Propuesta Nacional de Vivienda (PNV) - El Salvador, Enero, 2004

Propuesta Nacional de Vivienda, El Salvador, 2004 – marinotadeo.henao@gmail.
com
1
Propuesta Nacional de Vivienda

-Marco Estratégico para la Definición de una
Política Nacional de Vivienda-
Marino Tadeo Henao
DOCUMENTO PREPARADO PARA
CÁMARA SALVADOREÑA
DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCIÓN (CASALCO)
CON EL APOYO DE
BANCO MULTISECTORIAL DE INVERSIONES (BMI)
BANCO CENTROAMERICANO DE INTEGRACION ECONOMICA (BCIE)
San Salvador, El Salvador

Enero 23, 2004
Propuesta Nacional de Vivienda, El Salvador, 2004 – marinotadeo.henao@gmail.com
2
Contenido
1 Objetivos.............................................................................................3
2 Antecedentes......................................................................................3
3 Síntesis...............................................................................................5
4 Situación macroeconómica, fiscal y del mercado financiero..............8
5 Comportamiento del sector de la construcción de vivienda y ciclos
económicos..........................................................................................10
6 Metas ...............................................................................................11
7 Inversión e impactos.........................................................................12
8 Impacto fiscal neto: neutro ...............................................................13
9 El Ahorro: eje de esta Propuesta......................................................14
10 Tarjeta de Ahorro para Vivienda & Emergencias (TAVE) ..............15
11 La Tarjeta de Ahorro para Vivienda & Emergencias (TAVE):
Descripción de una Transacción ........................................................16
12 Los subsidios más costosos: aquellos que no pasan por el
presupuesto.........................................................................................17
13 La eliminación de un subsidio implícito: establecer el impuesto
predial..................................................................................................17
14 Bono Habitacional: Poder a la demanda........................................19
15 Crédito I..........................................................................................19
16 Crédito II.........................................................................................20
a) Crédito para Salvadoreños en el Exterior:...................................20
b) Crédito para financiar la demanda de vivienda local...................21
c) Fondo inmobiliario para la dinamización de la oferta de vivienda
de interés social:..............................................................................22
17 Leasing Habitacional......................................................................22
18 Mejor localización de riesgos y atenuación de ciclos económicos. 24
19 Mercado de capitales y financiamiento hipotecario .......................25
20 Securitización: nuevas opciones de inversión para AFPs..............26
21 Cédulas Hipotecarias .....................................................................28
22 Fideicomiso de crédito subordinado para construcción.................31
23 Incentivos Tributarios .....................................................................32
24 Instrumentos & modalidades de articulación sector público privado
32
25 Perfil institucional del sector...........................................................36
1) Gerencia del sistema para el Bono Habitacional. .......................36
2) Gerencia de Megaproyectos. .....................................................36
3) Apoyo Corporativo.......................................................................37
3
1 Objetivos
La Propuesta Nacional de Vivienda tiene como objetivos:
1) Definir los elementos estructurantes de un sistema sostenible de

financiamiento habitacional, con énfasis en la vivienda de interés
social, y
2) Eliminar en cinco (5) años el déficit habitacional cuantitativo1 de

El Salvador, sin producir ningún efecto negativo en el balance
fiscal del país.
Aunque trasciende los alcances de esta Propuesta, se reconoce la

importancia de a) promover el mejoramiento y rehabilitación del parque
habitacional existente (atacar el déficit cualitativo), b) estudiar las
necesidades de reposición o reubicación de viviendas y sus efectos en
los estimativos del déficit habitacional cuantitativo.
2 Antecedentes
A principios de la década de los noventas, se impulsó en El Salvador

un ambicioso programa de reformas económicas, institucionales y
sociales, que incluyó la redefinición del rol del estado, el control de la
inflación y el tipo de cambio, y promover la apertura comercial. En el
caso del sector de la vivienda, la reforma consistió en redistribuir roles
del Estado al sector privado. El nuevo sistema se caracteriza por
reservar al gobierno las actividades normativas, subsidiarias y de
control del desarrollo urbano y transferir al sector privado la
planificación, construcción, financiamiento y comercialización de los
proyectos habitacionales.
Las tasas de interés han llegado a oscilar entre el 7% y el 8%. La

siguiente gráfica muestra el comportamiento anual (1999-2003) de las
tasas de interés de largo plazo para financiamiento de vivienda:
1
Definido como la diferencia entre el número de hogares y el número de viviendas permanentes
TASAS DE INTERES PROMEDIO MENSUAL 1999 -2003
14.00

12.00
4
10.00
8.00
6.00
4.00
2.00
0.00
Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre
1999 10.69 10.20 10.54 11.03 10.73 10.64 10.59 10.34 11.45 10.72 10.83 10.64
2000 10.08 10.20 10.87 10.72 10.73 11.10 11.05 10.63 10.38 10.06 10.84 11.28
2001 12.50 12.01 11.63 11.67 11.71 11.39 10.82 10.24 9.97 9.80 9.24 9.10
2002 9.69 9.58 9.01 8.76 8.58 8.16 8.36 8.47 8.35 8.62 8.22 8.55
2003 8.36 8.36 8.35 8.01 8.38 7.88 7.92 7.94 7.83
Por su parte la industria de la construcción y las organizaciones no

gubernamentales especializadas, han logrado construir en los últimos
doce años cerca de quinientas mil viviendas2
Según el estudio de costos que se toma como referencia para esta

Propuesta3, un proyecto de construcción tarda en ser aprobado por las
autoridades competentes, más de dos años. Esto significa agregar un
4% al costo de construcción4.
Según el estudio de demanda que se toma como referencia para esta

Propuesta5, 140,000 jefes de hogar no tienen casa propia y la
demanda de vivienda de interés social se concentra en el sector
informal, que constituye el 79% de la Población Económicamente
Activa (PEA).
Por otra parte, se estima que más de 2 millones de salvadoreños

residen en el exterior, los cuales transfirieron más de 2,100 millones
de dólares a El Salvador durante el año 2003.
2
Según cifras oficiales el parque habitacional para 1992 era de 1,039,139 viviendas y para el 2002
es de 1,491,588 viviendas
3
Rodríguez, 2002
4
Costos y tiempos perdidos que aumentan costos de oportunidad de inversiones en terrenos,
preparación de proyectos, costos fijos empresariales y otros elementos que se agregan al precio
final de la vivienda. Según estimaciones del referido estudio por causa de la lentitud en la
aprobación de estos proyectos cada año se agrega un incremento del 2% en el precio final de la
vivienda
5
Chevez, 2003
5
3 Síntesis
Este informe presenta los elementos estructurantes de una Propuesta

Nacional de Vivienda. La información básica procede de estudios
realizados por las instituciones que lo auspician6, opiniones
expresadas al autor en entrevistas abiertas7 y una selección de
documentos consultados8
Las recomendaciones del autor se fundamentan en las experiencias

internacionales relevantes de política e instrumentos de financiamiento
de vivienda. Los elementos estructurantes son:
1) Crear incentivos e instrumentos para una profunda

transformación de los hábitos de AHORRO, especialmente
considerando los beneficiarios de remesas y el sector de
ingresos variables,
2) Potenciar la inversión publica, mediante la eliminación de

subsidios implícitos y la ponderación de los impactos negativos
de la no participación oportuna del estado en la solución del
déficit habitacional. Recíprocamente se propone el BONO
habitacional, como un sistema de subsidios transparente, directo,
focalizado, que complementa la capacidad de pago de los
compradores y que le da poder a la demanda,
3) Viabilizar el acceso al CREDITO para vivienda a todos los

salvadoreños, con especial atención a los beneficiarios de
remesas y el sector de ingresos variables,
4) Garantizar que la cartera hipotecaria cumple con los mas altos

estándares de originación para que los títulos valores que se
emitan con respaldo en dicha cartera constituyan opciones
seguras de inversión para las AFPs y otros inversionistas
institucionales de largo plazo,
6
Anexo 1
7
Anexo 2
8
Anexo 3
6
5) Perfilar los alcances de instrumentos de financiamiento como la

titularización, la cedula hipotecaria y el leasing habitacional, y,
por otra parte, perfilar los ajustes requeridos para potenciar la
institucionalidad del sector.
En 5 años, este sistema de financiamiento debe eliminar el déficit

habitacional cuantitativo (acumulado de 40 mil viviendas), absorber la
demanda por la formación de nuevos hogares (promedio: 17 mil
adicionales por año), crear una demanda efectiva de 125 mil
viviendas, elevar a 90% la tasa de propietarios de vivienda en El
Salvador y producir el mayor impacto en la estabilidad del sistema
político, la formación de capital social y la recuperación económica a
corto plazo.
Para cada uno de los 5 años, una inversión estatal bruta de 74.5
millones, sin ningún efecto negativo en el balance fiscal (suma 0)9,
debe incentivar ahorros privados de 62.5 millones y crédito para
compra de vivienda por 125 millones; financiar la construcción de 25
mil viviendas (promedio anual); crear empleo directo en el orden de
100 empleos calificados (meses hombre) y más de 316 mil empleos no
calificados (meses hombre); y eliminar el déficit habitacional
cuantitativo.
La inversión estatal en vivienda tiene el carácter único de producir

impacto en todos los aspectos del desarrollo: económico, social, de
estabilidad política, seguridad jurídica y reducción de la vulnerabilidad
ante eventos naturales.
Más allá de una estrategia de desarrollo, esta Propuesta Nacional de

