Acrdo, bem como do Relatrio e Voto que o fundamentam, Representante,
empresa MCR Sistemas e Consultoria Ltda. e Cmara dos Deputados;
9.5. arquivar o presente processo, nos termos do art. 169, IV, do Regimento Interno deste Tribunal.
ENTIDADE :
Entidade: Cmara dos Deputados
Interessados :
Interessado: Hora H Treinamento e Informtica Ltda.(CNPJ 37.090.800/0001-50)
Unidade tcnica :
SECEX-3 - 3 Secretaria de Controle Externo
Pagina DOU :
0
Classe :
Classe VII
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Advogado :
Dr. Wagner Mitian Medeiros (OAB/ES 9.125).
Qurum:
13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (Presidente), Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin
Zymler (Relator), Augusto Nardes, Aroldo Cedraz e Raimundo Carreiro.
13.2. Auditores convocados: Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.
Data da aprovao:
14/02/2008
Data sesso :
13/02/2008

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Representação questiona exigência de certificação e modalidade de pregão em licitação da Câmara dos Deputados

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