1 A&D Reforma Do Estado 2009

ISSN 0103 8117
BAHIA ANLISE & DADOS

Salvador SEI v. 19 n. 1 p. 1-368 abr./jun. 2009
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Governo do Estado da Bahia
Jaques Wagner
Secretaria do Planejamento Seplan
Walter Pinheiro
Secretria da Administrao Saeb
Manoel Vitrio da Silva Filho
Escola de Administrao da Universidade Federal da Bahia UFBA
Reginaldo Souza Santos
Superintendncia de Estudos Econmicos
e Sociais da Bahia SEI
Jos Geraldo dos Reis Santos
Diretoria de de Indicadores e Estatsticas Distat
Gustavo Casseb Pessoti
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Luiz Mrio Vieira
BAHIA ANLISE & DADOS uma publicao trimestral da SEI, autarquia vinculada
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Augusto, Mnica de Moura Pires, Ndia Hage Fialho, Nadya Arajo
Guimares, Oswaldo Guerra, Renata Prosrpio, Renato Leone Miranda
Lda, Ricardo Abramovay, Rita Pimentel, Tereza Lcia Muricy de Abreu,
Vitor de Athayde Couto
Editor
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Mrcia Santos
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e Editoria de Arte
Elisabete Cristina Teixeira Barretto, Aline Santana (estag.)
Produo Executiva
Anna Luiza Sapucaia, Mariana Brito
Capa
Julio Vilela
Editorao
Nando Cordeiro
Bahia Anlise & Dados, v. 1 (1991- )
Salvador: Superintendncia de Estudos Econmicos e
Sociais da Bahia, 2009.
v.19
n.1
Trimestral
ISSN 0103 8117

CDU 338 (813.8)
Impresso: EGBA
Tiragem: 1.200 exemplares
Av. Luiz Viana Filho, 4 Av., n 435, 2 andar CAB
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Tel.: (71) 3115-4822 / Fax: (71) 3116-1781
sei@sei.ba.gov.br
www.sei.ba.gov.br
SUMRIO
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Apresentao 5
Entrevista com o Secretrio do
Planejamento do Governo da Bahia
Walter Pinheiro
7
SEO 1: REFLEXES SOBRE
A REFORMA DO ESTADO E
ADMINISTRAO PBLICA
Ideologia e crise fscal: uma
interpretao crtica dos elementos
bsicos da reforma do Estado
Fbio Guedes Gomes
15
Reforma do Estado e da administrao
pblica necessria ao Brasil
na era contempornea
Fernando Alcoforado
35
As reformas institucionais do estado
da Bahia entre 1955 e 2004
Marcelo Rodrigues Vieira
49
Encarando os desafos da governana
pblica no Brasil do sculo XXI
Marcelo Viana Estevo de Moraes
67
Aspectos evolutivos da
administrao pblica brasileira
Maria Gravina Ogata
83
Importncia dos controles na administrao
pblica brasileira: uma refexo
compartilhando pressupostos da teoria de
agncia e da teoria da cultura poltica
Ana Rita Silva Sacramento
Jos Antonio Gomes de Pinho
95
Limites da interveno estatal no
sistema econmico da livre iniciativa
Jos Carrera-Fernandez
Ludymilla Barreto Carrera
109
Ambiguidades no governo Lula: o
que se fez do legado do MARE?
Leonardo Barbosa e Silva
127
Estado gerencial: a necessidade da
concretude da efcincia, efccia e
efetividade em prol da coletividade
Ana Maria Menezes Ferreira
Ldia Boaventura Pimenta
Luiz Carlos dos Santos
137
Reforma do Estado e servio pblico:
a negociao coletiva em debate
Edvaldo Pitanga
Pedro Armengol
Vanusa Lopes
147
As mutaes do Estado e da administrao
pblica engendrando mecanismos
de gesto descentralizada
Luciano Chaves de Farias
161
SEO 2: GESTO E POLTICAS
PBLICAS SETORIAIS
O mito do inchao da fora de
trabalho do Executivo federal
Tiago Falco Silva
Patricia Vieira da Costa
175
Concepo de avaliao no plano diretor
da reforma do aparelho do Estado
Jean Mrio Arajo Costa
Rosemeire Silva Barana
189
O combate pobreza e a necessidade de
uma nova institucionalidade no Brasil
Andr Silva Pomponet
Nair Mamede Couto
199
Avaliao ambiental estratgica: uma
proposta de integrao da poltica ambiental
ao processo de planejamento governamental
Severino Soares Agra Filho
209
Gesto pblica no estatal na rea da cultura:
riscos, vantagens e desafos para o Estado
Elizabeth Ponte de Freitas
221
Estratgias para o desenvolvimento
do turismo na Bahia
Maria Margarete de Carvalho Abreu Perazzo
235
O Estado e a educao indgena
na Bahia: possveis caminhos
Valuza Maria Saraiva
243
SEO 3: EXPERINCIAS E
ESTUDOS DE CASO
O valor da participao na educao
para a cidadania: a experincia do
oramento participativo no municpio
de Alagoinhas, na Bahia
Mayra Landim Ricci
253
Gesto educacional participativa: uma anlise
da efccia do Oramento Participativo no
atendimento de demandas educacionais
Alexssandro Campanha Rocha
Robinson Moreira Tenrio
263
Avaliao e gesto de polticas pblicas
educacionais: contribuies para a
construo de indicadores de qualidade
Rosilda Arruda Ferreira
277
Pintadas e sua rede: aes
de desenvolvimento local e
capital social na Bahia
Antonio Muniz dos Santos Filho
Reuelio Marques Rios
291
A reforma administrativa da dcada
de 1990: o caso do Ministrio
Pblico do Trabalho na Bahia
Maria do Carmo de Souza Sales
303
Proposio de um modelo de relatrio
para a administrao pblica: um
instrumento de governana corporativa
aplicado aos municpios do Corede
Nadia Mar Bogoni
Edison Ryu Ishikura
Eduardo Belisrio de Castro Fimanore
315
A avaliao de desempenho e suas
contribuies para o alcance da efccia
na prestao de servios sociedade
Suely Silva
Renata Miranda Savoy
329
Dimensionamento da fora de trabalho:
a experincia no estado da Bahia
Jorge Alexandre Rosa de Moura
343
Os avanos da gesto de
carreiras no estado da Bahia
Ivone Maria Silva Miranda
357
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APRESENTAO
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Reforma do Estado tornou-se um tema central nas ltimas dcadas. De fato,
diversos pases empreenderam, nos ltimos anos, reformas em seus aparelhos
estatais, em um contexto internacional e institucional de profundas transforma-
es, e buscando, inicial e prioritariamente, atender aos requisitos da chamada com-
petitividade global, neles includa a reduo do papel do Estado na interveno social
e econmica. Independentemente dos contedos expressos por essas reformas, bem
como dos resultados efetivamente alcanados pelas mesmas, permanecem atuais os
desafos impostos a governos e governantes, a exemplo do desemprego, da insegurana
(de todos os tipos), do bem-estar e sade dos cidados, da sustentabilidade ambien-
tal, entre outros, exigindo daqueles refexes e prticas institucionais de adequao s
necessidades atuais. Tais desafos tornam-se ainda mais complexos diante de uma crise
econmica e fnanceira mundial mpar, que reclama, urgentemente, um reposicionamento
das polticas pblicas e aes governamentais.
Repensar o Estado signifca abandonar um vis conservador e paternalista que durante
muito tempo o caracterizou; mas tambm a noo de um Estado gendarme, dado o fra-
casso das polticas liberalizantes em promover o desenvolvimento social e econmico,
com busca de equidade. Nesse sentido, diversos governos vm passando por processos
de reestruturao, buscando enfatizar uma gesto pblica baseada em parmetros de
efcincia e efccia, focada em resultados, porm sem comprometimento da sua funo
precpua de atendimento s diversas necessidades no apenas as essenciais do
cidado, em particular, e da sociedade, em geral. Tais princpios mostram-se relevantes
para a prpria capacidade de responsividade do Estado frente s demandas da socie-
dade civil. Muitos tm sido os esforos direcionados para o estabelecimento de critrios
de avaliao de desempenho para polticas pblicas e programas governamentais.
Este nmero da Revista Bahia Anlise & Dados tem o propsito de contribuir para
o aprofundamento do debate sobre a Reforma do Estado e da Gesto Pblica. Os arti-
gos aqui reunidos refetem a riqueza analtica do tema e fornecem uma viso de diver-
sos caminhos percorridos, os quais podem ainda ser explorados pelo Estado nesse seu
processo de contnua reconfgurao. A Superintendncia de Estudos Econmicos e
Sociais da Bahia, em parceria com a Secretria da Administrao do Estado da Bahia e
a Escola de Administrao da Universidade Federal da Bahia, agradecem aos autores
que, de forma criativa, apresentaram suas contribuies; e prestam, de modo especial,
sua homenagem pstuma a Mayra Landim Ricci, por suas instigantes refexes e sua
atuao militante para a construo de uma sociedade mais justa e igualitria.
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.7-11, abr./jun. 2009 7
BAHIA
ANLISE & DADOS
BAHIA
ANLISE & DADOS
O tamanho do Estado o tamanho das
necessidades
ENTREVISTA COM WALTER PINHEIRO
SECRETRIO DO PLANEJAMENTO DO GOVERNO DA BAHIA
O Estado cresce na medida das necessidades do povo. Este
o raciocnio do homem que responde pela pasta do Planejamento
na Bahia. Nesta entrevista concedida revista Bahia Anlise &
Dados, Walter Pinheiro inverte a lgica do debate sobre o papel do
Estado: Ns precisamos fazer o debate sobre a necessidade de
polticas pblicas para que tenhamos um funcionamento da estru-
tura de Estado levando servio e permitindo acesso. Ento no
um problema de um Estado gigante, mas um Estado necessrio,
diz ele. Aos 50 anos e com a experincia acumulada em quatro
mandatos como deputado federal, cargo de vice-lder do governo
Lula para Acompanhamento de Projetos Estruturantes do PAC
e Execuo do Oramento junto ao Ministrio do Planejamento,
alm de ter passado pela presidncia da Comisso de Cincia e
Tecnologia, Comunicao e Informtica da Cmara, este tcnico
em telecomunicaes vem assumindo o papel de principal arti-
culador entre as secretarias do governo estadual. E contribuindo
para redesenhar a funo do Planejamento na Bahia.
BA&D A Bahia tinha uma
tradio em Planejamento que
se perdeu nos ltimos anos. De
que maneira a Seplan est bus-
cando recuperar esta funo no
estado da Bahia?
WALTER PINHEIRO O pro-
cesso de mudana se baseia em
alguns pilares importantes. O
primeiro que voc no planeja
sem o envolvimento de diver-
sos segmentos da sociedade. O
segundo um planejamento que
esteja associado, principalmente,
necessidade de superao dos
problemas e desafos para apon-
tar novos vetores de crescimento,
com duas direes: o desenvol-
vimento econmico, que natu-
ral para gerar renda, trabalho e
aproveitar as potencialidades
da riqueza; e o desenvolvimento
social, com o acesso a servios
e, principalmente, com equidade,
ou seja, distribuio de renda. E
outro aspecto fundamental para o
planejamento a capacidade de
montar uma estrutura de Estado
que preencha as lacunas, que
prepare o Estado para o presente
e para o futuro, e que trabalhe
numa lgica do servio pblico
como uma ferramenta essen-
cial para superar os problemas
e para atender populao. a
histria que termina remetendo
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para a defnio de qual o tama-
nho do Estado necessrio, e a
sua presena, de maneira a esti-
mular todo um processo de apro-
veitamento das potencialidades
locais e integrar esse Estado em
todo o seu universo, ou seja, os
seus territrios em cada canto,
e, obviamente, promover a equi-
dade social, gerar servio, traba-
lho e renda.
BA&D O oramento, no Bra-
sil, no perodo infacionrio, para
muitos era uma pea de fco.
Com a estabilidade econmica,
qual a importncia do oramento
para a execuo dos programas
e das polticas pblicas?
WP O oramento tem valor
em qualquer situao. Quando
voc tem pouco, tem que prio-
rizar. Quando voc tem muito,
tambm tem que estabelecer
onde gasta mais. E o conceito
de oramento o que funda-
mental. Oramento no uma
espcie de caixa onde a gente
vai registrando tudo o que entra
e sai, como se fosse uma mera
operao de entrada e sada de
dinheiro. Oramento programa.
E programa obedece a um rigor
no sentido de estabelecermos
atividades, aes, fnalidades
e objetivos. Portanto, o ora-
mento deve ser uma pea capaz
de materializar o desejo de um
Estado, de um governante e de
uma sociedade. Ento, ele uma
espcie de caderneta de anota-
o que vai servir para orientar
o que eu vou fazer. E para quem
est do outro lado, esperando o
servio do Estado, a oportuni-
dade de fscalizar e ao mesmo
tempo cobrar a execuo.
uma pea que um componente
numa estrutura programtica, e
no simplesmente uma estru-
tura contbil.
BA&D Diante dessa crise
econmica e fnanceira mun-
dial, que muitos atribuem falta
de regulamentao e fscaliza-
o por parte do Estado, qual o
papel reservado ao Estado na
nova ordem econmica que se
confgura?
WP J se discutiu muito, ao
longo dos anos, a chamada des-
regulamentao da economia.
Espalhou-se pelo mundo que
era hora de discutir um Estado
mnimo como sinnimo de ef-
cincia e um Estado ausente
do mercado, como se ele atra-
palhasse a economia. Mas isso
deu em gua, no mundo inteiro,
e particularmente no Brasil. Esse
desmonte do Estado, patrocinado
pelo governo Collor, terminou
jogando o Brasil em difculda-
des extremas. Rompemos esse
paradigma com o governo Lula.
Hoje ns estamos discutindo a
importncia do Estado como ele-
mento aglutinador, orientador e
de planejamento. um Estado
que organiza, que vem com mar-
cos regulatrios, com processos
cada vez mais consistentes de
fscalizao, com aes perma-
nentes de transparncia. Esse
Estado que cresce medida que
voc vai tendo a necessidade de
faz-lo chegar a diversos lugares
aonde a iniciativa privada no
quer ir. Nesse momento de crise,
por exemplo, isso fcou evidente.
Foram as polticas pblicas que
garantiram que mesmo numa
crise internacional brutal a nossa
economia conseguisse se man-
ter aquecida. Essa histria de
qual o tamanho do Estado, a
gente precisaria inverter a lgica.
Ns precisamos fazer o debate
sobre a necessidade de polticas
pblicas para que tenhamos um
funcionamento da estrutura de
Estado levando servio e per-
mitindo acesso. Ento no um
problema de um Estado gigante,
mas um Estado necessrio.
BA&D Como que o senhor
avalia as medidas adotadas pelo
Estado para minimizar os impac-
tos da crise?
WP O Estado reagiu de forma
muito correta, rpida e efciente.
bvio que ns tivemos que fazer
parcerias com as polticas adota-
das pelo governo federal. Muita
gente dizia que a reduo do IPI
ia ser um desastre para ns aqui
na Bahia. verdade que ns per-
demos receitas, mas, por outro
lado, voc criou um ambiente
de estmulo a uma atividade
comercial no estado e de forma
muito descentralizada. Ento, a
gente buscou priorizar os inves-
timentos em reas que pudes-
sem resolver o nosso problema
social, atacar os problemas de
infraestrutura para gerar ativida-
des econmicas localmente, ao
mesmo tempo em que estimulou
o consumo interno. Ns vamos
injetar esse ano na economia
R$ 400 milhes de folha. As pes-
soas que entraram no mercado
de trabalho aplicaram o salrio
no consumo. Ns temos hoje um
comrcio em crescimento com
possibilidade efetiva de manu-
teno do aumento da arreca-
dao. As oportunidades foram
sobejamente aproveitadas. Eu
diria que ns fzemos uma ver-
dadeira reforma tributria sem
aprovar nenhuma matria nem
na Assembleia Legislativa nem
no Congresso Nacional. De certa
forma o dinheiro no foi nem
muito para a mo do Estado nem
muito para os bancos, o dinheiro
fcou na economia.
BA&D Para minimizar os
impactos da crise, o governo
do Estado conseguiu alguns
emprstimos junto a organismos
internacionais e ao governo fede-
ral. Em quais setores esto sendo
alocados esses recursos e quais
os benefcios para a populao?
WP Ns fzemos duas ope-
raes de crdito de grande vulto
nesse perodo. Uma com uma
agncia internacional, o Banco
Interamericano, que foi aplicada
para resolver um problema com
fornecedores, com empreiteiros,
com empresas que haviam sido
contratadas para desempenhar
diversas tarefas na nossa rea de
logstica e infraestrutura estra-
das, cisternas, poos artesianos.
Isso deu um alvio enorme. O
outro recurso foi o que ns obti-
vemos junto ao BNDES numa
operao de crdito feita com
a anuncia do governo federal
para compensar o que ns tnha-
mos perdido de arrecadao
no Fundo de Participao dos
Estados. Esses recursos foram
utilizados para que a gente no
baixasse o nvel de investimento
e deixasse de preparar o Estado
para enfrentar a crise. Ns apli-
camos esses dois crditos de
forma que a gente pudesse aten-
der tambm a essa demanda de
aes descentralizadas e desen-
volver diversas regies, estimular
a agricultura familiar, recuperar
estradas, levando infraestru-
tura para que mesmo no arranjo
produtivo local, na pequena ati-
vidade, as pessoas pudessem
enfrentar a crise com desenvol-
vimento e com renda.
BA&D O PAC, quando foi
lanado em 2007, previa a rea-
lizao de investimentos nas
reas de infraestrutura (logstica,
energtica e social e urbana),
visando a elevao das taxas de
crescimento do pas. Ser poss-
vel realizar at 2010 tudo aquilo
que foi previsto?
WP Ns vamos ter proble-
mas, no que seria uma espcie
de coroamento de toda essa pol-
tica, motivados por questes de
carter ambiental, onde correto
o rigor, para que voc no tenha
um desenvolvimento sem olhar
o meio ambiente. Ns tivemos
problemas envolvendo a prpria
elaborao de projetos, as rela-
es com as instituies fnan-
ceiras, liberao e avaliao de
cada projeto. Mas, no geral, eu
diria que o PAC vai cumprir o seu
papel. Por exemplo, na Bahia ns
estamos injetando R$ 1,2 bilho
para atender a uma demanda
antiga, que solucionar o pro-
blema de esgotamento sanitrio.
Isso est de longo curso avan-
ado. Combina-se a isso o Pro-
grama gua para Todos. Hoje
ns temos um nmero expressivo
da populao baiana atendido
com gua encanada, com esgo-
tamento sanitrio, com cisternas,
com poos artesianos, com sis-
temas simplifcados. Alm disso,
o PAC trouxe a possibilidade de
diversos empreendimentos que
tm a ver com o desenvolvi-
mento da Bahia: o novo polo de
desenvolvimento na regio Sul;
as iniciativas envolvendo a regio
Oeste; o PAC cacau; a melhoria
dos portos baianos, com draga-
gem e ampliao; a infraestrutura
urbana, com Salvador recebendo
um importante sistema virio no
aeroporto e outro sistema virio
na Rtula do Abacaxi, ligado a
uma via expressa. Atendemos
a populao e criamos uma
estrutura capaz de atrair novos
investimentos.
BA&D A ferrovia Oeste-
Leste pode mudar a concentra-
o econmica do Estado?
WP A ferrovia vira um marco
de integrao. E ela inaugura um
processo importante, que tam-
bm faz parte de um projeto do
Estado, que rasgar a Bahia
no sentido leste-oeste, permitir
a ligao. Agora, a ferrovia no
pode ser adotada como uma fer-
ramenta que substitui a cultura
do cacau. Est errado. Ela uma
ferramenta a mais para a gente
modifcar essa lgica. Porque se
for para fcar com uma nica ati-
vidade de novo, monotemtica,
no resolve nosso problema.
Ento, a ideia estimular o sur-
gimento de uma zona de pro-
duo com um carter especial
para exportao; estimular toda
aquela produo de minrio e
a industrializao; chegar at a
regio de gros para permitir o
movimento de carga; estimular
a instalao de indstrias locais.
Assim, os baianos param de
exportar aquilo que primordial
e passam a exportar produtos
com valor agregado. Ela servir
para toda a Bahia no sentido
de captar aquilo que trafega por
outras estradas, por outras fer-
rovias, e que agora pode passar
por dentro da Bahia. Por isso que
ela no foi discutida e trabalhada
de forma isolada, ela asso-
ciada a um conjunto de modais:
o rodovirio, portanto a chegada
de novas estradas no sentido
oeste-leste; aerovirio, com um
novo aeroporto na regio; e o
sistema de portos, com o novo
porto. A essa poltica de desen-
volvimento industrial, associa-se
a instalao de escolas e a for-
mao de profssionais, para que
a gente qualifque o nosso povo
para esse mercado de trabalho.
A gente quer construir a ferro-
via, operar a ferrovia e a gente
quer trabalhar nessas indstrias,
nessas empresas em toda essa
regio da Bahia que a ferrovia vai
cortar, por onde esse novo marco
de desenvolvimento vai passar.
BA&D Na Lei Oramentria
Anual, a LOA, quais projetos o
senhor destacaria no sentido de
fazer a Bahia entrar num novo
ciclo de desenvolvimento?
WP Ns adotamos no ora-
mento um percentual na ordem
de quase 60% (58,7%) ao
social, com a coragem de apor-
tar, mesmo num momento de
crise, um volume expressivo para
essa que a importante rea que
o Estado deve olhar. Ns tivemos
um cuidado enorme de prepa-
rar um oramento que tambm
guardasse relaes com o que
a populao nos respondeu no
Plano Plurianual, buscando aten-
der quelas demandas como as
mais importantes. E nosso maior
desejo que a economia cres-
cendo, a gente continue repar-
tindo esse crescimento com o
povo baiano. O primeiro aspecto
foi dividir a Bahia em diversas
regies, com polos de desen-
volvimento no norte, no oeste,
no extremo-sul, no sudoeste, no
miolo da Bahia, no litoral norte.
A gente trabalhou o oramento
no sentido de descentralizar
o atendimento sade, para
equipar e construir hospitais de
grande porte em todas as regi-
es, evitando assim o desloca-
mento permanente das pessoas
para somente dois pontos: Feira
de Santana ou Salvador. Isso
importante para a economia.
A Sade um dos setores que
mais empregam na Bahia. A
gente aplicou muito na rea edu-
cacional, no s com a contrata-
o de professores e a melhoria
da qualidade do ensino, mas
com a modifcao do sistema de
formao profssional, instalando
diversas unidades por regies. A
gente incentivou a chegada do
parque tecnolgico, a atrao
de investimentos nessa rea.
Preparamos no oramento ques-
tes como segurana: aumentar
o efetivo, capilarizar o atendi-
mento, melhorar os servios com
o uso de novos equipamentos e
tcnicas, para que a segurana
esteja permanentemente pre-
sente, combinada com os outros
fatores. A gente tem a oportuni-
dade, por exemplo, de enfrentar
o crime organizado do mundo
das drogas no s com cadeia,
pancadaria e muita bala, mas
com poltica cultural, com gera-
o de trabalho, com educao,
para permitir as modifcaes das
bases sociais da nossa Bahia.
BA&D O Estado sempre foi
alvo de crticas relacionadas
burocracia, morosidade e falta
de efccia. Com as inovaes
que esto sendo implantadas nos
mbitos federal e estadual, como
melhoraram esses processos?
WP Melhoraram bastante.
Uma das coisas hoje importantes
no Estado, alm do Servio de
Atendimento ao Cidado, toda
uma corrida para a implantao
do e-Gov. Agora, no adianta
voc implantar um sistema extre-
mamente moderno de governo
se voc no levar para as pes-
soas a possibilidade do acesso
que essa modernidade traz. O
que ns buscamos fazer foi apro-
veitar o momento e, por exem-
plo, instalar diversos centros de
cidadania com incluso digital.
Voc aprimorar o modo como o
Estado chega a cada canto, atra-
vs dos seus servios, atendi-
mento ao cidado, o servio de
sade, o sistema de matrcula e
acompanhamento dessa escola,
para quebrar exatamente essa
necessidade do sujeito se dirigir
a um nico ponto do estado ou a
uma lgica permanente de uma
verdadeira maratona de papel,
onde voc tem que percorrer
diversos rgos e experimentar
a caminhada dos carimbos pelas
almofadas. Ento, acho que essa
foi a grande virada. Ns acaba-
mos com essa estrutura carto-
rial e criamos um mecanismo
onde em cada canto do estado
voc pode acessar os servios
e pode se dirigir a qualquer ser-
vio do Estado sem ter que se
dirigir necessariamente ao ponto
central. Esse foi um esforo bru-
tal, que continua sendo feito em
cada secretaria com as direto-
rias de modernizao, com o
processo cada vez mais cres-
cente de eliminao das etapas
carcomidas de burocracia. Um
processo que eu diria de melho-
ria das condies de trabalho do
servidor, no s as condies
salariais, mas as prprias condi-
es de trabalho, isso impor-
tante. E um processo tambm
crescente de profssionalizao
dessa estrutura pblica. Ou seja,
o Estado tem que ser perene, o
governante que passageiro.
BA&D Quais mecanismos a
Seplan tem utilizado para avaliar
os resultados das polticas pbli-
cas do governo do Estado?
WP Ns temos buscado
fazer um acompanhamento quase
que permanente, primeiro de
como os servios pblicos so
prestados, como cada secretaria
tem executado seu oramento e
quais as prioridades. Esse tem
sido o esforo cotidiano para a
gente trazer cada secretaria para
um programa central. Cada um
tem o seu planejamento, mas
esse programa deve combinar
com o eixo central de governo
que foi apresentado sociedade
na campanha eleitoral e que foi
consubstanciado com o Plano
Plurianual. A ausculta feita pelo
Estado para que a gente pudesse
ouvir da populao todos os seus
questionamentos e desejos s fez
solidifcar a nossa estrutura de
acompanhamento. Agora, a pre-
ocupao nossa hoje no sen-
tido que essa leitura tem que ter
resposta imediata e provocao
permanente, porque no basta
s a gente fcar lendo como cada
secretaria est funcionando sem
que isso seja devolvido com a
sua devida crtica e, bvio, com a
capacidade de correo de rumo
e aprimoramento nas tarefas.
Essa tem sido, eu diria, a ques-
to mais incisiva do trabalho por
parte da Seplan.
BA&D Os dados divulgados
recentemente pela PNAD mos-
tram avanos, embora tmidos,
no campo social. Quais diretrizes
o Estado deve adotar para se tor-
nar mais equnime?
WP O que a PNAD aponta
para a gente: a poltica, por
exemplo, de priorizar o abaste-
cimento de gua foi uma pol-
tica acertadssima. Outro dado
importante que na execuo
oramentria de 2009 vamos
encontrar um crescimento acen-
tuado no item urbanizao.
Voc bota gua, bota esgoto e o
sujeito pede o outro passo, que
a sua rua calada, urbanizada.
E a PNAD tambm traz um dado
importantssimo, que prova o
acerto da nossa poltica, que a
quantidade de domiclios que ns
conseguimos atender com o Luz
para Todos. Em dois anos ns
ultrapassamos a marca de 330
mil unidades benefciadas com
a chegada da energia. A gente
teve um crescimento acentuado
da taxa de ocupao. Tudo isso
vai mudando a qualidade de vida
das pessoas. A PNAD serve tam-
bm para a gente analisar, com
muita frieza, o que que a Bahia
ainda precisa. E tem um dado
que eu acho que muito legal
a gente olhar na PNAD, que a
renda per capita, que no uma
das melhores do Brasil no estado
onde mais de 260 municpios
esto cravados no Semirido,
com difculdades. Mas a gente
v a chegada do computador, as
pessoas acessando a informa-
o, um nmero expressivo de
crescimento de domiclios com
esse tipo de equipamento. Eu
espero que ns, com um olhar
mais criterioso nessa PNAD,
tenhamos oportunidade de con-
tinuar com a nossa poltica de
habitao, que importante
para a gente resolver esse pro-
blema do dfcit habitacional,
e acentuar a nossa poltica de
gua para Todos, para que de
uma vez por todas ns pos-
samos universalizar o acesso
gua na Bahia e o acesso
rede de esgotamento sanitrio,
melhorando consideravelmente
o nosso sistema de sade.
ENTREVISTA CONCEDIDA S JORNALISTAS ANA PAULA PORTO E LUZIA LUNA
Seo 1
Reflexes sobre a
Reforma do Estado e
Administrao Pblica
F
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Ideologia e crise fiscal: uma
interpretao crtica dos elementos
bsicos da reforma do Estado
*
Fbio Guedes Gomes
A
Resumo
O trabalho tem a pretenso de discutir de forma crtica os
elementos tericos subjacentes aos argumentos do discurso da
reforma do Estado. Mais propriamente, toma-se a tese da crise
fscal como um elemento controverso e defende-se que seus
pressupostos tinham uma carga muito mais ideolgica e que
assumiu um papel importante no avano das polticas neoliberais
na periferia do sistema capitalista, mais especifcamente na
Amrica Latina e Brasil.
Palavras-chave: Capitalismo. Estado. Ideologia. Crise fscal.
* Esse texto trata-se de um captulo reformulado da tese de doutorado intitulada Acu-
mulao de Capital via Dvida Pblica: contribuio para uma crtica razo da crise
fscal, defendida pelo autor na Escola de Administrao da Universidade Federal da
Bahia, em julho de 2007.
A
Doutor em Administrao pela Universidade Federal da Bahia (UFBA), com rea de
concentrao em Gesto Pblica e Instituies; mestrado em Economia Regional pela
Universidade Federal da Paraba (UFPB); professor adjunto do Mestrado em Econo-
mia Aplicada da Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade (FEAC) da
Universidade Federal de Alagoas (Ufal), Campus A. fbgg30@yahoo.com.br
BAHIA
ANLISE & DADOS
Abstract
This paper intends to discuss the theoretical elements
underlying the arguments of the discourse on State reform in
a critical manner. More appropriately, the fscal crisis theory
is taken as a controversial element and it is defended that the
presuppositions had a much more ideological load and took
on an important role in advancing neo-liberal policies on the
periphery of the capitalist system, more specifcally in Latin
America and Brazil.
Keywords: Capitalism. State. Ideology. Fiscal crisis.
As ideologias existem porque h coisas sobre as quais, a todo custo, no se deve pensar, muito
menos falar (EAGLETON, 1997, p. 62).
[...] a crena na crise fscal do Estado decorre da sublimao da moral e da ideologia capitalistas
(SANTOS et al, 2004a, p. 92).
sociedades da regio. Impactadas pela crise da
dvida externa dos anos oitenta do mesmo sculo,
as economias dos pases latino-americanos apre-
sentaram os piores ndices de desempenho de
toda sua histria, com o aprofundamento da desi-
gualdade de renda e riqueza. No entanto, ao ini-
ciar-se a dcada de 1990 novas promessas de um
futuro promissor para essas sociedades surgiram,
dessa vez sob o discurso dominante da moderni-
zao, abertura econmica e reformas estruturais,
tudo isso registrado nos documentos da imprensa
internacional dos principais rgos multilaterais,
como Banco Mundial e Fundo Monetrio Interna-
cional (FMI).
INTRODUO
Nos anos noventa do sculo XX, a Amrica
Latina se viu envolvida na onda da globalizao
econmica e do avano das foras polticas neo-
liberais. Os anos anteriores, caracterizados por
crises econmicas, recesses e elevados nveis
infacionrios, pesaram sobre a dinmica das
IDEOLOGIA E CRISE FISCAL: UMA INTERPRETAO CRTICA DOS ELEMENTOS BSICOS DA REFORMA DO ESTADO
As principais causas daquele passado sombrio
das economias da Amrica Latina foram sendo
atribudas ao comportamento errtico das gestes
governamentais e s anacrnicas estruturas esta-
tais. A crise do Estado, tomada como a crescente
incapacidade de fnanciamento de seu papel pol-
tico, social e econmico, impunha um pesado nus
em termos fscais e infacionrios s sociedades,
segundo a interpretao convencional. Assim, o
discurso em defesa da reconstruo das econo-
mias subdesenvolvidas da Amrica Latina e de sua
transformao em mercados emergentes, passava,
necessariamente, pelos argumentos em defesa
da reforma do Estado. Mas, essas reformas s se
justifcariam diante de um problema real, que fosse
capaz de convencer a sociedade em geral das
necessidades de se realizar mudanas profundas
nas relaes entre o prprio Estado e a sociedade.
Nesse sentido, o poderoso argumento da crise fs-
cal do Estado se apresentou como um problema
crucial que, se no fosse resolvido, condenaria as
economias da regio reproduo do medocre
padro de crescimento das dcadas passadas.
Este artigo tem, portanto, a pretenso de situar
melhor a discusso sobre a tese da crise fscal como
elemento vital dos argumentos das necessidades
de reforma do Estado na Amrica Latina. No se
trata de uma defesa cega do Estado, mas, antes
de tudo, de uma avaliao crtica dos argumentos
e uma tentativa de situar melhor os interesses sub-
jacentes posio conservadora que acabou pre-
dominando no embate terico e poltico em torno
da prpria proposta de reforma. Assim, prope-se
discutir esses argumentos luz das interpretaes
que defendiam (e ainda defendem) a reforma na
linha neoliberal; e tambm discutir outras perspecti-
vas, que se chocam com essa corrente e procuram
avanar numa perspectiva mais crtica de compre-
enso dos fenmenos subjacentes ao movimento
de transformaes das estruturas estatais.
O trabalho se subdivide, portanto, em quatro par-
tes. Na primeira, discute-se a fora da ideologia na
conformao das ideias enquanto representativas
do jogo de interesses determinados, circunstancial-
mente, em um dado contexto histrico. Na segunda
seo, apresentamos os principais argumentos da
ortodoxia econmica em suas duas linhas interpre-
tativas: neoliberal e social-liberal. Na parte seguinte,
apresentamos algumas interpretaes heterodoxas,
mas ainda incapazes de realizar uma crtica mais
avanada sobre a perspectiva ortodoxa. Essa dif-
culdade ser superada na quarta e ltima seo,
quando discutimos alguns trabalhos que tentam cap-
tar a essncia das relaes entre Estado e capital,
que se desvencilham dos argumentos puramente
macroeconmicos para compreender a crise como
um elemento muito mais sistmico do que algo con-
centrado somente na fgura do Estado. Assim, a
concluso a que chegamos que a tese da crise
fscal assume muito mais uma conotao ideol-
gica, com um importante papel na congregao das
foras polticas em torno da defesa da reforma do
Estado na linha conservadora adotada em alguns
pases da Amrica Latina, especialmente no Brasil.
SOBRE IDEOLOGIA
O flsofo hngaro Istvn Mszros, em O poder
da ideologia, tem a preocupao de situar a ide-
ologia no seu contexto histrico especfco, com-
batendo os mitos da neutralidade ideolgica e da
pureza cientfca que vm predominando no pen-
samento social, principalmente no sculo XX. O
materialismo dialtico a compreenso das contra-
dies que se do no plano concreto das relaes
sociais de produo e de poder, no contexto da
evoluo do sistema capitalista de produo. No
por acaso que esse autor consegue, com den-
sidade e muita fora intelectual, transitar do con-
creto ao abstrato, do local ao global, do passado
ao presente, com habilidade insofsmvel. O real
tomado como ponto de referncia para a constru-
o de categorias abstratas que possam explicar
as condies concretas da dinmica social com
maior rigor analtico.
Mszros (2004) tece uma crtica abrangente
s cincias sociais e a seus principais expoen-
tes que se distanciam das condies concretas e
tentam explicar e compreender os fenmenos de
FBIO GUEDES GOMES
natureza social adotando uma transcendentalidade
formal. mais fcil compreender, com o autor,
que a construo cientfca, em vrios campos do
conhecimento, desde a fsica s cincias sociais,
passa pela subjetividade,
algo inerente ao processo
de desenvolvimento das
ideias, por mais que as
cincias sociais defendam
uma neutralidade episte-
molgica em relao ao
conjunto de valores e ide-
ologias de um determinado tempo e de um dado
sistema social e econmico. Em ltima instncia,
o desenvolvimento cientfco refete a heterogenei-
dade de vises de mundo e interesses materiais.
A verdade que em nossas sociedades tudo est
impregnado de ideologia, quer a percebamos,
quer no (MSZROS, 2004, p. 57). O sistema
ideolgico um dos pilares de sustentao da
sociedade liberal-conservadora.
Nas sociedades capitalistas liberal-conser-
vadoras do Ocidente, o discurso ideolgico
domina a tal ponto a determinao de todos
os valores que muito frequentemente no
temos a mais leve suspeita de que fomos
levados a aceitar, sem questionamento, um
determinado conjunto de valores ao qual se
poderia opor uma posio alternativa bem
fundamentada, juntamente com seus com-
prometimentos mais ou menos implcitos
(MSZROS, 2004, p. 58).
Na ordem econmica global, principalmente
depois da desintegrao do mundo sovitico e da
queda do muro de Berlim, a carga ideolgica neoli-
beral-conservadora se fez presente com muito mais
intensidade e amplitude. Parte da sociedade mundial
foi aceitando a ideia de que a alternativa capitalista
ocidental tinha sido vitoriosa, que a histria chegara ao
seu captulo fnal com as reformas pr-mercado, libe-
ralizao do comrcio e mercados desregulados
1
.
Bron (2001) aponta para uma questo extre-
mamente importante, que merece ateno nesse
1
Para uma compreenso crtica das ideias sobre o fm da histria, ver Anderson (1992).
contexto. Diz o autor que, na agenda pblica e nos
principais fruns que discutem a economia interna-
cional, o tema capitalismo saiu completamente da
agenda nas ltimas duas dcadas do sculo passado.
O autor confrma, ainda, que
um dos maiores triunfos do
neoliberalismo foi apontar o
capitalismo como um fen-
meno natural, buscando
cristalizar as tendncias ina-
tas aquisitivas e possessivas
da espcie humana.
Em certo momento os processos histricos
perderam importncia explicativa e os grandes
movimentos da dinmica econmica capitalista
so naturalizados, tornados a-histricos. No
por acaso que Mszros (2004) afirma que
jamais foi to necessrio um exame crtico dos
estratagemas da ideologia dominante. Mas essa
necessidade encontra obstculos, porque exis-
tem dificuldades de se encontrar referncias,
dado que o sistema capitalista e seu metabo-
lismo pem todas as estruturas burguesas em
funcionamento no sentido da destruio do pen-
samento alternativo.
Diante do exposto, podemos arriscar defnir
ideologia como um conjunto de ideias e representa-
es, coerentes ou no, com objetivos de legitimar
procedimentos e comportamentos sociais, polticos
e econmicos. Tem o intuito de alcanar determina-
das posies de vantagem em detrimento de uma
maioria de agentes, indivduos etc., que se compor-
tam acriticamente diante do plano das ideias e das
relaes de explorao.
Para Chau (1981), a ideologia tem como
funo apagar as diferenas e servir como ins-
trumento de persuaso dos indivduos para que
os mesmos aceitem sua condio social e, ao
mesmo tempo, se sintam partcipes da experin-
cia dos bem-sucedidos econmica e socialmente,
ou seja, que os indivduos tenham identidade
social. Esta identidade pode ser expressa na
defesa dos interesses nacionais, na religio, no
futebol etc. Na tradio marxiana a ideologia tem
como funo primordial reforar as condies de
[...] podemos arriscar defnir
ideologia como um conjunto de
ideias e representaes, coerentes
ou no, com objetivos de legitimar
procedimentos e comportamentos
sociais, polticos e econmicos
dominao e obscurecer a natureza de classe
do sistema
2
.
Se a ideologia um instrumento de dominao,
podemos deduzir, ento, que o conceito de hege-
monia, como Gramsci to bem defniu, tambm
inclui a fora das ideias como um dos elos do exer-
ccio do poder, aliado coero ou ameaa de
uso da fora fsica ou material. Ento, uma classe
social pode ser hegemnica porque manipula as
ideias e os valores que infuenciam e mantm
sob domnio uma parte da sociedade
3
. Um corpo
doutrinrio e cientfco pode assumir uma posio
hegemnica quando a sociedade o aceita como
um princpio dado, ex ante. Qualquer tentativa ou
esforo de interpretao e explicao de algum
fenmeno, com base numa racionalidade lgica,
partindo-se desse suposto conjunto doutrinrio,
estar fadado ao malogro porque, possivelmente,
o alcance da compreenso do movimento din-
mico da sociedade, suas bases materiais em fun-
cionamento, ser muito menor.
conhecido o valor que Marx atribui ao movi-
mento real da sociedade, s relaes sociais que
os homens estabelecem entre si, enquanto clas-
ses sociais. Marx e Engels destilam suas crticas
aos jovens hegelianos
4
por estes desconsidera-
rem a atividade real, objetiva dos homens, como
o verdadeiro edifcio em que se erguem as estru-
turas da sociedade. Alguns dos principais flso-
fos iluministas buscaram interpretar o mundo no
plano da abstrao ou, ento, sob a infuncia de
uma carga ideolgica inerente s suas condies
de classe social. Carga esta que servia muito
mais para obscurecer o processo de dominao e
explorao do que para desmistifcar a crueldade
da realidade, porque a maioria daqueles pensa-
dores tinha suas razes no mundo burgus.
neste sentido que se interpreta a viso de Marx e
2
Nascida por causa da luta de classes e nascida da luta de classes, a ideologia
um corpo terico (religioso, flosfco ou cientfco) que no pode pensar realmente a
luta de classes que lhe deu origem (CHAU, 1981, p. 114).
3
Sobre Gramsci e o conceito de hegemonia, ver o excelente trabalho de Coutinho (2003).
4
O sistema hegeliano, principal base da flosofa alem, compreendia que o deter-
minante da vida dos homens, e suas relaes com a natureza e entre si, eram as
ideias, os pensamentos e os conceitos produzidos pelos prprios homens. O tipo de
ideologia idealista censurado em A ideologia alem vergastado por Marx e Engels
precisamente por causa de sua impraticabilidade, de seu distanciamento arrogante do
mundo real (EAGLETON, 1997, p. 53), de seu misticismo.
Engels sobre a ideologia, mais pelo lado negativo,
quer dizer, da crtica
5
.
A superao das difculdades em compreender
a prxis humana em uma sociedade estratifcada
em classes sociais foi, tambm, um dos objeti-
vos importantes dos dois autores em A ideologia
alem e em Teses sobre Feuerbach. Ento, retirar
o vu que encobria a verdade e realizar a crtica ao
transcendentalismo do pensamento que, de certa
maneira, predominava na tradio flosfca ilumi-
nista, foi uma das grandes contribuies da crtica
ideologia na tradio marxiana.
Assim, tomando conscincia de que as situa-
es sociais so historicamente determinadas, a
ideologia como um sistema de ideias, conceitos
e representaes tambm sujeita s determina-
es econmicas e polticas defnidas na sociedade
estratifcada em classes sociais e em contradio
contnua. Isto no signifca dizer, entretanto, que
apenas a classe dominante responsvel pelo
sistema de crenas e pensamento que constitui o
sistema de poder e o perpetua. A ideologia pode,
tambm, servir como importante instrumento de
persuaso por parte de outros grupos ou classes
sociais que se mantm no poder sem, necessaria-
mente, ter origem na base social
6
.
Por outro lado, como apontaram de maneira dis-
tinta Eagleton (1997, p. 50) e Lwy (1985), Lnin deu
um novo signifcado ideologia, superando, rela-
tivamente, a carga pejorativa que tinha em Marx e
Engels. Para o revolucionrio russo, no eram apenas
as classes dominantes responsveis por esquemas
ideolgicos, pela construo de sistemas de ideias.
Conforme Eagleton (1997) e Lwy (1985), para Lnin
o termo ideologia foi ampliado e passou a signifcar
qualquer doutrina sobre a realidade social que tenha
vnculo com uma posio de classe. Pode ser, por-
tanto, tambm, um conjunto de ideias e crenas
5
Em Marx, a ideologia um conceito pejorativo, um conceito crtico que implica ilu-
so ou se refere conscincia deformada da realidade que se d atravs da ideologia
dominante; as ideias das classes sociais dominantes so as ideologias dominantes na
sociedade (LWY, 1985, p. 12). Cf. tambm Eagleton (1997, p. 40).
6
Mesmo as formas de conscincia que tm razes na experincia das classes opri-
midas podem ser apropriadas por seus senhores. Quando Marx e Engels (1996) co-
mentam (a ideologia alem) que as ideias governantes de cada poca so as ideias
das classes dominantes, provvel que tivessem em mente aqui uma observao
gentica, signifcando que essas so as ideias verdadeiramente produzidas pela clas-
se dominante; mas possvel que sejam ideias que apenas estejam em poder dos go-
vernantes, sem importar de onde provm (EAGLETON, 1997, p. 50, grifos do autor).
FBIO GUEDES GOMES
que so responsveis pela unio de indivduos em
classe, com o propsito especfco de perseguir seus
interesses e objetivos polticos particulares, indepen-
dentemente das estruturas de poder.
evidente que no se deve correr o risco de sim-
plifcar esta questo, mas as classes subordinadas
tambm so capazes de infuenciar na determina-
o do sistema de crenas. Isto amplia o escopo de
anlise sobre a ideologia e talvez seja nesse sentido
que Mszros (2004) defne outros aspectos onde a
ideologia pode ser compreendida para alm de um
sistema de poder, mas, tambm, como uma prtica
consciente de transformao das estruturas sociais.
Como observamos inicialmente, a ideologia
parte constituinte do conjunto de instrumentos a
servio dos interesses de classes. O capitalismo,
em vrias esferas da vida social, transforma o que
puder em valor material; at a cincia no escapa
sua lgica de mercantilizao. A fabricao de
ideias tambm um dos elementos vitais da conti-
nuidade do sociometabolismo capitalista.
Longe de um positivismo acrtico, os sistemas
cientfcos nas cincias sociais podem ser con-
tra-argumentados, desde que se compreenda,
e isto muito importante, seu contexto histrico
e os interesses materiais que os envolvem. Na
frase que iniciamos o texto, Eagleton (1997) foi
muito feliz em afrmar o carter mistifcador das
ideologias. Assumimos nesse trabalho que esse
mesmo papel coube ideologia da crise fscal
do Estado na Amrica Latina. No menos feli-
zes foram Santos et al (2004a) quando coloca-
ram que a tese da crise fscal representou uma
sublimao moral e ideolgica do capitalismo
contemporneo. Ideologia essa que se espraiou
com um conjunto de argumentos, relativamente
sofsticados, buscando encobrir as verdadeiras
razes em defesa da reforma do Estado. O pro-
blema sim era aqui e alhures adequar [o Estado]
s relaes vigentes e tradicionais de produo
(MARX, 1982, p. 198) e s prprias prticas do
capitalismo contemporneo e suas relaes de
explorao na periferia do sistema.
A ideologia neoliberal da crise fscal do Estado
na Amrica Latina, portanto, nada mais representou
que um sistema de ideias conservadoras, mesmo
que seus argumentos estejam baseados numa cr-
tica ao desenvolvimento capitalista liderado pelo
Estado na regio. Buscou, ao mesmo tempo, res-
gatar, novamente, o papel do Estado sob novas
confguraes e funes, nos marcos estabelecidos
pelo sistema capitalista. Agora, sob a supremacia
do capital fnanceiro e das novas redes de interde-
pendncia determinadas pelas necessidades de
expanso mundial das atividades comerciais, pro-
dutivas e, sobretudo, fnanceiras.
A seguir veremos algumas interpretaes
defensoras e crticas da tese da crise fscal do
Estado. Inicialmente trataremos do pensamento
convencional.
ORTODOXIA ECONMICA E A IDEOLOGIA DA
CRISE FISCAL
A corrente neoliberal
A corrente neoliberal do Consenso de Washing-
ton busca uma conceituao de crise fscal a partir
da crtica ao papel do Estado na economia, princi-
palmente no ps-Segunda Guerra Mundial. Impres-
siona o modo como os neoliberais se preocupam,
no geral, em separar as relaes de causa e efeito
das crises no seio do prprio sistema econmico
de mercado. Geralmente, as crises econmicas
tm como eixos determinantes fatores externos
economia de mercado. Isto j tradicional na viso
da ortodoxia econmica.
A profunda crise econmica que assolou a Am-
rica Latina, na dcada de 1980, e as transformaes
na economia internacional, que vinham ocorrendo
desde a dcada anterior, reservaram para a regio
importantes mudanas. O principal argumento
neoliberal para explicar principalmente o dfcit do
crescimento econmico e os altos ndices infacio-
nrios era o crescimento desmesurado do Estado e
as polticas econmicas errneas.
Por sua vez, com a retomada da hegemonia
norte-americana e a expanso dos mercados
fnanceiros internacionais no incio daquela
dcada, outros espaos econmicos passaram
a ser alvos de interesses dos grandes capitais
monopolistas. A reintegrao internacional des-
ses espaos perifricos
representou, at mesmo,
mudanas de terminologias
usualmente dispensadas
aos pases do bloco ter-
ceiro-mundista. Se depois
da Segunda Guerra Mun-
dial essas economias eram
denominadas de subde-
senvolvidas e, logo depois, nas duas dcadas
posteriores, a literatura as tratava como econo-
mias em desenvolvimento, aps os anos 1990
passaram a ser reconhecidas como mercados
emergentes.
Para a Amrica Latina, por exemplo, essa meta-
morfose semntica ilustra o esvaziamento das pro-
postas de desenvolvimento econmico e social
para a regio. Os espaos se tornaram sinnimos
de mercados, perdeu-se a noo de heterogenei-
dade e as especifcidades das diversas regies se
esvaiu dentro das necessidades de ampliao das
redes comerciais e fnanceiras. O processo de rein-
tegrao latino-americana dinmica da economia
internacional, na dcada de 1990, foi extraordinrio.
Conforme o discurso neoliberal, se a regio conti-
nuasse insistindo em um modelo de desenvolvi-
mento econmico voltado para o mercado interno e
com forte presena do Estado na determinao dos
investimentos domsticos, os pases da regio no
estariam preparados para o jogo competitivo global.
Para os neoliberais, o modelo de desenvol-
vimento por substituio de importaes tinha
alcanado seus limites porque as condies inter-
nacionais mudaram e as fnanas pblicas do
Estado intervencionista contriburam para o qua-
dro recessivo da economia. A crtica, portanto, ao
grau de interveno estatal na regio j denotava
os contornos do que se pretendia: adotar uma nova
viso de gesto estatal, voltada para a busca da
efcincia, produtividade com metas fscais conser-
vadoras e polticas monetrias ortodoxas.
A crise econmica interpretada a partir da tica
ortodoxa explicava que a situao fnanceiro-ora-
mentria do Estado se agravava porque a recesso
diminua a possibilidade de expanso da arrecada-
o de tributos (o chamado
efeito-Tanzi). Neste caso,
s haveria duas maneiras
de fnanciar os dfcits ora-
mentrios: pela emisso
monetria ou pelo endivida-
mento pblico. O primeiro
expediente receita certa
para a elevao dos preos
e, por este motivo, foi amplamente rechaada pela
ortodoxia econmica, mesmo sem levar em conta
em que nvel se situava a atividade econmica, se
com taxas de desemprego elevadas ou no.
Com relao ao endividamento pblico, os
economistas neoliberais tambm demonstravam
preocupaes, porque quanto mais o Estado pro-
movesse a expanso da dvida pblica, maior seria
a concorrncia com a iniciativa privada pela pou-
pana lquida agregada disponvel para emprs-
timos e fnanciamentos. Por consequncia, esse
problema provocava o movimento que a ortodo-
xia econmica denomina de crowding out, isto ,
as empresas que buscavam emprstimos encon-
travam difculdades, em virtude da escassez de
dinheiro; e as taxas de juros mais elevadas refe-
tiam, justamente, essa escassez e a preferncia
dos bancos em conceder emprstimos ao setor
pblico. O efeito imediato disto a reduo dos
investimentos privados e, consequentemente a
retrao do ritmo do crescimento econmico. Com
base nesta avaliao de causa e efeito, a ortodo-
xia econmica buscava culpar a gesto estatal pela
crise econmica na Amrica Latina. A irresponsa-
bilidade fscal teria um componente poltico impor-
tante: o populismo. As foras polticas dominantes
nesses pases (principalmente os grupos oligrqui-
cos) no mediam esforos ou no se preocupavam
com a questo fscal, e atendiam os pleitos sociais
em troca de favores eleitoreiros ou de apoio na con-
solidao do poder. Dessa maneira, o populismo foi
acusado de ser o responsvel, em ltima instncia,
[...] o populismo foi acusado
de ser o responsvel [...] pelos
desequilbrios oramentrios
e aumento do poder de
interveno econmica e
crescimento do tamanho do
Estado na Amrica Latina
FBIO GUEDES GOMES
pelos desequilbrios oramentrios e aumento do
poder de interveno econmica e crescimento do
tamanho do Estado na Amrica Latina, causando
inefcincia alocativa e declnio da produtividade
sistmica da economia. A sntese do diagnstico
da ortodoxia econmica apresentada, em linhas
gerais, na Figura 1.
A partir de um diagnstico bastante conserva-
dor que no se interessava por levar em considera-
o as especifcidades das economias nacionais,
a ortodoxia econmica recomendava algumas
prioridades em seu pacote de medidas reformis-
tas para a Amrica Latina: conteno dos gastos
pblicos; reduo da dvida pblica; privatizaes;
abertura comercial; abertura fnanceira; e reforma
do setor pblico.
Os primeiros sinais da crise [1970] foram suf-
cientes para fazer levantar do limbo acadmico
dos departamentos de economia o iderio libe-
ral (nas verses do monetarismo, da economia
de oferta e dos novos clssicos a corrente
das expectativas racionais) diagnosticando que
o excessivo intervencionismo combinado com
a inefcincia alocativa produzia dfcit [pbli-
co]; como este era fnanciado em nveis cada
vez maiores atravs da emisso monetria, o
resultado imediato era a elevao dos preos,
que implicava no desincentivo a investir e que,
por sua vez, repercutia negativamente sobre o
nvel de emprego. Com este diagnstico a so-
luo era nica e defnitiva: fazer uma poltica
de equilbrio fscal do Estado mediante a redu-
o dos gastos, ou seja, reduo das aes do
grande governo (SANTOS, 1998, p. 12-13).
ESTADO
Oramento
Receitas Despesas
>

Dficit Pblico
Inflao
Emisso de
ttulos
Deciso de investir
Emisso
de moeda

Taxas de
juros
elevadas
Efeito-Tanzi
Efeito-Ponzi

Efeito crowding out
Baixo crescimento - desemprego - queda da renda - diminuio da base tributria

Figura 1
Diagnstico da crise econmica na perspectiva da ortodoxia neoliberal
Controlar o dfcit e a dvida pblica no
representa polticas sufcientes; os desequil-
brios oramentrios deveriam ser anulados de
vez. Era Importante, portanto, diminuir o tama-
nho do Estado. Desta maneira, as privatizaes
e a reforma do Estado so elementos vitais para
a soluo dos desequilbrios oramentrios ou da
chamada crise fscal, dos desajustes fnanceiro-
monetrios do Estado.
Para completar a agenda neoliberal, defen-
deu-se a ideia de que os mercados nacionais
tinham que aumentar a efcincia produtiva,
resultando no aumento da oferta de bens de
consumo e de investimentos mais baratos. Isto
teria que ser alcanado mediante introduo de
novos arranjos tecnolgicos e organizacionais.
A supresso das barreiras comerciais e fnan-
ceiras assumiria importncia vital para estimular
e apoiar esse movimento abertura das contas
comercial e de capitais. Portanto, conforme deno-
minao de Gowan (2003), as trs izaes neo-
liberais se autocomplementavam como proposta
de um modelo de desenvolvimento econmico
pr-iniciativa privada: liberalizao econmica
(fnanceira e comercial), privatizao e estabili-
zao monetria.
A concluso a que podemos chegar acerca
da interpretao da ortodoxia econmica sobre
a crise na Amrica Latina de que sua deter-
minao estava nas foras exgenas, princi-
palmente por causa do esgotamento do modelo
de desenvolvimento econmico com base no
forte intervencionismo estatal e suas bases de
financiamento.
A corrente social-liberal
Por sua vez, a corrente denominada social-li-
beral ganhou notoriedade na Amrica Latina como
fonte inspiradora de trabalhos e refexes sobre
a crise econmica da regio. Um dos principais
expoentes dessa linha de pensamento Bresser-
Pereira. Seus principais trabalhos, produzidos na
dcada de 1990, so praticamente idnticos, no
exigindo muito mais que a leitura de alguns de seus
textos para que se tenha uma avaliao mais pre-
cisa de suas ideias-chave
7
.
Em A Crise econmica e reforma do Estado no
Brasil, esse autor busca distinguir-se da abordagem
do Consenso de Washington sobre a interpretao
e diagnstico da crise econmica latino-americana.
Todavia, seu ponto de partida o mesmo: a crise
econmica regional uma crise do Estado. A solu-
o para a crise alinhada ao pensamento ortodoxo:
amplas reformas econmicas e do Estado, voltadas
para o desenvolvimento dos mercados. Bresser-
Pereira (1996, p. 24) defne a abordagem social-
liberal como defensora da combinao de uma
limitada interveno do Estado no plano econmico
e uma frme presena na rea social com a crena
no mercado e na formulao e execuo de refor-
mas orientadas para o mercado. Esta , portanto,
a flosofa poltica que guiar o projeto de reforma
do Estado no Brasil, a partir da segunda metade da
dcada de 1990 (BRASIL, 1995). Entretanto, seria,
ainda, preciso demonstrar a necessidade da reforma
na Amrica Latina. neste contexto que a tese da
crise fscal ganha evidncia, tendo, na interpreta-
o social-liberal, uma importncia vital. Vejamos,
ento, como esta corrente defne a crise fscal e sua
relao com a crise do Estado.
Por crise fscal queremos dizer no s que o
dfcit pblico crnico, ou que a dvida p-
blica excessiva, mas tambm que o Estado
perdeu a capacidade de fnanciar sua dvida
em bases no infacionrias. A eroso das
poupanas pblicas priva o Estado da capa-
cidade de adotar qualquer tipo de poltica de-
senvolvimentista, e, quando o Estado chega
beira da falncia e perde a capacidade de ob-
ter emprstimos, todos os governos, qualquer
que seja sua base social, a ideologia que pro-
fessem ou as promessas de campanha que
tenham feito, terminam tomando medidas que
so necessrias para restabelecer seu crdito
[...] se a retomada do crescimento econmico
o que se busca, o objetivo das medidas de
reforma no deve ser somente reduzir a infa-
7
Outros trabalhos na rea de administrao pblica tomam o conceito de crise fscal
como um pressuposto axiomtico, tornando-se caudatrios da mesma perspectiva da
ortodoxia econmica latino-americana. Podemos destacar alguns como: Diniz (1998),
Souza e Carvalho (1999) e Fleury Teixeira (2001). Todos eles buscam encontrar um
ponto de equilbrio entre as reformas institucionais liberalizantes e as propostas neo-
desenvolvimentistas.
FBIO GUEDES GOMES
o e aumentar a competio, mas tambm
o restabelecimento da capacidade do Estado
de mobilizar poupanas e de adotar polticas
pblicas orientadas para o desenvolvimen-
to (BRESSER-PEREIRA; MARAVALL; PR-
ZEWORSKI, 1996, p. 20, grifos nossos).
A questo central que determina, portanto, a crise
do Estado passa pelos sucessivos dfcits pblicos,
que levam, consequentemente, exausto das
poupanas pblicas. A varivel-fuxo determina o
tamanho do componente estoque, isto , defne o
grau de endividamento pblico, dependendo, entre-
tanto, do tempo em que aquelas variveis persistem
e em que ritmo se desenrola o crescimento do PIB.
Se este crescer menos do que o dfcit pblico, a
relao dvida pblica/PIB tende a aumentar; se, ao
contrrio, tende a diminuir.
Para Bresser-Pereira (1996), as economias lati-
no-americanas apresentavam baixo crescimento
econmico, desequilbrios oramentrios e eleva-
o da dvida pblica na dcada de 1980. Esses
problemas causavam uma infao crnica e dimi-
nuam o nvel de poupana agregada. Para agra-
var a situao, os desequilbrios do setor pblico
exigiam emisses monetrias que provocavam
presses sobre os nveis de preos. Assim, para
a ortodoxia econmica, autodenominada social-
liberal, quanto mais crescesse a dvida pblica
e o instrumento para seu fnanciamento fossem
recorrentes emisses monetrias, ocorreria desva-
lorizao da moeda e diminuio da credibilidade
do Estado junto aos mercados. A Figura 2 resume
como a ortodoxia econmica, em sua verso latino-
americana, percebe a crise fscal.
A interpretao social-liberal busca ser um
meio-termo entre a concepo desenvolvimentista
e a neoliberal. Porm, com um discurso que se
autointitula pragmtico quanto ao diagnstico da
crise latino-americana e ao conjunto de reformas
propostas, no passou de uma verso tropica-
lizada da ortodoxia econmica que ainda irradia
dos grandes centros de estudos econmicos neo-
liberais anglo-saxes. Uma questo evidente: as
ambiguidades nos discursos e argumentos social-
liberais. realmente muito difcil identifcar os
limites que separam as ideias social-liberais da
perspectiva neoliberal.
Noutro trecho, o autor se esfora, sem sucesso,
para apresentar a abordagem social-liberal
como algo diferente da perspectiva da ortodoxia
econmica.
O livro comea com uma interpretao da
crise latino-americana, caracterizando-a
como uma crise do Estado, e prope que a
estratgia adequada para a sua superao
, ou ser, uma estratgia orientada ao mer-
cado, mas ser tambm pragmtica e social-
democrtica ou, talvez mais precisamente,
social-liberal , e no uma estratgia neoli-
beral [...] O pressuposto do qual parto o
de que as reformas orientadas para o merca-
do ora em curso na Amrica Latina no so
neoliberais, mas social-liberais (BRESSER-
PEREIRA, 1996, p. 13).
Os discursos se afnam e a harmonia das pro-
postas regida pelo mesmo pensamento: o credo
neoliberal. As reformas econmicas propostas pelo
credo neoliberal eram radicais e irrealistas. Mas
no h dvidas de que era necessrio implementar
CRISE FISCAL
Poupana pblica
negativa
Dficit pblico
Falta de crdito ao
Estado
Falta de confiana na
moeda
(inflao -
desvalorizao)
Falta de credibilidade
do governo
Dvidas interna e
externa
altas
Figura 2
Ingredientes da Crise Fiscal na abordagem
social-liberal
reformas orientadas ao mercado (BRESSER-PE-
REIRA, 1996, p. 16). Ora, as duas correntes defen-
dem, abertamente, reformas pr-mercado. Em
linhas gerais, no h como distinguir as duas con-
cepes. O diagnstico da
crise torna-se o mesmo em
ambas as correntes. A crise
fscal tratada da mesma
maneira e a sua soluo,
no caso da proposta social-
liberal, ainda mais abran-
gente. Em poucas palavras,
enquanto o Consenso de Washington prescreveu
as linhas mais gerais, os social-liberais encontra-
ram a maneira de propor, concretamente, a execu-
o do programa de reformas na Amrica Latina e
no Brasil na dcada de 1990. As duas correntes so
faces da mesma moeda em relao ao contedo
das reformas: Reformas econmicas orientadas ao
mercado, privatizao, desregulamentao, libera-
lizao comercial, assim como a disciplina fscal e
as polticas monetrias restritivas, so maneiras de
reformar e fortalecer o Estado, de aumentar a sua
governana, e no de enfraquec-la (BRESSER-
PEREIRA, 1996, p. 20).
Em suma, ambas as abordagens partem de diag-
nsticos similares: a crise do Estado como causa
central da crise econmica. No entanto, enquanto
a corrente neoliberal deposita todos os problemas
no populismo econmico, a corrente social-liberal
descarrega a culpa na macroeconomia do setor
pblico mais especifcamente.
CRISE FISCAL E ALGUMAS INTERPRETAES
HETERODOXAS
Um dos trabalhos mais mencionados sobre crise
fscal na literatura internacional o livro de James
OConnor, USA: a crise do estado capitalista (1977).
A questo central para esse autor a discusso
acerca das antinomias do Estado capitalista na exe-
cuo de suas funes de propiciar as condies
adequadas ao processo de acumulao de capital.
Por outro lado, a capacidade de se legitimar como
entidade poltica, assumindo, tambm, compromis-
sos com objetivo de minimizar os custos sociais do
crescimento econmico sob bases monopolistas.
Para o autor, o Estado norte-americano crescia em
duas direes: em gastos
com capital social e em des-
pesas sociais.
Capital social signifca
os gastos pblicos em: a)
investimentos: projetos e
servios responsveis por
melhorar as condies de
produtividade da mo de obra empregada (parques
industriais, programas educacionais, infraestrutura
etc.); e b) gastos sociais, que ele denomina de con-
sumo social: projetos e servios responsveis por
diminuir os custos de reproduo da fora de tra-
balho (sade e educao). Em uma terceira dimen-
so, OConnor (1977) defne outro tipo de despesas
sociais, representadas no conjunto de dispndios
pblicos com projetos e servios que iriam manter
a harmonia social e o controle das situaes confi-
tantes. O autor apresenta duas teses para chegar
compreenso daquilo que ele compreende como
crise fscal. A primeira tese afrma que:
[...] o crescimento do setor estatal e da despe-
sa estatal funciona cada vez mais como base
do crescimento do setor monopolista e da pro-
duo total. Inversamente [...] o crescimento
do gasto estatal e dos programas do Estado
o resultado do crescimento das indstrias mo-
nopolistas. O crescimento do Estado tanto
causa quanto efeito da expanso do capital
monopolista (OCONNOR, 1977, p. 21).
A segunda tese prope discutir a contradio
entre a acumulao de capital social e as despesas
sociais, criando tenses econmicas, sociais e pol-
ticas. Essa contradio signifca que medida que
a produo social cresce e seu excedente vai sendo
apropriado privadamente, os gastos pblicos em
capital social e despesas sociais vo se alargando.
Desta maneira, o que OConnor (1977) chama de
crise fscal justamente a contradio revelada
pelo estgio de elevado grau de desenvolvimento
do capitalismo monopolista sob bases nacionais. As
[...] enquanto a corrente neoliberal
deposita todos os problemas no
populismo econmico, a corrente
social-liberal descarrega a
culpa na macroeconomia do setor
pblico mais especifcamente
FBIO GUEDES GOMES
estruturas monoplicas se expandem e o excedente
econmico se concentra extraordinariamente. Isto
resulta no aumento da fora poltica dos capitalistas,
a ponto destes se negarem a contribuir com impos-
tos ao Estado, socializando, portanto, os custos de
reproduo social do processo de acumulao com
as classes sociais menos favorecidas.
Porm, como as estruturas monopolistas no
podem interromper o processo de acumulao,
demandam cada vez mais do aparato estatal gas-
tos elevados. Por outro lado, as presses mono-
polistas por aportes estatais comprometem os
gastos pblicos com polticas que do sustentao
legitimidade institucional do Estado. Com isto, as
bases de fnanciamento pblico no acompanham
o processo de acumulao, porque, negando-se
os capitalistas a contribuir com mais impostos, o
sistema econmico entra em crise, com o Estado,
consequentemente, comprometendo suas fun-
es de acumulao e tambm de legitimao. Em
OConnor (1977) a crise fscal signifca, em poucas
palavras, um hiato entre as despesas do Estado
e as suas bases de fnanciamento erodidas pelo
esgotamento tributrio e oramentrio determinado
pela condio hegemnica das classes capitalistas
e pelo processo de acumulao.
Em resumo, como o poder do Estado sofre a
infuncia direta dos interesses dos grupos mono-
polistas, suas funes no escapam continuidade
das polticas pblicas que mantm as despesas e
os investimentos que impulsionam a acumulao
de capital. Por outro lado, as bases de receitas
oramentrias diminuem, em virtude da ampliao
dos espaos de poder dos grupos corporativos, que
se negam a contribuir para a socializao dos cus-
tos da produo social. Portanto, a crise fscal do
Estado, na verdade, se trata de uma crise do modo
de produo capitalista e da manifestao contra-
ditria, do capitalismo em sua etapa monopolista
(OCONNOR, 1977, p. 109).
Um dos grandes mritos desse trabalho foi
compreender o Estado como uma instituio social
determinada historicamente. Determinada em cima
das contradies de classes, no capitalismo. Ou
seja, sua anlise rejeita, inteiramente, a perspectiva
dicotmica: Estado versus mercado, Estado versus
sociedade. A crise do Estado no , simplesmente,
uma crise em si. Trata-se, fundamentalmente, de
uma luta de classes pelo excedente econmico e
pela socializao dos custos da produo deste
excedente; um confito social que impe ao Estado
funes econmicas e polticas que, levadas s lti-
mas consequncias, inviabilizam o prprio processo
de reproduo do capital. Portanto, a manifestao
desta disputa poltica a crise fscal do Estado.
O fator determinante a natureza intrnseca do
processo de produo capitalista e suas relaes
sociais de produo na etapa monopolista. Neste
sentido, a categoria crise fscal analisada como
um fenmeno econmico dentro de uma totalidade
sistmica. OConnor (1977) no se prende aos
aspectos do Estado em si. Sua compreenso da
crise fscal do Estado capitalista tomada, enfm,
numa perspectiva dialtica.
Numa perspectiva parecida com a de OConnor
(1977), Harvey (2004a; 2005) trabalha a questo
da crise fscal como um epifenmeno das transfor-
maes poltico-econmicas do capitalismo do fnal
do sculo XX. Ele no se debrua, exatamente,
sobre o tema; trata-o como um pressuposto e
busca explicar a crise fscal a partir do processo de
deteriorao do poderio econmico e poltico norte-
americano, sobretudo a partir da dcada de 1970.
Seguindo um pouco na mesma linha de
OConnor (1977), Harvey (2005) associa a crise
fscal norte-americana ao seu desempenho econ-
mico no fnanciamento do processo de acumulao
do capital, atravs da excessiva militarizao de
suas bases ao redor do mundo. Para ele os Esta-
dos Unidos haviam se defrontado, na dcada de
1970, com um problema comum a todos os regimes
imperiais: a abrangncia excessiva.
Os crescentes custos do confito militar no
Vietn, quando associados regra de ouro
do consumismo domstico interminvel [...]
mostraram-se de impossvel manuteno,
dado que os gastos militares fornecem ape-
nas canais de curto prazo para o capital
excedente e pouco contribuem para o alvio
de longo prazo das contradies internas da
acumulao de capital. O resultado disso foi
uma crise fscal do Estado desenvolvimentis-
ta no interior dos Estados Unidos. A resposta
imediata foi o uso do direito de seigniorage
e a impresso de mais dlares (HARVEY,
2005, p. 57, grifo do autor).
A crise fscal do Estado norte-americano tinha
que ser contornada de alguma maneira, porque esta
situao provocava presses infacionrias mundiais
e perturbava o poder do dlar como padro inter-
nacional, ao mesmo tempo em que enfraquecia a
capacidade econmica imperial do pas. A crise fscal
comprometia os Estados Unidos frente aos seus con-
correntes mais diretos, como Japo e Alemanha Oci-
dental, que ganhavam fora competitiva em vrios
ramos produtivos na dcada de 1970. Ao mesmo
tempo, as presses internas eram enormes para que
houvesse alguma sada para que o pas recuperasse
sua hegemonia mundial. Como o prprio Harvey
aponta, os Estados Unidos, ameaados pelo lado
da produo, reagiram afrmando sua hegemonia
pelo lado das fnanas (HARVEY, 2005, p. 58). Tal-
vez, pela primeira vez na histria, depois do apogeu
do Padro-Ouro, no sculo XIX, o Estado e as altas
fnanas se infuenciavam mutuamente numa escala
extraordinria de operaes integradas.
O endividamento crnico do Estado gerou todo
tipo de oportunidades de atividade especulati-
va, o que, por sua vez, tornou o poder do Es-
tado mais vulnervel a infuncias fnanceiras.
Em suma, o capital fnanceiro passou ao cen-
tro do palco nessa fase da hegemonia norte-
americana, tendo podido exercer certo poder
disciplinar, tanto sobre os movimentos da clas-
se operria como sobre as aes do Estado,
em particular quando e onde o Estado assumiu
dvidas de monta (HARVEY, 2005, p. 59).
Porm, para que o sistema de fortalecimento
do poder imperial do Estado norte-americano fosse
restabelecido e as bases de seu fnanciamento no
fossem comprometidas, as polticas neoliberais
tiveram um papel vital. Propuseram estratgias de
abertura dos mercados, com as desregulamenta-
es econmicas e fnanceiras dos mercados de
capitais das economias domsticas ocidentais. O
Estado norte-americano, atravs da Secretaria de
Tesouro Nacional e do Federal Reserve (FED), jun-
tamente com o FMI e os interesses de Wall Street,
estabeleceram as novas regras da governana glo-
bal, quebrando, defnitivamente, a institucionalidade
de Bretton Woods. Isso tudo j na dcada de 1970!
O desdobramento desse processo foi o alarga-
mento dos limites das bases de fnanciamento do
capitalismo central, com a emisso e negociao
dos ttulos pblicos nos mercados secundrios de
vrias partes do mundo. Assim, o dfcit pblico e o
endividamento estrutural do Estado norte-americano
tornaram-se estratgicos para a sustentao do seu
poder imperial. Os desequilbrios oramentrios se
arrastam por mais de trs dcadas e foram respon-
sveis pelo fortalecimento dos mercados fnancei-
ros internacionais, com Wall Street no comando da
corretagem internacional de compras e vendas de
ttulos pblicos do Tesouro norte-americano.
Na perspectiva brasileira, um dos trabalhos que
tambm se preocupou em abordar as dimenses
interna e internacional da crise da economia bra-
sileira e a deteriorao das fnanas pblicas do
pas, na dcada de 1980, foi o desenvolvido por
Baer (1993). Nele, a crise do Estado brasileiro
abordada como consequncia de um movimento
maior determinado pela crise da economia interna-
cional, a partir do fnal da dcada de 1970. A crise
do Estado teve como elemento central a crise da
dvida externa na dcada de 1980, provocada pelos
movimentos geoeconmicos no plano internacio-
nal, principalmente pela poltica monetria adotada
pelos Estados Unidos, em 1979. Este movimento
provocou a ruptura do padro de fnanciamento
externo brasileiro e exauriu as bases fnanceiras do
Estado desenvolvimentista na periferia.
As sucessivas tentativas de se ajustar frente
aos efeitos econmicos externos levaram o
governo militar, na primeira metade da dcada de
1980, a executar polticas econmicas ortodoxas,
que s contriburam para aprofundar a crise e a
recesso econmica no pas. Os mercados fnan-
ceiros internacionais, depois da moratria mexi-
cana (1982), no estavam, de maneira alguma,
dispostos a continuar fnanciando economias
endividadas. Esta desmotivao se arrastou at
FBIO GUEDES GOMES
o fnal da referida dcada, prejudicando, tam-
bm, as tentativas de estabilizao econmica e
o ajuste externo com as polticas, agora, de corte
heterodoxo, que foram adotadas a partir do Plano
Cruzado, em 1986.
A crise fscal, para Baer
(1993), no foi simples-
mente uma crise do Estado
e do seu padro de inter-
veno na economia, como
se defende comumente
entre os neoliberais. Pelo contrrio, a crise fscal
signifcava a expresso do confito distributivo, ou
seja, a transferncia para o Estado do nus do
ajuste do setor privado e a subordinao dita-
dura dos credores internacionais, via estratgias
draconianas de padres de refnanciamento da
dvida externa, grande parte delas nas mos do
prprio Estado.
Apesar da saga dos planos de estabilizao
heterodoxos na dcada de 1980, o ambiente fnan-
ceiro internacional era altamente imprprio para
uma poltica de retomada do crescimento econ-
mico. Dada a dimenso do desajuste fnanceiro do
setor pblico, condies adequadas de fnancia-
mento interno e internacional so imprescindveis
para sustentar um patamar mnimo de crescimento
que viabilize o ajuste fscal e a reestruturao na
base produtiva (BAER, 1993, p. 21).
No entanto, como os desajustes da economia
brasileira vinham dos desequilbrios das contas
externas e o mercado fnanceiro internacional no
estava disposto a abrir mo de sua postura de cre-
dor implacvel com a periferia latino-americana
8
, o
Estado brasileiro assumiu o nus do ajustamento.
Concomitantemente, ele cumpriu seu desiderato de
garantir a reproduo da riqueza privada atravs
dos circuitos fnanceiros e comerciais com a securi-
tizao dos ttulos da dvida pblica.
8
A Amrica Latina teve um tratamento diferenciado pelos mercados fnanceiros inter-
nacionais, na dcada de 1980. Alguns autores, como Canuto (1994), Medeiros (1997),
Carneiro (2002) e Camara e Salama (2005) demonstraram como esses mercados
trataram, de maneiras distintas, a sia e Amrica Latina, durante a crise da dvida
externa, criando um clima de instabilidade econmica nos pases em desenvolvimen-
to. Enquanto isso, para a regio asitica os fuxos de capitais no cessaram, no
comprometendo as estratgias de desenvolvimento econmico nacionais. Tampouco
deterioraram-se as contas pblicas dos Estados da regio. Na Amrica Latina, aps a
moratria mexicana de 1982, os capitais fnanceiros interromperam os fuxos, compro-
metendo, sobremaneira, as economias latinas e, consequentemente, trazendo srios
prejuzos sociais. (Cf. BAER, 1993, p. 202-203).
O trabalho de Baer (1993) se destaca em dife-
rir da avaliao ortodoxa sobre as principais cau-
sas da recesso econmica brasileira na dcada
de 1980. Ao contrrio do pensamento neoliberal, a
autora busca na crise inter-
nacional e seus efeitos na
macroeconomia interna os
elementos da exausto da
poltica intervencionista do
Estado desenvolvimentista
e os desajustes das fnanas
pblicas. Tambm enfatiza a pilhagem do Estado
pelos grupos privados que se protegiam da crise
econmica nacional e garantiam o valor da riqueza
contra o processo infacionrio.
Entretanto, o que podemos afrmar com certa
exatido que, no campo da heterodoxia econ-
mica, nenhum dos trs trabalhos abordados aqui
conseguiu tratar, especifcamente, do conceito de
crise fscal na direo de compreend-la em um
contexto bem maior da reestruturao das relaes
orgnicas entre capitalismo e Estado. Talvez o tra-
balho de OConnor (1977) tenha sido o que mais
tenha se aproximado desta questo, embora aceite
que a crise fscal seja, realmente, um problema e
que ela refete as contradies do elevado desen-
volvimento das foras produtivas do capitalismo
monopolista.
A seguir, discutiremos alguns trabalhos que
aprofundam melhor a discusso acerca do con-
ceito de crise fscal. A preocupao maior deles
demonstrar que as relaes entre Estado e capi-
tal mudaram completamente. Com a responsabili-
dade de gerenciar as crises capitalistas, o Estado
foi se destacando como um dos principais agentes
do capital, com um grau de interao muito maior
do que as estruturas que deram origem ao prprio
sistema. A capacidade de assumir papis e gerir
polticas, que somente o Estado rene, lhe garante
uma situao de extraordinrio privilgio vis a vis
os capitais individuais. Neste sentido, para com-
preender a crise do Estado preciso extrapolar
os limites daquelas perspectivas acima, e levar
em conta as profundas relaes orgnicas entre
Estado e capitalismo.
[...] o ambiente fnanceiro
internacional era altamente
imprprio para uma poltica
de retomada do crescimento
econmico
CRTICA RAZO DA CRISE FISCAL
Alguns importantes autores brasileiros tm dei-
xado claro que a ortodoxia econmica no tem razo
em justifcar o conjunto de reformas econmicas, com
especial nfase mudana de eixo das relaes do
Estado com o sistema econmico, em virtude de uma
suposta crise fscal. Como foi abordado, este foi um dos
principais argumentos que predominou em defesa da
reforma do Estado e sobre as mudanas econmicas
neoliberais, na dcada de 1990. At hoje, o discurso
em defesa da responsabilidade fscal, com o controle
sobre as contas pblicas e a manuteno do equilbrio
oramentrio, so argumento poderosos na justifca-
o de polticas de estabilidade macroeconmica.
Geralmente, o Estado responsabilizado por gas-
tar demais e muito mal; isto quer dizer que a crise fs-
cal concebida como um desequilbrio entre receitas
e despesas oramentrias, e resultado da baixa efci-
ncia na alocao e uso dos recursos pblicos. Ainda
mais controverso quando algumas autoridades eco-
nmicas, buscando argumentar em defesa do ajus-
tamento fscal e das solues para os desequilbrios
oramentrios, apelam para argumentos esdrxu-
los como, por exemplo, fazendo comparaes entre
as fnanas pblicas e a economia familiar. Tanto
nos dois governos de Fernando Henrique Cardoso
(1995/1999, 1999/2003), quanto no primeiro mandato
do presidente Lus Incio Lula da Silva (2003/2007),
este tipo de artifcio foi repetido ad nauseam.
A tese de que as fnanas pblicas apresenta-
vam, na dcada de 1990, desequilbrios oramen-
trios que complicavam as funes pblicas do
Estado brasileiro j foi rechaada por alguns estu-
diosos. No obstante a importncia dessas crticas,
a questo que mais chama a ateno a baixa pro-
duo de trabalhos e estudos que aprofundem a
questo com o objetivo de realizar uma avaliao
mais radical daquilo que se constituiu como um dos
maiores mitos da histria econmica recente
9
.
9
O economista e ex-ministro do Planejamento do governo do presidente Jos Sar-
ney, Joo Sayad, confrmou isto na ocasio dos dez anos do Plano Real. Vejamos: A
dvida pblica interna [brasileira] aumentou de 30% para 60% do PIB por causa dos
altos juros e do esforo de atrair dlares para manter a sobrevalorizao. A mesma
coisa aconteceu na Argentina e em outros pases da Amrica Latina. Os conserva-
dores, como sempre, apontaram o dfcit pblico como causador do problema. Os
dados mostram que, no perodo, o dfcit pblico exceto os juros era nulo ou negativo.
A tese de desequilbrio fscal menos sofsticada do que uma ideologia. Era e conti-
nua sendo uma mentira (SAYAD, 2004, grifos nossos).
Entre alguns autores que emitiram opinio sobre
as fnanas pblicas no Brasil, na dcada de 1990,
destacam-se Belluzzo e Almeida (2002). Os autores
trabalharam o conceito de crise fscal criticando os
custos do ajustamento (externo e interno) da eco-
nomia brasileira na dcada de 1980, e como eles
recaram sobre o setor pblico.
O governo utilizou de suas prerrogativas de
gestor pblico para arbitrar favores e interes-
ses particulares atravs do antigo Oramen-
to Pblico [...] a reconstituio das contas
do setor pblico no deixa dvida de que a
origem da crise fscal e do endividamento
pblico est inteiramente ligada ao ajuste
privado [...] O ajustamento no s preservou
os lucros e o patrimnio do setor privado,
como permitiu o reequilbrio externo em con-
ta corrente, mas, ao mesmo tempo, produziu
o agravamento das incertezas: infao alta,
sem mais confana na indexao, a percep-
o da precariedade da situao cambial, o
aprofundamento da crise fscal e de fnancia-
mento do setor pblico e das empresas es-
tatais (BELLUZZO; ALMEIDA, 2002, p. 145,
grifos nossos).
Como se pode observar, Belluzzo e Almeida
(2002, p. 17) argumentam que o Estado brasileiro
se defrontava com uma grave crise fscal e que ela
derivava, em ltima instncia, de uma crise da sobe-
rania do Estado, [este] ameaado em uma de suas
prerrogativas fundamentais, a de gerir a moeda.
Desta maneira, as demais prerrogativas (poltica fs-
cal e cambial, intermediao fnanceira, investimen-
tos estatais etc.) se tornavam incuas, conforme
os autores. Por sua vez, num breve artigo escrito
recentemente, Belluzzo defende que na dcada
de 1990 a situao fnanceira do setor pblico era
completamente diferente daquela dos anos 1980.
Que as fnanas pblicas alcanaram uma situao
extraordinria e isto teve uma infuncia decisiva
para o lanamento das bases do programa de esta-
bilizao monetria e abertura econmica, proposto
pela ortodoxia econmica, a partir de 1994.
correto afrmar que, nos idos de 1994, na
partida do Plano Real, a situao fnanceira
do setor pblico brasileiro era invejvel. Ne-
FBIO GUEDES GOMES
nhum dos planos anteriores de estabilizao
contou com essa vantagem. O ajuste fscal
e o encolhimento do endividamento pblico
antecederam o Real e foram executados pelo
governo anterior. Em 1993, por exemplo,
o governo tinha supervit primrio e opera-
cional, e tanto a dvida lquida como a dvida
mobiliria eram quase insignifcantes como
proporo do PIB (BELLUZZO, 2004).
Mais recentemente, Nogueira Batista Jr. tambm
confrmou a falta de credibilidade da tese de que o
setor pblico apresentava uma grave crise fscal
poca da proposta de reforma do Estado. O autor
inverte a relao de causalidade mostrando que foi
justamente a gesto da poltica monetria execu-
tada pela ortodoxia econmica que causou gran-
des impactos negativos sobre as fnanas pblicas.
Os altos juros praticados no pas em mais de uma
dcada foram os verdadeiros responsveis pelo
desequilbrio das contas pblicas. Ento, as polti-
cas de estabilidade monetria e, principalmente, de
abertura econmica cobraram seu preo no dese-
quilbrio das fnanas pblicas.
Muitos analistas insistem em condicionar a
reduo das taxas de juro ao prvio equacio-
namento dos problemas fscais do governo.
Trata-se de uma inverso. O dfcit pblico con-
tribui para o nvel da taxa de juro, mas a relao
de causalidade tnue e difcil de captar com
preciso. J a relao inversa, da taxa de juro
para o dfcit, clara e cristalina, podendo ser
mensurada com relativa facilidade [...] Graas
overdose aplicada pelo Banco Central, o custo
da dvida pblica continua nas alturas. O setor
pblico, como um todo, paga juros equivalentes
a nada menos que 8% do PIB [...] apesar das
despesas fnanceiras, a situao das contas
pblicas est longe de ser calamitosa. H diver-
sos pontos de fragilidade, mas no existe crise
fscal (BATISTA JR., 2006, grifos nossos).
No obstante a importncia da opinio desses
autores, algumas questes caracterizam suas ava-
liaes e as tornam insufcientes para compreender
o movimento que esteve subjacente ao comporta-
mento do Estado, na periferia capitalista, e de suas
fnanas pblicas: I) o predomnio do diagnstico
macroeconmico (conjuntural); II) o conceito de
crise fscal para esses autores circunscreve-se aos
estreitos limites do conceito de crise fnanceira, na
qual os agentes econmicos encontram obstcu-
los para fnanciarem suas posies devedoras; e
III) no levam em conta a ampla relao de dbito
(dvida ativa) e crdito entre Estado e agentes eco-
nmicos, antes da formao do prprio oramento
fscal (SANTOS et al., 2004a, p. 86 ss.).
A crtica que mais avanou no objetivo de com-
preender o conceito de crise fscal, dentro da lgica
de funcionamento do sistema capitalista e das rela-
es orgnicas estabelecidas entre Estado e capital,
est reunida nos trabalhos desenvolvidos por San-
tos (1998) e Santos e outros (2001, 2004a; 2004b).
Neles, seus autores vo muito mais alm da viso
fnanceira de crise. Tm uma preocupao original
de compreender a natureza do papel do Estado no
capitalismo contemporneo, desvencilhando-se dos
estreitos limites da interpretao macroeconmica
conjuntural. Tambm procuram discutir os elemen-
tos essenciais que explicam a retrica em defesa da
tese da crise fscal e, com isso, do realinhamento do
Estado e da periferia aos movimentos de expanso
do capitalismo global, mediante o acirramento das dis-
putas intercapitalistas. Isso tudo dentro do contexto
da concorrncia entre naes e entre capitais lderes
e rivais e que est levando a um acelerado processo
de concentrao e centralizao de capitais (SAN-
TOS et al.., 2001, p. 6). Para esses autores,
[...] a crise fscal algo construdo, pois a nica
maneira que os governos brasileiros dos ltimos
dez anos [dcada de 1990] encontraram para
legitimar a poltica de ajuste fscal. Na verdade,
o nosso problema est no desequilbrio das
contas externas, tendo no oramento pblico a
principal ncora de sustentao desse desequi-
lbrio, mediante a atrao de capitais externos
atravs das elevadas taxas de juros pagas pelo
governo (SANTOS et al., 2001, p. 4).
Portanto, o ponto de partida compreender a
crise fscal no como uma simples crise fnanceira,
onde os agentes econmicos tm difculdades
de negociar seus dbitos fnanceiros, inclusive o
Estado. A questo fundamental destacar a crise
fscal, ou seja, o esgotamento das condies de
fnanciamento do Estado brasileiro no contexto da
crise estrutural do padro de acumulao capita-
lista em escala mundial. Tambm, enfatizam as
infuncias que o novo padro de acumulao,
sob a hegemonia das fnan-
as internacionais, exerceu
sobre a capacidade regula-
tria dos Estados nacionais
e na possibilidade de ges-
to dos recursos pblicos.