Vivienda le da viabilidad al concepto de que El Salvador tiene una
casa para todos. Este concepto esta asociado con los aspectos mas
profundos del desarrollo humano, la sostenibilidad del crecimiento
económico y la promoción de una economía de mercado de amplia
base, fundada en una sociedad de propietarios.
El aspecto fundamental de esta Propuesta está en la generación de

ahorro y acceso al crédito para la vivienda en los tres grandes grupos
9
Si se financia con un 50% ($ 28 millones) de los ingresos del impuesto predial que se propone en
este documento + ingresos tributarios adicionales de $ 46,5 millones (10.9% de carga tributaria
para una actividad económica expandida de 427,5 millones)
7
de la economía del país:
1. El sector de ingresos variables (economía informal)

2. Los Salvadoreños en el exterior y los correspondientes
receptores de remesas, y
3. El sector de ingresos estables (economía formal).
La experiencia de Singapur, que tiene la más alta tasa de propietarios

de vivienda en el mundo (93% de los hogares) con base en el Fondo
Previsional Central y las experiencias de Estados Unidos en
Norteamérica y Chile en Suramérica, se toman como referencias
principales para estas propuestas.
El sistema combinado de Ahorro + Bono + Crédito (ABC) se apoya en

un instrumento sencillo y práctico para promover la cultura y los
incentivos al Ahorro popular: La Tarjeta de Ahorro para Vivienda &
Emergencias (TAVE). La masiva utilización de tarjetas similares para
prepago de telefonía celular y de larga distancia, la perfilan como un
instrumento de fácil aceptación, uso y difusión.
La TAVE debe asegurar anualmente la captación de $52.5 millones en

AHORRO10 de los beneficiarios de remesas y, al menos $5 millones
entre las familias de ingresos variables (economía informal) y otros
tantos entre las familias de ingresos estables (economía formal). En
total, $62.5 millones anuales, la misma cifra que el estado debe
aportar como BONO de incentivo al Ahorro y la Vivienda Popular. Así,
el sistema financiero encontrará las condiciones necesarias para
otorgar créditos por la suma restante ($125 millones), sobre la base
de:
1) una buena relación entre el monto del crédito y el valor de la

vivienda11;
2) seguro parcial de crédito (50%) del FSV,
3) incentivos explícitos y transparentes a la originación de cartera

hipotecaria. El BONO habitacional podrá destinarse parcialmente
10
Aplicando el 2.5% a ingresos por remesas estimados en $ 2,100 millones anuales
11
Razón entre el monto de la deuda y el valor de la vivienda (LTV por su expresión en ingles) de
75% equivalente a una relacion de 3:1 entre el valor de la deuda y la prima (debt/equity ratio:3:1)
8
(hasta por un valor máximo de $300) a un subsidio de originación

de crédito para vivienda de interés social.
Como se explica mas adelante, el BMI tiene en estudio un mecanismo

para promover el acceso a crédito de los salvadoreños en el exterior.
La aprobación de la ley de titularización (securitización), debe crear el

marco institucional, legal y contractual necesario para que instituciones
del Estado (BMI, FSV y FONAVIPO) y entidades privadas compren
cartera hipotecaria y emitan en el mercado de capitales títulos
específicamente respaldados con esos activos. La titularización de
cartera hipotecaria permite optimizar la distribución de riesgos (de
liquidez, de crédito, etc.) asignándolos a los agentes económicos que
están en mejores posibilidades de soportarlos. Desde este punto de
vista, la titularización constituye un poderoso instrumento de
atenuación de los ciclos económicos y constituye un factor de
estabilidad, seguridad y desarrollo del sistema económico-financiero.
La titularización, por otra parte debe permitir:
• Nuevas opciones de inversión a las AFPs y a otros inversionistas

institucionales de largo plazo, con la compra de títulos valores
(seguros y de moderada rentabilidad), respaldados en cartera
hipotecaria12,
• Nuevas opciones a empresas e inversionistas individuales, para
invertir en títulos valores respaldados en inmuebles o proyectos
de desarrollo, en combinaciones de seguridad, rentabilidad y
riesgo específicamente diseñadas para los diversos segmentos
de inversionistas13,
• Opción a inversionistas extranjeros y salvadoreños residentes en
el exterior, para invertir en títulos respaldados en cartera
hipotecaria, inmuebles, proyectos de desarrollo, y otros activos.
4 Situación macroeconómica, fiscal y del mercado

financiero
12
Mortgage-Backed Securities, MBA por su sigla en ingles
13
Asset-Backed Securities, ABS por su sigla en ingles
9
La ley de integración monetaria (que fija tipo de cambio en 8.75,

elimina posibilidad de que el Banco Central emita y da curso legal al
dólar) está cumpliendo sus objetivos, incluyendo la baja en tasas de
interés, eliminar riesgo cambiario y proteger el ahorro, la inversión y a
los beneficiarios de remesas (más de 2,100 millones de dólares se
usan sin perdida cambiaria). A tres años de la ley, las tasas de interés
han bajado 600 puntos básicos (hasta 7%-8%), los plazos se han
alargado (15, 20 y hasta 30 años) y se han reducido las cuotas
mensuales en vivienda. En una época de volatilidad y depresión, El
Salvador mantiene una tasa de crecimiento del PIB del 2%. Estabilidad
de precios (2.6% inflación). Reservas internacionales suficientes (2 mil
millones de dólares), con un incremento del 20% en el 2003. La
economía muy integrada a USA, con 2 millones de emigrantes, 60%
de las exportaciones y 55% de las importaciones. La economía se está
reponiendo de dos terremotos, los eventos del 11 de septiembre en
USA, la baja de los precios internacionales del café y azúcar y el
aumento de los precios del petróleo. Exportaciones de maquila en
2003 alcanzaron 2 mil millones (con un valor agregado local de 400xxx
millones). En El Salvador, como en el resto de la región, ha caído la
inversión extranjera. Favorables expectativas con CAFTA (un
importante mercado étnico en USA). El Banco Central no es
prestamista de última instancia. Los Bancos están obligados a
constituir “reservas de liquidez” en el Banco Central por un 20% de sus
depósitos (que El Banco Central coloca en el exterior con los mismos
criterios de las reservas internacionales). Se están introduciendo
normas de calce de plazos. Gradualmente los bancos deben llegar a
una relación patrimonio/activos de 11%, con un incremento anual de
0.5%. La figura del fideicomiso se ha restringido para evitar
captaciones masivas del público sin regulaciones de depósitos
bancarios. Los bancos pueden captar a través de fideicomisos pero
sometiéndose a las mismas regulaciones. Después de Chile, El
Salvador es el país de Latinoamérica que por más tiempo ha
mantenido grado de inversión en la clasificación de las agencias
internacionales de calificación de riesgo.
10
A pesar de los avances de

los últimos dos años, la
principal preocupación es el
déficit fiscal por los gastos
extraordinarios del
financiamiento de la reforma
previsional y la
reconstrucción.
5 Comportamiento
del sector de la
construcción de
vivienda y ciclos
económicos
El comportamiento del sector de la construcción en El Salvador

durante la década 1993-2003 corresponde con los ciclos normales
descritos por Anthony Downs14 y otros. Este ciclo tiene tres fases:
“El boom de la construcción empieza con el pico en el ciclo de expansión

general de la economía, sin embargo cuando los inmuebles son producidos
y entran al mercado, la economía esta entrando ya en la etapa de recesión
y se registran excesos en la oferta, lo que genera la fase de
sobrecontrucción. Finalmente la economía inicia su nuevo ciclo de
expansión y creando nueva demanda por inmuebles, generando
gradualmente la disminución de inmuebles vacantes, el incremento de las
rentas y la revalorización de la propiedad, aunque en esta nueva fase no se
realizan actividades intensivas de construcción. Agotada esta fase de
absorción gradual, se inicia un nuevo ciclo de construcción”.
En síntesis, el comportamiento del sector de la construcción en El