Para se contrapor orto-
doxia econmica, essa pers-
pectiva crtica contesta duas
hipteses centrais que do
sustentao tese da crise fscal do Estado: i) que
o Estado s intervm no sistema econmico pelo
lado do estmulo demanda agregada, por inter-
mdio de polticas fscais expansionistas (aumento
de gastos pblicos, reduo de impostos e con-
cesso de subsdios); e ii) que a crise do Estado
meramente uma crise fscal, ou seja, de desequil-
brios oramentrios. Para negar essas duas hipte-
ses, os autores partem de dois outros pressupostos
que extrapolam a viso analtica do diagnstico da
ortodoxia econmica. Primeiramente, defendem a
ideia de que o Estado no somente atua pelo lado
do estmulo demanda. Pelo contrrio, em virtude,
principalmente, da crise de 1930, suas atribuies e
funes aumentaram consideravelmente no capita-
lismo, e o Estado atua com mais dinamismo sobre
os circuitos produtivos, da intermediao fnanceira
e gesto monetria; por essa razo est inserido na
dinmica capitalista na qualidade de determinante
dela e determinado por ela (SANTOS et al., 2004a,
p. 81).
A partir dessas consideraes, rejeita-se a pos-
sibilidade da crise do Estado ser exclusivamente de
natureza fscal, como interpreta a ortodoxia econ-
mica, ou uma crise em si. Por isso, aqueles auto-
res levam em conta o nvel de profundidade das
relaes orgnicas das estruturas estatais com o
sistema econmico capitalista. Desse ngulo sis-
tmico possvel avaliar as dimenses do padro
de interveno do Estado capitalista, considerando
as esferas mais importantes: fscal, monetria,
fnanceira e produtiva. Entretanto, o aspecto fscal
tem grande relevncia na mensurao da crise,
mas no da mesma forma como quer fazer crer a
ortodoxia, que toma o resultado ex post do balano
[oramentrio] para medir
um dfcit e qualifcar uma
suposta inefcincia do
setor pblico como gestor
dos recursos (SANTOS
et al., 2004a, p. 82). Neste
sentido, os autores corrobo-
ram com a opinio, j assi-
nalada, de que a ortodoxia
econmica tem como princ-
pio a ideia ad hoc da interveno estatal, como se
sua circunstancialidade (interveno direta ou indi-
reta) no desenvolvimento do sistema econmico e
social no fzesse parte do prprio movimento his-
trico da constituio das economias modernas e
de seu impulso acumulao capitalista (SANTOS
et al., 2004a, p. 83). Reforando a viso neolibe-
ral, a ortodoxia econmica toma o Estado como um
elemento circunstancial na dinmica do desenvolvi-
mento econmico.
Se no conveniente adotar as hipteses da orto-
doxia econmica para buscar compreender a crise do
Estado, ento como explicar as difculdades das estru-
turas estatais continuarem se desenvolvendo e exer-
cendo suas funes, de acordo com as demandas
crescentes das economias de mercado? Ou melhor:
se se parte do pressuposto de que a economia capita-
lista vem se desenvolvendo, desde a dcada de 1970,
por meio de sobressaltos, abarcando um nmero
maior de pases (desenvolvidos e da periferia), como
explicar a capacidade estatal de sofrer os impactos,
adaptar-se e reagir s crises sistmicas, e continuar
seu desiderato de apoiar, substancialmente, o funcio-
namento das estruturas capitalistas?
justamente procurando responder a questes
como essas que essa perspectiva de interpreta-
o crtica se distancia das correntes ortodoxas
e de alguns autores mais progressistas. A crise
do Estado, reafrmando, no pode ser tomada
tendo por base, exclusivamente, as relaes fs-
cais. As fnanas pblicas no podem explicar a
A questo fundamental
destacar a crise fiscal [...] o
esgotamento das condies
de financiamento do Estado
brasileiro no contexto da
crise estrutural do padro de
acumulao capitalista em
escala mundial
FBIO GUEDES GOMES
si mesmas, para da retirar concluses gerais que
conduzam ao diagnstico ortodoxo. preciso
avaliar a natureza e a dimenso da crise e, prin-
cipalmente, saber se se trata de uma crise locali-
zada no mbito do Estado ou se estamos diante
de uma crise do prprio sistema (SANTOS et al.,
2004a, p. 86). impositivo compreender que as
fnanas pblicas so partes intrnsecas do fun-
cionamento das relaes entre Estado e capital;
logo, a crise das fnanas pblicas tem origem na
prpria crise sistmica e ganha complexidade
medida que as funes estatais vo crescendo e
tomando outras direes, no sistema, que extra-
polam as prprias fnanas pblicas.
No se trata, pois, de uma crise fscal atribu-
da ao Estado; trata-se certamente de uma
crise muito mais abrangente porquanto ela
a expresso de uma crise sistmica, porm
magnifcada pelo discurso ideolgico como
sendo uma crise do Estado que se manifes-
ta atravs de seus elementos constitutivos
fscal, fnanceiro, monetrio e patrimonial ,
sobre os quais o Estado tem forte poder de
deciso, mas no signifcando que seja esta
a instituio que deva absorver os resultados
negativos e, muito menos ainda, que justif-
que a poltica neoliberal [...] a anlise da crise
atual s tem consistncia se compreender o
Estado inserido na dinmica capitalista e na
amplitude das suas relaes complexas, cuja
expresso quantitativa s poder ser deter-
minada a partir da contabilizao dos dbitos
e crditos entre o Estado e os agentes eco-
nmicos (SANTOS et al., 2004a, p. 86-88).
Se se trata de uma crise sistmica do capita-
lismo monopolista, dadas as relaes orgnicas
entre Estado e capital, as diversas dimenses fun-
cionais do Estado se deterioram medida que a
prpria crise do capital vai, progressivamente, se
aprofundando. Assim, tanto pelo lado da questo
fscal, como do ponto de vista fnanceiro (aumento
da dvida pblica), monetrio (aumento da dvida
em moeda sem lastro caso, principalmente, dos
EUA) e, fnalmente, patrimonial (despatrimonia-
lizao do capital imobilizado pblico desvalo-
rizao), o Estado se enfraquece relativamente.
Encontra difculdades de continuar amortizando
a crise estrutural e, ao mesmo tempo, continuar
estimulando as atividades econmicas e con-
tornar, pelo lado social e da reproduo socie-
tal (MSZROS, 2004), as consequncias da
expanso/retrao do capital.
Sendo assim, as interpretaes da ortodoxia
econmica no tm razo em argumentar que a
crise do Estado se resuma sua natureza fscal,
meramente de desequilbrios oramentrios. A
razo outra. Muito pelo contrrio, a crise tem
origem no prprio sistema capitalista que leva ao
acirramento da concorrncia intercapitalista e s
disputas por espaos sobre as estruturas estatais;
a explorao de atividades sob responsabilidade
estatal justifca diagnsticos e interpretaes
conservadoras. Essa concorrncia estimula os
capitais a buscarem novas formas de valorizao
da riqueza acumulada e, com isto, crescem as
presses sobre os Estados nacionais. Conse-
quentemente, as funes estatais que deveriam
estimular o prprio movimento de reproduo do
capital vo se deteriorando por causa da prpria
instabilidade sistmica.
[...] a crise fscal no o elemento originrio
da crise econmica mais geral, mas os resul-
tados desta que levam o Estado situao
de desequilbrio perigoso de suas contas.
Isto signifca dizer que a crise, refetida pelo
crescimento lento, pelo desemprego estrutu-
ral e pela reduo nas taxas de lucros, est
impondo perdas aos diferentes segmentos
sociais, que, por sua vez, buscam solues
que s esto ao alcance do Estado. Porm, o
Estado, cada vez mais, se caracteriza como
um instrumento de classe e nesse jogo saem
ganhando os capitais concentrados e centra-
lizados, que atuam em escala mundial [...]
numa conjuntura em que os resultados eco-
nmicos no so satisfatrios, a soluo
pressionar o oramento pblico para preser-
var as posies de ganhos. Sendo assim, po-
demos ter duas concluses bvias. Primeira,
no o Estado que est vivendo uma crise de
liquidez, disseminando pessimismo e amea-
ando o surgimento de uma crise fnanceira
sistmica; ao contrrio, a crise de realizao
dos capitais que est pressionando o Esta-
do e levando-o a um processo de deteriora-
o de suas contas. Segunda, nestes termos,
a crise fscal termina sendo algo construdo
e depositado nos limites da esfera pblica,
pois, assim, o contedo dos pleitos dos ca-
pitais lderes jun-
to ao Estado fca
legitimado pe-
rante a sociedade
(SANTOS et al.,
2004a, p. 92-93).
A partir do momento em
que a crise ganha escala
mundial, as presses sobre
a periferia capitalista tambm crescem, com o obje-
tivo de ampliar os espaos de acumulao de capi-
tais. neste contexto que a tese da crise fscal,
defendida pela ortodoxia econmica, funciona como
um forte instrumento ideolgico para que a fora
dos capitais pressione as estruturas estatais no sen-
tido de lhes possibilitarem novas oportunidades de
gerao de lucros. neste momento que entra em
cena o papel das instituies internacionais, como
o FMI, o Banco Mundial e a OMC, em defesa dos
capitais lderes e impondo programas de reformas
e polticas macroeconmicas responsveis pela
reestruturao dos Estados nacionais da periferia e
a abertura dos seus respectivos mercados. A aber-
tura dos mercados aos capitais lderes demonstra
a profundidade da crise econmica internacional.
justo admitir que, quando as presses pelo livre-
comrcio de bens e servios tornam-se uma neces-
sidade premente, porque os capitais necessitam
se deslocar por cima das fronteiras nacionais. Foi
nesse contexto que a periferia latino-americana, na
dcada de 1990, foi reintegrada lgica de expan-
so do capital, ento sob a dinmica da virtuosi-
dade dos mercados fnanceiros.
GUISA DE CONCLUSO
Os desequilbrios das fnanas pblicas no Bra-
sil tiveram origem, portanto, na incapacidade da
gesto governamental brasileira, principalmente na
dcada de 1990, de equacionar os desequilbrios
das contas externas provocados pela estratgia de
insero internacional como resposta positiva aos
capitais lderes
10
. Portanto, o que se defendeu no
Brasil como crise fscal, justifcando um programa de
ajustamento oramentrio, no passou de um feti-
che. Obscureceu os verda-
deiros motivos da expanso
da dvida pblica e tornou-se
um instrumento poderoso em
defesa do desmantelamento
das estruturas produtivas
estatais. Esse movimento foi
importante para a ampliao
do raio de ao dos capitais, internacionais e nacio-
nais, que adquiriram, a partir da liberalizao eco-
nmica, importantes reservas de recursos naturais
e espaos de mercado privilegiados e que estavam
sob controle estatal.
Foi por essa razo que nas ltimas duas dca-
das do sculo passado o Estado perdeu importncia
como eixo central dos projetos de desenvolvimento
nacional, para assumir novas funcionalidades res-
tritas s polticas de estabilizao macroeconmica,
regulao e intermediao fnanceira, fortalecendo
sua posio cardeal de prestamista de ltima ins-
tncia. Essas funes inauguraram uma nova
administrao poltica, ou seja, um perodo onde a
acumulao rentista tornou-se condio hegem-
nica, com o Estado apropriado e, ao mesmo tempo,
garantidor dos ganhos fnanceiros por parte dos
agentes econmicos, internacionais e nacionais.
A dvida pblica se tornou, portanto, o elemento
mais importante do desenvolvimento dos mercados
fnanceiros e uma das principais fontes de seu pro-
cesso de acumulao. O capital fnanceiro se apoia
no crescimento das dvidas estatais, mas isto no
signifca que ele deixe de diversifcar suas opera-
es de intermediao fnanceira. O que se deve
acrescentar que a economia global est assentada
no jogo de disputa e manuteno do poder mundial.
O Estado norte-americano, atravs da capacidade
de emitir a moeda de intercmbio internacional e
10
Em outro trabalho, os autores colocam: O que nos leva a concluir que a reforma
fscal posta em prtica na dcada de 1990 tem se revelado simplesmente um instru-
mento de ancoragem dos desequilbrios externos, com uma preocupao exclusiva
em proteger os interesses de uma parcela minoritria da elite [econmica] internacio-
nal e nacional (SANTOS et al., 2004b, p. 23).
[...] quando as presses pelo
livre-comrcio de bens e servios
tornam-se uma necessidade
premente, porque os capitais
necessitam se deslocar por cima
das fronteiras nacionais
FBIO GUEDES GOMES
do seu aparato militar-industrial, gerencia o sistema
econmico internacional com o objetivo de estabele-
cer e manter as bases de fnanciamento, justamente,
de seus papis pblicos. Neste sentido, existe uma
hierarquia mundial de poder, a partir dos Estados
Unidos, que envolve as principais economias euro-
peias mais o Japo. A Europa e a sia, com seus
excedentes auferidos com o comrcio exterior, fnan-
ciam os dfcits gmeos dos EUA. O Brasil mais
recentemente garantiu a sexta posio em termos
de aplicao em ttulos pblicos do tesouro norte-
americano. Este pas, por sua vez, atravs do FED,
do seu Tesouro Nacional e do mercado fnanceiro de
Wall Street, gerencia os fuxos fnanceiros mundiais
e as bases de fnanciamento do Imprio. periferia
do sistema reservado o espao de reintegrao
internacional, nesta nova ordem, contanto que os
mercados sejam livres e os Estados nacionais este-
jam integrados lgica de fnanceirizao global.
Foi justamente no momento da abertura econ-
mica, na primeira metade da dcada de 1990, que
a dvida pblica, em pases como o Brasil, assumiu
um papel primordial, pois se tornou um dos prin-
cipais instrumentos das funes de intermediao
fnanceira do Estado e sustentculo dos ganhos
rentistas dos capitais que circulam livremente pelo
mundo. Estes, a qualquer sinal de necessidade
de fnanciamento do Imprio, se deslocam rapida-
mente ao centro fnanceiro mundial em busca de
valorizao real e em moeda internacional. Neste
contexto, a Amrica Latina e, especialmente, o
Brasil so grandes exportadores de renda lquida.
Enfm, a nova ordem mundial impe aos pases da
periferia uma integrao, consentida pelos princi-
pais grupos locais, pela qual as relaes entre os
Estados e o sistema econmico devem ser modif-
cadas e as funes pblicas alinhadas ao esprito
da fnanceirizao global e adequadas s neces-
sidades de fexibilidade dos mercados internacio-
nais. Evidentemente que a grave crise internacional
mais recente, que se iniciou com mais intensidade
em meados de 2007, atingiu duramente essa din-
mica sistmica, mas no essencial, o movimento de
centralizao da riqueza nos mercados fnanceiros
ainda est longe de diminuir.
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Reforma do Estado e da administrao
pblica necessria ao Brasil na era
contempornea
Fernando Alcoforado
A
Resumo
Este artigo tem por objetivo analisar a crise econmica e
fnanceira mundial e suas consequncias, especialmente aquelas
que dizem respeito ao Brasil, e avaliar a necessidade de ser
realizada uma reforma profunda do Estado e da Administrao
Pblica na atualidade para promover o desenvolvimento
econmico e social do pas. A metodologia adotada consistiu
na anlise de publicaes versando sobre a crise econmica
e fnanceira mundial e seus desdobramentos, a reforma do
Estado e da Administrao Pblica implementada no governo de
Fernando Henrique Cardoso, com a avaliao de seus resultados,
e a experincia do Estado em rede na Unio Europeia a fm de
apresentar proposies de reestruturao do Estado no Brasil
para torn-lo efciente e efcaz. O resultado dos estudos apontou a
necessidade de implementao de uma nova reforma do Estado
e da Administrao Pblica no Brasil.
Palavras chaves: Globalizao. Crise econmica mundial
de 2008. Reforma do Estado e da Administrao Pblica no Brasil
nos anos 1990 e 2000. Reforma do Estado e da Administrao
Pblica requerida ao Brasil e Bahia na era contempornea.
A
Doutor em Planejamento Territorial e Desenvolvimento Regional pela Universidade
de Barcelona (UB), Espanha; especialista em Engenharia Econmica e Administrao
Industrial pela Universidade Federal de Rio de Janeiro (UFRJ); professor universitrio;
consultor de organizaes pblicas e privadas nacionais e internacionais nas reas de
planejamento econmico, planejamento e desenvolvimento regional, planejamento de
sistemas de energia e planejamento estratgico. falcoforado@uol.com.br
BAHIA
ANLISE & DADOS
Abstract
This articles objective is to analyse the world economic
and financial crisis and its consequences, especially those
related to Brazil and evaluate the need for an in-depth
State and Public Administration reform to be undertaken in
order to promote its economic and social development. The
methodology adopted consisted of analysing publications
concerned with the world economic and financial crisis and
its ramifications and State and Public Administration reform
implemented under President Fernando Henrique Cardosos
government. An evaluation of its results and experience of
the network State in the European Union, in order to submit
proposals for State restructuring in Brazil to make it efficient
and effective is then put forward. The results of these studies
pointed towards the need to implement new State and Public
Administration reform in Brazil.
Keywords: Globalization. 2008 world economic crisis.
State and Public Administration reform in Brazil in 1990 and
2000. State and Public Administration reform required from
Brazil and Bahia in the contemporary era.
A CRISE ECONMICA E FINANCEIRA
MUNDIAL E A NECESSIDADE DE UM PLANO
ESTRATGICO DE DESENVOLVIMENTO PARA
O BRASIL
O processo de globalizao que se regis-
tra na atualidade uma consequncia natural do
desenvolvimento do capitalismo, que nasceu nas
entranhas do feudalismo nas cidades medievais
da Europa e se expandiu, progressivamente, cons-
tituindo mercados e Estados nacionais a partir do
sculo XV. O estgio de globalizao do capital se
iniciou tambm nesta poca, com as correntes de
comrcio que vrios pases europeus mantinham
com o Oriente e a partir da descoberta da Amrica
por Cristvo Colombo.
Foi no ps-guerra, a partir da dcada de
1950, que o processo de globalizao atingiu as
REFORMA DO ESTADO E DA ADMINISTRAO PBLICA NECESSRIA AO BRASIL NA ERA CONTEMPORNEA
culminncias com a expanso do comrcio inter-
nacional e a transferncia de capitais dos pases
capitalistas centrais para os perifricos atravs de
vultosos fnanciamentos e investimentos diretos.
Segundo Hirst e Thompson (1998, p. 87),
[...] no perodo 1945-73, o fator dominante
que dirigiu a economia mundial foi o cresci-
mento do comrcio internacional; do incio da
dcada de 80 em diante, sustentamos, foi o
crescimento do investimento externo direto.
A avaliao de Hirst e Thompson sobre o longo
boom aps a Segunda Guerra Mundial a de que
seria resultante de um crescimento macio do comr-
cio mundial e do investimento interno (e, em menor
extenso, externo). A prosperidade da economia
mundial baseava-se, em grande parte, na orientao
que era dada s exportaes. De 1960 a 1990, as
exportaes cresceram mais rapidamente do que a
produo. No entanto, a partir da dcada de 1980, o
crescimento do investimento externo direto passou a
suplantar o das exportaes. Entre 1983 e 1990, os
fuxos de investimento externo direto expandiram-se
a uma taxa mdia anual de 34% comparada taxa
anual de 9% para o comrcio global de mercadorias.
O setor fnanceiro expandiu globalmente de
forma exponencial para dar suporte s atividades
produtivas, aos investimentos e ao comrcio inter-
nacional. Segundo Chesnais (1996, p.244),
[...] a hipertrofa da esfera fnanceira pode ser
constatada comparando o montante das tran-
saes vinculadas ao comrcio internacional
de mercadorias com as do mercado de cmbio.
O movimento dirio do comrcio internacional
representou em 1992 apenas 3% do montante
das transaes dirias nos mercados de cm-
bio que j ultrapassavam 1 trilho de dlares
por dia (1,5 trilho de dlares em 1995).
Franois Chesnais (1996, p.241) tem a opinio
de que
[...] no campo monetrio e fnanceiro, talvez
mais do que em qualquer outro, que foi maior
a responsabilidade dos governos, a comear
pelos do Reino Unido e dos Estados Unidos,
na criao das condies que permitiam ao
capital concentrado atuar praticamente a seu
bel-prazer, com poucos controles ou freios.
O descontrole do sistema fnanceiro global
associado aos vultosos dfcits em conta corrente
dos Estados Unidos contribuiu decisivamente para
a ecloso da atual crise fnanceira mundial. A crise
fnanceira mundial ocorrida em 2008 teve como
epicentro os Estados Unidos, que vm acumulando
dfcits sucessivos em conta corrente por mais
de 25 anos, fato este que est comprometendo
seriamente o desenvolvimento da produo, do
investimento e do comrcio global. Nouriel Rou-
bini, referindo-se aos Estados Unidos no artigo sob
o ttulo O esquema Ponzi, publicado na revista
Carta Capital em 01/04/2009, afrma que
[...] um pas que gastou mais do que recebeu
por mais de 25 anos, e se defronta com um
pesado dfcit em conta corrente, torna-se o
maior detentor de dvida externa do mundo
tambm um pas Ponzi que, eventualmente,
vai decretar moratria se, com o tempo no
apertar o cinto e comear a perseguir dfcits
em conta corrente menores e balana comer-
cial superavitria. As obrigaes dos EUA de-
vem somar um montante superior a 3 trilhes
de dlares (ROUBINI, 2009a).
Dois cenrios catastrfcos alternativos podem
resultar desta afrmativa de Nouriel Roubini: o primeiro
que os Estados Unidos podero dar o maior calote
do planeta ao decretarem a moratria de sua dvida
(3 trilhes de dlares), agravando ainda mais a crise
atual; o segundo, de comprometimento acentuado
do comrcio mundial, se adotarem a poltica de aper-
tar o cinto, reduzir dfcits e tornar superavitria sua
balana comercial dado o peso da economia ame-
ricana. Estamos, portanto, diante de um quadro de
difcil, seno impossvel superao. Isto signifca dizer
que a crise atual da economia mundial que eclodiu
nos Estados Unidos dever ter continuidade, avan-
ando da recesso em que se encontra depresso.
H muita especulao quanto evoluo futura
da economia mundial. Alguns analistas advogam a
tese de que a economia mundial ter uma evoluo
em V, isto , apresentaria no primeiro momento
FERNANDO ALCOFORADO
recesso com queda no crescimento cuja retomada
aconteceria imediatamente aps atingir o ponto
mais baixo. Outros consideram o crescimento em
U, isto , haveria recesso com a queda no cresci-
mento econmico, seguida
de um longo perodo de
depresso aps o qual
ocorreria a retomada do
crescimento. Finalmente, os
mais pessimistas defendem
uma evoluo em L, isto ,
haveria recesso seguida
de depresso sem perspectiva de crescimento.
Neste ltimo caso, a retomada do crescimento s
aconteceria com a edifcao de uma nova ordem
econmica mundial.
O Fundo Monetrio Internacional (FMI), por
exemplo, defende uma evoluo entre V e U ao
afrmar que o mundo j ensaia sair da pior recesso
do ps-Segunda Guerra, mas que uma recuperao
mais frme poder demandar mais tempo do que o
previsto (Ver o artigo de Fernando Canzian, Econo-
mia mundial tem reao fraca, diz FMI, publicado
pela Folha de S. Paulo no Caderno Dinheiro em 9 de
julho de 2009). Segundo o FMI, a boa notcia que
as foras que vinham empurrando a economia global
para baixo esto perdendo fora. Mas a m notcia
que ainda muito fraca a fora que nos empurra para
cima, disse o economista-chefe do Fundo, Olivier
Blanchard, ao anunciar as novas previses contidas
no relatrio Panorama da Economia Mundial.
A maior difculdade de recuperao da econo-
mia mundial reside em maior escala nos Estados
Unidos, que se defrontam com um pesado dfcit
em conta corrente, tornando-se o maior detentor de
dvida externa do mundo. Se os Estados Unidos no
apertarem o cinto e comearem a perseguir dfcits
em conta corrente menores e balana comercial
superavitria, vo ter que decretar moratria, colo-
cando em xeque a economia mundial. Ressalte-se
que as obrigaes dos Estados Unidos devem
somar um montante superior a 3 trilhes de dla-
res. No entanto, se os Estados Unidos apertarem
o cinto para evitar a moratria haver o compro-
metimento do comrcio internacional dado o peso
da economia norte-americana. Isto signifca dizer
que, qualquer que seja a soluo para a economia
norte-americana, a crise global atual ter continui-
dade, avanando da recesso em que se encontra
depresso crnica. A evo-
luo da economia mundial
seria, portanto, em L.
Nouriel Roubini apresenta
nova forma de evoluo da
economia mundial, em W,
em seu artigo Cresce o risco
de nova contrao, publi-
cado na Folha de S. Paulo de 25/08/2009. Roubini
afrma que
[...] existem duas razes para que exista ris-
co ascendente de uma recesso de duplo
mergulho, em forma de W. Para comear,
existem riscos associados s estratgias de
sada para o grande relaxamento da poltica
monetria e de estmulo fscal: as autorida-
des sero criticadas por agir e tambm por
no agir. Caso decidam levar a srio os gran-
des defcits fscais e decretem aumento de
impostos, corte de gastos e reduo da liqui-
dez excessiva, podero solapar a recupera-
o e levar a economia a uma estagdefao
(recesso e defao) (ROUBINI, 2009b).
O futuro da economia mundial depende da solu-
o que seja dada gigantesca dvida pblica dos
Estados Unidos e grande dependncia econ-
mica recproca dos Estados Unidos e da China. O
primeiro problema que precisa ser solucionado o
da gigantesca dvida pblica dos Estados Unidos
que, por sua vez, depende tambm da soluo que
seja dada grande dependncia econmica rec-
proca dos Estados Unidos e da China. Esta depen-
dncia decorre, de um lado, do fato das reservas
monetrias chinesas estarem fnanciando decisi-
vamente o crescimento do dfcit dos Estados Uni-
dos e, de outro, o mercado norte-americano ser o
principal destino das exportaes chinesas. Com a
receita gerada por enormes excedentes comerciais
com os Estados Unidos e as polticas que mantm
sua moeda artifcialmente baixa, Pequim o maior
investidor em ttulos do Tesouro norte-americano.
O futuro da economia mundial
depende da soluo que seja
dada gigantesca dvida pblica
dos Estados Unidos e grande
dependncia econmica recproca
dos Estados Unidos e da China
O aparente controle fnanceiro da China sobre os
Estados Unidos vem ganhando grande destaque.
Ressalte-se que o acmulo por parte da China de
uma enorme reserva em divisas estrangeiras (US$
2 trilhes) efeito colateral de um modelo econ-
mico demasiado dependente das exportaes. O
enorme supervit comercial da China fruto de um
yuan subvalorizado, que vem permitindo que outros
pases consumam bens chineses s custas da pr-
pria populao chinesa. A China no pode vender
as reservas de seu Tesouro sem desencadear o
prprio colapso do dlar, o que supostamente teme.
Um aspecto fundamental a considerar que se os
Estados Unidos adotassem a poltica de reduzir
seus dfcits, isso levaria o pas a comprar menos
produtos chineses.
A recente cpula entre os governos chins e
norte-americano teve como principal objetivo ini-
ciar conversaes para procurar solues conjun-
tas, apesar das divergncias sobre a moeda, para
o dfcit oramentrio norte-americano e o fosso
comercial (exportaes/importaes) entre os dois
pases, entre outros. O governo Obama manteve
a inteno de se centrar na diferena na balana
comercial, frisando que a China no deve contar
com os consumidores norte-americanos para fazer
a economia global sair da recesso, porque o con-
sumo das famlias norte-americanas est em con-
trao. Isto signifca dizer que a China teria que
necessariamente impulsionar o consumo interno
para manter seu crescimento econmico e contri-
buir para uma mais rpida, porm mais equilibrada
e sustentvel, recuperao global.
Martin Wolf, do Financial Times, pergunta se
[...] a economia mundial est saindo da cri-
se? O mundo aprendeu as lies certas? A
resposta para ambas as perguntas : at
certo ponto. Ns fzemos algumas coisas
acertadas e aprendemos algumas das lies
certas. Mas nem fzemos o sufciente e nem
aprendemos o sufciente (WOLF, 2009).
Wolf afrma ainda que devemos colocar estas not-
cias, por mais bem-vindas que sejam, em contexto.
O pior da crise fnanceira pode ter fcado para trs,
mas o sistema fnanceiro continua subcapitalizado e
carregando um fardo ainda desconhecido de ativos
duvidosos. Pelo contrrio, ele est escorado por um
imenso apoio explcito e implcito dos contribuintes.
A probabilidade de prejuzo frente prxima de
100%.
Segundo Wolf, a subcapitalizao do sistema
fnanceiro impacta negativamente sobre a economia
real, inibindo o fnanciamento do setor produtivo e
do comrcio internacional. Muitos pases, inclusive
o Brasil, esto sofrendo quedas acentuadas em
suas receitas de exportao em razo da reduo
da demanda mundial resultante da recesso glo-
bal, mas tambm em consequncia da retrao do
crdito para exportao. Teme-se que a tentativa
de cada pas estimular sua prpria economia na
conjuntura atual, associada adoo de medidas
protecionistas, leve a uma reao em cadeia. Isso
reduziria o comrcio internacional, aumentaria o
desemprego e autoalimentaria a crise em cada pas
e em escala global. A busca de vantagens em cada
pas levaria ao pior cenrio para todos: a depres-
so da economia mundial. Muitos analistas temem
que se repita o que aconteceu durante a Grande
Depresso nos anos 1930. A volta do protecio-
nismo representaria um srio risco para a continui-
dade do processo de globalizao.
Martin Wolf afrma tambm que por trs do
excesso de capacidade e dos enormes aumen-
tos nos dfcits fscais est o desaparecimento do
consumidor que gasta muito, principalmente nos
Estados Unidos. A prudncia do setor privado pro-
vavelmente perdurar em um mundo ps-bolha
caracterizado por montanhas de dvida. Aqueles
que esperam um retorno rpido aos negcios de
costume de 2006 esto fantasiando. Uma recupera-
o lenta e difcil, dominada pela desalavancagem e
riscos defacionrios, a perspectiva mais provvel.
Os dfcits fscais permanecero imensos por anos.
As alternativas liquidao do excesso de dvida
por meio de um aumento da infao ou falncia em
massa no sero permitidas. A alta dependncia
de uma expanso monetria imensa e dfcits fs-
cais nos pases que antes consumiam muito ser
insustentvel no fnal. A viso de Wolf a de que a
evoluo da economia mundial ocorrer em U.
FERNANDO ALCOFORADO
Para Wolf, quanto mais forte for o crescimento
da demanda nos pases com supervit, em relao
ao PIB potencial, e mais poderoso for o reequilbrio
global, mais saudvel ser a recuperao da econo-
mia mundial. Isso vai acon-
tecer? Wolf duvida. O alto
desemprego persistente e
um baixo crescimento pode-
ro at mesmo ameaar
a prpria globalizao. As
fraquezas fundamentais do setor fnanceiro ainda
no foram tratadas. Dvidas tambm permanecem
sobre o funcionamento do sistema monetrio inter-
nacional baseado no dlar, os alvos corretos para
a poltica monetria, a gesto dos fuxos globais de
capital, a vulnerabilidade das economias emergen-
tes, como demonstrado na Europa central e orien-
tal e, tambm, a fragilidade fnanceira demonstrada
com tanta frequncia e to dolorosamente ao longo
das ltimas trs dcadas.
Uma das consequncias da crise econmica
e fnanceira mundial o agravamento do balano
de pagamentos em conta corrente da maioria dos
pases em razo da queda inevitvel no comrcio
internacional nos prximos anos. Os pases que
apresentam problemas de dfcits nos seus balan-
os de pagamentos tero tambm reduzidas suas
capacidades para importar. Quando isto ocorrer,
eles no tero outra alternativa seno a de substituir
importaes, protegendo seus mercados internos.
imprescindvel que a deciso de adotar uma poltica
de substituio de importaes com o fortalecimento
do mercado interno seja tomada pelo governo brasi-
leiro antes que a situao se torne crtica no pas.
A poltica econmica a ser adotada pelo Brasil
deveria ser orientada no sentido de enfrentar, nos
prximos anos, dfcits crescentes no balano de
pagamentos. At a ecloso da crise mundial, esses
dfcits eram cobertos pela entrada de capitais
externos que devero ser reduzidos signifcativa-
mente nos prximos anos por causa crise de liqui-
dez do sistema fnanceiro mundial. Uma alternativa
seria utilizar as reservas de 200 bilhes de dla-
res em divisas que dispomos na cobertura desses
dfcits. A outra, mais inteligente, seria a de utilizar
esses recursos para investir na produo interna
em substituio ao que o pas importa e reduzir ou
eliminar, em consequncia, o dfcit no balano de
pagamentos. Outra grande vantagem que esta
medida geraria emprego e
renda internamente no pas,
e reduziria sua vulnerabili-
dade externa.
Em outras palavras, o
governo brasileiro deveria
adotar uma nova poltica econmica, centrada no
incentivo industrializao substitutiva de impor-
taes, passando-se a produzir no Brasil o que
importado do exterior. O objetivo seria reduzir os
gastos do pas em divisas com importaes con-
tribuindo, desta forma, para reduzir os dfcits que
devero ocorrer na balana comercial e no balano
de pagamentos do pas em conta corrente, alm
de incrementar a gerao de emprego e renda no
mercado interno.
Essas medidas de poltica econmica so abso-
lutamente indispensveis porque a crise econ-
mica e fnanceira mundial no ter soluo a curto
e mdio prazos. Levando em conta os ciclos longos
de Kondratieff, a crise enfrentada pelo sistema capi-
talista mundial s ter um fm em 2029. Sua dura-
o ser, portanto, de 20 anos no mnimo. Durante
este perodo, vivenciaremos uma situao de caos
sistmico, a no ser que haja uma ao articulada
global que leve superao do problema. Alm
disso, o protecionismo dever ser adotado na maio-
ria dos pases que se defrontaro com problemas
em seus balanos de pagamentos.
Devido a esses fatos, o governo brasileiro pre-
cisa se convencer defnitivamente de que a crise
do sistema capitalista mundial profunda. O Brasil
no uma ilha de prosperidade em um ambiente
de crise geral. A economia mundial se encontra em
recesso e caminha para a depresso. A sada do
estado de depresso para o de retomada s ocor-
rer a longo prazo, se tomarmos por base a expe-
rincia histrica. Ressalte-se que a crise global de
1873 s foi superada em 1896, 23 anos aps, e a
mais recente, a de 1929, s foi superada em 1945,
16 anos aps sua ecloso. O comrcio exterior ser
Uma das consequncias da crise
econmica e fnanceira mundial
o agravamento do balano de
pagamentos em conta corrente
profundamente afetado nos prximos anos. Nessas
circunstncias, qualquer plano de desenvolvimento
para o Brasil deveria estar fortemente apoiado no
mercado interno.
Uma constatao que se observa no momento
a de que cada pas est buscando solucionar seus
prprios problemas. No Brasil, um grave problema
o fato de termos um presidente e uma equipe
econmica sem viso estratgica. Eles s olham o
curto prazo. O governo brasileiro est perdendo a
grande oportunidade histrica de promover o desen-
volvimento do pas em novas bases. Peter Drucker
(1972), uma das maiores autoridades mundiais em
administrao, afrma na pgina 124 de sua obra O
Gerente Efcaz que
Gerentes efcazes [...] procuram prever o que
estratgico e genrico, em vez de resolver
problemas.
e, na pgina 133, ressalta que
A primeira pergunta que o tomador de de-
cises faz : Essa situao genrica ou
uma exceo? Isso algo que gera um gran-
de nmero de ocorrncias? Ou a ocorrn-
cia um acontecimento nico que precisa ser
tratado como tal? O que genrico deve ser
respondido com uma regra, um princpio. O
excepcional s pode ser tratado como tal e
como se apresenta.
Os ensinamentos de Peter Drucker no esto
sendo seguidos pelos dirigentes do Brasil, que pro-
curam resolver, sobretudo, os problemas de curto
prazo como, por exemplo, o da insufcincia de cr-
dito interno e externo, com a adoo de medidas
voltadas para a reduo dos depsitos compulsrios
dos bancos, a dispensa do IPI na indstria automo-
bilstica e em outros setores industriais, o aporte de
maior volume de recursos ao mercado pelos bancos
estatais, a reduo das taxas de juros, apesar da
taxa Selic continuar elevada tanto quanto os spre-
ads bancrios, entre outras medidas tpicas.
Os dirigentes do Brasil no perceberam ainda
que o que est ocorrendo um acontecimento nico
que precisa ser tratado com a adoo de estratgias
que neutralizem as ameaas ao desenvolvimento
econmico e social do pas, e que contribuam para
aproveitar as oportunidades que a crise atual possa
proporcionar. Acontecimento nico signifca dizer
que as regras utilizadas em condies de norma-
lidade no se aplicam nas condies atuais. Isto
signifca dizer que o governo federal deveria atuar,
na frente interna, adotando um plano estratgico de
desenvolvimento para o pas centrado fundamen-
talmente no fortalecimento do mercado interno e,
na frente externa, buscando incrementar as expor-
taes atravs do comrcio multilateral e bilate-
ral. Este plano estratgico de desenvolvimento
requerer uma nova e urgente reforma do Estado
e da Administrao Pblica no Brasil para dar-lhe
sustentao.
BALANO DA REFORMA DO ESTADO E DA
ADMINISTRAO PBLICA NO BRASIL NOS
ANOS 1990 E 2000
A reforma do Estado e da Administrao Pblica
no Brasil realizada na dcada de 1990 ocorreu em
razo de trs fatores: o processo de globalizao da
economia, a crise de fnanciamento do setor pblico
agravada na dcada de 1980 e a crise do modelo de
gesto imperante no pas. Esta reforma teve incio a
partir do governo Fernando Collor, em 1990, quando
foi dado incio ao processo de introduo do modelo
neoliberal no Brasil, dando incio ao desmonte do
aparato institucional montado no pas de 1930 a
1988 para facilitar o ingresso de capitais externos
considerados indispensveis em razo da insufci-
ncia da poupana interna para fnanciar os investi-
mentos na expanso da economia brasileira.
Em sua obra Um projeto para o Brasil, Fernando
Alcoforado afrma o seguinte:
De 1990 at 1998, o governo brasileiro ado-
tou um conjunto de medidas preconizado
pelo FMI e pelo Banco Mundial para inserir o
Brasil ao processo de globalizao o Con-
senso de Washington que estabelecia trs
passos a serem dados na seguinte ordem: 1)
estabilizao da economia (combate infa-
o); 2) realizao de reformas estruturais
FERNANDO ALCOFORADO
(privatizaes, desregulamentao de mer-
cados, liberalizao fnanceira e comercial); e
3) retomada dos investimentos estrangeiros
para alavancar o desenvolvimento. levando
em conta este contexto que devemos situar
a reforma do Estado e da Administrao P-
blica no Brasil realizada na dcada de 1990
(ALCOFORADO, 2000, p.92).
Fatores internos e externos contriburam para
que houvesse mudanas no aparato institu-
cional existente no Brasil at 1990. Interna-
mente, a crise fnanceira do Estado, que fazia
com que ele se tornasse incapaz de atuar
como investidor, a insufcincia de poupana
privada interna, a cessao do fnanciamen-
to de bancos internacionais e a reduo de
investimentos estrangeiros diretos no Brasil
a partir da crise da dvida externa na dcada
de 1980 colocaram em xeque o modelo de
desenvolvimento at ento em vigor (ALCO-
FORADO, 2000, p.104).
Externamente, a crise estrutural do sistema
capitalista mundial, no fnal da dcada de
1970, colocou na ordem do dia a necessida-
de dos pases industrializados reestrutur-lo.
Esta reestruturao tinha como principal ob-
jetivo a abertura dos mercados mundiais com
a reduo do tamanho do Estado e menor in-
gerncia dos governos nacionais na atividade
econmica. Para os pases ditos emergentes
como o Brasil, preconizou-se o Consenso de
Washington, expresso adotada em 1990
pelo economista ingls John Williamson, que
contempla um conjunto de medidas estabele-
cido pelo FMI e pelo Banco Mundial para es-
tabilizar as economias dos pases capitalistas
perifricos a fm de adapt-los nova ordem
econmica mundial em gestao centrada na
globalizao (ALCOFORADO, 2000, p.104).
Segundo Eli Diniz, professora do Instituto de
Economia da UFRJ,
[...] no decorrer dos anos 1990, o tema da
reforma do Estado adquiriu centralidade na
agenda pblica brasileira. A partir da pre-
sidncia de Fernando Collor, desencadea-
ram-se as primeiras medidas para reduzir o
Estado e realizar a ruptura com o passado
intervencionista, tpico do modelo da indus-
trializao substitutiva de importaes e do
desenvolvimentismo dos governos militares
de 1964 a 1985. Esse esforo reformista foi
aprofundado no primeiro governo do presi-
dente Fernando Henrique Cardoso, que se
props a tarefa de sepultar a Era Vargas e
superar os entraves representados pela so-
brevivncia da antiga ordem (DINIZ, 2001).
Com a instalao do governo Fernando Henri-
que Cardoso, a reforma do Estado e da Administra-
o Pblica no Brasil ganha destaque na agenda
nacional a partir da criao do Ministrio da Admi-
nistrao Federal e Reforma do Estado (MARE),
que assume, alm das funes tradicionais de
gesto da funo pblica, a atribuio de coorde-
nar o processo de reestruturao da administrao
pblica brasileira. A proposta de reforma destaca a
necessidade de aumentar a governana do Estado,
ou seja, a capacidade tcnica e administrativa de
governar com efetividade e efcincia, voltando a
ao dos servios para o atendimento dos cida-
dos, e limitando a atuao do Estado quelas fun-
es que lhe so prprias.
Com isso, o Estado assumiria um papel menos
abrangente como executor ou prestador direto de
servios, reorientando o foco de sua atuao para a
promoo do desenvolvimento social e econmico,
visando assegurar o atendimento das demandas
sociais bsicas. Nesta nova perspectiva, buscava-se
o fortalecimento do Estado para a execuo das fun-
es de formulao de polticas pblicas, regulao
e coordenao, particularmente em nvel federal, e a
progressiva descentralizao vertical, para os nveis
estadual e municipal, das funes executivas no
campo da prestao de servios sociais e de infraes-
trutura. A modernizao da gesto pblica se funda-
mentaria na observncia dos seguintes princpios:
Focalizao da ao do Estado no cida-
do. O Estado deve ser entendido como o
frum onde o cidado exerce a cidadania,
tendo como objetivos melhorar a qualidade
da prestao do servio pblico na perspec-
tiva de quem o usa e possibilitar o aprendi-
zado social de cidadania;
Reorientar os mecanismos de controle
para resultados, o que signifca substituir a
lgica vigente do controle da legalidade e do
cumprimento do rito burocrtico para o con-
trole voltado para a consecuo de objetivos;
Flexibilidade administrativa , que permita
alcanar os resultados esperados pela
sociedade;
Controle social , o que quer dizer desenhar
mecanismos de prestao social de contas e
avaliao de desempenho prximos da ao.
Para a implantao desses princpios, foi neces-
sria a construo de um modelo conceitual baseado
na existncia de quatro setores dentro do Estado:
Ncleo Estratgico a.
o setor que edita leis, defne as polti-
cas pblicas e zela pelo seu cumprimento.
Representa o segmento voltado para a con-
secuo das funes estratgicas do Estado
e corresponde aos poderes Legislativo e
Judicirio, e, no poder Executivo, cpula
diretiva, responsvel pelo planejamento e
formulao das polticas pblicas.
Atividades Exclusivas b.
o setor onde so prestados servios que s
o Estado pode realizar. So servios em que
se exerce o poder de regulamentar, arrecadar
impostos, fscalizar e subsidiar do Estado.
Servios No Exclusivos c.
Corresponde ao setor onde o Estado atua
num contexto competitivo, simultaneamente
com organizaes pblicas no estatais
e com a iniciativa privada. So exemplos
deste setor: as universidades, os hospitais,
os centros de pesquisa e os museus.
Produo de bens e servios para o d.
mercado
Corresponde rea de atuao das empre-
sas. caracterizado pelas atividades eco-
nmicas voltadas para o lucro, que ainda
permanecem no aparelho do Estado, como,
por exemplo, as do setor de infraestrutura.
Dentro dessa perspectiva, o novo desenho ins-
titucional do aparelho do Estado induz ao fortaleci-
mento de suas funes de formulao de polticas,
por intermdio do ncleo estratgico, reservando-se
o espao da prestao de servios para instituies
de trs naturezas bsicas:
no setor de atividades exclusivas , por
intermdio das Agncias Executivas, que
consiste, basicamente, numa qualifcao
adicional dada s autarquias e fundaes
que atuam neste setor, a partir da responsa-
bilizao e comprometimento com resultados
e a contrapartida de fexibilidades mnimas
necessrias para a consecuo dos objeti-
vos estabelecidos em contrato de gesto,
frmado com o ministrio supervisor;
no setor de servios no exclusivos , pela
transformao das instituies que atuam
neste setor em Organizaes Sociais, enti-
dades pblicas no estatais, que, a partir
de autorizao parlamentar especfca, fca-
riam autorizadas a participar do oramento
pblico, mediante contrato de gesto que
defnir os compromissos de resultados
especfcos;
no setor de produo de bens e servios
para o mercado, por intermdio de empre-
sas privadas a partir da concesso, ou
estatais, neste caso, reguladas por meio de
contrato de gesto, celebrado com o minis-
trio supervisor.
Essas diretrizes indicam, primeiramente, a
necessidade de estabelecer a distino entre as
aes a serem realizadas diretamente pelo apare-
lho do Estado, as aes a serem apenas garantidas
pelo Estado e aquelas em que a presena do poder
pblico se dar na forma de regulao, orientao
e fomento para a iniciativa privada. Outra aborda-
gem necessria consiste na defnio das aes
que cabem esfera federal, assumindo-se que um
dos requisitos para a racionalizao do emprego
dos recursos pblicos e para o aperfeioamento do
aparelho do Estado no governo federal a descen-
tralizao, para as outras esferas, de servios cuja
natureza demande informao e deciso em nvel
regional ou local, mais compatveis com o exerccio
do controle social pelos cidados.
A proposta de reforma do Estado do governo Fer-
nando Henrique Cardoso no alcanou, entretanto,
o objetivo de eliminar os pontos de estrangulamento
da administrao pblica brasileira, bem como os
FERNANDO ALCOFORADO
vcios do passado. A orientao bsica do governo
esteve voltada para as questes relativas crise
fscal e preservao da austeridade orament-
ria. Em consequncia, a reforma administrativa foi
efetivamente contida pelas
metas do ajuste fscal, con-
duzido de forma infexvel
pelo Ministrio da Fazenda.
A principal falha da
reforma do Estado e da
Administrao Pblica posta
em prtica no governo de
Fernando Henrique Cardoso
reside no fato de vincul-la insero subordinada
do Brasil ao processo de globalizao e no a uma
estratgia de desenvolvimento nacional. Outra def-
cincia importantssima na reforma do Estado e
da Administrao Pblica realizada na dcada de
1990 decorre do fato de no ter proposto estrat-
gias que possibilitassem na prtica o aumento da
efcincia e da efccia do aparelho do Estado no
Brasil com a realizao de uma profunda reestrutu-
rao organizacional.
Em sua obra De Collor a FHC O Brasil e a
nova (des)ordem mundial, Fernando Alcoforado
afrma o seguinte:
O Estado no Brasil inefciente e inefcaz
devido falta de integrao dos governos fe-
deral, estadual e municipal na promoo do
desenvolvimento nacional, regional e local.
Associe-se a esse fato a existncia de estru-
turas organizacionais inadequadas em cada
um dos nveis federal, estadual e municipal
que inviabilizam o esforo integrativo nessas
instncias de governo. A falta de integrao
das diversas instncias do Estado , portan-
to, total, fazendo com que a ao do poder
pblico se torne catica no seu conjunto, ge-
rando, em consequncia, deseconomias de
toda ordem (ALCOFORADO, 1998, p. 101).
As estruturas organizacionais do governo em
todos os seus nveis no Brasil esto supera-
das. inadmissvel que estruturas do gover-
no federal, estadual e municipal superponham
esforos, como ainda ocorre hoje em muitos
setores, exaurindo os parcos recursos coloca-
dos sua disposio. Para solucionar esse
problema, seria necessrio fazer com que os
governos federal e estaduais assumissem
funes normativas e de planejamento glo-
bal, regional e setorial em bases
integradas, enquanto as prefeitu-
ras municipais, rgos de desen-
volvimento regional e empresas
estatais fariam a parte executiva
tambm de forma articulada (AL-
COFORADO, 1998, p. 101).
Competiria, portanto, s prefeitu-
ras municipais, aos organismos
de desenvolvimento regional e
s empresas estatais a grande responsabi-
lidade de colocar em prtica todos os planos
de desenvolvimento global, regional, estadu-
al, municipal e setorial elaborados em con-
junto pelas diversas instncias de governo
aps auscultar os parlamentos nos seus n-
veis federal, estadual e municipal, bem como
a sociedade civil. Esse modelo de gesto in-
tegrada do setor pblico no Brasil se contra-
poria ao que prevalece na atualidade, no qual
os governos federal, estadual e municipal so
autnomos nas suas deliberaes e aes, e
politicamente reativos ideia de integrao
(ALCOFORADO, 1998, p. 101).
Repensar a reforma do Estado requer uma
ruptura com o paradigma ainda dominante nos
estudos desta rea que privilegia o papel da tec-
nocracia na gesto governamental em detrimento
da manifestao de setores da sociedade civil.
No basta mais e mais concentrao do poder
tcnico, como ocorre na atualidade. preciso
levar em conta a dimenso poltica da reforma
do Estado, contemplando a participao de seto-
res da sociedade civil atravs de audincias
pblicas, plebiscitos e referendos nas tomadas
de deciso sobre as questes mais relevantes.
A nfase na poltica requer, fundamentalmente,
o fortalecimento das conexes do Estado com
a sociedade e com as instituies representati-
vas, expandindo tambm os procedimentos de
cobrana e de prestao de contas, os meios de
controle social externo, a transparncia e a publi-
cizao dos atos do governo.
A proposta de reforma do Estado
do governo Fernando Henrique
Cardoso no alcanou [...] o
objetivo de eliminar os pontos de
estrangulamento da administrao
pblica brasileira, bem como os
vcios do passado
Alm das fragilidades acima apontadas, a
reforma do Estado e da Administrao Pblica
posta em prtica no governo de Fernando Henrique
Cardoso, no levou na devida conta a experincia
da Unio Europeia que constituiu o denominado
Estado em rede. Em sua tese de doutorado, Os
Condicionantes do Desenvolvimento do Estado da
Bahia, Fernando Alcoforado afrma o seguinte:
Em consequncia do fracasso do Estado-
Nao clssico em articular a resposta aos
desafos da globalizao da economia, da
tecnologia e da comunicao, os governos
europeus esto tentando administrar seus
pases com a construo de um novo siste-
ma institucional, o Estado em rede (ALCO-
FORADO, 2003, p. 58).
Manuel Castells afrma que a unifcao da
Europa uma fonte de inovao institucional que
poder fornecer algumas respostas crise do Esta-
do-Nao, porque esto sendo criados novos tipos
de governo e novas instituies governamentais nos
mbitos europeu, nacional, regional e local, moti-
vando uma nova forma de Estado que prope ser
chamado de Estado em rede. A integrao euro-
peia , ao mesmo tempo, uma reao ao processo
de globalizao e sua expresso mais avanada
(Castells, 1999). A implantao do Estado em rede
no Brasil se traduziria na integrao dos diversos
organismos do Estado brasileiro em todos os nveis
federal, estadual e municipal no planejamento e na
execuo dos planos de desenvolvimento do pas.
A REFORMA DO ESTADO E DA
ADMINISTRAO PBLICA REQUERIDA AO
BRASIL E BAHIA NA ERA CONTEMPORNEA
Diferentemente da reforma do Estado e da Admi-
nistrao Pblica posta em prtica no governo de
Fernando Henrique Cardoso, que teve como princi-
pal objetivo a insero do Brasil ao processo de glo-
balizao com base no Consenso de Washington,
urge a realizao de uma nova reforma no Brasil
que contribua para promover o desenvolvimento do
pas apoiado fortemente no mercado interno pelas
razes expostas no primeiro item deste artigo. Para
dar sustentao a esta estratgia de desenvolvi-
mento necessrio que o Estado brasileiro, em
todos os seus nveis, disponha de uma estrutura
organizacional efciente e efcaz.
Em suas obras Globalizao e Desenvolvimento
(2006) e Bahia Desenvolvimento do Sculo XVI
ao Sculo XX e Objetivos estratgicos na Era Con-
tempornea (2007), Fernando Alcoforado afrma o
seguinte:
Um projeto de desenvolvimento de um pas
ou de uma regio s ter carter progressista
se gerar transformao, mudana, progresso,
criao e distribuio de riqueza. O desenvol-
vimento econmico se materializa quando h
transformao, mudana, progresso e cria-
o de riqueza, e o desenvolvimento social
s acontece quando a riqueza amplamente
distribuda pela populao, isto , no con-
centrada. Um projeto de desenvolvimento
tem, portanto, carter progressista quando o
desenvolvimento econmico e o desenvolvi-
mento social ocorrem simultaneamente .
A experincia histrica bem sucedida dos pa-
ses lderes do capitalismo mundial (Europa
Ocidental, Estados Unidos, entre outros) e
a dos tigres asiticos (Japo, Coreia do Sul,
Taiwan, entre outros) na segunda metade do
Sculo XX demonstra que as polticas de de-
senvolvimento econmico e social por eles
implementadas alcanaram efccia porque
foram capazes de utilizar ao mximo os fa-
tores internos e externos impulsionadores e
inibir ou neutralizar os fatores internos e ex-
ternos restritivos a seu desenvolvimento.
Os fatores impulsionadores e restritivos ao de-
senvolvimento se localizam em trs planos: 1)
na economia; 2) na sociedade; 3) no territrio.
O trip economia-sociedade-territrio re-
presenta a base sobre a qual as polticas go-
vernamentais de desenvolvimento devem ser
estruturadas para se tornarem efcazes. Uma
poltica desenvolvimentista governamental de
um pas ou de uma regio ser efcaz na me-
dida em que seja capaz de utilizar ao mximo
os fatores internos e externos existentes em
sua economia, na sociedade e em seu territ-
rio impulsionadores de seu desenvolvimento
FERNANDO ALCOFORADO
econmico e social e neutralizar os fatores
internos e externos a ele restritivos.
Os fatores impulsionadores do desenvolvi-
mento no plano da economia dizem respei-
to disponibilidade de capital como fator de
produo, a existncia de demanda interna e
externa para os produtos ou servios, a pre-
sena de empreendedores internos e exter-
nos interessados em investir, a existncia de
uma estrutura industrial competitiva, a pre-
sena de um ambiente empresarial competiti-
vo que contribua para a inovao de produtos
e processos, e a existncia de uma situao
macroeconmica favorvel.
mento no plano da sociedade referem-se
disponibilidade de recursos humanos e de
recursos de conhecimentos como fatores de
produo, a presena de empreendedores
internos interessados em investir, a existn-
cia de mercado interno para os produtos ou
servios, a disponibilidade de infraestrutura
social (educao e sade) e a existncia de
instituies da sociedade civil organizada atu-
antes, de sindicatos de trabalhadores ativos
e de partidos polticos progressistas fortes.
mento no plano do territrio dizem respeito
disponibilidade de recursos fsicos naturais ou
construdos pelo homem como fatores de pro-
duo, a disponibilidade de infraestrutura eco-
nmica (energia, transportes e comunicaes),
a existncia de polos de crescimento e desen-
volvimento territorialmente bem distribudos e
a existncia de potencial de desenvolvimento
endgeno ou local em todas as regies.
Para serem bem sucedidos na implemen-
tao de suas polticas desenvolvimentis-
tas, os governos precisam fazer com que
os fatores impulsionadores do desenvolvi-
mento existentes em cada um dos trs pla-
nos acima citados (economia, sociedade e
territrio) sejam amplamente utilizados na
promoo do desenvolvimento econmico
e social, e que os fatores restritivos sejam
eliminados ou neutralizados. Isso signifca
dizer que a mais adequada sinergia entre
os fatores existentes nos planos da econo-
mia, da sociedade e do territrio decisiva
para que se alcance o necessrio desenvol-
vimento econmico e social.
Fernando Alcoforado afrma ainda:
O papel do governo na promoo do desen-
volvimento econmico e social de um pas ou
de uma regio reside em sua capacidade de
infuenciar: 1) na otimizao e melhoria dos
fatores de produo existentes (recursos hu-
manos, recursos fsicos, recursos de conhe-
cimentos e capital); 2) na adequada dotao
de infraestrutura econmica e social; 3) na
expanso da demanda interna e no incenti-
vo ao atendimento da demanda externa de
produtos ou servios; 4) na expanso da es-
trutura industrial existente e no aumento de
sua competitividade; 5) na criao de um am-
biente empresarial competitivo que contribua
para a inovao de produtos e processos; 6)
no fortalecimento dos polos de crescimento e
desenvolvimento existentes e na constituio
de zonas ou eixos de desenvolvimento; 7) na
utilizao do potencial de desenvolvimento
endgeno ou local; 8) na criao de condi-
es que permitam tornar o pas ou a regio
menos vulnervel aos efeitos de instabilida-
des e crises na economia mundial, brasileira
e local, promover o crescimento da economia
nacional e regional com distribuio de ren-
da e implementar medidas que contribuam
para a reduo das desigualdades regionais
(ALCOFORADO, 2007, p. 135).
As estratgias relativas aos itens 1, 2, 3, 4,
5 e 8 acima especifcados devem contribuir para
o sucesso das estratgias relativas aos itens 6
e 7. Isto signifca dizer que o desenvolvimento
do mercado interno se realizar com o sucesso
que se alcance no fortalecimento dos polos de
crescimento e desenvolvimento existentes e na
constituio de zonas ou eixos de desenvolvi-
mento, bem como na utilizao do potencial de
desenvolvimento endgeno ou local que seriam,
por sua vez, bem sucedidos se houver otimiza-
o e melhoria dos fatores de produo existen-
tes (recursos humanos, recursos fsicos, recursos
de conhecimentos e capital), adequada dotao
de infraestrutura econmica e social, expanso
da demanda interna e incentivo ao atendimento
da demanda externa de produtos ou servios,
expanso da estrutura industrial existente e
aumento de sua competitividade, e criao de um
ambiente empresarial competitivo que contribua
para a inovao de produ-
tos e processos.
O desenvolvimento do
mercado interno se realizar
na plenitude, portanto, na
medida em que o progresso
econmico e social ocorra
em cada polo de cresci-
mento e desenvolvimento
nos eixos de desenvolvi-
mento e em cada localidade. Ao abordar os polos de
crescimento e desenvolvimento na pgina 194 de
sua obra Globalizao e Desenvolvimento (2006),
Fernando Alcoforado afrma o seguinte:
A estratgia de desenvolvimento de um pas
ou de uma regio deve se apoiar tambm nos
polos que comandam seu crescimento econ-
mico ou desenvolvimento, isto , nas cidades
ou reas economicamente mais dinmicas.
Ressalte-se que o polo de crescimento surge
devido ao aparecimento de uma ou mais ati-
vidades econmicas motrizes que, antes das
demais, realizam a separao dos fatores de
produo, provocam a concentrao de capi-
tais sob um mesmo poder e decompem tec-
nicamente as tarefas e a mecanizao.
preciso destacar que o polo o centro
econmico dinmico de uma regio, de
um pas ou de um continente, e que o seu
crescimento se faz sentir sobre a regio que
o cerca, de vez que ele cria fuxos da regio
para o centro e refuxos do centro para a
regio. O desenvolvimento regional estar,
assim, sempre ligado ao do seu polo. Como
o polo sempre um ponto ou uma rea que
exerce infuncia sobre uma regio, ele tem
de ser canalizado por estradas, por caminhos
que liguem a rea polarizada ao polo. A infu-
ncia exercida pelo polo em uma determina-
da regio pode contribuir decisivamente para
incrementar a demanda interna de produtos
e servios, o uso dos fatores de produo,
a infraestrutura, a capacidade industrial e a
inovao de processos e de produtos.
Foi devido a esse processo, que teve grande
infuncia na integrao do territrio francs
em torno de Pars de 1830 a 1870 e, de-
pois, de 1892 a 1914 e do territrio norte-
americano em torno das grandes
cidades do Nordeste dos Estados
Unidos dos meados do scu-
lo XIX at 1908 , a expanso
das ferrovias, permitindo o cres-
cimento dos polos principais pela
expanso de sua rea de infu-
ncia, pela formao de ns de
trfego e de zonas ou eixos de
desenvolvimento. Ressalte-se
que o conceito de Zona ou Eixo
de Desenvolvimento consiste
em agrupamentos econmicos defnidos a
partir dos grandes corredores de circulao
da produo, propulsores do desenvolvimen-
to regional.
A existncia de vrios polos de desenvolvi-
mento ligados uns aos outros por estradas e
ocupando todos uma rea dinmica, tem re-
percusso sobre todas as atividades econ-
micas regionais e formam aquilo que pode ser
denominado de zonas ou eixos de desen-
volvimento. As zonas ou eixos de desen-
volvimento so o resultado da concentrao
geogrfca das atividades econmicas devi-
do aos efeitos da complementao. Assim, a
presena de determinadas indstrias em um
local favorvel provoca a formao de uma
infra-estrutura e atrai outras indstrias que
lhe so complementares.
Na mesma obra, pgina 197, Fernando Alcofo-
rado faz a anlise do potencial de desenvolvimento
endgeno ou local.
A teoria do desenvolvimento endgeno a
que focaliza, com toda ateno, a questo
regional, apresentando as maiores contribui-
es para a problemtica das desigualdades
regionais e os melhores instrumentos de po-
lticas para sua correo. A capacidade de
a sociedade liderar e conduzir o seu prprio
desenvolvimento regional, condicionando-o
mobilizao dos fatores produtivos dispo-
nveis em sua rea e ao seu potencial en-
dgeno, traduz a forma de desenvolvimento
denominado endgeno.
O desenvolvimento do mercado
interno se realizar na plenitude
[...] na medida em que o progresso
econmico e social ocorra em
cada polo de crescimento e
desenvolvimento nos eixos de
desenvolvimento e em cada
localidade
FERNANDO ALCOFORADO
A contribuio da teoria de desenvolvimen-
to endgeno consistiu em identifcar quais
fatores de produo atualmente decisivos,
como o capital social, o capital humano, o
conhecimento, a pesquisa e o desenvolvi-
mento, a informao e as instituies, eram
determinados dentro da regio e no de
forma exgena, como at ento era enten-
dido. Por conseguinte, logo se concluiu que
a regio dotada desses fatores ou estrate-
gicamente direcionada para desenvolv-los
internamente teria as melhores condies
de atingir um desenvolvimento acelerado e
equilibrado. Alm disso, o processo de de-
senvolvimento endgeno pode contribuir
decisivamente para incrementar a demanda
interna de produtos e servios, o uso dos fa-
tores de produo, a infraestrutura, a capa-
cidade industrial e a inovao de processos
e de produtos.
Levando em considerao esses pressupos-
tos, possvel compreender que uma estra-
tgia poltica de desenvolvimento regional
no pode se ater somente a aes de cunho
ortodoxo, como linhas de crdito, incentivos
fscais ou de investimentos na formao bru-
ta de capital fxo. Ela deve tambm procurar
manter e ampliar o estoque de capital social
em sua comunidade, fortalecendo a auto-
organizao social, estimulando a prtica de
solues colaborativas para problemas co-
muns, e promovendo a participao e a aber-
tura ao dilogo com os diversos integrantes
das comunidades regionais.
No que concerne gerao de empresas lo-
cais, pode-se adotar, tambm, como poltica
de desenvolvimento endgeno a implantao
de incubadoras de empresas que so pro-
gramas de assistncia s micro e pequenas
empresas em fase inicial. Sua fnalidade
viabilizar projetos, criando novos produtos,
processos ou servios, gerando novas em-
presas que, aps deixarem a incubadora,
estejam aptas a se manter no mercado. A in-
troduo de novas tecnologias pode ser reali-
zada principalmente em incubadoras de base
tecnolgica, como no setor de telecomunica-
es, eletrnica, informtica, mecnica de
preciso, biotecnologia, qumico, fabricao
de produtos odontolgicos, dentre outros.
Cinco outras iniciativas podem ser desenvolvi-
das no processo de desenvolvimento endgeno:
1) a formao de recursos humanos; 2) o apoio
comunidade; 3) a redistribuio de renda; 4) a con-
servao do meio ambiente; 5) reforma agrria. A
formao de recursos humanos tem como principal
objetivo a qualifcao da mo de obra, o que se
torna fundamental para evitar que a falta de qua-
lifcao dos trabalhadores locais seja um fator de
repulso de investimentos.
No que concerne Bahia, preciso fortalecer
os polos de crescimento e desenvolvimento da eco-
nomia do estado da Bahia (Macrorregio de Salva-
dor, o Litoral, inclusive Salvador, e as regies sob a
infuncia de Juazeiro, Vitria da Conquista, Irec,
Guanambi e Barreiras). O potencial de desenvolvi-
mento endgeno de cada localidade do estado da
Bahia deve ser identifcado e utilizado na plenitude.
O governo do estado da Bahia deveria constituir
sistemas de gesto para coordenar as aes nas
regies abrangidas pelos polos de crescimento e
desenvolvimento da economia estadual, especial-
mente nas zonas ou eixos de desenvolvimento,
envolvendo os governos federal, estadual e munici-
pal, que atuariam de forma integrada. No plano de
cada localidade deveria haver um esforo conjunto
entre as trs esferas de governo, as foras econ-
micas e a sociedade civil na promoo do desen-
volvimento econmico e social.
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As reformas institucionais do estado da
Bahia entre 1955 e 2004
Marcelo Rodrigues Vieira
A
Abstract
A focused debate in recent decades has generated efforts
to implement actions with the objective of modernizing public
administration in Bahia, with strategic planning understood as
a public management tool. This work presents a contribution
for rescuing actions that locate Bahia at the forefront of this
process among Brazilian States and even at federal level. In
spite of the this merit conferred, the GDP macro-indicators, per
capita GDP, HDI and its sub-indexes call for greater refection
on the effectiveness of public policies implemented until now.
Keywords: Public modernization. Planning. GDP. HDI.
BAHIA
ANLISE & DADOS
Resumo
Um acentuado debate tem gerado, nas ltimas dcadas,
esforos de implementao de aes com o objetivo de
modernizar a administrao pblica na Bahia, a compreendido
o planejamento estratgico como ferramenta de gesto pblica.
Nesse sentido, este trabalho apresenta uma contribuio ao
resgate de aes que situam a Bahia na vanguarda desse
processo entre os estados brasileiros e at na esfera federal.
No obstante esse mrito atribudo, os macroindicadores de
PIB, PIB Per capita, assim como o IDH e seus subndices nos
conclamam a uma maior refexo quanto efetividade das
polticas pblicas at aqui implementadas.
Palavras-chave: Modernizao pblica. Planejamento.
PIB. IDH.
A
Mestre em Anlise Regional pela Universidade Salvador (Unifacs); especialista em
Gesto Organizacional Pblica pela Universidade do Estado da Bahia (Uneb); especia-
lista em Administrao Financeira pelas Faculdades Integradas Estcio de S/CENID;
graduado em Cincias Econmicas pela Universidade Catlica do Salvador (UCSal);
especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental na Superintendncia de
Estudos Econmicos e Sociais da Bahia (SEI). marcelovieira.ead@gmail.com
INTRODUO
Neste trabalho, so apresentados os princi-
pais marcos de reformas no aparelho de governo
do estado da Bahia, bem como as aes de pla-
nejamento, tendo como marco inicial o governo
de Antnio Balbino em 1955, seguido pelo Plan-
deb, a reforma administrativa de 1966, as diver-
sas aes governamentais de planejamento e
as reformas administrativas dos perodos sub-
sequentes, at o ano de 2004. Como contribui-
o, contudo, apresentada uma brevssima
retrospectiva dos principias legados do perodo
iniciado pelo Estado Novo (1937-1945) at o
incio da dcada de 1950, a includa a criao do
Departamento do Servio Pblico (DSP) atravs
de decreto de 1942. Tambm algumas citaes
do sculo XIX apresentam as ideias modernizan-
tes para o estado brasileiro, temas relacionados
meritocracia que at os dias atuais so recor-
rentes nos programas de governo, contudo, sem
uma efetiva implementao, salvo experincias
isoladas. Assim, este estudo busca contribuir
para uma profunda refexo sobre a persistente
inaptido dos governos em promoverem efcazes
alteraes nas suas estruturas e processos admi-
nistrativos para fazer frente aos desafos efetivos
de promoo do desenvolvimento econmico e
social, at ento com resultados desfavorveis ao
Estado quando medidos pelos macroindicadores
de PIB, PIB per capita, IDH e seus subndices.
AS REFORMAS INSTITUCIONAIS DO ESTADO DA BAHIA ENTRE 1955 E 2004
A modernizao imposta pelo Estado Novo na
Bahia (1937-1945)
O Estado Novo foi um regime ditatorial, republi-
cano-nacional-unitrio-autoritrio, comandado pelo
presidente Getlio Vargas, entre novembro de 1937
e setembro de 1945, conforme Tavares (2001).
Na Bahia, ele foi instalado com a nomeao
do interventor federal, interino, comandante da 6
Regio Militar, coronel Antnio Fernandes Dantas,
sucedido por Landulpho Alves, em maro de 1938,
que administrou o estado, contando com a seguinte
estrutura administrativa: Secretaria de Segurana
Pblica, Secretaria do Interior e Justia, Secretaria
da Fazenda, Secretaria da Agricultura, Secretaria
da Educao e Sade.
Ele priorizou, em seu governo, a agricultura e
a educao, investindo na implantao de fazen-
das experimentais para melhorar o plantel bovino
leiteiro. Construiu o primeiro avirio da Bahia, em
Feira de Santana. Buscou desenvolver a lavoura
algodoeira, integrando-a ao parque txtil. Construiu
usinas de benefciamento de algodo em Feira de
Santana. Criou feiras animais para a exposio de
gado no Parque de Ondina, em Salvador. Tentou,
tambm, assentar famlias de imigrantes japoneses
na Colnia Agrcola de Mata de So Joo. Cons-
truiu uma fazenda agrcola em Cruz das Almas, com
instalaes administrativas, laboratoriais e residen-
ciais. De igual modo, na educao, sob a direo de
Isaas Alves, inaugurou a escola Duque de Caxias e
o Instituto Normal da Bahia. Pelo Decreto n 11.234
de 1939, reformou todo o ensino normal. Em 1942,
atravs de uma ao militar, foi deposto Landulpho
Alves, sendo nomeado para ocupar o seu lugar o
coronel Onofre Pinto Aleixo (TAVARES, 2001).
PRINCIPAIS MARCOS DE REFORMAS
ADMINISTRATIVAS DA BAHIA
Para Matta (2003), esses marcos podem ser des-
critos como: a criao do Departamento do Servio
Pblico (DSP), atravs de Decreto de 1942, e a sua
transformao em Departamento de Administrao
Geral (DAG), pela Lei n 2.321, da reforma admi-
nistrativa do Poder Executivo baiano de 1966. Ele
passou a funcionar como rgo central do sistema
de administrao, sendo transmudado, em 1980,
na atual Secretaria da Administrao do Estado da
Bahia.
Num breve histrico das reformas administrati-
vas, o autor relembra o artigo do Diretor Geral do
DSP, Renato Bio de Cerqueira, sob o ttulo Antece-
dentes Tericos da Reforma Administrativa no Bra-
sil, no qual demonstrado que o sistema de mrito
e a organizao do pessoal civil do servio pblico
da Unio e dos estados, resultantes das diretrizes
de efcincia e economia adotadas pelo governo
Vargas, antes e depois da Constituio de 1934, e
depois da Constituio de 1937, procediam, essen-
cialmente, de ideias, estudos e projetos h muito
lanados. So relacionados os projetos de 1907,
1911 e 1913, sendo este ltimo do deputado federal
baiano Moniz Sodr, que toca no formalismo jur-
dico de um decreto de 1916, do governo Wenceslau
Braz, sobre concurso e estgio probatrio, porm,
sem ter obtido o devido referendo do Congresso
Nacional, seguido de outras tentativas posteriores.
citado, tambm, um Tratado de Cincia da
Administrao e Direito Administrativo, de Viveiros
de Castro, com um diagnstico do sculo XIX e
anteriores, e pela prescrio proftica para o sculo
XXI: O funcionalismo pblico nunca constituiu uma
carreira que exigisse preparo tcnico... E mais:
Bem merecia da ptria o governo que realizasse
uma reforma administrativa com a seguinte orienta-
o: 1 reduo do quadro dos empregados...; 2
as primeiras nomeaes dependentes da prova
de capacidade; 3 garantir o acesso; 4 fxao
de vencimentos que possam realmente prever a
subsistncia do empregado e de sua famlia; 5
responsabilidade efetiva dos funcionrios.
Outra preciosidade para os estudiosos do
assunto o art. 72 do projeto para a Constituio de
1946, elaborado pelo Instituto dos Advogados Brasi-
leiros (IAB), exprimindo uma integrao da aborda-
gem juridicista e o contedo de orientao gerencial:
Haver junto Presidncia da Repblica um Depar-
tamento Administrativo para o estudo pormenorizado
MARCELO RODRIGUES VIEIRA
das reparties, departamentos e estabelecimentos
pblicos, com o fm de promover, quanto econo-
mia e efcincia, as modifcaes a serem feitas na
organizao dos servios pblicos, sua distribuio
e agrupamento, dotaes
oramentrias, condies e
processos de trabalho, bem
como relaes de uns com
os outros e com o pblico.
Governo Otvio
Mangabeira (1947-1951)
Aps sucessivas inter-
ventorias na Bahia, Otvio
Mangabeira tomou posse
em abril de 1947 e iniciou os estudos para pro-
por um plano de desenvolvimento para o Estado.
Confou a Secretaria de Educao e Sade ao
educador Ansio Teixeira, inaugurando um perodo
de inovaes e realizaes que mudou o quadro
educacional da Bahia. Iniciou, logo no primeiro ano,
a construo de 258 prdios escolares, inclusive o
centenrio Ginsio da Bahia. Construiu os Centros
Educacionais Integrados, as Escolas Classe e as
Escolas Parque. Em apenas quatro anos construiu
escolas de nvel elementar, ginsios e colgios de
nvel secundrio, com qualidade fsica e profssio-
nal, instituindo o concurso pblico para o ingresso
de professores atravs de ttulos e provas escritas
e orais. Absorveu bons quadros diplomados pela
Faculdade de Filosofa, Cincias e Letras da entto
jovem Universidade da Bahia.
O governo de Otvio Mangabeira foi pioneiro
na poltica de apoio e incentivo cultura na Bahia,
criando para isso um Departamento de Cultura na
Secretaria de Educao, transformando-o num
grande centro de apoio e inovao para as artes
plsticas, a msica, o teatro, o cinema e a litera-
tura baiana. Ajudou o curso de formao de biblio-
tecrios, originando a Escola de Biblioteconomia da
Universidade Federal. Iniciaram-se os estudos, pelo
Conselho Nacional do Petrleo, para a construo
da refnaria de petrleo de Mataripe e da hidrel-
trica do So Francisco.
Pela pasta da agricultura foram patrocinadas a
construo de dois navios pesqueiros e a vinda de
colonos srvios, croatas e japoneses para fazendas
experimentais de gado bovino, cavalos e produto-
ras de hortifrutigranjeiros.
Como resultados diretos,
aumentou a produo de
leite e de ovos para o con-
sumo da populao. Com a
construo do matadouro de
So Roque, estabilizou-se o
preo da carne. Verduras e
legumes comearam a ser
entregues populao, ori-
ginrios da fazenda de colo-
nos japoneses, do Rio Seco,
municpio de Santo Amaro.
Para o quadrinio de 1951 a 1955, assumiu o
governo Lus Rgis Pacheco Pereira, no mesmo
perodo em que Getlio Vargas assumia a Presi-
dncia da Repblica.
Governo Antnio Balbino (1955-1959)
Esse governo teve como maior preocupao
a criao da Comisso de Planejamento Econ-
mico (CPE), coordenada pelo economista Rmulo
Almeida, e o Conselho de Desenvolvimento Eco-
nmico da Bahia (Condeb), em maio de 1955. Os
frutos desse trabalho foram colhidos pelas adminis-
traes que o sucederam.
A principal caracterstica desse governo foi sua
preocupao em criar a infraestrutura econmica
do estado. Contemplou, tambm, em seus progra-
mas, as questes sociais, visando oferecer melho-
res condies de vida aos bairros populares da
cidade do Salvador, construindo centros sociais
que forneciam, alm de outros servios, a assis-
tncia mdica.
Para Pedro (1963), a primeira tentativa de pla-
nejamento econmico global do estado da Bahia
ocorreu nesse governo. Encontra-se destacada,
por este autor, a genialidade do trabalho do ento
Secretrio da Fazenda, Rmulo Almeida, sendo
ele o verdadeiro idealizador do modelo institucional
O governo de Otvio Mangabeira
foi pioneiro na poltica de
apoio e incentivo cultura
na Bahia, criando para isso
um Departamento de Cultura
na Secretaria de Educao,
transformando-o num grande
centro de apoio e inovao para as
artes plsticas, a msica, o teatro,
o cinema e a literatura baiana
implementado no Estado e principalmente pela
mudana de cultura organizacional, indispensvel
ao planejamento.
Para o desenvolvimento desse trabalho articu-
lou-se o governo com diversos parceiros, dentre
os quais destacam-se a Universidade da Bahia,
o BNDE, o Banco do Brasil, os Ministrios da
Fazenda e da Agricultura, e a Fundao Getlio
Vargas. Tambm participaram desse planejamento
as classes dirigentes e produtoras locais.
Em sua primeira mensagem enviada Assem-
bleia, o governador Balbino deixou claro o objetivo da
criao da Comisso de Planejamento Econmico
(CPE), qual seja, implementar uma mentalidade pla-
nifcadora, com o intuito de diagnosticar a economia
baiana, elaborar programas e projetos, e institu-
cionalizar o sistema de planejamento do governo
estadual, buscando aproveitar todos os recursos
da Bahia para impulsionar o seu desenvolvimento
econmico. A partir da CPE visualizou-se criar uma
instituio que condicionasse a existncia do plane-
jamento e que, aos poucos, fosse transformando as
outras instituies para essa mentalidade planifca-
dora (BOAVENTURA, 1964). H de se destacar o
pioneirismo desse Estado no planejamento com a
criao dessa Comisso, bem como da Fundao
para o Desenvolvimento da Cincia na Bahia.
Governo Juracy Magalhes (1959-1963)
O incio desse governo foi marcado pela def-
nio do Plano de Desenvolvimento para a Bahia
(Plandeb). A fnalidade do Plano de Governo para
o Estado era a de alcanar melhor utilizao dos
recursos naturais e humanos da Bahia, criando
oportunidades de melhores empregos para a
populao em condies de trabalhar e elevando
progressivamente a renda real per capita a 3%,
anualmente, no mnimo.
Esse Plano considerava como diretrizes:
emprego para a populao; valorizao dos sal-
rios nominais atravs de um abastecimento farto
e do atendimento das necessidades mnimas de
educao e assistncia sanitria populao do
estado da Bahia; aproveitamento dos recursos
naturais, industriais e humanos. Para alcanar
essas diretrizes, o Plano previa: a possibilidade de
fxao dos capitais produzidos pela prpria econo-
mia baiana; capitais de empreendimentos agrcolas
e industriais vindos de fora; os recursos federais ou
de outras origens.
O plano de investimentos pblicos, semip-
blicos, ou patrocinados pelo poder pblico, con-
siderava os seguintes programas bsicos: de
transportes e comunicao, um sistema integrado
de organizao da economia agrcola e do abaste-
cimento alimentar; a expanso de fronteiras agrco-
las; a possibilidade de desenvolvimento industrial
via programa da Petrobras com localizao de
siderrgica mdia na Bahia, dentro do Programa
Siderrgico Nacional, com facilidade de formao
de cadeias produtivas de indstrias metalrgicas
diversas, mecnicas, de materiais de construo,
embalagens. Esses projetos eram viveis pela
localizao de matrias-primas na Bahia.
Segundo Tavares (2001), o Plandeb deveria
ser realizado no perodo de 1960-1963. No o foi
por causa de difculdades econmicas da Bahia e
dos episdios que mobilizaram o pas nos anos de
1960 a 1962, como a renncia do presidente Jnio
da Silva Quadros, em agosto de 1961. Outros
estudiosos defendem que, apesar de o legislativo
baiano ser receptivo ideia do planejamento, as
implicaes polticas determinaram a protelao
da aprovao do plano, deixando-o esquecido,
sem merecer o pronunciamento fnal do plenrio
daquela casa.
Apesar disso, esse Plano foi implementado ao
longo dos governos de Juracy Magalhes e dos
seus sucessores, principalmente no que concerne
sua estratgia industrial, podendo-se afrmar
que a atual estrutura urbana industrial baiana
fruto do Plandeb.
O processo de planejamento na Bahia foi asser-
tivo para o historiador baiano Henrique Tavares, e
assim compreendido por estudiosos, administrado-
res pblicos e polticos do estado, pois, na compre-
enso desses atores, ele visou atender s diversas
linhas de oportunidades das vocaes produti-
vas, considerando as polticas globais, setoriais e
regionais da Unio para o pas e para o Nordeste,
buscando sua insero nos mercados nacional e
mundial (SPINOLA, 1997).
Destaca-se o bem sucedido planejamento do
desenvolvimento estadual, focalizado nos gran-
des marcos da industrializao e da expanso
dos servios nas principais cidades baianas. Bem
alicerado em diagnsticos das possibilidades do
Estado, antecipando-se ao planejamento federal
que subordinou os interesses regionais dimen-
so nacional dos programas e projetos econmi-
cos. Buscou identifcar oportunidades, elaborando
planos, programas e perfs. Foram criados os
rgos e as entidades de fomento, de crdito, de
pesquisa, de forma articulada nos mbitos regio-
nal e nacional, revisando, periodicamente, suas
premissas e estratgias.
As alianas pioneiras foram frmadas com a
integrao dos esforos do Instituto de Economia e
Finanas da Bahia (IEFB), coordenado por Pinto de
Aguiar; da Universidade Federal da Bahia (UFBA),
dirigida pelo reitor Edgard Santos; e da Secretaria
da Fazenda do Estado da Bahia, comandada por
Rmulo Almeida.
Como nota adicional registra-se que o Plandeb
foi desenvolvido no incio dos anos 1950, quase
que na mesma poca do Plano resultante do Grupo
de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste
(GTDN), denominado uma poltica de desenvolvi-
mento econmico para o Nordeste.
Apesar dessa coincidncia temporal, esses pla-
nos foram diferentes nas essncias de suas estra-
tgias industriais. O GTDN propunha um modelo
autnomo, pretendendo replicar no Nordeste o
desenvolvimento capitalista do Centro-Sul; j o Plan-
deb propunha um modelo de integrao ao desen-
volvimento do prprio Centro-Sul. Quanto natureza
das empresas, eles tambm divergiam: o GTDN
objetivava a pequena e mdia empresa de alcance
local; o Plandeb, ao contrrio, defendia a grande
empresa que caracterizava a produo dos bens
intermedirios, visando o mercado do Centro-Sul.
O processo histrico o testemunho vivo do
acerto contido no Plandeb, de estratgia de des-
concentrao concentrada, e o equvoco do GTDN
ao propor uma estratgia deslocada da dinmica
capitalista nacional (SPINOLA, 2003).
Originrios do Plandeb, so tambm implemen-
tados os projetos que caracterizavam o modelo
do estado empreendedor, a exemplo do Fundo
de Desenvolvimento Agroindustrial (Fundagro),
de onde surgiram o Banco do Estado da Bahia
(Baneb) e o Banco de Desenvolvimento do Estado
da Bahia (Desenbanco), a Companhia de Eletri-
cidade da Bahia (Coelba), a Usina Siderrgica
da Bahia (Usiba), a Eletrosiderurgica Brasileira
S.A. (Sibra), o Centro Industrial de Aratu (CIA) e
o Complexo Petroqumico de Camaari (Copec),
entre outros. Ficou contemplada, por sua vez, uma
nova confgurao de um Estado empreendedor e
fomentador em reas estratgicas, implementando
entidades como a Companhia de Engenharia
Rural do Estado da Bahia (Cerb), na perfurao de
poos, Companhia de Adubos e Materiais Agrco-
las da Bahia (Camab), para a distribuio de insu-
mos agrcolas, a Companhia de Armazns e Silos
do Estado da Bahia (Caseb), de armazenagem,
a Matadouros Frigorfcos S.A. (Mafrisa), para o
abastecimento de carne, bem como dezenas de
outras proposies similarmente implementadas
ao longo dos anos.
A estratgia de industrializao baiana de des-
concentrao concentrada vem seguindo um pro-
cesso inverso quela do Centro-Sul do pas. Isso se
d em funo da lgica do processo de desenvolvi-
mento capitalista naquela regio estar voltada para
a produo de bens de consumo, especialmente os
durveis (ou de luxo), para atender principalmente
a demanda daquele mercado e do resto do pas.
Lgica que no era, segundo as anlises realiza-
das, vivel para a regio Nordeste.
Para viabilizar a exportao dos produtos
intermedirios da Bahia para o Centro-Sul, fez-se
necessria a construo de estradas interregionais
que, por seu turno, refetiram de forma negativa nas
condies concorrenciais para as empresas tradi-
cionais nordestinas de bens de consumo, que foram
perdendo mercado para as unidades tecnicamente
mais modernas e melhor administradas, originrias
do Sudeste ou mesmo do exterior.
Governo Antnio Lomanto Jnior (1963-1967)
Este poltico, apesar de ter encomendado
diversos estudos globais para o futuro planeja-
mento estadual, inclusive
para a prpria CPE, no
chegou a concluir tais pro-
postas de planejamento
por fora de mudana de
diretrizes da poltica econ-
mica nacional, voltando-se
implementao de medi-
das parciais.
Ele priorizou a ao social com a desapropria-
o de fazendas no municpio de Candeias para
a instalao do ncleo colonial Landulpho Alves,
sinalizando com o incio da reforma agrria na
Bahia. Neste nterim, a democracia no Brasil foi gol-
peada em 31 de maro de 1964, sendo afastando
Joo Goulart da Presidncia da Repblica e sendo
extintos ou cassados os mandatos de deputados. O
governador Lomanto Jnior reorganizou o secreta-
riado do seu governo e tentou implantar uma nova
mentalidade com a reforma administrativa, sob a
orientao tcnica da Universidade da Bahia, por
intermdio do Instituto de Servio Pblico.
Em 1963, foi apresentado o resultado de uma
pesquisa, trabalho profundo e abrangente de diver-
sas fontes e dados censitrios de 1920 a 1940,
denominado O problema da involuo industrial
da Bahia, o qual mostrava uma relevante discre-
pncia entre os avanos obtidos pelo estado nas
suas estruturas de sistema de transportes e ener-
gtico, no crescimento demogrfco, na balana
comercial externa, na receita tributria, na melho-
ria urbana da capital e em muitos outros aspec-
tos, contrapondo-se reduo de sua importncia
no desempenho industrial na primeira metade do
sculo XX, em comparao com o fnal do sculo
anterior. Constatou-se uma signifcativa estag-
nao nas indstrias txtil e fumageira e o desa-
parecimento de outras empresas manufatureiras
(SPINOLA, 1997).
Naquela poca, o economista Rmulo Almeida
apresentou um importante trabalho, expressando
quantitativamente esse quadro que se convencio-
nou chamar de o enigma baiano, mostrando, com
estatsticas, a participao percentual da Bahia no
total da indstria nacional, apurada no censo de
1920, cuja produo repre-
sentava 2,8%, contra 1,3%
apresentado no censo de
1940 (ALMEIDA, 1977).
Tavares (2001) des-
creve que as empresas
no cresciam em virtude
do sistema econmico
baiano ser estruturalmente
agrrio-mercantil, alm dos problemas nacionais
de estagnao, como a falta de capitais, carncia
de fora motriz, pobreza de mo de obra tcnica
e defcincia do mercado interno. Salienta, ainda,
a subordinao das empresas industriais baianas
s grandes frmas comerciais, pelo mecanismo da
consignao.
Por sua vez, Almeida (1977) cita as principais
razes para essa situao de baixa capitalizao
da Bahia em relao ao Sul. So elas: a decadn-
cia poltica baiana na Repblica; as difculdades de
transportes; a carncia de energia; a carncia de
recursos da fragilizada economia colonial baiana,
que levava a outras carncias; a quase nula imi-
grao, adicionando-se a tudo isso a falta de tiro-
cnio industrial dos ricos comerciantes da terra nos
empreendimentos da produo.
Para Guimares (1966), as naes cnscias
de sua pobreza exigem do governo uma ao
enrgica para que resolvam essas estagnaes
que as afastam, cada vez mais, do mundo desen-
volvido. Por isso um Estado democrtico no
se pode furtar, na atualidade, a intervir no setor
privado da economia. Todavia, um Estado com
difculdades fnanceiras, baixa remunerao de
pessoal, por si s no capaz de transformar-se
em um agente efetivo do desenvolvimento eco-
nmico. J quela poca se analisava a situao
de agravamento das fnanas estaduais frente
poltica do governo federal de convergncia dos
recursos para os seus cofres, conhecida como
ditadura fnanceira da Unio.
[...] um Estado com difculdades
fnanceiras, baixa remunerao
de pessoal, por si s no capaz
de transformar-se em um agente
efetivo do desenvolvimento
econmico
A reforma administrativa de 1966
O redirecionamento do perfl produtivo do estado
da Bahia, a partir da dcada de 50 do sculo pas-
sado, creditado, em grande parte, implemen-
tao de um planejamento governamental que
deslocou a economia tradicional agroexportadora,
fragilizada pelas oscilaes do mercado em rela-
o a sua estreita pauta de produtos, para um con-
junto de economias regionais focalizadas em suas
verdadeiras vocaes produtivas e de condies
locacionais. O Estado utilizou os instrumentos ala-
vancadores do desenvolvimento, fazendo-se pre-
sente com incentivos fscais e fnanceiros, e com a
orientao ao empresariado. Isso se deu por meio
dos rgos e entidades de promoo e fomento da
esfera estadual e federal, conscientes do panorama
da economia mundial, caracterizada pelos novos
paradigmas da globalizao e pela formao dos
blocos econmicos (SPINOLA, 1997).
A reforma administrativa e a proposta de regio-
nalizao administrativa, ocorrida no estado da
Bahia no ano de 1966, foi uma resposta imperiosa
necessidade que o governo teve, naquele momento,
de rever o seu aparelho administrativo. Ela foi insti-
tuda pela Lei n 2.321, de 11 de abril daquele ano,
para continuar respondendo s novas demandas.
A modernizao pretendida pelo governo da
Bahia na sua estrutura funcional contribuiu para o
aperfeioamento na prestao dos servios pbli-
cos. Como instrumento de planejamento estratgico,
o governo introduziu a sistemtica do oramento-
programa, criando as condies de suporte fnan-
ceiro s aes de governo (SPINOLA, 2003).
A CPE fcou encarregada de promover os estu-
dos bsicos, visando respaldar a execuo dos
programas e projetos implementados pela mquina
governamental. Este modelo trazia nos seus pilares
a ideia de minimizar o grande problema da desar-
ticulao das aes governamentais, at ento
amarrada a uma viso setorial.
Naquele mesmo ano, foi criada a Secreta-
ria da Indstria e Comrcio e a CPE foi transfor-
mada numa fundao de planejamento, marcando,
naquele momento, o incio do seu esvaziamento
tcnico. Mais tarde, em 1971, foi criada a Secreta-
ria do Planejamento, Cincia e Tecnologia (Seplan-
tec), absorvendo a CPE.
Governo Lus Viana Filho (1967-1971)
Luis Viana Filho foi o primeiro governador
baiano eleito pela Assembleia Legislativa por via
indireta, no perodo dos governos militares, indi-
cado pelo presidente Castelo Branco. Um dos pla-
nos de seu governo foi fazer da educao um polo
de desenvolvimento, convidando para secretrio de
Educao e Cultura o jovem professor e doutor em
Cincias Polticas pela Universidade de Sorbonne,
Lus Augusto Fraga Navarro de Brito. Este, por sua
vez, reorganizou e fez funcionar o catico sistema
educacional baiano, do nvel elementar ao mdio,
ao normal e ao superior. Colocou em prtica os ino-
vadores Planos de Educao I e II, destacando-o
como o terceiro mais importante secretrio de Edu-
cao da Bahia, na mesma linha em que esto An-
sio Teixeira e Isaas Alves de Almeida.
Nesse governo foi criada a Biblioteca Pblica nos
Barris. No conseguindo implantar editoras pblicas
na Bahia, assinou convnio com as editoras baia-
nas para edio de livros pelo sistema de compra de
exemplares, semelhana do procedimento adotado
pelo Instituto Nacional do Livro. Valorizou o cinema e
o teatro baiano. Concebeu a Universidade de Feira de
Santana. Na rea econmica, concluiu e inaugurou o
Centro Industrial de Aratu (CIA) e lutou pela constru-
o da Usina Siderrgica da Bahia S.A. (Usiba). Dei-
xou acertado com o Presidente Mdici a construo
do Polo Petroqumico da Bahia, em Camaari.
Com a edio do Ato Institucional n 5 (AI-5) em
1968, ele passou a sofrer uma srie de restries
que atingiram o seu governo, inclusive provocando
a sada do seu secretrio de Educao. Nessa oca-
sio, a represso recrudesceu e o pas sofreu a mais
dura fase dos governos militares (TAVARES, 2001).
Governo Antnio Carlos Magalhes (1971-1975)
Jornalista, mdico, poltico e deputado fede-
ral, tornou-se o segundo governador eleito indire-
tamente, com a sano do presidente Mdici. Ele
governou a Bahia num perodo em que o pas estava
submetido s vicissitudes de um regime ditatorial,
de prises e torturas. Cuidou, entre outras coisas,
da infraestrutura urbana de Salvador, com a cons-
truo da Avenida Lus Viana Filho (Avenida Para-
lela); e do Centro Administrativo da Bahia (CAB),
para abrigar a administrao estadual. Incentivou
a ampliao do CIA e aumentou as negociaes
com o governo federal e com os empresrios para
a construo do Polo Petroqumico de Camaari.
Governo Roberto Santos (1975-1979)
Assumiu o governo logo em seguida e ocupou-se
tambm com o progresso da economia, apoiando o
CIA e abrindo as principais vias de acesso e escoa-
mento da produo do Polo Petroqumico de Cama-
ari. Deu ateno especial sade pblica e aos
hospitais pblicos, construindo o hospital-modelo
que leva o seu nome, no bairro do Cabula. Iniciou a
construo da barragem de Pedra do Cavalo, que
visava, dentre outros objetivos, ampliar o abasteci-
mento de gua na Regio Metropolitana de Salva-
dor (RMS).
Governo Antnio Carlos Magalhes (1979-1983)
Dedicou-se, nesse segundo mandato, ao desen-
volvimento do interior do estado. Buscou garantir o
fornecimento de energia eltrica para as cidades
interioranas, que ganharam, tambm, estradas rodo-
virias. Deve ser destacado o plano de valorizao
do oeste baiano, consolidando-se como polo agr-
cola que se ampliou e se afrmou com a produo
de soja. Contextualizando aquele perodo, o Brasil
tinha, na Presidncia da Repblica, o general Joo
Batista de Figueiredo, encarregado da redemocrati-
zao do pas, atravs da abertura e do processo
de anistia dos presos e dos exilados polticos.
Governo Joo Durval Carneiro (1983-1986)
J atravs do processo de eleies diretas,
assumiu o governo do estado o deputado federal
Joo Durval Carneiro, em substituio ao candi-
dato a governador, Clriston Andrade, morto em
acidente areo no interior do estado, a apenas um
ms das eleies.
Entre 1983 e 1994, instalou-se no pas um
quadro de elevados ndices infacionrios, combi-
nado com o esgotamento do modelo nacional de
desenvolvimento, tornando impraticveis quaisquer
tentativas de planejamento ao longo do perodo
(SPINOLA, 2003).
ADEQUAO POLTICO-INSTITUCIONAL E
ADMINISTRATIVA
Na dcada de 1980, o estado da Bahia apresen-
tou variados e complexos signifcados do ponto de
vista poltico-institucional e administrativo, refexo
do quadro nacional, caracterstico de um regime
federativo. Conforme citado, teve como governa-
dores, aps Antnio Carlos e Joo Durval, Waldir
Pires (1987-1989) e Nilo Coelho (1989-1991), que
impuseram formatos polticos e administrativos
diversos a seus governos.
Segundo Santos (1991), uma das caractersti-
cas dos governos baianos aquela de promover
diversas modifcaes na estrutura administra-
tiva estadual, sem, contudo, ensejarem uma real
reforma administrativa, no sentido de espelhar
transformaes estruturais nas polticas pblicas
e no aparelho de Estado. Esses diversos arranjos
visam, no geral, as acomodaes para privilegiar
aes prioritrias e acolhimento das foras polticas
que apoiaram a candidatura vitoriosa.
Dessa forma, qualquer anlise que considere a
organizao administrativa governamental baiana
na dcada de 80 do sculo passado deve levar em
conta as alteraes e os rearranjos institucionais
como parte do processo de transformao econ-
mica, poltica e social (SANTOS, 1991).
Torna-se visvel, nesse sentido, a crescente
expanso da administrao descentralizada ocor-
rida nas dcadas de 1960 e 1970, mais expres-
sivamente, com a proliferao de autarquias
e fundaes e um maior nmero de empresas
estatais. A consequncia, em termos de expanso
de gastos, que o volume de dispndio das empre-
sas estatais em relao ao total do Estado passou
de 12,6%, em 1970, para aproximadamente 53%,
em 1979. O baixo nvel de
rentabilidade dessas organi-
zaes forou os governos
federal e estadual a apor-
tarem recursos fnanceiros
para sua manuteno.
Modelo de gesto pblica
Santos (1991) esclarece
que, durante o perodo que vai do fm da dcada de
1970 at o fm da dcada de 1980, os trs gover-
nos no se distinguiram em relao s propostas
administrativas de seus planos, sendo o modelo de
gesto o ponto que os diferenciava.
O governo de Antonio Carlos Magalhes con-
servou o modelo anterior de Roberto Santos e o
seu prprio: o de exercer suas funes baseado no
profssionalismo, na competncia tcnica e no for-
talecimento das conhecidas ilhas de competncia,
circunscritas a algumas empresas pblicas e socie-
dades de economia mista, assegurando o ingresso
de servidores pelo reconhecimento de suas quali-
fcaes e tentando afastar o clientelismo. Essas
estruturas passaram a ser criadas ou fortalecidas
para executarem as aes prioritrias de governo,
reunindo os melhores e mais bem remunerados
quadros tcnicos e diretivos.
O governo de Joo Durval Carneiro fugiu a esse
modelo, fazendo concesses exageradas s pres-
ses dos grupos polticos pelos cargos e programas
prioritrios. O terceiro governo, circunscrito naquele
perodo, de Waldir Pires, pareceu ter motivaes
diversas do perodo anterior, prosseguindo com a
eliminao paulatina das ilhas de competncia,
cujo propsito era nivelar o setor pblico. Ao elimi-
nar a autonomia e os privilgios da administrao
indireta, visando o tratamento igualitrio a todos os
rgos pblicos, o governo de Waldir Pires institu-
cionalizou mais uma reforma administrativa, atra-
vs da Lei n 4.697 de 15 de julho de 1987.
Conforme descrito por Santos (1991), houve
um nivelamento por baixo que retirou a visibilidade
dos espaos onde estavam concentrados os melho-
res quadros tcnicos, dirigentes e aes prioritrias.
Diversos foram os exemplos
de normas baixadas pelo
governador Waldir Pires que
paralisaram o setor pblico
no seu conjunto, no esca-
pando nem mesmo as ilhas
de competncia, que j
vinham perdendo qualidade
no governo anterior.
Para concluir o seu man-
dato, j que renunciou para concorrer Vice-Pre-
sidncia da Repblica, assumiu o seu vice, Nilo
Coelho, para o perodo de 1989-1991, que promo-
veu, apesar do curto perodo frente do executivo
baiano, mais uma reforma institucional atravs da
Lei n 5.121, de 06 de julho de 1989.
Diviso institucional do trabalho
Aps 1988, com a promulgao da nova Cons-
tituio Federal, as esferas de governo passaram a
responder por competncias institucionais de forma
mais equilibrada, num movimento de descentraliza-
o das aes governamentais.
At ento, o modelo era altamente centralizado
por razes prprias de um regime autoritrio, de
total dependncia, tendo os estados e municpios
que fazer a adaptao total dos seus planejamen-
tos s polticas e linhas de fnanciamentos federais,
o que se constitua num planejamento para nego-
ciao. Isso levava a uma inverso das tradicio-
nais etapas do planejamento, pela necessidade de
adaptao circunstncia centralizadora.
Uma agenda de governo numa conjuntura de
crise
Com a preocupao de propor uma agenda
para as polticas pblicas estaduais, Santos (1991)
inspira-se no pensamento keynesiano de que o
Estado poderia determinar o montante agregado
Aps 1988, com a promulgao
da nova Constituio Federal,
as esferas de governo passaram
a responder por competncias
institucionais de forma mais
equilibrada, num movimento
de descentralizao das aes
governamentais
dos recursos destinados a aumentar o emprego
sem, no entanto, afetar as tradies generalizadas
da sociedade, e de que preciso defnir um critrio
de agenda para o que urgente e desejvel fazer
no futuro prximo.
Nas suas consideraes ele formula, em pri-
meiro lugar, que a recesso causada por uma
poltica restritiva do governo, sugerindo praticar
uma poltica fscal expansionista e sinalizando que
a Bahia deveria tomar a iniciativa, no mbito regio-
nal, a partir dos instrumentos ao seu alcance, para
desenvolver estratgias no campo econmico que
levassem expanso do emprego.
Apesar de reconhecer que a Unio detm os
maiores instrumentos de poltica econmica, poss-
vel ao governo estadual descobrir nichos possveis
de insero, em ao conjunta com o empresariado,
para defnir a forma de participao dos diferentes
segmentos, como programas diversifcados da agro-
pecuria baiana, verticalizados na agroindstria,
e maior integrao da indstria de transformao.
Essa poltica, alm de proporcionar, no curto prazo, a
expanso do emprego, no mdio prazo, possibilitaria
a modernizao das estruturas produtivas baianas
naquilo que seja possvel para a integrao competi-
tiva. Nesse passo, seria fundamental uma poltica de
cincia e tecnologia, alavancando potencialidades
industriais, agrcolas e agroindustriais.
O segundo ponto abordado por Santos (1991)
refere-se ao alcance e efetividade das polticas
pblicas na rea social, priorizando uma melhor
qualifcao do gasto sem maiores investimentos.
Quanto s novas funes descentralizadoras do
governo federal, ele sugere que o estado deveria
preparar-se para essas funes, bem como buscar
capacitar municpios para as suas novas funes.
Quanto s mudanas administrativas, deveriam
concentrar-se na recuperao operacional do setor
pblico, pois sem isso as polticas pblicas no
teriam o efeito desejado. Sugere assim: o concurso
pblico como forma de acesso; a nfase na quali-
dade do servio pblico prestado; a profssionaliza-
o do servidor pblico, preparando novos quadros
para o planejamento e a execuo dos novos
papis do Estado.
Por fm, sugere Santos (1991) que seja mudado
o comportamento em relao varivel tempo. No
se pode estar preso a um tempo administrativo, cuja
preocupao maior gerenciar a crise. Deve-se
pensar num tempo terico, necessrio para que as
polticas pblicas implementadas no presente pro-
duzam as mudanas estruturais desejadas.
A reforma do aparelho do Estado: 1991-2004
Para o perodo em tela, buscou-se elaborar
uma anlise global com o objetivo de no se per-
der a estratgia de uma poltica sequencial imple-
mentada pelo grupo poltico em foco. Apenas
como referncia aos perodos de governo tem-se:
Governo Antonio Carlos Magalhes (1991-1994).
Retorna ao governo em 1991, dessa vez atravs
do voto, para o seu terceiro mandato, em um turbu-
lento perodo da vida nacional, durante os gover-
nos nacionais de Collor e de Itamar Franco. Nesse
mandato, ele promoveu o ajuste fscal necessrio,
outra reforma institucional, atravs da Lei n 6.074,
de 22 de maio de 1991, pouco restando a fazer
em investimentos pblicos e programas estrutu-
rantes. No governo Paulo Souto (1995-1999), foi
possvel retomar os investimentos pblicos com
recursos da poupana gerada pelo perodo ante-
rior de austeridade e pela nova situao poltica
nacional do governo de Fernando Henrique Car-
doso. Sucedido pelo governador Csar Borges
(1999-2002), retornou Paulo Souto para cumprir
o seu segundo mandato no perodo 2003-2006.
Para Dantas Neto (2003), alm do fato da transi-
o ps-carlista ter cumprido seu ciclo ao longo
de 2003 e j se viver na Bahia a plenitude de um
novo momento bipolar j no mais sufciente
falar em carlismo, no singular, para entender
este fenmeno. Contra os prognsticos histricos,
h que se pensar o carlismo no plural, para alm
do prprio Antonio Carlos Magalhes.
As aes desencadeadas no incio da dcada
de 1990 pelo governo do estado da Bahia, iden-
tifcadas por Santos (1991) como recuperao
operacional do setor pblico, so aliceradas em
trs princpios: a moralizao da mquina pblica;
qualidade na prestao de servios; profssionali-
zao do servidor pblico.
Diante deste quadro, o estado da Bahia ali-
nhou-se s iniciativas do governo federal, num
amplo processo de modernizao administrativa,
atravs do programa estadual de desestatizao
que buscava, dentro do processo de moderniza-
o, o saneamento fnanceiro, via ajuste fscal, e
a reviso de suas funes no apoio ao desenvolvi-
mento socioeconmico; e o programa estadual de
incentivo s Organizaes Sociais (OS), institudo
no estado pela Lei n 7.027, de janeiro de 1997, e
regulamentado pelo Decreto n 7.007, de novem-
bro do mesmo ano, signifca o exerccio da auto-
nomia do estado da Bahia como Estado-membro,
antecipando-se legislao federal sobre organi-
zaes sociais. Isso se deu como uma resposta
crise do aparelho de Estado como prestador de
servios e atividades de ensino, pesquisa, cultura,
sade e outros. A participao do setor privado na
prestao desses servios encontra-se prevista na
Constituio Federal.
Nesse sentido, esse programa passou a inte-
grar o processo de modernizao administrativa do
estado da Bahia, iniciado em 1991, tentando recu-
perar a governabilidade e a obteno de melhores
resultados de efetividade. Assim, a partir de 1995,
seguindo os princpios norteadores da reforma do
Estado preconizados por Bresser-Pereira, o estado
da Bahia prosseguiu, paralelamente ao ajuste fs-
cal, rumo construo de um Estado mais gil e
mais efcaz, particularmente na rea social. Isso se
deu atravs de parcerias com setores no estatais
para a realizao de algumas atividades, desde que
mantido o compromisso e a participao do Estado
como forma de assegurar a qualidade do servio a
ser prestado populao. Em linhas gerais, a cria-
o das OS signifcou dotar uma instituio privada
de caractersticas pblicas, provendo-a de condi-
es para prestar servios pblicos.
A estratgia de regulao de servios pblicos
A regulao compreendida como a atividade de
controle e de superviso da prestao de servios
pblicos concedidos, permitidos ou autorizados, e
exercida com base em instrumentos legais. O con-
trole e a superviso do Estado sobre as atividades
no so suprimidos, muito pelo contrrio, tendem
a aumentar para proteger tanto os consumidores
quanto os investidores.
Na Bahia, j est operando a Agncia Estadual
de Regulao de Servios Pblicos de Energia,
Transportes e Comunicaes da Bahia (Agerba) e
iniciaram-se estudos para uma agncia reguladora
de servios de gua e saneamento. A Agerba foi
instituda em 19 de maio de 1998, atravs da Lei
n 7.314, e regulamentada pelo Decreto n 7.420,
de 31 de agosto de 1998, como uma autarquia, em
regime especial, vinculada Secretaria de Infraes-
trutura, tendo como principal atribuio o controle e
a fscalizao dos servios pblicos nos segmentos
de energia, transportes e comunicaes.
Essa agncia vem atuando junto Coelba, ao
sistema ferry-boat, ao Consrcio Martimo da Bahia
(Comab), aos servios de distribuio de gs da
Companhia de Gs da Bahia (Bahiags), na fscali-
zao dos transportes intermunicipais e, a partir de
2001, assumiu o gerenciamento, acompanhamento
e fscalizao dos contratos de arrendamento e
cesso de uso dos Terminais de Transporte, que
at a era realizado pelo Departamento de Infraes-
trutura de Transportes da Bahia (Derba).
A experincia da Bahia em novos processos e
sistemas
As secretarias sistmicas Administrao,
Fazenda e Planejamento constituem o trip que
vem liderando, desde a dcada de 1990 at hoje, o
processo de modernizao administrativa do estado
da Bahia. Aps a constatao da sua defcincia de
caixa e obrigaes pendentes de pagamento em
1991, que inviabilizavam novos emprstimos, foi defa-
grado o processo de saneamento das fnanas esta-
duais sob a coordenao da Secretaria da Fazenda
da Bahia (Sefaz). Quando, porm, essa situao fcou
equilibrada, iniciou-se um amplo programa de refor-
mas do Estado atravs de programas e projetos dire-
cionados modernizao da sua administrao.
O sistema administrativo
Um dos fatores que mais evidencia o dinamismo
da administrao pblica a evoluo de suas
estruturas organizacionais. No caso do estado da
Bahia, no trabalho intitulado Bahia (2004), que trata
da evoluo institucional da administrao pblica,
existem referncias dessa evoluo a partir da
dcada de 60 do sculo passado, catalogando
todas as reformas organizacionais a seguir descri-
tas: Lei n 2.321, de 1966; Lei n 4.697, de 1987;
Lei n 5.121, de 1989; Lei n 6.074, de 1991; Lei
n 6.812, de 1995; Lei n 7.435, de 1998; e Lei n
8.538, de 2002.
Essas foram as macrorreformas organizacio-
nais, alm das diversas alteraes parciais na con-
fgurao dos rgos e entidades de governo ao
longo dos anos. Essas estruturas, a partir de 1991,
foram concebidas como suportes bsicos para a
concretizao de polticas, processos e aes,
com caractersticas novas e de natureza inovadora.
Conforme consta no trabalho Bahia (2002), para
esse amplo espectro de reformas a serem empre-
endidas fazia-se necessrio avanar na concepo
de gesto pblica, incluindo a utilizao dos moder-
nos recursos da informtica como ferramenta fun-
damental e imprescindvel.
Essa evoluo alcanou o processo mximo de
enxugamento da mquina administrativa da Bahia
em 1998, confgurando-se como uma das faces
desse movimento de modernizao do aparelho
do Estado entre 1991 a 2001, a reduo de seu
tamanho.
A anlise da confgurao organizacional atual
evidencia a sua natureza essencialmente setorial-
funcionalista, embora se observem alguns meca-
nismos e subestruturas que tentam viabilizar a ao
integrada e sistmica entre diferentes reas de
governo, a exemplo do SAC, da experincia piloto,
em Vitria da Conquista, do Distrito Integrado de
Segurana Pblica (Disep) e das Casas de Recur-
sos Naturais, nas quais o Centro de Recursos
Ambientais (CRA), o Departamento de Desenvolvi-
mento Florestal (DDF) e a Secretaria de Recursos
Hdricos compartilham as mesmas instalaes. Em
funo dessa natureza setorial-funcionalista, ainda
muito baixo o nvel de integrao inter e intra-
rgos estaduais, ressentindo-se esses rgos
da falta de lgica da atuao em conjunto, o que
impacta negativamente sobre as metas e resulta-
dos estabelecidos.
Conforme se encontra registrado em Bahia
(2002), um trabalho realizado pela Seplantec no
ano de 2000 veio confrmar o que foi exposto ante-
riormente, quando sua pesquisa apresentava 28
rgos, dos quais 14 registravam experincia no
campo da desconcentrao das estruturas. Isso
no corresponde, todavia, a aes de descentra-
lizao, uma vez que tais estruturas no estavam
investidas de poder decisrio, sendo a Empresa
Baiana de Desenvolvimento Agrcola (EBDA), uma
das excees.
Alguns exemplos de modernizao, no mbito
das estruturas e processos de operao de ser-
vios, j consagrados na Bahia e adotados em
outros estados e pases so o SAC, o Sacmvel, o
Sacnet e o Servio de Atendimento Policial (SAP).
Para tornar possvel a implantao, em 2001, do
programa governo eletrnico, foram utilizados os
avanos obtidos nos sistemas de administrao, a
exemplo de planejamento, fnanceiro e de contabi-
lidade, de procuradoria, a modernizao no mbito
dos servios de administrao e o sistema inte-
grado de material, patrimnio e servios (Simpas).
Alm destes podem ser citados: a gesto de com-
pras eletrnicas, o sistema de registro de preos, o
gerenciamento e o acompanhamento de contratos
administrativos, a implantao de programas de
qualidade e de melhoria da gesto e os avanos
signifcativos na tecnologia da informao como
instrumentos de gesto pblica.
Outras iniciativas podem ser citadas como: o
Sistema Informativo de Matrcula (SIM), o Disk
Maternidade, as Casas da Agricultura, a dispo-
nibilizao da ferramenta de videoconferncia
para facilitar a comunicao entre os dirigentes,
a capacitao distncia, as reunies interre-
gionais de planejamento, dentre outros eventos.
Outras iniciativas so: o Sistema de Informa-
es Gerenciais (SIG), gerenciado pela Seplan;
o Portal do Servidor, disponibilizando diversas
informaes e servios referentes a pessoal para
os servidores e dirigentes pblicos; e o RH-Net,
portal de legislao de pessoal visando a socia-
lizao das informaes
relativas aos direitos e
benefcios dos servido-
res/empregados pblicos,
possibilitando a descen-
tralizao de decises das
respectivas concesses.
Essas iniciativas, mui-
tas delas inovadoras na
administrao pblica, tm
levado reverso da imagem negativa que se faz
dos servios pblicos perante os clientes/cidados.
Em 1995, por exemplo, foi disponibilizado o Bulletin
Board System (BBS), da Prodeb, instrumento que
colocou disposio do pblico um conjunto de
informaes de servios estaduais, alm de proje-
tos e atividades em curso, licitaes, entre outros.
Atravs da rede Internet j esto disponveis
mais de 600 servios do governo do estado. Pelo
portal da Sefaz estadual possvel abrir e fechar
uma empresa, procedimento esse que demandava
muita burocracia anteriormente. possvel usufruir,
entre outros servios, da verifcao dos balanos
do governo do estado e dos valores referentes s
transferncias constitucionais aos municpios, ofe-
recendo maior visibilidade e acompanhamento dos
gastos pblicos pela populao (BAHIA, 2002).
O Comprasnet, sistema de compras eletrnicas
feitas pelo Estado, aberto para os fornecedores de
todo o Brasil, tem se mostrado um importante ins-
trumento de economia nas compras governamen-
tais em funo da ampliao da concorrncia e a
consequente reduo dos preos dos bens e servi-
os ofertados, redundando em substanciais econo-
mias ao errio.
H que se destacar, ainda, na dcada de 1990, a
implantao de projetos de geoprocessamento que
permitem a manipulao, o tratamento, o armaze-
namento e a integrao de informaes geogrfcas
por meio digital. Ferramenta valiosa para a anlise
espacial, possibilitando uma melhor gesto dos
recursos e planejamento de polticas pblicas. A
Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado
da Bahia (Conder) foi a pioneira na utilizao dessa
ferramenta, em 1993, para consecuo e aprimora-
mento de suas atividades.
Outras iniciativas de
suporte a essas novas tec-
nologias foram realizadas,
a exemplo da inaugurao,
em 1998, da rede de infor-
mtica em fbra tica, que
interliga todos os rgos
estaduais instalados no
CAB, a Infoviacab, atuando
como uma intranet estadual, possibilitando o trei-
namento de servidores distncia, videoconfern-
cias e a transmisso instantnea de informaes
com a devida segurana dos dados.
Dando continuidade a esse processo de moder-
nizao foi instituda, atravs do Decreto Estadual n
8.041, de outubro de 2001, a Rede Governo, objeti-
vando interligar todos os rgos e entidades em uma
nica rede de transmisso de dados, sons e imagens,
com alcance em todos os municpios do estado da
Bahia, tendo sido concluda em 2003. Ainda nessa
linha de atuao, o Estado tem buscado a interliga-
o da Rede Governo com outras redes corporati-
vas, nas esferas federal e municipal, possibilitando
a reduo das distncias, no espao e no tempo,
para que os cidados do interior possam ter acesso
aos mesmos servios j disponveis na capital. A
Rede Governo, segundo estimativas da Companhia
de Processamento de Dados do Estado da Bahia
(Prodeb), poder gerar uma economia de custos em
torno de 40%, alm dos benefcios citados.
Apesar de todos os avanos j empreendidos, a
Secretaria da Administrao tinha clareza dos mui-
tos desafos que deviam ser enfrentados quanto
mudana de cultura organizacional: macios
investimentos em capacitao e desenvolvimento
no quadro tcnico e dirigente do Estado; reviso
contnua nos planos de carreiras, dentro de um
modelo participativo com as diversas categorias.
Uma abordagem global e integrada do aparelho do
Estado deve promover meios que levem difuso e
Atravs da rede Internet j
esto disponveis mais de 600
servios do governo do estado.
Pelo portal da Sefaz estadual
possvel abrir e fechar uma
empresa, procedimento esse que
demandava muita burocracia
anteriormente
internalizao de contedos, informaes, vises e
perspectivas de gesto atualizados, alm de exer-
cer a sua competncia institucional de forma pr-
ativa na formulao de polticas e estratgias de
gesto. Nesse sentido, a Saeb tinha como metas j
iniciadas: o desenvolvimento e implementao de
melhores prticas de gesto de pessoas; fortaleci-
mento institucional; desenvolvimento e implementa-
o de metodologias de planejamento estratgico;
gesto inovadora; modernizao tecnolgica; exce-
lncia no atendimento aos usurios.
O sistema fazendrio
Desde a implantao do projeto de moderniza-
o na dcada de 1990, a Sefaz vem reformulando
seus processos de trabalho e a sua estrutura orga-
nizacional, investindo maciamente em capacita-
o do corpo de fscais, na melhoria qualitativa e
quantitativa de informaes sobre o contribuinte,
na infraestrutura tecnolgica, nos instrumentos de
planejamento e controle, e nas instalaes fsicas.
A implantao do planejamento estratgico, com
fxao de metas e acompanhamento trimestral,
compartilhando resultados fnanceiros com os ser-
vidores, vem permitindo Sefaz atuar com mais
inteligncia e rigor no combate sonegao. Isso
tem resultado em uma arrecadao crescente, ape-
sar da conjuntura econmica nacional e internacio-
nal adversa.
As inovaes levaram simplifcao da legisla-
o tributria e padronizao e simplifcao dos
processos e procedimentos, reduzindo o custo e o
tempo de atendimento, permitindo melhor interpre-
tao e aplicao das normas tributrias. Outros
avanos obtidos so a realizao de muitos des-
ses procedimentos pela Internet, implantao do
sistema de gesto dos procedimentos e rotinas
das inspetorias, instalao de quiosques de atendi-
mento e do call center.
O Programa de Modernizao da Secretaria da
Fazenda (Promosefaz), que abrigou muitas dessas
iniciativas, trouxe como resultado o incremento das
receitas do imposto sobre operaes relativas
circulao de mercadorias e sobre prestaes de
servios de transporte interestadual, intermunici-
pal e de comunicao (ICMS), em 2001, superior a
12% em relao ao ano anterior, bem como a racio-
nalizao dos custos do aparato fscalizador.
A implantao do Regime Simplifcado de Apu-
rao do ICMS (Simbahia), aplicvel s micro e
pequenas empresas, criado em 1998, apresentou
como resultados, no ano seguinte, a criao de 36
mil novos empregos, ao tempo em que evitou 25
mil demisses (BAHIA, 2002, p. 390).
O Programa sua Nota um Show de Solidarie-
dade tem atingido o objetivo de conscientizao da
populao para exigir o documento fscal no ato
da compra, explicar o signifcado e importncia do
ICMS e da arrecadao de tributos no geral.
Diversas so as aes em implementao e pla-
nejadas para os prximos anos, envolvendo o uso
intensivo da tecnologia da informao, visando a
continuidade na simplifcao dos procedimentos,
reduo de tempo e custo para o contribuinte e
para o Estado.
O sistema estadual de planejamento
Na rea de planejamento, dois esforos foram
realizados, visando modernizao do processo
de planejamento do Estado. Um deles foi a ativa-
o do ciclo de planejamento e o outro foi a ado-
o do modelo de gerenciamento por programa. O
primeiro demandou: avaliao e redirecionamento
dos instrumentos de planejamento e acompanha-
mento da ao governamental: planos plurianuais,
oramentos e relatrios; desenvolvimento e implan-
tao do Sistema Informatizado de Planejamento
(Siplan), em 1997, e do Mdulo de Informaes
Gerenciais (MIG); desenvolvimento e implantao
do Sistema de Informaes Gerenciais (SIG); e a
institucionalizao do planejamento estratgico.
Como resultados contabilizados at aqui tem-se
que o acesso s informaes atravs do Siplan fcou
visivelmente mais fcil, disponibilizando resulta-
dos, metas alcanadas e investimentos realizados,
investimentos realizados por municpio e programa,
redundando em uma maior facilidade e assertividade
na tomada de deciso pelos dirigentes pblicos.
A Seplan viu-se fortalecida estruturalmente,
com destaque para a criao da Superintendncia
de Estudos Econmicos e Sociais da Bahia (SEI),
que foi institucionalizada como resultado da fuso
entre o Centro de Estatsticas e Informaes (CEI)
e o Centro de Projetos e Estudos (CPE), recebendo
grandes investimentos em modernizao da sua
infraestrutura, visando dot-la de capacidade para
atender melhor a produo de estudos bsicos
sobre o estado.
Quanto ao segundo esforo, a nfase no
modelo de gerenciamento se refere a um elemento
fundamental da reforma administrativa do Estado
que, segundo Pereira (1996), intrnseco ao pro-
blema da governana, ou capacidade de governar
(BAHIA, 2002).
Em que pese a evoluo dos processos de
planejamento evidenciar sua importncia para
o desenvolvimento do estado da Bahia, existem
obstculos a serem vencidos como, por exemplo:
vincular a estrutura organizacional do sistema de
planejamento em cada rgo/entidade do Estado
ao dirigente mximo, hoje alinhado ao 2 escalo,
o que difculta a implementao de suas competn-
cias; promover a implantao do Siplan nas pre-
feituras municipais do estado, de forma a garantir
uma maior transparncia das aes governamen-
tais, conforme preceitua a Lei de Responsabilidade
Fiscal; consolidar a implantao do SIG nos rgos
e entidades governamentais, tornando-o uma fer-
ramenta de suporte ao trabalho do corpo diretivo
do Estado, inclusive disseminando a cultura da
socializao da informao, visando a melhoria
do processo de planejamento e gesto a partir de
experincias compartilhadas; disseminar a pr-
tica da avaliao em todos os nveis de governo
e, nesse sentido, necessrio se faz investir no
desenvolvimento e na implementao de metodo-
logias que permitam a avaliao dos impactos da
ao governamental nas dimenses setorial e glo-
bal, e tambm na internalizao de novos valores:
accountability, transparncia, responsabilizao,
tica, melhoramento contnuo e inovao; conso-
lidar o modelo de gesto por programa de forma
muito bem articulada, vencendo os obstculos do
modelo funcionalista, departamentalizado, cruzan-
do-o com a viso de transversalidade intragover-
namental; fortalecer a funo planejamento urbano,
especialmente no que concerne defnio de pol-
ticas pblicas (BAHIA, 2002).
rea de cincia & tecnologia
As iniciativas de modernizao na rea de
cincia, tecnologia & inovao (C&T&I) tm como
resultado, num primeiro momento, a implantao
da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado da
Bahia (Fapesb), criada em 2001, referendada no
aprendizado institucional e na credibilidade adqui-
rida junto a organismos de pesquisa, setor privado
e, principalmente, na comunidade cientfca baiana,
possibilitando respostas mais efetivas s deman-
das da sociedade.
Num segundo momento, as aes de moderni-
zao levaram ao desmembramento dessas fun-
es de cincia e tecnologia da ento Seplantec,
que a partir de 2003 cede essas funes para a
nova Secretaria de Cincia, Tecnologia e Inova-
o (Secti), possibilitando, dessa maneira, serem
empreendidas maiores atenes e esforos con-
centrados a essas importantes reas para o desen-
volvimento econmico e social do estado.
Sistema estadual de administrao dos
recursos naturais
As demandas da sociedade tm crescido em
todas as reas do conhecimento, tendo como um
dos fatores a socializao das informaes, criando
uma conscincia cidad, aqui em especial, em prol
do uso racional dos recursos naturais.
As iniciativas governamentais implementadas na
rea do meio ambiente, na dcada de 1990, apon-
tam para resultados visveis quanto incorporao
da dimenso ambiental nas aes, planos e proje-
tos, tanto do poder pblico quanto da iniciativa pri-
vada. A rea de meio ambiente no Estado ganhou
uma nova confgurao institucional em 2002,
quando foi criada a Secretaria de Meio Ambiente
e Recursos Hdricos (Semarh), que absorveu as
entidades descentralizadas antes dispersas por
outras secretarias, as autarquias Superintendncia
de Recursos Hdricos (SRH), o Centro de Recursos
Ambientais (CRA) e a Cerb. Essa nova confgura-
o veio reforar a ateno estatal para essa rea
de fundamental importncia no apoio ao novo con-
ceito de desenvolvimento sustentvel, que contem-
pla as questes ambientais. Incorporam-se ainda
novos processos e aes sob a competncia do
rgo: a agilidade nas decises e nos processos
de avaliao e licenciamento, bem como a oferta
de maior transparncia para o empreendedor.
Alguns mecanismos de aferio do efetivo
controle ambiental tm sido criados a exemplo da
Norma Tcnica 002/02, tornando mais claras as
aes ambientais, bem como exigindo maior res-
ponsabilidade e educao ambiental por parte das
empresas.
Necessrio se faz, ainda, criar instrumentos
econmicos para o estmulo s empresas que pro-
movam estratgias de ao com o objetivo de pre-
servar o meio ambiente, sendo um exemplo disso
o ICMS Cidado, contemplando empresas que
incorporam a dimenso ecolgica s suas prticas
(BAHIA, 2002).
Anlise dos macroindicadores
Em que pese o pioneirismo do governo do
estado da Bahia no planejamento e aes de
modernizao at aqui apresentados, quando anali-
sada a efetividade do seu desempenho econmico,
medido pelo Produto Interno Bruto (PIB), o estado
aparece em 6 lugar no cenrio nacional; todavia, o
seu PIB per capita coloca-o na incmoda 19 posi-
o, pela metodologia adotada pelo IBGE, alm
da alta concentrao de renda. Quanto ao desem-
penho no mbito social, mediante anlise atravs
do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) refe-
rente ao ano de 2000, o Estado perde mais uma
vez desempenho, ocupando o 22 lugar entre os
27 entes federados (VIEIRA, 2006). No cenrio
interno, o estudo comparativo entre as suas regies
constatou um forte desequilbrio econmico, confr-
mado pelos dados da Superintendncia de Estudos
Econmicos e Sociais da Bahia, nos quais consta
que a RMS concentra 52,01% do PIB estadual, no
ano de 2003. Com esses resultados nada confort-
veis para o porte e as potencialidades do estado da
Bahia, necessrio se faz um maior aprimoramento
no processo de planejamento, bem como na gesto
das aes pblicas.
CONSIDERAES FINAIS
O resgate histrico dos diversos processos de
planejamento e modernizao da administrao
pblica baiana teve o fto de demonstrar que esse
tema, em que pese a sua denominao, traduz
uma ideia de atualidade. Defrontou-se essa pes-
quisa, entre outros, com relatos de mais de meio
sculo, ou seja, ainda nas primeiras dcadas do
regime republicano. Outro aspecto a considerar
que os temas no fugiam s atuais linhas pro-
gramticas defendidas como enxugamento da
mquina pblica, reduo de gastos, concurso
pblico como mecanismo de acesso aos quadros
de servidores, meritocracia como premissa
ascenso funcional, polticas de desenvolvimento
econmico, polticas educacionais e de sade
pblica, entre outras.
Foram razoavelmente explorados os marcos
das principais reformas administrativas baianas,
com o devido cuidado de manter a cronologia dos
mandatos de governo, com breves relatos de cada
perodo. Uma breve retrospectiva foi feita a par-
tir do Estado Novo at a dcada de 1950. Fica-
ram assim evidenciados como principais eventos
reformistas: a criao do Departamento do Ser-
vio Pblico (DSP), atravs de decreto de 1942;
a primeira tentativa de planejamento econmico
global do estado da Bahia, no governo de Ant-
nio Balbino, incluindo a criao da Comisso de
Planejamento Econmico (CPE), em 1955; a def-
nio do Plano de Desenvolvimento para a Bahia
(Plandeb), no governo Juracy Magalhes (1959-
1963); a reforma administrativa e a proposta de
regionalizao administrativa, ocorridas no estado
da Bahia no ano de 1966, atravs da Lei n 2.321,
no governo Antnio Lomanto Jnior. Era premente
a necessidade do governo rever o seu aparelho
administrativo para atender s novas demandas;
e por ltimo, o grande perodo de reformas, ade-
quando o aparelho de Estado ao modelo geren-
cialista, concebido e adotado em diversos pases
no incio dos anos 1980 e absorvido pelo governo
federal brasileiro na dcada de 1990, tendo na
coordenao o ento ministro da Administrao
Federal e Reforma de Estado, Bresser-Pereira.
Assiste-se, a cada ciclo de governo, um grande
esforo de elaborao do seu respectivo pro-
grama, o que natural. Todavia, verifca-se que
nesse processo colocam-se margem possveis
aprendizagens dos erros e acertos legados, pri-
vilegiando-se sempre o novo. Se, por analogia,
os diversos governos tivessem adotado a viso
schumpeteriana da destruio criativa base-
ada no progresso capitalista pela revoluo inces-
sante de suas estruturas econmicas, implicando
novos produtos, tecnologias e frmas talvez o
estado da Bahia estivesse em outro patamar de
desempenho, mas no se confgurou o caso. Fato
que o estado no vem conseguindo superar,
de forma signifcativa, sua baixa performance
nos indicadores econmicos e sociais no cenrio
nacional. Pela prpria dependncia de recursos
federais, atm-se a tentativas de implementao
de alguns projetos, mesmo que de porte relevante,
sem contar, s vezes, com o correspondente
amparo em uma poltica consistente e integrada,
quer de mbito econmico ou social. Coloca-se,
desse modo, o constante desafo de superao
desse cenrio, conduzindo o estado da Bahia a
uma posio mais confortvel no mbito nacional
sob os aludidos aspectos.
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Salvador, 2006.
Encarando os desafios da governana
pblica no Brasil do sculo XXI
A
Abstract
The recent decision by the US and various European
governments to intervene in the fnancial system as a response
to the crisis once more calls non-intervention of the State in
economic domain as a dogma and construction of a minimal
State as a directive into question. The crisis tends to strengthen
the understanding of complementarity between the State and
market and the need to mobilize on the discussion regarding
reconstructing public governance.
Policies should be the focus of public action without setting
aside the search for a more and more competitive economy in
this new global context. This implies improving management as a
way of rationalizing expenditure without compromising assisting
the population. The importance of the public management
theme on government agendas is therefore reaffrmed, given
the centrality of concern with the States institutional capacity
to fulfl its role.
Firstly, this paper approaches these world transformations
and changes to the States role. It then contextualizes the Brazilian
economic situation which has made signifcant advances in
recent decades. However it recognizes that there is much to
be done to improve public management. It presents innovative
solutions that the country has been fnding for this, having the
directives of the Braslia Letter on Public Management, set out
in the National Public Management Agenda, as a basis.
Among these solutions are innovations in human resources
management, management models, management cycle
instruments, the federal agenda, intensive technological use,
revision of the legal mark, combating corruption and carrying out
studies and research. All of this sets off from the principle that it
is essential to guide State action for results, under the cover of
good governance, while focusing on citizens and guaranteeing
quality public expenditure at the same time.
Keywords: Governance. Public management. State. New
State roles. Innovation. Human resources. Human resources
management in public service.
A
Ps-graduado em Cincia Poltica e em Relaes Internacionais pela Universidade de
Braslia (UnB); bacharel em Direito pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ);
Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental e Secretrio de Gesto do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. marcelo.viana@planejamento.gov.br
Resumo
A recente deciso dos governos dos Estados Unidos e de
vrios pases europeus de intervir no sistema fnanceiro em
resposta crise coloca mais uma vez em xeque a no interveno
do Estado no domnio econmico como dogma e a construo
de um Estado mnimo como diretriz. A crise tende a fortalecer
a percepo da complementaridade entre Estado e mercado e
da necessidade de mobilizao em torno da discusso sobre a
reconstruo da governana pblica.
Nesse novo contexto global, as polticas devem ser o foco
da ao pblica sem deixar de lado a busca de uma economia
cada vez mais competitiva. Isso implica aprimorar a gesto de
modo a racionalizar gastos sem comprometer o atendimento
populao. Reafrma-se, assim, a importncia do tema gesto
pblica na agenda dos governos, dada a centralidade da
preocupao com a capacidade institucional do Estado para
cumprir seu papel.
Este trabalho aborda, em primeiro lugar, essas transformaes
mundiais e a mudana do papel do Estado. Em seguida,
contextualiza a situao da economia brasileira, que teve avanos
signifcativos nas ltimas dcadas. Reconhece, contudo, que
muito h por ser feito para aprimorar a gesto pblica. E apresenta
as solues inovadoras que o pas vem encontrando para isso,
tendo por base as diretrizes da Carta de Braslia sobre Gesto
Pblica e o disposto na Agenda Nacional de Gesto Pblica.
Dentre essas solues esto inovaes na gesto de
pessoas, nos modelos de gesto, nos instrumentos do ciclo de
gesto, nos da agenda federativa, o uso intensivo de tecnologia,
a reviso do marco legal, o combate corrupo e a realizao
de estudos e pesquisas. Tudo isso partindo do princpio de que
imprescindvel, sob o manto da boa governana, orientar a ao
do Estado para resultados, tendo como foco o cidado e, ao
mesmo tempo, garantir a qualidade do gasto pblico.
Palavras-chave: Governana. Gesto pblica. Estado.
Novos papis do Estado. Inovao. Gesto de pessoas. Gesto
de pessoas no servio pblico.
BAHIA
ANLISE & DADOS
ENCARANDO OS DESAFIOS DA GOVERNANA PBLICA NO BRASIL DO SCULO XXI
INTRODUO
O lento processo de desgaste dos preceitos do
Consenso de Washington aparentemente aponta para
o fm de uma era de posies
ideolgicas extremadas, de
antagonismo entre paradig-
mas de planifcao estatal e
de Estado mnimo.
A atual crise mais uma vez coloca em evidncia
o esgotamento da noo de oposio entre Estado
e mercado. Na nova ordem mundial que se desenha
mas ainda no se fez perceber na composio
dos organismos multilaterais de governana des-
pontam os pases em desenvolvimento, que vm
ganhando espao nas arenas poltica e econmica
e, desta vez, no so os protagonistas da crise.
Neste momento de redefnies, fundamental que
os pases latino-americanos mobilizem-se em torno
da discusso sobre a reconstruo da governana
estatal em moldes adequados aos novos tempos.
A redefnio do papel do Estado requer a supe-
rao de extremismos simplistas em busca de
solues mais sofsticadas, com crescente racio-
nalizao da ao estatal que permita a liberao
de recursos para as polticas pblicas mais e mais
complexas de que a populao necessita.
No Brasil, com muito esforo, construmos nos
ltimos anos uma economia slida e estvel. Agora
a hora de investir na gesto, na busca dessas
solues mais sofsticadas. Este trabalho aponta
algumas das fragilidades brasileiras nessa rea, os
desafos que esto colocados e o que o pas vem
fazendo para melhorar a governana pblica.
A COMPLEMENTARIDADE ENTRE ESTADO E
MERCADO
Embora tenhamos aparentemente superado
a era dos extremos, no percorremos o caminho
que levaria inexoravelmente ao fm da histria
(HOBSBAWM, 1994; FURUYAMA, 1992). Durante
o breve sculo XX, assistimos ascenso e queda
da crena na completa planifcao econmica por
parte de um Estado supostamente onipotente como
alternativa vlida de organizao da sociedade. Por
outro lado, vimos forescer e defnhar o fundamen-
talismo de mercado disseminado pelos Chicago
Boys
1
na Amrica Latina,
a era Reagan-Thatcher e o
Consenso de Washington.
Depois das difculda-
des da dcada perdida,
os anos 1990 trouxeram receitas para superar as
difculdades que foram tidas em certos meios como
defnitivas, bem ao estilo do fm da histria. Durante
os anos 90, o mundo esteve sob a impresso de
que havia um consenso claro e robusto sobre o que
um pas pobre deveria fazer para tornar-se mais
prspero (NAIM, 1999). Essas ideias do Consenso
de Washington tiveram enorme infuncia sobre
as reformas feitas em muitos pases, em especial
na Amrica Latina. E em boa parte dos casos sob
os auspcios do Fundo Monetrio Internacional
(FMI) e do Banco Mundial. Porm, com o tempo,
percebeu-se que a receita no era to consensual
assim. E o consenso que existia, como natural, foi
mudando e diminuindo.
A recente deciso dos governos dos Estados
Unidos e de vrios pases europeus de intervir no
sistema fnanceiro em resposta crise coloca mais
uma vez em xeque a no interveno do Estado
no domnio econmico como dogma e a construo
de um Estado mnimo como diretriz. O desgaste de
posies ideolgicas fundamentalistas mostrou o
esgotamento da ideia de oposio entre Estado e
mercado. A crise tende a fortalecer a percepo da
complementaridade entre os dois. preciso Estado
para suprir as falhas de mercado. E mercado para
suprir falhas de governo.
A CRISE E OS NOVOS VENTOS DA
GEOPOLTICA
Nas ltimas dcadas, nos habituamos a
ver as crises atingirem em cheio os pases em
1
Referncia aos egressos da Universidade de Chicago que trabalharam no governo
de Augusto Pinochet.
preciso Estado para suprir as
falhas de mercado. E mercado
para suprir falhas de governo
MARCELO VIANA ESTEVO DE MORAES
desenvolvimento, chegando como meras marolas
ao mundo industrializado, cujo papel era o de socor-
rer latino-americanos, russos, asiticos, ou quem
quer que estivesse em maus lenis, via pacotes de
organismos fnanceiros mul-
tilaterais. Agora, so os anti-
gos salvadores que esto
no epicentro dos problemas,
o que coloca pases como
Brasil, ndia, China e frica
do Sul, em ascenso e no
diretamente relacionados
crise atual, em posio de
ainda maior relevo perante
os pases desenvolvidos.
A crise deu muito mais nfase aos argumentos
de que os mercados precisam de governana mul-
tilateral e de que a era da hegemonia econmica,
poltica e cultural sem esforo do Ocidente est che-
gando ao fm. A prpria eleio de um defensor da
concertao multilateral como Barack Obama para
a presidncia dos Estados Unidos um indicativo
do quanto esses argumentos ganharam fora.
Essa nova realidade, contudo, ainda no se
refetiu na estrutura e no funcionamento de fruns
e instituies internacionais. Os pases ricos, natu-
ralmente, no tm pressa em compartilhar poder. J
vislumbram essa necessidade, mas pretendem que
as mudanas obedeam aos termos e ao ritmo que
desejarem. De qualquer modo, no novo cenrio que
se desenha, com a superao da ideia de oposio
entre Estado e mercado, e com os pases em desen-
volvimento despontando como partcipes de maior
peso na arena global, fundamental que os pases
da Amrica Latina se mobilizem em torno da discus-
so sobre a reconstruo da governana pblica.
O PAPEL DO ESTADO PS-CONSENSO DE
WASHINGTON
Toda essa refexo ps-Consenso de Washing-
ton aponta necessariamente para uma redefnio
do papel estratgico do Estado, com mudanas
capazes de reorient-lo de modo a responder aos
desafos do sculo XXI. A complexidade crescente
dos mercados e das questes sociais impe a
busca de respostas mais sofsticadas por parte
do Estado, rechaando tanto a postura passiva de
corte liberal quanto o retorno
puro e simples ao modelo
autrquico e tecnocrtico
do passado autoritrio.
Evidencia-se cada vez
mais o papel indispens-
vel do Estado na busca
das solues esperadas
pela sociedade, por meio
da formulao de polticas,
da promoo da compe-
titividade, da regulao dos mercados e da pro-
viso de bens pblicos. As polticas devem ser o
foco da ao pblica sem deixar de lado a busca
de uma economia cada vez mais competitiva. Isso
implica aprimorar a gesto de modo a racionalizar
gastos sem comprometer o atendimento popu-
lao. Reafrma-se, assim, a importncia do tema
gesto pblica na agenda dos governos, dada a
centralidade da preocupao com a capacidade
institucional do Estado para cumprir seu papel.
A pr-atividade estatal deve ser a caracterstica
mais marcante nesta nova etapa, construindo, em
ambiente democrtico, um novo modelo de gover-
nana pblica, baseado na concertao poltica e
na introduo de novos modelos de gesto, ali-
nhados com as melhores prticas internacionais no
campo da administrao pblica.
O governo central nos Estados federais tem
que ser cada vez mais um ncleo de inteligncia e
coordenao, tanto para cima, no que se refere
articulao para a constituio de esferas suprana-
cionais de governana (como a Unio das Naes
Sul-Americanas Unasul no espao regional sul-
americano e a UE no espao europeu), como para
baixo, em relao aos entes subnacionais, com as
atividades de prestao de servios sendo repassa-
das para as esferas estadual e municipal. Estados
e municpios devem ter mais responsabilidades no
fomento do desenvolvimento integrado e sustent-
vel de seus territrios, na atrao de investimentos
A complexidade crescente dos
mercados e das questes sociais
impe a busca de respostas mais
sofsticadas por parte do Estado,
rechaando tanto a postura
passiva de corte liberal quanto o
retorno puro e simples ao modelo
autrquico e tecnocrtico do
passado autoritrio
e na melhoria do ambiente de negcios. Para
fazer frente a tais responsabilidades necessrio
aumentar e fortalecer as capacidades institucionais
desses entes subnacionais.
Alm disso, o Estado
deve ser o mais receptivo
possvel s demandas da
sociedade, atentando para
a transparncia no enca-
minhamento dos interes-
ses dos diversos grupos.
importante que haja respeito
mtuo entre Estado e mer-
cado, reconhecidos ambos como instrumentos leg-
timos de regulao social e econmica. Isso tudo
sem esquecer o fortalecimento cada vez maior do
terceiro setor, partcipe tambm legtimo do jogo.
Cada vez mais o papel do Estado, seguindo a
tendncia internacional, ser o de garantir a quali-
dade da estrutura regulatria, constituindo um sis-
tema de gerenciamento regulatrio e assegurando
a qualidade das regras, novas e antigas, de forma
a proporcionar o melhor ambiente possvel para
que cidados e empresas observem seus direitos
e obrigaes.
O CONTEXTO BRASILEIRO
Em pouco mais de uma dcada, o Brasil pas-
sou por transformaes signifcativas. Temos hoje
uma economia slida e estvel, com infao baixa,
comprometida com a responsabilidade fscal sem a
necessidade de acordos com o FMI, e crescendo
com ateno s questes sociais. O pas alcanou
um patamar de desenvolvimento econmico que o
projeta entre as maiores economias do mundo e
amplia suas responsabilidades no cenrio mundial
e regional. Essa evoluo, paradoxalmente, coloca
em evidncia o quanto ainda est por ser feito, prin-
cipalmente porque as competncias para estimu-
lar o crescimento sustentado no so as mesmas
requeridas para estabilizar a economia. Essa evo-
luo indica que a hora de investir ainda mais na
excelncia em gesto.
O Estado brasileiro precisa garantir um ambiente
regulatrio e de gesto de poltica econmica que
estimule ainda mais investimentos privados, suprindo
possveis falhas de mercado e assegurando a provi-
so de bens pblicos, direta
ou indiretamente, em espe-
cial no que concerne infra-
estrutura produtiva e social
necessria para a integra-
o nacional e regional,
como tem sido feito com o
Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC). Tudo
isso sem deixar de lado suas responsabilidades na
implementao de polticas de distribuio progres-
siva de renda que revertam o quadro de profundas
desigualdades sociais, instituindo redes de prote-
o e fomentando a incluso socioeconmica dos
decis mais pobres da populao, como acontece
com o Programa Bolsa Famlia.
O Brasil entrou na era de redefnio do papel
do Estado em situao singular. Mais de 40 anos
depois do Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de
1967, que dispe sobre a organizao da adminis-
trao federal, e aps uma sucesso de medidas
de modernizao e reforma administrativa iniciadas
e no completamente concludas, a administrao
pblica brasileira enfrenta o paradoxo de conviver
com prticas patrimonialistas, burocrticas e geren-
ciais. A coexistncia de setores de viso feudal, com
prticas anacrnicas, ao lado de reas modernas,
com mtodos gerenciais inovadores, exige o dese-
nho de estratgias diferenciadas de ao, adequa-
das a cada contexto.
De forma geral, a mquina pblica encontra-se
desaparelhada e orientada por marcos legais e
normativos obsoletos, muitos deles desalinhados
em relao a dispositivos constitucionais, incluindo
alguns ainda no regulamentados. Essa situao
submete o Estado a um risco excessivamente alto
de judicializao e, de forma contraditria, estimula
uma lgica de escapismo da legislao vigente.
A promulgao da Constituio Federal de
1988, cujo ncleo essencial a defesa dos direi-
tos individuais e sociais, no foi acompanhada do
O Estado brasileiro precisa garantir
um ambiente regulatrio e de
gesto de poltica econmica que
estimule ainda mais investimentos
privados, suprindo possveis
falhas de mercado e assegurando
a proviso de bens pblicos
necessrio aporte de recursos de diversas nature-
zas para habilitar o Estado a implementar polticas
sociais e gerir uma administrao pblica com-
plexa, com relaes crescentes de parceria com o
mercado e com o terceiro setor, em um ambiente de
participao democrtica. A ampliao do aparelho
estatal, no modelo de ao descentralizada, com
baixo investimento na profssionalizao da buro-
cracia e uso intensivo do instituto da terceirizao,
resultou em perda das capacidades de execuo
e de coordenao central, com consequentes frag-
mentao e descontrole internos.
A descentralizao de atividades pressupe
superviso e controle. E a atuao em rede pr-
pria de ambientes complexos, em que interagem
atores pblicos, sociais e do mercado requer com-
petncias de coordenao, de construo de con-
sensos e de atuao em parcerias, para garantir o
alinhamento dos resultados aos macro-objetivos de
governo e s polticas pblicas setoriais.
OS DESAFIOS DA GESTO PBLICA NO BRASIL
Percebe-se atualmente uma convergncia entre
gestores pblicos, especialistas e formadores de
opinio a respeito das fragilidades e potenciali-
dades do Estado brasileiro e da necessidade de
conceber uma agenda propositiva de reforma da
gesto pblica, de natureza federativa. Atentos ao
momento de redefnio do papel estratgico do
Estado, conscientes do dfcit de gesto no Estado
brasileiro e convencidos de que as respostas dos
governos s demandas da sociedade no podem
fcar restritas ao de um s rgo ou instituio,
e nem mesmo a uma nica esfera de governo, ges-
tores pblicos dos estados e da Unio reuniram-se
em Braslia em maio de 2008 para discutir uma
agenda estratgica. O resultado do encontro foi a
Carta de Braslia sobre Gesto Pblica, assinada
pelo Conselho Nacional de Secretrios Estaduais
de Administrao (Consad) e pelo Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto. O documento
convalida o posicionamento sobre a necessidade
de promover uma coalizao de foras no pas.
Os signatrios da Carta comprometeram-se com
um pacto para melhorar a gesto pblica, partindo
do princpio de que imprescindvel orientar a ao
do Estado para resultados, tendo como foco o cida-
do e, ao mesmo tempo, garantir a qualidade do
gasto pblico, tudo isso sob o manto da boa gover-
nana. Ao elaborar o documento os gestores pbli-
cos levaram em conta que, diante das restries
de recursos pblicos, de um lado, e do aumento
das demandas sociais, de outro, faz-se necessrio
que os governos atuem preventivamente, anteci-
pando-se a problemas e descartando solues sim-
plistas e fragmentadas, como a busca da reduo
linear de gastos a qualquer custo.
As diretrizes dispostas na Carta, que em maior
ou menor grau j esto sendo implementadas por
governos estaduais e pelo governo federal, envolvem
oito frentes de atuao: simplifcao dos processos
de trabalho, com reduo do excesso de regras e
controles; melhor articulao entre planejamento e
oramento, com gesto oramentria menos rgida
e voltada para resultados; melhor coordenao de
aes intra e entre governos; reviso do marco legal,
incluindo alterao da Lei de Licitaes e reviso das
formas jurdico-institucionais vigentes; preveno e
1.
Gesto de
pessoas
Profssionalizar e capacitar continuamente a
fora de trabalho
2.
Modelos de
gesto
Simplifcar os processos de trabalho, orientar
a atuao do Estado para resultados e
incentivar a boa gesto
3.
Instrumentos do
ciclo de gesto
Propiciar melhor articulao entre
planejamento e oramento, e tornar o modelo
de gesto oramentria menos rgido
4.
Mecanismos de
coordenao e
integrao
Desenvolver e implementar mecanismos
que propiciem e facilitem a coordenao das
aes intra e entre governos
5.
Uso intensivo
de tecnologia
Aprimorar os sistemas de informao,
adotar ferramentas de gesto modernas
e implementar mecanismos de gesto do
conhecimento
6. Marco legal
Rever o marco legal de forma a propiciar as
condies estruturais necessrias para a
implementao de mudanas de paradigmas,
com maior fexibilidade gerencial
7.
Preveno
e combate
corrupo
Reforar e institucionalizar mecanismos de
transparncia e controle social
8.
Realizao
de estudos e
pesquisas
Quadro 1
As diretrizes da Carta de Braslia
combate corrupo, com nfase em mecanismos
de transparncia e controle social; profssionaliza-
o e capacitao contnua da fora de trabalho; uso
intensivo de tecnologia como ferramenta de apoio
gesto; estudos e pesquisas
como subsdios para polticas
de modernizao do Estado.
Nesse processo de
reforma da gesto pblica,
so vrias as fronteiras que
o Brasil precisa ultrapas-
sar. um processo gradual
e que deve ser compre-
endido como um conjunto
de pequenas reformas. O
sucesso para atingir essas
metas passa pelo envolvimento de cada vez mais
atores, incluindo todos os nveis de governo, todos
os poderes e a sociedade.
OS DESAFIOS
Abaixo so apresentadas algumas iniciativas do
governo brasileiro inseridas na lgica de melhora da
gesto pblica contida na Carta de Braslia. No se
trata de uma lista exaustiva e sim de uma seleo de
aes emblemticas alinhadas com as diretrizes pro-
postas no documento. Esse alinhamento no deve
ser entendido como algo estanque, visto que vrias
das iniciativas poderiam ser consideradas alinhadas
a mais de uma das diretrizes, tendo sido colocadas
sob uma delas apenas para fns de organizao.
Gesto de pessoas
A busca da excelncia na gesto de pessoas
na administrao pblica um desafo central em
qualquer agenda de melhoria da gesto. Desde
2003, a poltica de gesto da fora de trabalho no
Poder Executivo federal tem por norte a recomposi-
o da fora de trabalho, priorizando setores mais
carentes e atendendo demandas inadiveis para o
projeto de desenvolvimento do pas.
Merecem destaque em termos de poltica
de gesto de pessoas as iniciativas do governo
federal em trs dimenses: recomposio da fora
de trabalho, criao de novas carreiras e busca da
profssionalizao dos cargos de direo na admi-
nistrao pblica federal.
Recomposio da fora de
trabalho
O processo de recompo-
sio da fora de trabalho
visa ao fortalecimento da
capacidade de atuao da
burocracia federal diante
das crescentes demandas
e reposio de servidores
frente s aposentadorias
e evases, e est benefciando diversos setores
da administrao pblica, dotando os rgos de
melhores condies institucionais para o cumpri-
mento de sua misso. Tal poltica segue a pre-
missa de que as pessoas so o que h de mais
importante para a melhoria do desempenho das
organizaes pblicas.
Do total de 45.580 vagas de concursos autoriza-
das no ano passado, 63,4% foram destinadas rea
da educao, considerada prioridade pelo governo
federal. Porm, outras reas que executam progra-
mas importantes e tinham dfcit quantitativo e qua-
litativo de pessoal tambm foram contempladas. Tal
esforo incluiu a estruturao das agncias regu-
ladoras e do Sistema de Defesa da Concorrncia,
a ampliao dos programas sociais, o reforo aos
rgos de controle, o fortalecimento da Polcia Fede-
ral e a ampliao dos quadros do ciclo de gesto.
A Lei Oramentria Anual para 2009 prev auto-
rizar concursos pblicos at o patamar de 30.879
vagas, com forte presena, mais uma vez, da rea
de Seguridade Social, Educao e Esportes, com
20.228 vagas, e da substituio de terceirizados,
com 19.423 vagas, das quais 13.778 destinadas a
substituies na rea de educao.
Outra iniciativa que merece destaque a alte-
rao na lei
2
que trata da contratao por tempo
2
Lei n 8.745, de 9 de dezembro de 1993.
Merecem destaque em
termos de poltica de gesto
de pessoas as iniciativas
do governo federal em trs
dimenses: recomposio da
fora de trabalho, criao de
novas carreiras e busca da
profissionalizao dos cargos
de direo na administrao
pblica federal
determinado, que passou a contemplar mais situ-
aes de urgncia que demandam a contratao
temporria, seja para implantao de rgos ou
entidades, para fazer frente a novas atribuies das
organizaes j existentes,
ou para lidar com aumento
transitrio no volume de
trabalho. Essas mudanas,
dentre outras feitas na legis-
lao em 2008, ajudam a
evitar a manuteno de um
efetivo dimensionado para um volume menor de
trabalho, o que redunda em servios pblicos len-
tos, acmulo de demandas no atendidas, projetos
no analisados. Afastam tambm a necessidade de
manter uma fora de trabalho superdimensionada,
com o consequente desperdcio de recursos pbli-
cos. Alm disso, h reduo de custos de transa-
o em relao ao uso da mo de obra terceirizada
em razo da eliminao dos intermedirios.
Novas carreiras
O governo est investindo em novas carreiras
para substituir funcionrios com baixas qualifca-
o, remunerao e valorizao, que vinham ope-
rando a mquina pblica em algumas reas crticas,
por quadros tcnicos qualifcados, aumentando sua
produtividade e melhorando a qualidade do gasto
pblico. Tal esforo reveste-se de importncia ainda
maior quando se leva em conta a crescente profs-
sionalizao e a forte insero na mquina pblica
das carreiras da rea de controle, o que deixava
executores com baixa qualifcao em situao
cada vez mais vulnervel, em especial nos setores
em que, historicamente, registra-se defcincia de
quadros tcnicos qualifcados.
Em 2008, o governo criou cargos de Especia-
lista em Infraestrutura e de Analista de Infraestru-
tura, possibilitando administrao pblica federal
o recrutamento de profssionais com alto nvel de
qualifcao para atuar nessa rea prioritria para
o desenvolvimento do pas, por tratar de gargalos
estruturais do crescimento. No ano passado, foi
autorizada a contratao de 84 Especialistas em
Infraestrutura e 516 Analistas de Infraestrutura. Os
profssionais j recrutados, 549 engenheiros, foram
alocados, prioritariamente, em rgos que desem-
penham atividades do Programa de Acelerao do
Crescimento, o PAC.
Tambm inegvel a
carncia de quadros espe-
cializados na rea social.
Da a proposta do governo
para a criao da carreira de
Desenvolvimento de Polti-
cas Sociais
3
, atualmente em tramitao no Senado.
O foco dos servidores da nova carreira sero ati-
vidades de assistncia tcnica, monitoramento e
avaliao de programas e projetos na rea social.
O Projeto de Lei prev a criao de 2.400 cargos de
Analista Tcnico de Polticas Sociais.
Para fortalecer as reas-meio dos ministrios,
aprimorando as atividades administrativas e logsti-
cas de nvel superior, foi enviado projeto para a cria-
o da carreira de Analista Executivo, em tramitao
na Cmara dos Deputados
4
. A fnalidade prover
2.190 cargos para profssionais qualifcados para
o exerccio de atividades administrativas e logsti-
cas de nvel superior, em especial nos servios de
suporte administrativo dos rgos e entidades da
administrao direta, autrquica e fundacional.
Profssionalizao
O estabelecimento de uma agenda que articule
os grandes processos da Administrao Pblica,
integrando planejamento, oramento e gesto,
sempre com foco em resultados, deve ser aliado
profssionalizao da operao e dos nveis tticos
de direo e assessoramento envolvidos nesses
processos.
A fliao poltica natural nos nveis de dire-
o estratgica, onde o assessoramento tende a
ser em parte profssionalizado (no sentido de ser
feito por funcionrios de carreira) e em parte exer-
cido por funcionrios indicados. Funes de direo
3
Projeto de Lei 3.452/2008.
4
A fnalidade prover 2.190 cargos
para profssionais qualifcados
para o exerccio de atividades
administrativas e logsticas de
nvel superior
intermediria e de carter ttico-operacional e fun-
es profssionais operacionais tm que ser pro-
fssionalizadas. O grande desafo que se coloca
garantir, por um lado, o legtimo comando poltico
do governo eleito e, por
outro, o preparo necessrio
para a gesto pblica, com
estabilidade que assegure
a continuidade do funciona-
mento da mquina pblica.
Espera-se, sempre, que o
relacionamento entre os funcionrios indicados
e os de carreira seja o mais profssional possvel,
tendo em vista que ambos tm legitimidade e boas
razes para estar onde esto.
O governo federal vem buscando reduzir a
quantidade de funes de livre provimento em
prol de funes ocupadas por servidores de car-
reira, no intuito de ampliar a capacidade tcnica
do Estado para a conduo de polticas pbli-
cas. Esse processo foi iniciado em 2005
5
, com
a defnio de percentuais mnimos dos cargos
em comisso
6
a serem ocupados por servidores
pblicos efetivos.
Em outubro de 2008, mais de 71% dos cargos
comissionados eram ocupados por servidores com
vnculo. Mesmo nos cargos mais elevados
7
, mais
da metade dos servidores tm vnculo.
Agora o governo quer ir alm. Em 2008, enviou
ao Congresso Nacional um projeto que cria as Fun-
es Comissionadas do Poder Executivo (FCPE)
8
,
atualmente em tramitao na Cmara dos Depu-
tados. O projeto prev a destinao privativa de
uma parte das funes comissionadas a servidores
pblicos ocupantes de cargo efetivo.
As FCPE destinar-se-o ao exerccio de ativida-
des de direo, chefa e assessoramento nos rgos
e entidades do Poder Executivo federal, e sero pre-
enchidas mediante utilizao de critrios de mrito e
competncias, implicando em capacitao como um
5
Decreto n 5.497, de 21 de julho de 2005.
6
Cargos do Grupo Direo e Assessoramento Superiores (DAS).
7
DAS superiores a 4.
8
PL 3.429/2008.
dos requisitos para sua ocupao. A poltica de pro-
fssionalizao no Poder Executivo federal tem sido
acompanhada de um aperfeioamento constante
dos mecanismos de qualifcao e capacitao. Por
isso o projeto prev, ainda,
a incluso, nos planos de
capacitao dos rgos e
entidades do Poder Exe-
cutivo, de aes voltadas
habilitao de servidores
para o exerccio das FCPE.
Modelos de gesto
O governo federal vem buscando acentuar o
foco nas aes fnalsticas e, claro, na satisfao
do cidado, alm de eliminar superposies de
aes e estabelecer melhores mecanismos de
coordenao entre elas, reduzindo custos sem
prejuzo da quantidade e da qualidade dos servi-
os prestados. So apresentadas aqui iniciativas
para facilitar a vida do cidado e das empresas:
simplifcao do atendimento, aposentadoria em
30 minutos, centrais de atendimento integrado,
Super Simples e Redesim.
No que diz respeito ao aumento da produtivi-
dade e melhora do desempenho da mquina
pblica, h iniciativas que envolvem no s o
incremento da efcincia, da efetividade e da efc-
cia estatal, como o Anteprojeto de Lei de Contra-
tualizao, o Portal de Convnios e o Comprasnet
estes dois ltimos listados em itens posteriores
, mas tambm o adequado provimento de recur-
sos humanos na administrao pblica federal,
como as iniciativas apresentadas acima, no item
gesto de pessoas.
Por fm, porm no menos importante, o governo
federal vem buscando aperfeioar os programas
que organizam a ao governamental. O Programa
de Acelerao do Crescimento (PAC) e o Programa
Bolsa Famlia articulam a ao de diversos minis-
trios e tm impacto em todas as regies do pas,
confgurando exemplos de gesto intensiva de
investimentos estratgicos e de gesto integrada
de polticas sociais.
O Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC) e o Programa
Bolsa Famlia articulam a ao de
diversos ministrios e tm impacto
em todas as regies do pas
Simplifcao do atendimento ao cidado
A proposta de Decreto de Simplifcao do
Atendimento Prestado ao Cidado, desenvolvida
sob coordenao da Secre-
taria de Gesto (Seges) do
Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto, foi
colocada em consulta
pblica Casa Civil da Pre-
sidncia da Repblica.
Seu objetivo melhorar o
desempenho da administrao e simplifcar os ser-
vios dos rgos federais nas reas de atendimento
ao cidado, por meio da reduo das exigncias de
apresentao de documentos.
A proposta ratifca a dispensa do reconheci-
mento de frma em documentos ofciais e impede
os rgos e entidades do Poder Executivo de exigir
do cidado informaes que j so do seu conheci-
mento e que integrem banco de dados ofciais. Alm
disso, institui a Carta de Servios ao Cidado, que
ter informaes sobre o padro do atendimento,
prioridades, tempo de espera, prazo para cumpri-
mento de servios, mecanismos de comunicao,
entre outros itens. A proposta foi materializada
mediante a edio do Decreto n 6.932/2009.
Aposentadoria em 30 minutos
Em janeiro de 2009, o Ministrio da Previdn-
cia Social (MPS) implantou uma inovao que vem
facilitando enormemente a vida do cidado: a con-
cesso de aposentadoria
9
e salrio-maternidade
em 30 minutos. Poucos anos atrs, era comum os
telejornais mostrarem pessoas de idade avanada
esperando por horas a fo pela concesso do bene-
fcio. Em alguns casos, o processo chegava a levar
meses. Agora, o trabalhador agenda o atendimento
por telefone, no stio da Previdncia Social ou
nos postos do Instituto Nacional do Seguro Social
(INSS), para receber o benefcio em minutos. Isso
s no acontece quando falta no sistema alguma
9
Tanto por idade quanto por tempo de contribuio.
informao sobre o tempo de contribuio do tra-
balhador. Nesses casos, ele deve apresentar a car-
teira de trabalho ou os carns do INSS.
Centrais de atendimento
integrado
O foco na oferta de servi-
os de qualidade mais desa-
fador para o Estado que para
as empresas porque requer a
superao de diferenas de
prioridades entre as vrias reas e os vrios nveis
de governo o que j vem sendo feito em projetos
de espaos de servios integrados ao cidado, como
o SAC baiano, o Poupa Tempo paulista e o Na
Hora do Distrito Federal. A competio entre reas e
nveis pelo reconhecimento do usurio fnal no pode
ser mais importante do que a qualidade do servio
prestado. Isso evita que, para obter um servio a que
tem direito, o cidado precise bater em inmeras por-
tas ou fornecer repetidas vezes informaes de que a
Administrao Pblica j dispe.
Super Simples
10
O regime especial unifcado de pagamento de
impostos e contribuies devidos Unio, aos
estados e aos municpios conhecido como Simples
Nacional ou Super Simples foi institudo em 2007,
dando tratamento tributrio diferenciado e favorecido
s microempresas e empresas de pequeno porte,
que se benefciaram de uma grande reduo da
burocracia e em muitos casos da carga tributria.
Redesim
11
A Rede Nacional para a Simplifcao do Registro
e da Legalizao de Empresas e Negcios, ou Rede-
sim, um sistema integrado que permite a abertura,
fechamento, alterao e legalizao de empresas em
todas as Juntas Comerciais do Brasil, simplifcando
10
http://www8.receita.fazenda.gov.br/SimplesNacional/
11
http://www.mdic.gov.br/sitio/interna/interna.php?area=4&menu=1982
O foco na oferta de servios de
qualidade mais desafador para o
Estado que para as empresas porque
requer a superao de diferenas de
prioridades entre as vrias reas e
os vrios nveis de governo
procedimentos e reduzindo a burocracia ao mnimo
necessrio. Este sistema far a integrao de todos
os processos dos rgos e entidades respons-
veis pelo registro, inscrio, alterao e baixa das
empresas por meio de uma
nica entrada de dados e
de documentos, acessada
via Internet. Com a Rede-
sim, os usurios tambm
podero obter informaes
e orientaes pela Internet. A
Redesim est prevista para
entrar em funcionamento no
segundo semestre de 2009, e ser administrada por
um comit gestor presidido pelo ministro do Desen-
volvimento, Indstria e Comrcio Exterior.
Anteprojeto de Lei de Contratualizao
Trata-se de proposta elaborada pela Secreta-
ria de Gesto do Ministrio do Planejamento para
aperfeioar o desempenho institucional na esfera
pblica federal, regulamentando os artigos 37 e
39 da Constituio Federal, relativos a contratos
de desempenho e aproveitamento das economias
geradas com despesas correntes.
Os contratos de desempenho formalizam o com-
promisso de unidades da administrao pblica direta
ou indireta com seus rgos supervisores para o cum-
primento de metas de desempenho. O foco o resul-
tado em si. As metas fxadas devem ser compatveis
com as orientaes de governo e as polticas pblicas
prioritrias. Alm de incentivar a gesto por resulta-
dos, o contrato de desempenho promove a prestao
de contas dos gestores e a transparncia sobre os
resultados obtidos, o que facilita o controle social.
Em havendo bons resultados no cumprimento
das metas, os rgos podero gozar de maior auto-
nomia gerencial, oramentria e fnanceira, e at
mesmo pagar bnus a seus servidores, caso haja
previso no contrato de desempenho. Por outro
lado, caso as metas pactuadas sejam descumpri-
das em decorrncia de m gesto, culpa ou dolo, o
contrato poder ser rescindido e os administrado-
res responsabilizados.
J a economia com despesas correntes (recur-
sos oramentrios de custeio no executados pelo
rgo ou entidade) tem como foco o aumento da
produtividade via projetos de inovao que possi-
bilitem a reduo de gastos
(com manuteno predial,
transporte, dirias, passa-
gens, compra de materiais,
consultoria e terceirizao,
entre outros), liberando
recursos para investimen-
tos para a populao. Os
servidores em exerccio nos
rgos em que houver economia sero contempla-
dos com premiao.
Programa de Acelerao do Crescimento
12
A expanso do investimento em infraestrutura
condio fundamental para a acelerao do desen-
volvimento sustentvel no Brasil. Dessa forma, o
pas poder superar os gargalos da economia e
estimular o aumento da produtividade e a diminui-
o das desigualdades regionais e sociais. O PAC
um novo conceito de investimento em infraestru-
tura que, aliado a medidas econmicas, vai estimu-
lar os setores produtivos e, ao mesmo tempo, levar
benefcios sociais para todas as regies do pas.
Em quatro anos, o total de investimentos em infra-
estrutura ser da ordem de R$ 503,9 bilhes, nas
reas de transporte, energia, saneamento, habita-
o e recursos hdricos.
O conjunto de investimentos est organizado
em trs eixos: Infraestrutura Logstica, envolvendo
a construo e ampliao de rodovias, ferrovias,
portos, aeroportos e hidrovias; Infraestrutura Ener-
gtica, correspondendo gerao e transmisso de
energia eltrica, produo, explorao e transporte
de petrleo, gs natural e combustveis renovveis;
e Infraestrutura Social e Urbana, englobando sane-
amento, habitao, metrs, trens urbanos, univer-
salizao do programa Luz para Todos e recursos
hdricos. Para a Infraestrutura Logstica, a previso
12
http://www.brasil.gov.br/pac/
Em havendo bons resultados no
cumprimento das metas, os rgos
podero gozar de maior autonomia
gerencial, oramentria e fnanceira,
e at mesmo pagar bnus a seus
servidores, caso haja previso no
contrato de desempenho
de investimentos de 2007 a 2010 de R$ 58,3
bilhes; para a Energtica, R$ 274,8 bilhes; e para
a Social e Urbana, R$ 170,8 bilhes.
Outro pilar do PAC a desonerao de tributos
para incentivar mais inves-
timentos no Brasil. O PAC
contempla tambm medidas
fscais de longo prazo, como
o caso do controle das
despesas com a folha de
pagamento e da moderni-
zao do processo de licitao, fundamentais para
garantir o equilbrio dos gastos pblicos, bem como
medidas de estmulo ao crdito e fnanciamento.
Tudo isso tem o intuito de estimular o crescimento
do PIB e do emprego, intensifcando ainda mais a
incluso social e a melhora na distribuio de renda.
Mais que um plano de expanso do investimento,
o PAC quer introduzir um novo conceito de inves-
timento em infraestrutura no Brasil, que faz das
obras de infraestrutura um instrumento de univer-
salizao dos benefcios econmicos e sociais para
todas as regies do pas.
O PAC coordenado pelo Comit Gestor do PAC
(CGPAC), composto pelos ministros da Casa Civil,
da Fazenda e do Planejamento. A gesto do PAC
contempla o monitoramento sistemtico e contnuo
das aes necessrias ao bom andamento das
obras, com produo de informaes sintticas e
em tempo hbil, o que permite rpida avaliao das
situaes e eventuais correes nas aes monito-
radas. O Sispac subsidia os processos do PAC por
meio da consolidao das informaes das aes e
das metas, alm de acompanhamento dos resulta-
dos de implementao e execuo do PAC.
Programa Bolsa Famlia
13
O programa Bolsa Famlia um programa de
transferncia direta de renda com condicionalida-
des, que benefcia famlias em situao de pobreza
e extrema pobreza. O programa do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS)
13
http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/
integra a estratgia Fome Zero, que visa asse-
gurar o direito humano alimentao adequada,
promovendo a segurana alimentar e nutricional,
e contribuindo para a erradicao da extrema
pobreza e para a conquista
da cidadania pela parcela
da populao mais vulner-
vel fome.
O programa pauta-se na
articulao de trs dimen-
ses essenciais superao
da fome e da pobreza. A primeira trata da promoo
do alvio imediato da pobreza, por meio da transfe-
rncia direta de renda famlia. A segunda, do reforo
ao exerccio de direitos sociais bsicos nas reas de
sade e educao, por meio do cumprimento das con-
dicionalidades, o que contribui para que as famlias
consigam romper o ciclo da pobreza entre geraes.
A terceira, da coordenao com programas comple-
mentares, que tm por objetivo o desenvolvimento
das famlias, de modo que os benefcirios do Bolsa
Famlia consigam superar a situao de vulnerabili-
dade e pobreza. So exemplos de programas com-
plementares os programas de gerao de trabalho e
renda, de alfabetizao de adultos, de fornecimento
de registro civil e demais documentos.
O Bolsa Famlia considerado um dos principais
programas de combate pobreza do mundo, e j teve
sua efcincia atestada. Pesquisas mostram que,
nos lares atendidos, alm de aumento do acesso
alimentao e vesturio infantil, as crianas frequen-
tam mais o sistema de ensino e abandonam menos
a escola. As famlias tambm trabalham mais.
Instrumentos do ciclo de gesto
O Ministrio do Planejamento, Oramento e Ges-
to est propondo Presidncia da Repblica um
decreto que regulamenta a gesto oramentria, no
intuito de aperfeioar os instrumentos de execuo
do gasto pblico, possibilitando mais resultados para
a sociedade. O decreto tem por princpios a simplif-
cao dos processos de execuo oramentria, sua
fexibilizao, a priorizao dos projetos j em exe-
cuo, a segurana quanto aos recursos disponveis
O programa Bolsa Famlia um
programa de transferncia direta
de renda com condicionalidades,
que benefcia famlias em situao
de pobreza e extrema pobreza
para a execuo da despesa, com a consequente
reduo da insegurana para os prestadores de ser-
vios, e a contratualizao gerencial entre rgos
executores e centrais.
O Ministrio tambm est
desenhando propostas para
Programao Plurianual da
Despesa e mudanas no
decreto de gesto do Plano
Plurianual, com melhora da
formulao e avaliao de
seus programas.
Ainda no que diz respeito
aos instrumentos do ciclo de
gesto, o Ministrio vem buscando a melhora do
desempenho da administrao pblica federal atra-
vs do aperfeioamento e integrao dos Sistemas
Estruturantes da Administrao Pblica, respon-
sveis pelos processos de planejamento, de ora-
mento, de administrao de pessoal, de patrimnio
da Unio, de coordenao das empresas estatais,
de estruturas organizacionais e de compras.
Agenda federativa
Outra frente de ao importante a da integrao
das aes pblicas no territrio, quer sejam as dos
diversos setoriais de um mesmo nvel de governo,
quer sejam as dos diversos nveis de governo da
Federao. Isso requer ateno ao fortalecimento
das capacidades institucionais de estados e muni-
cpios, no contexto de uma agenda federativa. No
Brasil h uma estrutura administrativa especfca
para cuidar desse tema: a Subchefa de Assuntos
Federativos (SAF), subordinada Secretaria de
Relaes Institucionais.
O governo federal atua em estreita cooperao com
os entes subnacionais e as entidades da sociedade
civil na implementao de polticas pblicas de funda-
mental importncia. Porm o processo de transfern-
cia de recursos da Unio para esses entes e entidades
fragmentado e muitas vezes de difcil entendimento
e utilizao. As ofertas do governo federal voltadas
ao apoio s administraes municipais e estaduais
esto dispersas em vrios rgos. Apresentam-se em
mltiplos formatos e, algumas vezes, se sobrepem.
Alm disso, no existiam mecanismos para canalizar
e organizar as demandas dos entes, de modo a subsi-
diar o direcionamento das aes e dos programas do
governo federal.
Ficava evidente a neces-
sidade de melhorar os meca-
nismos de interlocuo com
estados e municpios, em
especial no que se refere
simplifcao do processo
de descentralizao de
recursos, transparncia e
integrao das aes no
territrio. Por isso, o governo federal desenvolveu
uma nova sistemtica de transferncias de recur-
sos da Unio mediante convnios e contratos de
repasse: o Sistema de Gesto de Convnios, Con-
tratos de Repasse e Termos de Parcerias (Siconv),
tambm conhecido como Portal de Convnios, sis-
tema baseado em web gerenciado pelo Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto.
O Siconv uma ao de simplifcao da relao
entre os entes da Federao que facilitar o acesso de
inmeros potenciais convenentes e contratados aos
vrios programas de governo e tornar mais simples
a comunicao de demandas no contempladas por
esses programas. Assim, haver maior interao entre
a Unio e os demais entes federativos, melhorando o
mapeamento das demandas por polticas pblicas.
O Siconv funcionar como um banco dos principais
programas do governo federal que envolvam des-
centralizao de recursos, por meio de uma interface
completamente adaptada aos usurios fnais, ou seja,
os potenciais convenentes ou contratados.
Uso intensivo de tecnologia
Portal Comprasnet
14
O Comprasnet traz mais transparncia s con-
trataes pblicas porque nele a sociedade pode
14
http://www.planejamento.gov.br/secretaria.asp?cat=75&sub=109&sec=7
http://www.comprasnet.gov.br/
Ficava evidente a necessidade
de melhorar os mecanismos
de interlocuo com estados e
municpios, em especial no que se
refere simplifcao do processo
de descentralizao de recursos,
transparncia e integrao das
aes no territrio
acompanhar todos os procedimentos relativos s
licitaes eletrnicas, lances efetuados e propos-
tas vencedoras, avisos de licitaes, entre outros.
O Comprasnet permite acompanhar os preges em
andamento, agendados e
encerrados, e baixar editais.
Tambm registra as licita-
es realizadas por moda-
lidades tradicionais como
carta-convite, tomada de
preos e concorrncia.
O uso massivo do prego eletrnico na con-
tratao de bens e servios no governo federal
uma grande evoluo nas contrataes pblicas.
Realizado no portal Comprasnet, a forma mais
econmica de contratao porque funciona como
um leilo reverso vence quem oferecer o melhor
preo. A sua utilizao no governo federal obtm
uma economia mdia entre 15% e 20%. Tambm
a modalidade mais rpida. So aproximadamente
17 dias para realizar uma aquisio por meio do
prego eletrnico, enquanto uma concorrncia leva
at 120 dias para efetivar-se.
O prego eletrnico o mais seguro porque os
fornecedores participantes no so revelados at
o encerramento da sesso pblica realizada pela
Internet. Tambm democratiza o acesso das empre-
sas, especialmente as de pequeno porte, s aquisi-
es governamentais. Em 2007 foram contratados
R$ 16,5 bilhes por prego eletrnico, valor que
representa quase 70% dos bens e servios comuns
licitados. Em 2008, a sua utilizao gerou uma eco-
nomia de R$ 3,2 bilhes para os cofres pblicos.
Portal do Software Pblico Brasileiro
15
H pouco mais de dois anos o Portal do Sof-
tware Pblico compartilha solues desenvolvidas
pelo governo federal e por uma rede de parceiros.
Hoje existem solues de universidade pblicas e
privadas, de empresas, de prefeituras e da Cmara
dos Deputados, criando uma aliana social cada
vez mais forte em torno da iniciativa. O Portal conta
15
http://www.softwarepublico.gov.br
atualmente com 22 solues, mais de 40.000 pes-
soas com cadastro vlido e grupos de interesse
para discutir tecnologia da informao. As solues
atendem demandas das reas de saneamento, edu-
cao, sade, georeferencia-
mento, TV Digital e gesto de
Tecnologia da Informao.
Marco legal
Um dos mais importan-
tes e audaciosos projetos da Secretaria de Gesto
do Ministrio do Planejamento, Oramento e Ges-
to consiste em promover a atualizao do marco
legal que trata da organizao jurdico-institucional
da administrao pblica federal, hoje ainda refe-
renciado no Decreto-Lei 200/1967, mencionado
anteriormente quando se discutiu o contexto da
administrao pblica brasileira neste momento
de redefnio do papel do Estado. Para promover
a necessria atualizao do marco legal preciso,
antes de mais nada, compreender bem as catego-
rias jurdicas existentes no setor pblico, ou seja, a
administrao direta, o modelo de autarquia, de fun-
dao, de empresa pblica e de sociedade de econo-
mia mista, analisando as fnalidades de cada um e as
principais caractersticas de seus estatutos jurdicos.