Salvador durante el periodo 1993 – 2003, sigue las tres fases antes
mencionadas: 1) El boom de la construcción; 2) Fase de sobre-
construcción; y 3) Fase de absorción gradual de la construcción. Sin
embargo, la inversión en reconstrucción después de los terremotos de
enero y febrero de 2001, permitió un crecimiento abrupto del 10% en
14
National Real Estate Investor, 1 de febrero de 1999
11
la tasa de crecimiento del sector y demostró una capacidad instalada

para atender un incremento extraordinario en la demanda15.
Como explica Cárdenas16 para el caso colombiano (BID, 2002) existe

un componente cíclico del desembolso de créditos hipotecarios, el PIB
total y el PIB del sector de la construcción:
“Los datos recabados sugieren que los co-movimientos de estas tres

variables se intensificaron durante los años 90, justamente cuando se
incrementó la amplitud del ciclo económico…la correlación móvil (para un
lapso de 10 años) entre los ciclos del PIB total, del producto del sector de la
construcción y del crédito hipotecario ha ido aumentando a lo largo de los
últimos dos decenios. Más aún, su nivel actual es sorprendentemente
elevado: la correlación entre los componentes cíclicos del desembolso y la
actividad de la construcción es superior a 0.7 mientras que la correlación
entre el desembolso y el PIB es superior a 0.6. Por su parte, la correlación
entre el ciclo de la construcción y el ciclo económico general se acerca a
0.8, lo que indica que existen múltiples encadenamientos que articulan al
sector de la construcción con el resto de la economía. Las cifras del
mercado laboral ilustran la importancia de las repercusiones
macroeconómicas del sector hipotecario. De hecho, la pérdida de cerca de
150.000 empleos directos en el sector de la construcción (entre diciembre
de 1997 y junio de 2002) hizo aumentar, por sí sola, la tasa de desempleo
urbano en dos puntos porcentuales”.
6 Metas
La Propuesta Nacional de Vivienda debe tener el mayor impacto en la

consolidación de la democracia, la formación de capital social y la
recuperación económica a corto plazo. Sus metas específicas para los
próximos 5 años son:
15
Ver cuadros y gráficos en Anexo 5- Hay numerosos estudios consistentes con este análisis, entre
ellos J Lopes, L Ruddock and F.L Ribeiro “Investment in Construction and Economic Growth in
Developing Countries”, xxx, 199… quienes concluyen que “The construction sector plays an
important role in the development strategy of any country that goes beyond its share in national
output. Many writers have referred to its effect on employment creation, others to its multiplier
effects in the national economy. Another relevant feature should be added: it is the great flexibility of
construction activity in adjusting to different framework conditions that makes this particular sector
of the economy a major contributor to the process of economic growth and development
16
Cárdenas, Mauricio. “La Crisis del Financiamiento Hipotecario en Colombia: Causas y
Consecuencias”, BID, 2003
12
1) Eliminar el déficit habitacional cuantitativo (acumulado de 40 mil

viviendas),
2) Absorber la demanda por la formación de nuevos hogares

(promedio: 17 mil adicionales por año),
3) Convertir necesidades habitacionales en demanda efectiva y

proveer 125 mil viviendas, que constituirán la plataforma de las
familias hacia la generación de ingreso y empleo, el desarrollo y
la realización de una vida digna.
7 Inversión e impactos
La inversión estatal en vivienda tiene el carácter único de producir

impacto en todos los aspectos del desarrollo: económico, social, de
estabilidad política, seguridad jurídica y reducción de la vulnerabilidad
ante eventos naturales. En términos de generación de empleo,
expansión de la actividad económica e incremento de los ingresos
fiscales, se puede sintetizar así:
Categorías Opción I Opción II

Inversión en Vivienda $1,000,000 $250,000,000
Empleo Calificado (Meses 400 100,000
hombre)
Empleo no calificado (Meses 1,265 316,455
Hombre)
Total Empleo Generado 1,665 416,455
Grupos Familiares Beneficiados 100 25,000
Multiplicador de la Inversión 1.71 1.71
Expansión de la actividad $1,710,000 $427,500,000
económica
Carga tributaria 10.9% $186,390 $46,597,500
Con un efecto multiplicador de 1.71, la inversión de $250 millones en

la construcción de vivienda social genera una expansión de la
actividad económica de $427.5 millones anuales.
13
Específicamente, para cada uno de los 5 años, una inversión publica

bruta de $ 74.5 millones17, sin ningún efecto negativo en el balance
fiscal (suma 0)18, debe incentivar ahorros privados de 62.5 millones y
crédito para compra de vivienda por 125 millones, financiar la
construcción de 25 mil viviendas (promedio anual), crear xxx empleos
directos y xxx empleos indirectos y eliminar el déficit habitacional
cuantitativo.
8 Impacto fiscal neto: neutro
La Vivienda de Interés Social requiere inversiones públicas de

considerable magnitud19. Sin embargo, en el diseño de esta propuesta
se ha buscado que su impacto fiscal neto sea neutro (suma 0 en el
balance fiscal), a fin de contribuir a los esfuerzos y avances del alto
gobierno en la reducción del déficit fiscal, asegurar la estabilidad
macroeconómica y promover condiciones para el crecimiento
sostenido.
PROPUESTA NACIONAL DE VIVENDA

Año No. de Costo Ahorro Bono Financiamiento
Viviendas Viviendas Privado Habitacional
1 25,000 $250,000,000 $62,500,000 $ 62,500,000 $125,000,000
2 25,000 $250,000,000 $62,500,000 $62,500,000 $125,000,000
3 25,000 $250,000,000 $62,500,000 $62,500,000 $125,000,000
4 25,000 $250,000,000 $62,500,000 $62,500,000 $125,000,000
5 25,000 $250,000,000 $62,500,000 $62,500,000 $125,000,000
Totales 125,000 $1,250,000,000 $312,500,000 $312,500,000 $625,000,000
Como se mencionó, la inversión estatal bruta por cada uno de los 5

años tiene un monto de $ 74.5 millones de los cuales $ 62.5 se
17
$ 46,597,500, que resultan de aplicar una carga tributaria de 10.9% a una actividad economica
expandida de 427,500,000
18
Si se financia con un 50% ($ 28 millones) de los ingresos del impuesto predial que se propone en
este documento y se consideran ingresos tributarios adicionales de $ 46,5 millones (10.9% de
carga tributaria para una actividad económica expandida de 427,5 millones)
19
En Chile estas inversiones han representado, en promedio, un 0.75% del PIB y el 3% del gasto
publico
14
destinan al BONO habitacional y $ 12 millones a la constitución de un

Fideicomiso de Crédito Subordinado para proyectos de construcción
de vivienda20. Las fuentes de financiamiento consideradas son:
1) Una participación del 50% del impuesto predial, que en este

documento se propone21, que corresponde a $ 28 millones de un
total de $ 56 millones estimados por ese concepto (0.38% del
PIB)
2) Nuevos ingresos tributarios derivados de la expansión de

actividad económica que resulta de la implementación de esta
Propuesta, en el orden de 46.5 millones,
9 El Ahorro: eje de esta Propuesta
El aspecto fundamental de esta Propuesta está en la generación de

ahorro y acceso al crédito para la vivienda en los tres grandes grupos
de la economía del país:
1) El sector de ingresos variables (economía informal)

2) Los Salvadoreños en el exterior y los correspondientes
receptores de remesas, y
3) El sector de ingresos estables (economía formal).
La relevancia del ahorro en el desarrollo está ampliamente

documentada, así como los diversos instrumentos que incentivan o
hacen obligatorio el ahorro para retiro, vivienda, educación, salud y
emergencias. La experiencia de Singapur, que tiene la más alta tasa
de propietarios de vivienda en el mundo (93% de los hogares) con
base en el Fondo Previsional Central22 y las experiencias de Estados
Unidos de Norteamérica y Chile en Suramérica, se toman como
referencias principales para esta Propuesta.
20
Como se explica en el párrafo XXII
21
Como se explica en el párrafo XIII
22
“Ahorro Obligatorio en Singapur, una Alternativa al Estado Asistencialista”, Asher Mukul G.,
Universidad Nacional de Singapur (NCPA), Reporte de Politica No.198, Septiembre, 1995.
Nota de MTH: La tasa de familias propietarias de vivienda en Singapur (85% para entonces) ya era
la mas alta del mundo
15
Muchos factores explican la propensión al ahorro o al consumo, pero

hay que reconocer cierta racionalidad económica cuando los pobres
no ahorran en sistemas que envuelven altos costos de transacción o,
en el caso de economías inflacionarias, perdidas del valor adquisitivo
de su dinero.
Se recomienda crear un sistema de Ahorro & Crédito para Vivienda &

Emergencias familiares, regulado (por ejemplo, 2.5% de los ingresos
por remesas), con incentivos adecuados, basado en cuentas de
capitalización individual, transparente, de bajos costos de transacción,
sencillo, de fácil comprensión, con posibilidades de uso masivo y que
se adapte a las particularidades en el flujo de fondos de las familias
beneficiarias de remesas y del sector de ingresos variables (economía
informal), que constituyen la inmensa mayoría de las familias
salvadoreñas. Los avances de tecnología de información &
comunicaciones hacen realizable esa combinación de objetivos que
antes podría considerarse como remota.
El sistema combinado de Ahorro + Bono + Crédito (ABC) se apoya en

un instrumento sencillo y práctico para promover la cultura y los
incentivos al Ahorro popular: La Tarjeta de Ahorro para Vivienda &
Emergencias (TAVE). La masiva utilización de tarjetas similares para
prepago de telefonía celular y de larga distancia, la perfilan como un
instrumento de fácil aceptación, uso y difusión.
10 Tarjeta de Ahorro para Vivienda & Emergencias

(TAVE)
En el caso antes expuesto, la TAVE podría asegurar anualmente la

captación de $52.5 millones en AHORRO23 de los beneficiarios de
remesas y, al menos $5 millones entre las familias de ingresos
variables (economía informal) y otros tantos entre las familias de
ingresos estables (economía formal). En total, $62.5 millones anuales,
la misma cifra que el estado debe aportar como BONO de incentivo al
Ahorro y la Vivienda Popular. Así, el sistema financiero encontrará las
condiciones necesarias para otorgar créditos por la suma restante
($125 millones), sobre la base de:
23
Aplicando el 2.5% a ingresos por remesas estimados en $ 2,100 millones anuales
16
1) una buena relación entre el monto del crédito y el valor de la

vivienda24;
2) seguro parcial de crédito (50%) del FSV,
3) incentivos explícitos y transparentes a la originación

(otorgamiento) de cartera hipotecaria. El BONO habitacional
podrá destinarse parcialmente (hasta por un valor máximo de
$300) a un subsidio de originación (otorgamiento) de crédito para
vivienda de interés social.
Igualmente, como se explica mas adelante, el BMI tiene en estudio un

mecanismo para promover el acceso a crédito de los salvadoreños en
el exterior.
11 La Tarjeta de Ahorro para Vivienda & Emergencias

(TAVE): Descripción de una Transacción
El beneficiario de remesas debe recibir una TAVE (por un valor

correspondiente al 2.5% de la transferencia), que básicamente tiene la
forma de las tarjetas de prepago de telefonía celular y de larga
distancia. Con la tarjeta la persona hace una llamada a un número
telefónico, digita el código de la entidad financiera en la que hace su
ahorro, su código de ahorrador y el número secreto (que encuentra al
raspar) y automáticamente suceden dos operaciones: 1) el sistema
acredita su ahorro por el valor de la tarjeta en la entidad financiera y
cuenta de ahorros libremente escogida por el ahorrador y, 2) El Estado
reserva en una cuenta especial el mismo valor a favor del ahorrador.
Este aporte del Estado corresponde al Bono Habitacional al cual sólo
tendrá derecho (y sólo se hará efectivo) si el ahorrador reúne las
condiciones de elegibilidad y compra una vivienda de interés social.
24
Loan To Value Ratio (LTV) por su expresión en inglés
17
12 Los subsidios más costosos: aquellos que no pasan

por el presupuesto
La experiencia internacional muestra que no es sostenible un sistema

de subsidios escondidos, complejos, en los que no se tiene claridad
sobre su monto; quienes son los beneficiarios, quienes los pagan, qué
los justifica y como se proyectan en el tiempo. Por ejemplo: los
subsidios via tasas de interés; los subsidios mediante vivienda
directamente construida por el Estado; y, en general, los subsidios
que se concentran en los productores u oferentes.
En un esquema así, los subsidios sólo llegan residualmente a los

destinatarios; hay lugar a fáciles desviaciones; los destinatarios no
pueden elegir libremente a su proveedor y se ven obligados a usar
servicios de empresas (estatales o privadas) escogidas por políticos y
funcionarios estatales; crean dependencias y constituyen un refuerzo
negativo a la acción de los beneficiarios.
En fin, la sostenibilidad y eficiencia de un sistema de subsidios

requiere que sea transparente, directo, del lado del usuario (del lado
de la demanda) y que no bloquee las señales de alerta del mercado,
los mensajes del sistema de precios y la necesaria conciencia de
costos, de fuentes de financiación y de uso racional de los recursos.
En sentido contrario, en este documento se propone el Bono

Habitacional, concebido como un subsidio transparente, directo,
focalizado, y del lado de la demanda.
13 La eliminación de un subsidio implícito: establecer el

impuesto predial
Aún los mas efectivos subsidios a la vivienda quedan parcialmente
neutralizados, o aún, anulados, si en paralelo está vigente un sistema
escondido, complejo, desfocalizado y/o regresivo de subsidios.
Simplemente, si la conversión de tierra rústica a tierra urbana se hace

solo con inversiones públicas, los propietarios de terrenos están
recibiendo un subsidio pagado por el conjunto de los contribuyentes.
18
Estos subsidios implícitos explican que en algunas regiones y ciudades

haya un alto porcentaje de tierra urbana ociosa o subutilizada.
La inversión pública sin recuperación de costos por medio de tarifas,

contribuciones o impuestos, eleva artificialmente el valor de la tierra. Es
normal que si la valorización de los inmuebles no ha sido causada,
siquiera parcialmente, por inversiones o costos asumidos por su
propietario, el inmueble no cumpla la función económica de la propiedad
debido a la distorsión del sistema de precios y/o a actividades puramente
especulativas.
En un sistema así es comprensible que muchos poseedores de tierras se

vean inclinados a esperar pasivamente nuevas inversiones públicas en
infraestructura que tendrán para ellos costos bajos y beneficios altos. De
esta manera, la especulación urbanística se convierte en un rentable
negocio en el que se socializan los costos y se individualizan las
ganancias.
En este sentido es imposible concebir un adecuado funcionamiento de

los mercados de tierras y vivienda, sin los conceptos complementarios
de impuestos a la propiedad, contribuciones por mejoras (valorización) y
tarifas costeables por servicios públicos.
Por otra parte, cuando se piensa en el establecimiento o reforma

(bases, tasas, etc.) de los impuestos de propiedad, se piensa
básicamente en bases de información sobre inmuebles, catastros,
propietarios, facturación, cobro, pagos, etc. Estos aspectos técnicos
tienen una gran relevancia, pero conviene destacar la importancia de
la “negociación del desarrollo”, en el sentido de que haya
transparencia, acuerdos y rendición detallada de cuentas sobre planes
y proyectos de inversión, sistemas de administración e instrumentos
para eliminar o disminuir riesgos como cambio de destinación,
malversación o despilfarro
En síntesis: Establecer el impuesto predial en El Salvador

simplemente constituye la eliminación de un subsidio implícito y
regresivo que, más allá de sus efectos fiscales distorsiona la lógica
económica del desarrollo urbano. Los ingresos por impuesto predial
19
deben tener como destinación especifica la inversión en infraestructura

local (50%) y el financiamiento de la vivienda de interés social (50%).
En el diseño del sistema de distribución, administración y cobro de

este impuesto se deben establecer mecanismos para asegurar la
transparencia y eficiencia de estas inversiones.
Un 50% que debe destinarse a inversión en infraestructura de

servicios debería manejarse a nivel local a través de Fondos
separados del presupuesto municipal, preferiblemente en la forma de
Fideicomisos (patrimonios separados), para su administración e
inversión. En párrafos posteriores se explican las opciones para el
manejo del 50% correspondiente a Vivienda Social.
14 Bono Habitacional: Poder a la demanda
El BONO habitacional es un complemento a la capacidad de pago

para la compra de una Vivienda de Interés Social, que se otorga por
una sola vez, sin cargo de restitución y para el cual son elegibles todas
las personas que no siendo propietarias de vivienda, tengan una
cuenta de ahorro metódico y cumplan otros requisitos de orden
socioeconómico.
El BONO habitacional se emite por un valor máximo de $ 2,500 y sólo

se puede aplicar a la adquisición o construcción de viviendas de
interés social. Mediante reglamento de la autoridad competente se
definirán los casos y condiciones para la elegibilidad al BONO
habitacional.
Como se explicó en el párrafo XIII, los ingresos por impuesto predial

deben tener como destinación especifica el desarrollo de
infraestructura local (50%) y el financiamiento del Bono Habitacional
(50%).
15 Crédito I
- Para el sector de ingresos estables (economía formal), el BONO

habitacional asegura una excelente relación entre el monto del
20
préstamo y el valor del inmueble25, por lo cual se pueden otorgar

créditos para vivienda de interés social con una prima apalancada por
el Estado (a través del Bono Habitacional) y sólo verificando capacidad
de pago26.
- Para los beneficiarios de remesas y el sector de ingresos variables

(economía informal) el bono habitacional podría hacerse efectivo en su
totalidad ($2500) cuando el ahorrador tenga depositado el mismo
valor, pero también puede pagarse en un 50% ($1250) cuando el
ahorrador tenga un depósito de $300. El valor restante se pagará en la
misma forma del BONO para leasing habitacional.
En el monto del crédito deben incluirse todos los gastos iniciales

(instalación de servicios básicos y traspaso). Deben eliminarse los
pagos a CNR por inscripción de documentos, para las viviendas de
interés social. Por Ministerio de Ley toda vivienda con un valor inferior
o igual a 88 salarios mínimos urbanos, debe considerarse de interés
social, sin trámite adicional.
El bono habitacional podrá destinarse a un subsidio de originación

(otorgamiento) de crédito para vivienda social por un valor máximo de
$300 que se pagarán directamente a la institución financiera.
Para los contratos de leasing habitacional no se debe requerir prima y

el bono habitacional se pagará en la forma que se describe en el
párrafo correspondiente.
16 Crédito II
a) Crédito para Salvadoreños en el Exterior:
a.1) Garantía colateral (Cash-collateral) para acceso a financiamiento

de salvadoreños en el exterior:
El principio se basa en que un banco norteamericano financie a los

compradores salvadoreños residentes en Estados Unidos y los
25
LTV
26
Una relación de +/- 30% entre los ingresos líquidos y la cuota mensual
21
préstamos sean garantizados por medio de un depósito en efectivo