Alm disso, importante compreender as for-
mas de relacionamento do setor pblico com os
entes do terceiro setor, em especial aqueles com os
quais a administrao mantm relao de fomento
e parceria, como as Organizaes Sociais (OS), as
Organizaes Sociais de Interesse Pblico (OSCIP)
e os servios sociais autnomos.
Para subsidiar o debate em torno dessas ques-
tes e elaborar um Anteprojeto de Lei Orgnica da
Administrao Pblica Federal, o ministro do Plane-
jamento, Oramento e Gesto constituiu comisso
de juristas reconhecidos nacionalmente no mbito
do direito administrativo e constitucional. O projeto
foi concludo e encontra-se em fase de discusso
com os setores interessados.
Ainda no que diz respeito ao marco legal, o
governo enviou ao Congresso Nacional uma srie
de projetos cuja aprovao trar grandes benefcios
O prego eletrnico o mais
seguro porque os fornecedores
participantes no so revelados
at o encerramento da sesso
pblica realizada pela Internet
para a gesto pblica. Dentre eles, o ajuste na Lei
de Licitaes (PLC 32/2007), a aprovao da Lei
das Agncias Reguladoras (PL 3.337/2004), a cria-
o das Fundaes Pblicas de Direito Privado,
mais conhecidas como Fundaes Estatais (PLP
92/2007), a reformulao do Sistema de Defesa da
Concorrncia (PLC 9/2009), a instituio da Previ-
dncia Complementar do Servidor (PL 1992/2007)
e as emendas constitucionais antinepotismo (PEC
128/2003 e PEC 334/1996).
Preveno e combate corrupo
Controladoria-Geral da Unio
Em janeiro de 2003, a ento Corregedoria-Geral
da Unio foi transformada em Controladoria-Geral
da Unio, com uma srie de mudanas estruturais
que reforaram sua atuao. Desde ento, vem
recebendo substancial aporte de pessoal via con-
cursos pblicos, o que est conferindo mais dina-
mismo ao rgo. A partir de 2006, passou a ter a
competncia no s de detectar casos de corrup-
o, mas de antecipar-se a eles, desenvolvendo
meios para prevenir a sua ocorrncia.
Portal da Transparncia
Lanado pela CGU em novembro de 2004, o
Portal da Transparncia tem por objetivo aumentar
a transparncia da gesto pblica e o combate
corrupo no Brasil. Nele, o cidado pode acom-
panhar a execuo fnanceira dos programas de
governo, em mbito federal, alm de obter infor-
maes sobre os recursos pblicos transferidos
pelo governo federal a estados, municpios e Dis-
trito Federal para a realizao descentralizada das
aes do governo.
Carto de Pagamento do Governo Federal
Nesse mesmo contexto de incentivo integri-
dade e transparncia, o Carto de Pagamento
do Governo Federal substituiu gradativamente o
uso dos cheques na Administrao Pblica federal,
eliminando, assim, vrias etapas e processos de
prestao de contas em papel. Com o carto, tudo
feito por meio eletrnico, tornando o processo
mais gil, seguro, confvel e transparente. Qual-
quer pessoa pode ter acesso aos gastos por meio
do Portal da Transparncia.
Estudos e pesquisas
O Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(IPEA), as secretarias de Gesto e de Recursos
Humanos do Ministrio do Planejamento, Ora-
mento e Gesto, a Escola Nacional de Adminis-
trao Pblica (ENAP) e o Instituto Brasileiro de
Geografa e Estatstica (IBGE) fazem parte de um
grupo que vem desenvolvendo de forma coorde-
nada pesquisas sobre o emprego pblico. Esto
sendo desenvolvidas, por exemplo, anlises de
metodologias que permitam obter parmetros
para defnio do adequado dimensionamento da
fora de trabalho, de modo a propiciar uma gesto
mais profssionalizada dos quadros de pessoal da
administrao pblica federal. Tambm h estudos
para subsidiar o aperfeioamento e a moderniza-
o do processo de recrutamento e seleo no
mbito da administrao pblica, alm de pesqui-
sas sobre carreiras, promoo e dirigentes pbli-
cos, entre outros. Os resultados desses estudos
e pesquisas vo subsidiar a reviso da normati-
zao de aspectos relativos a concursos pblicos,
bem como propiciar elementos consistentes para
um melhor assessoramento aos diversos rgos e
entidades quanto ao planejamento de processos
seletivos.
Os estudos da comisso de juristas, menciona-
dos em item anterior, tambm se encaixam nessa
linha de aperfeioamento da gesto. Alm disso, o
governo federal, em parceria com a Universidade
de Braslia (UnB), est iniciando um projeto cha-
mado Observatrio Nacional da Gesto Pblica.
O objetivo formar uma rede entre os pesquisa-
dores da gesto pblica, possibilitando a todos
o acesso s mais recentes inovaes em gesto
pblica em termos de boas prticas, pesquisas e
ferramentas.
CONSIDERAES FINAIS
Neste momento de redefnio do papel do
Estado preciso avanar na incorporao ao setor
pblico das melhores prticas de gesto, com
incentivos a desempenho e produtividade, sempre
com transparncia, participao e controle social.
necessrio um grande esforo de simplifcao
dos processos de trabalho, evitando o excesso de
regras e controles. O Estado deve reforar o foco
em resultados e rever mecanismos e instrumentos
de avaliao de desempenho institucional. Deve
desenvolver e implementar mecanismos que pro-
piciem e facilitem a coordenao das aes intra
e entre governos, de forma a diminuir as duplici-
dades e sobreposies, e possibilitar a articulao
de esforos e o uso coordenado de recursos. Tam-
bm importante rever o marco legal, propiciando
as condies estruturais necessrias e adequadas
para a implementao de mudanas de paradig-
mas, com maior fexibilidade gerencial. Completam
essa agenda o aperfeioamento dos mecanismos
de recrutamento, seleo, capacitao e gesto de
pessoas no servio pblico, o uso intensivo de tec-
nologias e o aperfeioamento dos mecanismos de
contratao e licitao. Isso tudo parte da agenda
pactuada com o Consad, e em larga medida j
vem sendo feito. Porm, enquanto algumas inicia-
tivas esto em fase adiantada de implantao com
grande sucesso, outras esto apenas comeando
ou no passam de embries.
As aes apontadas neste trabalho, como j foi
dito, no esgotam a agenda de gesto do governo
brasileiro. Muitas iniciativas importantes, como
aquelas relativas governana corporativa das
empresas estatais, ao Programa de Fortalecimento
da Capacidade Institucional para Gesto em Regu-
lao, integrao dos processos do comrcio
exterior, regulamentao do lobby e s reformas
no Judicirio (smula vinculante, partilha em car-
trio, criao do Conselho Nacional de Justia),
para listar apenas algumas, no foram apresenta-
das por mera questo de espao. Boa parte das
iniciativas se articulam. Vrias referem-se a mais
de uma diretriz da Carta de Braslia, como tambm
j foi apontado. Isso um bom indicativo do espao
sinrgico que existe para avanar cada vez mais na
melhora da gesto pblica, sempre incorporando
novas metodologias, ferramentas e prticas moder-
nas para a construo de um modelo de atuao
em bases integradas e cooperativas orientado para
resultados e com foco no cidado. Trata-se, em sn-
tese, de fazer do Estado uma instituio efetiva a
favor da construo do Pas, promovendo o desen-
volvimento em ambiente de governana democr-
tica e participativa.
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Aspectos evolutivos da administrao
pblica brasileira
Maria Gravina Ogata
A
Abstract
This study shows how Brazilian Public Administration has
evolved from the patrimonialist model left by the Portuguese royal
family when they arrived in Brazil in 1808 to the managerial model
which was conferred in the light of New Public Administration,
with its bases launched in 1995. The role of regulatory agencies
in the new organizational structure is highlighted and the need
to re-think the States role in Brazil in the light of the new reality
brought in the context of the new world crisis.
Keywords: Public administration. Brazilian State reform.
Regulatory agencies.
BAHIA
ANLISE & DADOS
A
Doutoranda em Administrao Pblica pela Universidad Complutense de Madrid
(UCM); mestra em Geografa Fsica pela Universidade de So Paulo (USP).
mgoconsult@yahoo.com.br
Resumo
O estudo mostra como foi evoluindo a Administrao Pblica
Brasileira, desde o modelo patrimonialista, deixado pela Famlia
Real Portuguesa quando chegou ao Brasil em 1808, at o modelo
gerencial, que foi conferido luz da Nova Administrao Pblica,
cujas bases foram lanadas em 1995. Destaca-se o papel das
agncias reguladoras na nova estrutura organizacional e a
necessidade de se repensar o papel do Estado, no Brasil, luz
da nova realidade trazida no contexto da nova crise mundial.
Palavras-chave: Administrao pblica . Reforma do Estado
brasileiro. Agncias reguladoras.
A ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA:
ASPECTOS HISTRICOS E ECONMICOS
O objetivo deste estudo mostrar como, ao
longo dos anos, vem evoluindo a Administrao
Pblica Brasileira luz dos principais marcos his-
tricos e econmicos, nacionais e internacionais.
O perodo histrico que considerado neste traba-
lho tem como limite temporal o perodo que vai de
1808, ano da chegada da Famlia Real Portuguesa
ao Brasil, at os dias atuais, nos quais so percebi-
das as consequncias da Reforma do Estado Bra-
sileiro, estruturada em 1995.
A presena da Famlia Real Portuguesa trouxe
para a Administrao Pblica Brasileira o burocra-
tismo, a centralizao, o intervencionismo estatal e o
patrimonialismo da cultura administrativa da metr-
pole portuguesa. Toda a estrutura administrativa
de Portugal foi reproduzida no Brasil: um apare-
lhamento complexo, inefciente, altamente dispen-
dioso e pouco adaptvel s condies brasileiras.
Alm da estrutura administrativa, D. Joo VI, Rei
de Portugal, trouxe os funcionrios pblicos de
ento, muitos dos quais permaneceram no Brasil
mesmo depois do seu retorno a Portugal, em 1821
(PRADO JR., 1969, p. 196-197). Isso trouxe con-
sequncias nefastas para a Administrao Pblica
Brasileira de ento.
Nesse mesmo sculo XIX, j no Segundo Rei-
nado, entre 1840 e 1889, o Brasil teve acesso
a progresso material considervel: o vapor foi
introduzido de forma comercial; as primeiras
estradas de ferro foram construdas, a partir de
1850, com recursos nacionais; a indstria manu-
fatureira tambm se inicia, bem como o desen-
volvimento econmico da agricultura cafeeira.
Somente para se ter uma ideia dos investimen-
tos privados no Brasil, na dcada de 1850, foram
fundadas 20 companhias de navegao; trs, de
ASPECTOS EVOLUTIVOS DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA
transporte urbano; duas, de gs; oito, de estra-
das de ferro; alm da construo do cabo tele-
grfico, que ligou o Brasil Europa, e de quase
11.000 quilmetros de telgrafos terrestres (OLI-
VEIRA LIMA, 1986).
Ressalta-se que muitos servios pblicos eram
prestados por particulares, a exemplo da iluminao
pblica no Rio de Janeiro, a construo de ferrovias
e a explorao do transporte fuvial. Alguns servi-
os pblicos eram desempenhados por empresas
estrangeiras em regime praticamente monopols-
tico. Com a crise econmica mundial de 1929, colo-
cou-se em dvida a capacidade de a economia de
mercado assegurar o adequado funcionamento das
atividades tidas como essenciais populao.
At 1930, predominou, de forma absoluta, o
modelo patrimonial de Administrao Pblica, que
se d ao mesmo tempo em que o pas se apoiava
econmica e politicamente em sua elite agrria.
Esse modelo de Administrao Pblica se mostrou
completamente em desacordo com as novas exi-
gncias da poca: avanos tecnolgicos e institu-
cionais requeridos pelo capitalismo de ento.
A partir de 1930 se inicia um rearranjo institucio-
nal com uma completa reformulao do Estado bra-
sileiro, sendo causa e efeito do processo industrial
que se iniciava com o consequente crescimento
da populao urbana e o incio de um longo pro-
cesso de esvaziamento do campo. Naquela poca,
a populao brasileira era, aproximadamente, 80%
rural e 20% urbana, sendo que, atualmente, esse
percentual se inverteu.
Com o processo de industrializao, a elite
agrria comea a perder fora poltica e se ini-
cia uma nova poca, com fortes consequncias
nas relaes entre a sociedade civil e o governo.
Construiu-se um novo pacto social, no qual foram
includos parte da classe trabalhadora, a incipiente
burguesia nacional e os novos atores emergentes
de segmentos da populao urbana.
O modelo poltico posto em funcionamento pela
Revoluo de 30 mostra um Estado que se man-
tm como pilar central do desenvolvimento econ-
mico, onde o planejamento governamental cresceu
em importncia. A partir da, no primeiro governo
Vargas, constata-se que o modelo patrimonialista
de Administrao Pblica comea a conviver com
outro tipo de padro: o modelo burocrtico.
Nesse novo modelo, passou a ter importncia a
montagem da mquina pblica com base nos prin-
cpios do mrito, da centralizao, da separao
entre o pblico e o privado, da hierarquia, da impes-
soalidade, das regras rgidas, da atuao especiali-
zada e tcnica de cunho nitidamente weberiano.
Naquele momento, que era subsequente a 1929,
quando a ordem mundial, em especial o liberalismo
econmico, deu mostras de seu fracasso, o inter-
vencionismo estatal passa a ter ali as suas origens.
Para que se pudesse viabilizar uma nova viso de
Administrao Pblica, foi necessrio estabele-
cer a padronizao de procedimentos, normas de
controle e fscalizao, que se constituem na base
dessa nova ordem burocrtica.
Inicia-se, tambm nesse momento, o duplo
padro que marca a Administrao Pblica brasi-
leira: setores bem capacitados e fortemente tcnicos
que convivem com segmentos pouco capacitados,
onde predominam as prticas clientelistas. Dentre
os setores capacitados, tem-se o alto escalo do
governo, a exemplo dos servidores do Itamarati, e
o segundo caso refere-se burocracia que cuida
da implementao das polticas pblicas (sade,
educao, segurana pblica, dentre outras) (TOR-
RES, 2004).
Quanto ao servio pblico, nessa fase foram
criados o Conselho Federal do Servio Pblico
(1936) e o Departamento Administrativo do Servio
Pblico (DASP), em 1938, constituindo-se em refe-
rncia obrigatria para quem estuda a evoluo da
Administrao Pblica do Brasil. O DASP teve sua
trajetria na vida pblica nacional at 1986, quando
foi extinto. Foi criado para dar resposta moderni-
zao exigida pela industrializao viabilizada pelo
Estado, mas no se pode desconsiderar o fato de
que ele se fortaleceu como instrumento que garan-
tia a sustentao do regime ditatorial.
A Revista do Servio Pblico (RSP), organica-
mente vinculada ao DASP, se constitui no veculo
de inovao dessa poca, comeando a circular
um ano aps a criao desse Departamento, e
MARIA GRAVINA OGATA
publicando ininterruptamente at o ano de 1974. A
partir dessa data, passou a ser publicada pela Fun-
dao Centro de Formao do Servio Pblico, que
sucedera ao DASP, at 1989, com algumas inter-
rupes (KEINERT, 2000).
As transformaes pelas quais passou o Estado
brasileiro podem ser aferidas pelos seguintes nme-
ros: entre 1940 e 1945, surgiram 21 rgos des-
centralizados (que mais tarde seriam denominados
de administrao indireta), dos quais dez cuidavam
da rea econmica. Isso demonstra que o Estado
tinha a necessidade de se estruturar a partir de
uma burocracia pblica moderna, ainda que forte-
mente centralizadora e garantidora da sustentao
do regime ditatorial de Vargas (LIMA JR., 1998).
Tem origem nessa poca a criao de agncias
estatais, dos rgos de planejamento e de fscaliza-
o da implementao das polticas setoriais, que
normalmente no dispunham de poder normativo.
o caso do Conselho Nacional do Petrleo, Conse-
lho Nacional de guas e Energia Eltrica, Departa-
mento Nacional de Produo Mineral, Departamento
Nacional de Estradas de Rodagem, Departamento
Nacional de Portos e a Inspetoria de Obras Con-
tra as Secas. Foram criadas as primeiras grandes
estatais: a Companhia Siderrgica Nacional (1941),
a Fbrica Nacional de Motores, a Companhia Vale
do Rio Doce (1942) e a Companhia Hidreltrica do
So Francisco (CHESF), em 1945.
A conjugao do intervencionismo estatal e do
nacionalismo, que se deu no perodo entre as duas
Guerras Mundiais, resultou na poltica protecionista
de estmulo ao desenvolvimento da industrializao
para atendimento do mercado interno. A populao,
que a cada dia afua aos centros urbanos, pressio-
nava para que houvesse o atendimento demanda
dos servios pblicos de que necessitava.
Com o retorno de Vargas, em 1951, reacendeu
o intervencionismo econmico e a industrializao
do pas. Nessa poca, foram criadas duas estatais
de porte: o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico (BNDE), em 1952, e a Petrleo Brasi-
leiro S.A. (Petrobras), em 1954.
No perodo histrico subsequente, especial-
mente o de Juscelino Kubitschek, os recursos
fnanceiros foram alocados principalmente para as
autarquias, sociedades de economia mista, admi-
nistraes estaduais e empresas privadas, com
a coordenao dos trabalhos atravs de grupos
executivos nomeados diretamente pelo presidente
da Repblica. Somente 5,2% dos recursos foram
alocados para os rgos da administrao direta
(LIMA JR., 1998).
Nessa poca, acentuava-se a tendncia de con-
centrao regional da renda, visto que a indstria se
concentrava no Sudeste do Brasil. O Poder Pblico
deu subsdios considerveis aos industriais, mas,
ao mesmo tempo, exigiu progressiva nacionaliza-
o das atividades produtivas para que se redu-
zisse o contedo de insumos importados
1
.
A atividade industrial dessa poca apresentou
trs traos principais: 1) estava muito fechada em
si mesma, no se abrindo para o mercado interna-
cional, onde a economia de escala era essencial;
2) a ampliao da base industrial se deu a par-
tir de fnanciamentos que contaram com recursos
externos; e 3) exigia-se a integrao das distintas
regies do pas em um s mercado, o que necessi-
tava de considerveis investimentos para a infraes-
trutura com estradas, construo de hidreltricas,
deslocamento de frentes agrcolas.
O Estado atuava diretamente sempre que a ini-
ciativa privada tivesse difculdade em se estabele-
cer, porm, faltava dinheiro para desenvolver tudo
o que o Estado se propunha a fazer. Desse modo,
fcaram criadas as condies para que as transna-
cionais assumissem o controle do desenvolvimento
(FURTADO, 1982).
O processo de integrao da economia nacio-
nal passa a ter maior importncia nesse momento
histrico, razo pela qual ganham vulto o planeja-
mento econmico e os planos de desenvolvimento
elaborados pelo Estado, como o Plano de Reapa-
relhamento Econmico e Fomento da Economia
Nacional (1951) e o Plano de Metas, este ltimo
durante o governo Juscelino Kubitschek.
No governo de Joo Goulart (1961-1964)
1
Foram criados os Grupos Executivos para gerenciar a canalizao de investimentos
para atividades produtoras de bens intermedirios qumica, celulose, papel, metais
no ferrosos, cimento e outros , cuja demanda crescia rapidamente, com o apoio
fnanceiro do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE).
acentuou-se o nacionalismo, tendo sido promovida
a nacionalizao de diversas companhias con-
cessionrias de servios pblicos. J no perodo
militar de 1964, constata-se que no h marcas
de descontinuidade desse
processo de regulao dos
servios pblicos, dando-se
a transferncia de poderes
executivos para as empre-
sas estatais.
INOVAES DA
ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA NA
DCADA DE 60
A edio do Decreto-Lei n 200, de 25 de feve-
reiro de 1967, tomada por muitos autores que
estudam a Administrao Pblica brasileira como
sendo um marco do processo de desenvolvimento
da Administrao Pblica no Brasil.
Esse Decreto-Lei instituiu uma verdadeira
reforma, que repetiu o que havia sido feito por
Getlio anteriormente em, pelo menos, trs pontos
fundamentais: papel crescente do Estado na eco-
nomia, a natureza autoritria do regime poltico e o
aprofundamento das desigualdades no interior da
Administrao Pblica.
O Decreto-Lei n 200/67 visava modernizao
da mquina pblica, estabelecendo cinco princpios
fundamentais para a sua estruturao:
Planejamento: 1. incluiu o plano geral de
governo, os programas setoriais e regionais,
plurianuais, a programao fnanceira de
desembolso e o oramento-programa anual;
Coordenao 2. : estrutura de articulao com
os diversos nveis governamentais e, princi-
palmente, a coordenao de atividades rela-
cionadas com projetos especfcos;
Descentralizao 3. : envolveu aspectos rela-
cionados com a administrao direta, no
que tange direo e execuo (descon-
centrao); da administrao federada para
com as unidades federadas (cooperao);
bem como da administrao federal com a
rbita privada, em virtude de concesses e
contratos (execuo indireta);
Delegao de Competncias 4. : liberao
da direo para funes mais gerenciais e
estratgicas, devendo se
dar o mximo de delegao
possvel para que a direo
se concentrasse em ativida-
des de controle, normaliza-
o e formulao;
Controle 5. : exercido por
chefas e rgos respons-
veis, fcando estabelecida a
necessidade da superviso ministerial, no
caso das entidades da administrao indi-
reta. O controle se direciona mais para resul-
tados e menos para os processos, ainda que
os mesmos sejam relevantes.
Assim, foram criados inmeros rgos da admi-
nistrao indireta, dando-se o repasse de responsa-
bilidades, facilitando-se o processo de contratao
de pessoal pelo regime da Consolidao das Leis
Trabalhistas (CLT), com todos os direitos trabalhis-
tas assegurados.
Dentre os rgos da administrao indireta
foram institudos diversos tipos de entidades dota-
das de personalidade jurdica prpria (pblica ou
privada), com patrimnio prprio e criadas por lei:
autarquia, fundao, empresa pblica e sociedade
de economia mista
2
.
As empresas pblicas passaram a funcionar,
crescentemente, no novo modelo como sociedades
annimas com a mesma liberdade e os mesmos
resultados das empresas privadas, diminuindo a
oposio entre empresas pblicas e privadas.
Assim, o perodo militar colocou a burguesia
nacional em compasso com o desenvolvimento do
capitalismo internacional e subordinou a economia
nacional s formas mais modernas de dominao
2
As autarquias e fundaes so pessoas de direto pblico, que exercem ativida-
des tpicas da Administrao Pblica, sem subordinao hierrquica, com controle
fnalstico de suas atividades especfcas. A empresa pblica e a sociedade de econo-
mia mista so pessoas de direito privado criadas com a fnalidade de explorao de
atividades econmicas e prestao de servios. Tm mais facilidade para contratar,
licitar, sendo que, no caso das empresas pblicas, o Estado pode ter 100% do seu
capital e, no caso das sociedades de economia mista, o Poder Pblico tem participa-
o acionria, com controle majoritrio e elas so institudas sob o regime jurdico das
sociedades annimas.
[...] o perodo militar colocou a
burguesia nacional em compasso
com o desenvolvimento do
capitalismo internacional e
subordinou a economia nacional
s formas mais modernas de
dominao econmica
MARIA GRAVINA OGATA
econmica. Deu-se, assim, a modernizao da
mquina estatal e foram lanadas as bases para a
implementao de um setor pblico da economia,
que passou a se integrar ao contexto do capitalismo
internacional (CARDOSO, 1994, p. 98).
As preocupaes com a Administrao Pblica
desse perodo eram tratadas pela Revista de Admi-
nistrao Pblica (RAP), publicada pela Escola
Brasileira de Administrao Pblica (EBAP), da
Fundao Getlio Vargas, consolidando-se como a
principal publicao representativa da produo em
Administrao Pblica no Brasil.
Muitos ponderam que essa Reforma Administra-
tiva brasileira de 1967 foi pioneira e prenunciava as
reformas gerenciais que ocorreriam em alguns pa-
ses do mundo desenvolvido a partir dos anos 1980.
Nesse sentido se manifesta Bresser Pereira (2003,
p. 315). Ele considera que as formas burocrticas
rgidas constituam obstculo ao desenvolvimento,
da por que essa Reforma distinguiu, com clareza, a
administrao direta da administrao indireta; garan-
tiu s autarquias e fundaes e, tambm, s empre-
sas estatais, uma autonomia de gesto; fortaleceu e
fexibilizou o sistema de mrito e tornou menos buro-
crtico o sistema de compras do Estado. A Reforma
Administrativa conduzia desconcentrao do poder,
porm, no plano poltico, nessa fase, se deu uma
centralizao do poder nas mos da Unio.
O perodo militar se caracterizou, do ponto de
vista da Administrao Pblica brasileira, pelo pro-
cesso de modernizao administrativa. Por sua
vez, no que se refere aos quadros de profssionais
dessa poca, h registro de que os salrios dos diri-
gentes dos rgos da administrao indireta eram,
por vezes, superiores at mesmo aos dos dirigen-
tes da iniciativa privada (TORRES, 2004). Assim, as
empresas pblicas e as sociedades de economia
mista contavam com bons quadros profssionais,
bom nvel de motivao, remunerao adequada e
adoo de modernas tcnicas de gesto. O avano
tecnolgico foi expressivo, podendo ser menciona-
dos os progressos nas reas de telecomunicao,
aviao, gerao de energia e siderurgia.
Enquanto isso, ocorria o oposto junto aos
rgos da administrao direta: passaram por
desaparelhamento de suas estruturas, baixa remu-
nerao dos funcionrios e foram entregues
merc da cultura patrimonialista mais retrgrada
da Administrao Pblica. Isso, pode se dizer, afe-
tava diretamente a populao mais carente, uma
vez que junto aos rgos da administrao direta
se encontrava vinculada a implementao das pol-
ticas sociais.
O regime poltico autoritrio facilitou o isola-
mento da cpula administrativa, deixando a socie-
dade sem acesso e interferncia quanto tomada
de decises governamentais. O isolamento da
mquina pblica se deu em relao sociedade e
aos polticos. Nem mesmo o Congresso Nacional
exercia controle sobre os rgos da administra-
o indireta, deixando o Poder Pblico sem con-
trole social. Esse isolamento, entretanto, no se
deu com relao queles que defendiam grandes
interesses de grupos, especialmente a burguesia
nacional, que contavam com canal privilegiado de
acesso mquina pblica.
A falta de controle social no exerccio da regu-
lao junto s autarquias fez com que elas tives-
sem se constitudo na porta de entrada dos grupos
privados aos centros do poder. O Governo Militar
manteve uma postura ambgua na rea econ-
mica: era liberal economicamente para prestigiar o
desenvolvimento industrial e intervencionista para
garantir esse desenvolvimento (AGUILLAR, 1999).
Durante aproximadamente 20 anos, ou seja,
entre a promulgao do Decreto-Lei n 200, de
1967, e da Constituio Federal de 1988, outros
importantes marcos da histria administrativa do
Brasil merecem ser destacados: a) o esforo de
desburocratizar o Estado brasileiro atravs da cria-
o do Ministrio da Desburocratizao, entre 1979
e 1983, no qual se comeou a enxergar o brasileiro
como cidado, com direito a uma boa prestao
de servio; b) a extino do DASP pelo presidente
Sarney e a criao, no mesmo ano, da Secreta-
ria de Administrao Pblica da Presidncia da
Repblica (Sedap), encarregada da modernizao
administrativa, cujo indicador de grande expresso,
dentre outros, foi a criao da Escola Nacional de
Administrao Pblica (ENAP); e c) o processo de
aprofundamento da descentralizao administra-
tiva (TORRES, 2004).
Passado o perodo da Ditadura Militar, outro
ordenamento do Estado se esboa com novas
marcas visveis. Trata-se
do processo de discusso
atravs do qual se chegou
Constituio de 1988. Ela
foi discutida amplamente
e expressa o pacto poltico
que se fez na poca em
que se inaugurava um pas
democrtico.
Entretanto, a Carta Magna de 1988, no que
tange aos aspectos relacionados com a Administra-
o Pblica, retirou da administrao indireta boa
parte de sua autonomia e agilidade institudas pelo
Decreto-Lei n 200/67. A partir da, os rgos da
administrao indireta fcaram submetidos quase
que s mesmas regras da administrao direta,
difcultando a agilizao dos procedimentos buro-
crticos, especialmente no que se refere gesto
de pessoal e s compras pblicas mediante proce-
dimentos licitatrios legalmente institudos.
Em que pese essa grande difculdade estabe-
lecida pela Constituio Federal de 1988, h que
se ressaltar que ela trouxe importantes avanos,
como por exemplo, a admisso atravs de con-
cursos pblicos, a melhoria da qualifcao do
corpo tcnico, menos sujeito ao clientelismo e ao
nepotismo.
Ao mesmo tempo em que muitos direitos foram
garantidos ao funcionalismo pblico (entre eles a
aposentadoria integral), muitos servios estavam
sendo garantidos e universalizados aos cidados,
fato que passou a exigir uma melhor estruturao e
atendimento por parte da mquina pblica.
Cumpre ressaltar que, em se tratando do fun-
cionalismo pblico, nos anos 1990, em especial na
Era Collor, foi colocada na ordem do dia a crtica ao
desempenho dos funcionrios pblicos, taxando-os
como inefcientes e culpados pelo fato de o Brasil
ser um pas malsucedido, pois eram remunerados
e nada faziam, contribuindo para o esvaziamento
do errio pblico. Nesse contexto, muitos rgos e
cargos da mquina pblica federal foram extintos.
Foram demitidos 108 mil funcionrios, deixando a
Administrao Pblica de forma catica, sem que
fossem aprofundados os estudos tcnicos necess-
rios para embasar essa deli-
berao (MARTINS, 1997).
Durante o governo Itamar
Franco, ainda que fcasse
evidente que ele no daria
importncia s reformas,
foram criadas as bases para
a sustentao daquelas que
haviam sido institudas, atra-
vs da criao do Plano Real, em 1994. At essa
data, o Brasil passou por uma forte crise econmica,
fcando de lado a modernizao da administrao
pblica, muito embora tenham ocorrido importantes
avanos no processo de democratizao da nao
(BRESSER PEREIRA, 2003, p. 278). Entretanto, o
crescimento econmico e a distribuio equitativa
da renda estavam ausentes.
A REFORMA DO ESTADO BRASILEIRO E O
MODELO GERENCIAL
A Era Vargas acabou. Essa foi uma das frases
mencionadas no discurso de posse do presidente
Fernando Henrique Cardoso, em janeiro de 1995.
O modelo baseado nos princpios do nacionalismo,
estatismo e desenvolvimentismo se tornara obsoleto
e teria de ser substitudo. Os ideais nacionalistas,
que justifcavam esse modelo, no poderiam ser
mantidos em um mundo globalizado, onde a tnica
se assenta sobre mercados livres.
Naquele momento, entendeu-se que era neces-
srio continuar com as reformas que garantissem o
sucesso do Plano Real. Vendeu-se a ideia de que
os servios pblicos seriam mais efcientes, os cons-
trangimentos fscais seriam resolvidos, o fantasma
da infao desapareceria e se daria efetividade
democratizao do setor pblico, com a Reforma do
Estado (SOUZA, 2001).
Assim, a reforma administrativa foi colocada na
ordem do dia, pois a capacidade operacional do
Entretanto, a Carta Magna de
1988, no que tange aos aspectos
relacionados com a Administrao
Pblica, retirou da administrao
indireta boa parte de sua
autonomia e agilidade institudas
pelo Decreto-Lei n 200/67
MARIA GRAVINA OGATA
Estado se encontrava muito baixa e sem condies
de fazer frente s necessidades do Brasil. Dessa
forma, seguiu-se a tendncia internacional no que
tange implementao da Nova Administrao
Pblica, de acordo com a
orientao do Ministrio da
Administrao e Reforma
do Estado (MARE), sob o
comandado do ministro Luiz
Carlos Bresser Pereira.
Nesse contexto histrico, e diante das grandes
difculdades pela qual passava o pas, foi elaborado
o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado.
Esse Plano substitua o modelo burocrtico de gesto
(baseado na legalidade e na racionalidade tcnica)
pelo modelo gerencial (voltado para os resultados e
no para os processos de controle) (SOUTO, 2000).
No contexto desse Plano foram estabelecidas
diretrizes especfcas para cada tipo de atividade
do Estado:
Ncleo Estratgico, 1. encarregado da for-
mulao de polticas pblicas, integrado
pela Administrao Direta, bem como pelo
Poder Legislativo e pelo Judicirio;
Atividades Exclusivas 2. , voltadas para a fsca-
lizao, regulao, arrecadao, polcia, que
pressupem o uso de prerrogativas do Estado,
com a diretriz de instituir um novo modelo, com
autonomia, que o das agncias autnomas,
com novos instrumentos de controle;
Setor de Atividades No Exclusivas, 3.
a exemplo da sade, educao, cultura,
pesquisa, meio ambiente, que devem ser
incentivadas pelo Estado, no sendo indis-
pensvel que ele administre diretamente tais
atividades, da o surgimento das Organiza-
es Sociais, com autonomia e desvincula-
das da Administrao Pblica, mas sob seu
controle. Podem ser aqui mencionadas as
concesses e permisses de servios pbli-
cos e, ainda, as Organizaes da Sociedade
Civil de Interesse Pblico (OSCIPs);
Setor de Atividades que podem ser 4.
desenvolvidas pelo Mercado, ligadas
produo de bens e servios, cuja diretriz a
privatizao, restringindo-se, nesse campo,
a participao do Estado.
O Plano Diretor de Reforma do Aparelho do
Estado, de 1995, usou a expresso agncias aut-
nomas sem fazer distino
entre agncias reguladoras
(voltadas para a interveno
em mercados especfcos,
regulando a relao entre
a oferta, com qualidade e
preo acessvel, e a demanda) e agncias executi-
vas (ligadas implementao de polticas, sem for-
mular polticas, regular ou infuir nos mercados).
O modelo burocrtico herdado por Fernando Hen-
rique Cardoso (FHC) foi rotulado como inefciente por
ser altamente processualstico, com mecanismos de
controle focados nos processos, muito rgido, caro,
sem mecanismos de avaliao e monitoramento,
no se constituindo em algo aceitvel para um pas
moderno. A lgica que orientou a Reforma do Estado
foi a do modelo gerencial voltado para o cliente, cujo
controle feito por resultados, com nfase na des-
centralizao e na desconcentrao da ao estatal,
possibilitando a adoo de instrumentos mais fex-
veis de gesto compatveis com as inovaes tcni-
cas da administrao de empresas.
Faz-se necessrio, para entender a Nova Admi-
nistrao Pblica no Brasil, conhecer as recen-
tes transformaes estruturais que se realizaram
no pas na rea econmica, conforme muito bem
pontuou Barroso (2004, p. 89-90). A primeira, em
1995, se refere extino de determinadas restri-
es ao capital estrangeiro
3
, redefnindo o conceito
de empresa brasileira de capital nacional e dando
a ela proteo e benefcios especiais. Permitiu-se
que a pesquisa e a lavra de recursos minerais, bem
como o aproveitamento dos potenciais de energia
eltrica, pudessem ser concedidos ou autorizados
a empresas constitudas sob as leis brasileiras, dis-
pensada a exigncia do controle do capital nacio-
nal. O mesmo se deu em relao navegao de
cabotagem e interior, no sendo mais privativa de
embarcaes nacionais.
3
Conforme Emenda Constitucional n 06, de 15 de agosto de 1995, que revogou o
art. 171 da Constituio Federal de 1988.
O modelo burocrtico herdado por
Fernando Henrique Cardoso (FHC)
foi rotulado como inefciente por
ser altamente processualstico
A segunda linha de reformas foi a da fexibili-
zao dos monoplios estatais, tornando possvel
a explorao de servios pblicos locais de dis-
tribuio de gs canalizado, mediante concesso
por parte dos Estados-membros, s empresas pri-
vadas, que antes s poderiam ser delegados s
empresas sob controle acionrio estatal
4
. O mesmo
se deu com os servios de telecomunicaes e de
radiodifuso, j que antes s se admitia a conces-
so desses servios s empresas estatais
5
.
Na rea do petrleo, rompeu-se o monop-
lio estatal, facultando Unio a contratao com
empresas privadas de atividades relacionadas com
a pesquisa, a lavra de jazidas de petrleo, gs
natural e outros hidrocarbonetos fuidos, o refno
do petrleo nacional ou estrangeiro, a importao,
exportao e transporte dos produtos derivados
bsicos do petrleo, que antes eram vedados pela
Constituio Federal de 1988 e pela Lei n 2.004,
de 03 de outubro de 1953
6
.
A terceira transformao econmica, ainda
segundo Barroso (2004), foi a privatizao, que
se operou sem a alterao do texto constitucional,
sendo possvel mediante a edio da Lei n 8.031,
de 12 de abril de 1990, que instituiu o Programa
Nacional de Desestatizao
7
.
Assim, o Programa de Reforma do Estado decorre
da incapacidade de o setor pblico prosseguir como
principal agente fnanciador do desenvolvimento
econmico, necessitando-se atrair capitais privados
para setores de interesse pblico. Esses investimen-
tos somente podem ocorrer caso haja lucratividade
e segurana, fato esse que somente pode se dar se
existirem regras claras e caso haja autonomia dos
agentes encarregados de sua aplicao, no ense-
jando interferncia poltica. Da a necessidade de
serem criadas as agncias reguladoras, dotadas de
autonomia (SOUTO, 2000, p. 293-294).
4
Ver o contedo da Emenda Constitucional n 05, de 15 de agosto de 1995.
5
Ver o contedo da Emenda Constitucional n 08, de 15 de agosto de 1995.
6
Dispe sobre a Poltica Nacional do Petrleo e defne as atribuies do Conselho
Nacional do Petrleo e institui sociedade annima. Ver o contedo da Emenda Cons-
titucional n 09, de 09 de novembro de 1995.
7
A Lei 8.031, de 12 de abril de 1990, foi revogada pela Lei n. 9.491, de 09 de setem-
bro de 1997.
AS AGNCIAS REGULADORAS
As agncias reguladoras surgiram em razo da
terceira transformao econmica anteriormente
citada: a privatizao. O Decreto n 99.464, edi-
tado em maro de 1990, durante o governo Collor,
relacionou 12estatais que seriam transferidas para
o setor privado. A primeira privatizao se deu no
segundo semestre de 1991 (a USIMINAS). No
ano de 1992, o processo ganhou mais velocidade,
tendo sido privatizadas, at setembro do referido
ano, mais 11 empresas. Com o impeachment do
presidente Collor e a ascenso do presidente Ita-
mar Franco, em 1993, foram modifcadas as regras
do processo de privatizao, que passou a ser
gerenciado pelo Ministrio da Fazenda. Nesse ano,
foram privatizadas outras 34 empresas.
No governo do presidente Fernando Henrique
Cardoso foi dada continuidade ao processo de pri-
vatizao. Foram liberados recursos, durante os
anos de 1995 e 1996, para que os estados dessem
impulso ao processo de privatizao de suas organi-
zaes. Em 1997, ocorreu a maior polmica em rela-
o s privatizaes no Brasil, na ocasio em que foi
posta venda a Companhia Vale do Rio Doce. Em
1998, deu-se a maior privatizao da histria, com a
venda das empresas do Sistema Telebrs.
As agncias reguladoras foram criadas no Brasil
sob a forma de autarquias, devendo ser institudas
ou extintas por lei, denominadas de autarquias de
regime especial. A independncia em relao ao
Poder Pblico a principal caracterstica das agn-
cias, que so dotadas de autonomia poltico-admi-
nistrativa e econmico-fnanceira. Criou-se estatuto
jurdico prprio para os dirigentes das autarquias,
pois eles no deveriam se submeter s mesmas
regras do funcionalismo pblico.
As agncias reguladoras e executivas passam a
ter seus dirigentes indicados pelo presidente da Rep-
blica e sua nomeao depende de confrmao pelo
Senado Federal (nomeao dos diretores com lastro
poltico). Esses dirigentes no podem ser demissveis
ad nutum, somente perdendo seus mandatos nos
casos de renncia, condenao judicial transitada em
julgado ou processo administrativo disciplinar.
MARIA GRAVINA OGATA
As agncias reguladoras so pessoas jurdicas
de Direito Pblico, independentes, que exercem
poderes tpicos do Estado, legitimadas para intervir
no domnio econmico, executar e fscalizar a pres-
tao de servios pblicos.
A principal diferena entre
os antigos rgos regulado-
res setoriais e os institu-
dos no bojo da Reforma do
Estado se funda no fato de
terem assumido a forma de
autarquia, com oramentos prprios e certa autono-
mia fnanceira e institucional em relao ao Poder
Executivo, com possibilidade de controle social. Os
antigos rgos reguladores tinham uma dependn-
cia total dos ministrios ou da Presidncia e no
contavam com controle social.
As agncias executivas so mais recentes que
as agncias reguladoras. Elas tm carter opera-
cional, no normativo e viabilizam o que foi formu-
lado nas agncias reguladoras.
De acordo com os conceitos apresentados no
Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado,
existe a distino entre as tarefas de regulao
normativa e de regulao operacional: as primei-
ras competem aos rgos da administrao direta,
pois se referem s aes relacionadas com as ati-
vidades do Ncleo Estratgico (a exemplo da for-
mulao das polticas pblicas), ao passo que as
agncias, que implementam as polticas pblicas,
seriam entidades da administrao indireta. Tudo
isso tem por objetivo a promoo de uma maior
agilidade administrativa.
Seja como for, a agncia executiva tem a natu-
reza de uma autarquia com tratamento especial,
com maior autonomia de gesto, retornando ao
conceito original das autarquias, conforme previ-
so do Decreto-Lei n 200/67. A agncia executiva
atua em setores de implementao de polticas. A
ampliao de sua autonomia gerencial se d atra-
vs do contrato de gesto, com metas negociadas
compatveis com os recursos disponveis.
Quanto ao controle exercido pelo Poder Execu-
tivo sobre as agncias, ele ocorre no momento em
que se d a escolha de seus dirigentes e quanto ao
controle dessas instituies pelo Poder Judicirio,
ressalta-se que ele se manifesta sobre questes de
legalidade, no se admitindo controle de mrito do
ato administrativo. Entretanto, o Poder Judicirio
vem levando em conta tam-
bm a adoo dos princpios
da razoabilidade, da morali-
dade e da efcincia, sendo
ento possvel o controle do
mrito do ato administrativo
nesses trs casos.
As agncias reguladoras criadas no contexto da
Reforma do Estado, at o fnal de 2002, antes do
governo Lula, foram : Agncia Nacional de Teleco-
municaes (Anatel), Agncia Nacional de Ener-
gia Eltrica (Aneel), Agncia Nacional de Petrleo
(ANP), Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria
(Anvisa), Agncia Nacional de Sade Suplementar
(ANS), Agncia Nacional de guas (ANA), Agncia
Nacional de Cinema (Ancine), Agncia Nacional de
Transportes Terrestres (ANTT), Agncia Nacional
de Transportes Aquavirio (Antaq).
Durante o governo Lula, foram criadas a Agn-
cia Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI)
e a Agncia Nacional de Aviao Civil (ANAC).
Alm dessas agncias, foram editadas leis que tra-
tam dos recursos humanos de diversas agncias
reguladoras (quadro de pessoal, plano de cargos,
criao de carreiras e organizao de cargos efe-
tivos), do regime jurdico dos servidores pblicos,
normas gerais para licitao e contratao de par-
ceria pblico-privada.
Alguns estados brasileiros criaram agncias
reguladoras, tendo sido feita a opo por um nico
rgo regulador para as diversas reas, a exemplo
dos estados do Rio de Janeiro, Bahia, Cear e Rio
Grande do Sul, ou por vrias agncias especializa-
das, uma para cada setor de servios concedidos,
como no caso de So Paulo.
No caso particular da Bahia, foi criada a agncia
reguladora denominada Agncia Estadual de Regu-
lao de Servios Pblicos de Energia, Transportes
e Comunicaes da Bahia (Agerba)
8
, sob a forma
8
A Agerba foi criada pela Lei Estadual n 7.314, de 19 de maio de 1998.
As agncias reguladoras so
pessoas jurdicas de Direito
Pblico, independentes, que
exercem poderes tpicos do
Estado
de autarquia sob regime especial, com personali-
dade jurdica de direito pblico, autonomia adminis-
trativa e fnanceira, patrimnio prprio, vinculada
ento Secretaria de Energia, Transportes e Comu-
nicaes, com o a fnalidade de regular, controlar e
fscalizar a qualidade dos servios pblicos conce-
didos, permissionados e autorizados, nos segmen-
tos de energia, transportes e comunicaes.
A Agerba exerce o poder de regulao, controle
e fscalizao dos servios delegados, gozando de
todas as franquias, privilgios e isenes assegu-
radas aos rgos da administrao direta. Para
que ela possa exercer suas competncias institu-
cionais, foram criadas as carreiras de Tcnico de
Atividade de Regulao e de Agente de Suporte
de Regulao, a que se tem acesso mediante con-
curso pblico de provas ou de provas e ttulos.
Voltando-se questo das agncias, nos termos
institudo pela Reforma do Estado de 1995, quando
se iniciou o governo Lula, em 2003, em nvel fede-
ral, fez-se um balano a respeito do seu desempe-
nho e do seu papel, tendo sido constatado, naquela
oportunidade, que a agncia, enquanto modelo ins-
titucional, era boa, mas havia a necessidade de ser
aperfeioada, pois foram identifcados problemas
especialmente quanto
9
:
Reviso das competncias das agncias 1. :
algumas atividades por elas desenvolvidas
so tpicas das secretarias e ministrios, a
quem incumbe, por exemplo, formular pol-
ticas, poder de outorgar e conceder servi-
os pblicos e a celebrao de contratos.
Caberia s agncias fscalizar os contratos,
fomentar a competio do setor, induzir a
universalizao dos servios, fxar tarifas,
arbitrar confitos entre poder concedente,
concessionrios e usurios. Constatou-se
que as leis atribuem s agncias muitas
das atividades que cabem aos rgos da
administrao direta, sendo necessrio
rever os instrumentos legais que as insti-
turam para que se pudesse colocar nos
trilhos essa questo institucional. Ficou
9
Ver relatrio do Grupo de Trabalho Interministerial denominado Anlise e Avaliao do
papel das Agncias reguladoras no Atual Arranjo Institucional Brasileiro (BRASIL, 2003).
evidente que, em alguns casos, as agn-
cias no somente regulam, mas formulam
polticas e fscalizam;
Inadequao do quadro de pessoal 2. : com-
posto por servidores requisitados ou em
regime de contratos temporrios. O quadro
de pessoal dos ministrios, por sua vez, se
encontrava esvaziado em razo da perda de
pessoal qualifcado para o setor privado e
para as prprias agncias;
Falta de articulao entre os rgos 3.
governamentais antitruste e as agncias
reguladoras, no que se refere troca de
informaes e experincias, faltando a
cooperao necessria para fomentar a
competio;
Necessidade de transparncia 4. das agncias
reguladoras frente ao Congresso Nacional, ao
Poder Executivo e sociedade em geral;
Defnio de 5. mecanismos efetivos de afe-
rio do grau de efcincia da utilizao
dos recursos fnanceiros e oramentrios
atribudos s agncias.
Depois desse diagnstico, foram editados ins-
trumentos normativos relacionados criao de
carreiras e organizao dos cargos efetivos das
agncias reguladoras, reviso do quadro de pes-
soal e planos de cargos de determinadas agncias
(ANA, Anvisa, ANAC); o disciplinamento dos con-
tratos de gesto entre a ANA e entidades delega-
trias das funes de Agncias de guas relativas
gesto de recursos hdricos de rios de domnio
da Unio; normas para a licitao pblico-privada,
dentre outros aspectos.
Na verdade, muitos questionamentos foram
levantados sobre temas de ordem legal que envol-
vem as agncias, mas que, pouco a pouco, vm se
resolvendo. Um dos questionamentos dizia respeito
ao prprio nome adotado para esses entes regula-
dores. A palavra agncia, nos moldes institudos
pela Reforma do Estado, em 1995, no tinha tradi-
o no direito brasileiro. A Constituio Federal de
1988 tratou-as pelo nome de rgo regulador.
Aps a edio de inmeras normas que objeti-
vavam revisar o papel das agncias, houve quem
MARIA GRAVINA OGATA
sinalizasse que as agncias reguladoras no Brasil
estavam encontrando difculdades para exerce-
rem seu papel: vm faltando recursos fnanceiros,
estrutura administrativa adequada, esvaziamento
dos quadros profssionais,
infuncia poltico-partid-
ria e mudana de rumo a
cada ciclo presidencial.
Apesar da pouca idade
das agncias no Brasil,
j se apontava a necessi-
dade de proceder fuso
de agncias em razo da
superposio de funes e da falta de articulao
e integrao entre elas. Alm disso, os contratos
de gesto nem sempre conseguem ser viabiliza-
dos em razo das difculdades apontadas ante-
riormente e por causa da reduzida capacidade de
controle dos ministrios sobre as agncias
10
.
A Reforma Administrativa acabou fcando em
segundo plano, pois a prioridade governamental
era o controle da infao e o ajuste fscal. Alm
disso, para ser viabilizada, necessitava de recursos
fnanceiros, que seriam aplicados na capacitao
e treinamento dos servidores, aquisio de equi-
pamentos, correo de distores salariais, novas
contrataes, dentre outros aspectos.
CONSIDERAES FINAIS
necessrio fazer um novo balano sobre o fun-
cionamento da mquina pblica para que se verifque
onde esto seus novos e velhos pontos de estrangula-
mento. A atual crise mundial impe-se como uma nova
realidade onde, mais do que nunca, o papel do Estado
deve ser novamente revisto, depois da exaustiva an-
lise que se fez em 1995.
Ao mesmo tempo em que devem ser reduzi-
dos os gastos pblicos, fca evidente que o Estado
cada vez mais vem sendo chamado a assumir fun-
es que ele, muitas vezes, continua sem conse-
guir atender.
10
Ver Tebet (2006), ento senador Presidente da Comisso de Assuntos Econmicos
do Senado.
Ao mesmo tempo em que deve se fortalecer o
Estado Regulador, fca evidente, tambm, a neces-
sidade do Estado Interventor. Todos sabem que os
gastos pblicos devem ser contidos, que a arrecada-
o, especialmente a partir
da nova crise mundial, vem
diminuindo e que a socie-
dade brasileira no pode
mais esperar por determi-
nados tipos de investimen-
tos, especialmente aqueles
necessrios para elevar
seus indicadores sociais.
Assim, passados 14 anos da estruturao de um
modelo de Administrao Pblica do Estado brasi-
leiro, h que se refetir sobre suas novas necessi-
dades nesse novo contexto global. Sabe-se que a
Reforma de 1995 no conseguiu se viabilizar inte-
gralmente e, daquilo que foi possvel realizar, h
que se avaliar os acertos, que possibilitam o cres-
cimento econmico e social do pas, bem como os
entraves, que difcultam o seu desenvolvimento.
Dessa forma, mais do que premente o entendi-
mento do que precisa ser feito para que o Brasil
possa exercer um papel mais estratgico no con-
junto das naes, no contexto da nova dcada do
sculo XXI, que ora se aproxima.
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Aps a edio de inmeras
normas que objetivavam revisar
o papel das agncias, houve
quem sinalizasse que as agncias
reguladoras no Brasil estavam
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Importncia dos controles na
administrao pblica brasileira: uma
reflexo compartilhando pressupostos
da teoria de agncia e da teoria da
cultura poltica
Ana Rita Silva Sacramento
A

Jos Antonio Gomes de Pinho
B
Resumo
O objetivo central deste estudo consiste em avaliar a
importncia do controle das aes empreendidas por polticos
e burocratas do Estado brasileiro que, como se sabe, alm
de recm-democratizado e das reformas empreendidas em
seu aparelho, ainda no debelou os traos patrimonialistas de
sua cultura poltica. Destaca-se a importncia dos controles a
partir de aspectos derivados da teoria de agncia, combinados
com elementos apresentados por estudiosos da cultura
poltica. Parte-se do pressuposto de que a combinao de tais
construes tericas nos permite ampliar a compreenso da
importncia dos referidos mecanismos de controle. Conclui-
se que, alm de instrumentos para contornar confitos de
interesses, os controles podem contribuir, no curto prazo,
para coibir prticas patrimonialistas e, no longo prazo, para
a emergncia de valores republicanos, fundamentais para a
consolidao da democracia.
Palavras-chave: Controle. Teoria de agncia. Cultura
poltica. Democracia.
A
Doutoranda e mestra em Administrao pela Escola de Administrao da Universi-
dade Federal da Bahia (UFBA). anasacramentos@hotmail.com
B
Doutor em Regional Planning pela University of London; mestre em Planejamento
Urbano e Regional pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ); professor
adjunto III da Universidade Federal da Bahia (UFBA); coordenador do Ncleo de Ps-
Graduao da Escola de Administrao da UFBA. jagp@ufba.br
BAHIA
ANLISE & DADOS
Abstract
This studys central objective consists of evaluating the
importance of controlling actions undertaken by Brazilian
State politicians and bureaucrats. As known, apart from
being newly-democratized and with reforms undertaken in its
apparatus, it has still not overcome the patrimonialistic traces
of its political culture. It highlights the importance of controls
from aspects derived from the agency theory, combined with
elements presented by political culture students. It sets off from
the presupposition that the combination of such theoretical
constructions allows us to expand understanding of the
importance of the above-mentioned control mechanisms. Apart
from being instruments to circumvent conficts of interest, it is
concluded that controls can contribute to restrain patrimonialistic
practices in the short term and for the emergence of republican
values which are fundamental for consolidating democracy in
the long term.
Keywords: Control. Agency theory. Political culture.
Democracy.
INTRODUO
Neste estudo, o ponto de partida escolhido para
avaliar a importncia do controle da atividade estatal
o reconhecimento do seu estreito relacionamento
com dois tradicionais conceitos: democracia e rep-
blica. Trata o primeiro de um paradigma clssico
originalmente grego e que inaugurou a ideia de um
regime dos muitos, baseado na participao direta.
J a repblica surgiu na Roma antiga. Vindo de res
publica, coisa pblica, ainda hoje conserva a sua ideia
matriz sobre a existncia de um bem comum, sendo
IMPORTNCIA DOS CONTROLES NA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA: UMA REFLEXO COMPARTILHANDO PRESSUPOSTOS DA
TEORIA DE AGNCIA E DA TEORIA DA CULTURA POLTICA
este superior ao individual. Se a questo na demo-
cracia quem governa, o que importa para se consi-
derar um governo republicano saber para quem se
governa (RIBEIRO, 2002; STARLING, 2006).
Convm destacar que o contedo contempor-
neo de democracia difere do original. Centrada atu-
almente na representao, no tem, segundo Lessa
(2002, p.45), uma defnio limite, posto ser um
movimento que cada vez mais incorpora e organiza
a competio entre elites pelo poder poltico, por
via eleitoral. Para Bobbio (2002, p.30), a demo-
cracia tambm se apresenta como um conjunto de
regras que estabelecem quem est autorizado a
tomar decises e mediante que processos. Nesta
concepo elitista, a democracia um mtodo que
permite a escolha da oligarquia que vai exercer o
poder (LESSA, 2002, p. 45).
De acordo com Santos (1998), Robert Dahl
estabelece as seguintes condies como necess-
rias para a defnio de um sistema democrtico, o
qual designa por poliarquia, expresso cunhada
a partir da sua clebre obra publicada em 1971,
e que tem a prpria expresso no ttulo: liberdade
de formar e aderir a organizaes; liberdade de
expresso; direito de voto; direito de lderes polti-
cos disputarem apoio; fontes alternativas de infor-
mao; elegibilidade para cargos pblicos; eleies
livres e idneas e; instituies para fazer com que
as polticas governamentais dependam de eleies
e de outras manifestaes de preferncia. Tem-se
aqui uma compreenso pluralista sobre a competi-
o estabelecida na democracia.
Elitista ou plural, o fato que a democracia tem
a competio eleitoral como uma de suas princi-
pais caractersticas na atualidade, a qual, embora
necessria, insufciente, por si s, para garantir a
primazia da lei, o respeito aos direitos dos cidados
e o controle e a fscalizao dos governos (MOI-
SS, 2008). Isto ocorre porque o vencedor de tal
competio pode estar motivado, ou no, para a
realizao do bem comum. nesse sentido que o
controle da atividade estatal parece adquirir espe-
cial relevncia, uma vez que de acordo com Ribeiro
(2002), a democracia necessita ser republicana
para no fracassar.
Neste ponto, torna-se importante lembrar que
a distino entre repblica e monarquia e prin-
cipado vem, na aurora da modernidade, atravs
de Maquiavel. A repblica vista como uma forma
ideal de Estado assentada na virtude dos cidados
e sobre o amor ptria (BOBBIO; VIROLI, 2007, p.
3). Esses ideais foram absorvidos pelos jacobinos
que a eles somaram o terror. A repblica na reali-
dade precisa do terror (BOBBIO; VIROLI, 2007, p.
3). Bobbio relembra o discurso de Robespierre sobre
a virtude e o terror, bem como que a repblica um
ideal retrico, sendo difcil compreender o signif-
cado da repblica. E agrega: para nem mencionar a
Repblica italiana! Ao que ns podemos adicionar:
para nem mencionar a Repblica brasileira!
No caso especfco da realidade brasileira, no
h dvida que com o encerramento do regime militar
a redemocratizao do Estado tornou-se um fato,
pois temos eleies regulares, posse dos eleitos,
no ocorrem mais bravatas, as instituies esto
instaladas, entre as quais as instituies respons-
veis pelos controles da res publica. Mesmo assim,
os escndalos polticos se sucedem, indicando que
os controles ainda no funcionam confortavelmente
neste contexto. Prova disso pode ser encontrada
nos estudos que, considerando a cultura poltica
no contexto da anlise da democracia no Brasil,
revelam que a adoo deste desenho institucional
no impede que prticas antirrepublicanas, tais
como corrupo, clientelismo, paternalismo e per-
sonalismo (AVRITZER, 1995; BAQUERO, 2003;
NOGUEIRA, 1998; MARTINS, 1997; MARTINS,
1999; PINHO, 1988), continuem sendo recorrentes,
revelando traos de uma cultura poltica na qual o
patrimonialismo, ou seja, a falta de separao entre
o patrimnio pblico e o privado, permanece como
uma marca distintiva. Considerando cultura poltica
como a expresso do sistema poltico de uma deter-
minada sociedade nas percepes, sentimentos e
avaliaes de sua populao, tal qual lecionado por
Almond e Verba (1980), pode-se compreender por-
que Starling (2006) afrma que o Brasil ainda no
conheceu uma experincia poltica capaz de ser
legitimamente chamada de republicana (STAR-
LING, 2006, p. 73).
ANA RITA SILVA SACRAMENTO, JOS ANTONIO GOMES DE PINHO
Considerando que essa situao pode des-
pertar em muitos a ideia de que a democracia e
os controles institudos surtem pouco ou nenhum
efeito na cultura poltica brasileira, para este
estudo formulou-se o seguinte problema: qual a
importncia dos mecanismos de controle para
a cultura poltica brasileira? Acredita-se que
este esforo se justifca porque diversos autores
reconhecem a importncia do estudo sobre a insti-
tuio e efetividade dos mecanismos de controles
das aes dos que ocupam posio na estrutura
do Estado, especialmente em sociedades recm-
democratizadas. Observa-se ainda que, se por
um lado, quando se adota no estudo o pressu-
posto do comportamento rent-seeking dos agen-
tes polticos, a dimenso cultural no costuma ser
incorporada anlise, por outro, verifca-se que
os estudos que abordam o tema da cultura poltica
ganharam espao e relevncia nos ltimos anos
(INGLEHART, 1988, RENN, 1998; KRISCHKE,
1997; FUKS; PERISSINOTTO; RIBEIRO, 2003;
BAQUERO, 2003). Diante do exposto, espera-se
contribuir para o debate sobre a possibilidade de
que tais perspectivas sejam utilizadas conjunta-
mente nos estudos que versam sobre controles
na administrao pblica em pases que, como o
Brasil, possuem o patrimonialismo como carac-
terstica marcante de sua cultura poltica. Neste
sentido, o estudo assume que a explicao da
situao brasileira no se esgota apenas em um
referencial terico, mas deve combinar as duas
perspectivas que sero aqui desenvolvidas. Por
um lado, na teoria de agncia, tm-se os controles
como necessrios porque o pressuposto adotado
o de que a ao humana autointeressada; por
outro, na teoria da cultura poltica encontram-se
elementos que justifcam porque estes costumam
ser mais facilmente adotados e assimilados em
determinados tipos de sociedades do que em
outras. Entende-se que estas duas perspectivas
podem juntar esforos tericos para a compre-
enso da realidade brasileira. Ademais, sabido
que a realidade contempornea por demais
complexa para apenas um arcabouo terico dar
conta de toda gama de complexidades.
Cumpre informar que, adotando-se a tipologia
de Vergara (2006), este trabalho deve ser classi-
fcado, quanto aos fns, como descritivo, uma vez
que busca identifcar as formas de controles na
nova administrao pblica brasileira, bem como
descrever e analisar seus principais aspectos.
Tambm explicativo, porque visa esclarecer
luz das teorias de agncia e da cultura poltica a
importncia desses mecanismos para a consoli-
dao da cultura democrtica e para o enfraque-
cimento das prticas patrimonialistas. J quanto
aos meios tem-se uma pesquisa eminentemente
bibliogrfca, porque todo instrumental analtico
sobre os assuntos acima mencionados possui
base em estudos anteriores.
O estudo est distribudo em cinco sees, alm
desta introduo. Na primeira apresenta-se, com
base nos estudos produzidos pelo Centro Latino-
Americano de Administrao para o Desenvolvi-
mento (2006), doravante CLAD, uma viso, ainda
que panormica, dos principais tipos de controle na
nova gesto pblica. A escolha do material biblio-
grfco produzido pelo CLAD (2006) denota a impor-
tncia do tema no apenas para o Brasil, mas para
pases da Amrica Latina, em muitos casos tambm
recm-democratizados; na segunda, so discutidos
aspectos da funo do controle sob a perspectiva
da teoria de agncia; na terceira, tal importncia
discutida adotando-se pressupostos da teoria da
cultura poltica; por fm, na quarta e ltima seo,
apresentam-se as consideraes fnais.
FORMAS DE CONTROLE NA NOVA GESTO
PBLICA
Convm iniciar esta seo apresentando uma
defnio para a palavra controle. De acordo com
Gomes e Araujo (2008), controle signifca conhe-
cer a realidade, compar-la com o que deveria
ser, tomar conhecimento rpido do que estiver em
desacordo com o estabelecido e tomar providncias
para a sua correo. Para estes autores, o prop-
sito do controle no mbito da administrao pblica
garantir que esta atue de acordo com os princpios
estabelecidos na Constituio Federal, alm de sub-
meter-se supremacia do interesse pblico sobre o
particular. Obtm-se, com base nestes estudiosos,
mais uma evidncia da relao entre os conceitos
controle, democracia e repblica.
O CLAD (2006) identifca cinco formas de contro-
les na nova gesto pblica: a) pelos controles pro-
cedimentais clssicos; b) pelo controle parlamentar;
c) pela introduo lgica dos resultados; d) pela
competio administrada e; e) pelo controle social.
Ainda de acordo com esta organizao, embora os
controles clssicos, parlamentar e social se consti-
tuam nas formas de controle que, em termos hist-
ricos, j existiam nestes Estados, so os clssicos
e o parlamentar que predominaram at antes das
reformas. J as formas, citadas nas alneas c
(introduo lgica dos resultados) e d (competi-
o administrada) so as que se relacionam com o
paradigma da nova gesto pblica. Sobre cada uma
dessas formas, cabe discorrer sobre suas possibi-
lidades, ainda que brevemente, ao tempo em que
evidenciam alguns limites para a sua efccia no
contexto brasileiro. o que se faz a seguir.
Os controles procedimentais clssicos so reali-
zados pelo conjunto de mecanismos internos e exter-
nos da administrao. De acordo com o CLAD (2006),
os controles administrativos, os tribunais de contas e
o Poder Judicirio integram esse conjunto e so fun-
damentais na fscalizao republicana dos governos
(p. 39). Trata-se de um controle exercido pelos buro-
cratas, embora, conforme argumenta o CLAD (2006),
os controladores do Poder Judicirio e dos tribunais
de contas possuam status superior em relao aos
demais, sendo os primeiros, inclusive, pertencentes
a outro poder. De acordo com Groisman e Lerner
(2006), o objetivo dos controles procedimentais con-
siste na verifcao do cumprimento das normas
existentes, da probidade e universalidade dos atos
governamentais, controle de suas aes para garan-
tir os direitos dos cidados e o combate corrupo.
Com referncia a este tipo de controle, convm
destacar que, no Brasil, este foi reforado com a
criao da Controladoria Geral da Unio (CGU), em
Abril de 2001, a qual alm de desempenhar funes
administrativas de controle, correio, preveno e
ouvidoria, disponibiliza, via internet, informaes
sobre os valores de repasses de recursos federais
destinados s instncias subnacionais. oportuno
lembrar que a CGU tambm provoca a atuao de
outros rgos de controles procedimentais impor-
tantes, tais como os Tribunais de Contas e o Minis-
trio Pblico, com o objetivo de punir aqueles que
transgridem as regras da res publica.
J o controle parlamentar exercido por polti-
cos e tem como pressuposto o controle mtuo entre
os poderes Executivo e Legislativo, a realizao do
checks and balances. Para Anastsia (2006), na
democracia representativa estes so os mecanis-
mos que permitem o controle das burocracias pelos
parlamentares. Para tanto, a autora considera que
a concentrao de poderes legislativos e executi-
vos nas mesmas mos prejudica o controle parla-
mentar, recomendando um formato institucional em
que poderes legislativos somente sejam facultados
ao executivo em casos excepcionais.
De acordo com o CLAD (2006, p. 35), a res-
ponsabilizao pelo controle parlamentar nunca
se tornou pea-chave dos sistemas polticos lati-
no-americanos. No caso especfco brasileiro, a
fragilidade desse tipo de controle, de acordo com
Figueiredo (2001), decorre do padro de formao
de governos de coalizo, aliado ao fato de que a
Constituio brasileira concede ao Executivo for-
tes poderes legislativos e de agenda, tais como:
exclusividade de iniciativa na introduo de legisla-
o administrativa, oramentria e fscal; poder de
pedir urgncia para as leis que apresenta; autori-
dade delegada de decreto; e autoridade para editar
decretos, com fora de lei e de vigncia imediata, as
Medidas Provisrias no menos importantes do
que os regulamentos atravs dos quais o Congresso
concede, aos lderes de partidos, amplo controle
sobre o processo legislativo , defnio de pauta e
poder de representar a bancada. Cumpre acrescen-
tar que, dentre todas estas prerrogativas, o poder
de editar medidas provisrias com fora de lei o
instrumento que mais concentra poderes de agenda
nas mos do presidente (ANASTASIA; MELO, 2002;
AMORIM NETO; TAFNER, 2002) e, neste sentido,
medida que aumenta a capacidade de controle do
Executivo sobre a coalizo governista, diminui a do
Congresso para fscalizar o Executivo, possibilitando
ao governo funcionar como se houvesse uma fuso
de poderes (FIGUEIREDO, 2001, p. 2). Esses men-
cionados recursos institucio-
nais permitem aos governos
aumentar a coeso das coa-
lizes que os apiam e pro-
mover aes coordenadas,
capacitando-os a evitar ou
controlar as aes de fsca-
lizao do Congresso, espe-
cialmente as atividades de investigao.
O controle pela introduo lgica dos resultados
uma das formas que se relaciona com o paradigma
da nova gesto pblica. Nesse modelo considera-se
fundamental a utilizao de sistemas de avaliao
ex post das polticas pblicas como meio para medir
seu desempenho e exigir a prestao de contas
dos funcionrios responsveis, tanto por sua exe-
cuo como pelos resultados obtidos. Trata-se, em
verdade, do confronto entre metas estabelecidas e
resultados alcanados. O CLAD (2006) considera
que este tipo de controle contribui para melhorar a
efccia, a efcincia e a efetividade governamental.
De acordo com Quirs (2006, p. 166), entretanto, a
responsabilizao por meio do controle dos resul-
tados parece no ser tarefa fcil de ser executada,
visto exigir mudana de atitude dos governantes,
partidos polticos, funcionrios pblicos e usurios.
O controle pela competio administrada ocorre
quando o nmero de provedores de servios
ampliado para que a dinmica da competio se
estabelea entre estes. Como se sabe, o paradigma
da nova gesto pblica considera que o monoplio
na prestao dos servios pblicos inefcaz. De
acordo com Abrcio (2006), a lgica da competio
administrada vai sinalizar, por meio dos custos e da
qualidade, quem deve ser premiado ou qual orga-
nismo requer reformulaes. Um tipo de competio
administrada o que se estabelece entre rgos
da administrao pblica; outro a concorrncia
entre diferentes provedores de servios pblicos,
tais como educao e sade. Sabe-se, entre-
tanto, que tal controle pela competio pode ser
obstaculizado, visto no serem incomuns situaes
em que tal competio sequer chega, de fato, a se
estabelecer, como nos casos das licitaes fraudu-
lentas, por exemplo. No caso especfco brasileiro,
as aes da CGU indicam,
inclusive, que fraudes em
licitaes continuam sendo
o problema mais comum
entre os que so constata-
dos no Programa de Fisca-
lizao a partir de sorteios
pblicos por ela realizados.
Por fm, tem-se com o controle social o obje-
tivo de que os cidados se tornem controladores
dos governantes no apenas nas eleies, mas ao
longo do mandato de seus representantes. Trata de
uma forma de controle exercida no plano vertical,
para utilizar a tipologia de ODonnel (1988). Para
tanto, de acordo com Grau (2006, p. 276), uma
srie de condies precisam ser atendidas, pois o
controle social deve ser aplicado tanto nos pontos
onde nascem as decises e polticas pblicas (o
ncleo estratgico da administrao pblica), como
tambm onde os bens e servios pblicos so pro-
duzidos, inclusive naqueles que foram privatiza-
dos. Nesse sentido a informao e a instituio de
canais de participao, como nos casos dos con-
selhos, assumem especial relevncia, visto que, de
acordo com o CLAD (2006) estes podem reforar a
conscincia republicana nas sociedades marcadas
por comportamentos oligrquicos e corruptos.
Diante do exposto, verifca-se que consider-
vel o nmero existente de formas de controle dos
atos daqueles que ocupam posies na estrutura
do Estado, e que a literatura especializada se posi-
ciona pela sua instituio, de forma geral, como
uma forma de fortalecer a democracia e impedir
prticas antirrepublicanas.
Sobre a importncia dos mecanismos de controle
para o fortalecimento da democracia e da repblica,
ainda bebendo em Bobbio e Viroli (2007), este ltimo
relembra Ccero, que entende res publica como
isto pertence ao povo, com a ponderao de que
povo no qualquer multido de homens reunida,
mas sim uma sociedade organizada que tem por
O controle pela competio
administrada ocorre quando
o nmero de provedores de
servios ampliado para que
a dinmica da competio se
estabelea entre estes
fundamento a observncia da justia e a comunho
de interesses (BOBBIO; VIROLI, 2007, p. 4). Apro-
ximando-nos mais do nosso objetivo, Bobbio asse-
vera que seja monrquica ou republicana, a poltica
luta pelo poder (BOBBIO; VIROLI, 2007, p. 7).
E quando se fala em repblica baseada na virtude
dos cidados, o autor se pergunta: o que esta vir-
tude dos cidados? (BOBBIO; VIROLI, 2007, p. 7).
Na continuidade da construo de seu argumento,
prega outra pergunta: Diga-me onde h um Estado
que se sustente sobre a virtude dos cidados, um
Estado que no recorra fora! (BOBBIO; VIROLI,
2007, p. 7). Ancorando-se o autor na defnio
clssica de Weber sobre o Estado como detentor
do monoplio da fora legtima, lembra que isto
ocorre porque a maior parte dos cidados no
virtuosa, mas viciosa (BOBBIO; VIROLI, 2007, p.
7). Assim, o objetivo dos Estados tambm republi-
canos refrear os cidados viciosos, que so a
maioria (BOBBIO; VIROLI, 2007, p. 7). Os Estados
so regulados por uma constituio que estabelece
regras para a conduta dos cidados, partindo do
pressuposto de que os cidados geralmente no
so virtuosos (BOBBIO; VIROLI, 2007, p. 7).
Baseado em Maquiavel, Viroli lembra que para
refrear aqueles que tm mos compridas, neces-
sria, alm das boas leis, a virtude dos cidados
(BOBBIO; VIROLI, 2007, p. 8). Em outras palavras,
sem cidados dispostos a ser vigilantes, a empe-
nharem-se, capazes de resistir contra os arrogantes,
servir ao bem pblico, a repblica morre, torna-se
um lugar em que alguns dominam e outros servem
(BOBBIO; VIROLI, 2007, p. 8). Podemos trabalhar
exatamente com essa ideia neste artigo, defendendo
que os que dominam tambm se servem do Estado.
No dilogo entre os dois autores, Bobbio adiciona
que a democracia precisa de boas leis e de bons
costumes (BOBBIO; VIROLI, 2007, p. 8), sendo
estes ltimos exatamente a virtude, ao que Viroli
elenca uma srie de manifestaes da virtude civil
de cidados que sabem que no podem viver com
dignidade em uma comunidade corrupta, tais como:
exercem a profsso com conscincia, sem obter
vantagens ilcitas [...]; vivem a vida familiar com base
no respeito recproco [...]; assumem os seus deveres
civis, mas no so em absoluto dceis; so capazes
de mobilizar-se para impedir que seja aprovada uma
lei injusta ou para pressionar quem governa a enfren-
tar os problemas pelo interesse comum; so ativos
em associaes de vrios tipos [...]; acompanham os
acontecimentos da poltica nacional e internacional
[...] (BOBBIO; VIROLI, 2007, p. 9). Viroli defende
que este tipo de virtude civil no impossvel,
podendo-se citar vrios que se enquadram neste
elenco. Bobbio referenda esta posio lembrando
que importante falar de virtude civil para fazer
oposio indiferena e apatia que infelizmente
hoje predominam em nosso pas, apontando que no
perodo da libertao do regime fascista havia entu-
siasmo (BOBBIO; VIROLI, 2007, p. 10).
Certamente a viso de Viroli bastante otimista,
mas o que importa que temos aqui um gancho
para situar o Brasil. Ainda que haja diferenas abis-
sais entre os processos histricos dos dois pases,
o Brasil tambm experimenta essa apatia e indife-
rena como a apontada na Itlia. Se no movimento
das Diretas J, na construo da nova Constituio
(1988) e mesmo no movimento dos caras pinta-
das no contexto do impeachment de Collor houve
intensa mobilizao popular, identifca-se um forte
recuo nesses ltimos anos. Isto pode signifcar que
aqueles movimentos foram espasmdicos, estando
a indicar que se restabeleceu a histrica passivi-
dade da sociedade civil brasileira, avessa partici-
pao poltica e aos controles da res publica, como
se percebe exatamente no episdio atual da mets-
tase que ocorre no Senado.
O passo seguinte do estudo evidenciar a
importncia dos mecanismos de controle com
base nos pressupostos de duas teorias bastante
utilizadas em anlises do comportamento poltico
contemporneo, a teoria de agncia e a teoria da
cultura poltica.
IMPORTNCIA DOS CONTROLES LUZ DA
TEORIA DE AGNCIA
A teoria de agncia, uma das vertentes da nova
economia institucional, se constitui em uma das
ferramentas analticas mais utilizadas em estudos
que procuram explicar as diversas relaes de agen-
ciamento estabelecidas entre os indivduos na atua-
lidade. Segundo Jensen e Meckling (1976, p. 308),
uma relao de agenciamento existe quando uma
ou mais pessoas delegam a outrem a realizao de
alguma tarefa de seu interesse, atribuindo-lhe para
isso determinado poder de deciso. Trata-se de uma
relao contratual (formal ou informal), na qual os
que delegam so identifcados como sujeito ativo,
ou principal, e os que recebem a atribuio para
realizar a tarefa como sujeito passivo, ou agente.
Essa perspectiva tem sido amplamente utilizada
nas anlises que tratam do funcionamento e da estru-
tura do Estado, inclusive no Brasil. Para Sanchez
(2005), por exemplo, esta teoria se constitui em um
importante instrumento para entender as relaes
contratuais delegativas, onde incentivos e controles
so fundamentais, caso tpico, segundo o autor, das
burocracias pblicas. Sanchez (2005) utilizou este
referencial quando analisou o impacto institucional
que a utilizao intensiva da tecnologia da informa-
o e comunicao pode produzir nos mecanismos
de controles no que se refere ao controle sobre a
burocracia no governo do estado de So Paulo.
Uma ideia do nvel de aderncia a tal teoria pelos
estudiosos da administrao pblica pode ser ainda
encontrada em Pires (2007, p. 30), ao afrmar que,
no setor governamental, a relao agente-principal
conhecida h sculos, embora designada de
forma diferente. Assevera o autor que a democra-
cia representativa uma relao agente-principal.
Outro exemplo de estudo utilizando tal perspec-
tiva o desenvolvido por Przeworski (1998) sobre
o desenho do Estado, o qual se tornou referncia
para os que a ele se seguiram. Neste estudo, o
autor identifcou no desenho do Estado trs tipos
de relao de agenciamento: entre governos e
agentes econmicos (regulao), entre polticos e
burocratas (superviso) e entre cidados e gover-
nos (responsabilizao).
importante destacar que nessa relao a assi-
metria informacional entre as partes contratantes e
a difculdade de monitoramento das aes pratica-
das pelos agentes so problemas que submetem
o principal a dois tipos de riscos, denominados por
Arrow (1985, apud SATO, 2007) como de seleo
adversa e o risco moral. A seleo adversa est
associada possibilidade de o principal no con-
seguir avaliar adequadamente as aes do agente,
caso ele se encontre em desvantagem em relao
ao estoque de informaes, o que pode levar o
agente a tomar decises pouco adequadas aos seus
objetivos; j o risco moral surge quando o agente,
percebendo que o principal no est em condies
de observar a sua conduta, age em detrimento dos
objetivos deste. Resumindo, o primeiro risco decorre
da ocultao das informaes e o segundo da ocul-
tao das aes (SATO, 2007). Jensen e Meckling
(1976) indicam trs formas que o principal pode uti-
lizar para buscar alinhar os interesses dos agentes
aos seus. Uma delas por meio do estabelecimento
de incentivos que induzam o agente a atuar segundo
seus objetivos; outra investindo em monitoramento
para prevenir eventuais desvios; a terceira por
meio da fxao de penalidades para evitar que o
agente atue de forma contrria aos objetivos. Sejam
quais forem os mecanismos institudos, sabe-se que
implicaro em custos para o principal. A Figura 1,
produzida por Sato (2007), ilustra bem essa relao,
motivo pelo qual est apresentada a seguir.
Nesta perspectiva, no se pode deixar de reco-
nhecer que iniciativas brasileiras que possuem
tanto o carter de monitoramento (p.ex. a Lei de
Confito
Orientao por metas
Obrigao e reciprocidade
Risco
Interesse prprio
Principal Agente
Congruncia
Figura 1
A relao principalagente
FONTE: SATO, Fbio Ricardo Loureiro. A teoria da agncia no setor da sade:
o caso do relacionamento da Agncia Nacional de Sade Suplementar com as
operadoras de planos de assistncia supletiva no Brasil. Rev. Adm. Pblica, v. 41,
n. 1 p. 51, 2007.
Responsabilidade Fiscal e o Portal da Transparn-
cia) quanto de fxao de penalidades (p.ex. a Lei
8429/92, que dispe sobre as sanes aplicveis
aos agentes pblicos nos casos de enriquecimento
ilcito no exerccio de mandato, cargo, emprego ou
funo na administrao pblica direta, indireta ou
fundacional), harmonizam-se com os pressupostos
da teoria de agncia.
No trabalho desenvolvido por Przeworski (1998)
fcou constatado que as relaes de agenciamento
identifcadas no Estado tambm so marcadas pela
assimetria informacional e pela difculdade de moni-
toramento das aes dos agentes pelo principal. Na
relao governo e agentes econmicos, Przeworski
(1998) afrma que a primeira melhor forma de regu-
lar impossvel de ser realizada, uma vez que tais
agentes sempre disporo de informaes superio-
res s que dispe o Estado, como por exemplo,
sobre os seus custos de produo e a demanda
por seus produtos/servios. O autor destaca ainda
que nem todas as aes empreendidas pelo
agente econmico podem ser plenamente moni-
toradas pelo Estado. Caracterizando tal relao
como marcada por informaes e aes ocultas,
o autor declara, recorrendo a David T. Baron, que
na melhor das hipteses, o governo ter de fazer
a segunda melhor regulao tima (PRZEWORKI,
1998, p. 48). Outro ponto destacado nesta relao
por este estudioso refere-se possibilidade da pr-
tica de clientelismo nos atos regulatrios. Trata-se
de situaes nas quais os ocupantes de funes
na estrutura estatal adotam aes que objetivam
benefciar ou prejudicar diferentes grupos em troca
de benefcios pessoais.
De igual forma, na relao entre polticos e buro-
cratas (superviso) os problemas de agenciamento
esto presentes. Argumentando sobre a possibili-
dade de que os objetivos dos burocratas no sejam
congruentes com os objetivos dos cidados ou dos
polticos eleitos que os representam, Przeworski
(1998) elenca algumas aes de incentivo e moni-
toramento que podem ser adotadas pelos polticos
a fm de buscar o alinhamento desses objetivos.
Formulao de contratos adequados, processo
seletivo capaz de revelar o desempenho potencial
dos futuros burocratas e fscalizao institucional
so alguns dos exemplos oferecidos pelo autor.
O estudo desenvolvido por Sanchez (2005) tam-
bm evidencia esse risco. Convergente com o pen-
samento de Przeworski, este estudioso admite que
a assimetria de informao possa fazer com que os
esforos da burocracia sejam direcionados para a
realizao de interesses distintos aos dos polticos
eleitos. Para ele, uma ferramenta importante para a
reduo dessa assimetria a Tecnologia da Infor-
mao e da Comunicao (TIC). Cumpre informar
que nas duas experincias analisadas por Sanchez
(2005), quais sejam, a da Secretaria da Fazenda e
a da Secretaria de Governo/Casa Civil do Estado
de So Paulo, o autor reconheceu que a utilizao
intensiva da TIC criou condies para aumentar a
capacidade de ao governamental nas aes de
controle por meio da racionalizao da estrutura
burocrtico/administrativa, da diminuio dos cus-
tos de obter informao e de ganhos em expertise.
Tambm facilitou a criao de arranjos institucio-
nais que, segundo o autor, melhoraram o controle
da cpula do poder Executivo sobre a burocracia
(SANCHEZ, 2005, p. 149).
Przeworski (1998) tambm alerta para a impor-
tncia da criao de controles que permitam que tal
superviso seja efetuada pelos cidados. Neste sen-
tido, os controles do tipo alarme de incndio (as ouvi-
dorias, por exemplo) so indicados porque, segundo
o autor, permitem que o principal rena informaes
mais qualifcadas e a custo mais baixo do que as
obtidas pelos controles do tipo patrulha de polcia
(regras, relatrios e outros controles burocrticos).
Quanto relao agente versus principal, estabe-
lecida entre polticos eleitos e cidados, Przeworski
(1998) a considera bastante especial. Isto porque,
neste caso, so os agentes (os polticos) que esta-
belecem as regras, determinando o que o principal
(os cidados) deve fazer. Outro aspecto destacado
pelo autor, com base em Bernard Manin, o fato
de que em nenhum sistema democrtico existem
mecanismos institucionais que obriguem os eleitos
a serem fis e cumprirem o programa defendido
durante a competio eleitoral. Tudo isso contri-
bui para evidenciar a importncia da instituio de
mecanismos que viabilizem o acompanhamento e
o controle dos ocupantes de cargos na estrutura
estatal, com o intuito de reduzir a prtica do risco
moral e da seleo adversa.
IMPORTNCIA DOS CONTROLES LUZ DA
TEORIA DA CULTURA POLTICA
A literatura que aborda temas relacionados cul-
tura poltica tem atribudo a Gabriel Almond e Sidney
Verba (1963), atravs da obra The civic culture: poli-
tical attitudes and democracy in fve countries, o pio-
neirismo da utilizao dessa perspectiva na anlise
do comportamento poltico contemporneo. Segundo
Renn (1998, p. 71-72), o conjunto de escritos ins-
pirados e infuenciados por tal obra se constitui no
mainstream dos estudos sobre cultura poltica, na
sua perspectiva contempornea, tendo a problem-
tica sobre a possibilidade de mudana nesse tipo de
cultura infuenciado os seus principais enfoques atu-
ais. Mas afnal, o que cultura poltica?
Almond e Verba (1963) defnem cultura pol-
tica como a expresso do sistema poltico de uma
determinada sociedade nas percepes, sentimen-
tos e avaliaes de sua populao (KUSCHNIR;
CARNEIRO, 1999). Kuschnir e Carneiro (1999)
reconhecem o conceito de cultura poltica como
multidisciplinar, visto combinar perspectivas socio-
lgicas, psicolgicas e antropolgicas no estudo dos
fenmenos polticos. Tal conceito, ainda segundo
esses estudiosos, tem evoludo com a dissemina-
o de novos estudos empricos que privilegiam a
anlise das condies que afetam o desempenho
das instituies pblicas e a maior ou menor efci-
ncia no atendimento ao interesse pblico.
Um ngulo da discusso sobre a teoria da cul-
tura poltica que interessa a este estudo o que trata
da possibilidade da mudana de valores. Com base
em Moiss (2008), orgulho nacional, respeito pela
lei, participao e interesse pela poltica, tolerncia,
confana interpessoal e institucional so exemplos
de valores polticos que, de acordo com a teoria, tm
longa durao no tempo, mas no so imutveis.
Para Renn (1998), a mudana em certos valores
culturais, convivendo com a estabilidade de outros,
leva ao surgimento de diferenciaes internas,
fazendo com que a heterogeneidade cultural seja
tambm uma das questes centrais dos estudos
sobre cultura poltica e sua relao com a estrutura.
Verba (apud RENN, 1998) alerta que as cren-
as que no so consensuais em determinada
sociedade no podem ser excludas das pesquisas
sobre cultura poltica, pois a melhor caracterizao
do padro cultural de uma sociedade deve, alm da
identifcao dos valores culturais dominantes, con-
templar, igualmente, os grupos que aderem ou no
a esse padro. Nesta reviso, Renn (1998) apre-
senta os estmulos mudana na cultura poltica,
indicados em um dos captulos do The Civic Culture
Revisited, de Almond e Verba, quais sejam: a mera
mudana na confgurao da populao nacional;
as mudanas de geraes; as alteraes individu-
ais no estilo de vida, decorrentes da passagem do
tempo e de eventos como o casamento e a aqui-
sio de propriedades e; alteraes na estrutura
poltica e econmica do pas. Diante do exposto, e
considerando que a adoo do desenho democr-
tico, bem como dos seus mecanismos de controles,
alteraram a estrutura poltica no Brasil, espera-se,
com base nestes tericos, que alteraes tambm
possam ser processadas na cultura poltica brasi-
leira, ainda que conscientes de que elas no ocor-
rem de um momento para o outro.
Os trabalhos anteriormente citados sobre
os tipos de controles existentes na nova gesto
pblica e dos fundamentos da teoria da cultura
poltica indicam que se no houvesse infuncias
culturais, a fragilidade ou defcincia desses meca-
nismos no seriam constatadas com tanta frequn-
cia nos estudos empricos, fato que muito contribui
para confrmar a relativa autonomia da cultura pol-
tica apontada pelos pioneiros Gabriel Almond e
Sidney Verba. Reis (2008), discorrendo sobre a
importncia de normas para o controle da corrup-
o, leciona que no basta que uma norma ado-
tada seja apropriada, necessita tambm ser efetiva,
destacando ainda que uma norma para ser efetiva
deve corresponder a uma cultura, isto , deve inte-
grar a orientao geral dos indivduos de modo
que estes a operem espontnea e prontamente em
suas decises (REIS, 2008, p. 391). Com sentido
semelhante, Anastsia e Santana (2008) discorrem
sobre a importncia das instituies polticas para
reforar o princpio da vir-
tude cvica e dissuadir pr-
ticas corruptas. E j que os
controles esto associados
s instituies democrti-
cas, a implantao de tais
mecanismos se torna assaz
importante.
Baquero (2003) destaca
ainda que os esforos em-
preendidos no Brasil para o fortalecimento de sua
democracia, desde o incio do processo de redemo-
cratizao, tm convergido para a defesa de maior
participao da cidadania nos processos de deciso
poltica e na fscalizao dos gestores pblicos. Para
esse autor, os fatores histrico-estruturais, tais como
atraso, misria, fome, clientelismo, personalismo e
patrimonialismo, embora no sejam considerados
como valores culturais, so assimilados pela cultura,
tornando-a, no campo da poltica, passiva, silenciosa
e pouco participativa.