(cash collateral) en la misma institución financiera creado por el Banco
Multisectorial de Inversiones. En El Salvador se formaría un Fondo
Inmobiliario a ser administrado por una institución financiera
autorizada para este fin. Este Fondo tendría en garantía las viviendas
en El Salvador. En caso de que el deudor no cumpla con sus
obligaciones en Estados Unidos y el banco internacional haga efectivo
el aval, deduciéndolo del depósito que sirve de colateral, el Fondo
procedería al embargo de la vivienda en El Salvador y luego podría ser
habilitada al mercado nuevamente.
Esta figura tendría ventajas tales como la ponderación de un crédito

respaldado por un depósito en efectivo podría ser cercana al 0%, lo
cual representa un fuerte incentivo para el banco norteamericano al no
comprometer patrimonio. Asimismo, debido a que los créditos estarían
respaldados por un depósito en efectivo, el apalancamiento de la
operación sería de 1 a 1, es decir que por cada dólar depositado se
podría garantizar no más un dólar en créditos.
Se haría necesaria la creación de un Fondo Inmobiliario especializado,

que certifique el valor real de mercado de las viviendas que le
quedarán en garantía, así como la operatividad de la transferencia de
las viviendas al fondo.
a.2) Financiamiento de usuarios potenciales del Sistema que reciben

remesas del exterior.
Para dinamizar esta operación que ha venido operando en una forma

tímida a nivel del sistema financiero, es necesario generar un sistema
en el cual se integre una Normativa especializada para que los
prestamos otorgados bajo esta figura operen con mayor simplicidad en
el proceso y respaldo de los prestamos otorgados a usuarios que
reciben remesas del exterior, de tal forma de generar esquemas
diferenciados de calificación en el riesgo y en la documentación de las
solicitudes de crédito, así como en la inscripción, enajenación y
depuración de los activos relacionados con este financiamiento.
b) Crédito para financiar la demanda de vivienda local.

22
Mantener la oferta de recursos financieros a largo plazo para financiar

vivienda a largo plazo por parte del Sistema Financiero a tasa de
interés variable y a tasa fija.
c) Fondo inmobiliario para la dinamización de la oferta de

vivienda de interés social:
Se debe generar un fondo inmobiliario que aglutine activos presentes

en la banca y el FSV, de tal forma que permita la dinamización de
proyectos de vivienda de interés social al mercado, bajo las figuras de
co- inversión entre los actores (Fondo Inmobiliario, Viviendistas,
ONG`s, usuarios de crédito). Las instituciones del Estado relacionadas
con el tema de financiamiento de la vivienda en el país deberán
formular al corto plazo una propuesta integrada para que opere el
Fondo.
Este Fondo deberá diseñarse de tal forma que su intervención no

genere distorsiones en el mercado que desincentive nuevas
inversiones en el sector.
En el caso de los activos del FSV la implementación de esta

recomendación debería ser inmediata a fin de iniciar un proceso
dirigido a restablecer el funcionamiento normal del mercado.
17 Leasing Habitacional
La experiencia pionera de Chile27 introdujo la expresión “Leasing

Habitacional”. En rigor no se trata de un leasing, entendido como
arrendamiento con opción de compra, sino de un contrato de
arrendamiento de vivienda con promesa de compraventa a muy largo
plazo (20 años).
Tomando en cuenta esta experiencia, y con variaciones relativas al

modelo contenido en esta Propuesta, se podría describir el alcance de
este instrumento y la forma de una transacción en El Salvador, así:
27
Gonzalez German, 2002
23
1) El leasing habitacional requiere la constitución de una cuenta de

Ahorro Metódico y Sostenido, con metas (cuotas) mínimas
mensuales, pero que reconozca las especificidades y
contingencias en el flujo de fondos de los beneficiarios de
remesas y del sector de ingresos variables,
2) El ahorrador selecciona una vivienda dentro de la oferta de las

sociedades inmobiliarias o de otros oferentes en el mercado (a
los cuales la sociedad inmobiliaria compraría los inmuebles para
realizar sus operaciones). Si se celebra el contrato de leasing
habitacional, la sociedad inmobiliaria recibiría de la entidad
financiera en que tiene su cuenta el ahorrador (prometiente
comprador) un pago inicial por el monto de los ahorros del
comprador (si los hubiere).
El valor pactado se pagaría conjuntamente por el Ahorrador y el

Estado, así:
1) El Fideicomiso Administrador del Bono Habitacional28 reserva el

valor del Bono Habitacional (US 2,500), para hacer
a) un pago único cuando se celebre el contrato de

compraventa (máximo 20 años), o
b) pagos periódicos a intervalos trimestrales, anuales o
quinquenales (según resulte más conveniente del análisis
detallado de las condiciones financieras y de los costos de
transacción),
2) A través de su cuenta de ahorros, el prometiente comprador

debe a) pagar mensualmente, el valor correspondiente a la renta
mensual y la comisión de administración del inmueble, y b)
ahorrar la suma necesaria para completar en el período
programado (máximo 20 años) el precio pactado. La entidad
financiera tiene derecho a una comisión razonable por estas
transacciones, pero cuando los montos ahorrados y los costos
de transacción lo justifiquen, según el reglamento de
operaciones, la suma ahorrada puede transferirse para su
manejo e inversión a una cuenta individual del ahorrador en el
Fideicomiso de Administración del Bono Habitacional.
28
Ver párrafo XXV, 1
24
3) Cuando se celebre el contrato de compraventa, la sociedad

inmobiliaria tiene derecho a recibir el precio, con base en los
fondos reservados para el Bono Habitacional y los ahorros
correspondientes del comprador.
Si el contrato de compraventa no se celebrara por razones atribuibles

al prometiente comprador, la Administradora Inmobiliaria tendrá
derecho a una adecuada compensación por daños o deterioro del
inmueble (distintos del uso normal) causados por el arrendatario. Esta
compensación se hará efectiva con base en los fondos ahorrados y del
bono habitacional. El ahorrador que no cumple la promesa de
compraventa no tiene ningún derecho a los fondos del Bono
Habitacional pero puede solicitar los remanentes de su ahorro,
descontados los pagos por daños o deterioro, conforme a lo
anteriormente descrito.
Las sociedades inmobiliarias podrán ceder sus derechos en contratos

de de leasing habitacional para que se realicen operaciones de
titularización (emisión de títulos valores respaldados en paquetes de
contratos de leasing habitacional), en cuyo caso y a decisión del
emisor, podrán mantener o transferir sus funciones de administración.
Sin perjuicio de la contratación de agentes especializados para
actividades especificas (cobro, recaudación, etc), en casos de
titularización de contratos de leasing habitacional, las funciones de
administración sólo podrán ser cedidas por escritura pública a
sociedades homólogas que otorguen suficientes garantías en cuanto a
solvencia económica, capacidad organizativa y/o medios materiales o
humanos para la debida conservación de los inmuebles, cobro y
percepción de las respectivas rentas de arrendamiento y del precio del
contrato de compraventa prometido, rendición periódica y
documentada de cuentas e informes continuos de gestión.
18 Mejor localización de riesgos y atenuación de ciclos

económicos
La aprobación de la ley de titularización (securitización), debe crear el

marco institucional, legal y contractual necesario para que instituciones
del Estado (BMI, FSV y FONAVIPO) y entidades privadas compren
25
cartera hipotecaria y emitan en el mercado de capitales títulos

específicamente respaldados con esos activos. La titularización de
cartera hipotecaria permite optimizar la distribución de riesgos (de
liquidez, de tasas, de prepago, crediticios, etc.) asignándolos a los
agentes económicos que están en mejores posibilidades de
soportarlos. Desde este punto de vista, la titularización constituye un
poderoso instrumento de atenuación de los ciclos económicos y
constituye un factor de estabilidad, seguridad y desarrollo del sistema
económico-financiero.
19 Mercado de capitales y financiamiento hipotecario

El financiamiento de vivienda debe venir del mercado de capitales…
(riesgo de liquidez y de tasas).
Las actuales regulaciones

sobre portafolio de
inversión de las AFPs les
permiten invertir hasta el
15% en títulos asociados o
respaldados con cartera
hipotecaria y las obligan a
invertir el 26% en
emisiones del FSV. Ese
41% de las inversiones de
las AFPs (actualmente $
536 millones, sobre un
portafolio total de $1,308 millones) mas la inversión posible de las
compañías de seguros, están en capacidad de financiar
adecuadamente los requerimientos de inversión del sector.
Se proyecta un incremento de $ 265 millones anuales en los fondos de

las AFPs para el periodo 2004-200829.
El desafío está en generar cartera hipotecaria con las condiciones de

seguridad y rentabilidad adecuadas para calzar con las necesidades
29
Anexo, proyecciones y brackets de inversión de AFPs
26
de inversión de las AFPs y otros inversionistas institucionales de largo

plazo.
20 Securitización: nuevas opciones de inversión para

AFPs
La titularización (securitización, titulización o bursatilización) como

fuente de financiamiento, es la emisión de valores respaldados con
activos y/o el flujo de fondos futuros de los activos.
Se trata básicamente de extraer el valor presente de los activos desde

sus flujos de fondos futuros, y convertir en efectivo estos flujos de
fondos de cartera hipotecaria, inmuebles, proyectos de desarrollo,
contratos de leasing habitacional, aportes del gobierno, tarifas por
servicios, etc. Para ello hay que optimizar la calidad de los activos
subyacentes y aislarlos de otros riesgos de las empresas. Este es el
principio básico que está presente en los préstamos respaldados en
activos y en la emisión de valores respaldados en activos y/o flujos de
fondos futuros, que en los países latinoamericanos llamamos
securitización, bursatilización, titulización o titularización.
La securitización permite crear los puentes necesarios entre los

agentes que proveen infraestructura y vivienda, y los mercados
financieros y de capitales. Facilita la función esencial de esos
mercados: la transformación de plazos y riesgos. Calza las
necesidades de los emisores con las necesidades de los
inversionistas. Da la flexibilidad necesaria para una mejor
segmentación del mercado de los inversionistas. Permite hacer
líquidos activos muy ilíquidos (inmuebles, carteras, flujos de fondos de
proyectos). También, dadas las mejores condiciones de seguridad y
de plazos acordes con las necesidades de los inversionistas, los
costos de levantar fondos mediante securitizaciones deben ser más
bajos que mediante las captaciones tradicionales de los bancos o
mediante las operaciones no securitizadas en el mercado de capitales.
Desde el punto de vista técnico-jurídico, la clave en la securitización

está en que los activos salen del patrimonio del originador y entran a
un patrimonio separado desde donde se hacen las emisiones de
títulos valores. Dado que hay una transferencia de activos, los
27
acreedores del originador no pueden atacar estos activos en caso de

insolvencia (quiebra, liquidación forzosa, concordato), pero tampoco
entran al patrimonio del vehículo de propósito especial (fiduciaria,
empresa securitizadora especializada, etc) sino a un patrimonio
autónomo que responde por las obligaciones.
Así, el análisis no se dispersa en la situación actual y/o futura del

originador sino que se concentra en la calidad de los activos
subyacentes o de los proyectos afectados a la securitización, en las
proyecciones de flujos de fondos futuros y los índices de desviación o
siniestralidad en cada caso. Y, para cubrir estos específicos riesgos se
van a establecer mecanismos de cobertura como la subordinación de
la emisión, la sobre-colateralización, la sustitución de activos, avales
del originador o de instituciones aseguradoras, seguros de crédito,
fondos con excesos de flujos de caja, líneas de crédito por cuenta del
originador y a favor del patrimonio autónomo, depósitos en dinero, etc.
El carácter publico de las emisiones y la intervención obligatoria de

una agencia de calificación de riesgo genera un análisis especializado
sobre la calidad de los activos.
La securitización surgió en el negocio hipotecario, como securitización

de cartera hipotecaria, pero se ha extendido a toda clase de activos
incluyendo carteras de tarjetas de crédito y leasing, inmuebles,
proyectos en construcción, etc.
Precisamente la experiencia norteamericana después de la crisis de

las “savings & loans” y de casi todos los países de Latinoamérica
después de las crisis de sus correspondientes sistemas de ahorro y
crédito30, no dejan duda que los riesgos de liquidez y de tasas
asociados con el descalce entre tasas y plazos de captación y
colocación, aconseja buscar en el mercado de capitales el fondeo de
largo plazo requerido para el financiamiento de vivienda.
Por otra parte, los bancos tienen en la securitización un medio para

diversificar sus fuentes de captación, para levantar fondos sin
obligaciones de encaje (o reservas de liquidez), para levantar fondos
con menos gastos operacionales (no redes de oficinas sino acudir al
mercado de capitales) y porque permite levantar fondos sin afectar sus
30
El de Colombia, considerado como un modelo por mas de 25 años, sería el caso más reciente
28
adecuaciones de capital (relación patrimonio/activos). De hecho, la

banca hipotecaria de Estados Unidos cada vez se concentra más en la
originación y administración de cartera y vende su cartera para
securitización o securitiza. Pero aun más allá, las autoridades
monetarias y de crédito deberían inducir la securitización. Como factor
de seguridad y eficiencia del sistema porque expone a una critica
publica, especializada y del mercado, la calidad del proceso de
originación de cartera.
Los empresarios de infraestructura y desarrollo urbano, tienen

mediante la securitización una posibilidad de que la calificación de sus
emisiones sea incluso mejor que la de la empresa o el país. La
securitización esta asociada con la “desintermediación” en la medida
en que los empresarios pueden acudir directamente a levantar fondos
en el mercado de capitales mediante la emisión de títulos, sin la
intermediación financiera de los bancos.
En síntesis, la titularización debe permitir:
-Nuevas opciones de inversión a las AFPs y a otros

inversionistas institucionales de largo plazo, con la compra de títulos
valores (seguros y de moderada rentabilidad), respaldados en cartera
hipotecaria31,
- Nuevas opciones a empresas e inversionistas individuales, para

invertir en títulos valores respaldados en inmuebles o proyectos de
desarrollo, en combinaciones de seguridad, rentabilidad y riesgo
específicamente diseñadas para los diversos segmentos de
inversionistas32,
- Opción a inversionistas salvadoreños residentes en el exterior o

a extranjeros, para invertir en títulos respaldados en cartera
hipotecaria, inmuebles, proyectos de desarrollo, y otros activos.
21 Cédulas Hipotecarias
31
Mortgage-Backed Securities, MBA por su sigla en inglés
32
Asset-Backed Securities, ABS por su sigla en inglés
29
La cédula hipotecaria tiene una larga y probada trayectoria en el

financiamiento de vivienda en Latinoamérica. Antes de 1930 ya se
encontraban operaciones con cédulas hipotecarias en los países de
Suramérica. Los Bancos Hipotecarios se financiaron mediante la
emisión de cédulas hipotecarias con plazos de hasta 20 años y con
rendimientos exentos del pago de impuestos. Por varias décadas los
bancos, compañías de seguros y sociedades de capitalización
estuvieron obligadas por ley a invertir en estos instrumentos. El auge
de las entidades especializadas de ahorro y crédito (sistema
mutualista) desplazó la cédula hipotecaria, hasta que la crisis de estas
entidades especializadas (En Estados Unidos y en casi todos los
países de Latinoamérica) debido a la inadecuada localización de
riesgos de liquidez y de tasas, hizo retomar el interés por este
instrumento que permite un calce perfecto entre activos y pasivos. Las
cédulas hipotecarias permiten el financiamiento de vivienda en el
mercado de capitales, por inversionistas institucionales de largo plazo.
Las cédulas pueden emitirse en diferentes series según sus
diferencias de tasa, plazo y forma de amortización. La comisión
cobrada en cada cuota (pago periódico) es la única utilidad del emisor,
ya que desde el momento en que la cedula es vendida en el mercado,
el inversionista tiene derecho a percibir el 100% de los intereses y
amortizaciones que pague el deudor. El comprador de la vivienda
puede pagar al vendedor con la cédula hipotecaria (si este la acepta) o
con el efectivo que resulta de la liquidación de la letra en el mercado
secundario, operación que puede realizar directamente, o a través del
banco emisor o de un corredor de valores. El deudor queda obligado a
pagar al banco sus cuotas mensuales de manera anticipada y el
inversionista tiene el derecho a cobrar periódicamente los cupones de
amortización e intereses de la cedula. El banco emisor corre con el
riesgo de mora del deudor.
En el caso de Chile, los Fondos de Pensiones y las Compañías de

Seguros han invertido más de 8,500 millones de dólares en letras y
mutuos hipotecarios. Se han emitido alrededor de medio millón de
letras hipotecarias por más de 6,500 millones de dólares. Como
explica Varela33:
“las letras de crédito son instrumentos reajustables, al portador, que se

recuperan o se redimen con el pago de cupones de amortización e interés
33
VARELA MORGAN, JOSÉ GABRIEL, UNIAPRAVI, Santiago de Chile, octubre de 2000
30
periódico. Estos instrumentos, garantizados por primeras hipotecas sobre

bienes raíces, son emitidos por los bancos al conceder un préstamo para
adquirir una vivienda. El préstamo, que no puede exceder del menor valor
entre el 75% del valor de la tasación o del precio de la propiedad a ser
hipotecada, es otorgado al comprador de la vivienda, no en dinero efectivo,
sino en instrumentos denominados letras hipotecarias, las que para
transformarse en dinero efectivo deben ser transadas en el mercado
secundario.
La liquidación de las letras hipotecarias en el mercado secundario, es, por

lo general, una operación bursátil de gran transparencia. Este aspecto es
importante, puesto que por lo general, estas son adquiridas por
inversionistas institucionales de peso y gravitación. Para proceder a liquidar
las letras hipotecarias, se inscribe la transferencia en una de las ruedas de
la bolsa. Como se trata de instrumentos seriados, con una tasa de interés
de carátula, que es la que siempre y en todo momento paga el Banco
emisor al tenedor de la letra, es útil tener presente que el precio al cual el
instrumento se venderá estará en directa relación con la tasa de carátula
del mismo y el interés de largo plazo imperante en ese momento en el
mercado.
Esto significa que cuando la tasa de mercado es del 7% u 8%, si se vende

una letra emitida a una tasa de carátula del 6% anual, la transacción se
realizará bajo el valor par, porque el inversionista compensará con un
menor precio la baja rentabilidad del instrumento. Por el contrario, cuando
la tasa de mercado es inferior a la que la letra hipotecaria lleva consignada
en su carátula, el instrumento podrá venderse por sobre su valor par. Por lo
general los inversionistas son renuentes a comprar instrumentos por sobre
la par, dado que están corriendo mayores riesgos de prepago y de que el
instrumento sea rescatado antes de su extinción”.
Para El Salvador es necesario crear un marco institucional y legal

adecuado que:
1) regule y dé seguridad jurídica en cuanto a autorizaciones de

entidades de supervisión bancaria y de valores,
2) requisitos para autorizar emisiones,
3) tablas de desarrollo34,
4) rescate (amortización anticipada) por pago anticipado de la
deuda respaldada en la cedula o disminución significativa del
valor de la garantía,
34
Que indican el valor de cada uno de los cupones, desglosando lo que corresponde a
amortización e intereses y tabla de desarrollo de los prestamos hipotecarios correspondientes
31
5) procedimientos ejecutivos especiales para dar efectividad a las

garantías y procedimientos en caso de insolvencia de la entidad
emisora.
Para Vivienda de Interés Social, puedes destinarse hasta $ 300 del