Leciona, ainda, esse autor que as pesquisas
sobre cultura poltica constataram a infuncia do
legado histrico para a compreenso das razes
que motivaram o surgimento desse tipo de cultura
no Brasil (Alberto Torres, Oliveira Viana, Gilberto
Freire, Guerreiro Ramos, Raimundo Faoro e Roberto
da Matta, entre outros). Assim, o contexto histrico
torna-se fundamental na compreenso do por que
dos cidados brasileiros no confarem nas suas
instituies, e da insufcincia da simples existn-
cia de condies estruturais para o fortalecimento
da democracia. Nesse sentido, merece ser desta-
cado o alerta de Martins (1997), de que, na Amrica
Latina, qualquer tentativa para reformar os apare-
lhos do Estado precisa levar em conta a cultura pol-
tica sob a qual a administrao pblica formou-se e
evoluiu, alm dos processos concretos que levaram
s atuais disfunes do servio pblico. Se no Brasil
o problema histrico da poltica o ethos patrimonia-
lista (FERNANDES, 1968 apud BAQUERO, 2003),
muito mais do que se constituir em um dos princi-
pais motivos para relegar os controles, ele pode ser
visto como o principal para institu-los.
Na crtica efetuada s teorias da transio para a
democracia, Avritzer (1995)
sustenta que o processo de
democratizao consiste
numa disputa entre atores
polticos democrticos e
atores polticos tradicionais,
acerca de uma cultura pol-
tica que ir prevalecer no
interior de uma sociedade
com instituies democr-
ticas. No caso brasileiro, a renovao dos atores
polticos e sociais, resultante do processo de desen-
volvimento industrial durante o perodo autoritrio,
teve um impacto reduzido dentro do sistema poltico,
no qual se observa uma continuidade das prticas e
dos valores tradicionais. Assim, a institucionalizao
da democracia no Brasil, segundo esse autor, signi-
fcou o surgimento de duas culturas polticas: uma
democrtica e uma tradicional.
As consideraes de Avritzer esto em conso-
nncia com as refexes sobre o funcionamento
da democracia nos pases recm-democratizados
oferecidas por ODonnell (1991), quando este
introduz o conceito de democracia delegativa para
caracterizar o funcionamento da democracia na
Amrica Latina, incluindo o Brasil. O argumento
de ODonnell, para a criao desse subtipo de
democracia consiste na afrmao de que as teo-
rias e tipologias existentes referem-se democra-
cia representativa, tal como praticada nos pases
desenvolvidos. Assim sendo, os pases da Amrica
Latina delas devem ser excludos.
O modelo de democracia delegativa est fun-
damentado na premissa de que o vencedor do
processo eleitoral est autorizado a governar
da maneira que lhe parecer conveniente. Nesse
modelo, no qual o que os donos do poder fazem
no governo no necessita estar em conformidade
com o prometido durante a campanha eleitoral, a
ausncia da accountability, isto , a desobrigao
dos governantes de prestar contas de seus atos aos
[...] qualquer tentativa para
reformar os aparelhos do Estado
precisa levar em conta a cultura
poltica sob a qual a administrao
pblica formou-se e evoluiu, alm
dos processos concretos que
levaram s atuais disfunes do
servio pblico
seus governados , portanto, um trao distintivo.
Mais que isso, instituies controladoras so vistas
como incmodos aos governantes escolhidos para
encarnar o conjunto da nao, visto a premissa de
que o governante tudo pode.
Tais consideraes so essen-
cialmente importantes quando se
deseja refetir sobre os efeitos
da adoo de controles para o
fortalecimento da cultura demo-
crtica em sociedades marca-
das pelo patrimonialismo.
nesse sentido que os conceitos e pressupostos
da teoria da cultura poltica esto sendo apre-
sentados neste estudo, com o objetivo de contri-
buir para o entendimento e para a avaliao dos
impactos que as formas de controles, parte inte-
grante do conjunto das reformas estruturais ocor-
ridas no Brasil recente, podem exercer na nossa
cultura poltica.
Torna-se necessrio, antes de concluir esta
seo, reconhecer, com base em Anastsia e Melo
(2002), outras iniciativas recentemente adotadas
no Brasil que ampliaram a possibilidade de controle
da administrao pblica, tais como: o SIAFI, sis-
tema por meio do qual so obtidas as informaes
que subsidiam o balano geral da Unio e os relat-
rios de execuo do oramento e de administrao
fnanceira que compe a demonstrao das contas
apresentadas ao Congresso Nacional pelo presi-
dente da Repblica; o acesso, via internet, ao pro-
cesso de transferncias do Fundo de Participao
dos Estados (FPE) e do Fundo de Participao dos
Municpios (FPM); as TVs da Cmara e do Senado;
a criao de Ouvidorias etc.
Observa-se que mesmo o Poder Judicirio que
Grau (2006) admite como um dos mais difceis para
se empreender reformas na Amrica Latina no
fcou imune ao debate quanto necessidade de
transparncia e controle. Prova disso a Emenda
Constitucional n 45, de 31 de dezembro de 2004,
por meio da qual foi criado o Conselho Nacio-
nal de Justia (CNJ), rgo competente para
controlar a atuao administrativa e fnanceira do
Poder Judicirio e o cumprimento dos deveres
funcionais dos juzes. Dentre as suas atribuies
consta, por exemplo, a de receber reclamaes
contra membros ou rgos do Judicirio, inclu-
sive contra seus servios auxiliares, serventias e
rgos prestadores de
servios notariais e de
registro que atuem por
delegao do poder
pblico ou ofcializa-
dos. Outra inovao
a TV do Poder Judici-
rio, no ar desde 2002,
transmitindo julgamentos, programas de debates,
seminrios etc.
Diante do quadro acima exposto, e luz dos
estudos culturalistas, pode-se admitir que no Brasil
j existem grupos que no pactuam com valores
patrimonialistas. Alm disso, acredita-se que as
medidas anteriormente citadas podem reforar a
conscincia republicana, contribuindo para que, no
presente, as prticas patrimonialistas possam ser
desestimuladas, e que, nas geraes futuras, no
mais encontrem espaos para a sua reproduo.
CONSIDERAES FINAIS
O problema para o qual se buscou resposta
neste trabalho foi formulado da seguinte forma:
qual a importncia dos mecanismos de controle
para a cultura poltica brasileira? Para tanto, ini-
cialmente discorreu-se sobre os instrumentos de
controle existentes na nova administrao pblica
e, em seguida, buscou-se na teoria de agncia e na
teoria da cultura poltica elementos que nos permi-
tissem avaliar a sua importncia.
Verifcou-se, com base na teoria de agncia, que
por contribuir para a diminuio da assimetria infor-
macional e para o alinhamento dos interesses entre
os cidados, reconhecidos nesta relao como o
principal, e os seus agentes, ou seja, aqueles que
exercem atividades na estrutura do Estado (pol-
ticos e burocratas), os mecanismos de controles
favorecem a transparncia da administrao pblica
e fortalecem a cultura poltica democrtica. luz
[...] instituies controladoras
so vistas como incmodos
aos governantes escolhidos
para encarnar o conjunto da
nao, visto a premissa de que o
governante tudo pode
da teoria da cultura poltica, tais controles tambm
assumem importncia, pois modifcam a estrutura
poltica no Brasil, fato que est relacionado pelos
adeptos desta teoria entre os estmulos mudana
na cultura poltica. Tais controles, se no elimi-
nam, pelo menos contribuem para a reduo das
prticas patrimonialistas no curto prazo e, conse-
quentemente, no longo prazo, e podem favorecer
a emergncia de valores republicanos, viabilizando
a consolidao da democracia no contexto brasi-
leiro, vez que valores distintos dos atuais podero
emergir juntamente com as novas geraes. Dessa
forma, acredita-se, com base nestes tericos, que
a cultura poltica brasileira pode ser modifcada,
ainda que conscientes de que tal modifcao no
ocorre de uma hora para outra.
Verifcou-se ainda que a combinao, e no o
isolamento, dos pressupostos da teoria de agn-
cia com os da teoria da cultura poltica nos estudos
que versam sobre os controles na administrao
pblica contribui para ampliar a compreenso sobre
a importncia de tais instrumentos. Isto porque, a
partir desta, verifcou-se que a cultura poltica pode
ser construda a partir de novos valores que vo se
transformando em hegemnicos, ainda que isso leve
tempo. verdade que tais alteraes demandam
tempo, pois conforme lecionado pelos tericos cultu-
ralistas, alteraes em culturas polticas so proces-
sadas de maneira gradual, fato que, alm de explicar
o dualismo da cultura poltica brasileira na literatura
pesquisada, indica que a cultura democrtica pode
ser republicanamente apre(e)ndida.
Por fm, pode-se concluir que, na verdade, o
Brasil est frente a uma encruzilhada. De um lado,
os valores patrimonialistas instalados tanto no
Estado como na sociedade, onde evidentemente
os controles so rejeitados De outro, tem-se um
conjunto de novos valores que lutam, brigam por
espao para construir uma nova sociedade base-
ada nesses novos valores. Logicamente no d
para precisar, neste momento, para onde vai o pn-
dulo do poder, mas espera-se que com a afrmao
da democracia se instale uma convergncia de for-
as que fnalmente debele o estatuto conservador e
patrimonialista at ento vigente no pas.
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Limites da interveno estatal no
sistema econmico da livre iniciativa
Jos Carrera-Fernandez
A
Ludymilla Barreto Carrera
B
Abstract
While attempting to expand knowledge with regards to
the States role in the Brazilian economy and subsidize public
policies in this area, this article raises the main elements that
orientate State intervention in the free initiative economic
system. The objective is to map an outline of social injustice
in Brazil, mainly by disrespecting constitutional principles (of
individual rights, limited and representative government and
with regards to private ownership, contracts and free initiative)
and draw attention to the imminent endangerment of the national
economic systems complete functioning. The analysis carried
out in this paper shows public action marked by excessive
intervention in private relations and a clear omission in typical
government areas.
Keywords: Free initiative economy. Centralized economy.
Constitution. The judiciary. Right to freedom. Right to ownership.
Private and public ownership.
A
PhD em Economia pela The University of Chicago; professor do Departamento de
Teoria Econmica da Faculdade de Cincia Econmicas da Universidade Federal da
Bahia (FCE/UFBA). carrera@ufba.br
B
Bacharel em Direito pela Universidade Catlica de Salvador (UCSal).
ludymillac@hotmail.com
BAHIA
ANLISE & DADOS
Resumo
Tentando ampliar o conhecimento a respeito do papel do
Estado na economia brasileira e subsidiar as polticas pblicas
nesta rea, este artigo traz baila os principais elementos
que norteiam a interveno estatal no sistema econmico de
livre iniciativa. O objetivo mapear o arcabouo de injustia
social no Brasil, principalmente pelo desrespeito aos princpios
constitucionais (de direitos individuais, de governo limitado
e representativo, e de respeito propriedade privada, aos
contratos e livre iniciativa), e chamar a ateno para o iminente
comprometimento de todo o funcionamento do sistema econmico
nacional. A anlise conduzida neste trabalho mostrou uma ao
pblica marcada por uma excessiva interveno nas relaes
privadas e uma clara omisso em reas tpicas de governo.
Palavras-chave: Economia de livre iniciativa. Economia
centralizada. Constituio. Judicirio. Direito liberdade. Direito
de propriedade. Propriedades pblica e privada.
INTRODUO
O sistema econmico de livre iniciativa, adotado
pelo Brasil e pela maioria dos pases para nortear
suas relaes econmicas, pode ser caracterizado
por um fuxo circular contnuo entre duas grandes
unidades econmicas que interagem entre si atra-
vs dos mercados. A primeira unidade econmica
composta de indivduos, reunidos em famlias,
enquanto que a segunda composta de frmas ou
empresas. Os indivduos, unidades consumidoras
e proprietrios dos recursos produtivos, demandam
bens e servios e ofertam fatores de produo
(trabalho, capital e outros insumos) necessrios
produo de bens e servios. As frmas, unidades
produtoras, por sua vez, demandam fatores de pro-
duo e ofertam bens e servios.
O papel do Estado neste sistema, alm de pro-
ver a sociedade com bens e servios pblicos,
dar segurana sociedade, estabelecer a ordem
pblica, garantir os direitos individuais, assegurar
que se cumpram os contratos, regulamentar os
mercados e corrigir possveis falhas que venham a
ocasionar distores de preos, protegendo o con-
sumidor contra prticas abusivas de mercado.
Todavia, em alguns pases, com o passar dos
anos, o papel limitado da atuao governamental
no sistema de livre iniciativa tem sido desrespeitado
LIMITES DA INTERVENO ESTATAL NO SISTEMA ECONMICO DA LIVRE INICIATIVA
e at mesmo desvirtuado, inaugurando-se, ento, o
modelo intitulado de Estado do Bem-Estar Social.
Este fato tem produzido um acalorado debate e
tem gerado, de certa forma, uma crise na dicotomia
entre o direito pblico e o direito privado.
Hoje, esta contenda, sobre qual deve ser o papel
do Estado em um sistema de livre iniciativa, est for-
temente marcada por uma acirrada polmica entre
uma corrente de pensamento que reivindica um
Estado mais intervencionista no mercado, visto como
Estado do Bem-Estar Social, e outra que afrma que o
poder pblico deve limitar-se s garantias das condi-
es de livre mercado e desobstruo dos entraves
livre concorrncia, utilizando, quando necessrio,
instrumentos legais de controle indireto.
De fato, o que a primeira corrente de pensa-
mento busca caminhar na direo de um sistema
centralizador, visto por eles como um porto seguro.
No entanto, qualquer tentativa de fazer com que um
sistema de livre iniciativa se aproxime de um sistema
centralizador intervencionista, que o que o atual
modelo, falsamente apelidado de Estado do Bem-
Estar Social, busca fazer, signifca um retrocesso no
processo de aprimoramento da governabilidade da
sociedade, alm do que pode criar verdadeiras aber-
raes jurdicas, levando a economia a se afastar
ainda mais da fronteira Pareto-tima
1
. Insta asseve-
rar que, ao limitar o papel do Estado s suas funes
bsicas, no se pretende, com isso, deixar de proce-
der defesa da Justia Social, mas sim mostrar que
a bandeira levantada por um Estado do Bem-Estar
Social, em um contexto de livre iniciativa, serve ape-
nas de manto para esconder todas as iniquidades
advindas do seu poder governamental.
Apesar de o Estado do Bem-Estar Social ter
trazido algumas benesses ao interesse coletivo,
este trabalho analisa, luz da legislao brasileira,
os efeitos devastadores dessa invaso estatal na
autonomia privada, assim como questiona a fragi-
lizada garantia de direitos que o Estado assegura
aos seus administrados. De fato, o dirigismo do
poder pblico em face da liberdade, da propriedade
1
O timo de Pareto um Estado social que se caracteriza pela condio em que
impossvel melhorar a situao de algum indivduo sem piorar a situao de outro.
A fronteira Pareto-tima o conjunto de pontos para os quais no existem situaes
Pareto-superior.
e dos contratos acaba por desnaturar o direito civil,
regulador do interesse privado. Por outro lado, a
omisso do Estado no seu papel de provedor de
bens e servios pblicos, tpicos de governo, sub-
verte a ordem social e abre perigosos precedentes
para o convvio social harmonioso.
Alm desta introduo, este trabalho contm
mais trs sees, estruturadas da seguinte forma.
Na segunda parte, delineia-se o papel do Estado no
sistema econmico de livre iniciativa, oportunidade
em que so analisados os principais elementos que
o norteiam, enfatizando, entre outros aspectos, o
tratamento dispensado aos principais direitos indivi-
duais. A terceira seo analisa, por um lado, a exces-
siva interveno estatal nas relaes privadas e, por
outro, a clara omisso da ao pblica em reas tpi-
cas de governo. O objetivo desta anlise mapear
o arcabouo de injustia social no Brasil e chamar a
ateno para o iminente comprometimento de todo
o funcionamento do sistema econmico nacional. A
ltima seo contm as concluses e consideraes
fnais deste trabalho, esperando que ele possa contri-
buir para subsidiar as polticas pblicas e os avanos
necessrios nessa rea, que visem a equacionar os
principais problemas enfrentados pelo sistema pro-
dutivo brasileiro, gerando, assim, melhores condi-
es de vida para a sociedade brasileira.
O PAPEL DO ESTADO BRASILEIRO NO
SISTEMA ECONMICO DE LIVRE INICIATIVA
Os sistemas econmicos podem ser divididos
em dois grandes tipos ou grupos: o de livre iniciativa
e o centralizado. No Brasil, assim como na maioria
dos pases, o sistema econmico adotado o de
livre iniciativa. Apenas nos pases socialistas, mas
no todos, que o sistema centralizado tem sido
escolhido como forma de organizar as relaes
econmicas
2
.
2
importante lembrar que a China, pas eminentemente socialista, de sistema eco-
nmico centralizado, adotou recentemente um pseudomecanismo de mercado para
nortear suas decises econmicas. Isto tem causado certa surpresa na comunidade
econmica mundial, tendo em vista que este sistema sempre rechaou, por princpio,
o regime de mercado. tambm relevante lembrar que o Brasil, no governo do presi-
dente Lula, reconheceu a China como uma economia de mercado, iniciativa esta que
no compartilhada pela grande maioria dos pases.
JOS CARRERA-FERNANDEZ, LUDYMILLA BARRETO CARRERA
Em qualquer sistema econmico, seja este
de livre iniciativa ou centralizado, a escolha do
que e do quanto produzir e consumir o princi-
pal elemento de deciso. Em um sistema de livre
iniciativa so os agentes
econmicos (consumidores,
proprietrios de recursos,
produtores, contribuintes e
governos) que fazem suas
escolhas, os quais tomam
suas decises com base
em um conjunto de preos estabelecido pelos mer-
cados
3
. Por outro lado, a escolha em um sistema
centralizado feita por uma pessoa ou um grupo
restrito de pessoas para todos os outros indivduos
dessa sociedade. Neste sistema, a organizao
da produo e do consumo no alicerada em
preos de mercado, mas em matrizes de insumo-
produto sob restries de recursos.
Em qualquer economia, onde exista uma infni-
dade de bens, servios e fatores de produo, os
quais so ofertados e demandados simultanea-
mente por um grande nmero de vendedores e com-
pradores, necessrio que haja um mecanismo que
mantenha a ordem e oriente as aes dos vrios
agentes, no sentido de satisfazer os interesses de
cada um em particular e da sociedade em geral.
No sistema econmico de livre iniciativa, este
mecanismo o mercado
4
. O preo emanado
desse mecanismo o elemento que municia tanto
as unidades produtoras quanto as unidades con-
sumidoras de informaes, possibilitando assim
as transaes (ou trocas) entre compradores, de
um lado, e vendedores do outro. Como j dizia
Adam Smith, o mercado que, como se fosse
orientado por uma mo invisvel
5
, promove o
3
De fato, so os preos que, em ltima instncia, determinam como a produo
ser organizada e quanto de cada bem ou servio ser produzido e consumido, assim
como quanto de cada insumo (ou recurso produtivo) ser utilizado na produo. O
sistema de preos de mercado contm informaes sufcientes para que os agentes
econmicos possam tomar suas decises, de modo que este cumpre um importante
papel no regime de livre iniciativa.
4
importante ressaltar que o conceito de mercado no est associado a um lugar
geogrfco especfco, mas a um mecanismo que aproxima compradores e vendedo-
res, e permite que tais agentes alcancem ganhos mtuos.
5
O termo mo invisvel foi usado por Adam Smith para caracterizar o fato de que
cada indivduo, ao promover sua satisfao, era levado, como se guiado por uma mo
invisvel, a obter o melhor para a sociedade, de modo que qualquer interferncia do go-
verno na livre iniciativa seria, sem sombra de dvidas, prejudicial prpria sociedade.
bem-estar de cada agente individualmente e da
sociedade como um todo.
No sistema centralizado, tal mecanismo no
existe ou relegado a um plano secundrio.
bvio que relegar preos a
um segundo plano trouxe e
continua trazendo uma srie
de problemas econmi-
cos para as sociedades de
planifcao centralizada,
tais como o desabasteci-
mento de alguns produtos e o excedente de outros,
com refexos negativos para o bem-estar dessas
sociedades.
No sistema econmico de livre iniciativa, os indi-
vduos que demandam bens e servios e atuam
como unidades consumidoras so tambm os
proprietrios dos recursos produtivos. Por serem os
proprietrios desses recursos, so os prprios indi-
vduos que ofertam fatores de produo (trabalho,
capital e outros insumos) necessrios produo
de bens e servios.
Por outro lado, no sistema centralizado, o
Estado intrinsecamente forte e acumula simulta-
neamente as funes de proprietrio de todos os
recursos produtivos e de organizador da produo.
Neste sistema autoritrio, produtor e disciplinador,
a atuao do Estado requer, por um lado, acumu-
lao da atividade produtiva pblica com atividades
administrativas de controle e, por outro, um direito
que se exprima no imperativo, sob a forma de
comandos obrigatrios provenientes de uma auto-
ridade central.
Os pases que adotaram o sistema centralizado
e a propriedade coletiva como nica forma de pro-
priedade enfrentaram, e ainda continuam enfren-
tando, todos os tipos de problemas econmicos,
principalmente aqueles ligados ao arranjo produtivo.
No entanto, a propriedade coletiva estabelecida
em sistemas centralizados no muito diferente
daquela propriedade instituda em sistemas corpo-
rativos ou acionrios, tutelados pela livre iniciativa.
De fato, estas duas modalidades so formas alter-
nativas de estabelecimento da propriedade pblica.
A principal semelhana entre esses dois sistemas
Em qualquer sistema econmico,
seja este de livre iniciativa ou
centralizado, a escolha do que e
do quanto produzir e consumir o
principal elemento de deciso
alternativos reside no fato de que a gesto est
dissociada do direito de propriedade. Esta disso-
ciao caracterstica desses dois sistemas, por sua
vez, abre espao para a existncia de confitos,
fato este que pode ocorrer
sempre que os gestores da
coisa pblica tiverem objeti-
vos distintos e, at mesmo,
contraditrios daqueles vis-
lumbrados pelos acionistas.
A principal diferena entre o
sistema corporativo e o sis-
tema centralizado de propriedade coletiva que, no
primeiro, os proprietrios (ou acionistas) descon-
tentes com o gerenciamento poderiam se rebelar
e vender suas aes. No sistema centralizado de
propriedade coletiva, entretanto, os indivduos
verdadeiros donos ou acionistas que so da coisa
pblica , por no poderem consolidar o direito de
propriedade, so impossibilitados de transacionar
suas aes e, portanto, no tm condies de se
insurgir contra o gestor.
Dentro do sistema da livre iniciativa, o Brasil
exerce, basicamente, trs funes essenciais na
governabilidade de sua sociedade: a funo legisla-
tiva, que se d atravs da criao de normas gerais;
a funo jurisdicional, que se perpetra por via de
decises, que resolvem as controvrsias surgidas
nas relaes intersubjetivas; e a funo executiva.
A funo executiva (ou administrativa) do Estado
brasileiro, acima apontada, compreende quatro ati-
vidades fundamentais para a sua delimitao: (I)
o fomento, que nada mais do que o incentivo
iniciativa privada; (II) a polcia administrativa, que
engloba toda atividade de execuo das chama-
das limitaes administrativas, que so restries
impostas por lei ao exerccio de direitos individuais
em benefcio do interesse coletivo; (III) a interven-
o, isto , a regulamentao e fscalizao da ati-
vidade econmica de natureza privada, bem como
a atuao direta do Estado no domnio econmico,
o que se d, normalmente, por meio das empresas
estatais; e (IV) o servio pblico, toda atividade de
oferecimento de utilidade ou comodidade material
destinada satisfao da coletividade em geral.
Categoricamente, o papel do Estado neste
sistema de livre iniciativa est restrito oferta de
bens e servios pblicos indispensveis comuni-
dade, alm de aes regulatrias, principalmente
nos casos onde os confitos
privados no podem ser
solucionados atravs do
mecanismo de mercado.
Em outras palavras, a sua
participao se traduz no
estabelecimento de normas
de direito administrativo,
econmico, antitruste e penal-econmico, com o
objetivo de dar segurana sociedade, estabelecer
a ordem pblica, garantir que se cumpram os con-
tratos, alm de regulamentar os mercados e cor-
rigir possveis distores de preos, protegendo o
consumidor contra prticas de mercado abusivas.
Neste particular, esto previstas: a regulao da
concorrncia, o controle de condutas anticoncor-
renciais, a defnio das formas e nveis aceitveis
de concentrao de mercado, a correo de pos-
sveis distores de preos causados pelo poder
de monoplio e por externalidades tecnolgicas
6
,
e o combate ao abuso do poder econmico, todos
visando a proteger o consumidor contra prticas de
mercado abusivas.
Em contrapeso, no sistema centralizado, todas
as decises so tomadas pelo Estado e, uma vez
que no existe mecanismo de mercado, todos os
confitos ou desvios de conduta resultantes dessas
decises devem ser necessariamente solucionados
pelo Estado disciplinador, por meio de acionamentos
forosos provenientes de uma autoridade central.
importante ressaltar que, no Brasil e em qual-
quer outro sistema de livre iniciativa, um bem
considerado pblico quando destinado ao apro-
veitamento indistinto de todos. Em termos econ-
micos, diz-se que um bem pblico se seu uso
6
Em uma economia ideal com mercados que operam livremente, em condies
concorrenciais, com pleno emprego e perfeita mobilidade dos recursos , o preo
de mercado um bom indicador do valor dos bens para a sociedade. O problema
que essas condies ideais so raramente verifcadas na prtica, de modo que os
preos de mercado contm uma srie de distores em relao s condies ideais
de equilbrio e, portanto, no espelham os custos efetivamente incorridos pela socie-
dade. necessrio, portanto, que o Estado introduza mecanismos que corrijam as
divergncias entre os preos de mercado e os custos sociais, orientando as aes de
consumo e investimento na economia, de modo a reduzir o uso dos recursos subava-
liados ou ampliar a utilizao dos recursos superavaliados pelo mercado.
importante ressaltar que,
no Brasil e em qualquer outro
sistema de livre iniciativa, um bem
considerado pblico quando
destinado ao aproveitamento
indistinto de todos
puder ser compartilhado concomitantemente por
dois ou mais usurios. Em contrapartida, um bem
ou servio tido como privado se no puder ser
utilizado simultaneamente (no sentido econmico
mais amplo da sua titularidade) por dois ou mais
consumidores. Ao adquirir um bem ou servio
privado
7
, o consumidor consolida a propriedade,
de modo que passa a ter a faculdade de excluir
qualquer indivduo de consumi-lo. Ao adquirir um
carro, exempli gratia, o seu comprador adquire
tambm o respectivo direito de propriedade, cujo
principal atributo a possibilidade de excluir qual-
quer pessoa de us-lo. Diferentemente do bem
privado, o bem pblico no pertence ao domnio
dos particulares e, portanto, no suscetvel de
direito de propriedade
8
, de modo que todos os
seus usurios, ao no terem o respectivo direito
de propriedade sobre o bem, fcam impedidos de
excluir qualquer outro de usufru-lo. So exemplos
de bens e servios pblicos tipicamente ofertados
pelo governo e utilizados por toda a sociedade:
segurana nacional, policiamento, justia, estra-
das, praas, entre outros.
Destarte, importante que se diga que, neste
sistema econmico de livre iniciativa alhures abor-
dado, a liberdade e a propriedade so muito mais
do que pilares da sociedade. Tais elementos dignif-
cam o homem e estabelecem a ordem social, e no
foi por acaso que a Constituio Federal brasileira,
de 1988, os revestiu como direitos fundamentais,
precisamente no captulo dos direitos e deveres
individuais e coletivos, em seu Artigo 5, caput, o
qual preceitua: Todos so iguais perante a lei, sem
distino de qualquer natureza, garantindo-se aos
brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas
a inviolabilidade do direito vida, liberdade,
igualdade, segurana e propriedade [...].
Alm do mais, a referida Lei Maior no se olvidou
de proteger a liberdade e a propriedade at mesmo
7
Em rigor, ao adquirir um servio privado, o consumidor no consolida a propriedade
do mesmo, ainda que imateriais o que ocorre apenas quanto aos bens , mas, de
qualquer sorte, este passa a ter a prerrogativa de poder excluir outros de o utilizarem.
8
O bem pblico pode ser tanto de domnio da Unio, do Distrito Federal, dos estados
e do municpio, como pode ser a res nullius, a coisa abandonada, que no pertence
a ningum. O fato que, embora no seja suscetvel ao direito de propriedade, a
tradio jurdica designa um titular para o bem pblico, ao qual se confa a sua guarda
e gesto.
do prprio poder constituinte reformador, uma vez
que, em seu Artigo 60, 4, IV, vedou perempto-
riamente a possibilidade de emenda constitucional
tendente a aboli-las.
Dessa forma, dvida no h sobre a vital impor-
tncia que a liberdade e a propriedade despertam
em qualquer sociedade verdadeiramente justa
e alicerada em um sistema de livre iniciativa.
Ocorre que a relevncia de tais valores, apesar de
reconhecida pela melhor exegese constitucional,
concretamente, no to efetiva quanto deveria,
de fato, ser. Afnal, de que adianta a Magna Carta
do pas proteger a liberdade e a propriedade, se
o Estado, com o seu nato jeitinho brasileiro, em
um drible magistral, consegue se desvencilhar?
Infelizmente, o Estado, representado por aqueles
que o governam, que julgam e que legislam, nem
sempre agir imbudo a proceder da forma que
melhor benefcie a sociedade, assim como pode
ter outros interesses menos nobres, inclusive
aqueles que o favorece.
Nesse arcabouo institucional, espera-se que o
Estado no seja omisso e cumpra bem o seu impor-
tante papel de provedor de bens e servios pbli-
cos essenciais
9
. Isto no impede, entretanto, que o
poder pblico exera tambm atividades de carter
social, direcionando parte dos gastos pblicos para
classes mais necessitadas em situao-limite de
sobrevivncia, de forma a assegurar a maximiza-
o da efcincia alocativa de recursos escassos.
Nesta ao, podem ser institudas medidas com-
pensatrias transitrias (no permanentes), sob a
forma de programas de assistncia social aos seto-
res pobres e excludos, principalmente quando hou-
ver riscos de movimentos sociais (como invaso de
terras, ocupao de imveis urbanos, resistncia
a ordens judiciais de desapropriaes e despejos
etc.), conjugados com aumento da violncia crimi-
nal e insegurana policial.
No entanto, importante destacar que grande
parte da indstria de invases, instituda por movi-
mentos de sem-terra e sem-teto, e o subsequente
9
Com essa efetiva participao do poder pblico, programas tais como Bolsa Fam-
lia, Bolsa Gs, Ao Jovem e Renda Cidad, todos com grande componente poltico-
eleitoral, no seriam mais necessrios.
aumento da violncia e da criminalidade tem sido
estimulado pelo enfraquecimento do direito de pro-
priedade e pela omisso do Estado.
Alm do mais, seria de se esperar que o Estado
limitasse sua ao aos mar-
cos regulatrios, permitindo
que os agentes econmi-
cos e sociais tivessem total
liberdade para desenvolver
as mais variadas e criati-
vas formataes contratu-
ais e optar pelos regimes
normativos mais adequados s suas expectativas
e interesses. Neste cenrio institucional, o Estado
deveria efetivamente garantir o direito de proprie-
dade, promover os acordos corporativos e permitir
o estabelecimento de novas confguraes s rela-
es entre capital e trabalho. No campo penal, o
Estado deveria passar por um amplo processo de
reforo de suas sanes punitivo-repressivas, para
punir exemplarmente eventuais transgressores.
A teoria econmica do crime garante que, se os
criminosos so avessos ao risco
10
, um poder judici-
rio que aplique penas mais duras seria mais efetivo
em combater a criminalidade do que um aparato
policial mais efciente (CARRERA-FERNANDEZ,
2009). No entanto, no campo do direito se dis-
cute muito sobre a efccia das sanes punitivo-
repressivas
11
.
Muitos penalistas, notadamente aqueles perten-
centes corrente do direito penal mnimo, defen-
dem uma reduo indiscriminada da interveno
penal sobre a sociedade, desconsiderando os aspec-
tos positivos que a pena pode ter. Estes advogados
do abolicionismo penal esperam reduzir os ndices
dos crimes com a diminuio dos tipos penais. Da
evidente que haver menos crimes, mas no por
uma pacifcao social, e sim pelo simples fato de
que muitas condutas antissociais passaro a ser
10
Um indivduo avesso ao risco se a sua funo de utilidade esperada estrita-
mente cncava em relao origem, signifcando que a utilidade marginal da renda
desse indivduo decresce medida que a renda aumenta. Isto signifca que, para este
indivduo, a utilidade do valor esperado de um prospecto (ou loteria) maior que a
utilidade propiciada por esse prospecto.
11
A preocupao vinculada ideia de que os crimes acontecem porque a punio
branda pode ser falaciosa. Isto porque estudos criminolgicos tm mostrado que a
preveno geral (em que o indivduo deixa de praticar o crime pelo temor da gravidade
da pena) possui um efeito muito pequeno no controle da criminalidade.
consideradas atpicas. como achar que a extino
do Artigo 155 (furto) do Cdigo Penal faa cessar a
subtrao de coisa mvel alheia. Os seguidores de
tal corrente penal acabam por confundir o fato de
o direito penal ser a ltima
ratio e encaram a interven-
o penal como um pro-
blema que deve ser evitado
a qualquer custo, como se
o direito criminal fosse uma
causa, e no uma decorrn-
cia das condutas repudia-
das pelo ordenamento jurdico.
J a vertente do minimalismo penal aposta
em uma postura eminentemente operacional, vol-
tada, sobretudo, a reduzir a amplitude da interven-
o punitiva do Estado, gerando duas tendncias:
o resguardo das penas privativas de liberdade,
especialmente para os crimes mais graves, e
a aplicao de penas alternativas para crimes
menos graves. Referida corrente faz duras crti-
cas nossa legislao criminal, considerando que
esta, exageradamente adiposa pela abundncia
de crimes previstos, muitos do quais de escassa
relevncia. Arguem que a hipertrofa destas normas
fere o pressuposto de que a esfera penal deve ser
residual, voltando-se apenas para os ilcitos mais
graves, que exigem uma intromisso diferenciada
atravs do intervencionismo punitivo.
Essa ltima vertente transfere para o aparato poli-
cial o foco da questo e recomenda medidas destina-
das ao controle e preveno social da criminalidade.
No domnio das polticas pblicas de carter penal,
tratar-se-ia de: (I) aumentar o policiamento ostensivo
preventivo; (II) aumentar o nmero de postos policiais
comunitrios; (III) aumentar o contingente das pol-
cias militar e civil; (IV) criar mecanismos efcientes
de fscalizao e investigao internos da atividade
policial, a fm de prevenir e combater a corrupo;
e (V) repensar a legislao penal, especialmente
visando ao enxugamento da quantidade de fatos de
pouca importncia previstos como crimes e a rees-
truturao do sistema de execuo penal. No mbito
das polticas pblicas de carter social, tratar-se-ia
de: (I) criar comisses comunitrias de discusso
[...] o Estado deveria efetivamente
garantir o direito de propriedade,
promover os acordos corporativos
e permitir o estabelecimento de
novas confguraes s relaes
entre capital e trabalho
para os problemas locais, envolvendo a populao;
(II) desenvolver programas educativos de constru-
o da cidadania, voltados para crianas e jovens,
aproveitando-se as escolas como possveis meios
integrativos; e (III) repensar
os parmetros da educao
familiar, atravs de campa-
nhas educativas e de inte-
grao social.
Essa pauta mnima acima
sugerida, evidentemente,
no garante solues
como de resto nenhuma
medida isolada garantiria
(especifcamente o mero endurecimento das res-
postas penais ou a simples melhoria da efccia
policial). Entretanto, tais medidas, em conjunto, de
fato, poderiam servir de base para o redimensiona-
mento, a racionalizao e a moralizao do sistema
penal brasileiro. A despeito da importncia dessas
medidas, elas no deveriam, de forma alguma,
ser utilizadas para substituir o relevante papel do
Estado na aplicao de sanes punitivo-repressi-
vas, nem muito menos servir para reduzir o alcance
da dimenso positiva da pena na sociedade.
EXCESSO DE INTERVENO ESTATAL NAS
RELAES PRIVADAS E OMISSO NAS
FUNES TPICAS DE ESTADO
No obstante tenha um papel restrito e bem
defnido dentro do sistema econmico de livre ini-
ciativa, o poder pblico, ainda assim, consegue ser
capaz de cumprir com inefcincia o seu dever, ao
deixar de prover bens e servios tpicos ou produzi-
los de forma inefcaz. No raros so os episdios
em que o Estado, atravs de suas empresas pbli-
cas, acaba produzindo inefcientemente bens e ser-
vios, que poderiam ou deveriam ser produzidos
pela iniciativa privada.
Outrossim, hipteses h em que o Estado
exerce poderes alm do seu papel peculiar, como
nos casos em que intervm na autonomia dos parti-
culares. Desta forma, pode-se dizer que um Estado
que no consegue realizar a contento o seu dever
estrutural, e que ainda interfere, exageradamente,
nos mercados, bem como que no d garantias
sufcientes aos direitos de propriedade e de liber-
dade principais elementos
do sistema de livre iniciativa
a que est inserido , no
poderia provocar outra situ-
ao que no a desordem
social.
O Brasil, nesse contexto,
tem sido um panorama de
exaustivas aberraes jur-
dicas, resultantes da inter-
veno imoderada da Administrao Pblica no
domnio tipicamente civilista, assim como bastante
omisso em suas aes tpicas de governo.
Legitimao da injustia e ameaa ao direito de
propriedade
A este respeito, imperioso que se traga ao
exame o instituto da usucapio, elevado a nvel
constitucional e regulado pelo Cdigo Civil. A usu-
capio deriva do latim usucapio, de usucapere,
ou seja, tomar ou adquirir algo pelo uso. Tem por
fundamento a consolidao da propriedade, dando
juridicidade a uma situao de fato: a posse unida
ao tempo. Este tipo de prescrio aquisitiva do
domnio existe sob o fundamento da paz social,
pois transforma a posse, um fato provisrio, em
propriedade, um direito permanente.
Apesar de a propriedade e a justia social serem
valores principiolgicos de mesma hierarquia cons-
titucional, sabido que a garantia da propriedade,
em determinadas situaes crticas, deve ser pon-
derada e relativizada nos casos em que a justia
social est em risco. Assim, um imvel abandonado
por seu proprietrio, e ocupado de forma justa,
mansa e pacfca por um indivduo que no titu-
lar de nenhum domnio, pode ser transferido para o
nome deste, caso reclame a declarao judicial da
usucapio, em homenagem aos princpios da fun-
o social da propriedade e da dignidade da pes-
soa humana. Ocorre que tal prtica resolve apenas
O Brasil, nesse contexto, tem
sido um panorama de exaustivas
aberraes jurdicas, resultantes
da interveno imoderada da
Administrao Pblica no domnio
tipicamente civilista, assim como
bastante omisso em suas aes
tpicas de governo
aparentemente o problema fundirio, eis que a
ocupao, mesmo que de forma justa, mansa e
pacfca, acaba por incentivar outros indivduos a
fazerem o mesmo. Como em um processo migra-
trio em que o sucesso de um incentiva outros a
migrarem , a invaso sem a titularidade estimula
mais invases e pe em risco a instituio do direito
de propriedade.
Resta trazer baila um aresto do Tribunal de
Justia do Rio Grande do Sul que confrma a pr-
tica estatal em legitimar invases propriedade:
APELAO CVEL. USUCAPIO ESPECIAL
URBANO. ART. 183 DA CONSTITUIO FE-
DERAL. REQUISITOS. Cabvel a postulao
de usucapio especial urbano em relao
unidade residencial de condomnio edilcio,
vez que o texto constitucional, no art. 183, ao
referir rea urbana, no fez discriminao en-
tre terreno e construo, querendo por bvio
englob-las. Presentes os elementos para o
reconhecimento do usucapio especial ur-
bano sobre apartamento em que a autora
reside, depreendo-se dos mesmos que esta,
no sendo proprietria de qualquer outro im-
vel rural ou urbano, exerceu sobre o imvel
usucapiendo posse de forma mansa, pacfca,
ininterrupta e com animus domini, no tendo a
r se desincumbido de comprovar a alegao
de que a demandante manteve-se no imvel
em virtude de contrato de locao (verbal).
Redimensionamento dos nus sucumben-
ciais cabvel, reconhecendo-se no ser caso
de sucumbncia mnima, mas sim propor-
cional, cumprindo a atribuio por metade a
cada uma das partes. RECURSO PROVIDO
EM PARTE. (RIO GRANDE DO SUL, 2009).
Se no bastasse toda essa problematizao
supra apontada, in fne, existem ainda dois tipos
de posse injusta que podem ser convalidadas pelo
ordenamento jurdico, isto , deixam de ser ilcitas
para tornarem-se lcitas. o caso da posse vio-
lenta, que nasce da fora (exempli gratia, a invaso
de uma fazenda, de um terreno urbano, o roubo
de um bem etc), e da posse clandestina, que
adquirida s escondidas, sem que o dono per-
ceba o desapossamento para tentar reagir, como
no caso do furto. A doutrina explica que a posse
violenta deixar de assim ser uma vez que cesse a
violncia, assim como que a posse clandestina dei-
xar de s-la na oportunidade em que a sua causa
congnita deixe de se perpetrar no tempo.
Portanto, o que se vislumbra nos casos acima
assinalados uma situao de legitimao da injus-
tia. Em algumas situaes, essa convalidao se
mostrar razovel, pois visa a afastar a insegurana
jurdica daqueles que residem em uma propriedade
que jamais foi contestada pelo seu proprietrio. Em
outros casos, no entanto, poder ocasionar incon-
gruncias nefastas, em vez de paz social. Essa evi-
dncia pode ser constatada atravs de um leading
case baiano, que est sub judice, em trmite, atual-
mente, no Superior Tribunal de Justia: uma famlia
de classe mdia baixa, aps muitos anos de esfor-
os e economia, adquiriu um apartamento em um
condomnio habitacional, mas, em seguida, neces-
sitou viajar, pois um de seus membros necessitava
de tratamento de sade inexistente no estado da
Bahia; aps a concluso da terapia mdica, que
durou cinco anos, referida entidade familiar retor-
nou para casa, oportunidade em que, para surpresa
e espanto, descobrira que o bem estava invadido,
nele residindo outra famlia; esta ltima promoveu,
logo em seguida, uma ao de usucapio especial,
a fm de consolidar a propriedade em seu nome,
tendo sido a referida demanda, em primeiro grau
de jurisdio, julgada procedente, em relao aos
acionantes, e confrmada em sede de apelao.
Neste caso concreto, acima narrado, por mais
que se diga que a justia foi feita, se indaga: o que
justia? Justia realizar o Direito, dar a cada um
o que por direito lhe pertence. Mas desde quando
o direito de prescrio aquisitiva mais importante
do que a dignidade da pessoa humana? Ser que
essa famlia que perdeu o imvel, e que se encon-
tra desabrigada, teve justia?
Deve-se atentar para o fato de que a interpre-
tao meramente legalista das normas deve ser
repudiada por aqueles que socorrem os jurisdicio-
nados, por aqueles que so chamados de juzes
e que trabalham para e pela justia. O princpio
da razoabilidade deve ser sopesado sempre que
uma aberrao jurdica esteja prestes a ocorrer,
mesmo ditada pela Ordem Legal. Do contrrio, o
Estado, ao invs de ser garantidor e verdadei-
ramente democrtico , ser repressor de direitos
e tirano.
Outrossim, mister se faz
lembrar ainda da existncia
do instituto da desapropria-
o, mais um fenmeno que
limita e at mesmo fragiliza
perigosamente o direito de
propriedade. , por assim dizer, uma ferramenta
expropriatria, na qual o domnio transferido do
proprietrio ao poder pblico. Esta pode ocorrer
em hipteses nas quais a propriedade no atende
a funo social, bem como nos casos de necessi-
dade, utilidade pblica ou interesse social.
O tipo de desapropriao que merece foco, in
casu, o derivado de necessidade, utilidade pblica
ou interesse social. Estas modalidades expropriat-
rias, muitas vezes, sofrem de um vcio irreparvel,
denominado de tredestinao ilcita. Tredestinao
ilcita ocorre quando a Administrao Pblica pratica
desvio de fnalidade na destinao do bem expro-
priado ou, ainda, transmite o bem a terceiros. No
h, no caso em anlise, a mantena do interesse
pblico, o qual motivou a desapropriao. Essa
uma situao que apenas evidencia, mais uma vez,
a situao de injustia social, criada mediante a
interveno do Estado no domnio econmico.
Um exemplo emblemtico de tredestinao ilcita
foi o caso, julgado pelo Superior Tribunal de Justia,
no recurso especial 647340/SC (BRASIL, 2009a),
em que aquela colenda corte admitiu a existncia
de desvio de fnalidade em uma desapropriao
realizada pelo Estado, pois, em vez de se prestar
ao interesse coletivo, serviu de espao de lazer e
recreao a servidores pblicos. Seno veja-se:
Ementa ADMINISTRATIVO. RETROCES-
SO. DESTINAO DE PARTE DO IMVEL
DESAPROPRIADO CONSTRUO DA
SEDE DA ASSOCIAO DOS SERVIDORES
DO ENTE EXPROPRIANTE. TREDESTINA-
O ILCITA. AUSNCIA DE UTILIDADE
PBLICA. INDENIZAO POR PERDAS E
DANOS. 1. A utilizao de parte do imvel
desapropriado como sede da associao dos
servidores do ente expropriante, reservada
recreao e lazer de seus associados, cons-
titui tredestinao ilcita que torna cabvel a
retrocesso diante da ausncia de utilidade
pblica da desapropriao. 2.
Conquanto seja a retrocesso
um direito real, havendo pedido
alternativo de restituio do im-
vel ou de indenizao por perdas
e danos, esta a melhor soluo
nesta fase recursal, em que
invivel o conhecimento da atu-
al situao do bem. Precedente. 3. Recurso
especial provido. Acrdo Vistos, relatados e
discutidos os autos em que so partes as aci-
ma indicadas, acordam os Ministros da Se-
gunda Turma do Superior Tribunal de Justia,
por unanimidade, dar provimento ao recurso
nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Os
Srs. Ministros Castro Meira e Eliana Calmon
votaram com o Sr. Ministro Relator. Presidiu
o julgamento o Sr. Ministro Joo Otvio de
Noronha. (BRASIL, 2009a).
Mais uma vez est provado que uma das maio-
res predilees do Estado fundamentar seus atos
como sendo regidos pelo interesse pblico, mas que
no passa de uma tentativa de esconder as suas
mesquinhas intenes, no amparadas por lei.
Atuao desregrada do Estado nas relaes
privadas
Outro tema que merece ser abordado o fen-
meno da efccia horizontal dos direitos funda-
mentais, que nada mais do que a exigncia feita
pelo Estado de aplicao direta destes direitos nas
relaes jurdicas estabelecidas entre particulares,
situados em uma relao de hipottica igualdade,
ao contrrio das relaes verticais, entre particu-
lar e o Estado, onde reside a relao do binmio
poder-sujeio.
relevante ressaltar a importncia do funciona-
mento do mecanismo de mercado em um sistema
de livre iniciativa, no sentido de este desenvolver
sua capacidade de resolver seus prprios confitos
com a menor interveno possvel do Estado. Isto
vale para uma srie de assuntos relacionados ao
Do contrrio, o Estado, ao invs de
ser garantidor e verdadeiramente
democrtico , ser repressor de
direitos e tirano
mercado de trabalho, principalmente nas questes
eminentemente privadas estabelecidas nos respec-
tivos contratos negociados entre as partes interes-
sadas. Nestes casos, qualquer intervencionismo
por parte do Estado prejudica a autonomia da von-
tade, a livre iniciativa e a prpria liberdade pilares
do regime econmico de livre iniciativa.
O Estado tem, reiteradas vezes, interferido nas
relaes contratuais de natureza trabalhista, des-
naturando o carter civilstico de tais negcios
jurdicos. Destaque-se um precedente do Tribunal
Superior do Trabalho, acerca da dispensa de fun-
cionrios, por parte de uma determinada empresa,
quando aqueles completavam 60 anos, tendo o
colegiado se manifestado no sentido de ser ileg-
tima tal prtica (BRASIL, 2009d). A justifcativa dada
para esta interveno do Judicirio nas relaes
privadas seria a de coibir procedimentos irregula-
res de dispensas discriminatrias da maior idade.
Veja-se referido julgado nesse sentido:
DISPENSA DISCRIMINATRIA POR IDA-
DE. NULIDADE. ABUSO DE DIREITO.
REINTEGRAO. Se das premissas fticas
emergiu que a empresa se utiliza da prtica
de dispensar seus funcionrios quando estes
completam 60 anos, imperioso se impe ao
julgador coibir tais procedimentos irregulares,
efetivados sob o manto do poder potestati-
vo, para que as dispensas no se efetivem
sob a pecha discriminatria da maior idade.
Embora o caso vertente no tivesse poca
de sua ocorrncia previso legal especial (a
Lei 9.029 que trata da proibio de prticas
discriminatrias foi editada em 13.04.1995 e
a dispensa do reclamante ocorreu anterior-
mente), cabe ao prolator da deciso o dever
de valer-se dos princpios gerais do direito,
da analogia e dos costumes, para solucionar
os confitos a ele impostos, sendo esse, alis,
o entendimento consagrado pelo art. 8, da
CLT, que admite que a aplicao da norma
jurdica em cada caso concreto, no desen-
volve apenas o dispositivo imediatamente
especfco para o caso, ou o vazio de que se
ressente, mas sim, todo o universo de nor-
mas vigentes, os precedentes, a evoluo
da sociedade, os princpios, ainda que no
haja omisso na norma. Se a realidade do
ordenamento jurdico trabalhista contempla
o direito potestativo da resilio unilateral do
contrato de trabalho, verdade que o exerc-
cio deste direito guarda parmetros ticos e
sociais como forma de preservar a dignidade
do cidado trabalhador. A despedida levada
a efeito pela reclamada, embora cunhada no
seu direito potestativo de resilio contratual,
estava prenhe de mcula pelo seu contedo
discriminatrio, sendo nula de pleno direito,
em face da expressa disposio do art. 9
da CLT, no gerando qualquer efeito, tendo
como conseqncia jurdica a continuidade
da relao de emprego, que se efetiva atra-
vs da reintegrao. Efetivamente, a aplica-
o da regra do 1 do art. 5 da Constituio
Federal, que impe a aplicao imediata das
normas defnidoras dos direitos e garantias
fundamentais, pois, como apontando pelo
v. acrdo, a prtica da dispensa discrimi-
natria por idade confrontou o princpio da
igualdade contemplado no caput do art. 5 da
Constituio Federal. Inocorrncia de vulne-
rao ao princpio da legalidade e no conf-
gurada divergncia jurisprudencial. Recurso
de Revista no conhecido relativamente ao
tema. (BRASIL, 2009d)
Ao contrrio do que tem ditado a jurisprudncia,
no tem o empregador o dever de manter em seus
quadros empregados que no atendam aos seus
anseios. Dizer o contrrio, mesmo sob o vu dos
direitos fundamentais, interferir na autonomia da
vontade da empresa. O empregador, no exerccio
do seu poder potestativo, pode rescindir o contrato
de trabalho frmado com o empregado sem precisar
se fundar em motivo algum, devendo, para tanto,
assumir o nus de pagar as consectrias verbas
rescisrias resultantes da extino do pacto labora-
tivo. O Estado, contudo, no pode, em regra, des-
pedir sem justa causa os seus servidores pblicos.
Igualar, porm, servidores pblicos e empregados
negar o sistema da livre iniciativa.
Outra situao de aplicao horizontal dos
direitos fundamentais ocorreu perante o Supremo
Tribunal Federal, no julgamento do recurso extraor-
dinrio 161243/DF, que entendeu ser necessria
a interferncia do Estado nas relaes privadas do
mercado de trabalho, no caso de ofensa ao princpio
da igualdade, que, naquela demanda, correspondia
concesso de vantagem restrita aos empregados
de nacionalidade francesa
12
da empresa acionada,
entendendo a corte suprema que deveria ser apli-
cada aquela prerrogativa tambm aos brasileiros
(BRASIL, 2009b). Referido julgamento, mais uma
vez, transcendeu os limites de atuao do Estado
frente aos contratos, apesar de ter trazido benefcios
aos trabalhadores brasileiros daquela empresa. Os
contratos celebrados com estes empregados previ-
ram antecipadamente todas as condies do labor,
inclusive a no sujeio dos trabalhadores brasilei-
ros s vantagens concedidas queles outros obrei-
ros de nacionalidade francesa. Esta ingerncia
estatal quebra alguns primados bsicos que regem
o direito contratual, tal como o princpio do pacta
sunt servanda (fora obrigatria dos contratos, que
fazem lei entre as partes).
Analise-se mais um caso de intromisso do judi-
cirio nas relaes privadas:
Recurso Extraordinrio: legitimao da ofendida
ainda que equivocadamente arrolada como
testemunha -, no habilitada anteriormente, o
que, porm, no a inibe de interpor o recurso,
nos quinze dias seguintes ao trmini do prazo
do Ministrio Pblico (STF, Sms. 210 e 448). II
Constrangimento ilegal: submisso das ope-
rrias de indstria de vesturio revista ntima,
sob ameaa de dispensa; sentena condenat-
ria de primeiro grau fundada na garantia consti-
tucional da intimidade e acrdo absolutrio do
Tribunal de Justia, porque o constrangimento
questionado intimidade das trabalhadoras,
embora existente, fora admitido por sua adeso
ao contrato de trabalho, questo que, malgra-
do a sua relevncia constitucional, j no pode
ser solvida neste processo, dada a prescrio
superveniente, contada desde a sentena de
primeira instncia, e jamais interrompida desde
ento. (BRASIL, 2009b)
Neste caso, a sentena foi fundada na garan-
tia constitucional intimidade. Vale ressaltar
que, embora no possa ser negada a sua exis-
tncia, o alegado constrangimento sofrido pelas
12
Ofensa ao princpio da igualdade: C.F., 1967, art. 153, 1; C.F., 1988, art. 5, caput.
trabalhadoras acima aludidas, ao se submeterem
revista ntima, foi previamente admitido pela ade-
so destas ao contrato de trabalho.
Reles desempenho do Estado na defesa da
concorrncia
O artigo 170 da Constituio Federal, que dis-
pe sobre a ordem econmica, enfatiza a impor-
tncia da obedincia aos princpios da soberania
nacional, da propriedade privada, da funo social
da propriedade, da livre concorrncia, da defesa
do meio ambiente, da reduo das desigualdades
regionais e sociais, da busca do pleno emprego,
do tratamento favorecido para as empresas de
pequeno porte constitudas sob as leis brasileiras
e que tenham sua sede e administrao no pas
e, especialmente, da defesa do consumidor.
Feito esse registro, preciso que se diga que,
no Brasil, assim como em qualquer sistema eco-
nmico de livre iniciativa, o Estado o responsvel
pela garantia da livre concorrncia, regulamen-
tando os mercados monopolistas e oligopolistas e,
principalmente, impedindo fuses, incorporaes e
associaes de empresas que venham a aumen-
tar o grau de concentrao nos mercados, visando,
acima de tudo e antes de qualquer coisa, a proteger
o consumidor contra prticas abusivas de mercado
e garantir a ordem econmica.
No Brasil, o Conselho Administrativo de Defesa
Econmica (CADE) autarquia federal vinculada ao
Ministrio da Justia e membro integrante do Sis-
tema Brasileiro de Defesa da Concorrncia (SBDC)
quem cumpre esse papel
13
. No entanto, o CADE
no tem efetivamente agido em defesa da concor-
rncia, como restou evidenciado, empiricamente,
em vrios episdios de fuses a associaes, que,
seguramente, contriburam para limitar a competiti-
vidade nos mercados envolvidos.
A permisso, por parte do CADE, da associa-
o entre as cervejarias Antarctica e Brahma, que
originou uma das maiores empresas do mundo no
mercado internacional de bebidas (a Ambev), um
13
Conforme competncia atribuda pela da Lei 8.884, de 11 de Junho de 1994 Lei
Antitruste.
exemplo claro de que referida autarquia no cum-
priu sua funo preventiva de proteger a concor-
rncia no mercado domstico desse setor. Deve-se
ressaltar que, embora o CADE tivesse forado as
cervejarias a venderem
a marca Bavria, o mer-
cado de cervejas no Brasil,
ainda assim, fcou signif-
cativamente concentrado.
A fuso das operadoras de
TV por assinatura Directv e
Sky um outro exemplo de
aumento de concentrao
de mercado, tendo em vista
que foi criada a maior ope-
radora de TV por assinatura
da Amrica Latina. Da mesma forma, a associao
do Banco Ita com o Unibanco acabou por criar o
maior banco do pas e o maior grupo fnanceiro do
Hemisfrio Sul.
A justifcativa oferecida pelo CADE, em todos
esses casos, se fundamentava no fato de que as
mencionadas fuses e/ou associaes formariam
grandes empresas nacionais e ganhariam escala
para permitir um salto rumo ao mercado internacio-
nal, o que permitiria competir com maior vantagem
nesse mercado globalizado. O problema que a
proteo concorrncia no mercado domstico,
funo primordial para o qual a referida instituio
foi criada, fcou, assim, relegada a um plano secun-
drio. Isto , sob o ponto de vista do consumidor
nacional, essas fuses e/ou associaes restrin-
gem a concorrncia em mercados fortemente oli-
gopolizados e nitidamente em franco processo de
concentrao. Isto demonstra que o Estado, atra-
vs do CADE, ao relegar a um segundo plano de
importncia a obedincia ao princpio da defesa
do consumidor, tem tido um reles desempenho na
defesa da concorrncia.
Os recentes anncios de fuses entre o Po de
Acar e o Ponto Frio, assim como entre a Perdi-
go e a Sadia, deixam a sociedade brasileira apre-
ensiva, pois estes podero ser os mais novos casos
de descumprimento da funo preventiva do Estado
para a promoo da concorrncia nos mercados.
Seguramente, estas novas fuses, caso venham
a se concretizar, contribuiro, com o aumento do
grau de concentrao nesses mercados, para levar
a economia a uma situao Pareto-inferior, fazendo
com que a sociedade se
afaste ainda mais da fron-
teira Pareto-tima.
Interveno excessiva do
Estado no mecanismo de
mercado
A forma mais comum de
o governo interferir nos mer-
cados atravs da cobrana
de tributos. bvio que
a arrecadao oriunda da cobrana de impostos
e taxas por servios pblicos a principal fonte
de fnanciamento da mquina governamental em
qualquer sistema econmico de livre iniciativa. No
entanto, a cobrana de impostos, principalmente os
indiretos
14
incidindo sobre a produo e o consumo,
altera a posio de equilbrio de mercado, criando
uma distoro entre o preo pago pelos consumido-
res e o preo recebido pelos produtores
15
. Em con-
sequncia, e independentemente se os impostos
incidem sobre as unidades produtoras ou sobre as
unidades consumidoras, o impacto fnal aumentar
o preo pago pelos consumidores, reduzir o preo
recebido pelos produtores e diminuir os negcios e
as transaes na economia, com perdas para toda
a sociedade.
importante lembrar que a carga tributria de
um pas cria uma srie de distores nos mercados
(preos que no refetem os verdadeiros custos para
a sociedade e podem levar a economia a se afastar
da fronteira Pareto-tima) e traz, portanto, um custo
para a sociedade. Este custo social (ou peso morto)
resultante da reduo dos ganhos auferidos pela
sociedade, em termos de excedentes do consumi-
14
So aqueles que podem ser transferidos, em princpio, para o consumidor, tais
como ICMS, IPI, entre outros.
15
Vale lembrar que em uma economia de livre mercado, sem interferncia do governo
(sem impostos), no haveria tal distoro, pois o preo pago pelos consumidores seria
exatamente igual ao preo recebido pelos produtores.
Os recentes anncios de fuses
entre o Po de Acar e o
Ponto Frio, assim como entre
a Perdigo e a Sadia, deixam a
sociedade brasileira apreensiva,
pois estes podero ser os mais
novos casos de descumprimento
da funo preventiva do Estado
para a promoo da concorrncia
nos mercados
dor e do produto
16
. Neste sentido, pode-se perceber
que quanto maior for a participao intervencionista
do Estado na economia, maior ter que ser o tama-
nho do governo e, por conseguinte, maiores sero
os nveis de tributos e taxas necessrios para fnan-
ciar toda a sua estrutura adiposa e hipertrofada.
Minimizar o tamanho e o peso do governo signifca,
portanto, diminuir a carga tributria sobre as unida-
des econmicas, minimizando, em consequncia,
os seus impactos negativos sobre a sociedade.
O Instituto Brasileiro de Planejamento Tribut-
rio (IBPT) (2009) estimou que o valor de tributos
arrecadados em 2008 foi de R$ 1,056 trilho, o que
representou 36,54% do PIB brasileiro. Para o ano
de 2009, o Instituto estima que, entre os dias 1 de
janeiro e 27 de maio do referido ano, os brasileiros
j tero pago mais de 400 bilhes de reais em tribu-
tos, o que equivalente a mais de 40% da renda da
sociedade brasileira. como se o brasileiro traba-
lhasse at o dia 27 de maio s para pagar os tribu-
tos exigidos pelo governo. No toa que o Brasil
fgura entre os pases com maior carga tributria do
mundo. Vale lembrar que essa sobrecarga tributria
restringe o crescimento econmico e atinge mais
fortemente as pessoas com menor renda, que so
exatamente aquelas que menos condies teriam
de arcar com os tributos.
A corrente heterodoxa de pensamento eco-
nmico, tambm desacreditada no pas, tem
sugerido que processos infacionrios ou defacio-
nrios podem ser corrigidos com polticas de preos
mximo ou mnimo, a depender do caso. O exem-
plo brasileiro de controle infacionrio por meio de
polticas de controle de preos (tabelamentos ao
preo mximo) ou mesmo atravs de congelamen-
tos de preos, nos vrios planos que se sucede-
ram ao Plano Cruzado, deixa claro que o efeito fnal
dessas polticas o aparecimento de uma srie
de distores nos preos relativos da economia,
sem nenhum efeito duradouro sobre o processo
infacionrio, exceto no curtssimo prazo, onde as
presses infacionrias so represadas. Todos que
16
O excedente do consumidor a diferena entre o valor que os consumidores esta-
riam dispostos a pagar e o valor que eles efetivamente pagam no mercado. Por outro
lado, o excedente do produtor a diferena entre o valor que os produtores efetiva-
mente recebem no mercado e o valor que eles estariam dispostos a receber.
vivenciaram aquela poca se lembram claramente
dos efeitos danosos dessas medidas sobre o fun-
cionamento da economia, principalmente sobre o
setor produtivo brasileiro. Naquele cenrio absurdo,
a sociedade fcou estarrecida ao observar que um
liquidifcador de brinquedo custava mais do que um
verdadeiro, assim como se quedou desnorteada
com o constante desabastecimento de produtos
nos mercados, o que ensejou uma generalizada
desordem pblica com a cobrana de gios.
Com efeito, no se pode esquecer ainda de
outro distrbio social o dfcit habitacional brasi-
leiro em razo do grau elevado de interveno
do Estado no modus operandi do mercado. De
fato, grande parte do dfcit habitacional brasileiro
devido excessiva interveno do Estado no
mecanismo de mercado. A interveno governa-
mental tanto se d atravs do controle de preos
(aluguis), quanto por meio de uma legislao do
inquilinato tendenciosa, que privilegia mais a posse
do que o direito de propriedade. A lei do inquilinato,
ao proteger demasiadamente os inquilinos e permi-
tir uma srie de recursos que prolongam qualquer
processo de despejo, acaba por reduzir a oferta de
imveis j existentes, no curto prazo, e no incen-
tiva a expanso da oferta futura de imveis novos.
A indstria da construo civil tem apontado cer-
tos entraves burocrticos nos processos de apro-
vao de projetos, tanto nos nveis governamentais
quanto no sistema fnanceiro (principalmente a
Caixa Econmica Federal), como principais obs-
tculos para que o setor possa cumprir o objetivo
de viabilizar a construo de um milho de mora-
dias para pessoas que ganham at dez salrios
mnimos (programa Minha Casa, Minha Vida do
governo federal). A excessiva burocracia retarda a
anlise dos projetos, impe padres construtivos
incompatveis com a renda do adquirente da habi-
tao e criam verdadeiras barreiras em termos de
normas de zoneamento urbanstico.
Da mesma forma, a interveno governamental,
por meio da conteno de reajustes, que visa ao
controle de aluguis abaixo do nvel de equilbrio de
mercado, cria mais problemas de moradia do que
resolve os j existentes. De fato, tal controle reduz
a oferta de imveis, tanto no curto prazo quanto no
longo prazo, e cria um excesso de demanda por
imveis, que tende a aumentar os aluguis pratica-
dos pelo mercado, e acaba por favorecer a expan-
so de submoradias em favelas j existentes, bem
como incentivando a proliferao de novas favelas
nas periferias das grandes cidades.
Sabe-se que justamente nesse processo de
formao das habitaes precrias a chamada
favelizao que se dissemina o crime, gerando
custos ao Estado, tanto na poltica preventiva
quanto na repressiva. Nas ltimas dcadas, as
favelas tm concentrado as maiores ocorrncias
de crimes praticados mediante violncia, atrelados,
sobretudo, ao trfco de entorpecentes, e que aca-
bam exercendo uma fora centrpeta sobre outras
prticas ilcitas violentas queles relacionados.
Isso se deve ao fato de que o trfco pde sair
da clandestinidade que precisava conservar nas
outras reas urbanas da cidade para ter visibili-
dade e desdobramento facilitado nas favelas, pois
o sistema poltico-institucional de proteo nesses
locais muito mais frgil e, em muitos casos, ino-
perante. Assim que as favelas surgem na cena
pblica como mais um problema social.
Comprovados esto mais uma vez os prejuzos
concretos que o Estado provoca quando intervm
exageradamente no domnio econmico. O resul-
tado de tudo isso a desvalorizao imobiliria
decorrente dos fenmenos de favelizao perif-
rica, violncia urbana, crescimento desordenado,
entre outros.
Irresponsabilidade civil do Estado e
insegurana pblica
O Artigo 37, 6, da Constituio Federal, esta-
belece que o Estado, nos casos em que a sua con-
duta omissiva ou comissiva provoque danos
aos administrados, dever, efetivamente, repar-
los. Cumpre transcrever tal dispositivo: As pessoas
jurdicas de direito pblico e as de direito privado
prestadoras de servios pblicos respondero pelos
danos que seus agentes, nessa qualidade, causa-
rem a terceiros [...]. O dever que o governo tem de
indenizar aqueles prejudicados, tanto por sua ao
quanto pela omisso, reside no fato de que deve
assumir o nus de no ter cumprido os seus deve-
res institucionais (mediatos e imediatos).
No caso dos atos comissivos do Estado, a sua
responsabilidade civil objetiva, porquanto inde-
pende da comprovao de culpa, bastando que haja
o nexo de causalidade entre o dano experimentado
pelo administrado e a conduta estatal. A grande
difculdade de se aplicar a responsabilidade civil do
Estado est no plano dos atos omissivos. Na omis-
so especfca do Estado, que se d quando este
tem o conhecimento da ocorrncia do fato ou ato
que deve evitar, mas nada faz para reverter a situ-
ao, h tambm responsabilidade objetiva (que
prescinde de culpa), enquanto a omisso genrica,
consistente nos casos em que o poder pblico ape-
nas se omite quando h previso legal de sua ao,
de modo meramente abstrato, impe-se a respon-
sabilidade subjetiva, ou seja, o lesado dever com-
provar a culpa do Estado.
Feitas essas observaes preliminares, pre-
ciso registrar que, em vez de interferir em demasia
na iniciativa privada e gerar tantos efeitos adversos
na sociedade, deveria o Estado se concentrar na
execuo das suas tarefas bsicas, principalmente
na prestao dos servios pblicos essenciais rela-
cionados rea de segurana pblica. Isso porque
o desleixo do Estado, sobretudo nesta seara, traz
danos, muitas vezes, irreparveis sociedade, os
quais, como dito acima, ensejam a responsabili-
dade civil do Estado, gasto este que poderia ser
revertido em outras reas de interesse social, caso
o governo fosse efciente no seu mnus pblico.
Convm transcrever o atual entendimento do
Egrgio Supremo Tribunal Federal acerca da res-
ponsabilidade civil do Estado, no caso de omis-
so especfca do seu dever de prestar segurana
pblica, substanciado no seguinte julgamento
(BRASIL, 2009c):
O Tribunal, por maioria, deu provimento a
agravo regimental interposto em suspenso
de tutela antecipada para manter deciso in-
terlocutria proferida por desembargador do
Tribunal de Justia do Estado de Pernambu-
co, que concedera parcialmente pedido for-
mulado em ao de indenizao por perdas e
danos morais e materiais para determinar que
o mencionado Estado-membro pagasse to-
das as despesas necessrias realizao de
cirurgia de implan-
te de Marcapasso
Di af r agmt i c o
Muscular - MDM
no agravante,
com o profssional
por este requeri-
do. Na espcie,
o agravante, que
teria fcado tetra-
plgico em decor-
rncia de assalto
ocorrido em via
pblica, ajuizara a ao indenizatria, em que
objetiva a responsabilizao do Estado de
Pernambuco pelo custo decorrente da referida
cirurgia, que devolver ao autor a condio
de respirar sem a dependncia do respirador
mecnico. Entendeu-se que restaria confgu-
rada uma grave omisso, permanente e rei-
terada, por parte do Estado de Pernambuco,
por intermdio de suas corporaes militares,
notadamente por parte da polcia militar, em
prestar o adequado servio de policiamento
ostensivo, nos locais notoriamente passveis
de prticas criminosas violentas, o que tam-
bm ocorreria em diversos outros Estados da
Federao. Em razo disso, o cidado teria o
direito de exigir do Estado, o qual no poderia
se demitir das conseqncias que resultariam
do cumprimento do seu dever constitucional
de prover segurana pblica, a contrapresta-
o da falta desse servio. Ressaltou-se que
situaes confguradoras de falta de servio
podem acarretar a responsabilidade civil ob-
jetiva do Poder Pblico, considerado o dever
de prestao pelo Estado, a necessria exis-
tncia de causa e efeito, ou seja, a omisso
administrativa e o dano sofrido pela vtima,
e que, no caso, estariam presentes todos os
elementos que compem a estrutura dessa
responsabilidade. Alm disso, aduziu-se que
entre reconhecer o interesse secundrio do
Estado, em matria de fnanas pblicas, e
o interesse fundamental da pessoa, que
o direito vida, no haveria opo possvel
para o Judicirio, seno de dar primazia ao
ltimo. Concluiu-se que a realidade da vida
to pulsante na espcie imporia o provimento
do recurso, a fm de reconhecer ao agravante,
que inclusive poderia correr risco de morte, o
direito de buscar autonomia existencial, des-
vinculando-se de um respirador
artifcial que o mantm ligado a
um leito hospitalar depois de me-
ses em estado de coma, imple-
mentando-se, com isso, o direito
busca da felicidade, que um
consectrio do princpio da digni-
dade da pessoa humana [...].
O descaso com que o
Estado brasileiro tem tra-
tado as questes de segu-
rana pblica tem chamado a ateno da imprensa
e da sociedade em geral. De fato, a sociedade
brasileira tem clamado por penas mais duras para
os criminosos, pela introduo de procedimentos
processuais mais racionais, bem como por prticas
administrativas que agilizem a prpria justia, para
efetivamente punir mais rpida e efcientemente os
infratores. Alm da implementao dessas medidas,
o Estado deveria tambm contemplar o aumento no
nmero de juzes e servidores; viabilizar a constru-
o de novos complexos prisionais e a melhoria
dos j existentes
17
; consolidar a modernizao e a
informatizao do Judicirio e das delegacias com
a criao de um sistema nacional de informaes
judiciais e policiais; entre outras.
importante registrar que h uma grande quanti-
dade de casos no Brasil em que o criminoso conde-
nado e preso por crimes hediondos sai, com salvo
conduto dado pelo prprio Estado amparado e
benefciado pela lei de progresso penal vigente no
pas , para matar e cometer outros crimes, muitas
17
De acordo com Esprito-Santo e Carrera-Fernandez (2008), o Brasil tem a segunda
maior populao carcerria das Amricas, fcando atrs apenas dos EUA, com 740
presos para cada 100 mil habitantes. De acordo com o senso penitencirio brasileiro
de 2003, existem cerca de 182 presos para cada 100 mil habitantes, ou seja, existe
um preso para cada 550 brasileiros. Deve-se ressaltar que o estado da federao com
o maior nmero de detentos o de So Paulo, com cerca de 123.932 presidirios,
o que representa mais de 40% de toda a populao carcerria brasileira. A taxa de
presidirios por 100 mil habitantes nesse estado, a qual se situa em torno de 335,
quase o dobro da taxa registrada no pas. Hoje, o Brasil tem 422 mil presos e so
necessrias mais 185 mil novas vagas. Na maioria das cadeias pblicas do pas, para
que os presos possam dormir, necessrio um revezamento, ou seja, para que uma
parte dos presos possa deitar, a outra parte tem necessariamente que fcar em p. A
sada para a superlotao da Penitenciria de Florianpolis, em Santa Catarina, foi
colocar os presos em contineres com vigilncia reforada (SISTEMA, 2009).
[...] a sociedade brasileira
tem clamado por penas mais
duras para os criminosos, pela
introduo de procedimentos
processuais mais racionais, bem
como por prticas administrativas
que agilizem a prpria justia, para
efetivamente punir mais rpida e
efcientemente os infratores
vezes mais graves do que aquele pelo qual o indi-
vduo foi condenado. Neste sentido, necessrio
que o Estado (atravs do Poder Legislativo) esta-
belea leis que garantam regras mais rgidas para
a liberdade condicional de apenados, alm do que
possa rever a alterao da lei que concede a pro-
gresso de regime para criminosos que cometem
crimes hediondos. Essas simples medidas, por si
s, j evitariam muitos crimes brbaros cometidos
neste pas. No entanto, a maior permanncia de
criminosos nos presdios requer um maior com-
prometimento do Estado, no sentido de expandir
o nmero de presdios e criar novas vagas no sis-
tema prisional brasileiro.
Hoje, com o aumento simultneo da criminali-
dade e da gradeao nas residncias, so os cida-
dos que acabam fcando presos em suas casas,
enquanto os criminosos fcam soltos nas ruas, exer-
cendo um poder paralelo ao Estado, cada vez mais
forte e organizado. De fato, a absoluta falta de estru-
tura do sistema prisional brasileiro, que incapaz de
ressocializar o preso, acaba por soltar presos con-
denados, alm de deixar em liberdade rus reconhe-
cidamente perigosos, simplesmente porque no h
vagas no sistema prisional para aqueles que ainda
no foram julgados. Os inmeros benefcios da Lei
Penal brasileira tambm contribuem para a soltura,
ainda que em liberdade provisria, de muitos bandi-
dos perigosos, os quais voltam a cometer novos cri-
mes. Todos estes fatos contribuem para estabelecer
um clima generalizado de insegurana pblica.
No Brasil, o aprisionamento, embora difculte a
ao dos bandidos, est longe de impedir a atividade
criminosa. Exemplo caracterstico so os bandidos
no Rio de Janeiro que, de dentro das penitenci-
rias cariocas, especialmente as de Bangu, coman-
dam quadrilhas formadas e articuladas para roubar,
trafcar e extorquir cidados em todo o pas, com
ameaas, por telefone celular, de sequestro a suas
famlias. Parte dessas extorses ocorria mediante
compra de crditos para celulares, o que permitia
a continuidade dessa atividade criminosa de den-
tro dos presdios. Recentemente na Bahia, o traf-
cante conhecido por Perna comandava de dentro
da Penitenciria Lemos Brito inmeros assaltos
a bancos e o trfco de drogas em vrios outros
estados brasileiros. Assim como estes exemplos,
inmeros outros casos, que aparecem diariamente
nos noticirios locais e nacionais, deixam a socie-
dade perplexa e expem a fragilidade do sistema
carcerrio brasileiro
18
.
Deve-se ressaltar que o crescimento da crimi-
nalidade impede o desenvolvimento normal das
atividades econmicas, no apenas pelo volume
de recursos econmicos gastos em segurana
pblica e privada, mas tambm pela reduo da
efcincia da economia. Alm do mais, a expan-
so da criminalidade cria um fuxo migratrio
de recursos e agentes para a atividade econ-
mica ilegal
19
, os quais poderiam ser utilizados no
setor legal da economia, com ganhos para toda
a sociedade, afnal apenas no setor legal da
economia que o prprio Estado consegue arreca-
dar seus tributos para fnanciar suas despesas.
Alm do mais, a criminalidade provoca uma redu-
o na qualidade de vida da sociedade, princi-
palmente pelos danos morais e perdas de vidas
que ela induz. Estudos mostram que a perda total
de renda gerada pela criminalidade nas princi-
pais capitais brasileiras pode variar de 3% a 5%
do Produto Interno Bruto (PIB) do municpio. Em
alguns pases, os custos associados com a cri-
minalidade podem ser superiores a 10% do PIB
(RANDON; ANDRADE, 2003)
20
.
Concentrando-se mais nas suas tarefas bsicas,
o poder pblico poderia ser mais efciente, e traria,
sobretudo, menos dispndio ao tesouro nacional,
haja vista que, ao causar distrbios sociais, como o
alastramento do crime, gera mais despesa, exem-
pli gratia, com a carceragem de presos. Mister se
18
De acordo com o Relator da CPI do sistema carcerrio da Cmara dos Deputados,
... ou a sociedade brasileira cuida dos seus presos, ou ento vamos continuar pagan-
do em vidas, em impostos desviados e em patrimnio (SISTEMA, 2009).
19
Consoante com Becker (1968), o crime uma atividade econmica, porm ilegal,
assim como qualquer outra atividade do setor legal da economia. O criminoso, por sua
vez, um empresrio, no sentido lato da palavra, que mobiliza recursos produtivos,
assume riscos e objetiva lucros neste setor ilegal, como em qualquer outra atividade
econmica tradicional.
20
Segundo Randon e Andrade (2003), estudos realizados na Amrica Latina mostram
que as perdas decorrentes da criminalidade em pases como o Mxico, por exem-
plo, equivale a 1,1% do PIB nacional. J na Colmbia, que considerado o pas da
Amrica do Sul mais problemtico na rea de segurana pblica, o dispndio go-
vernamental em segurana e justia atingiu 5% do PIB em 1997. Em situao ainda
mais dramtica encontra-se El Salvador, com perdas decorrentes da criminalidade
que chegaram a 13% do PIB em 1995.
faz proceder a uma simples comparao, a ttulo
de arremate: um preso custa para o Estado, em
mdia, R$ 1.000 (ESPRITO-SANTO; CARRERA-
FERNANDEZ, 2008)
21
, enquanto um aluno de
escola pblica gera uma despesa em torno de R$
279 (INEP, 2009).
Portanto, alm de vontade poltica e de signifca-
tivos investimentos no sistema prisional e no apa-
rato jurdico-policial, o que realmente necessrio
para resolver a problemtica da criminalidade no
pas so polticas socioeconmicas que priorizem o
cidado. Afnal de contas, custa mais para o Estado
remediar, ao aprisionar um criminoso, do que pre-
venir, investindo mais no cidado, por exemplo, em
educao, que uma varivel que, comprovada-
mente, reduz signifcativamente a criminalidade.
CONSIDERAES FINAIS
Este artigo abordou o papel do Estado em um
sistema econmico de livre iniciativa e analisou a
relevncia secundria que tem sido conferida pelo
ordenamento jurdico ptrio ao direito de proprie-
dade e liberdade. luz da legislao brasileira,
este trabalho detectou uma constante, e indevida,
invaso estatal na autonomia privada e chamou a
ateno para as fragilizadas garantias do Estado
aos direitos constitucionais e a omisso do poder
pblico nas funes tpicas de governo, que aca-
bam por subverter a ordem social.
O excesso de interveno estatal no domnio
econmico tem sido oferecido sob a justifcativa de
que iria conter a desordem, dando, contudo, ensejo
a uma crise na dicotomia entre o direito pblico e
o direito privado, e gerando efeitos que tm cau-
sado agonizantes distrbios sociais, ao invs de
pacifcao.
verdade que a diviso clssica do direito
pblico e do direito privado tem cedido espao a
21
De acordo com Esprito-Santo e Carrera-Fernandez (2008), o levantamento feito
pela Superintendncia de Assuntos Penais, com base em planilhas de custos para os
presidirios do Estado da Bahia, constatou que o custo mensal com cada preso da
ordem de R$ 801,18. Conforme o portal g1.globo.com (Sistema, 2009), cada preso
no Brasil custa R$ 1.600 por ms aos cofres pblicos, o que bem mais do que ganha
mensalmente um agente prisional em Gois (que R$ 700), que precisa comprar as
algemas e a munio com os prprios recursos, porque o Estado no as fornece.
um novo sistema conjuntural, onde matrias civi-
listas se publicizam e questes polticas se privati-
zam. Isso, todavia, no pode jamais se tornar uma
condio de regra, mas sim de exceo, sob pena
de desnaturar as estruturas peculiares de cada
ramo do Direito.
A interferncia governamental deve ocorrer
dentro dos limites de sua atuao poltica e insti-
tucional, eis que toda medida excessiva se mostra
desnecessria. preciso, ex positis, repensar em
um modelo de interveno estatal, mais respon-
svel, mais comedido e atento s consequncias
que pode gerar, a fm de que no subverta o sis-
tema de livre iniciativa em um repugnante modelo
tipicamente corporativista. Em outras palavras,
necessrio um Estado de Direito que assegure os
interesses sociais, mas que seja pautado tambm
nos princpios de direitos individuais, de governo
limitado e representativo, de respeito propriedade
privada, aos contratos e livre iniciativa.
com sufciente conhecimento dessas impor-
tantes questes que a sociedade brasileira ser
capaz de estabelecer o correto papel do Estado
na economia e solucionar os problemas enfrenta-
dos pelo setor produtivo brasileiro, gerando assim
melhores condies de vida para os seus cidados
vidos por maiores garantias efetivas e menos
restries de direitos.
REFERNCIAS
ARAUJO Jr., A. F.; FAJNZYLBER, P. Crime e economia: um
estudo das Microrregies Mineiras. Revista Econmica do
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Brasil/0,MUL537366-5598,00.html>. Acesso em: 8 jun. 2009.
Resumo
possvel afrmar que o governo Lula uma simples
continuidade do governo anterior? Neste caminho aberto pela
questo, este artigo se dispe a fazer um balano do governo
Lula. Interessa, fundamentalmente, perceber se a agenda
reformadora dos anos 1990, consolidada no governo FHC
e dirigida na dimenso administrativa pelo Mare (Ministrio
da Administrao Federal e Reforma do Estado), foi mantida,
aprofundada ou recuada. Para tanto, utilizar-se- dois caminhos
argumentativos: a) o primeiro dar conta da possvel adeso de
uma nova agenda dentro da Secretaria de Gesto (Seges); b)
o segundo perceber, nas diversas iniciativas do governo, se o
sentido de suas polticas pblicas refora ou rompe com a lgica
inaugurada no governo anterior. Concluir-se- que o balano
aponta para a ambiguidade, com movimentos de conservao
e ruptura da lgica pretrita.
Palavras-chave: Reforma do Estado. Governo Lula.
Neoliberalismo. Gerencialismo. Mare.
BAHIA
ANLISE & DADOS
Ambiguidades no governo Lula: o que
se fez do legado do MARE?
Leonardo Barbosa e Silva
A
A
Doutor em Sociologia pela Universidade Estadual Paulista (Unesp); professor ad-
junto do Departamento de Cincias Sociais da Universidade Federal de Uberlndia
(UFU). barbosaesilva.leonardo@gmail.com
Abstract
Is it possible to affrm that Lulas government is just a continuity
of the previous one? This article intends to make a balance of
Lulas government with the route opened up by this question. Its
fundamental interest is in understanding if the reforming agenda
of the 1990s, consolidated in Fernando Henrique Cardosos
government and with its administrative dimension directed
by the Ministry of Federal Administration and State Reform
(Mare) was maintained, investigated further or regressed. Two
argumentative paths were therefore used: a) the frst will account
for possible adhesion to a new agenda within the Department
of Management (Seges); b) the second will note if the meaning
of their public policies reinforces or breaks with the logic started
in previous government in various current government initiatives.
It is concluded that the balance points towards ambiguity, with
conservation movements and a break from past logic.
Keywords: State reform. Lulas government. Neo-liberalism.
Management Culture. Ministry of Federal Administration and
State Reform (Mare).
INTRODUO
possvel afrmar que o governo Lula uma
simples continuidade do governo anterior? Esta
questo no pode ser respondida de maneira
simples, tampouco atravessada por paixes que
tragam diagnsticos apriorsticos. Para tentar cola-
borar com a sua resoluo, este artigo se dispe
a fazer um balano do governo Lula naquilo que
concerne ao universo das polticas pblicas vin-
culadas reforma do Estado. Dito de outra forma,
nos interessa fundamentalmente perceber se a
agenda reformadora dos anos 1990, consolidada
no governo FHC e dirigida na dimenso administra-
tiva pelo MARE (Ministrio da Administrao Fede-
ral e Reforma do Estado), foi mantida, aprofundada
ou recuada.
Para tanto, utilizaremos dois caminhos argu-
mentativos: a) o primeiro dar conta da possvel
adeso de uma nova agenda dentro da Secreta-
ria de Gesto (Seges); b) o segundo perceber,
nas diversas iniciativas do governo, se o sentido
de suas polticas pblicas refora ou rompe com
a lgica inaugurada com a reforma do Estado no
governo do PSDB (Partido da Social Democracia
Brasileira).
A partir de ento, ser possvel concluir preli-
minarmente que existia um movimento geral de
conservao. Ele se expressava, por um lado, pelo
AMBIGUIDADES NO GOVERNO LULA: O QUE SE FEZ DO LEGADO DO MARE?
fato de a Seges produzir uma srie de resistncias
internas para levar a diante o Gesto Pblica para
um Brasil de Todos (GPBT), programa para as pol-
ticas de gesto com contedo razoavelmente cr-
tico em relao ao seu antecessor (Plano Diretor
da Reforma do Aparelho do Estado). Deste modo,
estancou o movimento de mudana. E, por outro
lado, as polticas empreendidas desde 2003 trata-
ram de reforar as fguras jurdicas e respeitar os
marcos institucionais vigentes. Assim, as agncias
reguladoras, as organizaes sociais, os contratos
de gesto, os controles por resultados etc., foram
preservados em sua essncia.
Cabe-nos ainda, somar a essas concluses
preliminares uma ltima. Em vrios momentos
foram empreendidas, tambm, polticas dissonan-
tes. Elas aparecem no recuo das terceirizaes, na
contratao do funcionalismo, na politizao das
agncias reguladoras, na paralisao das privati-
zaes etc. Portanto, chegamos a um diagnstico
que aponta para a ambiguidade, para o convvio de
polticas de lgicas distintas ou opostas, ainda que
se possa pensar a predominncia de uma delas.
Esse diagnstico, especfco para o ambiente da
gesto pblica, no nos permite pensar o governo
Lula como mera continuidade.
OS CONFLITOS NA SEGES SOBRE O GPBT
Como se sabe, desde 1999, a reforma do apare-
lho do Estado no conta com um Ministrio para sua
execuo. O MARE foi desativado e convertido na
Secretaria de Gesto (Seges), rgo componente
do Ministrio do Planejamento, Oramento e Ges-
to (MPOG). A converso foi justifcada pelos tuca-
nos atravs do argumento de que a reforma j tinha
cumprido seu papel, sobretudo na dimenso institu-
cional-legal. E restaria, portanto, as transformaes
de longo prazo, mas lentas e graduais, no deman-
dantes de uma estrutura ministerial para tanto.
A estrutura foi mantida depois da posse de Luiz
Incio Lula da Silva. Isso pode produzir duas sus-
peitas: a) dada a noo recorrente nos programas
de governo de que a questo administrativa chave
para o desenvolvimento, seria importante manter a
Seges sob o guarda-chuva do MPOG; b) todavia,
um ministrio que se desdobra em tantas dimenses
e de tamanha importncia pode relegar a questo
administrativa, basta que a secundarize ou simples-
mente no consiga a devida coordenao.
Se observarmos a envergadura do GPBT docu-
mento-guia da poltica administrativa do governo
Lula, lanado em 2003 e com um contedo razo-
avelmente crtico em relao ao Plano Diretor do
MARE , seremos levados a confrmar a primeira
suspeita. Suas intenes passavam por recuperar
o dfcit estatal e colaborar com o desenvolvimento
do pas a partir da sintonia fna com o Plano Plu-
rianual (PPA) 2004-2007. Nesse sentido, a Seges
seria uma personagem destacada. Entretanto, se a
observao abandona o texto e se desloca para sua
implementao, veremos razo na segunda sus-
peita. Martins (2005) caminha nesta direo, ao ale-
gar que a fragmentao das polticas foi mantida na
gesto recente. Para o caso petista, o MPOG con-
centrava suas foras no tema oramento, drenando
as atenes numa pasta multitemtica. Somam-se a
isso a ausncia de um plano de gesto para o PPA,
as divergncias entre secretarias do mesmo minis-
trio e a resistncia de transformar a Seges em uma
secretaria com poderes ministeriais. Uma srie de
outras motivaes completa o quadro erguido pelo
autor, mas essas nos bastam para perceber o des-
compasso entre o GPBT e a sua efetivao.
O prprio autor, Humberto Falco Martins, pri-
meiro secretrio de gesto do governo Lula, revela
em sua carta demissionria de fevereiro de 2004
uma sucesso de fatos que reforam a suspeita de
que a questo administrativa no recebera destaque.
Ele relata que em janeiro de 2004, portanto, quando
completara um ano de governo Lula, o MPOG j
havia ordenado a desconstruo do GPBT. O recuo
em relao Medida Provisria 163, que levaria a
Seges para a Casa Civil, seria mais um agravante
na impossibilidade de levar um projeto da amplitude
desejada. Assim, fnalizando a carta, Martins (2004)
escreve ao Ministro do Planejamento que
Em que pese minha admirao pessoal e mais
alto respeito profssional por Vossa Excelncia,
LEONARDO BARBOSA E SILVA
estou convicto de que a atual situao do Mi-
nistrio do Planejamento no permite que uma
proposta abrangente e integrada de poltica de
gesto possa ser apresentada ao Presidente
da Repblica.
A Seges atravessou
duas mudanas de secret-
rio
1
durante o mandato em
questo. Mudanas desta
natureza implicam tempos
de adaptao, quebras na
velocidade e possveis alte-
raes de prioridades. Essa
mudana foi confrmada
pelo atual secretrio adjunto da Secretaria de Ges-
to em 2005, Alexandre Kalil Pires, em entrevista
coletada para a pesquisa de doutorado. Relata
Pires que o GPBT estava muito bem estruturado do
ponto de vista acadmico e metodolgico e exigia
uma grande reunio de estudos externos para ser
empreendido. Dada a ausncia de recursos no
quantifcados pelo entrevistado , a Seges secun-
darizou a fatia mais ambiciosa do plano, sem perder
suas orientaes gerais. Todavia, possvel perce-
ber que as orientaes gerais tambm foram latera-
lizadas, a despeito do que afrma o secretrio.
BALANO E NATUREZA DAS POLTICAS:
CONSOLIDAO E RECUOS
Durante os quatro anos do governo Luiz Incio
Lula da Silva, a questo administrativa no alcan-
ou igual importncia quela conferida ao primeiro
mandato tucano. Compete pensar que uma radical
transformao que rompesse com os postulados
da Nova Administrao Pblica orientada pelos
procedimentos empresariais difcilmente ocorre-
ria em silncio, nos bastidores do Poder Executivo,
sobretudo porque envolveria a quebra de institui-
es importantes para a regulao dos mercados
ou para o mainstream da gesto pblica. Logo, o
relativo silncio uma evidncia da continuidade
1
Humberto Falco Martins (2003-2004), Lus Hiroshi Sakamoto (2004) e Valter Cor-
reia da Silva (2004-2006).
confrmada em boa medida pelas linhas seguin-
tes. Cabe ainda lembrar que o GPBT, carregado
de contrapontos em relao reforma do MARE,
naufragou ainda no primeiro ano, deixando aes
pretensiosas detidas exclu-
sivamente nas pginas do
programa.
Ferramentas gerenciais
da Nova Administrao
Pblica
Todos os balanos de
gesto e atividades do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Ges-
to (MPOG) utilizados pelo trabalho (Brasil, 2004,
2005, 2006) demonstram a tentativa de a Secreta-
ria de Gesto (Seges) de alinhar as instituies her-
dadas dos mandatos tucanos ao GPBT. No fundo
isso implicaria a substituio de contedos, metas
e valores, com o sentido de recuperar o Estado em
seu dfcit institucional. Mas, em alguma medida, o
simples alinhamento signifcaria, ao mesmo tempo,
a preservao da carcaa institucional. Na relao
mutuamente determinante entre forma e contedo,
seguramente a sobrevida dada forma contamina-
ria o contedo.
Mas os balanos nos levam a pensar que ocor-
reu muito menos do que se propagandeava, isto ,
nem mesmo o contedo de parte das instituies
foi substitudo, como se pode perceber no uso fre-
quente de ferramentas do gerencialismo como:
controle por resultado, foco no cidado, descen-
tralizao, qualidade, desburocratizao, agncias
executivas, organizaes sociais, contratualizao,
lgica da adeso, alm de outras.
Qualidade e desburocratizao
As polticas de gesto da Seges agem em
vrias frentes. Naquilo que se denomina de ges-
to do conhecimento, a Secretaria faz uso da ideia
de aprendizado contnuo, compatvel aos tipos
de administrao pblica de inspirao gerencial
tal como relatado por Ferlie e outros (1999), numa
Mas os balanos nos levam a
pensar que ocorreu muito menos
do que se propagandeava, isto ,
nem mesmo o contedo de parte
das instituies foi substitudo,
como se pode perceber no uso
frequente de ferramentas do
gerencialismo
verso mais humanstica e preocupada com a cul-
tura organizacional. Para tanto se inicia o cadastro
das experincias bem sucedidas de gesto pblica
em um banco de dados batizado de BEBS (Banco de
Experincias Bem Sucedi-
das), bem como a informati-
zao do governo, na forma
de governo eletrnico.
Essas iniciativas, assim
como outras, recebem apoio
inclusive fnanceiro de
instituies internacionais
(BID, BIRD, FMI, OCDE
e CLAD) que permitem ao governo brasileiro um
dilogo e um intercmbio acerca das solues
gerenciais. A ideia de intercmbio pode ou no ser
precisa para retratar o que verdadeiramente ocorre.
Em relao ao Centro Latino-Americano de Admi-
nistrao para o Desenvolvimento (CLAD) pos-
svel que se entenda a instituio como um espao
de confuncia de ideias e projetos razoavelmente
afnados com a Nova Administrao Pblica (NAP).
O CLAD uma organizao intergovernamental,
criada em 1972 pelo Mxico, Peru e Venezuela, por
sugesto da ONU, com o foco na modernizao da
administrao pblica como fator de desenvolvi-
mento econmico e social.
No entanto, as demais instituies tm rela-
es que no so meramente de parceria e coo-
perao. H um contedo imperativo diludo nas
resolues, nos boletins e nas recomendaes.
O prprio MPOG reconhece no intencionalmente
isso, quando em seu balano de atividades de 2003
declara que Tanto quanto o BIRD, o FMI tem con-
ferido importncia crescente gesto pblica como
critrio de anlise situacional dos pases membros
(BRASIL, 2004, p. 76). No caso do BID, os recursos
liberados para as transformaes na administrao
pblica so feitos mediante a assinatura de acor-
dos nos quais o pas membro captador assegura o
compromisso com os princpios modernos da NAP.
Esse ilustrado pelo Prodev (Programa de Estra-
tgia e Plano de Ao para a Efetividade do desen-
volvimento no Brasil), que objetiva realizar estudos
para se implementar uma gesto por resultados,
cujo volume de recursos chega a US$ 500 mil
para execuo em 18 meses. O BID, tanto quanto
o FMI e o BIRD, reconhece que a modernizao
da administrao pblica uma importante ferra-
menta no desenvolvimento
social e econmico, sem,
no entanto, conect-la com
nenhuma forma de distribui-
o de renda e riqueza, ou a
recuperao da capacidade
de investimento estatal, tal
como pode ser ilustrado
pelo Reforming Public Ins-
titutions and Strengthening Governance a World
Bank Strategy (WORLDBANK, 2000). A aproxima-
o maior da Seges com essas instituies revela
o ingresso defnitivo da administrao pblica bra-
sileira no universo da NAP.
Sobre o processo de modernizao da adminis-
trao, destacam-se dois programas atuantes em
nveis diferentes: o PMPEF e o PNAGE. O primeiro
trata-se do Programa de Modernizao do Poder
Executivo Federal (PMPEF), inaugurado em 2000,
no mbito do PPA 2000-2003. O outro, o PNAGE
(Programa Nacional de Apoio Modernizao da
Gesto e do Planejamento dos Estados Brasileiros e
do Distrito Federal), tem como objetivo uniformizar a
modernizao dos estados. Deve-se levar em conta
que ambos foram inaugurados na gesto do PSDB e
que o sentido de modernizao est referido apro-
ximao dos procedimentos pblicos aos privados.
Especifcamente sobre a questo da qualidade,
deve-se destacar a manuteno do Programa de
Qualidade do Servio Pblico (PQSP), criado em
1999 e inspirado nos programas de qualidade total.
Seu objetivo difundir as modernas prticas e prin-
cpios administrativos. O programa consiste na cele-
brao de parcerias entre organizaes, servidores
e cidados, atuando na mobilizao e sensibilizao
das organizaes. Quanto aos cidados, o objetivo
estimul-los a se tornarem participantes das ativida-
des pblicas, desempenhando o papel de avaliadores
dos servios e das aes do Estado (BRASIL, 2006).
A histria deste programa remete-nos ao governo
Collor. Seu antepassado, o Programa Brasileiro de
Especifcamente sobre a questo
da qualidade, deve-se destacar
a manuteno do Programa de
Qualidade do Servio Pblico
(PQSP), criado em 1999 e
inspirado nos programas de
qualidade total
Qualidade e Produtividade (PBQP), foi criado em
1991 e carregava como objetivo deslocar o foco das
organizaes pblicas para o cidado e implemen-
tar a desburocratizao. Ao utilizarmos um quadro
extrado da pgina da internet do MPOG, veremos
que h uma linha ininterrupta entre esses progra-
mas, percebida na diviso da histria recente dos
programas de qualidade em trs fases.
No ano de 2005, atravs do Decreto-Lei n 5.378,
foi criado o Programa Nacional de Gesto Pblica
e Desburocratizao (Gespblica), uma fuso dos
antigos Programa de Qualidade no Servio Pblico
(PQSP) e Programa Nacional de Desburocratiza-
o. Um programa que sintetizava a busca pela
qualidade e desburocratizao simplifcao e
desregulamentao de processos, sendo declara-
damente pblico, focado em resultado e federativo.
Ele est imbudo da misso de difundir a gesto
por resultado para alm do Poder Executivo federal
atravs de parcerias voluntrias com outros pode-
res e entidades e em outros nveis de poder pblico,
at mesmo transferindo a coordenao dos projetos
para a prpria regio em que ele implementado.
A ttulo de exemplo, podem-se listar as parcerias
que j se utilizam do modelo Gespblica para trans-
formar suas gestes, so elas: a USP, o Conselho
Federal de Economia, as prefeituras municipais de
Sorocaba e Salvador (entre outras), o Banco Cen-
tral, o Exrcito, a rea de saneamento no Minis-
trio das Cidades, o Ministrio da Sade (os dois
ltimos contando com um comit ou ncleo seto-
rial do programa), o governo do estado da Bahia,
Tribunais Regionais do Trabalho de vrios estados
etc
2
. Foram mais de 100 ofcinas realizadas em
municpios brasileiros com o objetivo de propagar
o programa e estimular a adeso.
A cidade de Sorocaba, particularmente, desen-
volveu um projeto piloto de modernizao adminis-
trativa tendo o Gespblica como referencial, e as
transformaes so relatadas no prprio stio do
Ministrio do Planejamento da seguinte forma:
O municpio de Sorocaba, de cerca de 600
mil habitantes, no interior paulista, est
implantando prticas modernas de gesto
que vo tornar mais fcil a vida da popu-
lao local. Entre os principais benefcios
oferecidos ao cidado esto: monitora-
mento do centro da cidade por vdeo, aber-
tura de empresa em 24 horas, aprovao
de plantas de arquitetura pela internet e a
liberao de documentos assinados digital-
mente. Nas atividades internas da prefeitu-
ra todos os sistemas estaro interligados e
o acesso informao passar a ser em
tempo real (BRASIL, 2006).
Pelo Gespblica foram produzidas guias de
simplifcao, realizados ofcinas e encontros, pre-
miadas iniciativas de qualidade na gesto pblica,
de tecnologia de informao etc. De maneira
geral, o programa conecta-se ao Megaobjetivo 3
do Plano Plurianual 2004-2007, que aponta para
a promoo e expanso da cidadania e fortaleci-
mento da democracia e ao Desafo nmero 28 do
mesmo plano, no qual se pode encontrar o objetivo
de uma nova gesto pblica, tica, transparente,
participativa, descentralizada, com controle social
e orientada para o cidado.
Diante do exposto, possvel notar que o
governo Lula est comprometido com a manu-
teno das polticas de modernizao da gesto
pblica componentes da agenda dos anos 1990. A
lgica e os princpios foram mantidos e as institui-
es promotoras aperfeioadas, sem que qualquer
guinada na trajetria recente fosse estabelecida.
Deste modo, aquilo que se denomina de Nova
Administrao Pblica ou gerencialismo conseguiu
2
cf na pgina do Gespblica http://www.planejamento.gov.br/gestao/conteudo/noti-
cias/index_noticia.htm
1. Sensibilidade e
Capacitao
Foco Interno
Tcnicas e
Ferramentas
1991 ->...
2. Avaliao e
Premiao
Foco Interno e
Externo
Gesto e Resultados
1996 ->...
3. Qualidade dos
servios
Foco Externo
Satisfao do
Cidado
1999 ->...
Sub programa da
Administrao
Pblica
Programa da
Qualidade e
Participao na
Administrao
Pblica QPAP
Programa da
Qualidade no
Servio Pblico
PQSP
Quadro 1
Evoluo dos programas de qualidade no servio
pblico federal
Fonte: MPOG.
se assentar no atual governo a despeito das espe-
ranas mudancistas.
Alguns recuos na agenda dos anos 1990
Como se pde perceber,
a reforma administrativa de
1995 deixou uma herana
institucional para o governo
petista que foi, de algum modo, consolidada. Entre-
tanto, vrios so os pontos de recuo na agenda dos
anos 1990.
O funcionalismo
As mudanas nas polticas de recursos humanos
mereceram destaque no governo Fernando Henri-
que Cardoso, fundamentalmente porque a reviso
das condies de trabalho colaborava no equaciona-
mento das contas pblicas. No por outro motivo se
observou a perda de uma srie de mecanismos legais
de proteo social, o avano da precarizao do tra-
balho representada pela terceirizao e a perda maior
do sentido pblico da atividade do servidor. A terceiri-
zao um problema particular a ser enfrentado. Esti-
ma-se que 30% dos trabalhadores no servio pblico
sejam terceirizados; somente na Caixa Econmica
Federal o nmero se coloca entre 18 e 20 mil funcio-
nrios nesta condio (FRANCISCO, 2005).
Como se sabe (BARBOSA e SILVA, 2006), a
Emenda Constitucional n 19, de 1998, e sua legis-
lao complementar abriram importantes janelas
para a reduo do quadro de servidores. A quebra
da estabilidade e as novas condies especiais para
a demisso (baixo desempenho, excesso de qua-
dros e de despesas) promoveram uma reduo de
108.368 cargos no contingente de servidores civis
no Poder Executivo, con-
forme demonstra a Tabela 1.
Isso corresponde a uma
reduo de 19%. J seria
um nmero em si signifca-
tivo, mas ele transborda sua relevncia quando se
lembra que o MARE reconhecia que o problema
no era a quantidade, mas a alocao do servidor
(BRASIL, 1995).
Diante da reduo intencional do quantitativo de
servidores pblicos federais, torna-se relevante o
fato de que em 2003 foram criados 18.994 cargos
3

e autorizados concursos para o preenchimento
de 24.808 vagas ociosas ou abertas por aposen-
tadorias (BRASIL, 2004). J em 2004, o governo
federal autorizou o provimento de 12.466 cargos
(BRASIL, 2005), em sua maioria para o Ministrio
da Justia (25,35%), o Ministrio da Previdncia
Social (12,43%), o Ministrio da Defesa (8,90%), a
Presidncia da Repblica (8,66%), o Ministrio da
Fazenda (8,24%) e o Ministrio da Educao (7%).
Destaque deve ser dado reverso das terceiriza-
es, incluindo as Agncias, visto que os terceiriza-
dos e temporrios foram substitudos por efetivos
graas Lei n 10.871, de 20 de maio de 2004.
Os concursos pblicos represados na gesto do
PSDB traziam certo pnico para o setor, em funo
da necessidade de recomposio derivada das apo-
sentadorias, afastamentos e bitos. Nas Instituies
Federais de Ensino Superior (IFES) o drama pode
ser sentido na elevao do trabalho dos professo-
res efetivos e na contrao volumosa de substitutos.
Esse cenrio no sofreu uma alterao considervel
dado que um nmero ainda elevado de concursos
necessrio, mas pode-se dizer que a tendncia foi
revertida. Isso quer dizer que, alm de recuarmos
na precarizao e na defasem de pessoal, no mais
observamos o discurso que faz o funcionalismo
3
Agentes penitencirios federais (Ministrio da Justia), delegados, peritos etc. (Po-
lcia Federal), especialistas em recursos hdricos e geoprocessamento (Agncia Na-
cional das guas), auditores, analistas e tcnicos do INSS, entre outros.
Tabela 1
Evoluo do quantitativo de servidores civis
Ano Civis no Poder Executivo
1994 583.020
1995 567.689
1996 545.656
1997 531.725
1998 520.165
1999 497.125
2000 486.912
2001 458.743
2002 459.321
Fonte: MARE apud ABRUCIO & COSTA,1999 e MARCONI, 2003.
J em 2004, o governo federal
autorizou o provimento de 12.466
cargos
responsvel pelo dfcit pblico, tampouco uma
poltica de ajuste centrada no seu enxugamento.
Alexandre Kalil, em entrevista para este tra-
balho, confrmou que a busca pela conteno de
gastos sobre o volume de recursos destinados ao
funcionalismo acabou, em boa medida, em razo
dos resultados auferidos pela reforma da Previdn-
cia. Isso quer dizer que o peso do funcionalismo nas
contas pblicas estava diretamente relacionado s
condies oferecidas pela aposentadoria no setor
pblico. Creio que o alto funcionrio se equivoca ao
restringir a dimenso fscal concernente ao servidor
questo previdenciria. As transformaes pre-
sentes na Emenda Constitucional n 19/98 revelam
a determinao do MARE em no s reduzir o peso
oramentrio, mas trazer para o servio pblico a
ao negativa e punitiva da insegurana do mer-
cado de trabalho privado. Por isso, o abandono do
ajuste sobre o funcionalismo deve ser visto como
um recuo na agenda dos anos 1990 e no como
passo natural aps termos supostamente sanado o
peso fscal do funcionalismo. Esta leitura pode ser
confrmada pelo texto do GPBT, no qual se identi-
fca como ponto de partida dos estudos e da poltica
da Seges o dfcit institucional.
As agncias executivas e reguladoras
Em relao s agncias, especialmente as regu-
ladoras, pois se efetivaram em maior nmero, houve
uma mudana sutil, mas importante. Mudana essa
que alterou em alguns momentos o humor do mer-
cado benefciado pelas privatizaes dos anos
1990. Sabe-se da autonomia desejada pelos refor-
madores para tais autarquias, objetivando rgos
insulados em relao aos programas polticos de
governos eleitos ou alteraes bruscas nos dirigen-
tes do Executivo resultantes de processos eleito-
rais. Sabe-se tambm (BARBOSA e SILVA, 2006)
que elas representam importantes pontos de ao
das grandes empresas para a regulao de seus
mercados e para a defnio de seus lucros e inves-
timentos. Seus presidentes so indicados pelo
representante do governo federal e possuem man-
datos superiores ao de seu indicador. A autonomia
aparece logo aps a indicao. Na gesto tucana,
as Agncias eram presididas por pessoas de not-
rio saber e envolvimento com o mercado a ser regu-
lado. No governo Lula, os indicados tinham origem
sindical e eram do crculo restrito da confana pre-
sidencial. Isso indica um nvel de politizao dos
cargos que: a) no respeita, a priori, as noes de
mrito tcnico; b) no rompe com a existncia das
agncias, nem mesmo com seus princpios gerais;
c) mas quebra em parte a relao de completa tran-
quilidade que os setores privados regulados tinham
com os rgos em questo.
Adere-se a isso o fato de o governo ter lanado
em 2004 o Projeto de Lei n 3337
4
para tornar mais
claras as regras das Agncias Reguladoras. Em
sntese, o projeto previa a extenso dos contratos
de gesto a todas as agncias, a vinculao do
mandato do presidente da agncia ao mandato do
presidente da Repblica, criao de mandatos fxos
para a presidncia da agncia, a criao do cargo
de ouvidor e a transferncia do poder de convoca-
o de licitaes para os ministrios aos quais elas
se vinculam.
possvel perceber no Projeto de Lei n
3337/2004 a ambiguidade que marca o governo,
visto que de um lado rompe com parte da lgica
anterior, de outro mantm a fgura institucional com
sua funo original. Com efeito, as fguras institu-
cionais, como o contrato de gesto, no s foram
mantidas como ampliaram sua cobertura sobre as
demais agncias. O prprio ministro-chefe da Casa
Civil, Jos Dirceu, confrmou ao jornal Folha de So
Paulo (Lei que dever reger agncias recebe
crticas, 2004, p. 6) que o contrato de gesto,
por si mesmo, um avano, de planejamento, de
controle, um avano tcnico, disse. O problema
avaliar se h uma interferncia na independncia
das agncias. A nossa avaliao que no h.
A reao do mercado, especifcamente da
Confederao Nacional da Indstria (CNI), no
mesmo artigo citado foi imediata e no sentido de
exigir que as agncias tenham maior liberdade
em relao ao governo para evitar que sejam
4
Ainda esperando aprovao nas duas casas do Congresso Nacional.
contaminadas pela poltica. Isso porque as agn-
cias perderiam liberdade em funo dos contra-
tos de gesto e da vinculao dos seus mandatos
ao do chefe do Poder Executivo.
O deputado federal Jos
Carlos Aleluia, do Partido
da Frente Liberal (PFL) da
Bahia, refora essa ideia
quando alerta que
Creio que esta-
mos assistindo a
um processo de captura das agncias regula-
doras, um processo que refete o perptuo in-
cmodo do governo do PT com a adoo de
prticas administrativas pautadas pela impar-
cialidade e pelo rigor tcnico. Devemos estar
todos atentos: no podemos permitir que as
agncias sejam vitimadas pelo anacrnico
projeto poltico petista. (ALELUIA, 2005).
Mas o contraponto aparece na fala do Deputado
Carlito Merrs, do Partido dos Trabalhadores (PT)
catarinense, ao afrmar que h uma questo ideol-
gica a: PSDB e PFL transformaram as agncias em
escritrios de representao das empresas privatiza-
das. Ns no vemos assim (MERRS, 2005, p. 8).
Apesar da polarizao entre governo e oposi-
o, ambos partem da necessidade da agncia
como garantidora de marcos regulatrios funda-
mentais para o investimento. Essa necessidade
questionvel em virtude de que o investimento
depende de condies que no so intrinseca-
mente aquelas respondidas pelo insulamento de
agncias. Sua despolitizao signifca muito mais
a destruio da capacidade de o Estado formular
polticas pblicas e, nessa medida, a ampliao
da ao livre do mercado, do que propriamente
a constituio de um cenrio propcio para o
desenvolvimento desejvel, tal como atesta
Lessa (2006).
As privatizaes
A natureza ambgua dessas polticas administra-
tivas se expressa tambm em reas afns, apesar
de fora do alcance da Seges, como o caso das
privatizaes. Durante o primeiro mandato, o governo
Fernando Henrique Cardoso privatizou, de acordo
com o BNDES, 22 estatais. At 2002, mais de duas
dezenas de leiles para venda ou concesses fede-
rais ou estaduais foram feitos.
Nenhuma delas foi revista,
nenhuma agncia reguladora
desativada, nenhum pro-
cesso aberto para apurar as
ilicitudes das vendas. Mas o
processo foi em parte inter-
rompido no governo Lula, excees feitas ao Banco
do Estado do Maranho, vendido em janeiro de 2004
ao Bradesco, e ao Banco do Estado do Cear, no ano
seguinte. O argumento que entende a interrupo
como resultante do esgotamento do leque de esta-
tais interessantes ao mercado frgil. Havia no hori-
zonte tucano o desejo de tornar privados o BNDES,
o Banco do Brasil e a Caixa Econmica Federal, e
ele no desapareceu (Alckmin abandona liberalismo
e acaba encolhendo no 2 turno, 2006).
Na verdade, o nmero de estatais maior do
que se imagina. So ainda 132 estatais, conforme
atestam a pgina do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (www.planejamento.gov.br)
e a Tabela 2. Uma observao rpida nos permite
perceber que uma parcela considervel dessas
estatais subsidiria do Banco do Brasil, da Caixa
Econmica Federal, da Petrobras ou da Casa da
Moeda. Mas no sua maioria. So 18 empresas do
grupo Eletrobrs, membros de um setor econmico
rentvel e estratgico. So 15 do setor de trans-
porte, a inclusa a Infraero. Alm delas, Radiobrs,
Correios, Embrapa, Serpro, assim como outras no
sistema fnanceiro, de sade, blico, nuclear etc.
Por uma perspectiva liberal, haveria ainda tanto
gordura para queimar (estatais interessantes ao
mercado para serem vendidas) quanto haveria sus-
tentao parlamentar (dada a ampla base de apoio
que conta o governo).
Ainda pela mesma perspectiva, as dvidas pbli-
cas estaduais e federal, que ainda continuam altas
apesar da mudana de parte de seu perfl, poderiam
ser abatidas pela alienao do patrimnio pblico.
Nesses termos, continuam presentes as condies
Na verdade, o nmero de estatais
maior do que se imagina. So
ainda 132 estatais, conforme
atestam a pgina do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto
para que se reeditasse o Programa Nacional de
Desestatizao da dcada passada. Assim, o que
relevante que o processo que teria condies
de se desenrolar por anos foi paralisado, represen-
tando um recuo claro. No se trata de um recuo
esperado pela esquerda, mas considervel.
CONSIDERAES FINAIS
Foram escolhidos, como sabido, dois cami-
nhos argumentativos para justifcar a ideia de
que o governo Lula apresenta, sobre o legado da
reforma do Estado, uma posio ambgua. No pri-
meiro fcou claro que a Secretaria de Gesto assis-
tiu a confitos internos determinantes do abandono
ou da lateralizao do documento-guia da nova
reforma (GPBT). Este documento continha leitu-
ras contrapostas quelas consagradas pelo Plano
Diretor do MARE. No outro, evidencia-se o conv-
vio de polticas contraditrias: algumas revigoram
os pilares na Nova Administrao Pblica e car-
regam para dentro do Estado os procedimentos
privados; outras fazem recuar as terceirizaes,
abrem concursos (nesses casos ampliam o gasto
pblico e desafam o ajuste fscal), minam a inde-
pendncia das agncias reguladoras e, por fm,
paralisam as privatizaes.
A ambiguidade impede-nos, portanto, de
caracterizar o governo Lula como uma mera con-
tinuidade, mas, ao mesmo tempo, proibi-nos de
pens-lo como representante de uma ruptura em
relao agenda de reformas inaugurada nos
anos 1990. No h um equilbrio entre os dois
polos da ambiguidade, que poderiam expressar
foras sociais igualmente representadas no inte-
rior do governo. Mas uma abordagem sobre como
esses polos ocupam espao na mquina governa-
mental e como so coordenados pela Presidncia
da Repblica, exigiria outro trabalho. No limite,
fcamos aqui com a constatao de que se trata
de um governo cuja marca de sua personalidade
a ambiguidade, pelo menos no que tange a dimen-
so da reforma do Estado.
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Tabela 2
Evoluo do nmero de estatais (posio em
setembro de 2004)
Ano N de empresas
2004 (setembro) 132
2003 130
2002 106
2001 105
2000 103
1999 96
1998 93
1997 127
1996 136
1995 138
1994 145
1993 155
1992 160
1991 174
1990 186
1989 202
1988 258
1987 255
1986 254
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Estado gerencial: a necessidade da
concretude da eficincia, eficcia e
efetividade em prol da coletividade
Ana Maria Menezes Ferreira
A
Ldia Boaventura Pimenta
B
Luiz Carlos dos Santos
C
Abstract
This articles objective is to identify if the State, said to be
managerial, has been answering the peoples expectations,
faced with the new setting of a society which is undergoing
constant transformation and demands the public powers agility,
effciency and effectiveness when providing high quality services
to the community. The methodological typology adopted
regarding the studys objectives can be defned as exploratory,
of a theoretical nature, using paper and electronic bibliographic
research in a quantitative and qualitative approach. The
investigational results signal towards urgent measures from the
powers and public spheres, from the point of view of providing
quality and quick assistance to citizens and with respect to the
characteristic rights of a Social Democratic State. It is not enough
that the State follows the principles of transparency, publicity,
morality and legality is inferred as a conclusion of this research;
much more than this, the public powers should investigate the
results/goals that favour an improvement in peoples quality of
life, reducing social and economic disparities.
Keywords: Managerial State. Regulatory markers. Results.
Improved services. Reducing disparities.
A
Doutora em Administrao Pblica e mestra em Economia pela Universidade Fe-
deral da Bahia (UFBA); professora titular e coordenadora do Programa de Ps-Gra-
duao em Polticas Pblicas, Gesto do Conhecimento e Desenvolvimento Regional
(PDGR) mestrado profssional da Universidade do Estado da Bahia (Uneb). am-
menezes@uneb.br ana_mmenezes@hotmail.com
B
Doutora e mestre em Educao pela Universidade Federal da Bahia; chefe de gabi-
nete da Universidade do Estado da Bahia (Uneb); pesquisadora vinculada Linha de
Pesquisa Polticas Pblicas e Desenvolvimento do PGDR da Uneb. lpimenta@uneb.br
C
Doutor em Cincias Empresariais pela Universidade do Museu Social Argentino e em Pu-
blic Administration pela Cambridge International University (CIU); mestre em Educao pela
Universit du Quebec; professor titular e membro permanente do Programa de Ps-Gradu-
ao em Polticas Pblicas, Gesto do Conhecimento e Desenvolvimento Regional (PDGR)
mestrado profssional da Universidade do Estado da Bahia (Uneb). lsantos@uneb.br
BAHIA
ANLISE & DADOS
Resumo
Este artigo tem como objetivo identifcar se o Estado, dito
gerencial, vem atendendo s expectativas do povo, diante dos
novos cenrios de uma sociedade em constante transformao,
que exige agilidade, efcincia, efccia, efetividade do poder
pblico na prestao de servios coletividade, em nvel de
excelncia. A tipologia metodolgica adotada quanto aos objetivos
do estudo enquadra-se como exploratria, de natureza terica,
valendo-se de pesquisas bibliogrfca documental e eletrnica,
numa abordagem quantitativa e qualitativa. Os resultados da
investigao sinalizam para urgentes providncias dos poderes
e esferas pblicas na perspectiva do atendimento aos cidados
com qualidade, rapidez e respeito aos direitos caractersticos de
um Estado Democrtico Social. Infere-se, enquanto concluso
da pesquisa, no ser bastante que o Estado trilhe os princpios
da transparncia, publicidade, moralidade, legalidade; mais que
isso, os poderes pblicos devem perquirir resultados/metas que
favoream a melhoria de qualidade de vida do povo, minorando
as disparidades econmico-sociais.
Palavras-chave: Estado gerencial. Marcos regulatrios.
Resultados. Melhoria de servios. Reduo de disparidades.
INTRODUO
natural esperar do Estado, num cenrio
de Direito Democrtico Social, polticas pbli-
cas voltadas ao atendimento das demandas da
coletividade. Educao, Sade, Segurana, Pre-
vidncia, enfm, servios essenciais devem estar
na agenda dos dirigentes das trs esferas (Unio,
estados e municpios) e tambm dos presidentes
dos poderes Legislativos e do Judicirio; afnal,
ESTADO GERENCIAL: A NECESSIDADE DA CONCRETUDE DA EFICINCIA, EFICCIA E EFETIVIDADE EM PROL DA COLETIVIDADE
alm da funo precpua de legislar e fscalizar
o Executivo (Legislativo), bem como o da aplica-
o da lei e sua interpretao aos casos concre-
tos (Judicirio), no somente o Executivo presta
servios aos cidados, queles que recolhem
tributos necessrios manuteno e investimen-
tos da coisa pblica, mas tambm os dois outros
mencionados poderes.
No estudo da administrao pblica, o obje-
tivo fnal melhorar as prticas administrativas
do governo, para, assim, melhor servir aos inte-
resses pblicos, aos ideais e s necessidades do
povo. Fundamentalmente, o Estado existe para
realizar o bem comum. Assim, e corroborando
Pereira (2008), o Estado pode ser aceito como um
locus no qual o cidado exerce a cidadania; nessa
dimenso, todo e qualquer esforo de reforma
deve ter como fulcro melhorar a qualidade da
prestao do servio pblico na perspectiva de
quem o usa e possibilitar o aprendizado social da
cidadania. Ou seja, administrao pblica deve
cuidar da promoo da pessoa humana e do seu
desenvolvimento integral libertrio. Para tanto,
o Estado deve atuar de maneira clere, efetiva,
para propiciar os direitos dos cidados, os quais,
no Brasil, esto consagrados na Carta Magna de
1988, em plena vigncia.
Diante do exposto, a pergunta central que per-
mear todo o estudo identifcar se o Estado, dito
gerencial, vem atendendo s expectativas do povo,
diante dos novos cenrios de uma sociedade em
constante transformao.
De uma maneira macro, pode-se dividir no tempo
o Estado em paternalista, burocrtico e gerencial.
Porm, para circunscrever-se temtica em epgrafe,
bem como a questo norteadora do trabalho, o estudo
focalizar a fase/era gerencial, de modo a investigar se
o Estado denominado gerencial est em consonncia
com os pressupostos epistemolgicos caracterizado-
res da gerencialidade, cujo objetivo precpuo consiste
na apresentao de resultados quando da prestao
dos servios pblicos sociedade; muito embora, em
alguns momentos tenha que proceder a comparao
com as fases paternalista e/ou burocrtica, a fm de
melhor aclarar a explicitao do assunto.
ESTADO GERENCIAL: PROLEGMENOS,
PRESSUPOSTOS E HISTORICIDADE
Tomando-se como referencial terico Haber-
mas (1996), nenhum preconceito ou discrimina-
o deve privar aos grupos no privilegiados de
sua oportunidade de usar os direitos formais distri-
budos igualitariamente. A dialtica entre igualdade
jurdica e desigualdade real fundamenta a tarefa
do Estado social que consiste em assegurar con-
dies de vida sociais, tecnolgicas e ecolgicas
que permitam a todos, em condies de igualdade
de oportunidades, tirarem proveito dos direitos
cvicos igualmente distribudos.
Entende-se que so nas lutas pelo reconheci-
mento de identidades, de defesa contra opresso,
marginalizao e excluso que a sociedade se arti-
cula e busca por meio de prticas democrticas a
luta poltica e as interpretaes de interesses cole-
tivos, seja em meio comunidade do povo ou no
mbito de uma cultura majoritria. Para Habermas
(1996), a sociedade civil um complexo institucional
composto de conexes no governamentais e no
econmicas e associaes voluntrias que ancoram
as estruturas comunicativas da esfera pblica.
Registre-se que os direitos civis na categoriza-
o de Marshall (1992) so aqueles que sustentam
a liberdade individual a liberdade pessoal, a liber-
dade de expresso, de opinio e de credo, o direito
da propriedade e a fazer contratos e o direito da
justia. Como os direitos polticos, os direitos civis
so direitos negativos no sentido de que o Estado
deveria respeit-los e proteg-los, visando garan-
tir a autonomia dos indivduos privados contra os
abusos do prprio Estado. No caso dos direitos
sociais, o Estado intervm para o gozo dos direi-
tos civis e polticos. Portanto, so direitos positivos
que afetam os indivduos de maneira diferenciada
ainda que estejam disponveis para todos.
Na percepo de Marshall (1992), a realiza-
o dos direitos sociais depende de um Estado
dotado de infraestrutura administrativa, a fm de
promover polticas sociais que garantam o acesso
universal a um mnimo de bem-estar e segurana
material, assegurando o exerccio da cidadania.
ANA MARIA MENEZES FERREIRA, LDIA BOAVENTURA PIMENTA, LUIZ CARLOS DOS SANTOS
Dos estudos empreendidos na teoria deste autor
e de outros tais como: Norberto Bobbio (1997);
Ruy Barbosa (2001); Jos Matias Pereira (2008);
Frederico Lustosa da Costa (2008); Villas-Boas
(2003); Serge Atachabahian
(2004); Fernando Rezende
(2001); Jrgen Habermas
(1996); Luiz Carlos Bres-
ser Pereira (1997); Sylvie
Trosa (2001); Douglas Ger-
son Braga (1998), dentre outros, buscou-se enfa-
tizar os aspectos da universalidade da cidadania,
territorializao da cidadania, individualizao da
cidadania e nacionalizao da cidadania.
J para Arato e Cohen (1989), o conceito de
cidadania deve ser reconstrudo para designar
o nvel institucional do mundo da vida. Assim, o
conceito incluiria todas as formas institucionais e
associativas que requerem interveno comunica-
tiva para a sua reproduo e que se apiam pri-
mordialmente em processos de integrao social
para coordenar aes dentro de seus limites.
Convm ressaltar que o ponto primordial da
discusso por que o Estado e a sociedade mudam,
provavelmente reside na diferena para com as
dcadas de 70 e 80 do sculo passado ainda
que, s vezes, movidas por razes ideolgicas,
a ideologia no constitui sua principal alavanca,
mas as transformaes profundas na sociedade.
Nessa dimenso, infere-se o que se segue: o
Estado no podia fcar indiferente ao fenmeno da
globalizao e das tecnologias da Informao e da
Comunicao (TICs); e o Estado no podia fcar
indiferente evoluo dos usurios que no que-
riam somente servios meramente corteses, mas
tambm servios adaptados a seus problemas,
mais do que solues gerais vlidas para todo o
mundo; o Estado no podia fcar indiferente a seus
servidores, para os quais a ausncia de capacidade
de iniciativa, a lentido dos circuitos hierrquicos
e de gesto tornam-se cada vez mais difceis de
serem toleradas; o Estado, em vrios pases, foi
pressionado pela opinio pblica a prestar contas.
No as contas tradicionais, composta por longos
relatrios autojustifcativos, estilo tecnocrata, mas
sim prestar contas dos servios ofertados aos
cidados, informando com quais custos e com que
efccia (positiva ou negativa para os cidados),
estabelecer mecanismos de prestao social
de contas e avaliao de
desempenho prximos da
ao efetivada (BRESSER
PEREIRA, 1996).
Ento, a grande tarefa
poltica da dcada de 1990
e do incio deste sculo est sendo a reforma ou
reconstruo do Estado. Observou-se que dos
anos 30 aos anos 60 do sculo XX, o Estado foi
um fator de desenvolvimento econmico e, de
certo modo, social. Constatou-se, notadamente
depois da Segunda Guerra Mundial, um perodo
de prosperidade econmica e de aumento dos
padres de vida sem precedentes na histria da
humanidade (BRESSER PEREIRA, 1997). Toda-
via, a partir da dcada de 70 do sculo passado,
face ao seu crescimento distorcido e ao processo
de globalizao, o Estado entrou em crise e se
transformou na principal causa da reduo das
taxas de crescimento econmico, da elevao das
taxas de desemprego e do aumento da taxa de
infao que, desde ento, ocorreram em todo o
mundo.
Em decorrncia, a onda neoconservadora e as
reformas econmicas orientadas para o mercado
foram as respostas crise reformas que os neo-
liberais em um certo momento imaginaram que
teriam como resultado o Estado mnimo. Entre-
tanto, quando, nos anos de 1990, se verifcou a
inviabilidade da proposta conservadora de Estado
enxuto, estas reformas revelaram sua verdadeira
natureza a necessidade da reconstruo do
Estado, objetivando realizar no somente suas
tarefas clssicas de garantir a propriedade e os
contratos, mas, sobretudo, um papel garantidor
dos direitos sociais e de promotor da competitivi-
dade do seu respectivo pas.
Na percepo de Bresser Pereira (1997), para
que a reforma do Estado pudesse garantir suas tare-
fas clssicas e dar concretude aos direitos sociais
com competitividade, quatro problemas deveriam
[...] a grande tarefa poltica da
dcada de 1990 e do incio deste
sculo est sendo a reforma ou
reconstruo do Estado
ser trabalhados: problema econmico-poltico (a
delimitao do tamanho do Estado, implicando em
privatizao, publicizao e terceirizao); redefni-
o do papel regulador do Estado (que diz respeito
ao maior ou menor grau de interveno do Estado
no funcionamento do mercado); econmico-admi-
nistrativo (a recuperao da governana ou capaci-
dade fnanceira e administrativa de implementar as
decises polticas tomadas pelo governo, visando
a superao da crise fscal, redefnio das formas
de interveno no plano econmico-social, supe-
rao da burocracia); aumento da governabilidade
ou capacidade poltica do governo de interme-
diar interesses, garantir legitimidade e governar
(incluindo-se a legitimidade do governo perante a
sociedade e a adequao das instituies polticas
para a intermediao dos interesses).
Na perspectiva rumo a uma administrao
pblica efciente, iniciada na ltima dcada do
sculo XX o escopo da reforma era permitir
que a administrao pblica se tornasse mais ef-
ciente, oferecendo ao cidado mais servios, com
melhor qualidade. Em outras palavras, fazer mais
e melhor com os recursos disponveis cons-
tatou-se a adoo do lema reduo de custos,
combinada com a reviso e o aperfeioamento
das rotinas e processos de trabalho, simplifcando
procedimentos, desburocratizando e estabele-
cendo metas e indicadores de desempenho e de
satisfao do cidado.
Ressalte-se, tambm, a nfase na descentrali-
zao dos pontos de vista operacional e poltico,
transferindo-se recursos e atribuies para os
nveis polticos regionais e locais, bem como esta-
belecendo a descentralizao administrativa por
meio da delegao de autoridade para os admi-
nistradores pblicos locais, transformados em
gerentes crescentemente autnomos. Contudo,
as mencionadas iniciativas ainda no foram bem
assimiladas por grande parte de polticos, econo-
mistas, socilogos e pela ampla maioria da popu-
lao (FERREIRA, 1996).
A ttulo de detalhamento das proposies
supramencionadas, programas, projetos e medi-
das foram adotados e outras fcaram apenas no
campo da concepo, tais como: adoo nos
rgos centrais do Estado de maior capacidade
de formulao e acompanhamento das polticas
pblicas, especialmente por meio de criao de
novas carreiras e fortalecimento das existentes;
reviso de estruturas e competncias dos rgos
e entidades da administrao federal, objetivando
a reduo de nveis hierrquicos, a adoo de
desenhos organizacionais mais leves e fexveis e
a descentralizao de competncias para estados
e municpios; estimulao do planejamento estra-
tgico em todos os rgos e entidades, compre-
endendo a defnio de viso, misso, objetivos
e metas, conjugando a implantao de indicado-
res de desempenho e de processos contnuos de
melhoria de gesto; descentralizao e melhoria
do desempenho gerencial da prestao de servi-
os pblicos na rea social, por meio de implanta-
o de organizaes sociais.
Tais organizaes so associaes sem fns
lucrativos, constitudas como pessoas jurdicas
de direito privado, localizadas fora da estrutura da
administrao pbica, as quais celebram parceria
entre o Estado e a sociedade, regulada por um
contrato de gesto, pelo qual o primeiro exercer
o controle estratgico, posio plenamente justi-
fcada desde que invista recursos oramentrios
e fnanceiros, o que dever demandar resultados
de acordo com os objetivos estabelecidos pelas
polticas pblicas.
Acresam-se outras, tambm de igual importn-
cia, a exemplo de: fortalecimento da capacidade
regulatria do Estado, particularmente sobre os
setores produtivos objeto de privatizao de empre-
sas estatais, mediante criao de agncias regu-
latrias, especialmente nas atividades exploradas
por concesso estatal; melhoramento do desempe-
nho da prestao de servios pblicos tpicos de
Estado, em atividades como arrecadao, segu-
rana e previdncia social, mediante implantao
de agncias executivas, com maior autonomia
administrativa e controle com nfase nos resul-
tados alcanados, mediante contrato de gesto;
profssionalizao do servidor, com educao per-
manente, avaliao de desempenho e participao
em programas de melhoria contnua dos processos
de trabalho; racionalizao e readequao do perfl
e a distribuio do quadro de servidores; moderni-
zao da legislao do servidor, revendo privilgios,
propondo ao Legislativo emendas prpria Consti-
tuio, contemplando, particularmente, o estabele-
cimento de restries s aposentadorias precoces
e reviso de benefcios descabidos, fxados na
legislao vigente; controle de custos via implan-
tao de sistemas gerenciais; reviso da legislao
que disciplina as compras e contrataes, visando
obteno de preos melhores e tcnica, assim
como agilizao de procedimentos requeridos e
aplicao das Tecnologias da Informao e Comu-
nicao (TICs), objetivando a melhoria da gesto,
de modo a possibilitar a disseminao do trnsito
de documentos por meio eletrnico e o acesso com
rapidez, por exemplo.
EFETIVAO DO ESTADO GERENCIAL: O
QUE FALTA?
inegvel que muitos pressupostos do dito
Estado gerencial foram implantados, alguns se
encontram em fase de implementao e outros, de
suma importncia, faltando, por parte dos poderes
pblicos, imediata adoo.
Dentre os pontos da reforma, pode-se elencar:
algumas relevantes privatizaes, outras desne-
cessrias e com preo muito abaixo de mercado;
ampliao do quadro de servidores pblicos,
democratizando as oportunidades de acesso ao
servio estatal (porque provido na esfera da Unio
por concurso, que em muitos rgos da administra-
o direta e indireta estavam em estado de suca-
teamento da mquina administrativa, todavia, sem
ressonncia na maioria dos estados e municpios,
que vm adotando a prtica do preenchimento via
Regime Especial de Direito Administrativo [REDA],
numa clara subverso da ordem em vez de exce-
o passou a constituir-se em regra). A Constitui-
o brasileira taxativa, as excees somente so
admissveis em situaes de emergncia e dentro
do que a Carta Magna de 1988 dispunha.
Ainda concernente aos avanos, citam-se: lei
de improbidade administrativa, lei de licitaes e de
contratos (Lei Federal 8.666/93 e suas alteraes
e, no mbito do Estado da Bahia, a Lei Estadual
n 9.433/2005, muito mais futurista em relao
lei federal, porque verticaliza procedimentos sobre
convnios e a modalidade prego presencial ou
eletrnico); eliminao, em parte, do nepotismo no
servio pblico, tendo em vista que o referencial
to-somente o dirigente mximo do poder, da esfera
ou de rgos da administrao direta, indireta (fun-
daes ou autarquias), empresa pblica ou socie-
dade de economia mista; implantao da reforma
previdenciria, ainda que discriminando servidores
da ativa e inativos, dentre outras.
Mas h muito a avanar. Por exemplo, no campo
dos direitos sociais, permanecem as disparidades,
quer econmicas, quer sociais, bem como aque-
las vinculadas a gnero, etnia, culturais, literrias
e artsticas. As regies Norte e Nordeste do Brasil
no tm o mesmo tratamento das regies Sul e
Sudeste, ou so tratadas, em muitos casos, igual-
mente, quando suas condies so desiguais.
O princpio da igualdade jurdica substantiva ou
material ainda no se efetivou; neste sentido, at
o presente momento o Congresso Nacional no
deliberou sobre reserva de vagas para estudantes
oriundos de escolas pblicas em processos sele-
tivos, visando o acesso educao superior em
instituies pblicas, tampouco a questo dos per-
centuais destinados aos afrodescendentes, ndios
e portadores de necessidades especiais.
Assinale-se que, em razo da inrcia dos pode-
res Executivo e Legislativo, algumas universida-
des, a exemplo da Universidade Estadual do Rio
de Janeiro (UERJ) e da Universidade do Estado
da Bahia (UNEB), desde 2002 implantaram cotas
ou reservas de vagas lastreadas na autonomia
didtico-cientfca, administrativa, fnanceira e
patrimonial, conferidas pela Carta Magna, mas que
necessitam, segundo alguns juristas, de lei que as
regulamentem.
Incentivos produo cientfca e tecnolgica
para o desenvolvimento de pesquisas nas uni-
versidades do Norte/Nordeste e Centro-Oeste do
pas uma premente necessidade. No se pode,
linearmente, aplicar os mesmos indicadores de
desempenho de regies mais avanadas s insti-
tuies instaladas naquelas menos desenvolvidas,
sob pena de estar tratando desiguais igualmente.
Alguma poltica compensatria h de ser imple-
mentada, evidentemente em consonncia com os
princpios da razoabilidade e da proporcionalidade,
at que as academias situadas nas regies menos
desenvolvidas possam chegar ao patamar daque-
las sediadas no Sul/Sudeste brasileiro.
Cabe enfatizar, em boa hora, a Lei n 11.473/2009,
do Estado da Bahia, que permite a participao de
docentes e servidores tcnico-administrativos em pro-
gramas e projetos de cunho social, bem como con-
sultoria, de carter eventual, sem que se constituam
duplicidade de pagamento, j que as aes a serem
desenvolvidas no afetaro os encargos da docncia,
arrolados no Plano Individual de Trabalho (PIT).
Porm, as reas administrativa, orament-
ria, fnanceira e patrimonial dos poderes e esfe-
ras estatais necessitam, com urgncia, de marcos
regulatrios consentneos com os paradigmas da
administrao pblica gerencial, visando celeri-
dade, efcincia, efccia, efetividade, em suma,
satisfao dos cidados.
A ttulo de exemplifcao, vrios so os artigos
da Carta Magna promulgada em 1988, conside-
rada por muitos como um avano no campo dos
Direitos Fundamentais da Pessoa Humana, reque-
rendo, pois, do Congresso Nacional e do Poder
Executivo regulamentao para tornarem efetivos
os direitos dos cidados. Ah! de bom alvitre lem-
brar que no foram concretizadas as reformas
poltica, do Judicirio, tributria e muitas outras,
to propaladas e defendidas por partidos polticos
que hoje esto no poder.
Cabe enfatizar a carga excessiva de passos buro-
crticos em diversos procedimentos administrativos,
fnanceiros, oramentrios, patrimoniais, judicirios,
policiais, entre outros. Como conceber e aceitar do
Poder Judicirio a exigncia de autenticao de
documentos? Afnal, o servidor no tem f pblica?
Este, a partir de um documento original, no poderia
registrar na cpia deste confere com o original?
E as leis que disciplinam a execuo oramen-
tria e fnanceira na administrao pblica com
mais de 40 anos de vigncia, a exemplo da Lei
Federal n 4.320/64; do Decreto-Lei n 200/67 e de
tantos outros institutos legais e/ou normativos? A
execuo oramentrio-fnanceira no poderia ser
mais gil sob normas atualizadas? Os prazos da
Lei Federal 8.666/93 no poderiam ser reduzidos
de forma a tornar a mquina estatal mais clere?
Registre-se que estados e municpios devem
regular as relaes estatais com organizaes
no-governamentais de apoio a exemplo de funda-
es, institutos, associaes e demais congneres,
principalmente junto s universidades, centros de
pesquisa, centros universitrios e faculdades iso-
ladas mantidas pelo setor pblico, para fomentar o
ensino, pesquisa e extenso, a exemplo do que fora
realizado no plano da Unio, por considerar que
essas entidades so parceiras do poder pblico,
desde que as aes contratadas ou conveniadas
guardem nexo com a fnalidade descrita nos seus
estatutos (entidades), e sejam compatveis com os
estatutos e regimentos das academias.
Enfm, h muito que acelerar em termos de
desburocratizao, sem, contudo, desprezar os
princpios do direito pblico, em especial do direito
administrativo. Deve-se ter sempre como bssola
o Estado gerencial que exige legalidade em seus
atos, porm com efcincia voltada a resultados,
de maneira tal que os cidados sintam-se satisfei-
tos nos seus direitos.
A burocracia exacerbada deve ser imedia-
tamente banida; as TICs esto disposio do
Estado, tornando as relaes, os processos em
tempo real. Tomando-se como exemplo o pro-
cesso de aquisio de bens ou o fornecimento/
prestao de servios, em plena sociedade con-
tempornea, a sensao que nada foi mudado
para transformar a realidade, conforme o caminho
crtico abaixo descrito:
o pedido da aquisio do bem ou da a.
prestao do servio encaminhado ao
dirigente;
caso o dirigente concorde com a aquisio, b.
o valor da respectiva despesa includo na
programao oramentria e fnanceira do
exerccio;
segue para o rito da licitao, na modali- c.
dade mais adequada ao pleito, incluindo-se
a prazos legais, inclu-
sive de recursos;
elaborao do contrato; d.
publicao do extrato e.
do contrato no Dirio
Ofcial;
emisso do empenho; f.
pr-liquidao; g.
liquidao; h.
pagamento; i.
incluso do pagamento pela Secretaria da j.
Fazenda, no caso especfco do Estado da
Bahia;
autorizao pelo dirigente da administrao k.
pblica ou seu representante legal no Sis-
tema de Informaes Contbeis e Financei-
ras (SICOF) adotado no referido estado;
Confrmao do pagamento pela gerncia l.
fnanceira da administrao estatal;
gerao da Ordem Bancria Eletrnica (OBE), m.
e prazo de 48 horas para que o crdito n.
esteja disponibilizado na conta do fornece-
dor, contratado ou prestador de servio.
A pergunta que decorre dessa diocese : num
Estado gerencial, tal processualstica tem cabimento?
Por que no rever o marco regulatrio concernente
execuo oramentrio-fnanceira, institudo em 1964,
de maneira a facilitar a vida do cidado? Frise-se que
para efetivar a aquisio de bens, mercadorias ou
servio h de se combinar dois institutos legais Lei
Federal n 4.320/64 e Lei Federal 8.666/93 no mbito
da Unio, alm de uma variedade de Decretos, Por-
tarias e Instrues Normativas.
O Judicirio brasileiro uma instituio com
problemas srios e que necessitam ser resolvi-
dos, caso o pas pretenda tornar-se uma economia
moderna e uma democracia plena. A efetividade
da poltica econmica depende do desempenho
do Judicirio. Afnal, ele deve proteger a pro-
priedade e os direitos contratuais, reduzindo a
instabilidade da poltica econmica, coibindo a
expropriao pelo Estado; Judicirio forte, inde-
pendente, imparcial, gil e previsvel estimula o
investimento, a efcincia e o progresso tecnol-
gico. Se o Legislativo no age, ento o Judicirio
poder contribuir rumo
concretizao dos direi-
tos sociais inseridos na
Carta Magna de 1988,
ancorados nos princpios
constitucionais, aplican-
do-se as fontes do direito
ao caso concreto, at que
o Poder Legislativo exera a sua funo primor-
dial: legislar, regulamentar o que est pendente.
Conforme Costa (2008), no obstante alguns
avanos persistentes e os eventuais recuos, a
administrao pblica se modernizou, ganhando
em efcincia, especializao tcnica, moralidade,
publicidade e transparncia. Entretanto, esse
processo de transformao sempre deixou em
segundo plano a questo democrtica e a teleolo-
gia das reformas e da prpria mquina pblica.
Ressalte-se que mesmo no campo da transpa-
rncia, o Estado precisa avanar. Os demonstra-
tivos, balanos, dentre outros expedientes, devem
ser claros, simples para toda a populao; no
somente a uma parcela de tecnocratas. Acrescen-
te-se que as polticas estatais devem ser essencial-
mente pblicas, e no polticas governamentais,
concebidas em gabinetes fechados. A sociedade
deve participar ativamente, principalmente nos Pla-
nos Purianuais (PPAs), Leis de Diretrizes Oramen-
trias (LDOs), Leis Oramentrias Anuais (LOAs),
no Planejamento Estratgico, no Plano Diretor
Urbano, dentre outros deveres da coletividade.
CONCLUSO
Retomando-se a pergunta central deste artigo:
identifcar se o Estado, dito gerencial, vem aten-
dendo as expectativas do povo, diante dos novos
cenrios de uma sociedade em constante transfor-
mao. Chega-se concluso que, desde a ltima
dcada do sculo passado, alguns passos foram
O Judicirio brasileiro uma
instituio com problemas srios
e que necessitam ser resolvidos,
caso o pas pretenda tornar-se
uma economia moderna e uma
democracia plena
dados, mas longe de se afrmar que as expecta-
tivas de uma sociedade em contnua mudana
foram atendidas. A burocracia est arraigada,
necessitando de saltos quantitativos e qualitativos
para tornar o Estado gil.
A igualdade jurdica material, por outro lado,
deve ser perquirida, objetivando, pelo menos,
minorar as disparidades/desigualdades de toda
natureza, para que o Estado Social Democrtico de
Direito se efetive. Essa tarefa exige regime de cola-
borao Executivo, Legislativo, Judicirio e socie-
dade, juntos, buscando instrumentos legais justos
que atendam aos reclamos da coletividade, porque,
segundo Bobbio (1997 apud Villas-Boas, 2003, p.
2) A liberdade e a igualdade dos homens no so
um dado de fato, mas um ideal a perseguir; no so
uma existncia, mas um valor, no so um ser, mas
um dever-ser. Nessa dimenso, buscando-se Bar-
bosa (2001), [...] Tratar com desigualdade a iguais
ou a desiguais com igualdade, seria desigualmente
fagrante, e no igualdade social.
Segundo Pereira (2008), a modernizao da
administrao pblica, num sentido amplo, deve
buscar de forma permanente a estruturao de
um modelo de gesto que possa atingir os seus
diversos objetivos, tendo como preocupao
de fundo a questo da sustentabilidade, como
por exemplo: melhorar a qualidade da oferta de
servios populao; elevar a transparncia e
combater a corrupo; promover a valorizao
do servidor pblico; desburocratizar processos
e procedimentos. Portanto, quanto ao objetivo
deste estudo evidenciar a necessidade de o
Estado promover, junto ao Poder Legislativo, a
criao e regulamentao de institutos legais e
normativos, compatveis com os paradigmas da
sociedade contempornea, a qual exige agili-
dade, efcincia, efccia, efetividade do poder
pblico na prestao de servios coletividade
depreende-se que ainda h muito por fazer
para que se chegue a caracterizar o Estado numa
dimenso gerencial, tendo em vista os saltos a
serem empreendidos, notadamente nos aspec-
tos sociais, propiciando a igualdade entendida
como equalizao dos diferentes. Este deve ser o
lema, um ideal permanente e perene dos homens
vivendo em sociedade.
Corroborando Atchabahian (2004), o Brasil para
tornar-se uma nao rica e de todos deve trilhar o
caminho da democratizao das oportunidades,
onde todos os cidados tenham possibilidades de
competir equanimente. O Estado gerencial tem
na sua gnese essa misso. Ento, que sejam
implementadas polticas pblicas voltadas aos
cidados; que a gesto do conhecimento seja
posta de forma a possibilitar o desenvolvimento
regional e local, a fm de minorar as discrepncias
socioeconmicas.
Afnal, o setor pblico, diferentemente do setor
privado, no escolhe os seus clientes, mas neces-
sita melhorar os seus sistemas de planejamento
para identifcar de forma clara as demandas e
necessidades de cada segmento da populao.
Finalmente, assinale-se que longe de esgotar a
matria to ampla, este artigo apenas trouxe baila
refexes sobre a necessidade do aperfeioamento
da mquina estatal, revelando pontos/aspectos
que precisam ser trabalhados numa perspectiva de
modernizao do Estado, da gesto pblica, con-
trole social, transparncia, desburocratizao, ela-
borao de marcos regulatrios compatveis com
a sociedade contempornea e em perfeita sintonia
com os problemas socioeconmico-ambientais nas
defnies das polticas pblicas.
REFERNCIAS
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BAHIA
ANLISE & DADOS
A
Coordenador geral do Sindicato dos Trabalhadores do Servio Pblico no Estado
da Bahia (Sintsef-BA); secretrio de relaes internacionais da Confederao dos
Trabalhadores do Servio Pblico Federal (Condsef) e membro do Conselho Gestor
da Agenda do Trabalho Decente da Bahia e analista tributrio da Receita Federal do
Brasil. edpitanga@gmail.com
B
Pedagogo, especialista em Superviso Escolar pela Universidade Federal do Piau
(UFPI); secretrio de fnanas da Confederao dos Trabalhadores no Servio P-
blico Federal e Diretor da Central nica dos Trabalhadores (CUT Nacional). pedro.
armengol@uol.com.br
C
Doutoranda em Desenvolvimento Regional e Urbano e mestre em Anlise Regional
pela Universidade Salvador (Unifacs). vanpitanga@gmail.com
Reforma do Estado e servio pblico:
a negociao coletiva em debate
Edvaldo Pitanga
A
Pedro Armengol
B
Vanusa Lopes
C
Resumo
O presente artigo buscou discutir a negociao coletiva como
instrumento necessrio e imprescindvel democratizao das
relaes de trabalho no setor pblico e os efeitos na sociedade.
Para isso, fez-se necessrio identifcar e analisar as reformas
ocorridas no Brasil ao longo do sculo XX: 1930, no governo
Getlio Vargas, implantou-se a administrao burocrtica; no
governo JK, criao da Comisso de Simplifcao Burocrtica
e da Comisso de Estudos e Projetos Administrativos; em 1967
o Decreto-Lei 200; nos anos 1970, criao da Secretaria da
Modernizao (Semor); em 1980, a criao do Ministrio da
Desburocratizao e o Programa Nacional de Desburocratizao,
e por ltimo, em 1995, foi criado o Ministrio da Administrao
Federal e Reforma do Estado (MARE) e lanado o Plano Diretor
da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE). Tais reformas do
Estado e da Administrao Pblica brasileira nos levaram a concluir
que os trabalhadores do servio pblico e, consequentemente, o
servio pblico de qualidade no foram prioridades para o nosso
Estado. Um desdobramento desta falta de prioridade por parte do
Estado a viso negativa que a sociedade brasileira tem, tanto
do trabalhador quanto do servio pblico.
Palavras-chave: Reforma do Estado. Administrao Pblica
brasileira. Servio pblico. Relaes de trabalho. Negociao
coletiva.
Abstract
This paper seeks to discuss collective bargaining as a
necessary and indispensable instrument for democratizing
labour relations in the public sector and its effects on society.
It was therefore necessary to identify and analyse the reforms
that took place in Brazil during the 20th century: Getlio
Vargas government introduced bureaucratic administration
in 1930; The Bureaucratic Simplifcation and Studies and
Administrative Projects Commissions were created in
Juscelino Kubitscheks government; Decree-Law 200 in
1967; creation of the Department of Modernization (Semor)
in the 1970s; creation of the Ministry for Debureaucratization
and National Debureaucratization Programme in 1980 and,
lastly, the Ministry of Federal Administration and State Reform
(MARE) was created and Directive State Apparatus Reform
Plan (PDRAE) launched in 1995. These State and Brazilian
Public Administration reforms lead us to conclude that public
service workers and, consequently, a quality public service
were not State priorities. A breakdown of this lack of State
priority provides the negative vision that Brazilian society has
both of workers and the public service.
Keywords: State Reform. Brazilian Public Administration.
Public service. Labour relations. Collective bargaining.
INTRODUO
Hoje quase unnime o argumento de que s
pode haver reforma que produza um Estado
ativo, competente e democrtico se ela trou-
xer consigo uma sociedade civil igualmente
forte, ativa e democrtica [...] (NOGUEIRA,
2005, p. 58)
Ao longo do sculo XX, vrias foram as iniciativas
ou tentativas de promover reformas administrativas
REFORMA DO ESTADO E SERVIO PBLICO: A NEGOCIAO COLETIVA EM DEBATE
no Estado, visando sua modernizao ou sua ade-
quao s exigncias momentneas.
Nos anos 1930, durante o governo Vargas e con-
duzido por Mauricio Nabuco e Luiz Simes Lopes,
surge o modelo de administrao burocrtica e,
com ele, a criao das primeiras carreiras burocr-
ticas e o concurso pblico como forma de ingresso
no servio pblico.
Durante o governo JK foram criadas a Comisso
de Simplifcao Burocrtica, para elaborar proje-
tos voltados para reformas globais e a descentra-
lizao de servios, e a Comisso de Estudos e
Projetos Administrativos, para realizar estudos para
simplifcao dos procedimentos administrativos e
reformas ministeriais.
Em 1967, buscando uma melhor operacionali-
zao administrativa por meio da descentralizao
funcional, o Decreto-Lei 200 transferiu as ativida-
des para as autarquias, sociedades de economia
mista, fundaes e empresas pblicas. Instituiu-se
o planejamento e o oramento, a desconcentrao
e descentralizao, a sistematizao, o controle e
a coordenao, como princpios da racionalidade
administrativa. Nesse momento ocorre a expanso
da administrao indireta, que objetivava uma maior
fexibilidade nas atividades econmicas do Estado.
Nos anos 1970 foi criada a Secretaria da Moder-
nizao (Semor), que implantou novas tcnicas de
gesto, em particular na administrao de recursos
humanos. Nos anos 1980 foi criado o Ministrio da
Desburocratizao e o Programa Nacional de Des-
burocratizao que, aos moldes do governo JK,
tinha como objetivo a melhoria e simplifcao dos
processos administrativos, a promoo da efcin-
cia, a descentralizao da autoridade, entre outras.
Em 1995, no governo Fernando Henrique Car-
doso, foi criado o Ministrio da Administrao
Federal e Reforma do Estado (MARE) e lanado
o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
(PDRAE).
Essa reforma, que [...] estacionou nos limites
da propalada desconstruo neoliberal do Estado
[...] (NOGUEIRA, 2005, p.53), identifcava retroces-
sos provocados pela Constituio de 1988 por [...]
promover um engessamento do aparelho estatal,
ao estender para os servios do Estado e para
as prprias empresas estatais praticamente as
mesmas regras burocrticas rgidas adotadas no
ncleo estratgico do Estado [...] (BRASIL, 1995,
p. 21) e por abandonar o [...] caminho rumo a uma
administrao pblica gerencial e a reafrmao
dos ideais da administrao pblica burocrtica
clssica (BRASIL, 1995, p. 21). O PDRAE cita
como exemplo desse abandono a estabilidade dos
trabalhadores civis e a aposentadoria integral [...]
sem correlao com o tempo de servio ou com
a contribuio do servidor [...] (BRASIL, 1995, p.
22), que compreende como privilgios e ingerncia
patrimonialista.
A reforma administrativa brasileira levada a
efeito nesse perodo, tem suas razes no modelo
doutrinrio da nova gerncia pblica (new public
management), criado a partir das premissas do
neoliberalismo, inspirado no economista ingls
John Williamson, que relacionou as polticas que o
governo dos EUA preconizava para a crise econ-
mica dos pases da Amrica Latina, tambm conhe-
cido como Consenso de Washington.
Segundo essas premissas, o funcionamento da
economia deve ser entregue s leis de mercado.
Seus defensores pregam que a presena estatal na
economia inibe o setor privado e freia o desenvol-
vimento. Portanto, para contornar essa situao as
seguintes medidas deveriam ser adotadas:
abertura da economia por meio da liberaliza- a.
o fnanceira e comercial e da eliminao de
barreiras aos investimentos estrangeiros;
amplas privatizaes; b.
reduo de subsdios e gastos sociais por c.
parte dos governos;
desregulamentao do mercado de traba- d.
lho, para permitir novas formas de contrata-
o que reduzam os custos das empresas e
dos governos.
Em resumo, o Estado teria que ser reestruturado
para se tornar mais gil, menor e custar menos,
independentemente do impacto social negativo que
isso viria a causar.
As experincias de reformas do Estado no Brasil,
ou suas tentativas, tornam evidente uma similaridade
EDVALDO PITANGA, PEDRO ARMENGOL, VANUSA LOPES
entre elas: foram realizadas buscando uma adaptao
do Estado ao estgio de acumulao capitalista ao se
limitar ao mbito da gesto e do aparato administra-
tivo, deixando de lado outras dimenses como a tico-
poltica e a construo de um Estado democrtico,
que combine desenvolvimento com justia social.
Precisamos reformar as reformas levadas a
cabo, adicionando elementos at agora no consi-
derados, introduzindo atores at agora ignorados,
colocando em evidncia parmetros e critrios at
agora esquecidos.
Uma nova abordagem da reforma do Estado
e da Administrao Pblica que inclua a negocia-
o coletiva no setor pblico como instrumento
necessrio e imprescindvel democratizao das
relaes de trabalho e construo de um Estado
democrtico. disso que trataremos neste artigo.
SERVIOS PBLICOS DE QUALIDADE X
EMPREGO PBLICO
A Emenda Constitucional 19, de 1998, introduziu
o princpio da efcincia na Administrao Pblica.
Note-se que foi considerada somente para a gesto
pblica e no para a prestao dos servios pbli-
cos prestados sociedade ou para a relao do
Estado com os seus trabalhadores.
Ao observarmos o contingente de trabalhado-
res da mquina pblica brasileira constatamos ser
insufciente para a prestao de servios pblicos
de qualidade.
Vejamos a pesquisa do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (IPEA), realizada em maro
de 2009, conforme Tabela 1.
Em resumo, pode-se afrmar que os dados
apontados nesta comparao internacional
revelam que a participao do emprego p-
blico no Brasil pequena, tanto se compa-
rada com os pases desenvolvidos, como
tambm se comparada a pases latino-ame-
ricanos. Portanto, no h razo para se
afrmar que o Estado brasileiro seja um
Estado inchado por um suposto exces-
so de funcionrios pblicos (grifo nosso).
(BRASIL, 2009, p. 6).
Ainda na mesma pesquisa, conforme Tabela 2,
verifcamos que a regio Sudeste concentra quase
a metade dos trabalhadores do setor, sem, contudo,
apresentar qualidade superior s demais regies.
No atual contexto de crise, em especial,
justamente o momento para se discutir o pa-
pel que pode assumir o emprego pblico na
sociedade brasileira. Em primeiro lugar e
dado que os indicadores no revelam incha-
mento do Estado brasileiro, quer seja sob
o ponto de vista de sua comparao com o
tamanho da populao ou com relao ao
mercado de trabalho nacional -, existe es-
pao para a criao de ocupaes emergen-
ciais no setor pblico brasileiro [...]. (BRASIL,
2009, p. 16).
Tabela 1
Emprego pblico (*) em relao ao total de
ocupados (em %) 2005
Alemanha (**) 14,7
Austrlia 14,4
Blgica 19,5
Canad 16,3
Dinamarca 39,2
Frana (**) 24,9
Estados Unidos 14,8
Finlndia 23,4
Venezuela (***) 16,6
Argentina (***) 16,2
Uruguai (***) 16,3
Panam (***) 17,8
Brasil 12,5
Fonte: OCDE e PNAD, no caso brasileiro (2006).
(*) no sentido mais amplo, ou seja, inclui administrao direta, administrao in-
direta e
estatais de todo tipo.
(**) nos casos da Frana e da Alemanha, dados de 1995 e 2000.
(***) Fonte: CEPAL, dados de 2006.
Tabela 2
Ocupados no Setor Publico - 2007
Regio Abs. %
Centro-Oeste 922.896 9,08
Nordeste 2.691.932 26,47
Norte 883.638 8,69
Sudeste 4.179.463 41,10
Sul 1.490.751 14,66
Brasil 10.168.680 100,00
Fonte: Elaborao prpria do IPEA a partir da PNAD (2007).
Este estudo do IPEA tambm revela que o
emprego pblico no Brasil, em comparao ao ano
de 2000 (12,7%), encontra-se praticamente estag-
nado em relao ao crescimento da populao.
Por outro lado, no basta
simplesmente expandir o
emprego pblico, neces-
srio que esta expanso
venha acompanhada de
uma verdadeira poltica de
recursos humanos que leve
em conta a demanda da
sociedade pelos servios pblicos e vinculada s
polticas pblicas traadas para esse atendimento.
Isso signifca a valorizao dos servios pblicos e
dos trabalhadores do setor.
Para que isso acontea precisamos retomar o
conceito de que todas as atividades do setor pblico
so tpicas de Estado, e, no somente algumas
como pregava o neoliberalismo. Portanto, dever
estar submetida a esta lgica a instituio de pla-
nos de carreiras, cargos e salrios; a poltica sala-
rial; a Previdncia; a estabilidade como garantia do
exerccio da funo pblica; e a paridade de remu-
nerao entre ativos e aposentados, entre outras.
A afrmativa anterior apresenta a dimenso do
amplo processo negocial a ser estabelecido. Pro-
cesso esse que exige o controle social sobre a qua-
lidade dos servios pblicos, a quem as relaes
de trabalho no Estado esto indissociavelmente
ligadas. Portanto, imprescindvel a criao de
uma instncia consultiva e, principalmente, mode-
radora dos confitos existentes nessas relaes,
integrada pela sociedade civil organizada, pelos
gestores pblicos e pelos representantes das enti-
dades sindicais.
RELAES DE TRABALHO NA FUNO
PBLICA
Do Brasil Colnia, passando pelo Brasil Imprio e
Brasil Repblica aos dias atuais, a histria da admi-
nistrao pblica brasileira marcada pela exces-
siva centralizao do poder nas mos do Executivo.
Se no Brasil Colnia os cargos pblicos eram pro-
priedade do Rei que os distribua de acordo com
sua vontade e seus interesses , no Brasil Imprio
a administrao pblica tinha como uma das suas
principais funes a defesa
e sustentao da Corte.
A proclamao da
Repblica em 1888 no
traz nenhuma modifcao
nessa estrutura. O preenchi-
mento do cargo pblico se
dava por meio dos acordos
polticos, o que gerava uma total submisso aos
interesses da oligarquia dominante (ARMENGOL,
2008, p. 10).
Historicamente, a no separao entre o que
pblico e o que privado no Brasil, surge com
o processo de formao da administrao pblica
brasileira, uma vez que os cargos pblicos eram
comprados da coroa portuguesa.
A partir da industrializao no Brasil, com a crise
enfrentada pela burguesia agrria, esta procurou
manter seu poder na esfera poltica, garantindo
que seus membros fossem nomeados para exercer
a direo nos rgos pblicos. A transferncia da
tradio patriarcal para a esfera do servio pblico
imprimiu e consolidou, ao longo dos cinco sculos,
essa caracterstica no servio pblico brasileiro,
que a no distino entre o pblico e privado.
A conformao de tais relaes ensejou para o
servio pblico a prtica do clientelismo e do patri-
monialismo e, no raras vezes, do nepotismo. Com
a introduo de tais prticas, ao contrrio de serem
perseguidos parmetros de racionalidade e impes-
soalidade na gesto do que de carter pblico
estatal, paulatinamente foi sendo enraizada e apro-
fundada a prevalncia de interesses privados sobre
os interesses pblicos. De forma que, em vez de
se aproximar das demandas sociais, o servio
pblico estava voltado para atender os interesses
particulares.
O servio pblico nasce marcado, assim, pela
distncia entre trabalhadores do setor pblico e
sociedade. As relaes de trabalho sero marca-
das pela unilateralidade, uma vez que o governo
[...] estudo do IPEA tambm revela
que o emprego pblico no Brasil,
em comparao ao ano de 2000
(12,7%), encontra-se praticamente
estagnado em relao ao
crescimento da populao.
quem defne as relaes e condies de trabalho.
Embora integrem o conjunto dos trabalhadores, os
que fazem parte do setor pblico no dispem dos
direitos que a maioria dos trabalhadores tem asse-
gurado em Lei, situao que
perdurou at a Constituio
de 1988. Porm, as inova-
es constitucionais no
abrangem o direito nego-
ciao coletiva e ao Fundo
de Garantia por Tempo de
Servio (FGTS), sendo a incompletude de direitos
uma das marcas diferenciais de suas relaes de
trabalho (COSTA, 2008, p. 219-220).
DE 1988 PRA C... E DA INCOMPLETUDE DE
DIREITOS
O fnal da dcada de 1970 e os anos 1980 foram
marcados pelas lutas pelo fm da ditadura militar e
em prol da redemocratizao do pas. Na esteira
dessas lutas os trabalhadores do setor pblico, at
ento alijados de qualquer forma de expresso de
seus interesses e anseios comuns bem como dos
meios prticos de lutar por eles , buscam o reco-
nhecimento desses direitos.
A efervescncia vivida pela classe trabalhadora
brasileira, construindo a sua reorganizao sindical
e, principalmente, conquistando o status de atores
sociais, at ento negado pelo perodo de exceo,
encontra os trabalhadores do setor pblico dispos-
tos a cerrar fleiras.
Mesmo sem direito organizao sindical, diver-
sos segmentos do servio pblico, a partir das orga-
nizaes existentes no seu meio todas de carter
assistencial ou recreativo mobilizam-se, fazem
greve e foram a Administrao Pblica a negociar
e a atender suas reivindicaes, inaugurando uma
nova fase no relacionamento do Estado com seus tra-
balhadores e mostrando para os governos e a socie-
dade que inevitvel uma mudana nesse campo.
Se por um lado a Constituio de 1988 consa-
grou o direito dos trabalhadores do setor pblico a
reunirem-se em sindicatos, e por consequncia, o
direito a greve, por outro, o Direito Administrativo
vigente no permitiu, e ainda no permite, a con-
dio do servidor pblico como sujeito dotado de
autonomia.
O servidor, diferentemente do
setor privado no um ser que
tem vontade, que vende sua for-
a de trabalho, que tem vontade,
necessidade, interesses; ele ape-
nas o rgo da administrao.
Ele um no ser nesse sentido
[...], ele no vai contratar direitos e obriga-
es, como na relao celetista contratual do
setor privado (RANDS 2001, p. 311).
O trabalhador do servio pblico, enquanto
agente social, responsvel pelos servios pbli-
cos, ainda no se deu conta, na sua maioria, de
seu papel. O Estado e a sociedade brasileira reafr-
mam constantemente um discurso de incapacidade
advinda do prprio trabalhador.
Essa viso ideolgica, que considera o servidor
como se fosse apenas uma pea da grande
mquina, se apia na fragmentao do traba-
lho humano, produtora de um servidor aliena-
do, incapaz de vincular o seu trabalho ao seu
papel social, fazendo-o entender sua atividade
como um meio, ao mesmo tempo, medocre e
seguro de sobreviver, porm, desinteressante
e penoso (ARMENGOL, 2008, p. 11).
O direito negociao pblica, no setor pblico,
muito timidamente exercido e, quando o , sofre
restries de toda sorte, em razo do fato de que
para ter o resultado da negociao coletiva exig-
vel juridicamente, deve esse ser transformado em
ato administrativo vlido, exarado pela autoridade
competente geralmente o Chefe do Executivo ,
ou diretamente, por Decretos, Portarias e outros
Atos. Ou indiretamente, por meio do envio de Pro-
jeto de Lei Casa Legislativa, como exemplo, a
concesso de reajuste salarial. Sofre restries em
razo, tambm, do entendimento cultural doutrin-
rio e jurisprudencial dominante, no sentido de que a
unilateralidade do estabelecimento das condies
de trabalho no Servio Pblico, pelo administrador,
seria da natureza ontolgica do mesmo.
O direito negociao pblica, no
setor pblico, muito timidamente
exercido e, quando o , sofre
restries de toda sorte
Oriundo da Constituio de 1988, o Regime
Jurdico nico (RJU) institudo pela Lei 8.112/90
reivindicao do movimento sindical dos tra-
balhadores do servio pblico federal defendia
estender a todos os mesmos direitos e deveres e,
ainda, garantir uma relao de trabalho negocial.
Sob essa infuncia, o Congresso aprovou a tese
da negociao coletiva, e tambm derrubou o veto
do governo Collor matria. Mas o Supremo Tri-
bunal Federal (STF) a declarou inconstitucional. O
resultado foi a vigncia de um instrumento jurdico
atrasado e autoritrio, e que garantiu a unilaterali-
dade da relao na funo pblica, submetendo os
trabalhadores vontade exclusiva do Estado.
Portanto, nosso modelo no permite o desen-
volvimento de um sistema de relaes maduro,
em que as partes possam negociar em relativa
igualdade de condies. O regime estatutrio que
domina a Administrao Pblica avesso, por natu-
reza, a qualquer grau de liberdade contratual, dado
seu carter impositivo, com total predominncia da
Administrao Pblica.
Compreende-se que a liberdade contratual deva
sofrer limitaes, haja vista as fnalidades do ser-
vio pblico, que destinado aos interesses da
coletividade e no aos interesses exclusivos dos
trabalhadores do setor. No entanto, isto no signi-
fca que estes devam ser tratados como servos. E
sim como cidados livres, sujeitos de direitos.
necessrio, portanto, que se estabelea um sis-
tema contratual, legalmente delineado, obedecendo
aos princpios constitucionais, e com previso de pro-
cedimentos negociais: do objeto e alcance da nego-
ciao; seus nveis de abrangncia e de articulao;
os efeitos jurdicos dos acordos em cada nvel; os
modos de soluo dos impasses, bem como a defni-
o da possibilidade e contornos da arbitragem e/ou
mediao. Voltaremos a ele mais frente.
A CONSTRUO DA ORGANIZAO SINDICAL
NO SETOR PBLICO
Em 2009, a Constituio brasileira alcana a sua
maioridade. E, passados esses 21 anos, algumas
interrogaes acerca da relao do Estado com
seus trabalhadores ainda no foram respondidas.
Uma delas a que diz respeito a esse extenso
lapso de tempo da sua promulgao at hoje, sem
que tenham sido regulamentados, em lei ordinria,
alguns dispositivos constitucionais referentes s
relaes de trabalho.
Para responder a esta pergunta, e outras ainda
pendentes, voltamos ao fnal da dcada de 1980 e
aos anos 1990 para contextualizar o ambiente e a
poca em que se inicia a infexo nas relaes do
Estado brasileiro com seus trabalhadores.
Assim que, enquanto aqui os trabalhadores do
setor pblico avanam em suas conquistas consti-
tucionais, no planeta Terra a concepo neoliberal
vai se consolidando e se tornando hegemnica.
A campanha presidencial de 1989, polarizada
entre os candidatos Lula e Collor, evidencia propos-
tas diametralmente opostas. De um lado repre-
sentada pelo candidato Lula a proposio de um
governo democrtico-popular. De outro represen-
tado pelo candidato Collor uma proposta de ins-
pirao francamente neoliberal, propondo o Estado
mnimo e identifcando nos trabalhadores do setor
pblico as mazelas da gesto pblica e do pssimo
servio pblico prestado sociedade. Lembremos
que o mote da campanha de Fernando Collor era a
caa aos marajs. Vitoriosa essa segunda propo-
sio, tem-se o incio dos ataques ao Estado e aos
seus trabalhadores.
Instala-se um clima de terror, via demisses e
disponibilidades dos trabalhadores, desaparelhando
o Estado dos agentes condutores das suas polticas
pblicas. Etapa essa interrompida pelo impeach-
ment do presidente Collor, acusado de corrupo.
Aps breve interregno com o governo Itamar
Franco, tem incio a segunda etapa da implantao
do projeto neoliberal, com a eleio do presidente
Fernando Henrique Cardoso, que a conduz com
maior competncia. Nos oito anos de seu governo,
o Estado e os servios pblicos sofreram alteraes
estruturais que at hoje permanecem nominados
de entulhos da era FHC.
No que diz respeito s relaes de trabalho
do setor pblico, pode-se elencar a retirada de 58
criou as condies necessrias para se discutir
e se apresentar propostas para a refundao do
Estado e para a universalizao dos servios pbi-
cos de qualidade para todos, tendo como pilar fun-
damental a democratizao
das relaes de trabalho no
setor pblico, sob o controle
da sociedade. o que trata-
remos a seguir.
NEGOCIAO COLETIVA:
AS EXPERINCIAS
OCORRIDAS
O Supremo Tribunal Federal (STF), em sinto-
nia com os preceitos neoliberais do governo Collor
de Mello, considera inconstitucional a negociao
coletiva no setor pblico e frustra a conquista dos
trabalhadores inserida na Lei 8.112/90, conhecida
como Regime Jurdico nico (RJU).
Nos oito anos do governo Fernando Henri-
que, a Reforma Administrativa conduzida pelo
ministro Bresser Pereira, a pretexto de moder-
nizar a Administrao Pblica, se restringiu
a eliminar as conquistas sociais dos trabalha-
dores e da populao: com a retirada do texto
constitucional dos direitos trabalhistas e a
reforma do aparelho estatal, com a extino e/
ou fuso de rgos pblicos, tambm citados
anteriormente.
Mesmo luz do posicionamento do STF e da
orientao poltica do governo, e fruto da luta das
entidades sindicais do setor pblico, foram constru-
das experincias ricas e importantes de negocia-
o no setor. A saber:
Mesa de Negociao do Instituto de Assis- a.
tncia Mdica ao Servidor Pblico Estadual
(IAMSPE) SP;
Mesa Nacional de Negociao do Sistema b.
nico de Sade (SUS);
Mesa de Negociao Permanente da Prefei- c.
tura de So Luiz (MA);
Sistema de Negociao Permanente (Sinp) d.
da Prefeitura de S. Paulo.
direitos consagrados em lei, a privatizao e/ou
extino/fuso de rgos pblicos, todos em preju-
zo da sociedade e dos trabalhadores do setor.
O que chama a ateno o fato de que a inci-
piente organizao sindical
no setor pblico, que bus-
cava modifcar uma relao
e um modelo de Estado pre-
existente, se v obrigada a
se contrapor a propostas de
transio para outro Estado,
defendido pelas classes
dominantes.
Nascemos num
momento turbulento, na transio para o ne-
oliberalismo. Pegamos oito anos de FHC, o
auge dessa poltica, e estamos na derrocada
desse pensamento. Chegamos maturidade
neste momento e somos chamados discus-
so que extrapola nossa pauta original de rei-
vindicaes. (Informao Verbal)
1
Para o sucesso do projeto neoliberal no Brasil,
passou-se ao largo qualquer proposta de demo-
cratizao das relaes de trabalho. Ao contrrio,
uma das premissas bsicas do neoliberalismo a
fragmentao das representaes das entidades
dos trabalhadores. E o governo Fernando Henri-
que, buscando tornar mais mnimo um Estado que
j no atendia s necessidades da sociedade,
leva a efeito no seu Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado (PDRAE) a criao das car-
reiras exclusivas de Estado surgindo os tra-
balhadores de primeira e segunda classe. Isto ,
uma poltica de recursos humanos sem nenhuma
vinculao com as necessidades da sociedade,
e sim do mercado, elevando exponencialmente
as terceirizaes e a precarizao do trabalho no
setor pblico.
A resistncia empreendida pelos setores com-
bativos do movimento sindical, no espectro de atu-
ao desses, capitaneados pela Central nica dos
Trabalhadores (CUT) e pela Confederao dos Tra-
balhadores no Servio Pblico Federal (Condsef),
1 Entrevista cedida por Edvaldo Andrade Pitanga.
Nos oito anos do governo
Fernando Henrique, a Reforma
Administrativa conduzida pelo
ministro Bresser Pereira, a pretexto
de modernizar a Administrao
Pblica, se restringiu a eliminar
as conquistas sociais dos
trabalhadores e da populao
MESA NACIONAL DE NEGOCIAO
PERMANENTE (MNNP) GOVERNO FEDERAL
Criada em 2003, primeiro ano do primeiro mandato
do governo Lula, por meio de Ato Legal, representa
um avano considervel nas relaes de trabalho
do Estado com seus trabalhadores. No protocolo
para instituio da referida Mesa, na sua justifca-
tiva, abaixo reproduzida na ntegra, constata-se uma
mudana radical na orientao poltica do Estado no
que se refere relao com seus trabalhadores:
Justifcativa
Em respeito cidadania
Uma premissa deve servir de paradigma para
os novos padres de relaes institucionais que
a Administrao Pblica Federal inaugura com as
organizaes de classe dos servidores pblicos por
meio do presente ato: o reconhecimento de que a
democratizao das relaes de trabalho, tanto no
setor pblico como no privado, constitui verdadeiro
pressuposto para a democratizao do Estado,
para o aprofundamento da democracia e para a
garantia do exerccio pleno de direitos de cidadania
em nosso pas.
Reconhecendo que a consecuo desses objeti-
vos incumbe ao conjunto da sociedade, cumpre ao
governo federal e s entidades que representam os
interesses gerais do funcionalismo, comprometidos
com o carter democrtico da Administrao Pblica
consagrado pela Constituio Federal de 1988,
porm ainda no efetivado, liderarem o processo da
construo de canais participativos, sistemticos e
resolutivos de interlocuo permanente, como eixo
central da democratizao das relaes de trabalho.
Considerando a natureza diversa do setor
pblico no que se refere consecuo das fnali-
dades administrativas, fundamental ter claro que
a transparncia administrativa, o comprometimento
e a participao dos trabalhadores nas decises
que dizem respeito ao servio pblico constituem
elementos fundamentais e estruturais desse pro-
cesso. Assim, a garantia e o respeito ao direito de
organizao dos trabalhadores do servio pblico,
estabelecida pela Constituio Federal de 1988
e pela Lei 8112, de 1990, representa o reconhe-
cimento das conquistas sociais obtidas na luta
pelos interesses classistas e sero absolutamente
respeitados.
Os interesses da cidadania na prestao de ser-
vios pblicos qualifcados devem constituir refe-
renciais obrigatrios nas discusses desse tema,
seja por que tais interesses devem se constituir na
razo de ser da Administrao Pblica e do prprio
Estado, seja por coerncia poltica, uma vez que
almejamos a construo de um Estado garantidor
do pleno exerccio de cidadania ao conjunto da
populao. Um novo modelo de relaes funcionais
e de trabalho no setor pblico deve ser pensado a
partir dos paradigmas da qualidade dos servios,
arrolados como interesses indisponveis da socie-
dade. A consecuo desses objetivos passa, neces-
sariamente, por uma reviso profunda no processo
de realizao do trabalho e por melhorias substan-
ciais das suas condies, inclusive salariais. Assim
se impe, entre os objetivos a serem alcanados
pelas partes na MNNP, a construo de alternati-
vas e formas para obter a melhoria das condies
de trabalho, a recomposio do poder aquisitivo
dos salrios e o estabelecimento de uma poltica
salarial permanente, capaz de evitar novas perdas,
pautada por uma poltica conjugada de democrati-
zao das relaes de trabalho, de valorizao dos
servidores pblicos e de qualifcao dos servios
prestados populao.