Bono habitacional para cubrir la diferencia entre el valor nominal y el
valor de liquidación de las cédulas
22 Fideicomiso de crédito subordinado para

construcción
En el análisis de los ciclos normales del sector, este se encuentra en

la fase de absorción gradual del stock y deben generarse
oportunamente las soluciones de financiamiento para nuevos
desarrollos.
Por otra parte, un interrogante que puede surgir con la Propuesta es el

riesgo de “recalentamiento” del sector, con implicaciones en el
incremento de precios de la vivienda de interés social. Sin embargo,
con ocasión de los terremotos del 2001 la industria probó su
capacidad instalada para responder a un incremento extraordinario de
la demanda.
En ambos casos las limitaciones por el lado de la oferta no tendrían

que ver con la capacidad instalada, especialmente si se considera la
disponibilidad de mano de obra y materiales locales, asi como las
facilidades de importación de materiales. El problema podria surgir por
la no disponibilidad oportuna de financiamiento para construccion.
En esta perspectiva, es necesario crear un esquema en que los

bancos y/o el mercado de capitales encuentren las condiciones
adecuadas de capitalización de los constructores para el otorgamiento
de créditos de corto plazo para la ejecución de los proyectos de
desarrollo.
Se propone la constitución de un Fideicomiso de Crédito Subordinado,

exclusivamente destinado al financiamiento de estos proyectos, que
debe cubrir hasta el 5% del costo total del proyecto. La participación
en el Consejo de Administración de personas de la mayor experiencia,
32
reconocimiento y cualidades morales, permitiría una calificación

rigurosa de los riesgos crediticios y de mercado, asi como una revisión
experta de la calidad de los proyectos.
Para las entidades financieras la deuda subordinada se toma como

inversión, en cuanto sus derechos tendrían preferencia a los derechos
del acreedor subordinado. En la perspectiva del desarrollador, la
deuda subordinada constituye una cuasinversión (crédito mezanine)
con niveles de riesgo y rentabilidades intermedias entre las que espera
de su proyecto y las que requieren los prestamos bancarios.
En esos términos, un desarrollador con 10%-15% de capital podría

acceder a crédito bancario contando con una disponibilidad adicional
de 5% de capital en efectivo.
Para la constitución del Fideicomiso de Crédito Subordinado, se

propone un aporte estatal anual de $ 12 millones, que respaldarían
proyectos hasta por $ 240 millones. Con la recuperación de la cartera
subordinada podría establecerse una política de capitalización o un
programa de redistribución para alimentar el Fideicomiso del Bono
Habitacional.
23 Incentivos Tributarios
24 Instrumentos & modalidades de articulación sector

público privado
Así como ésta Propuesta busca una adecuada localización de riesgos

entre los agentes que mejor los pueden soportar, también busca
redefinición de roles, mecanismos de coordinación y nuevas
modalidades de contratación entre el sector público y privado. En esta
perspectiva:
1) Si el sector privado está asumiendo cada vez mayores riesgos

de mercado como financiador o comercializador de vivienda de
interés social, al Estado le corresponde un papel en minimizar
este riesgo mediante un sistema de información basado en a)
33
estudios bianuales de la demanda de vivienda, y b) información

continua, actualizada y permanente sobre la oferta. El gobierno
podría tercerizar (outsourcing) este servicio o, en todo caso,
convocar licitaciones públicas internacionales para traer a El
Salvador la más avanzada tecnología en estudios de demanda
de vivienda,
2) La “ventanilla única” es una iniciativa promisoria en la dirección
de reducir trámites, tiempos y costos de transacción para los
proyectos de vivienda y urbanismo. Convendría, adicionalmente
considerar, la aplicabilidad de la experiencia colombiana de las
“curadurías urbanas” que son oficinas independientes bajo la
responsabilidad de profesionales especializados (con formación
y experiencia en arquitectura, ingenieria, urbanismo o
planificación regional o urbana), designados para períodos de 5
años, mediante rigurosos concursos de méritos, que se
remuneran mediante el cobro de tarifas por la prestación de sus
servicios, sujetos a estricta vigilancia, supervisión y evaluación
por comisiones mixtas (conformadas por el Viceministerio de
Vivienda y Desarrollo Urbano, las organizaciones gremiales y
profesionales y el respectivo Alcalde, quien preside) y cuyas
funciones principales son:
- Estudiar, tramitar y expedir licencias y permisos de
construcción y urbanismo, parcelación y demolición, siempre que
no se refieran a inmuebles del patrimonio arquitectónico,
- Informar sobre normas urbanísticas aplicables a un predio
dado,
- Otorgar visto bueno a planos necesarios para propiedad
horizontal
-Resolver solicitudes de prórroga , revalidación y
modificación de licencias de construcción,
- Realizar la rectificación, asignación y certificación de
nomenclatura
3) Es necesario constituir un Fideicomiso para la gestión del

Sistema Automatizado de Ahorro & Crédito basado en la TAVE.
El uso intensivo de la más avanzada tecnología de información y
comunicaciones es fundamental para la adecuada
implementación de ésta iniciativa. Eventuales acuerdos con las
empresas de comunicaciones serían necesarios y, a este
respecto es indispensable alcanzar un acuerdo con el mayor
34
número de entidades financieras respaldadas por el Seguro

(garantía) de Depósitos,
4) Generar un ente certificador de proyectos, que maneje de forma
transparente la información sobre la oferta disponible de vivienda
en el país, donde se incluyan datos detallados sobre
características de la vivienda, como localización, precio,
dimensiones, facilidades de servicios y crédito. La certificadora
estaría formada por profesionales de reconocida honorabilidad.
El objetivo de la certificadora sería darle la seguridad al
comprador que la vivienda seleccionada reúne las características
físicas, legales y crediticias ofrecidas en el mercado, con
especial atención al cumplimiento de las normas urbanísticas y a
las establecidas en el registro de la propiedad.
5) En El Salvador existe una buena tradición en el uso de
Fideicomisos para la administración e inversión de bienes o
recursos por instituciones profesionalmente especializadas,
conforme a las instrucciones del fideicomitente, en un esquema
de separación patrimonial y contable y con precisas obligaciones
de información y de rendición comprobada de cuentas.
Se puede celebrar un fideicomiso de administración para que,

por cuenta del gobierno, se manejen bienes o recursos con
sujeción a sus instrucciones. Así, el fideicomiso puede utilizarse
en la construcción de instalaciones, obras de infraestructura,
desarrollos urbanísticos y construcción de vivienda y edificios. El
gobierno podría transferir o entregar en administración (en
acuerdo con entidades privadas) a una organización fiduciaria,
terrenos, muebles, equipos, recursos monetarios y/o estudios
técnicos para la realización de proyectos, aprovechando las
ventajas que el fideicomisario pueda ofrecer en cuanto a gestión
independiente, transparencia y pericia en la utilización de los
medios, agilidad de trámites, realización de inversiones
temporales, manejo financiero de los recursos, separación
patrimonial, claridad en aspectos contables, e, inclusive,
aprovechamiento de economías de aglomeración y de escala.
6) Es necesario incorporar otras modalidades contractuales que en
la experiencia internacional están creando nuevas alternativas de
cooperación y complementariedad entre el sector público y el
sector privado en proyectos de vivienda y desarrollo urbano,
35
entre las cuales están los contratos de gerencia, concesión y

arrendamiento.
En los Contratos de Gerencia, un profesional o una empresa del

sector privado prestarían sus capacidades de gestión para
desarrollar un proyecto y/o explotar, operar y/o mantener un
sistema de bienes o servicios públicos. En este caso, las
instalaciones y equipos serían provistos por el Estado, quien
conserva la facultad de fijar tarifas o precios, recibe a través del
contratista los ingresos, financia el capital de trabajo y remunera
los servicios profesionales de la Gerencia. La responsabilidad
por las diversas fases de un proyecto, la ejecución de obra o la
prestación de un servicio público queda radicada en una
empresa privada.
El contrato de arrendamiento de bienes para la prestación de

servicios públicos permite aprovechar simultáneamente la
formación de capital público en terrenos, instalaciones y equipos
y las ventajas comparativas de la empresa privada.
El contratista paga una renta por el uso de activos fijos del

gobierno; asume el desarrollo, la explotación y/o mantenimiento;
recibe los ingresos por tarifas o precios; financia el capital de
trabajo para operaciones y mantenimiento; y asume plenamente
los riesgos de la actividad. Su remuneración simplemente
corresponde a utilidades de operación. El gobierno se reserva la
aprobación de tarifas o precios.
7) Finalmente la más clásica (y desaprovechada) forma de