Nesse contexto, que tem no horizonte uma socie-
dade e um Estado capazes de assegurar direitos
de cidadania a todos, materializados, sobretudo, na
prestao de servios pblicos efcientes e qualifca-
dos populao, que nos propomos a desenvol-
ver uma nova concepo de relaes democrticas
de trabalho, que tenha como eixo central a institui-
o de um sistema democrtico de tratamento de
confitos e apresentao de demandas relaciona-
das s questes do funcionalismo pblico.
Esse protocolo de intenes evoluiu para o regi-
mento institucional da Mesa Nacional de Negocia-
o Permanente (MNNP). Selecionamos a seguir
as clusulas que interessam ao presente artigo.
REGIMENTO INSTITUCIONAL DA MESA
NACIONAL DE NEGOCIAO PERMANENTE
(MNNP)
Implementa o Protocolo Institucional da Mesa
Nacional de Negociao Permanente (MNNP),
celebrado entre a Administrao Pblica Federal
e as Entidades Sindicais dos Servidores Pblicos
Federais Civis.
[...]
Clusula Primeira.
O presente Regimento Institucional cuida da
constituio da Mesa Nacional de Negociao Per-
manente (MNNP), dos seus objetivos e fnalidades,
dos princpios constitucionais e preceitos democrti-
cos sob os quais regida, da sua estruturao funcio-
nal, das suas prerrogativas, do estmulo instncia
negocial, do seu sistema decisrio e das regras e
procedimentos formais do processo negocial.
[...]
I. Constituio da MNNP
[...]
Clusula Segunda.
A Mesa Nacional de Negociao Permanente
(MNNP) constituda por duas bancadas, desig-
nadas pela Bancada Governamental e Bancada
Sindical.
[...]
II. Objetivos e Finalidades
[...]
Clusula Terceira.
Constituem objetivos e fnalidades da MNNP:
Instituir metodologias de tratamento para os 1.
confitos e as demandas decorrentes das
relaes funcionais e de trabalho no mbito
da Administrao Pblica Federal, direta,
autrquica e fundacional, de carter perma-
nente, buscando alcanar solues nego-
ciadas para os interesses manifestados por
cada uma das partes, at que venham a
instituir um Sistema de Negociao Per-
manente; (grifo nosso)
2. Instituir e promover a regulamentao
legal de um Sistema de Negociao Per-
manente; (grifo nosso)
Negociar a Pauta Unifcada de Reivindi- 3.
caes dos Servidores Pblicos Federais,
protocolada pela Bancada Sindical junto ao
governo federal;
Discutir a estrutura da mquina pblica e da 4.
gesto administrativa;
5. Estabelecer procedimentos e normas que
ensejem melhorias nos nveis de resoluti-
vidade e da qualidade dos servios pres-
tados populao; (grifo nosso)
6. Discutir temas gerais e de assuntos de
interesse da cidadania, relacionados
democratizao do Estado, nos termos
estabelecidos no Protocolo para instituio
formal da MNNP. (grifo nosso).
[...]
DAS EXPECTATIVAS E RESULTADOS
SITUAO ATUAL
A rigor, a simples aplicao dos preceitos e crit-
rios contidos no protocolo e no regimento institucio-
nal da Mesa Nacional de Negociao Permanente
(MNNP) signifcaria a institucionalizao da nego-
ciao coletiva no setor pblico, antes mesmo de
um novo e necessrio arcabouo jurdico (Emenda
Constitucional, Lei Ordinria, Decretos etc.).
Esse formato perdurou at o ano de 2006,
quando foi abandonado pelo governo, embora o
processo negocial tenha tido continuidade, guar-
dando similaridade com sua a proposta original.
Seria injusto no reconhecer que o esforo
empreendido por ambas as partes produziu efeitos
positivos.
De um lado, a combatividade e clareza das enti-
dades sindicais na defesa dos interesses histricos
dos trabalhadores do setor e da sociedade e, de
outro, a administrao central tentando colocar em
prtica as propostas democrticas do novo governo
em um Estado enviesado pela sua concepo auto-
ritria, embora achemos que em alguns momentos
tenha sucumbido a ela.
O resultado visvel dessa experincia que,
desde o ano de 2003, foram frmados 71 acordos
abrangendo diversas reivindicaes dos trabalhado-
res, por exemplo, no que diz respeito remunerao
e reestruturao de carreiras. Em 2008, o processo
negocial resultou na elaborao de quatro Medi-
das Provisrias (MP) hoje
transformadas em Lei que,
entre outras conquistas, ins-
tituiu uma poltica salarial at
o ano de 2011, incorporou
gratifcaes ao vencimento
bsico e aumentou a grati-
fcao dos aposentados;
sem, contudo, alcanar a paridade com os trabalha-
dores em atividade, reivindicao histrica do setor.
Chega-se a um questionamento crucial: se
havia, ou h, por parte do governo e por parte dos
trabalhadores, a boa vontade expressa nos precei-
tos que nortearam a construo do processo nego-
cial, por que o resultado no satisfaz plenamente
a ambos? Apontaremos o que consideramos como
insufcincias e falhas a serem corrigidas:
Os processos reais de negociao so a.
bastante complexos e dinmicos. No
existe uma sucesso rgida de etapas e
procedimentos;
No caso de impasse na negociao, no b.
existe possibilidade de recursos a nenhuma
instncia, tornando a greve o nico instru-
mento de luta. Negociar a negociao
a primeira tarefa da categoria. As consequ-
ncias so danosas: greves prolongadas,
poucas conquistas, impacto negativo na
sociedade usuria dos servios pblicos,
perdas de direitos etc.;
Por no existir data-base, permanente o c.
processo de mobilizao da categoria;
H um grande nmero de descumprimento d.
dos acordos, por parte do governo;
A maioria dos gestores no compreende a e.
negociao coletiva como instrumento de
gesto. Na prtica, a Mesa s existiu no
espao da Secretaria de Recursos Huma-
nos do Ministrio do Planejamento;
H uma pluralidade de representaes f.
dos trabalhadores, permitindo ao governo
escolher os melhores interlocutores, geral-
mente os mais propensos a aceitar propos-
tas imediatistas, principalmente de carter
remuneratrio e produtivista.
CONSTRUINDO A
AGENDA DO FUTURO
Para que se avance na
mudana dessas relaes,
no basta que s uma das
partes os trabalhadores tenha claro essa neces-
sidade. fundamental que o Estado e a sociedade
reconheam na negociao coletiva um instrumento
poderoso para alterar radicalmente a administrao
pblica brasileira.
Vale afrmar que o instrumento da negociao
coletiva de trabalho no pode ser visto apenas como
uma necessidade de atender as demandas reivin-
dicatrias dos trabalhadores do Estado, mas sim
como um espao democrtico onde a administra-
o, os trabalhadores e a sociedade possam acor-
dar (ou no) metas e objetivos a serem atingidos.
Essa nova relao dever necessariamente cons-
tituir um novo arcabouo poltico, jurdico, institucio-
nal, que reorganize e promova as condies para o
desenvolvimento de um Estado efciente e capaz de
enfrentar os desafos sociais colocados para o Brasil.
Essa trajetria elatada foi fruto de proposies
para a institucionalizao da negociao coletiva
no setor pblico. Muitas delas consensuadas entre
as partes interessadas. Outras, no. E ainda h
uma pendncia: como acontecer a participao
da sociedade nesse processo?
BASES CONCEITUAIS E PREMISSAS DE UM
SISTEMA DE NEGOCIAO COLETIVA
Para elaborar uma proposta do Sistema de
Negociao Coletiva, em julho de 2007, foi insta-
lado um Grupo de Trabalho integrado pelo governo
e por entidades sindicais nacionais representativas
do setor pblico.
fundamental que o Estado
e a sociedade reconheam
na negociao coletiva um
instrumento poderoso para alterar
radicalmente a administrao
pblica brasileira
As bases conceituais e as premissas a seguir
relacionadas compreendem a concepo da maio-
ria das entidades sindicais que integram o Grupo
de Trabalho.
Bases Conceituais
A negociao coletiva nos servios pblicos
ser regulada por diretrizes bsicas nacionais,
observada a independncia e autonomia dos pode-
res e dos entes da Federao, de acordo com os
princpios constitucionais da administrao pblica,
ou seja:
A legalidade 1. , segundo a qual necessrio
o escopo da lei a guarida s aes do admi-
nistrador pblico;
A moralidade 2. , por meio do qual se exige
probidade administrativa;
A impessoalidade, fnalidade ou indispo- 3.
nibilidade do interesse pblico, que per-
mitem to somente a prtica de atos que
visem o interesse pblico, de acordo com os
fns previstos em lei;
Da efcincia 4. , pelo qual incumbe gesto
administrativa o dever da boa administra-
o, conceito que inclui, alm da obedin-
cia lei e honestidade, a produtividade, o
profssionalismo e a adequao tcnica do
exerccio funcional satisfao do interesse
pblico;
Participativo 5. , que fundamenta o Estado
Democrtico de Direito e assegura a parti-
cipao e o controle da sociedade sobre os
atos de gesto do governo;
Da publicidade 6. , pelo qual se assegura a
transparncia e o acesso s informaes
referentes administrao pblica;
Da liberdade sindical 7. , que reconhece aos
sindicatos a legitimidade da defesa dos inte-
resses e confitos decorrentes das relaes
funcionais e de trabalho na administrao
pblica, assegurando a livre organizao
sindical e o direito de greve aos servidores
pblicos, nos termos da Constituio da
Repblica Federativa do Brasil.
Na negociao coletiva nos servios 8.
pblicos sero observados os preceitos
democrticos como:
A tica, a confana recproca, a boa-f, a.
a honestidade de propsitos e a fexibili-
dade para negociar;
A obrigatoriedade de busca da negocia- b.
o quando solicitado por qualquer das
partes;
A transparncia em defesa do interesse c.
pblico;
O direito de acesso informao; d.
O direito ao afastamento de dirigentes e.
sindicais para o exerccio de mandato
sindical;
A legitimidade de representao, o res- f.
peito vontade soberana da maioria dos
representados e a adoo de procedi-
mentos democrticos de deliberao;
A independncia do movimento sin- g.
dical e da autonomia das partes para
o desempenho de suas atribuies
constitucionais.
Premissas
O reconhecimento do confito como inerente 1.
s relaes sociais;
A obrigatoriedade de negociar e a faculdade 2.
de acordo;
A necessidade de aplicao de metodologia 3.
participativa de tratamento de confitos e de
encaminhamento de demandas administra-
tivas pertinentes s relaes funcionais e de
trabalho;
A observncia aos princpios e as normas 4.
legais que informam e regem a administra-
o pblica;
O respeito s especifcidades dos rgos 5.
governamentais e das carreiras do servio
pblico;
O pleno exerccio constitucional da atividade 6.
sindical;
A autonomia e a legitimidade de interesses 7.
dos partcipes;
A garantia de no constituio em co-gesto 8.
administrativa;
O no repasse de responsabilidades admi- 9.
nistrativas a terceiros;
A priorizao das formas negociadas para 10.
soluo de controvrsias e encaminhamento
de demandas de interesse comum;
O compromisso dos partcipes a envidar 11.
todos os esforos necessrios ao fel cum-
primento das matrias acordadas;
A participao das entidades sindicais nas 12.
instncias de negociao proporcional
ao ndice de representatividade de cada
entidade;
A normatizao dos procedimentos, prazo e 13.
vigncia da negociao coletiva;
A no limitao do processo de negociao 14.
aos momentos de crise;
A negociao coletiva nos servios pblicos 15.
tem como principais objetivos:
Instituir metodologias participativas, de a.
carter permanente, com objetivo de
promover o aprimoramento e a efcin-
cia nos servios pblicos;
Dar tratamento aos confitos e s deman- b.
das administrativas decorrentes dos
vnculos funcionais e de trabalho que
venham a interferir na efccia desses
servios, segundo fnalidades, princpios
e condies previstas;
Contribuir para o desenvolvimento das c.
relaes funcionais e de trabalho, para
com a democratizao dos procedimen-
tos gerenciais e administrativos, perti-
nentes rea de recursos humanos,
bem como com o processo decisrio
nesta esfera de competncia;
Promover a valorizao, dignifcao, d.
motivao e qualifcao profssional
dos servidores;
Regulamentar, democraticamente, a e.
participao organizada dos funcion-
rios no tratamento dos confitos, por
intermdio da atuao direta das suas
entidades de classe;
Instituir mecanismos de acompanha- f.
mento das suas aes pela sociedade;
Buscar solues negociadas para os g.
interesses manifestados pelas partes
envolvidas;
Tratar da poltica salarial, inclusive a h.
reviso geral anual, seguridade social,
direitos coletivos, melhoria do servio
pblico, diretrizes gerais para planos
de carreira e demais pontos acordados
entre as partes;
Propor formas, indicar diretrizes, discutir i.
e contribuir para a consecuo das fnali-
dades do servio pblico, observados os
princpios e garantias constitucionais;
Contribuir para a melhoria do desempenho j.
profssional dos servidores e para o aper-
feioamento dos nveis de resolutividade
na realizao dos servios pblicos;
A prtica de condutas antissindicais k.
constitui-se em mecanismo confitante
com a negociao coletiva nos servios
pblicos e com o direito constitucional
da liberdade de associao sindical.
Entende-se por prtica antissindical:
Ato que tenha por objetivo impedir ou limitar a.
a liberdade ou atividade sindical;
Impedir o exerccio de direito organizao b.
sindical;
Subordinar qualquer defnio relativa vida c.
funcional do servidor fliao ou no a uma
entidade sindical ou ao desligamento desta;
Discriminar o servidor em razo de sua d.
fliao a sindicato, participao em greve,
atuao em entidade sindical ou em repre-
sentao dos trabalhadores nos locais de
trabalho;
Conceder tratamento econmico de favore- e.
cimento com carter discriminatrio em vir-
tude de fliao ou atividade sindical;
Punir servidor, representante eleito ou diri- f.
gente de entidade de classe por manifes-
tao de opinio, posicionamento, defesa
de interesse ou explicitao de confito no
mbito do sistema de negociao;
Interferir nas organizaes sindicais de g.
trabalhadores;
Induzir o servidor a requerer sua excluso h.
de processo instaurado por entidade sindi-
cal em defesa de direito individual;
Violar o dever de boa-f na negociao i.
coletiva.
CONSIDERAES FINAIS
[...] a negociao coletiva, como instrumento
de democratizao das relaes de traba-
lho, assume carter estratgico na gesto
do Estado. O trato democrtico de interes-
ses coletivos estimula pensamento, debate e
construo acerca de prestao dos servios
pblicos direcionando-a para a formao do
Estado Democrtico, presente e atuante face
s demandas populares. Isso porque o tra-
tamento dispensado relao com os traba-
lhadores tem refexo intrnseco na qualidade
e na efcincia dos servios prestados, de
modo que a negociao acaba por se con-
fgurar em instrumento de gerenciamento de
confitos que interfere na realizao dos ser-
vios [...]. A participao social no processo
negocial, por meios prprios, efetiva recurso
de controle social sobre a funo administra-
tiva do Estado. (RELATRIO, 2009)
Essas afrmaes esto em consonncia com o
conceito do Trabalho Decente campanha mundial
conduzida pela Organizao Internacional do Tra-
balho (OIT) e da qual o estado da Bahia pioneiro
em adot-la em nvel subnacional e com a campa-
nha mundial pelos Servios Pblicos de Qualidade
para Todos, da Internacional de Servios Pblicos
(ISP). E, tambm, com os objetivos perseguidos
pelo movimento sindical do setor pblico.
Se tornada realidade nos moldes em que pro-
pe o movimento sindical, ser a mais signifcativa
Reforma do Estado e da Administrao Pblica bra-
sileira nos ltimos tempos, porque vai ao encontro
da consolidao de um novo Estado, democrtico e
capaz de promover a universalizao dos servios
pblicos para a populao brasileira.
O prximo passo pressionar o Congresso a
ratifcar a Conveno 151 da OIT, que compro-
mete o pas signatrio a institucionalizar a negocia-
o coletiva no setor pblico. Ela foi enviada pelo
governo brasileiro em fevereiro de 2008 e aprovada
na Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa
Nacional em 06/08/2008. J est pronta para ser
votada e aprovada.
A partir da sua aprovao e por fora do Pacto
Federativo, tambm, estados e municpios esta-
ro obrigados a inaugurar uma nova relao com
seus trabalhadores e a sociedade. E no teremos
mais servidores pblicos denominao hoje
pejorativa e caricatural e, sim, trabalhadores do
servio pblico.
Claro est que esta no a poo mgica que
ir promover a refundao do Estado. Mas abrir
portas para isso.
REFERNCIAS
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Acesso em: ago. 2009.
As mutaes do Estado e da
administrao pblica engendrando
mecanismos de gesto descentralizada
Luciano Chaves de Farias
A
Abstract
In order to understand current State and Public Adminis-
tration models it is necessary to discover the previous ones
and be aware of the predominant ideologies and historic con-
text in which they are inserted. Knowledge of these old mod-
els and, principally, the reasons that made them fail should
serve as a parameter and factor for comparison, so that the
constant evolution and non-repetition of previous errors is
possible. While considering this, the article presents the al-
terations that the State and Public Administration underwent
until arriving at the current model, which is regulated by a
decentralized performance, seeking to insert management
forms shared with society.
Keywords: The State. Public Administration. Decentralized
management. Social participation.
A
Mestrando em Polticas Sociais e Cidadania pela Universidade Catlica do Salva-
dor (UCSal); especialista em Direito Pblico pelo JusPODIVM/Unyahna; advogado;
professor de Direito Administrativo da Faculdade Social da Bahia (FSBA); gerente de
auditoria do Tribunal de Contas do Estado da Bahia; membro do Instituto de Direito
Administrativo da Bahia. lucianochaves@hotmail.com
BAHIA
ANLISE & DADOS
Resumo
Para se compreender os atuais modelos de Estado e de
Administrao Pblica necessrio conhecer os modelos
antecessores, entendendo as ideologias predominantes e
o contexto histrico em que se inseriram. O conhecimento
desses antigos modelos e, principalmente, dos motivos que
os fzeram fracassar deve servir como parmetro e como fator
de comparao, para que seja possvel a constante evoluo
e a no repetio de erros anteriores. Considerando isso, este
trabalho apresenta as mutaes que sofreram o Estado e a
Administrao Pblica at se chegar ao modelo atual, que se
pauta numa atuao descentralizada, buscando inserir formas
de gesto compartilhada com a sociedade.
Palavras-chave: Estado. Administrao Pblica. Gesto
descentralizada. Participao social.
NOTAS INTRODUTRIAS
No atual estgio de escassez de recursos
fnanceiros e diante de uma sociedade cada
vez mais desejosa da ao positiva do Estado,
surgem mecanismos como as privatizaes, a
quebra de monoplios na prestao de servios
pblicos e as parcerias com instituies privadas.
Esse o novo modelo de Estado, que se restringe
apenas funo regulatria dos mercados e ao
controle dos servios e das atividades, coibindo
os abusos. o denominado doutrinariamente de
Estado Neoliberal, Estado Regulador
1
ou Estado
Subsidirio
2
, que veio a substituir o modelo inter-
vencionista, denominado de Estado Social. Antes,
porm, o modelo estatal adotado era baseado nos
ideais do liberalismo.
1
Sobre as caractersticas desse Estado Regulador, Justen Filho (2002, p. 16) obser-
va que antes de tudo uma organizao institucional que se relaciona s concep-
es do Estado de Direito. Essa fgura pressupe no apenas o monoplio do Direito
por parte do Estado, mas tambm a submisso deste quele. Para compreender o
Estado Regulador necessrio reconhecer a supremacia da ordem jurdica sobre a
atuao poltica.
2
Terminologia preferida por alguns autores para denominar esse modelo de Estado
baseado nos ideais do neoliberalismo, como, por exemplo, Di Pietro (2005, p. 33).
AS MUTAES DO ESTADO E DA ADMINISTRAO PBLICA ENGENDRANDO MECANISMOS DE GESTO DESCENTRALIZADA
Com relao ao brao operacional do Estado,
que a Administrao Pblica, tambm pode-se
verifcar a ocorrncia de uma srie de mutaes
at se chegar ao modelo atual em que a partici-
pao da sociedade con-
dio indispensvel para o
alcance da sua efcincia
e efetividade. A Adminis-
trao Pblica, que surgiu
com bases paternalistas,
patriarcais e patrimonia-
listas, evoluiu inicialmente
para um modelo burocrtico
para depois alcanar a forma gerencial e, fnal-
mente, apresentar um modelo com uma feio mais
prxima da sociedade, diante da necessidade de
sobrevivncia.
Este artigo tem por intento apresentar uma breve
explanao sobre as mutaes ocorridas no Estado
e na Administrao Pblica brasileira, abordando o
atual estgio em que se encontram.
AS MUTAES DO ESTADO
A anlise das transformaes ocorridas nos
modelos estatais considerar como ponto de par-
tida a compreenso do Estado como uma socie-
dade poltica permanente, como consagrou Nicolau
Maquiavel em sua consagrada obra O Prncipe,
de 1532. Para se entender o Estado Regulador, que
se insere no contexto neoliberal
3
da atualidade,
fundamental conhecer as razes dessa linha ideo-
lgica: o liberalismo. Portanto, sero comentadas
cronologicamente as mutaes ocorridas a partir
do Estado Liberal.
O Estado Liberal
Como forma de combate s estruturas e institui-
es que sufocaram o indivduo nos regimes feudais
3
Embora pensamento minoritrio, impende registrar o entendimento de Oliveira
(2007, p. 50-51), que defende a tese de no ser precisa a identifcao do Estado
Regulador como emanao da doutrina neoliberal. O referido autor baseia seu enten-
dimento no fato de que o Estado contemporneo assume outras importantes funes
alm da de regulao, por isso o Estado atual, alm de Regulador, deve tambm ser
denominado de Estado Financiador, Fomentador ou Desenvolvimentista.
e absolutistas, surgiu o Estado Liberal, preocupado
em garantir a autonomia e a liberdade individuais na
sua mxima extenso. Para alcanar tal intento, a
atuao interventora do Estado na sociedade deve-
ria ser mnima, de maneira a
restringir o mnimo possvel
a liberdade dos indivduos.
Conforme os ideais libe-
rais
4
propugnados por Adam
Smith nos primrdios do
sculo XIX, o Estado deveria
apenas fornecer a base legal
para que o mercado livre
pudesse maximizar os benefcios aos homens. Uma
mo invisvel do mercado levaria naturalmente os
indivduos a promoverem o bem-estar coletivo. Para
os liberais, o Estado deveria assumir o papel neu-
tro, de legislador e rbitro, desenvolvendo apenas
aes complementares ao mercado. De acordo com
Behring e Boschetti (2007, p. 62), a interveno esta-
tal, no modelo liberal, deveria restringir-se a regular
as relaes sociais com vistas a garantir a liberdade
individual, a propriedade privada e assegurar o livre
mercado. O Estado era, ento, considerado um
mal necessrio, como bem discorre Bobbio (1988,
p. 37). Alis, essa maneira de enxergar o Estado e
a defesa de sua atuao mnima continua predomi-
nando nos pensamentos neoliberais.
Essa nova ordem liberal, entretanto, conseguiu
garantir apenas uma igualdade formal (jurdica,
positivada) entre os indivduos. Na prtica, esse
modelo disseminou um regime de fortes desigual-
dades sociais
5
, marcado pela explorao impiedosa
das classes trabalhadoras. Com supedneo em
Justen Oliveira (2007, p. 44), a concepo ideol-
gica do liberalismo, que surgiu com reao con-
centrao de toda a iniciativa poltico-econmica
4
A doutrina liberal, conforme esclio de Clve (2000, p. 36) era tributria de uma
idia limitada e juridicamente controlada de Estado. Esse jurista paranaense afrma
que, pelos ideais liberais, o Estado devia unicamente zelar pela segurana das rela-
es sociais e, para isso, devia se limitar a produzir leis, execut-las e censurar sua
violao. O Estado Liberal, segundo Clve, seria um Estado `gendarme`, por isso
mesmo apelidado de `guarda noturno` por Lassalle.
5
Cabe aqui abrir um parntese para trazer a lume o conceito de dawirnismo social,
criado para defnir o comportamento dos indivduos durante os tempos de liberalis-
mo. A teoria lanada por Charles Darwin (em A origem das espcies, em 1859) de
que a luta pela vida e a seleo natural implicariam na extino da espcie animal
menos aperfeioada, foi adaptada para a seara humana. Conforme Hebert Spencer
(apud BEHRING; BOSCHETTI, 2007, p. 60), a interveno do Estado no organismo
social seria contrria evoluo natural da sociedade, onde os menos aptos tende-
riam a desaparecer.
Como forma de combate s
estruturas e instituies que
sufocaram o indivduo nos regimes
feudais e absolutistas, surgiu o
Estado Liberal, preocupado em
garantir a autonomia e a liberdade
individuais na sua mxima extenso
LUCIANO CHAVES DE FARIAS
em torno do Estado, logo se transformou em con-
venincia das categorias sociais que emergiram
como titulares do poder econmico.
Assim, diante da presso para modifcaes
na estrutura da sociedade,
duas alternativas principais
se apresentavam como
soluo, de acordo com
as lies de Santos (2000,
p. 149), a reforma ou a
revoluo. Como cedio,
prevaleceu, na Europa Oci-
dental, a via reformista. A
reao pacfca do Estado aos confitos sociais
deu-se mediante uma mudana de paradigma: o
surgimento do Estado Social.
O Estado Social
A implantao do modelo intervencionista de
Estado se deu de maneira paulatina. O Estado
mnimo, com suas reduzidas competncias, foi
passando, gradativamente, a assumir mais e mais
funes. Utilizando-se das denominaes de Clve
(2000, p. 37), o `Estado-rbitro` cede espao para o
`Estado de prestaes`. No obstante esse contnuo
processo de mudana que se deu poca, pode-se
afrmar, com respaldo em Oliveira (2007, p. 45), que
a profunda recesso econmica mundial sobrevinda
na dcada de 1930 e a ecloso da Segunda Guerra
Mundial precipitaram a consolidao de um novo
modelo econmico assumido pelo Estado.
O Estado Social
6
surgiu com o fto de diminuir
as desigualdades e injustias sociais, permeando o
cotidiano da vida social concreta por meio de uma
ampla e contundente interveno estatal na socie-
dade, principalmente na economia. O Estado Social
possui uma concepo providencial por esse
motivo foi denominado pela doutrina francesa de
Estado-Providncia que no deve ser confundida
com uma concepo meramente protetora, tpica
6
Tambm denominado de Estado do Bem-Estar Social (Welfare State) pelas naes
de tradio anglo-germncia, Estado-Providncia (tat Providence) na dico france-
sa ou ainda Estado de Servio, como acrescenta Clve (2000, p. 37). Portanto, quais-
quer dessas denominaes devem ser entendidas como sinnimas na designao de
um modelo de Estado intervencionista.
do Estado Moderno (o Estado-Protetor), reinante no
perodo entre o sculo XIV e o sculo XVIII. O fran-
cs Pierre Rosanvallon capta com preciso essa
diferena substancial entre o antanho Estado-Pro-
tetor e o Estado-Providn-
cia, mais conhecido como
Estado Social. Para Rosan-
vallon (1992, p. 19):
O Estado-providncia , de fac-
to, muito mais complexo que o
Estado-protector: no tem ape-
nas a funo de proteger bens
adquiridos (a vida ou a proprie-
dade); visa igualmente aces
positivas (de redistribuio de rendimentos,
de regulao das relaes sociais, de direc-
o de certos servios colectivos etc.).
De mero garantidor da autonomia e da liberdade
individuais, o Estado Liberal se transforma, segundo
Aranha (2000, p. 96), em ator central responsvel
por guiar e implementar polticas pblicas capazes
de promover um desenvolvimento social mais justo
e solidrio, garantindo, alm da mera igualdade for-
mal, uma igualdade concreta e material.
Sabe-se que para a implementao do modelo
intervencionista foi necessrio ampliar o aparato
institucional, induzindo a gesto burocrtica a se
revestir de extremo formalismo legal para absorver
a diversidade de servios e atividades impostas ao
Estado. O resultado inevitvel foi a elevao dos
custos da gesto burocrtica, tornando-a lenta e
inefciente. As crescentes despesas j no eram
mais suportadas pelo governo e contribuam ainda
mais para o aumento do dfcit pblico.
Ento, a adoo desse modelo social (interven-
cionista) em substituio ao modelo liberal acarre-
tou um crescimento desenfreado do Estado, assim
como das reas de interveno deste na socie-
dade. Essa hipertrofa estatal resultou na crise do
modelo social, composta, basicamente, de acordo
com o socilogo portugus Santos
7
(2000, p. 145),
por duas dimenses: a crise fscal, decorrente do
7
Em oportunidade anterior, manifestando-se tambm sobre esse Estado promotor do
Bem-estar Social, Santos (1995, p. 61) j afrmava peremptoriamente que a centrali-
dade do Estado exercida com grande dose de inefcincia.
O Estado Social surgiu com o fto
de diminuir as desigualdades e
injustias sociais, permeando o
cotidiano da vida social concreta
por meio de uma ampla e
contundente interveno estatal
na sociedade
grande aumento das atribuies estatais, o que
gerou um endividamento enorme para os cofres
pblico; e a hiperjuridicizao da vida social, pois
o direito passou a ser utilizado como instrumento
normatizador da interveno
estatal na sociedade, regu-
lando os mais diversos cam-
pos da realidade social.
Comentando sobre essa
crise do Estado-Providncia,
o francs Rosanvallon (1992,
p. 33) a atribui ao fato de a sociedade estar cada vez
mais segmentada, oligopolizada, balcanizada sob
presso da evoluo das estruturas econmicas (seg-
mentao de mercado do trabalho) e das estruturas
de negociao social. Nessas circunstncias, no
bastava mais apenas estar sob a tutela do Estado,
como se este fosse o nico recurso, era preciso ofe-
recer uma maior autonomia atuao da sociedade
capitalista. Santos (2000, p. 155) sintetiza as causas
da crise afrmando que o Estado-Providncia acabou
sucumbindo pela difculdade de prestar populao
a assistncia a que inicialmente se propusera e pelas
presses de mercado, carecedor de maior abertura,
inclusive no mbito internacional.
O Estado Subsidirio ou Neoliberal
cedio que a dcada de 1980 foi marcada
pelo crescente dfcit pblico e pelo considervel
aumento do endividamento externo, levando
impossibilidade de serem continuadas as polticas
pblicas que colocavam o Estado como o promotor
direto do bem-estar social e do desenvolvimento
econmico
8
. Paralelamente s transformaes pol-
ticas, surgiu a necessidade de uma redefnio do
modelo adotado de Estado.
Sobre a premncia de um novo modelo estatal
substituindo o modelo intervencionista, cabe trazer
a lume opinio de Bresser Pereira (1996, p. 272),
manifestada nos meados dos anos 1990, poca da
Reforma Gerencial do Estado:
8
Para Mishra (1995, p. 5), as razes para o declnio do Estado-Providncia foram
mais materiais do que ideolgicas, evidenciando que a questo econmica foi crucial
para o desencadeamento desse processo de crise.
[...] j chegamos a um nvel cultural e poltico
em que o patrimonialismo est condenado,
que o burocratismo est condenado, e que
possvel desenvolver estratgias administra-
tivas baseadas na ampla delega-
o de autoridade e na cobrana
a posteriori dos resultados.
Essa crise do Estado
do Bem-Estar Social abriu
caminho para novas pro-
postas e novos modelos de
confgurao e atuao do Estado na sociedade.
Assim, apresentou-se, mais fortemente a partir da
segunda metade da dcada de 1990, o Estado
Subsidirio
9
, um modelo que se concentra apenas
no desenvolvimento de suas atividades exclusivas,
atuando subsidiariamente sociedade civil e ini-
ciativa privada no fomento das demais atividades
no exclusivas do Estado.
Sobre essa mudana na forma de atuao do
Estado, Grotti (2005, p. 187) historiou o seguinte:
Na quadra fnal do sculo passado as alte-
raes efetuadas por conta da chamada Re-
forma do Estado levaram a um desmonte do
Estado prestador, produtor, interventor e pro-
tecionista, e a um redimensionamento de sua
atuao como agente regulador da atividade
econmica, constituindo-se a privatizao e a
desregulao nos dois remdios mais impor-
tantes da receita neoliberal.
Em sntese, a crise institucional do Estado Social
no fnal do sculo XX implicou a sua inadequao
s mudanas no cenrio nacional e mundial. Alm
das necessrias transformaes estruturais concre-
tizadas com o modelo neoliberal de Estado Regu-
lador (Subsidirio), o resgate de uma democracia
efetiva demanda o surgimento de um novo modelo
de gesto voltado para a transparncia e para par-
ticipao dos cidados no processo poltico.
Antes de se abordar as caractersticas desse
novo Estado Regulador, cabe abrir um parntese
9
O carter subsidirio do Estado contemporneo indica que este deve se ocupar,
cada vez mais, em ser regulador e promotor apenas dos servios sociais bsicos.
Por isso, hodiernamente, tambm se ouve falar bastante em Estado Regulador, que
pode ser considerado como uma faceta, ou como sinnimo, desse Estado Subsidrio.
Entretanto, boa parte da doutrina prefere denominar esse atual modelo de Estado
Neoliberal, uma vez que retoma alguns dos ideais do liberalismo de Adam Smith.
Essa crise do Estado do Bem-
Estar Social abriu caminho para
novas propostas e novos modelos
de confgurao e atuao do
Estado na sociedade
para registrar a formulao de um modelo interme-
dirio, o Estado do Investimento Social, proposto por
Anthony Giddens, um dos idealizadores da verso
contempornea da terceira via
10
. Partindo da crise do
Estado de Bem-Estar Social,
o referido autor questiona o
seu carter excessivamente
coletivista, igualitrio e pro-
tetor, e prope uma nova
forma de organizao da
economia, denominada de
economia mista. Por meio
dela, segundo Oliveira (2005, p. 584), buscar-se-ia
uma sinergia entre os setores pblico e privado, com
a utilizao do dinamismo dos mercados sem perder
de vista o interesse pblico.
Giddens (2000, p. 110) afrma que esse modelo
de economia mista envolve um equilbrio entre
regulao e desregulao, num nvel transnacional
bem como em nveis nacional e local; e um equil-
brio entre o econmico e o no econmico na vida
da sociedade. A inteno de Giddens (2000, p. 97)
era elaborar uma nova social-democracia ou um
liberalismo social, a partir da defesa de uma atitude
positiva perante o livre-mercado, o individualismo e
a globalizao, e do descarte de um protecionismo
econmico, cultural e social.
Os valores centrais da terceira via so: igual-
dade, liberdade como autonomia, no h direito
sem responsabilidades e no h autoridade sem
democracia. Para Giddens, o papel do governo
no seria prover o direito, mas assegurar a busca
do mrito. Pode-se afrmar que a terceira via pre-
serva as premissas econmicas e morais do libera-
lismo, convertendo as recomendaes neoliberais
em polticas progressistas e, portanto, assimilveis
pela nova esquerda. Em resposta s crticas doutri-
nrias, Giddens afrma que a terceira via no se trata
de uma continuao do neoliberalismo, mas uma
flosofa poltica alternativa a ele, pois considera as
consequncias sociais das decises baseadas no
10
Giddens (2000, p. 36) defne a terceira via como uma estrutura de pensamento e
de prtica poltica que visa a adaptar a Social-Democracia a um mundo que se trans-
formou fundamentalmente ao longo das duas ltimas dcadas. uma terceira via no
sentido de que uma tentativa de transcrever tanto a Social-Democracia do velho
estilo quanto o Neoliberalismo. Vale dizer, um modelo intermedirio entre o Estado
Social e o Estado Neoliberal.
mercado (GIDDENS apud PAULA, 2005, p. 72-73).
Retornando s caractersticas do Estado Regu-
lador, sabe-se que do fnal do sculo passado em
diante, operou-se uma ntida transformao no
papel do Estado. Na viso
de Barroso (2002, p. 116),
em lugar de protagonista
na execuo dos servios,
suas funes passam a ser
as de planejamento, regu-
lamentao e fscalizao
das empresas concessio-
nrias. Freitas (1995, p. 36), acompanhando esse
entendimento, afrma que o trao caracterstico
desse novo perfl da Administrao Pblica reside
na reduo da participao direta do Estado na
execuo de servios pblicos e a ampliao da
sua dimenso fscalizadora.
O festejado mestre de Coimbra Jos Joaquim
Gomes Canotilho (2000, p. 346), sobre essa transfor-
mao estatal, afrma que o Estado Social assume
hoje a forma moderna de Estado Regulador de ati-
vidades econmicas essenciais. E explica que a
razo dessa mudana no assenta apenas em pre-
missas ideolgicas (menos Estado, melhor Estado),
mas na verifcao de que a multiplicao de muitas
tarefas do Estado (servios essenciais, investigao,
emprego) faz apelo a recursos fnanceiros, saberes,
competncias, experincias tcnicas e profssionais
que se encontram fora do aparelho do Estado.
Comungando desse entendimento, Arago
(2002a, p. 68) assevera que, paralela e simulta-
neamente aos desafos colocados pela globaliza-
o, o Estado atual sofre a crise do fnanciamento
das suas mltiplas funes. Para o autor, diante
dessa crise, h, como pensam os neoliberais, ine-
vitabilidade de retrao do Estado frente s neces-
sidades sociais, ou, alternativamente, adotam-se
novas estratgias de atuao compatveis com a
escassez de recursos.
Ainda na seara desse novo modelo de Estado
Regulador, Marques Neto (2002, p. 15) entende
que com esse novo papel do Estado, abandona-se
o perfl autoritrio em prol de uma maior interlocu-
o do Poder Pblico com a sociedade.
Pode-se afrmar que a terceira
via preserva as premissas
econmicas e morais do
liberalismo, convertendo as
recomendaes neoliberais em
polticas progressistas
Com supedneo em Bucci (2006, p. 2), afrma-se
que nesse modelo neoliberal e conservador as fun-
es estatais seriam apenas de gesto e regulao,
indo alm da mera ordenao do laissez-faire ideal,
mas aqum de um Estado
promocional que atuava como
parceiro ativo de empreendi-
mentos econmicos.
Com base em todo o
exposto, pode-se concluir
que esse modelo regulador reserva ao Estado
funes eminentemente voltadas ao planeja-
mento, fomento, regulao e fscalizao. Utili-
zando-se das palavras de Guerra (2005, p. 26),
a participao direta do Estado deve ser inter-
rompida naqueles setores que no se refram a
imperativos da segurana nacional, relevante inte-
resse coletivo ou prestao de servios pblicos,
mesmo que o desempenho estatal seja efciente
e, at mesmo, rentvel.
Em interessante artigo publicado na revista
poca (NEVES, 2007), intitulado Menos estatais e
mais efcincia, o articulista Ricardo Neves sugere
que os governos deveriam dedicar-se a uma
agenda bsica cujas prioridades seriam: manter a
estabilidade da moeda nacional, garantir a manu-
teno da ordem e da segurana pblica, zelar pelo
cumprimento da lei, cuidar da educao bsica, da
sade e da assistncia social. E ainda conforme o
referido consultor, se o Estado se intrometer fora
dessa agenda bsica, qualquer boa inteno vai
acabar se pervertendo.
Nesse diapaso, cabe trazer baila tambm
as concluses de Maria Sylvia Zanella Di Pietro. A
administrativista entende que devem fcar a cargo
do Estado as atividades que lhe so prprias como
ente soberano, consideradas indelegveis ao parti-
cular (segurana, defesa, justia, relaes exterio-
res, legislao, polcia); e devem ser regidas pelo
princpio da subsidiariedade as atividades sociais
(educao, sade, pesquisa, cultura, assistncia)
e econmicas (industriais, comerciais, fnancei-
ras), as quais o Estado s deve exercer em carter
supletivo da iniciativa privada, quando ele for def-
ciente (DI PIETRO, 2005, p. 37).
A partir dessas concluses, Di Pietro (2005, p.
38) consigna uma pertinente advertncia de que
no se deve confundir o Estado Subsidirio com o
Estado Mnimo, apesar de suas semelhanas, prin-
cipalmente no tocante ao
enxugamento da mquina
estatal. Neste, o Estado
(Mnimo) s exercia as ativi-
dades essenciais, deixando
tudo o mais para a iniciativa
privada (ideia de liberdade individual do Estado
Liberal); naquele, o Estado (Subsidirio) exerce as
atividades essenciais, tpicas do Poder Pblico, e
tambm as atividades sociais e econmicas que o
particular no consiga desempenhar a contento no
regime da livre iniciativa e livre competio, alm de
exercer o incentivo iniciativa privada, auxiliando-a
pela atividade de fomento.
Mesmo no sendo o local apropriado para
o debate, cabe registrar aqui que diante desse
Estado Subsidirio, que nada mais do que um fel
retrato do capitalismo neoliberal, vem surgindo uma
certa tenso social, uma vez que, cada vez mais,
a sociedade est, legitimamente, demandando
dos governantes polticas pblicas direcionadas s
suas diversas necessidades. Ento, se de um lado
h a ideologia de desonerao do Estado, de outra
banda h uma sociedade carente de servios pbli-
cos de qualidade, disponveis de forma contnua,
universal, efciente e efcaz.
Com efeito, a diminuio do tamanho da mquina
estatal
11
, importando, dentre outras situaes, a
transferncia de competncias pblicas para o setor
privado, apresenta-se como uma realidade inexor-
vel. Tal fato se mostra claro em relao atividade
administrativa de servio pblico, sendo uma das
tcnicas mais incisivas de interveno do Estado no
domnio econmico e na ordem social. Entretanto,
11
Sobre o tamanho do Estado, cabe colacionar uma interessante analogia feita por
Mateus (2005, p. 26), com base em um artigo do Prof. Stephen Kanitz, no qual este
professor dizia que os grandes animais so os que possuem maiores difculdades
para sobreviver, pois precisam de maior quantidade de alimentos e, no entanto, so
mais lentos, ao passo que pequenos animais, mais velozes e com menores neces-
sidades, tm sua perpetuao mais garantida. Mateus estabelece, ento, com base
nessas ideias trazidas por Kanitz, uma analogia com o Estado. Para ele, um Estado
gigantesco, paternalista, presente em todas as atividades, inclusive na regulao da
economia, certamente estar fadado a fracassar naquilo que deveria ser mais caro a
ele, ou seja, na promoo do desenvolvimento social, na extirpao da pobreza e da
marginalidade, procurando reduzir as desigualdades sociais e regionais, em busca do
bem comum e, por extenso, da paz social.
[...] se de um lado h a ideologia de
desonerao do Estado, de outra
banda h uma sociedade carente
de servios pblicos de qualidade
o encargo de proteo dos interesses da coletivi-
dade, consubstanciado nesse processo de ser-
vio pblico, permanece nas mos do Estado por
determinao do sistema constitucional brasileiro
vigente (BITTENCOURT,
2006, p.13). Assim, a socie-
dade pode (e deve) conti-
nuar exigindo do Estado a
prestao de servios pbli-
cos de qualidade, indepen-
dentemente das delegaes e transferncias de
competncias.
Conclui-se, desse modo, que, com essa cres-
cente desonerao do Estado Regulador (Subsidi-
rio), as parcerias com a iniciativa privada tornam-se
fundamentais para o alcance dos objetivos almeja-
dos por esse novo modelo estatal
12
.
Por fm, pode-se tranquilamente afrmar que,
hodiernamente, as bases e as premissas funda-
mentais desse vigente modelo de Estado Subsidi-
rio, Regulador ou Neoliberal esto sofrendo fortes
impactos, desde o segundo semestre de 2008, com
a instaurao da crise econmica e fnanceira mun-
dial
13
. Em suma, os efeitos retumbantes da crise
fzeram com que os Estados (principalmente os
EUA) interviessem direta e massivamente na eco-
nomia, injetando capitais pblicos em empresas pri-
vadas e at mesmo promovendo estatizaes em
determinadas instituies particulares
14
. Como visto,
o apangio do Estado Subsidirio (Neoliberal) a
ausncia de interveno direta na economia, res-
tringindo sua atuao s atividades regulatrias e
fscalizatrias. Porm, em funo da atual crise eco-
nmica, pode-se constatar que esse modelo pouco
intervencionista no est podendo ser levado ao p
da letra, tendo em vista as constantes e necessrias
12
Arago (2005, p. 4), respaldado pelas lies de Jorge Rodriguez Guerra, destaca
que as Parcerias Pblico-Privadas (PPPs) podem tambm ser vistas sob a perspecti-
va da teoria dos quase mercados, nos quais o Estado continua fnanciando o servio
pblico, que, no entanto, no mais prestado pela Administrao Pblica, mas sim
por empresas privadas. Tudo isto porque, na tica da ortodoxia neoliberal, os quase
mercados podem ser considerados uma soluo engenhosa para os problemas deri-
vados das defcincias tanto do mercado, como do Estado.
13
Crise esta que, pelo desencadear e sucesso dos fatos, mostrou-se muito mais
para um tsunami do que para uma marolinha, como declarou o presidente Luiz In-
cio Lula da Silva em certa ocasio.
14
Conforme foi noticiado nos grandes jornais de todo o mundo, em 10/07/2009, a
General Motors (GM) passou a ser controlada, a partir daquela data, pelo governo dos
EUA, que adquiriu 60,8% das aes da montadora.
intervenes estatais nas economias, inclusive com
signifcativos aportes de recursos pblicos.
Diante desse cenrio, cabem os retricos ques-
tionamentos: como possvel o Estado Neoliberal,
caracterizado pela atuao
restrita e subsidiria, pas-
sar a intervir direta e signi-
fcativamente na economia?
No seria um contra-senso?
Est surgindo, ento, um
novo modelo de Estado? As respostas a essas per-
guntas no podem ser oferecidas com segurana e
convico no presente momento, mas servem para
ensejar instigantes refexes sobre o assunto.
AS MUTAES DA ADMINISTRAO PBLICA
Prolegmenos
Com esse processo de redefnio do papel do
Estado, abordado no item anterior, torna-se neces-
srio redefnir tambm o papel da Administrao
Pblica, entendida como a mquina que o faz fun-
cionar, ou, conforme Bucci (2006, p. 2), o apa-
relho que realiza e executa a atividade material
no seu mbito interno. A Administrao Pblica
a face do Estado que atua no desempenho das
atividades executivas, o instrumento (aparelho)
estatal responsvel pela materializao dessas
atividades. Em breve sntese, pode-se compreen-
der a Administrao Pblica como o brao opera-
cional do Estado.
A Administrao Pblica brasileira vem pas-
sando nas ltimas duas dcadas por um momento
irreversvel de reforma, em consonncia com o
movimento de globalizao que vem tomando
conta do mundo. Di Pietro (2005, p. 46-47) apre-
senta duas realidades que os administradores de
todos os nveis de governo vm enfrentando e que
se confguram nas molas propulsoras da reforma do
aparelhamento administrativo, com a consequente
reduo gradativa de seu aparato. So essas as
realidades apontadas pela autora:
A Administrao Pblica brasileira
vem passando nas ltimas
duas dcadas por um momento
irreversvel de reforma
uma primeira realidade a situao de a.
crise, especialmente de crise fnanceira; e
isso leva a uma constatao: a Constitui-
o Federal atribui competncias ao poder
pblico que ele no tem condies de cum-
prir a contento; faltam verbas nas reas de
sade, educao, previdncia social, mora-
dia, transporte, segurana; isso para falar
apenas nas atividades essenciais;
a segunda realidade a procura desesperada b.
por solues; a busca de institutos novos,
de medidas inovadoras, que permitam ao
Estado lograr maior efcincia na prestao
dos servios que lhes esto afetos.
Desse modo, a reforma do aparelhamento admi-
nistrativo designa uma tendncia praticamente
universal de adotar uma administrao descentrali-
zada
15
, transformando a Administrao Pblica em
um ente efciente e efcaz, capaz de oferecer ao
cidado o bem-estar social a partir da prestao de
servios pblicos de qualidade.
A Reforma do Aparelho do Estado
No Brasil, foi de fundamental importncia para
a difuso dos ideais da reforma a institucionaliza-
o do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado, elaborado pelo Ministrio da Administra-
o Federal e da Reforma do Estado (MARE)
16
e
aprovado em 21/09/1995. Como se v, a questo
alcanava tamanha importncia no cenrio poltico
da poca que foi at mesmo criado um ministrio
prprio para tratar dos assuntos relacionados com
a reforma.
Esse prprio Plano Diretor estabelece a distino
entre Reforma do Estado e Reforma do Aparelho do
Estado. A primeira um projeto amplo que diz res-
peito s vrias reas do governo e, ainda, ao con-
junto da sociedade brasileira, enquanto a segunda
tem um escopo mais restrito: est orientada para
15
De acordo com Poltronieri (2005, p. 16), a flosofa que vem transformando o Di-
reito Administrativo brasileiro, via reforma do Estado e da forma de administrao,
envolve uma concepo norte-americana de administrao descentralizada.
16
O Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do Estado (MARE) foi institu-
do em 1995, durante o primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso,
e foi capitaneado pelo Ministro Luiz Carlos Bresser Pereira.
tornar a Administrao Pblica mais efciente e vol-
tada para a cidadania. O Plano continha diretrizes
bsicas para as mudanas institucionais que deve-
riam ser efetuadas, primeiramente, no aparelha-
mento administrativo do Estado e, posteriormente,
no prprio modelo estatal brasileiro, e deveria ser
executado por meio de emendas constitucionais
17
.
Cabe advertir que apesar de o Plano focalizar
suas intenes na formulao de um novo modelo
de gesto para a Administrao Pblica federal,
muitas de suas diretrizes e propostas deveriam tam-
bm ser aplicadas no nvel estadual e municipal.
Em resumo, pode-se afrmar que esse Plano
Diretor de 1995 formalizou os intentos de modifca-
o da burocracia pblica brasileira. Tal documento
dividiu as atividades estatais em dois segmentos:
atividades exclusivas do Estado (como as de legis-
lao, regulao, fscalizao, e de fomento e for-
mulao das polticas pblicas) e atividades no
exclusivas do Estado (os servios de carter com-
petitivo e as atividades auxiliares ou de apoio).
Com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado, foi aberto, conforme Guimares (2003, p.
67) o caminho para a delimitao interna de fun-
es e encargos no sistema social da poltica como
forma de combater a sua hipertrofa, tida como
responsvel pela inoperncia e inefcincia das
organizaes estatais em muitas sociedades con-
temporneas. O Plano previa a criao e expan-
so de espaos pblicos no estatais, defnidos
como terceiro setor, ao lado dos setores do Estado
e do mercado, por meio da qualifcao de entida-
des privadas da sociedade civil como Organizaes
Sociais (OS) e Organizaes da Sociedade Civil de
Interesse Pblico (OSCIP), que passariam a desen-
volver, em parceria com o Estado, diversos projetos
de implementao de polticas pblicas nas reas
sociais, sanitrias, educacionais e culturais.
O Professor Paulo Modesto (1999, p. 2), ana-
lisando outros pases que adotaram forma similar
de reforma da Administrao Pblica, consegue
identifcar objetivos comuns pretendidos com tal
17
Algumas dessas emendas constitucionais foram aprovadas, como, por exemplo,
as emblemticas Emendas Constitucionais n.
s
19 e 20, de 04/06/1998 e 15/12/1998,
respectivamente, que modifcaram diversos pontos da estrutura da Administrao P-
blica brasileira.
implementao e, em linhas gerais, estabelece
uma diviso. So estes os objetivos:
objetivo econmico: diminuir o dfcit pblico, a.
ampliar a poupana pblica e a capacidade
fnanceira do Estado para concentrar recur-
sos em reas em que indispensvel a sua
interveno direta;
objetivo social: aumentar a efcincia dos b.
servios sociais oferecidos ou fnanciados
pelo Estado, atendendo melhor o cidado a
um custo menor, zelando pela interiorizao
na prestao dos servios e ampliao do
seu acesso aos mais carentes;
objetivo poltico: ampliar a participao da c.
cidadania na gesto da coisa pblica; esti-
mular a ao social comunitria; desenvol-
ver esforos para a coordenao efetiva das
pessoas polticas no implemento de servios
sociais de forma associada;
objetivo gerencial: aumentar a efccia d.
e efetividade do ncleo estratgico do
Estado, que edita leis, recolhe tributos e
defne as polticas pblicas; permitir a ade-
quao de procedimentos e controles for-
mais, e substitu-los, gradualmente, porm
de forma sistemtica, por mecanismos de
controle de resultados.
Apesar de todo o esquadrinhamento estrat-
gico defnido pelo supracitado Plano Diretor, as
reformas idealizadas para o Estado fcaram rfs
com a extino do Ministrio da Administrao e
Reforma do Estado (MARE)
18
. O fm do MARE e a
oposio doutrinria a algumas das inovaes (em
especial s organizaes sociais e aos contratos
de gesto) acabaram, conforme entendimento de
Di Pietro (2005, p. 53), por deter a implantao e
o avano de muitos dos instrumentos previstos no
Plano Diretor.
Entretanto, a extino do MARE com a conse-
quente relegao do Plano Diretor no signifcaram
o abandono dos objetivos centrais das reformas.
Ao revs, sendo de inspirao neoliberal e estando
18
O MARE, institudo em 1995, foi extinto em 1998, ainda durante o primeiro governo
de Fernando Henrique Cardoso, sendo suas funes absorvidas pelo Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto.
inseridos no contexto da globalizao e sob o
comando de organismos internacionais, os objeti-
vos continuam presentes, embora no mais decla-
rados em documentos explcitos.
A Administrao Pblica Burocrtica, Gerencial
e Societal
Em apertada sntese da anteriormente abordada
Reforma do Aparelho do Estado, tem-se que o seu
ponto fulcral a transformao da administrao
pblica burocrtica, rgida e inefciente, voltada
para si mesmo e para o controle interno, para uma
administrao pblica gerencial, fexvel e efciente,
voltada para o atendimento ao cidado-cliente.
19

Da, faz-se mister tecer comentrios sobre esses
modelos de administrao pblica.
A denominada administrao pblica burocr-
tica foi concebida na segunda metade do sculo
XIX, no contexto do Estado Liberal, em substituio
administrao patriarcal e como forma de com-
bater a corrupo, o nepotismo e o empreguismo.
Sintomas esses to arraigados antiga administra-
o patriarcal, paternalista e patrimonialista e que,
certamente, ainda hoje, continuam sendo os gran-
des males da Administrao Pblica brasileira. De
acordo com Di Pietro (2005, p. 49), a administrao
burocrtica se baseia nos princpios da profssiona-
lizao, organizao em carreira, hierarquia funcio-
nal, impessoalidade, formalismo. Os mecanismos
de controle nesse tipo de administrao so predo-
minantemente formais e prvios, voltados, interna-
mente, para a prpria Administrao, sem maiores
preocupaes com a efcincia na prestao dos
servios pblicos aos seus clientes: o cidado.
J a administrao pblica gerencial emerge na
segunda metade do sculo XX e, segundo Di Pie-
tro (2005, p. 49) veio como resposta, de um lado,
expanso das funes econmicas e sociais do
Estado e, de outro, ao desenvolvimento tecnol-
gico e globalizao da economia mundial. Nesse
19
Sob essa perspectiva, a cidadania deixa de ser o conjunto da populao pela qual
o Estado republicanamente deve zelar pelo bem-estar, para ser vista como um cliente,
uma meta, um resultado a ser alcanado. Por isso, em algumas proposies progres-
sistas de reforma, ao substantivo cidado acrescentado o substantivo cliente,
formando o cidado-cliente (PAULA, 2005, p. 12).
modelo gerencial, a efcincia da administrao
pblica e a necessidade de reduzir custos e aumen-
tar a qualidade dos servios tornam-se essenciais.
Desse modo, o aparelhamento do Estado passa
a ser orientado predomi-
nantemente pelos valores
da efcincia e qualidade
na prestao dos servios
pblicos, e pelo desenvol-
vimento de uma cultura
gerencial nas organizaes.
Pode-se dizer que a dife-
rena fundamental entre os
dois referidos modelos de administrao pblica
reside na fexibilizao de procedimentos e na alte-
rao quanto forma de controle, que deixa de
ser formal e passa a ser fnalstico, de resultados.
Em suma, na administrao gerencial busca-se:
(I) defnir com preciso as metas de cada rgo;
(II) outorgar maior autonomia ao administrador na
sua gesto para que sejam alcanados os objeti-
vos contratados; e (III) instituir o controle fnalstico
ou de resultados. Alm disso, esse modelo enseja
uma maior participao do cidado e das entidades
privadas na administrao pblica.
Cabe registrar que a professora e pesquisadora
Ana Paula Paes de Paula, ao examinar o caso brasi-
leiro de reforma do aparelho do Estado, conclui que
houve duas orientaes polticas naquele perodo: a
multicitada vertente gerencial e a vertente societal.
Para Paula (2005, p. 18):
[...] a vertente gerencial se inspira no movi-
mento internacional pela reforma do Estado e
implementa a administrao pblica gerencial;
e a vertente societal busca novas formas de
organizao e administrao do Estado para
constituir uma administrao pblica societal.
Desse modo, deve-se atentar tambm para
esse novo modelo de administrao pblica, deno-
minado por Ana Paula Paes de Paula de societal.
Tal modelo busca formas de organizao e admi-
nistrao do Estado que incluam a participao
da sociedade, procurando construir uma gesto
pblica social, uma gesto pblica com cidadania.
Essa vertente societal se inspira, principalmente,
nas experincias alternativas de gesto pblica
realizadas no mbito do poder local no Brasil, como
os conselhos gestores e o oramento participativo.
fato notrio que os modelos puramente geren-
ciais j no atendem aos
anseios e necessidades da
sociedade. O modelo de
Administrao centralizada
e hierarquizada revela-se
inadequado para enfrentar
os desafos do Estado. As
sociedades esto cada vez
mais complexas e plurais,
com demandas em diversas reas e segmentos. O
Estado tende a perder a centralidade, a unidade e
a exclusividade diante da variedade dos interesses
privados. premente a adoo de novos mtodos
de atuao, baseados na cultura do dilogo.
Portanto, com o avano da pluralidade e com-
plexidade, inclusive tecnolgica, da sociedade, a
Administrao Pblica necessita se fragmentar,
ensejando a criao de rgos e entidades inde-
pendentes (agncias reguladoras), alm de buscar
incentivar a participao popular na gesto pblica.
Essa descentralizao material da Administrao
Pblica um caminho que se apresenta para garan-
tir a satisfao dos diversifcados interesses sociais.
Nesse diapaso, o administrativista Arago (2002b,
p. 132), que denomina esse novo modelo de Admi-
nistrao Pblica pluricntrica
20
, entende que:
[...] o escopo da descentralizao no
apenas o de aproximar a Administrao dos
cidados para que a atuao administrativa
se d, de um lado, de forma mais rpida e
cmoda para estes, e de outro, mais consen-
tnea com as necessidades, em virtude do
maior conhecimento destas propiciado pela
descentralizao, mas tambm o de fracionar
o poder do Estado evitando a sua concentra-
o nas mesmas mos.
Moreira Neto (apud Arago, 2002b, p. 139) diz
que a Reforma Administrativa implicou um passo
20
Com pensamento semelhante, Binembojm (2006, p. 250) assevera que est ha-
vendo uma tendncia universal metamorfose do modelo piramidal da Administrao
Pblica, passando para uma confgurao policntrica.
[...] o aparelhamento do
Estado passa a ser orientado
predominantemente pelos valores
da efcincia e qualidade na
prestao dos servios pblicos,
e pelo desenvolvimento de uma
cultura gerencial nas organizaes
racional na descentralizao, com a fnalidade de
atender as diferentes necessidades de gesto da
coisa pblica segundo as suas caractersticas pr-
prias e no em conformidade com um padro rgido,
formal e predeterminado.
CONSIDERAES FINAIS
O Estado brasileiro continua buscando novos
instrumentos que garantam mais efcincia e qua-
lidade aos servios pblicos disponveis aos cida-
dos-clientes. E, para alcanar esse mister, so
fundamentais as parcerias com o setor privado. A
Administrao Pblica contempornea, para cum-
prir suas funes e atender aos valores e princ-
pios constitucionais a ela impostos, deve atuar de
forma coordenada e descentralizada, substituindo
a tradicional hierarquia pela ideia de consensu-
alidade, a administrao unitria por gestes
compartilhadas.
Com efeito, a transformao da gesto adminis-
trativa brasileira tem signifcado, inevitavelmente,
uma modifcao substancial da prpria Admi-
nistrao Pblica. Segundo Poltronieri (2005, p.
18), essa modifcao altamente positiva, uma
vez que passa a determinar maior transparncia
e controle indireto e social das atividades desen-
volvidas pelo Estado, implantando uma crescente
autonomia dos rgos da Administrao e dirigen-
tes, descentralizando a prestao de servios, sua
regulao e fscalizao.
perceptvel que a atuao da Administrao
Pblica, tradicionalmente enclausurada no tecni-
cismo de suas decises, tem sido, cada vez mais,
permeada pela participao popular. De acordo
com Perez (2004, p. 65), os institutos de participa-
o popular na administrao pblica vo desde
as diversas formas ampliadas de manifestao do
direito de petio do administrado, passando pela
criao de conselhos consultivos ou deliberativos,
at instrumentos de maior complexidade jurdica
como a enqute do direito francs, as audincias
e consultas pblicas, a delegao de competncias
tipicamente pblicas para as Organizaes No
Governamentais (ONGs), que atuam em colabo-
rao com a Administrao, e o cada vez mais
utilizado oramento participativo.
Nessa seara, o Estado da Bahia tem se inse-
rido no contexto desse novo modelo de Admi-
nistrao Pblica. Desde os ltimos exerccios
da gesto anterior que a Bahia vem utilizando
o instrumento do oramento participativo. No
governo anterior, o instrumento vinha sendo utili-
zado nas Leis Oramentrias Anuais (LOA). J o
governo atual optou por utilizar o modelo partici-
pativo na elaborao do Plano Plurianual (PPA).
Sem dvida, a utilizao desses mecanismos
de insero da sociedade na gesto pblica
bastante louvvel. Entretanto, h ainda muito a
evoluir no mbito estadual para se chegar a uma
plena administrao pblica societal. guisa de
exemplo, a criao, ampliao e fortalecimento
dos conselhos gestores e o desenvolvimento dos
institutos da consulta e da audincia pblica so
fundamentais para se atingir uma gesto efetiva-
mente compartilhada com a sociedade.
Todas essas transformaes
21
na gesto pblica
brasileira visam, em verdade, um precpuo obje-
tivo: tornar mais efciente a presena do Estado. A
melhoria da gerncia pblica no uma questo de
somente estar em dia com o que ocorre na inicia-
tiva privada. Signifca mais, signifca tambm abrir
novos caminhos rumo efcincia. O governo no
pode querer ser uma empresa, mas pode se tornar
empresarial, competitivo.
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21
Renato Poltronieri (2005, p. 18) alerta que a transformao da Administrao P-
blica no Brasil um processo ainda em aberto. Para fortalecer esse entendimento,
ele cita o caso da implantao das PPPs.
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Gesto e Polticas
Pblicas Setoriais
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Gesto e Polticas
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O mito do inchao da fora de trabalho
do Executivo Federal
A
Tiago Falco Silva
B

Patricia Vieira da Costa
C
Abstract
This paper challenges the theory of an oversized
labour force in the public apparatus based on quantitative
and qualitative data. It presents national and international
comparative data which refutes arguments on an enlargement
in the number of federal government civil servants employed. It
analyses evolution of the number, in the light of management
policy for this labour force, pointing out measures taken to try
and associate the appropriate quantity of civil servants to their
qualifcations, giving priority to the most relevant and deprived
sectors such as education. The study approaches the creation
of new careers, initiatives to professionalize occupation of posts
and commissioned roles and actions to adjust and rationalize
human resources management in this context substituting
irregular third party labour by civil servants who have passed
entrance exams and new possibilities for temporary contracts in
the public sector. It fnally presents innovations proposed by the
Ministry of Planning, Budget and Managements Department of
Management to improve the running of the public apparatus.
Keywords: Management. Public management. Human
resources management in public service. Human resources.
Sizing the labour force. Public apparatus.
A
Ps-graduado em Cincia Poltica e em Relaes Internacionais pela Universi-
dade de Braslia (UnB); bacharel em Direito pela Universidade Federal do Rio de
Janeiro (UFRJ); Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental e Se-
cretrio de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. marcelo.
viana@planejamento.gov.br
B
Mestre em Desenvolvimento Econmico pela Universidade Estadual de Campinas
(Unicamp); graduado em Economia pela Universidade de Braslia (UnB); Especialista
em Polticas Pblicas e Gesto Governamental e secretrio-adjunto de Gesto do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. tiago.falcao@planejamento.gov.br
C
Mestra em Cincia Poltica; Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governa-
mental e Gerente de Projeto na Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto. patrcia.costa@planejamento.gov.br
Agradecimentos dos autores: equipe do Departamento de Modernizao Institucional da
Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, em especial
gestora Simone Tognoli Galati Moneta, pela ajuda na coleta e tratamento de dados.
BAHIA
ANLISE & DADOS
Resumo
O trabalho contesta a tese do superdimensionamento da fora
de trabalho na mquina pblica com base em dados quantitativos
e qualitativos. Apresenta dados comparativos nacionais e
internacionais que refutam a argumentao acerca do inchao
do quantitativo de servidores civis do Poder Executivo federal
na ativa. Analisa a evoluo do quantitativo luz da poltica de
gesto dessa fora de trabalho, apontando as medidas tomadas
para tentar aliar a quantidade adequada de servidores sua
devida qualifcao, com prioridade para setores mais relevantes
e carentes, como a educao. Nesse contexto, o estudo aborda
a criao de novas carreiras, as iniciativas para profssionalizar
a ocupao dos cargos e funes comissionadas, e aes de
ajuste e racionalizao da gesto de pessoas substituio de
mo de obra terceirizada irregular por servidores concursados
e novas possibilidades de contratao temporria no setor
pblico. Por fm, apresenta inovaes propostas pela Secretaria
de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
para aprimorar o funcionamento da mquina pblica.
Palavras-chave: Gesto. Gesto pblica. Gesto de pessoas
no servio pblico. Recursos humanos. Dimensionamento de
mo de obra. Mquina pblica.
INTRODUO
O aumento da populao, o crescimento econ-
mico e a sofsticao das relaes sociais condu-
zem a demandas por servios pblicos em maior
quantidade, com mais qualidade e crescente com-
plexidade. Para fazer frente a essas demandas, o
dimensionamento adequado da fora de trabalho
no setor pblico condio necessria, mas no
sufciente. Elas requerem que o Estado atente tam-
bm para a qualifcao de uma fora de trabalho s
O MITO DO INCHAO DA FORA DE TRABALHO DO EXECUTIVO FEDERAL
voltas com questes cada vez mais complicadas. O
desafo a construo de um Estado inteligente.
Este trabalho aborda tanto os aspectos quan-
titativos quanto qualitativos da fora de trabalho.
Em primeiro lugar, apresenta dados comparativos
que refutam a tese do superdimensionamento do
quantitativo de servidores civis do Poder Executivo
federal na ativa.
Em seguida, analisa a poltica de gesto da
fora de trabalho, que tem por objetivo no s
assegurar que a quantidade de servidores seja
adequada, mas tambm devidamente qualifcada.
Percebe-se que o crescimento no governo Lula
tem sido paulatino e acompanhado bem de perto
a evoluo da Populao Economicamente Ativa
(PEA). um crescimento seletivo e responsvel,
priorizando setores mais carentes e atendendo
demandas inadiveis para o projeto de desenvol-
vimento do pas. Nesse sentido, mereceram des-
taque o reforo na rea de educao e a criao
de novas carreiras.
Em relao aos cargos e funes comissionadas,
destaca-se sua evoluo em termos quantitativos e
as iniciativas para profssionalizar sua ocupao. O
trabalho aborda tambm aes de ajuste e raciona-
lizao da gesto de pessoas, com a substituio
de mo de obra terceirizada irregular por servidores
concursados e com novas possibilidades de contra-
tao temporria no setor pblico.
Por fm, so apresentadas algumas das recentes
iniciativas da Secretaria de Gesto do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto para aprimorar
o funcionamento da mquina pblica.
A EVOLUO RECENTE DO QUANTITATIVO
DE SERVIDORES NO PODER EXECUTIVO
FEDERAL
A tese do inchao da mquina pblica e da
necessidade de reduo do tamanho do Estado
no Brasil merece uma anlise mais aprofundada.
fato que os nmeros absolutos impressionam.
Sendo um pas de dimenses continentais e com
uma das cinco maiores populaes do mundo, que
supera os 190 milhes de habitantes
1
, natural que
o Brasil conte com uma quantidade expressiva de
servidores pblicos.
Em novembro de 2008 havia 1.010.388 servi-
dores ativos, civis e militares, no Poder Executivo
2
.
Quando contabilizados apenas os servidores civis
do Poder Executivo na ativa, chega-se a 538.797.
Porm os nmeros, por si ss, pouco informam.
Ao coloc-los em perspectiva, como procuramos
fazer a seguir, percebemos mais claramente seu
signifcado.
Comparaes refutam a tese do inchao
Comparaes internacionais
A comparao internacional no aponta
excesso na participao do emprego pblico no
conjunto do emprego no Brasil, segundo artigo
recentemente publicado por pesquisadores do
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA)
(PESSOA; MATTOS; BRITTO, 2009). Com base
em dados da Relao Anual de Informaes
Sociais (Rais), divulgados pelo Ministrio do Tra-
balho, e da Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios (Pnad), divulgados pelo Instituto Brasi-
leiro de Geografa e Estatstica (IBGE), os pesqui-
sadores mostram que o emprego pblico no pas
representa cerca de 12% do total das pessoas
ocupadas no mercado de trabalho.
De acordo com os pesquisadores, nos pases
da Europa Ocidental o emprego pblico equivale a
pelo menos 25% do total de ocupados, com des-
taque para pases escandinavos, onde cerca de
uma em cada trs pessoas que trabalham esto
no servio pblico. Na Frana, o emprego pblico
chega a quase 28% do total. Nos Estados Unidos,
aproximadamente 15%. Na Amrica Latina, o Brasil
no foge curva, visto que no Uruguai o emprego
1
http://www.ibge.gov.br/home/
2
Trata-se do quantitativo de servidores federais ativos do Poder Executivo da ad-
ministrao direta, autarquias e fundaes, bem como do Banco Central do Brasil,
Ministrio Pblico, Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista dependentes
(estes quatro ltimos recebem recursos do Tesouro), constantes do Boletim Estatsti-
co de Pessoal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto de dezembro de
2008, relativo a dados de novembro de 2008.
MARCELO VIANA ESTEVO DE MORAES, TIAGO FALCO SILVA, PATRICIA VIEIRA DA COSTA
pblico representa 15% das pessoas ocupadas, no
Paraguai 13%, no Mxico 14%, na Costa Rica 14%
e no Panam 15%.
Os profssionais do IPEA destacam que, nos lti-
mos dez anos, o emprego
pblico no Brasil cresceu
na mesma proporo que
a populao residente. E
salientam no haver inchao
na esfera federal, tendo em
vista que na ltima dcada a proporo do emprego
pblico no mbito federal caiu de cerca de 18% para
perto de 15%. Na esfera estadual ele caiu de cerca
de 44% para 35% e, no mbito municipal, subiu de
38% para 50%, em especial em razo dos servios
de ensino fundamental e infantil e de sade.
Outro estudo do IPEA fala da comparao mais
utilizada internacionalmente, a da quantidade de
servidores por habitante (GARCIA, 2008). Esse
trabalho tampouco corrobora o mito do inchao da
mquina pblica. De acordo com o IPEA, no ano
2000 o Brasil tinha 5,52 servidores por mil habi-
tantes, como mostra a Tabela 1. Outros pases de
estrutura federativa ou similar apresentavam, na
mesma poca, nmeros superiores: na Alemanha,
6,10 servidores por mil habitantes; no Mxico,
8,46 servidores por mil habitantes; nos Estados
Unidos, 9,82 servidores por
mil habitantes.
Na Coreia, que difunde
a imagem de um Estado
enxuto, a relao era de
11,75 por mil. Na Finlndia,
como seria de se esperar num pas que oferece forte
proteo social, a relao era ainda maior, de 24,24
por mil. Na Irlanda, mesmo aps rigoroso processo
de ajuste fscal, a relao chegava a 54,86 por mil.
Embora no haja dados comparativos disponveis
para anos mais recentes nos estudos do IPEA,
importante destacar que, no Brasil, a relao servi-
dor/habitante caiu para 5,33 por mil em 2008
3
.
Comparaes nacionais
Como j mencionamos anteriormente, em
novembro de 2008 o Poder Executivo da Unio
contava com 538.797 servidores civis na ativa.
certo que a trajetria de reduo desse quan-
titativo, iniciada em 1990, foi interrompida em
2003, como mostra o Grfco 1. Porm no houve
crescimento explosivo desde ento, visto que a
quantidade de ativos de 2008 semelhante de
1997 (531.725) e consideravelmente inferior aos
3
Considerando o nmero de servidores de novembro de 2008.
[...] na ltima dcada a proporo
do emprego pblico no mbito
federal caiu de cerca de 18% para
perto de 15%
Tabela 1
Servidores pblicos por habitante em pases
selecionados
Pases
selecio-
nados
Servidores
pblicos
adm.
central
Populao
(2000)
/1000 hab
Servidores
/1000 hab.
Servidores
/1000 hab.
outros
pases/
Brasil
Alemanha 501.700 82.160 6,10 1,11
ustria 169.003 8.110 20,84 3,78
Canad 336.603 30.689 10,97 1,95
Coreia 563.682 47.962 11,75 2,09
Espanha 770.956 40.264 19,15 3,41
EUA 2.770.000 282.194 9,82 1,78
Finlndia 125.481 5.176 24,24 4,31
Frana 2.270.100 59.013 38,47 6,83
Hungria 277.894 10.211 27,22 4,83
Irlanda 207.926 3.790 54,86 9,74
Mxico 835.007 98.658 8,46 1,53
Brasil (2000) 964.798 172.540 5,52
Brasil (2006) 997.739 187.850 5,32
Fontes: OCDE; IBGE; Boletim Estatstico de Pessoal (SRH/MP)
Elaborao: DISOC/IPEA
Notas: (1) Inclusive Foras Armadas
(2) Inclusive empregados de empresas pblicas e de economia mista
TD 1319 IPEA jan 2008.
440.000
460.000
480.000
500.000
520.000
540.000
560.000
580.000
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
Grfco 1
Evoluo do quantitativo de servidores civis
ativos do Poder Executivo federal 1995-2008
705.548 de 1988. Ou seja, foram necessrios
cinco anos aps a interrupo da trajetria de
queda para se chegar a um patamar compatvel
ao de doze anos atrs.
Aps um perodo inicial
de reduo no quantitativo
de servidores ativos, o que
parece estar relacionado
ao ambiente econmico
de crise e conteno fs-
cal do fnal dos anos 1990,
houve um perodo de rela-
tiva estabilidade, seguido de recuperao dos
quantitativos em um contexto de retomada do
crescimento econmico de 2004 a 2008.
Quando a comparao feita com a trajetria
do quantitativo de servidores do estado de So
Paulo, o mais rico e mais populoso da Federao,
conforme a Tabela 2 e Grfco 2, observamos cur-
vas muito semelhantes na ltima dcada. impor-
tante ressaltar que a comparao se d em torno
da trajetria. A comparao dos quantitativos glo-
bais (nmeros absolutos) inadequada, tendo em
vista as diferentes competncias assumidas pela
Unio e pelo ente federado.
O crescimento do quan-
titativo de servidores do
estado de So Paulo ficou
na casa dos 12% de 1999
a 2008, com grande con-
centrao entre 2003 e
2008. No mesmo perodo,
o aumento do quantitativo
de servidores federais foi da ordem de 4%, com
destaque para o crescimento de 9,82% entre
2003 e 2008.
Tambm no se constata exagero no crescimento
da quantidade de servidores civis em comparao
com a evoluo da Populao Economicamente
Ativa (PEA) do Brasil ao longo do tempo. Desde
o incio do atual governo, o crescimento da quanti-
dade de servidores foi da ordem de 1,7% ao ano,
Tabela 2
Quantitativo de servidores do governo federal e do estado So Paulo 1998-2008
Ano
Governo federal Governo estadual de So Paulo
Quantitativo
de servidores
civis do poder
executivo -
ativos
Variao anual %
Quantitativo
de servidores
ativos do poder
executivo
Variao anual %
1998 513.720 683.490
1999 497.125 (16.595) -3,23 668.154 (15.336) -2,24
2000 486.912 (26.808) -5,39 663.802 (4.352) -0,65
2001 485.303 (1.609) -0,33 664.338 536 0,08
2002 485.741 438 0,09 678.558 14.220 2,14
2003 485.980 239 0,05 692.429 13.871 2,04
2004 499.138 13.158 2,71 691.243 (1.186) -0,17
2005 508.963 9.825 1,97 695.952 4.709 0,68
2006 528.124 19.161 3,76 708.549 12.597 1,81
2007 528.420 296 0,06 810.720 102.171 14,42
2008 538.797 10.377 1,96 765.785 (44.935) -5,54
1999 - 2008 25.077 4,88 82.295 12,04
2003 - 2008 53.056 10,92 87.227 12,85
Fonte: 1. Boletim Estatstico de Pessoal - Tabela 2.4; Fora de Trabalho = quantidade de vnculo (-) exerccio descentralizado (-) lotao provisria (-) cedido. (inclusive
temporrios).
a. Posio novembro 2008, Tabela 2.4.
2. Boletim Estatstico de Pessoal - Poder Executivo do Estado de So Paulo Dezembro/2008. Tab. 6 Mdia Anual somtrio de servidores com pagamento e sem pagamento,
afastados, com acertos de pagamento, no perodo jan. a dez. dividido por 12.
Elaborao: SEGES/MP
Tambm no se constata exagero
no crescimento da quantidade de
servidores civis em comparao
com a evoluo da Populao
Economicamente Ativa (PEA) do
Brasil ao longo do tempo
ao passo que o crescimento da PEA foi da ordem
de 1,8% ao ano
4
. Os nmeros parecem ainda mais
razoveis tendo em vista que a populao conti-
nuou aumentando durante a trajetria de queda do
quantitativo de servidores civis do Executivo federal
na ativa, iniciada no comeo da dcada de 1990 e
interrompida em 2003.
A POLTICA DE GESTO DA FORA DE
TRABALHO NO ATUAL GOVERNO
No incio deste trabalho destacamos que, para
ofertar servios pblicos com a qualidade que a
populao requer, a fora de trabalho, alm de ade-
quadamente dimensionada, precisa ser devidamente
qualifcada. Desde 2003, a poltica de gesto da fora
de trabalho tem por norte a recomposio, priorizando
setores mais carentes e atendendo demandas inadi-
veis para o projeto de desenvolvimento do pas.
Do total de 43.044 vagas de concursos autoriza-
das no ano passado, 70% foram destinadas rea
da educao. Porm, outras reas que executam
programas importantes e tinham dfcit quantitativo e
qualitativo de pessoal tambm foram contempladas.
4
Populao Economicamente Ativa Urbana conforme o Ipeadata. <http://www.
ipeadata.gov.br/ipeaweb.dll/ipeadata?SessionID=1774717129&Tick=12351389
81897&VAR_FUNCAO=RedirecionaFrameConteudo%28%22iframe_dados_m.
htm%22%29&Mod=M>
Entre elas, merecem destaque a estruturao das
agncias reguladoras e do Sistema de Defesa da
Concorrncia; a ampliao dos programas sociais;
o reforo aos rgos de controle; o fortalecimento
da Polcia Federal; e a ampliao dos quadros do
ciclo de gesto.
O governo tambm est investindo em novas
carreiras para substituir funcionrios com baixas
qualifcao, remunerao e valorizao que
vinham operando a mquina pblica em algumas
reas crticas por quadros tcnicos qualifcados,
aumentando sua produtividade e melhorando a
qualidade do gasto pblico.
A agenda de profssionalizao no setor pblico
prev ainda destinar parte das funes comissio-
nadas a servidores ocupantes de cargo efetivo,
restringindo indicaes polticas e induzindo a pro-
fssionalizao em reas essenciais do Estado.
Alm disso, o governo assumiu o compromisso
de substituir todos os trabalhadores terceirizados
em situao irregular na administrao direta at
2010. E, com a alterao na legislao sobre con-
trataes temporrias, pde conferir mais racionali-
dade gesto de pessoas.
Essas iniciativas esto detalhadas abaixo.
Recomposio da fora de trabalho com
ateno especial educao
As autorizaes de concursos tm por objetivo
no s expandir e fortalecer a atividade dos rgos
benefciados, mas tambm recuperar a fora de
trabalho perdida em razo de aposentadorias, eva-
ses e outras situaes, como a dos trabalhadores
terceirizados em situao irregular, que devem ser
substitudos por servidores concursados.
Entre os anos de 2003 e 2007, a mdia anual de
vagas autorizadas para concursos pblicos perma-
neceu no patamar de 19 mil ao ano, com variaes
que foram de um mximo de 24.808, em 2003, at um
piso de 12.312, em 2004, como mostra a Tabela 3.
Em 2008, as autorizaes de vagas mudaram de
patamar e alcanaram 43.044. Essa mudana no
ritmo de autorizao de concursos decorre da prio-
ridade dada pelo governo educao em razo do
450.000
500.000
550.000
600.000
650.000
700.000
750.000
800.000
850.000
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
Servidores Civis do Governo Federal
Servidores do Estado de So Paulo
Grfco 2
Evoluo do quantitativo de servidores do governo
federal e do estado de So Paulo 1998-2008
lanamento do Plano de Desenvolvimento da Edu-
cao (PDE). Foram abertas 30.284 vagas para o
Ministrio da Educao, representando 70% do
total autorizado. So vagas para docentes, tcnicos
administrativos e analistas de cincia e tecnologia,
que permitiro a abertura de novas instituies de
educao profssional e universidades, alm da
expanso de instituies j existentes por meio da
abertura de novos campi e unidades.
Cabe ressaltar que a relao entre vagas auto-
rizadas e efetivo provimento ou ingresso no servio
pblico no direta. No perodo do governo Lula
(2003-2008) foram autorizadas 143.023 vagas para
todas as reas, mas s ingressaram, at novembro
do ano passado, 88.055 novos servidores efetivos,
como mostra a Tabela 4.
Adicionalmente, conforme j mencionamos, existe
toda uma movimentao na fora de trabalho que
envolve aposentadorias, vacncias, trmino de con-
tratos. Os quantitativos globais de servidores demons-
tram esta movimentao. Mesmo com o ingresso de
mais de 170 mil servidores efetivos e temporrios no
governo Lula, o quantitativo global de servidores civis
alterou-se expressivamente menos no perodo, pas-
sando de 485.741 em dezembro 2002 para 538.797
em novembro de 2008. Uma variao de 53.056,
crescimento de 11%, muito prxima da variao da
Populao Economicamente Ativa no perodo.
A Lei Oramentria Anual (LOA) para 2009 prev
autorizar concursos pblicos at o patamar de 30.879
vagas, com forte presena, mais uma vez, da rea
de Seguridade Social, Educao e Esportes, com
Tabela 3
Vagas autorizadas, ingresso, quantitativo de servidores civis e variao anual 2003-2008
Ano
Vagas
autorizadas
Ingresso de
servidores
efetivos
Ingresso de
servidores
temporrios
Ingresso total
Quantitativo
de servidores
civis ativos
Variao anual %
1995 - 19.675 5.468 25.143 567.689 - -
1996 3.883 9.927 8.773 18.700 554.736 (12.953) -2,28%
1997 129 9.055 9.508 18.563 531.725 (23.011) -4,15%
1998 3.523 7.815 7.677 15.492 513.720 (18.005) -3,39%
1999 80 2.927 6.625 9.552 497.125 (16.595) -3,23%
2000 424 1.524 9.765 11.289 486.912 (26.808) -5,39%
2001 4.915 660 10.597 11.257 485.303 (1.609) -0,33%
2002 13.028 30 4.334 4.364 485.741 438 0,09%
2003 24.808 7.220 13.648 20.868 485.980 239 0,05%
2004 12.312 16.121 11.707 27.828 499.138 13.158 2,71%
2005 22.612 12.453 15.131 27.584 508.963 9.825 1,97%
2006 21.753 22.112 11.478 33.590 528.124 19.161 3,76%
2007 14.267 11.939 12.523 24.462 528.420 296 0,06%
2008 43.044 18.210 18.216 36.426 538.797 10.377 1,96%
2009 4.227 -
Fonte: 1. Portarias de autorizao (servidores efetivos);
2. Boletim Estatstico de Pessoal - posio outubro de 2008 - Tabelas 4.3 e 4.6; 3. Fora de Trabalho = quantidade de vnculo (-) exerccio
descentralizado (-) lotao provisria (-) cedido. (inclusive temporrios), posio novembro 2008, Tabela 2.24.
Elaborao: SEGES/MP
Tabela 4
Vagas autorizadas, ingresso e variao total de servidores civis ativos no governo Lula
Vagas
autorizadas
Ingresso de ser-
vidores efetivos
Quantitativo de
servidores 2002
3
Quantitativo de
servidores 2008
3
Variao
2002-2008
%
Gov. Lula 143.023 88.055 485.741 538.797 53.056 10,92%
Fonte: 1. Portarias de autorizao (servidores efetivos); 2. Boletim Estatstico de Pessoal - posio novembro de 2008; 3. Fora de Trabalho = quantidade de vnculo (-)
exerccio descentralizado (-) lotao provisria (-) cedido.
Inclusive temporrios.
Elaborao: SEGES/MP
20.228 vagas, e da substituio de terceirizados,
com 19.423 vagas, das quais 13.778 destinadas a
substituies na rea de educao. Vale ressaltar
que a LOA meramente autorizativa e fxa um limite
mximo que no ser necessariamente executado.
Novas carreiras e profssionalizao
Dentro do contexto mencionado acima est
ocorrendo um processo inovador de fortalecimento
institucional das reas em situao mais precria
em termos de fora de trabalho na Administrao
Pblica Federal.
Foram criados a carreira de analista de infra-
estrutura e os cargos isolados de especialista em
infraestrutura. Adicionalmente, esto em tramitao
propostas para a criao das carreiras de Desen-
volvimento de Polticas Sociais e de Analista Exe-
cutivo. Tal esforo reveste-se de importncia ainda
maior quando se leva em conta a crescente profs-
sionalizao e a forte insero na mquina pblica
das carreiras da rea de controle, o que vinha dei-
xando executores com baixa qualifcao em situa-
o cada vez mais vulnervel.
No caso da infraestrutura, o objetivo prover de
profssionais altamente qualifcados uma rea prio-
ritria para o desenvolvimento, por tratar de garga-
los estruturais do crescimento. No ano passado,
foi autorizada a contratao de 84 Especialistas
em Infraestrutura e 516 Analistas de Infraestrutura.
Os profssionais j recrutados foram alocados em
rgos que desempenham atividades do Programa
de Acelerao do Crescimento (PAC).
Tambm inegvel a carncia de quadros espe-
cializados na rea social. Da a proposta do governo
para a criao da carreira de Desenvolvimento de
Polticas Sociais
5
, atualmente em tramitao no
Senado. O foco dos servidores da nova carreira
estar nas atividades de assistncia tcnica, moni-
toramento e avaliao de programas e projetos na
rea social. O Projeto de Lei prev a criao de 2.400
cargos de Analista Tcnico de Polticas Sociais.
Para fortalecer as reas-meio dos ministrios,
aprimorando as atividades administrativas e logsti-
cas de nvel superior, foi enviado projeto para a cria-
o da carreira de Analista Executivo, em tramitao
na Cmara dos Deputados
6
. A fnalidade prover
2.190 cargos para profssionais qualifcados na rea.
Cargos e funes comissionadas evoluo e
profssionalizao
Diferentemente do propalado, o sucesso na imple-
mentao de vrias polticas pblicas nos ltimos anos
ocorreu sem presses signifcativas sobre o quanti-
tativo de cargos e funes comissionadas, que teve
crescimento discreto desde 2002, quando existiam
19.887 delas, conforme a Tabela 6. Em dezembro de
2008 esse nmero era de 21.715, um aumento de 9%
5
6
Tabela 6
Quantitativo dos cargos (NE, DAS) e funes (FG) existentes por ano 2003-2008
Evoluo dos quantitativos de cargos e funoes por cargo/funo, segundo o ano Posies apuradas em 31/12 de cada ano
Ano NES DAS-6 DAS-5 DAS-4 DAS-3 DAS-2 DAS-1
Total
DAS
FGR-1 FGR-2 FG R-3
Total
FGR
Total
2002 56 179 789 2.411 3.439 6.012 7.057 19.887 8.588 6.246 6.579 21.413 41.356
2003 63 191 878 2.604 3.522 5.048 7.029 19.272 7.179 6.451 5.692 19.322 38.657
2004 63 204 987 2.984 3.946 5.867 7.353 21.341 7.981 6.616 5.615 20.212 41.616
2005 63 203 997 3.004 3.925 5.819 7.362 21.310 8.034 6.616 5.614 20.264 41.637
2006 63 208 1.002 3.082 3.944 5.725 7.126 21.087 7.550 6.225 5.614 19.389 40.539
2007 64 212 1.030 3.163 4.065 5.945 7.221 21.636 8.094 5.553 5.747 19.394 41.094
2008 64 214 1.040 3.184 4.086 5.961 7.230 21.715 15.060 11.781 11.322 38.163 59.942
12/02/209
Origem dos dados: Atos Ofciais E SIORG
Elaborao: CIORG / DMI / SEGES / MP
em um perodo de quase seis anos, equivalente ao
aumento no nmero de servidores civis.