vinculación entre el sector público y el sector privado para el
desarrollo de proyectos, la prestación de servicios y la
realización de obras públicas la constituye el contrato de
concesión.
El concesionario recibe autorización para desarrollar proyectos,

realizar obras o prestar servicios, poniendo por su parte la
máxima vinculación de capital de riesgo a la financiación y/o
gestión de los mismos. Así, el concesionario soporta en su
totalidad (o en un alto porcentaje) el financiamiento de los activos
fijos y del capital de trabajo para las operaciones y
36
mantenimiento. Igualmente asume todos los riesgos de la

actividad y recibe los pagos (tarifas, precios, peajes) de los
bienes o servicios. El contratista se remunera con las utilidades
de la actividad, y, como es obvio los ingresos (tarifas de los
servicios, venta de terrenos o inmuebles, etc) deben permitir la
recuperación de las inversiones y los adecuados rendimientos
del capital. Casi siempre se pacta a 20 ó 30 años y
ocasionalmente hasta 50, según el período en que se distribuya
la amortización.
25 Perfil institucional del sector
Para la implementación de esta propuesta convendría una estructura

institucional del sector que reconozca su alta jerarquía en la agenda y
prioridades nacionales. Esto se revela en las experiencias citadas de
Estados Unidos y Chile donde existe una Secretaria de Estado y un
Ministerio como autoridades rectoras en Vivienda y Urbanismo. En
esta misma dirección se encuentran las recomendaciones contenidas
en el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial recientemente
entregado en El Salvador.
Aún si se mantuviera como un Viceministerio, debería potenciarse su

capacidad institucional mediante ajustes que, en consistencia con las
recomendaciones contenidas en esta Propuesta, podrían sintetizarse
así:
1) Gerencia del sistema para el Bono Habitacional.
Esta Gerencia tendría a cargo la preparación de regulaciones y la

supervisión, monitoreo y evaluación del sistema. La operación se
realizaría a través de un Fideicomiso por otra institución especialmente
contratada para el efecto,
2) Gerencia de Megaproyectos.
La prioridad de la Gerencia de Megaproyectos es levantar y consolidar

la información necesaria, liderar y promover los arreglos institucionales
37
y contractuales que se requieran, para poner en valor y recuperar la

función económica, social y urbanística de terrenos, proyectos y
viviendas que actualmente se encuentran entre los activos en desuso
de FENADESAL y las Fuerzas Armadas.
Igualmente, la Gerencia de Megaproyectos debe liderar y promover los

arreglos institucionales, financieros y contractuales necesarios para
recuperar o poner en valor los activos extraordinarios del Fondo Social
para la Vivienda (FSV) y de las entidades financieras. Dada la
naturaleza de estas ultimas instituciones, es imprescindible la
participación de la Superintendencia de Entidades Financieras en la
definición de un marco regulatorio adecuado para el efecto. En todo
caso el criterio que debería prevalecer es el equilibrio necesario en
maximizar el tiempo de amortización de estos activos y minimizar el
tiempo de su plena recuperación para la función económico, social y
urbanística que les corresponden.
Por otra parte, la Gerencia de Megaproyectos estaría a cargo de

liderar y promover, con el máximo grado de participación del sector
privado, dentro de las modalidades contractuales descritas en el
párrafo anterior, el diseño e implementación del Programa de
Actuaciones Estratégicas recomendado en el Plan Nacional de
Ordenamiento Territorial (PNOT) recientemente entregado, entre ellas
a) Centro Urbano Direccional, San Salvador,
b) Parques de Actividades Logísticas (Aeropuerto, Acajutla y
El Castaño),
c) Conjuntos históricos, mejoramiento de barrios y
lotificaciones,
d) Desarrollo Urbano Integral de la Ciudad Puerto de la Unión,
y
e) Desarrollo Urbano Integral de la Ciudad Aeroportuaria.
3) Apoyo Corporativo
En el caso que la opción a desarrollar fuere la de mantener la

estructura del Viceministerio adscrita al Ministerio de Obras Públicas,
Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano, sería necesario fortalecer
las unidades corporativas de esa organización (Unidad de Compras &
Contrataciones, Unidad Financiera Institucional, Unidad de Apoyo
38
Legal y Unidad de Informática) con técnicos dedicados al apoyo

específico del Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano, lo cual,
evitaría la tendencia a que estos recursos sean absorbidos por parte
del Viceministerio de Obras Públicas. Esta modalidad impide que se
anule la capacidad de este personal para prestar servicios al
Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano y ha sido
recientemente adoptada de modo específico para atender las
demandas del programa que el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID) está financiando para el Viceministerio.

Propuesta Nacional de Vivienda (PNV) - El Salvador, Enero, 2004

Hochgeladen von

Dokumentinformationen

Copyright

Dieses Dokument teilen

Dokument teilen oder einbetten

Freigabeoptionen

Stufen Sie dieses Dokument als nützlich ein?

Sind diese Inhalte unangemessen?

Copyright:

Propuesta Nacional de Vivienda (PNV) - El Salvador, Enero, 2004

Hochgeladen von

Copyright:

Propuesta Nacional de Vivienda, El Salvador, 2004 – marinotadeo.henao@gmail.

Propuesta Nacional de Vivienda

Marino Tadeo Henao

DOCUMENTO PREPARADO PARA

San Salvador, El Salvador

La Propuesta Nacional de Vivienda tiene como objetivos:

1) Definir los elementos estructurantes de un sistema sostenible de

2) Eliminar en cinco (5) años el déficit habitacional cuantitativo1 de

Aunque trasciende los alcances de esta Propuesta, se reconoce la

A principios de la década de los noventas, se impulsó en El Salvador

Las tasas de interés han llegado a oscilar entre el 7% y el 8%. La

Propuesta Nacional de Vivienda, El Salvador, 2004 – marinotadeo.henao@gmail.com

Por su parte la industria de la construcción y las organizaciones no

Según el estudio de costos que se toma como referencia para esta

Según el estudio de demanda que se toma como referencia para esta

Por otra parte, se estima que más de 2 millones de salvadoreños

Este informe presenta los elementos estructurantes de una Propuesta

Las recomendaciones del autor se fundamentan en las experiencias

1) Crear incentivos e instrumentos para una profunda

2) Potenciar la inversión publica, mediante la eliminación de

3) Viabilizar el acceso al CREDITO para vivienda a todos los

4) Garantizar que la cartera hipotecaria cumple con los mas altos

5) Perfilar los alcances de instrumentos de financiamiento como la

En 5 años, este sistema de financiamiento debe eliminar el déficit

La inversión estatal en vivienda tiene el carácter único de producir

Más allá de una estrategia de desarrollo, esta Propuesta Nacional de

El aspecto fundamental de esta Propuesta está en la generación de

de la economía del país:

1. El sector de ingresos variables (economía informal)

La experiencia de Singapur, que tiene la más alta tasa de propietarios

El sistema combinado de Ahorro + Bono + Crédito (ABC) se apoya en

La TAVE debe asegurar anualmente la captación de $52.5 millones en

1) una buena relación entre el monto del crédito y el valor de la

2) seguro parcial de crédito (50%) del FSV,

3) incentivos explícitos y transparentes a la originación de cartera

(hasta por un valor máximo de $300) a un subsidio de originación

Como se explica mas adelante, el BMI tiene en estudio un mecanismo

La aprobación de la ley de titularización (securitización), debe crear el

La titularización, por otra parte debe permitir:

• Nuevas opciones de inversión a las AFPs y a otros inversionistas

4 Situación macroeconómica, fiscal y del mercado

La ley de integración monetaria (que fija tipo de cambio en 8.75,

A pesar de los avances de

El comportamiento del sector de la construcción en El Salvador

“El boom de la construcción empieza con el pico en el ciclo de expansión

En síntesis, el comportamiento del sector de la construcción en El

la tasa de crecimiento del sector y demostró una capacidad instalada

Como explica Cárdenas16 para el caso colombiano (BID, 2002) existe

“Los datos recabados sugieren que los co-movimientos de estas tres

La Propuesta Nacional de Vivienda debe tener el mayor impacto en la

1) Eliminar el déficit habitacional cuantitativo (acumulado de 40 mil

2) Absorber la demanda por la formación de nuevos hogares

3) Convertir necesidades habitacionales en demanda efectiva y

La inversión estatal en vivienda tiene el carácter único de producir

Categorías Opción I Opción II

Con un efecto multiplicador de 1.71, la inversión de $250 millones en

Específicamente, para cada uno de los 5 años, una inversión publica

8 Impacto fiscal neto: neutro

La Vivienda de Interés Social requiere inversiones públicas de

PROPUESTA NACIONAL DE VIVENDA

Como se mencionó, la inversión estatal bruta por cada uno de los 5

destinan al BONO habitacional y $ 12 millones a la constitución de un

1) Una participación del 50% del impuesto predial, que en este

2) Nuevos ingresos tributarios derivados de la expansión de

9 El Ahorro: eje de esta Propuesta

El aspecto fundamental de esta Propuesta está en la generación de

1) El sector de ingresos variables (economía informal)