O governo federal entende que o estabelecimento
de uma agenda que articule os grandes processos
da Administrao Pblica, integrando planejamento,
oramento e gesto, sempre com foco em resulta-
dos, deve ser aliado profssionalizao. A fliao
poltica natural nos nveis de direo e assessora-
mento estratgicos, responsveis pela conduo do
governo em consonncia com o programa referen-
dado pela eleio. Funes de direo intermediria
e de carter ttico-operacional e funes profssio-
nais operacionais tm que ser profssionalizadas. O
grande desafo que se coloca garantir, por um lado,
o legtimo comando poltico do governo eleito e, por
outro, o preparo necessrio para a gesto pblica,
com estabilidade que assegure a continuidade do
funcionamento da mquina pblica.
Dentro do quadro de relativa estabilidade dos
cargos comissionados mostrado acima, o governo
federal vem buscando reduzir a quantidade de
funes de livre provimento em prol de funes
ocupadas por servidores de carreira, no intuito de
aumentar a capacidade tcnica do Estado. Esse
processo foi iniciado com a edio do Decreto n
5.497, de 21 de julho de 2005, que defniu percen-
tuais mnimos dos cargos em comisso do Grupo
Direo e Assessoramento Superiores (DAS) a
serem ocupados por servidores pblicos efetivos.
A Tabela 7 demonstra o cumprimento do Decreto.
Em outubro de 2008, mais de 71% dos cargos
comissionados eram ocupados por servidores com
vnculo. Mesmo nos cargos mais elevados, o per-
centual de servidores com vnculo expressivo,
aproximando-se de 60% no caso do DAS 6 e supe-
rando esta marca nos DAS 5 e 4.
Ainda no campo da profssionalizao no ser-
vio pblico, em 2008 o governo enviou ao Con-
gresso Nacional um projeto que cria as Funes
Comissionadas do Poder Executivo (FCPE)
7
. Atu-
almente em tramitao na Cmara dos Deputados,
as FCPE destinar-se-o ao exerccio de atividades
de direo, chefa e assessoramento nos rgos e
entidades do Poder Executivo federal e sero pre-
enchidas mediante utilizao de critrios de mrito
e competncias, implicando em capacitao como
um dos requisitos para sua ocupao.
Tambm merece destaque o envio ao Congresso
Nacional dos Projetos de Lei que dispem sobre
a criao de funes comissionadas do Departa-
mento Nacional de Produo Mineral (DNPM) e do
Instituto Nacional de Propriedade Industrial (INPI)
8
.
O governo j implementou funes similares no
INSS, com bons resultados.
Substituio de terceirizados irregulares
Apesar das restries relativas ao quantitativo de
servidores na dcada de 1990 e no incio dos anos
2000, com a conteno de concursos, foi preciso,
de algum modo, atender demanda por servios.
Sendo assim, cada rgo procurou suas solues
para recompor a fora de trabalho. Uma delas foi o
uso de mo de obra terceirizada em situaes no
previstas na legislao.
7
8
Projeto de Lei 3.675/2008 e Projeto de Lei 3.944/2008, respectivamente.
Tabela 7
Percentual de ocupao de cargos em comisso por situao de vnculo em outubro de 2008
31/10/2008
rgo
Quant/S
IT.
DAS-6 DAS-5 DAS-4 DAS-3 DAS-2 DAS-1 Total das
Quant. % Quant. % Quant. % Quant. % Quant. % Quant. % Quant. %
Total
Aprovado 214 1.040 3.184 4.086 5.961 7.230 21.715
Com
vnculo
125 58,4 652 62,7 2.107 66,2 3.013 73,7 4.438 74,5 5.177 71,6 15.512 71,4
Sem
vnculo
81 37,9 325 31,3 921 28,9 881 21,6 1.266 21,2 1.729 23,9 5.203 24,0
Vago 8 3,7 63 6,1 156 4,9 192 4,7 247 4,1 324 4,5 1.000 4,6
Fonte: SIORG
O pessoal terceirizado, porm, s deve traba-
lhar em atividades de apoio administrao, como
vigilncia, conservao ou suporte de informtica.
Para acabar com o recurso terceirizao em
situaes vedadas por lei,
a Unio celebrou com o
Ministrio Pblico do Traba-
lho, em novembro de 2007,
um Termo de Conciliao
Judicial. Ele prev que a
substituio dos terceiriza-
dos em situao irregular
na administrao direta por
concursados acontea em trs etapas: 30% at 31
de julho de 2009; outros 30% at o fnal de 2009; e
os restantes 40% at o fnal de 2010. At maro de
2009, j havia sido autorizada a realizao de con-
cursos para substituir o equivalente a 40,15% do
total de 12.633 terceirizados informado pelos Minis-
trios e rgos da Presidncia da Repblica como
em situao irregular na Administrao Direta.
Alterao da lei que regulamenta as
contrataes temporrias
Os trabalhadores terceirizados eram, em muitos
casos, contratados para auxiliar na implantao de
novos rgos, de novos programas, ou simples-
mente para enfrentar situaes inesperadas. Isso
no ser mais necessrio porque, em 2008, foi feita
uma modifcao na Lei n 8.745, de 9 de dezem-
bro de 1993, que regulamenta a contratao tem-
porria na administrao pblica.
Antes da modifcao a lei j permitia, por
exemplo, a contratao de profssionais por tempo
determinado para os recenseamentos do Instituto
Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE), dis-
pensando a incorporao permanente de funcio-
nrios que, fndas as pesquisas, fcariam ociosos e
pesariam inutilmente sobre a folha de pagamento.
Agora a lei permite a contratao de tempor-
rios em situaes anlogas, quando da criao de
rgos ou entidades ou da defnio de novas atri-
buies para aquelas j existentes, para fazer frente
necessidade de profssionais em quantidade e
com qualifcaes caractersticas de processos de
implantao ou de transio. Tambm foram auto-
rizadas as contrataes temporrias quando h
aumento transitrio no volume de trabalho para ele-
var os padres de servio
prestados populao.
Essas mudanas, dentre
outras feitas na legislao
em 2008, ajudam a evitar
a manuteno permanente
de um efetivo dimensionado
para um volume temporaria-
mente maior de trabalho, e
permitem resolver passivos decorrentes do acmulo
de demandas no atendidas e de projetos no anali-
sados. Afastam a necessidade de manter em defni-
tivo uma fora de trabalho superdimensionada, com o
consequente desperdcio de recursos pblicos. Alm
disso, a contratao de temporrios reduz custos de
transao em relao ao uso da mo de obra terceiri-
zada em razo da eliminao dos intermedirios.
Note-se que as contrataes temporrias exi-
gem que a administrao pblica observe, no
processo de seleo, princpios nem sempre ado-
tados em situaes de terceirizao, como trans-
parncia, publicidade e impessoalidade. Cumpre
lembrar ainda que o objetivo das contrataes
temporrias no contornar a necessidade de
concurso para ingresso no servio pblico, at
porque elas requerem a realizao de processo
seletivo amplamente divulgado, com provas escri-
tas, porm tm prazo de contratao e remunera-
o previamente fxados.
AGENDA SEGES
Consciente de que a recomposio e profssio-
nalizao da fora de trabalho s fazem sentido em
contexto de transformao do Estado, a SEGES tam-
bm atua em vrias outras frentes para melhorar a
efcincia, efetividade e efccia da mquina pblica,
propondo, desenvolvendo e implementando solues
de gesto que aumentem a capacidade de governo e
facilitem a prestao de servios ao cidado. Abaixo,
apresentamos uma parte dessa agenda.
[...] o objetivo das contrataes
temporrias no contornar a
necessidade de concurso para
ingresso no servio pblico, at
porque elas requerem a realizao
de processo seletivo amplamente
divulgado, com provas escritas
GesPblica
O Programa Nacional de Gesto Pblica e Des-
burocratizao (GesPblica) foi criado para melho-
rar a qualidade dos servios pblicos oferecidos ao
cidado e aumentar a competitividade do pas. O
Programa envolve mltiplas aes em nvel federal,
estadual e municipal. Uma delas o Prmio Nacio-
nal da Gesto Pblica, institudo para reconhecer
os esforos das organizaes pblicas em atingir
desempenho institucional de ponta por meio de ino-
vao, reduo de gastos, qualidade dos servios e
satisfao do usurio. Os rgos que competem pelo
Prmio recebem informaes sobre melhores prti-
cas e uma avaliao completa de sua gesto, com
a ajuda de especialistas no ramo. As organizaes
que recebem o Prmio tm suas prticas divulgadas
como padro de excelncia para o setor pblico.
Em 1998, quando foi criado, o Prmio era con-
cedido apenas ao Poder Executivo federal. Desde
ento, espalhou-se para outros poderes e nveis de
governo, com uma rede de cooperao que envolve
esforos conjuntos de organizaes pblicas e priva-
das, servidores pblicos e outros cidados de todo o
pas. O GesPblica tambm ajuda rgos pblicos
provendo metodologia com o objetivo de medir o
nvel de satisfao dos consumidores, promovendo
autoavaliao e melhora contnuas, alm de simplif-
cao e padronizao de procedimentos e normas.
O Programa tambm encoraja a criao de cen-
tros de atendimento integrado ao cidado. Esses
centros unem agncias federais, estaduais e muni-
cipais, disponibilizando diversos tipos de servios
pblicos em um mesmo local. J existem 150 cen-
tros em 24 estados, com altos ndices de aprova-
o pela populao.
Atualmente o GesPblica est divulgando sua
nova estratgia, que contempla a ampliao e o forta-
lecimento da rede de colaborao entre todos os inte-
ressados em contribuir para o tema, por meio do novo
Portal da Gesto Pblica, da implantao de ncleos
em todos os estados, da assinatura de termos de
compromisso com previso de resultados explcitos e
da criao de uma biblioteca virtual e de um reposit-
rio de boas prticas, dentre outras iniciativas.
No ms de abril, ser realizado o 1 Frum
Nacional da Gesto Pblica, para divulgar essa
nova estratgia e no qual representantes de diver-
sas organizaes formalizaro sua adeso aos
princpios da Carta de Braslia da Gesto Pblica,
frmada entre o Ministrio do Planejamento e o
Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de
Administrao (Consad), em 2008.
Carta de Braslia
Em 2008 foi assinada a Carta de Braslia sobre
Gesto Pblica, documento que estabelece um
pacto entre o Ministrio do Planejamento, Ora-
mento e Gesto e o Consad em favor da melhoria
da gesto pblica no pas. Este documento con-
substancia uma agenda estratgica que estabelece
diretrizes objetivas para a modernizao da gesto
pblica, voltadas capacitao da fora de trabalho,
defnio de critrios para a ocupao de cargos
pblicos, simplifcao de processos de trabalho,
articulao e coordenao de esforos intra e entre
governos, uso da tecnologia, dentre outros pon-
tos relevantes. O pacto referido acima est sendo
implementado neste ano de 2009, mediante aes
integradas entre os trs nveis de governo e mobili-
zao da sociedade civil em apoio a essa agenda.
Simplifcao do atendimento e aumento da
produtividade
A proposta de Decreto de Simplifcao do
Atendimento Prestado ao Cidado, encaminhada
para consulta pblica em fevereiro de 2009, tem
por objetivo melhorar o desempenho da Adminis-
trao e simplifcar os servios dos rgos federais
nas reas de atendimento ao cidado, por meio
da reduo das exigncias de apresentao de
documentos.
A proposta ratifca a dispensa do reconheci-
mento de frma em documentos ofciais e impede
os rgos e entidades do Poder Executivo de exigir
do cidado informaes que j so do seu conheci-
mento e que integrem base de dados ofciais. Alm
disso, institui a Carta de Servios ao Cidado, que
ter informaes sobre o padro do atendimento,
prioridades, tempo de espera, prazo para cumpri-
mento de servios, mecanismos de comunicao,
entre outros itens.
Outra proposta colocada em consulta pblica foi
o Anteprojeto de Lei de Contratualizao de Desem-
penho. Seu intuito aperfeioar o desempenho ins-
titucional na esfera pblica federal, regulamentando
os artigos 37 e 39 da Constituio Federal, relativos
a contratos de desempenho e aproveitamento das
economias geradas com despesas correntes pelos
prprios rgos e entidades.
Os contratos de desempenho formalizam o com-
promisso de unidades da administrao pblica
direta ou indireta com seus rgos supervisores
para o cumprimento de metas de desempenho. O
foco o resultado em si. As metas fxadas devem
ser compatveis com as orientaes de governo e
as polticas pblicas prioritrias. Alm de incentivar
a gesto por resultados, o contrato de desempenho
promove a prestao de contas dos gestores e a
transparncia em relao aos resultados obtidos, o
que facilita o controle social.
Em havendo bons resultados no cumprimento
das metas, os rgos podero gozar de maior auto-
nomia gerencial, oramentria e fnanceira, e at
mesmo pagar bnus a seus servidores, caso haja
previso no contrato de desempenho. Por outro
lado, caso as metas pactuadas sejam descumpri-
das em decorrncia de m gesto, culpa ou dolo, o
contrato poder ser rescindido e os administrado-
res responsabilizados.
J a economia com despesas correntes (recur-
sos oramentrios de custeio no executados pelo
rgo ou entidade) tem como foco o aumento da
produtividade via projetos de inovao que pos-
sibilitem a reduo de gastos (com manuteno
predial, transporte, dirias, passagens, compra de
materiais, consultoria e terceirizao, entre outros),
liberando recursos para investimentos para a popu-
lao. Os servidores em exerccio nos rgos em
que houver economia tambm podero ser con-
templados com premiao.
O desenvolvimento de ambas as propostas foi
coordenado pela Secretaria de Gesto, que espera
agora contar com a participao da sociedade,
por meio do instrumento democrtico da consulta
pblica
9
, para aprimor-las.
Simplifcao do comrcio exterior
Ainda no que se refere simplifcao de pro-
cessos e desburocratizao, merece destaque a
iniciativa de facilitao de comrcio exterior, uma
das principais reivindicaes do setor exportador
brasileiro. Seu objetivo reduzir barreiras e cus-
tos de transao por meio da simplifcao e da
desburocratizao de procedimentos relacionados
ao comrcio exterior, contribuindo para melhorar a
competitividade do pas, atrair investimentos pro-
dutivos e gerar novos e melhores empregos. O
foco do trabalho simplifcar, facilitar, modernizar e
racionalizar as operaes de comrcio exterior com
a preocupao especfca de melhorar a coordena-
o das atividades dos diferentes rgos e entida-
des do governo federal que atuam na rea.
O Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e
Comrcio Exterior est desenvolvendo esse tra-
balho por meio da Cmara de Comrcio Exterior
(CAMEX), em parceria com a Agncia Brasileira
de Desenvolvimento Industrial (ABDI) e o Minist-
rio do Planejamento, Oramento e Gesto, e com
participao direta de 35 rgos de governo inter-
venientes no comrcio exterior. A SEGES apia
tecnicamente a iniciativa, especialmente no que
se refere ao direcionamento das aes de mapea-
mento e anlise dos principais processos relativos
ao comrcio exterior em zonas primrias portos,
aeroportos e fronteiras.
Agenda federativa
Dentre as diversas aes de cooperao inter-
nacional no mbito da SEGES, ganham destaque
aquelas voltadas ao fortalecimento institucional e
melhoria da gesto de estados e municpios: o Pro-
grama Nacional de Apoio Modernizao da Ges-
to e do Planejamento dos Estados e do Distrito
9
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/consulta_publica/consulta_andamento.htm
Federal (PNAGE), o Programa de Modernizao
do Sistema de Controle Externo dos Estados, Dis-
trito Federal e Municpios Brasileiros (Promoex), o
projeto Brasil Municpios e o Programa de Moder-
nizao da Administrao
das Receitas e da Gesto
Fiscal, Financeira e Patri-
monial das Administraes
Estaduais (PMAE).
O PNAGE busca aumen-
tar a efetividade e a trans-
parncia institucional das
administraes pblicas dos
estados e do Distrito Fede-
ral, a fm de proporcionar
maior efcincia do gasto pblico e de incentivar o
compartilhamento de solues de modernizao
entre as administraes estaduais. J o Promoex
tem por fnalidade fortalecer o sistema de controle
externo como instrumento da cidadania, incluindo
a intensifcao das relaes intergovernamentais
e interinstitucionais, com vistas ao cumprimento da
Lei de Responsabilidade Fiscal.
O projeto Brasil Municpios cooperao tc-
nica entre a Comunidade Europeia e a Repblica
Federativa do Brasil tem como fnalidade contri-
buir para o aumento da efetividade das polticas,
programas e projetos formulados e/ou implementa-
dos em municpios, por meio da melhoria da capa-
cidade institucional das administraes municipais.
Suas aes so voltadas principalmente a munic-
pios das regies Norte e Nordeste.
Adicionalmente, destaca-se a viabilizao do
PMAE para o fnanciamento de aes de moder-
nizao administrativa dos estados. Trata-se de
programa de crdito, operado pelo Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES)
que destinava-se, exclusivamente, moderni-
zao da administrao tributria. As alteraes
pactuadas entre SEGES, Consad e BNDES permi-
tiram a incluso de projetos nas seguintes temti-
cas: melhoria da qualidade do gasto, melhoria do
ambiente de negcios e apoio implantao de
centros integrados de atendimento ao cidado e
ao empregador/empresrio.
Atualizao do marco legal
Por fm, um dos mais importantes e audaciosos
projetos da SEGES promover a atualizao do
marco legal que trata da
organizao jurdico-insti-
tucional da administrao
pblica federal, hoje ainda
referenciado no Decreto-Lei
200, de 1967. Para proceder
necessria atualizao do
marco legal preciso, antes
de mais nada, compreender
bem as categorias jurdicas
existentes no setor pblico,
ou seja, a administrao direta, os modelos de
autarquia, de fundao, de empresa pblica e de
sociedade de economia mista, analisando as fnali-
dades de cada um e as principais caractersticas de
seus estatutos jurdicos.
Alm disso, importante compreender as for-
mas de relacionamento do setor pblico com os
entes do terceiro setor, em especial aqueles com os
quais a administrao mantm relao de fomento
e parceria, como as Organizaes Sociais (OS),
as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse
Pblico (OSCIP) e os servios sociais autnomos.
Para subsidiar o debate em torno dessas ques-
tes e elaborar um Anteprojeto de Lei Orgnica da
Administrao Pblica Federal, o ministro do Plane-
jamento, Oramento e Gesto constituiu comisso
de juristas reconhecidos nacionalmente no mbito
do direito administrativo e constitucional. O projeto
encontra-se em fase fnal de elaborao.
CONSIDERAES FINAIS
Ciente de que no houve exploso do quanti-
tativo de servidores no Poder Executivo federal,
porm convencido de que novas autorizaes de
ingresso devem ser feitas de forma criteriosa, o
governo federal vem buscando, conforme dados
apresentados neste artigo, conferir maior racio-
nalidade gesto de pessoas no servio pblico,
O PNAGE busca aumentar a
efetividade e a transparncia
institucional das administraes
pblicas dos estados e do Distrito
Federal, a fm de proporcionar
maior efcincia do gasto pblico e
de incentivar o compartilhamento
de solues de modernizao
entre as administraes estaduais
atentando para as necessidades mais prementes
de reas que implementam programas fundamen-
tais para o pas e buscando profssionalizar cada
vez mais a gesto pblica.
E, para alm do adequado provimento de recur-
sos na Administrao Pblica Federal, a Secre-
taria de Gesto est comprometida com polticas
para incrementar a efcincia, a efetividade e a ef-
ccia da mquina pblica. Da toda a agenda da
SEGES dedicada ao tema e os eventos que vem
organizando na rea, destacando-se, neste ano de
2009, a realizao do 1 Frum Nacional da Gesto
Pblica, em abril, o apoio ao 2 Congresso Con-
sad de Gesto Pblica, em maio, e a viabilizao
do Congresso Internacional do Centro Latino-ame-
ricano de Administrao para o Desenvolvimento
(CLAD), em outubro.
REFERNCIAS
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PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO. Braslia, dez.
2008.
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Disponvel em: <http://www.siorg.redegoverno.gov.br/>. Acesso
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Tick=1235138981897&VAR_FUNCAO=RedirecionaFrameCont
eudo%28%22iframe_dados_m.htm%22%29&Mod=M>. Acesso
em: 17 de abril de 2009.
PESSOA, E.; MATTOS, F.; BRITTO, M. O emprego pblico no
Concepo de avaliao no plano
diretor da reforma do aparelho
do Estado
Jean Mrio Arajo Costa
A
Rosemeire Silva Barana
B
Resumo
Com o propsito de analisar alguns aspectos da nova
confgurao do Estado brasileiro a partir da reforma do Estado,
entendida como complexo processo de transio das estruturas
polticas, econmicas e administrativas, iniciado no governo de
Fernando Henrique Cardoso, atravs do Ministrio da Administrao
Federal e Reforma do Estado, este artigo pretende explicitar como
importante item da pauta dessa reforma, a concepo de avaliao
presente no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
(PDRAE), destacando seus objetivos, instrumentos, caractersticas,
conceitos e desdobramentos para o setor pblico.
Palavras-chave: Avaliao. Administrao Pblica. Reforma
do Estado. Gerencialismo.
A
Mestre pelo Programa de Pesquisa e Ps-Graduao em Educao da Faculdade
de Educao da Universidade Federal da Bahia (UFBA); especialista em Poltica do
Planejamento Pedaggico, Currculo, Didtica e Avaliao pela Universidade do Esta-
do da Bahia (Uneb). jean.mario@ig.com.br
B
Mestre pelo Programa de Pesquisa e Ps-Graduao em Educao da Faculdade
de Educao da Universidade Federal da Bahia (UFBA). rsbarauna@hotmail.com
BAHIA
ANLISE & DADOS
Abstract
With the purpose of analysing some aspects of the Brazilian
States new confguration from State reform, this article intends
to clarify the idea of evaluation present in the State Appara-
tus Reform Directive Plan (PDRAE) as an important item on
this reforms agenda, highlighting its objectives, instruments,
characteristics, concepts and ramifcations for the public sec-
tor. This reform is understood as a complex transition process
of political, economic and administrative structures started in
Fernando Henrique Cardosos government through the Ministry
of Federal Administration and State Reform.
Keywords: Evaluation, Public Administration, State Re-
form, Managerialism.
INTRODUO
O artigo proposto tem por objetivo analisar a con-
cepo de avaliao presente nos procedimentos de
reorganizao das funes do Estado brasileiro, na
perspectiva do modelo gerencial, expressa no Plano
Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE),
documento que orientou os procedimentos de reforma,
iniciados no governo Fernando Henrique Cardoso,
atravs do Ministrio da Administrao Federal e
Reforma do Estado (MARE), em 1995. Entre os eixos
norteadores dessa reforma possvel identifcar trs
dimenses: institucional legal, mudana cultural (tran-
sio do modelo burocrtico de Estado ao modelo
gerencial) e mudana na gesto pblica. Focalizare-
mos estes dois ltimos aspectos, refetindo sobre o
papel desempenhado pela avaliao nesse esforo de
transio do modelo administrativo brasileiro.
Com referncia aos acontecimentos que contri-
buram para o avano das prticas de avaliao no
Brasil, Gis (2005) elucida os seguintes: a) a crise
fscal do Estado, exigindo uma maior transparn-
cia na utilizao dos recursos, um maior controle
social e, como resultado, uma maior participao
da sociedade civil; b) a desigualdade social entre as
diversas classes da populao, com os crescentes
movimentos reivindicatrios pelos direitos sociais;
c) a exigncia legal representada pela Lei de Res-
ponsabilidade Fiscal, que exige a avaliao de
CONCEPO DE AVALIAO NO PLANO DIRETOR DA REFORMA DO APARELHO DO ESTADO
resultados dos programas fnanciados com recur-
sos do oramento; d) exigncia dos organismos
internacionais ao fnanciar polticas sociais e agre-
gar a avaliao ao compromisso de emprstimo.
Silva e outros (2005) sintetizam esses fatores
em apenas trs categorias de anlise, a saber:
a) desenvolvimento do conceito de responsabili-
dade social no meio empresarial, com a crescente
demanda por investimentos em programas de
natureza social; b) fortalecimento da sociedade civil
organizada; c) reforma do Estado, representada
pelos fenmenos da reduo e da efcincia, e de
controle social, marcados pela transparncia e par-
ticipao. Este artigo se limita ao aspecto das trans-
formaes impulsionadas por esta ltima categoria
e suas intervenes nos procedimentos de gesto
pblica, especifcamente nas demandas dessas
mudanas por processos avaliativos.
A AVALIAO NO CONTEXTO DA REFORMA
A importncia da avaliao na esfera gover-
namental uma tendncia presente em muitos
pases, mas em cada realidade assume caracte-
rsticas prprias, em consonncia com objetivos e
propsitos de cada cultura organizacional. Dessa
maneira, a avaliao pode contribuir para que os
governos refitam sobre os encaminhamentos para
tornar o Estado mais efetivo no desempenho de
suas funes, adquirindo uma fexibilidade na con-
duo dos seus processos, bem como agregar ino-
vaes na execuo de suas funes. O uso da
avaliao em algumas realidades tem uma conf-
gurao distinta, mantendo relao estreita com as
polticas pblicas adotadas pelo governo central.
Conforme afrma Henkel (1991), ao analisar o caso
da Inglaterra no perodo de 1983 e 1989,
O governo identifcou a avaliao como um
componente signifcativo na sua estratgia de
conseguir alguns objetivos decisivos: controlar
as despesas pblicas, mudar a cultura do se-
tor pblico e alterar as fronteiras e a defnio
das esferas de atividade pblica e privada.
(HENKEL, 1991 apud AFONSO, 2000, p. 118)
Na realidade brasileira, especifcamente no
governo de FHC, uma das tendncias presentes
no processo avaliativo diz respeito regulao e
ao controle das aes governamentais. Para San-
tos e Cardoso (2001, p. 6), esse governo,
[...] no ensejo de implementar a reforma
gerencial focada em resultados, a partir do
governo federal, tem especifcado dois con-
troles interligados: controle do aparelho de
Estado pelos cidados e controle sobre o
atingimento das metas negociadas entre r-
gos executores, rgos supervisores e suas
entidades vinculadas, materializadas em um
documento denominado Contrato de Gesto.
Reconhecer a nfase na avaliao a partir das
aes oriundas do processo de reforma no signi-
fca restringi-la a esta vertente e tampouco negar
as experincias que antecedem este contexto.
Nader (2005) fez referncia criao do Instituto
de Pesquisas Econmicas e Sociais Aplicadas
(IPEA), em 1964, como iniciativa favorvel an-
lise das polticas pblicas brasileiras. No entanto,
essa fase apresenta o carter acadmico das pr-
ticas avaliativas. Na concepo da autora, as prin-
cipais caractersticas desse processo so: a) foco
no desenho das polticas pblicas; b) o no envol-
vimento de gestores e executores com o processo
avaliativo; c) uma aplicao sem regularidade,
tanto no tempo quanto no uso de metodologias
(NADER, 2005, p.13). Esse tipo de avaliao, para
alguns tericos, apesar de ser um importante ins-
trumento de visibilidade de polticas pblicas, no
apresenta impacto na melhoria da gesto, ques-
to que ganhou grande relevncia no desenho dos
princpios da reforma do Estado brasileiro.
No contexto da administrao pblica federal, nos
anos que antecederam a ltima tentativa de reforma
do Estado, o Brasil enfrentava a desestabilizao
econmica demarcada na dcada de 1970, que se
agravou nos anos da dcada de 1980 com a crise
da dvida externa e a desacelerao do crescimento
econmica, que trouxeram muitas consequncias,
entre elas se observa o impacto dessa conjuntura
para a populao, com a escassez de emprego e o
aumento da infao, tornando-se notria a crescente
JEAN MRIO ARAJO COSTA, ROSEMEIRE BARANA MEIRA DE ARAJO
demanda por investimentos em projetos sociais. Por
sua vez, o Estado brasileiro enfrentava a crise fscal
e a reduo dos recursos pblicos para provimento
das necessidades impulsionadas por esta crescente
desestruturao, e como
sada era apontada a priva-
tizao de alguns servios
bsicos. Esses aspectos
levaram muitos crena de
que um dos maiores proble-
mas do pas no era sim-
plesmente a escassez de
recursos, mas a forma com
que o Estado estava organizado para fazer uso des-
ses recursos, ou seja, uma questo administrativa.
Como alternativa para o enfrentamento dos
complexos problemas do pas, surge a proposta de
reestruturar o Estado na perspectiva do redimensio-
namento de suas funes. Assim, o MARE, atravs
do ministro Luiz Carlos Bresser Pereira, coordenou
a elaborao do PDRAE, aprovado pelo presidente
da repblica na poca, Fernando Henrique Car-
doso, em novembro de 1995.
Na concepo dos reformadores, o modelo de
Estado brasileiro concentra e centraliza funes
e se caracteriza pela rigidez dos procedimentos e
pelo excesso de normas e regulamentos. (BRASIL,
1995, p.4). Esse modelo recebe a denominao de
estado burocrtico. O Plano Diretor foi construdo
com a especifcidade de tornar a administrao
pblica mais efciente no mbito federal, mas com
perspectiva de alargar suas diretrizes para estados
e municpios. Alm disso, argumenta-se que a crise
do Estado decorre de sua presena marcante no
desenvolvimento do setor produtivo e da ampliao
dos servios pblicos.
No entender do plano, a crise se agravou porque
na dcada de 1980, aps a transio democrtica,
o Estado a ignorou, subestimando a crise de gover-
nabilidade, no atentando para os desequilbrios
sociais. Ainda, a Constituio Federal de 1988, pro-
cesso de afrmao dos direitos no Brasil, sobre-
tudo polticos e sociais, tida como um retrocesso
histrico frente crise do Estado, ocasionada pelo
impedimento do avano das reformas no campo da
administrao pblica visando a modernizao e a
desburocratizao.
Nesse sentido, a reforma do Estado no Brasil
acompanhada, a exemplo do que ocorre com
outros pases que adotam
o receiturio neoliberal,
de uma posio discursiva
que busca caracterizar toda
poltica estatal voltada para
a democratizao dos ser-
vios pblicos como inef-
ciente e obsoleta. Faz-se
necessrio, ainda, situar
o contexto de elaborao do PDRAE vinculado
ao processo de reestruturao do capitalismo em
escala global, em resposta crise do Estado do
Bem-Estar Social e do modelo econmico baseado
nas polticas regulatrias.
Para Nader (2005),
O Plano Diretor no foi implementado na n-
tegra, mas deixou razes no processo de in-
corporao de novos conceitos e princpios
na administrao pblica brasileira, como
o caso dos princpios de descentralizao,
fexibilizao e responsabilizao por resulta-
dos, que continuam a ser perseguidos. (NA-
DER, 2005, p. 1-2)
Assim, entre os vrios aspectos da proposta,
destaca-se a mudana na concepo da funo do
Estado na sociedade, expressa no documento da
seguinte forma:
A reforma do Estado deve ser entendida den-
tro do contexto da redefnio do papel do Es-
tado, que deixa de ser responsvel direto pelo
desenvolvimento econmico e social pela via
da produo de bens e servios, para forta-
lecer-se na funo de promotor e regulador
desse desenvolvimento. (BRASIL, 1995, p.4).
O plano divide o Estado em quatro setores:
ncleo estratgico, que compreende o governo
enquanto setor que defne as leis e as polticas
pblicas, cobrando o seu cumprimento, com vistas o
objetivo de aumentar a efetividade e supervisionar o
controle da gesto; atividades exclusivas que englo-
bam a regulamentao e fscalizao dos servios
[...] um dos maiores problemas
do pas no era simplesmente
a escassez de recursos, mas a
forma com que o Estado estava
organizado para fazer uso desses
recursos, ou seja, uma questo
administrativa
sociais a partir do critrio de efcincia, baseado
nos resultados; servios no exclusivos que corres-
pondem ao setor onde o Estado atua em parceria
com as organizaes pblicas no estatais como
sade e educao, a partir
dos critrios de efcincia e
qualidade com menor custo;
produo de bens e servi-
os abarcando a atuao
das empresas, com vistas
privatizao, a partir de cri-
trios de efcincia e admi-
nistrao gerencial. (VOLPE, 2007)
Essa nova confgurao do Estado, como regu-
lador e promotor de servios, requer transformaes
na estrutura administrativa, bem como na forma de
conduo de processo. Portanto, as caractersticas
da avaliao desenvolvida, com maior frequncia,
nos anos que antecederam as iniciativas para a
reforma do Estado no atendiam s mudanas que
foram almejadas, e nesse momento a concepo de
avaliao deveria ser orientada pelas transforma-
es exigidas na reforma e pelo esforo de transio
da estrutura burocrtica para um Estado gerencial.
Nesse sentido, o modelo gerencial desenvolvido
no ramo empresarial passa a orientar a reforma. No
Plano Diretor, esse modelo apresenta caractersti-
cas distintas, o que torna relevante a sua explicita-
o nos termos da proposta:
O paradigma gerencial contemporneo, fun-
damentado nos princpios da confana e da
descentralizao da deciso, exige formas
fexveis de gesto, horizontalizao de es-
truturas, descentralizao de funes, incen-
tivos criatividade. Contrape-se ideologia
do formalismo e do rigor tcnico da burocracia
tradicional. avaliao sistemtica, recom-
pensa pelo desempenho e capacitao per-
manente, que j eram caractersticas da boa
administrao burocrtica, acrescentam-se os
princpios da orientao para o cidado-clien-
te, do controle por resultados e da competio
administrativa. (BRASIL, 1995, p.8)
Para o alcance de uma transformao nesse
nvel, foi imprescindvel pensar diretrizes de ope-
racionalizao e, portanto, estabelecer estratgias
favorveis a estas mudanas. O Plano Diretor pro-
pe alguns projetos, mas, tendo em vista a pro-
posta desse artigo, nos limitaremos anlise do
projeto de Avaliao Estrutural, que tem como fna-
lidade examinar a estrutura
do Estado de forma global.
O PROJETO DE
AVALIAO
ESTRUTURAL
O projeto de Avaliao Estrutural apresenta o
objetivo de analisar rgos e entidades governa-
mentais a partir do exame de suas misses. Com
essa atividade seriam detectadas as situaes des-
favorveis ao modelo gerencial, permitindo que o
Estado adotasse as medidas cabveis em relao
continuidade ou extino dessas instituies. Alm
disso, essa avaliao subsidiaria novas investi-
das do Estado em termos de proposio de novos
rgos que auxiliassem a gesto.
Os procedimentos avaliativos, na perspectiva
almejada na proposta de reforma, deveriam ajudar
na busca de respostas para as questes:
Qual a misso desta entidade? O Estado
deve se encarregar dessa misso e das res-
pectivas atividades desenvolvidas? Quais
podem ser eliminadas? Quais devem ser
transferidas da Unio para os estados e para
os municpios? E quais podem ser transfe-
ridas para o setor pblico no estatal? Ou
ento para o setor privado? Por outro lado,
dadas as novas funes, antes reguladoras
que executoras: deve o Estado criar novas
instituies? Quais? (BRASIL, 1995, p.35)
A avaliao, na forma com que se expressa na
proposta, apresenta a caracterstica de um instru-
mento de gesto atravs do qual ser realizada a
coleta de dados para confrmar a adequao ou
inadequao dos rgos e instituies federais
com as diretrizes do modelo gerencial, no intuito
de auxiliar o governo na tomada de deciso sobre
o futuro de cada instituio, na perspectiva de tor-
nar a mquina administrativa mais efciente. Nessa
[...] nesse momento a concepo
de avaliao deveria ser orientada
pelas transformaes exigidas na
reforma e pelo esforo de transio
da estrutura burocrtica para um
Estado gerencial
concepo, o propsito da avaliao guiar os
tomadores de deciso, orientado-os quanto con-
tinuidade, necessidade de correes ou mesmo
de suspenso de uma determinada poltica ou
programa. (CASTANHAR;
COSTA, 2003, p.972).
comum nas teorias que
discutem avaliao a ausn-
cia de consenso acerca de
seu conceito, funo e uso.
Os autores Worthen; San-
ders e Fitzpatrick (2004)
analisam as fragilidades do
campo avaliativo no tocante
a estas questes, que se manifestam, inclusive, em
pases com longa trajetria no campo avaliativo.
Questes relativas a indefnies e variedades nos
campos epistemolgico e metodolgico tornam a
avaliao uma prtica complexa e de muitas pos-
sibilidades. Nesse sentido, vlido questionar: que
abordagem terica e procedimentos metodolgicos
subsidiaram o desenvolvimento do processo ava-
liativo proposto no Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado?
AVALIAO: ALGUMAS VISES CONCEITUAIS
A defnio do conceito de avaliao ainda
alvo de divergncias na literatura dessa rea. Wor-
then; Sanders e Fitzpatrick (2004) apresentam
alguns elementos que justifcam essa situao, um
deles diz respeito fragilidade em bases tericas
que auxiliem o processo avaliativo com a defnio
de um conceito que se articule com os procedimen-
tos metodolgicos para sua efetivao. Segundo os
autores, a prtica avaliativa se ampara em experi-
ncias de avaliadores que so transformadas em
teorias, por vezes prescries, que no atingem um
patamar de universalidade, sendo restritas a um
grupo que compartilha da concepo adotada para
esta elaborao. Entre as diversas abordagens, os
autores identifcam que,
Alguns autores optam por uma abordagem
sistmica, vendo a avaliao como um pro-
cesso de identifcao e coleta de informa-
es para ajudar na tomada de decises.
Outros veem a avaliao como sinnimo de
juzo profssional em que a viso da qualida-
de de um programa baseia-se
nas opinies dos especialistas.
Segundo outra escola do pensa-
mento, a avaliao vista como
processo de comparar os dados
do desempenho com objetivos
claramente especifcados, en-
quanto outra ainda v a avaliao
como o equivalente pesquisa
experimental cuidadosamente
controlada sobre programas edu-
cacionais ou sociais de peso [...].
(WORTHEN; SANDERES; e FIT-
ZPATRICK 2004, p. 105)
Nota-se, portanto, a complexidade do campo
terico que envolve a avaliao e a difcil tarefa de
defni-la, mas um dos fatores passveis de refexo
o prprio ato avaliativo, que apresenta aspectos
nem sempre considerados nessas tentativas de
defnio. Um deles o da avaliao como atividade
inerente ao humana, pois agimos conforme
constantes escolhas, e sendo uma ao humana
ela se orienta nas percepes que integram a sub-
jetividade. O que torna possvel uma avaliao que
ultrapasse os limites da subjetividade humana o
esforo de sistematiz-la coletivamente de acordo
com os objetivos e propsitos de sua utilizao em
cada campo em que ela requisitada, tendo por
base os elementos empricos que orientam o ato
avaliativo.
Nesse sentido, a forma com que a avaliao se
apresenta no campo educacional diverge de sua
presena no campo administrativo comumente
conceituada como avaliao institucional e demais
reas da atividade humana, visto que as questes
existentes em cada realidade, as quais deman-
dam avaliao, dizem respeito a um objeto prprio.
Porm, nos diversos campos de atuao o processo
avaliativo sistemtico composto por trs aes
imprescindveis: coleta de dados/informaes,
tomada de deciso e possibilidade de mudana.
Dessa maneira, refuta-se a ideia da avaliao sis-
temtica como atividade imediata, resultante das
O que torna possvel uma
avaliao que ultrapasse os
limites da subjetividade humana
o esforo de sistematiz-la
coletivamente de acordo com os
objetivos e propsitos de sua
utilizao em cada campo em que
ela requisitada
percepes subjetivas. Ela pressupe um planeja-
mento em que essas trs dimenses se articulem
em prol das questes que demandaram o processo
avaliativo. A avaliao institucional, campo que
se articula com a proposta de investigao desse
artigo, tem por foco instituies e polticas pblicas.
Na concepo de Worthen; Sanders e Fitzpatrick
(2004), a avaliao uma valorao de um objeto
submetido apreciao. Em sua defnio defende
que a avaliao identifcao, esclarecimento e
aplicao de critrios defensveis para determinar
o valor (valor ou mrito), a qualidade, a utilidade,
a efccia ou a importncia do objeto avaliado em
relao a esses critrios (WORTHEN; SANDERES
e FITZPATRICK, 2004, p. 35). Essa perspectiva evi-
dencia a avaliao com um fm em si mesma, limi-
tando sua abrangncia a um juzo de valor com base
na comparao com os critrios estabelecidos.
Algumas tentativas de defnio do conceito de
avaliao, por vezes, restringem-na ao processo de
coleta de informaes para a posterior tomada de
deciso. Alguns autores chegam a restringi-la a um
simples instrumento que, de acordo com a aborda-
gem, notvel a referncia a sua imparcialidade,
conforme expressa Bergamini (1983)
preciso ter em mente que a avaliao em si
caracteriza-se como um simples instrumen-
to. O valor que possa vir a lhe ser credita-
do depende do uso que dela se faa. Como
simples instrumento ela no tem o poder de
chegar a objetivo algum, a no ser o de fa-
cilitar o diagnstico daqueles fatores que
estejam difcultando ou mesmo impedindo o
curso dos acontecimentos at a chegada aos
objetivos organizacionais. Somente as medi-
das administrativas posteriormente adotadas
que daro o verdadeiro sentido de sua uti-
lidade. (BERGAMINI, 1983 apud SANTOS;
CARDOSO 2001, p.15)
Uma defnio que apresenta a caracterstica
processual da avaliao, tendo como resultado
uma mudana na realidade em que desenvolvida,
apresentada por Silva e Brando (2003, p. 3) ao
conceituar a avaliao como:
[...] a elaborao, negociao e aplicao de
critrios explcitos de anlise, em um exerc-
cio metodolgico cuidadoso e preciso, com
vistas a conhecer, medir, determinar ou julgar
o contexto, mrito, valor ou estado de um de-
terminado objeto, a fm de estimular e facilitar
processos de aprendizagem e de desenvolvi-
mento de pessoas e organizaes.
Castanhar e Costa (2003), discutindo a situ-
ao conceitual e metodolgica da avaliao
comumente realizada, constatam que a avalia-
o um conjunto de tcnicas que adotam con-
ceitos diferenciados para se referir muitas vezes
aos mesmos procedimentos. (CASTANHAR;
COSTA, 2003, p.987). Para alm dessa denun-
cia quanto impreciso conceitual, acreditamos
na avaliao em uma perspectiva processual que
envolve aspectos subjetivos e objetivados coleti-
vamente, relacionados s aes de sujeitos his-
toricamente situados e que mantm constantes
interaes com os elementos polticos e culturais.
Em decorrncia disso, a prtica avaliativa requer
estabelecimento de aes ordenadas em um pla-
nejamento construdo coletivamente, atravs da
sistematizao dos procedimentos para alcance
dos propsitos desse processo.
No entanto, no podemos desconsiderar que a
avaliao um campo multifacetado e que refete a
complexidade presente nas atividades humanas e
na forma com que a realidade se apresenta. Assim,
no se pode engess-la em determinismos concei-
tuais e metodolgicos, antes, deve-se estimular o
surgimento de inovaes aparadas em princpios
ticos e que possam benefciar aes em favor de
melhorias para o coletivo.
Na perspectiva de Belloni; Magalhes e Souza
(2007, p. 23-24) existem quatro concepes de
avaliao mais frequentes:
(1) avaliao como comparao entre uma
situao ou realidade dada e um modelo ou
perspectiva defnida previamente; (2) avalia-
o como comparao entre proposto e re-
alizado, isto , comparao do atendimento
de objetivos e metas; (3) avaliao como
processo metdico de aferio de efcincia
e efccia; (4) avaliao como instrumento de
identifcao de acertos e difculdades com
vistas ao aperfeioamento.
Na forma em que foi concebida a avaliao no
Plano Diretor observa-se uma proximidade com a
concepo 3 apresentada por Belloni; Magalhes e
Souza (2007) e com o conceito defnido por Johnson
(2003), no qual explicita que a avaliao a ativi-
dade orientada ao exame sistemtico e objetivo de
uma situao atividade, projeto, programa, gesto
com vistas a observar a efcincia, efccia e efeti-
vidade de uma determinada realidade (JOHNSON,
2003 apud GIS, 2005, p. 356). Nesse sentido, a
avaliao apresenta o propsito de fornece aos inte-
ressados uma viso da realidade, amparada em um
referencial previamente construdo para que, a partir
da, sejam tomadas as decises conforme os objeti-
vos que melhor atendam a viso dos que avaliam.
Tendo em vista as discusses apresentadas
sobre os elementos que compem a avaliao,
bem como a necessidade de sistematiz-la em um
planejamento coletivo, a avaliao nos procedimen-
tos adotados no PDRAE se apresentam como uma
forma de verifcao da adequao dos rgos e
instituies ao novo contexto solicitado pelos prin-
cpios que orientaram a reforma do Estado.
O INSTRUMENTO DE AVALIAO DA GESTO
PBLICA
No que concerne aos aspectos metodolgicos,
o instrumento auxiliar para a aplicao do PDRAE
com interferncia direta na mudana cultural do
Estado e na sua forma de gesto foi o Programa de
Qualidade e Participao na Administrao Pblica
(QPAP). Como estratgia o programa adotou o
projeto Avaliao e Premiao na Administrao
Pblica. Em 1997, foi criado o Instrumento de Ava-
liao da Gesto Pblica. Atentaremos, apenas,
s caractersticas desse instrumento, no intuito de
captar a concepo de avaliao subjacente.
Na perspectiva de Batista (2002, p. 10)
Avaliar a gesto de uma organizao pblica
signifca verifcar o grau de adeso dos seus
aspectos gerenciais mais importantes em
relao a um referencial de gesto denomi-
nado, pelo Programa da Qualidade e Partici-
pao na Administrao Pblica, de Gesto
pela Excelncia.
Nesse entendimento, de acordo com o autor, o
Instrumento de Avaliao da Gesto Pblica tem o
propsito de orientao para a implementao do
programa de Qualidade e Participao atravs da
adoo dos princpios que orientam a gesto por
excelncia. Os critrios com base na excelncia
apresentam requisitos relacionados ao desempe-
nho, servindo como referencial para avaliao, se
distanciando de uma proposta prescritiva e de um
modelo gerencial a ser implementado.
Nesse mesmo sentido, Ferreira (2002, p. 5),
ao se referir a este instrumento de avaliao,
afrma que ele
[...] propicia s Organizaes um modelo para
o diagnstico e monitoramento dos resulta-
dos da implantao da qualidade e da gesto
pela excelncia, baseado nos sete critrios:
Liderana; Planejamento Estratgico; Foco
no Cliente; Informao e Anlise; Gesto de
Pessoas; Gesto de Processos; Resultados
Institucionais. O Instrumento guia, de forma
sistemtica, a Organizao Concorrente na
descrio das prticas de gesto e dos resul-
tados obtidos.
Esses critrios so dispostos em uma escala
de valores que totalizam 1.000 pontos. Esse instru-
mento de avaliao foi apenas uma das etapas do
processo avaliativo caracterizado como o nvel 1,
no qual identifcam-se os esforos rumo exceln-
cia e evidenciaria uma maturidade organizacional
para os procedimentos posteriores. Nesse nvel a
pontuao era de 0 a 500 pontos. Assim,
A organizao em nvel 1 aquela que al-
canou xito na mobilizao do seu pessoal
para a qualidade, desenvolvendo projetos
sistematizados para a melhoria de seu de-
sempenho institucional, que j apresentam
alguns resultados institucionais objetivos.
(BATISTA, 2002, p. 10)
O mtodo de avaliao expresso nesse instru-
mento orientava para a autoavaliao, na qual as
instituies se responsabilizariam pela conduo
do processo internamente atravs da busca de con-
senso na coletividade, com a demonstrao das evi-
dncias que comprovassem a pontuao em cada
critrio previamente estabelecido no instrumento.
Na forma com que foi
projetado, esse instrumento
seria de grande auxlio para
as instituies repensarem
a sua estrutura organiza-
cional. Porm, vlido
destacar que a adoo
dos critrios de excelncia,
comumente perseguida por organizaes priva-
das, deveria levar em conta as especifcidades
concernentes dinmica da esfera pblica. Dessa
forma, para alm da observao de determinados
critrios que possibilitem a melhoria do desem-
penho, faz-se necessrio os investimentos em
recursos humanos, infraestrutura e nos aspectos
institucionais, situao nem sempre condizente
com a realidade brasileira.
Para Santos e Cardoso (2001, p. 8),
Conseguir uma gesto pblica efciente e
comprometida com os resultados requer
transformaes em vrias dimenses: surgi-
mento de lideranas internas, incorporao
de tcnicas modernas de gesto que facilitem
o processo de tomada de decises, estabele-
cimento de metas de desempenho mensu-
rveis dentro de um quadro participativo e
comprometimento dos diversos nveis com
uma gesto de melhor qualidade, de modo
que os avanos conseguidos permaneam.
Nesse entendimento, as instituies pblicas com
esses elementos seriam capazes de operar as trans-
formaes exigidas pela reforma, restringindo a uma
questo administrativa e tentando camufar o per-
curso histrico que envolve estas instituies, bem
como herana poltica que nos incita a questionar o
argumento de uma m utilizao de recursos pblicos
e nos conduz a pensar que o enfoque deveria ser a
efetiva utilizao desses recursos para os fns sociais
frente complexidade de questes que envolveram
o Estado brasileiro. Dantas (2005) menciona alguns
aspectos dessa realidade ao expor que
O Estado tentava deixar de ser executor para
ser regulador, em um tipo mercantil de re-
gulao, com peso na produo normativa,
como no caso das experincias da Inglater-
ra e do Pas de Gales. Todavia,
esse movimento nem sempre foi
vitorioso, devido s altas taxas
de rotatividade nas instncias for-
muladoras, falta de continuidade
poltica, tendncia para solues
de curto prazo, pouca ateno
para planejamento de longo pra-
zo, dentre outras razes. (DAN-
TAS, 2005, p. 26-27)
Desse modo, a adoo de um modelo diferen-
ciado de gesto deveria levar em considerao
estas especifcidades, favorecendo uma refexo
coletiva que extrapolasse o nvel institucional e per-
mitisse uma anlise sistmica das questes que
envolvem a administrao do Estado brasileiro em
uma perspectiva de parceria, em vez da transfern-
cia de encargos.
CONSIDERAES FINAIS
As discusses desenvolvidas ao longo do texto,
com intuito de desvelar a concepo de avaliao
presente no Plano Diretor da Reforma do Estado,
demonstraram que a reestruturao do Estado,
centrada na efcientizao de suas funes atravs
da busca por excelncia, com o constante desafo
de faz-la com os recursos disponveis e insufcien-
tes para atendimento da demanda, foi perseguido
por outros pases alm do Brasil. Essas mudanas
estruturais apresentaram novas demandas ava-
liao, colaborando para a ampliao dessa rea
com a busca por aperfeioamentos.
Assim, a avaliao que antes da reforma ser-
via ao governo para mostrar um panorama da
realidade brasileira, passou a ser requisitada
na elaborao de polticas pblicas, captao
de recursos e retornos sociedade acerca dos
investimentos pblicos.
Entre as vrias possibilidades que a cultura avalia-
tiva traz para a esfera governamental percebe-se que
[...] faz-se necessrio os
investimentos em recursos
humanos, infraestrutura e nos
aspectos institucionais, situao
nem sempre condizente com a
realidade brasileira
[...] dessa tarefa, pode-se descobrir cau-
sas do insucesso, aperfeioar a alocao
de recursos no processo oramentrio,
alm de auxiliar a alocao eficiente dos
recursos arrecadados. Quando se ava-
lia o impacto das polticas (avaliao ex
post), abrem-se oportunidades de aper-
feioamento de programas e projetos de
investimento, ampliando a accountability
e contribuindo para uma cultura orientada
para o desempenho nas agncias gover-
namentais e para o desenvolvimento de
critrios para a aplicao de recursos.
(SANTOS; CARDOSO, 2001, p. 7).
A grande questo que se apresentou foi que
nesse processo de tentativa de transformao do
Estado burocrtico em Estado gerencial o foco de
ateno se limitou ao campo conceitual, atravs de
ideias expressas em termos como efcincia, exce-
lncia, desempenho, resultados etc. Todavia, ao
contrrio do que se opera na lgica privada, todos
esses termos confuem para uma situao resul-
tante de um investimento em pessoas e condies
de trabalho. Alm disso, a autonomia fnanceira e
administrativa so pontos extremamente relevantes
para estas demandas.
O governo fez uso da avaliao na perspectiva
do controle e da regulao caractersticos da nova
confgurao empreendida como atribuio do
Estado, e se utilizava das informaes produzidas
para justifcar as aes governamentais. Por outro
lado, as iniciativas de adoo do modelo gerencial
possibilitaram que a cultura de avaliao fosse dis-
seminada na perspectiva da melhoria da estrutura
organizacional das estatais, se confgurando como
elemento auxiliar na busca da qualidade na oferta
de servios pblicos.
Os argumentos desenvolvidos ao longo do
texto evidenciam uma discrepncia entre o esta-
belecimento de um princpio que se expressa
no esforo de desenvolvimento das instituies
pblicas na efetividade de suas aes, no intuito
de melhoria do atendimento populao, no qual
a avaliao desempenha um importante papel,
e a perspectiva de reestruturao das funes
do Estado, na qual se expressa no Plano Diretor
da Reforma uma reduo de sua interveno na
garantia desses servios, atividade tambm res-
paldada por prticas avaliativas. Na viso de Ber-
gamini (1983)
[...] adotar a avaliao de desempenho so-
mente porque moda seria desvirtuar-lhe a
seriedade que merece. Igualmente inopor-
tuno seria us-la para punir irresponsveis,
demitir incapazes, aumentar lucros, redu-
zir gastos com pessoal e assim por diante.
(BERGAMINI, 1983 apud SANTOS e CAR-
DOSO 2001, p. 15)
De outra parte, o estudo demonstra que apesar das
indefnies no conceito de avaliao, os consider-
veis avanos no campo avaliativo nos permitem ques-
tionar se a proposta de avaliao adotada no PDRAE
se distancia de uma proposta avaliativa alicerada
em um planejamento que atenda os trs requisitos da
avaliao, que so coleta de dados, tomada de deci-
so e mudana no processo, se aproximando muito
mais de uma verifcao respaldada em critrios pre-
viamente estabelecidos, conforme expresso no Ins-
trumento de Avaliao da Gesto, e em consonncia
com os princpios da reforma na perspectiva geren-
cial. O texto tambm demonstra que em decorrncia
da necessidade de atendimento s novas demandas
do contexto poltico e econmico, a avaliao ainda
carece de aprofundamentos tericos e metodolgicos
para que a sua utilizao gere os resultados efetivos
na gesto de polticas pblicas.
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O combate pobreza e a necessidade
de uma nova institucionalidade
no Brasil
Andr Silva Pomponet
A
Nair Mamede Couto
B
Resumo
O Brasil conseguiu xito nas polticas de combate pobreza
a partir de meados da dcada de 1990, com os programas de
transferncia direta de renda, tornando-se referncia mundial.
Apesar do sucesso de programas como o Bolsa Famlia, o
desafo de promover a emancipao sustentada da pobreza
permanece posto. Mais complexa, essa etapa exige maior
transversalidade e sincronia das polticas pblicas e uma nova
institucionalidade que o Estado ainda no possui. O objetivo do
presente trabalho discutir essa nova institucionalidade, cujas
diretrizes se desenham com as necessidades colocadas pelo
combate pobreza nessa etapa que se inicia.
Palavras-chave: Pobreza. Brasil. Estado. Institucionalidade.
A
Graduado em Cincias Econmicas pela Universidade Estadual de Feira de Santana
(UEFS); especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental, exercendo suas fun-
es na Secretaria do Planejamento da Bahia (Seplan). andrepomponet@hotmail.com
B
Mestranda em Polticas Pblicas pela Universidade do Estado da Bahia (Uneb); gra-
duada em Administrao de Empresas pela Universidade Catlica do Salvador (UCSal);
especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental, exercendo suas funes
na Secretaria do Planejamento da Bahia (Seplan). nmcouto@seplan.ba.gov.br
Abstract
Brazil has been achieving success with its policies to
combat poverty since the mid 1990s, using direct income
transfer programmes and becoming a world reference on the
matter. Despite the success of programmes such as Bolsa
Famlia (Family Fund), the challenge of promoting emancipation
maintained by poverty remains in place. This more complex
stage requires greater transversality, a synchrony of public
policies and new institutionalization that the State does not
yet have. The objective of this research is to discuss this new
institutionalization, whose directives are designed with the
needs placed from combating poverty in this current stage.
Keywords: Poverty. Brazil. State. Institutionalization.
INTRODUO
A primeira dcada do sculo XXI foi marcada no
Brasil por um signifcativo avano na reduo da
pobreza. Foi nesse primeiro decnio que as discus-
ses aprofundadas na dcada anterior materializa-
ram-se em polticas pblicas que colaboraram para
retirar da indigncia e da pobreza absoluta dezenas
de milhes de brasileiros, que passaram a dispor de
recursos para se alimentar. Grande parte do xito
se deve aos programas de transferncia de renda, a
exemplo do Bolsa Famlia, que em 2006 benefciou
46 milhes de pessoas, tornando-se o maior pro-
grama de transferncia direta de renda do mundo.
A experincia brasileira tornou-se referncia para
outros pases em desenvolvimento e sempre apon-
tada como exemplo de sucesso por organismos
internacionais como o Banco Mundial, mas, apesar
dos grandes avanos conquistados, o Brasil ainda
tm desafos pela frente em relao erradicao da
pobreza, e alguns deles esto apenas se insinuando
no horizonte. O mais imediato assegurar, a milhes
de benefcirios, formas de emancipao sustentada
da pobreza, reduzindo ou extinguindo sua dependn-
cia dos programas de transferncia de renda.
Para tanto, o Estado precisa efetivar mudanas
institucionais, passando a abordar a pobreza sob
BAHIA
ANLISE & DADOS
O COMBATE POBREZA E A NECESSIDADE DE UMA NOVA INSTITUCIONALIDADE NO BRASIL
um prisma multidimensional, transpondo a viso
tradicional, setorial e compartimentada, que ainda
provoca grande desperdcio de recursos aplicados.
Essas mudanas conduziro a diagnsticos adequa-
dos, intervenes mais geis, polticas transversais,
decorrentes de transformaes metodolgicas.
O objetivo deste artigo debater, de maneira
no exaustiva, a necessidade do Estado de sofrer
mudanas institucionais, adequando-se aos impe-
rativos da nova etapa que se coloca para a erradi-
cao da pobreza no pas. Alm dessa introduo,
o presente artigo composto da seo seguinte,
que faz uma dupla abordagem: conceitua a pobreza
para, em seguida, traar um breve panorama das
polticas implementadas recentemente no Brasil. A
parte posterior foca a legislao que se construiu
sobre o tema, utilizando a Bahia como referncia
e promovendo comparaes com outros estados
para, por fm, abordar os desafos colocados
construo de uma nova institucionalidade.
EVOLUO RECENTE DA POBREZA NO
BRASIL
Ao longo das ltimas dcadas, construiu-se
no Brasil e no mundo uma vasta literatura sobre
a pobreza. Boa parte da discusso reporta-se
dimenso conceitual do problema, j que embora
bastante visvel no cotidiano, a pobreza assume fei-
es que variam conforme um conjunto de fatores,
incorporando outras dimenses alm da escassez
ou ausncia de renda. Trata-se, portanto, de um
fenmeno multidimensional (KLUGMAN, 2003).
O Banco Mundial considera como dimenses da
pobreza a falta de oportunidades (nveis inferiores
de consumo e renda, normalmente associados m
distribuio de ativos fsicos), as diminutas capaci-
dades (pouca ou nenhuma melhoria em sade e
educao para determinados grupos da sociedade),
o baixo nvel de segurana (grande exposio a
choques de renda, com a interrupo de fuxos de
recursos familiares ou individuais decorrentes de
problemas econmicos em escalas local, regional
ou nacional) e capacitao, que defnida como A
capacidade para pessoas de baixa renda acessar
ou infuenciar os rgos pblicos que determinam
as alocaes de recursos pblicos e as escolhas de
polticas pblicas (KLUGMAN, 2003, p. 2).
A discusso sobre as mltiplas dimenses da
pobreza e a necessidade de mensurar o fenmeno
produziu, a partir de meados dos anos 1970, in-
meros esforos com o objetivo de gerar indicado-
res capazes de efetivamente medir a pobreza e,
ao mesmo tempo, captar seus variados aspectos.
Embora a discusso sobre a construo de indi-
cadores ainda no tenha se esgotado o que
comprovado pela existncia de inmeras formas
diferentes de mensurao , o fato que o debate
sobre o tema acarretou uma identifcao mais pre-
cisa dos grupos socialmente mais expostos, permi-
tindo uma melhor focalizao das polticas pblicas
em alguns pases, entre os quais o Brasil. Klugman
(2003, p. 1), todavia, aponta que embora a pobreza
tenha se reduzido ao longo das ltimas dcadas, os
avanos estiveram aqum do desejado.
Com relao aos indicadores, no entanto, houve
progressos. Um exemplo o mais efetivo dos indi-
cadores de pobreza, o ndice de Desenvolvimento
Humano (IDH), elaborado pelo economista indiano
Mahbub ul-Haq em 1990 e cuja aplicao pelo Pro-
grama das Naes Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD) ocorre desde 1993 (POMPONET; SGAN-
ZERLA, 2007, p. 646). Aplicvel em escala de pa-
ses e municpios (a verso municipal conhecida
como IDH-M), composto pela combinao da
expectativa de vida (longevidade), educao (taxa
de analfabetismo) e renda (em valor normalmente
convertido em dlares). A escala do indicador varia
entre 0 e 1, sendo que at 0,499 o nvel de desen-
volvimento considerado baixo, entre 0,500 e
0,799 est no patamar mdio e acima de 0,800
classifcado como alto (POMPONET; SGANZERLA,
2007, p. 646). Outro indicador bastante utilizado,
mas mais restrito, o ndice de Gini mede a desigual-
dade de renda entre os indivduos e desconsidera
as demais dimenses envolvidas na mensurao
da pobreza, como o acesso sade e educao.
Tambm oscilando entre 0 e 1, quanto mais ele-
vado o Gini, maior a desigualdade.
ANDR SILVA POMPONET, NAIR MAMEDE COUTO
Esses indicadores comearam a frequentar
as pginas dos jornais e os noticirios televisivos
quando a pobreza incorporou-se s grandes ques-
tes nacionais, a partir de meados da dcada de
1980. Os descamisados
ganharam notoriedade com
a eleio presidencial de
1989 (BOITO, 2003, p. 34).
Conforme o discurso ofcial,
foram os principais benef-
cirios do Plano Real, que
fnalmente freou a espiral
infacionria herdada das
dcadas anteriores (ROCHA, 2003, p. 118; BAR-
ROS; HENRIQUES; MENDONA, 2001, p. 3) e,
mais recentemente, esteve no centro do debate nas
duas ltimas eleies presidenciais, em 2002 e em
2006 (POMPONET, 2007, p. 12). Enquanto esses
fatos se sucediam, especialistas e instituies tra-
vavam uma aguerrida discusso sobre o nmero
aproximado de pobres no Brasil, que variava ao
sabor dos mtodos de mensurao aplicados.
Rica no mbito da retrica dos polticos, a dis-
cusso sobre a reduo da pobreza permaneceu
pobre no mbito institucional. No Brasil, os pri-
meiros esforos surgiram aps a Constituio de
1988, que determinou explicitamente como objetivo
combater a pobreza, conforme se ver na seo
seguinte. A experincia nacional, todavia, nasceu
de forma desarticulada e s mais recentemente
ganhou musculatura, absorvendo as refexes mais
recentes sobre o tema e tentando contemplar as
diversas dimenses da questo. O avano recente,
contudo, no eximiu a experincia brasileira de,
frequentemente, desandar para o assistencialismo
que orientou todas as aes sobre a questo at,
pelo menos, o fnal da Ditadura Militar.
A discusso sobre a reduo da pobreza no
Brasil comeou no incio da dcada de 1990. A
infao sem controle e a ausncia de polticas
compensatrias voltadas para os mais pobres dei-
xou exposta pobreza uma parcela da populao
estimada em dezenas de milhes de brasileiros
(ROCHA, 2003). Embora ainda no amplamente
implementados, os benefcios sociais como a
aposentadoria rural e os benefcios previstos
na Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS)
(BRASIL, 1993) contriburam para amenizar o
problema, mas parte da populao permaneceu
exposta ao fenmeno, j
que nem todas as famlias
pobres tinham membros
aptos a esses programas
de transferncia de renda.
A soluo comeou a surgir
em 1995, no Distrito Fede-
ral, com o programa Bolsa
Escola, implementado pelo
ento governador petista Cristvam Buarque (hoje
no PDT). Nos anos anteriores, algumas experin-
cias semelhantes foram tentadas, mas o grande
impulso surgiu em Braslia, inspirando outras ini-
ciativas e tornando-se projetos de lei apresenta-
dos no Congresso Nacional (SUPLICY, 2002).
Pode-se interpretar que o programa Bolsa
Escola partia de duas premissas fundamentais: a
de que a pobreza s pode ser erradicada no longo
prazo com a garantia do acesso das crianas mais
pobres escola; e que no bastava assegurar a
matrcula, era necessrio tambm oferecer recur-
sos para que essas crianas pudessem perma-
necer na escola, evitando a evaso, o ingresso
precoce no mercado de trabalho e a consequente
perpetuao do ciclo vicioso da pobreza. Em
2001, o presidente Fernando Henrique Cardoso
tornou o Bolsa Escola uma iniciativa federal, san-
cionando a lei que institua o programa no Brasil
(SUPLICY, 2002). Logo em seguida, foram lana-
dos outros programas de transferncia de renda,
como o Bolsa Alimentao e o Vale Gs, sempre
utilizando como critrio seletivo para os benefci-
rios um corte administrativo per capita em torno
de um quarto do salrio mnimo vigente. Em 2003,
com a ascenso de Lula presidncia da Rep-
blica, os programas sociais foram unifcados no
Bolsa Famlia, que experimentou uma signifcativa
expanso em termos de recursos e famlias bene-
fcirias (POMPONET, 2007, p. 13).
No mbito administrativo, essas mudanas e
a maior nfase nas aes de assistncia social
A infao sem controle
e a ausncia de polticas
compensatrias voltadas para
os mais pobres deixou exposta
pobreza uma parcela da
populao estimada em dezenas
de milhes de brasileiros
estimularam a criao do Ministrio do Desenvolvi-
mento Social e Combate Fome (MDS) em 23 de
janeiro de 2004. A misso desse rgo coorde-
nar, supervisionar, controlar e avaliar os programas
de transferncia de renda, como o Bolsa Famlia
(BRASIL, 2004). A criao do ministrio favoreceu
a expanso e uma maior efcincia das polticas
de transferncia de renda, j que o MDS passou
a atuar de forma articulada com os estados e os
municpios, que assumiram responsabilidades,
como a manuteno e atualizao dos cadastros
dos benefcirios e a fscalizao da contrapartida,
como a frequncia de crianas e adolescentes
escola (MEDEIROS; BRITTO; SOARES, 2007).
Nos dois anos seguintes, houve uma signifca-
tiva expanso do programa, sendo que em 2006,
11,1 milhes de famlias tornaram-se benefcirias
do Bolsa Famlia, ou 45,7 milhes de pessoas. Esse
avano permitiu a reduo da pobreza absoluta no
pas de 35% da populao em 1993 para 19% em
2006, 13 anos depois (POMPONET, 2007, p. 13).
Naquele ano sobraram acusaes de que o presi-
dente Lula reelegeu-se usando o programa com fns
eleitorais. No entanto, os crticos do programa no
s recusaram-se a admitir a extino do Bolsa Fam-
lia, caso fossem eleitos, como tambm no apre-
sentaram alternativas consistentes, limitando-se a
vagas afrmaes sobre a necessidade de introduzir
aprimoramentos (POMPONET, 2007, p. 14).
Embora a discusso em 2006 estivesse subor-
dinada s convenincias do barmetro eleitoral,
a questo da pobreza no Brasil j amadurecera
o sufciente e transpunha os limites do programa
Bolsa Famlia que, na verdade, representa apenas
a face mais visvel das polticas de erradicao da
pobreza no pas. Uma evidncia que, nos anos
anteriores, esforos resultaram na criao de
rgos especfcos para tratar a questo como a
Secretaria de Combate Pobreza e s Desigual-
dades Sociais, na Bahia ou se instituram fundos
com o propsito de fnanciar polticas para com-
bater o problema. Alm da Bahia, estados como
o Maranho, o Rio de Janeiro e o Rio Grande do
Norte adotaram a iniciativa e destinaram parte dos
recursos programados em seus oramentos.
Na seo seguinte, as normas legais que visa-
ram institucionalizar o combate pobreza no mbito
estadual nos estados citados so objeto de anlise.
Para tanto, resgatam-se as referncias constantes
na Constituio de 1988, primeiro e mais importante
documento a tratar do tema no Brasil.
LEGISLAO E POBREZA
A primeira referncia legal pobreza no Bra-
sil est na Constituio Federal de 1988. Logo
no artigo terceiro a questo abordada, estabe-
lecendo-se como meta Erradicar a pobreza e a
marginalizao e reduzir as desigualdades sociais
e regionais. Mais adiante, o artigo 23 volta a tra-
tar do tema, traando o objetivo de Combater as
causas da pobreza e os fatores de marginalizao,
promovendo a integrao social dos setores menos
favorecidos (BRASIL, 1988). Embora a pobreza
seja abordada explicitamente apenas nesses dois
artigos, a Carta Magna legou amplas diretrizes para
a erradicao da pobreza e das desigualdades, o
que constitui uma iniciativa indita no que se refere
legislao constitucional do pas.
Um dos captulos do documento, por exemplo,
reporta-se aos Direitos Sociais, listados como o
acesso a educao, a sade, o trabalho, a moradia,
o lazer, a segurana, a previdncia social, a prote-
o maternidade e infncia, a assistncia aos
desamparados na forma desta Constituio (BRA-
SIL, 1988), e que geram efeitos sobre a pobreza
e reportam-se a esta como fenmeno multidimen-
sional. O embrio das polticas de transferncia de
renda est no artigo 203, inciso V, que determina a
concesso de um salrio mnimo mensal a porta-
dores de defcincia ou idosos que no possam ser
mantidos pelas prprias famlias (BRASIL, 1988).
Cinco anos depois da promulgao da Consti-
tuio de 1988, o Brasil ganhou uma Lei Orgnica
de Assistncia Social (LOAS). Vigorando desde 7
de dezembro de 1993, a lei reala princpios da
Carta Magna e afrma, em seu artigo primeiro, que
A assistncia social, direito do cidado e dever
do Estado, poltica de seguridade social no
contributiva (BRASIL, 1993). A lei, posteriormente,
reafrma para quem a assistncia social est prio-
ritariamente voltada: crianas, idosos, gestantes,
adolescentes e portadores de defcincia fsica, e
determina tambm o prop-
sito das polticas assisten-
ciais: A assistncia social
realiza-se de forma inte-
grada s polticas setoriais,
visando ao enfrentamento
da pobreza, garantia dos
mnimos sociais, ao provi-
mento de condies para
atender s contingncias sociais e universaliza-
o dos direitos sociais (BRASIL, 1993).
A exemplo do que se defende para a sade
pblica, a LOAS prev a descentralizao admi-
nistrativa das aes, envolvendo estados e muni-
cpios, e determina tambm a primazia do Estado
na assistncia social. Outro avano a previso de
participao da Sociedade Civil, inclusive propondo
a formulao de polticas pblicas. A legislao trata
ainda da organizao da assistncia social no pas,
delegando atribuies Unio, aos estados e aos
municpios, inclusive no que se refere transfern-
cia de recursos e s aes que competem a cada
ente federativo. A deliberao sobre as polticas
de assistncia social fca sob a responsabilidade
do Conselho Nacional de Assistncia Social e de
conselhos distribudos entre estados, municpios e
o Distrito Federal (BRASIL, 1993).
Com o propsito de assegurar recursos para
esta poltica, a Constituio Federal ganhou uma
emenda em 14 de dezembro de 2000, instituindo o
Fundo de Erradicao e Combate Pobreza, pre-
visto inicialmente para vigorar at 2010. Segundo a
emenda, o intento assegurar meios para aes
suplementares de nutrio, habitao, educao,
sade, reforo de renda familiar e outros programas
de relevante interesse social. Adiante, a emenda
apresenta as fontes tributrias responsveis pelo
fornecimento de recursos para as aes.
Dado o passo inicial com a emenda constitu-
cional que instituiu no Brasil o Fundo de Erradi-
cao e Combate Pobreza, a Bahia foi pioneira
na instituio de um fundo estadual voltado para o
mesmo objetivo. No dia 21 de dezembro de 2001 foi
criada, atravs da Lei 7.988, a Secretaria Estadual
de Combate Pobreza e s Desigualdades Sociais
(Secomp), assim como o
Fundo Estadual de Combate
e Erradicao da Pobreza
(Funcep). Outros estados
acompanharam estes pas-
sos, como o Rio de Janeiro,
em dezembro de 2002 (RIO
DE JANEIRO, 2002), o
Rio Grande do Norte (RIO
GRANDE DO NORTE, 2003), que instituiu o fundo
em 19 de dezembro de 2003, e tambm o Maranho,
cujo fundo foi criado em meados de 2004 (MARA-
NHO, 2004). Ao contrrio da Bahia, estes estados
no instituram secretarias exclusivamente voltadas
para combater a pobreza, mantendo os recursos
vinculados a rgos j existentes. Seguindo o que
previu a emenda constitucional, estes fundos tm
vigncia prevista at dezembro de 2010.
A Secomp foi instituda com a fnalidade de pro-
mover, coordenar, acompanhar e integrar as aes
governamentais destinadas a reduzir a pobreza e
a desigualdade social assim como as suas causas
e efeitos, conforme o artigo 1 da Lei 7.988. Pre-
viu-se, logo em seguida, que a secretaria atuaria
diretamente e tambm em apoio a atividades desen-
volvidas por outras secretarias. No artigo 2 des-
crita a estrutura funcional do rgo, assim como as
atribuies de cada diretoria. Destaque-se que a lei
previu a atuao da Secomp no apenas propondo
e executando polticas pblicas, mas tambm ava-
liando os resultados alcanados e mantendo uma
interao com as comunidades benefciadas por
estas polticas de combate pobreza.
As diretrizes que norteiam a atuao da secre-
taria baiana, descritas no artigo 7, so: ateno
integral para superao da pobreza e desigual-
dades sociais, acesso de pessoas, famlias e
comunidades a oportunidades de desenvolvimento
integral, fortalecimento de oportunidades econ-
micas e de insero no setor produtivo e, por fm,
reduo dos mecanismos de gerao de pobreza
A deliberao sobre as polticas
de assistncia social fca sob a
responsabilidade do Conselho
Nacional de Assistncia Social e
de conselhos distribudos entre
estados, municpios
e o Distrito Federal
e desigualdades sociais. A legislao tambm
estabeleceu a criao de um conselho composto,
entre outros representantes, por secretrios de
Estado, com a funo de fazer o acompanhamento.
Nos primeiros anos, no entanto, esse conselho no
chegou a funcionar.
Em dezembro de 2006, a Secomp tornou-se a
Secretaria de Desenvolvimento Social e Combate
Pobreza (Sedes). A Lei 10.549/2006 transferiu a
gesto do Fundo Estadual de Combate e Erradi-
cao da Pobreza (Funcep) para a Casa Civil e,
como mudana adicional, algumas atribuies e
rgos subordinados Secretaria do Trabalho e
Ao Social (Setras) foram repassadas para a
Sedes, como a Fundao Estadual da Criana e
do Adolescente (Fundac), o Conselho Estadual da
Criana e do Adolescente (CECA), a Coordenao
de Defesa Civil do Estado da Bahia (Cordec), entre
outras funes (BAHIA, 2006).
A essncia da legislao baiana em relao ao
combate pobreza permanece em leis institudas
em outros estados. o caso do Rio Grande do
Norte, cujo fundo comeou a vigorar em 2004: dire-
cionou as aes de combate pobreza aos setores
de nutrio, habitao, educao, sade, sanea-
mento bsico, reforo de renda familiar, estabele-
ceu as fontes de recursos, aumentando a alquota
do ICMS de alguns produtos (como bebidas alco-
licas, armas e munies, perfumes e cosmticos
importados etc.), e delegou Secretaria Estadual
de Planejamento o papel de gerir os recursos. No
Maranho, o decreto que regulamenta a lei que ins-
tituiu o Fundo Maranhense de Combate Pobreza
se limita a citar as fontes de recursos e descreve o
objetivo da legislao de forma sinttica: viabilizar
a populao maranhense o acesso a nveis dignos
de subsistncia.
No Rio de Janeiro, repete-se a frmula dos
objetivos prioritrios, como nutrio, habitao,
educao, sade, saneamento bsico, reforo de
renda familiar, instituem-se as mesmas fontes de
gerao de recursos (adicionais nas alquotas do
ICMS de produtos como munio, fogos de artifcio,
alm de servios de telefonia etc.), estabelece-se o
pblico que ter acesso aos benefcios e fxam-se
padres para a distribuio dos recursos. No caso
da lei fuminense, o que houve de inusitado foi a
contestao da Confederao Nacional da Inds-
tria, que entrou com uma Ao Direta de Inconstitu-
cionalidade questionando diversos artigos da lei, a
exemplo das alquotas adicionais superiores a 2%
estabelecidas sobre alguns produtos.
As leis citadas acima visualizam a pobreza em
uma dimenso mais abrangente, superando a per-
cepo superfcial de que apenas a escassez ou
ausncia de renda que determinam o fenmeno
da pobreza. Nota-se, portanto, que existe a compre-
enso de que a superao sustentada do problema
exige uma abordagem mais ampla, articulando
aes setoriais que assumem, assim, um carter
transversal. Nessa etapa, para que as iniciativas de
erradicao da pobreza alcancem sucesso, torna-se
necessria uma nova arquitetura institucional, que
a simples transferncia de recursos atravs dos
programas compensatrios dispensa. o que ser
discutido na seo seguinte.
POBREZA COMO DESAFIO INSTITUCIONAL
O consenso social de que as polticas de trans-
ferncia de renda e polticas especfcas de com-
bate e erradicao da pobreza so necessrias
frma-se em torno de uma convico: a de que
existem segmentos determinados da populao
a quem os benefcios do crescimento econmico,
por si s, so incapazes de promover a emancipa-
o econmica. Afnal, nota-se com clareza que a
ausncia de renda o que para efeitos adminis-
trativos e de aplicao de polticas pblicas defne
quem pobre e quem no no o nico deter-
minante da pobreza. Ao contrrio, normalmente o
acesso precrio educao, sade e aos meios
de produo que determinam a escassez de renda.
Assim, mesmo num cenrio de crescimento econ-
mico sustentado o que no se verifca no Bra-
sil com frequncia h dcadas , a absoro dos
mais pobres pelo mercado de trabalho vai aconte-
cer de forma mais lenta, normalmente atravs da
informalidade ou sob condies precrias, e, como
desdobramento, a distribuio do produto decor-
rente do crescimento econmico vai ocorrer de
maneira assimtrica ou perversa, preservando o
status quo existente.
Logo, mesmo que se
parta do pressuposto de
que o crescimento econ-
mico benefcia todos os
indivduos de uma determi-
nada sociedade, evidente
que a distribuio da renda
se sujeita a um conjunto de condicionantes. Esses
condicionantes assumem expresses regionais
(algumas regies so mais benefciadas por fato-
res geogrfcos ou pela existncia de uma melhor
infraestrutura, por exemplo), espaciais (atividades
urbanas tendem a agregar mais valor e, por conse-
quncia, a ter participao mais efetiva no produto),
sociais (indivduos mais qualifcados conseguem
obter trabalho mais facilmente e garantir maiores
rendimentos), polticos (segmentos sociais melhor
organizados infuenciam mais decisivamente as
decises polticas, o que os benefcia) e culturais
(tradio empreendedora ou cooperativa, ausncia
de ao coletiva em funo da desorganizao dos
agentes econmicos). Quando essas assimetrias
so considerveis entre grupos de indivduos, sur-
gem imensas desigualdades sociais.
As desigualdades implicam na estratifcao
social, que se expressa na desigual distribuio
dos ativos materiais. essa estratifcao a origem
da pobreza, que a ausncia ou insufcincia no
acesso a esses ativos ou meios de produo. Ora,
embora essencialmente tenha a mesma origem a
estratifcao social fruto das relaes de produo
no sistema capitalista , a pobreza se expressa
na forma de carncias que tm mltiplos determi-
nantes, mas que torna semelhantes os grupos de
indivduos a ela expostos na forma de ausncia
ou escassez de fuxos de renda. As medidas com-
pensatrias mencionadas acima, como o programa
Bolsa Famlia e as demais formas de transferncia
direta de renda, tm a virtude de cessar a insegu-
rana alimentar e inibir outras necessidades bsi-
cas no curto prazo, mas no apresentam nenhum
mecanismo endgeno de emancipao sustentada
da pobreza (POMPONET, 2007).
As idas e vindas na gestao de polticas de
combate pobreza no Brasil permitiram, ao longo
dos anos, o mapeamento
razoavelmente preciso de
quem pobre no pas.
Dados censitrios, alm de
outras fontes de informa-
es, como as pesquisas
de oramento familiar, per-
mitem a localizao espacial da pobreza tanto no
locus das metrpoles, como nos distantes vilare-
jos interioranos. Sabe-se, por exemplo, que fam-
lias com crianas pequenas esto mais expostas
pobreza (ROCHA, 2003, p. 187), tanto pela
impossibilidade de se engajarem em atividades
produtivas, quanto pelo tempo que exigem dos
pais e que poderiam ser dedicados ao trabalho.
Outra constatao consagrada que o acesso
precrio ou a impossibilidade de estudar contri-
bui para a permanncia do indivduo na pobreza,
assim como a ausncia de saneamento bsico
se refete atravs de doenas que afetam as pes-
soas, debilitando-as e comprometendo suas fun-
es produtivas.
Em linhas gerais, entre os pobres verifca-se
baixo nvel de consumo (acentuado pela desigual
distribuio de renda, como o caso brasileiro),
elevada suscetibilidade a choques econmicos (o
que provoca reduo ou suspenso dos fuxos de
renda), acesso precrio s polticas pblicas, princi-
palmente de sade e educao, alm da baixa capa-
cidade de infuenciar na defnio e aplicao de
polticas pblicas. As duas primeiras caractersticas
podem ser visualizadas como fenmenos de efeito
imediato e cuja resoluo, em parte, alcana-se
com polticas de transferncia de renda, como as j
citadas. Contudo, refnando-se a anlise, pode-se
situar as duas primeiras caractersticas como con-
junturais e as duas ltimas como estruturais. Em
outras palavras, as duas primeiras caractersticas
so efeitos e as duas ltimas so causas, quando
se analisa a pobreza sob uma perspectiva de mais
longo prazo.
Outra constatao consagrada
que o acesso precrio ou
a impossibilidade de estudar
contribui para a permanncia do
indivduo na pobreza
O desafo de se reduzir ou erradicar a pobreza
ou, noutro sentido, promover a emancipao sus-
tentada da populao pobre comea justamente a.
na transio da conjuntura para a estrutura ou
dos efeitos para as causas que se tornam visveis
as fragilidades institucionais no Brasil. A mais ele-
mentar a forma como o Estado se organiza para
atuar. As polticas pblicas so gestadas, elabora-
das, aplicadas e, eventualmente, avaliadas atravs
de departamentos estanques (ministrios, secre-
tarias, superintendncias, gerncias, diretorias
etc.), com foco setorialmente direcionado (sade,
educao, segurana pblica, infraestrutura etc.)
e sem uma delimitao clara da populao que se
pretende atender. Como complicador adicional, a
meta da universalizao dos servios essenciais
habitualmente confundida com a oferta de servi-
os padronizados ou homogneos, que, com muita
frequncia, no atendem s especifcidades regio-
nais ou de grupamentos populacionais determina-
dos, como os mais pobres.
Parece bvio que polticas de erradicao da
pobreza no alcanaro seu objetivo se aplica-
das paralelamente, sem a disponibilidade de um
diagnstico sistmico e sem convergncia entre
as formulaes setoriais. Aqui cabe, portanto, um
questionamento: como sincronizar polticas pblicas
de forma a obter resultados timos, maximizando a
aplicao de recursos do Estado? A resposta passa
pela adoo de outra perspectiva metodolgica. Em
vez de se buscar reverter indicadores isoladamente
(analfabetismo, mortalidade infantil, xodo rural),
limitando o diagnstico, a formulao da poltica e
sua aplicao a um determinante setorial, a neces-
sidade que se impe a de se tomar o objeto (ou
populao) como fator de formulao de poltica
pblica. Sincronizar polticas de sade e educao
em determinada regio com elevada incidncia de
pobreza implica considerar que construir escolas ou
ofertar material didtico de qualidade, por exemplo,
no vai otimizar o aprendizado de estudantes com
elevada carncia nutricional. Por outro lado, deter-
minados gastos em sade podem ser evitados caso
a populao possua educao e informao sobre
como se transmitem e se contraem doenas que
podem ser evitadas com procedimentos bsicos de
higiene. Em ambas as situaes, recursos pblicos
estaro sendo gastos sem a devida efcincia.
A construo de polticas sincronizadas, todavia,
exige um passo preliminar. Esse passo o conhe-
cimento adequado da clientela que objeto das
polticas de erradicao da pobreza. Nos grandes
centros urbanos, por exemplo, a falta de oportuni-
dades para quem dispe de um nvel razovel de
instruo certamente mais comum que na zona
rural, onde o analfabetismo constitui um entrave
mais corriqueiro para o indivduo. Em ambos os
casos, o indivduo pode ter pouca inclinao para
o empreendedorismo ou baixa cultura cooperativa.
Outra situao comum a ausncia de meios de
produo, seja pelo custo de vida elevado de uma
metrpole, seja pela estiagem que dizimou uma
lavoura. Por razes distintas, a soluo passa pela
mesma via: acesso limitado ao crdito ou ausncia
de uma aplice de seguro para a safra plantada que
assegure recursos para o recomeo. Esses exem-
plos mostram que a pobreza pode ter determinantes
microeconmicos que escapam s polticas genera-
listas formuladas pelo Estado. Desenvolver meca-
nismos institucionais que captem essas nuanas
outro desafo apontado h anos. Existe, inclusive,
o reconhecimento de organismos internacionais de
que os maiores especialistas em pobreza so os
prprios pobres (KLUGMAN, 2003). A percepo do
fenmeno sob a tica microeconmica , portanto,
uma exigncia preliminar para a construo de uma
estratgia efetivamente destinada ao sucesso.
As estruturas estanques do Estado no Brasil,
nas quais se constituem feudos inviolveis, so as
causas da pouca fexibilidade setorial. A ausncia do
dilogo que embasa a concepo de polticas trans-
versais, muitas vezes, decorre das batalhas partid-
rias que se travam entre os agentes polticos dentro
dos prprios governos. Essa batalha perptua dif-
culta a compreenso de que a pobreza um fen-
meno multidimensional e que, portanto, se reporta
s atividades de rgos com as mais distintas espe-
cialidades. No toa que, para tentar erradic-la,
recorre-se criao de novas secretarias especiali-
zadas no combate pobreza e ao desenvolvimento
social, em vez de se aprofundar a compreenso
do fenmeno e estimular a ao coordenada das
secretarias setoriais j existentes. Afnal, no se
deve perder a noo de que a pobreza no uma
determinao de natureza
aleatria, mas resultado de
relaes sociais entre indiv-
duos, que se amplia quando
o Estado atua de forma pre-
cria ou inadequada sobre
suas causas.
Assim, a articulao de
polticas focadas na popu-
lao pobre atravs de
um modelo de gesto que
favorea a convergncia das aes dos diversos
rgos setoriais parece mais racional que a criao
de secretarias especializadas responsveis pela
gesto de fundos, mas cuja ao sobre a pobreza
se choca com polticas executadas por secretarias
especfcas. Mesmo o acompanhamento das aes
executadas com recursos de fundos de combate
pobreza encontra limitaes institucionais, tanto
em relao ausncia de mecanismos apropriados
para a realizao desse acompanhamento, quanto
em relao pouca articulao entre as aes de
combate pobreza, mesmo quando realizadas em
um mesmo espao territorial. Seria necessria, por-
tanto, a existncia prvia de um plano para aplica-
o dos fundos, vinculando as aes setoriais s
diretrizes do combate pobreza.
Ainda nos dias atuais e mesmo dentro do Estado
que tenta se transformar e atuar sobre a pobreza
nota-se um fator que obscurece a percepo e o
devido tratamento do problema: o conceito equivo-
cado de que a pobreza uma questo de flantropia.
Essa ideia, que remonta ao Brasil Colnia, perma-
nece viva na benemerncia das primeiras-damas
e em suas aes sociais, na distribuio de sopas
para os desvalidos e no paternalismo com que o
Estado trata parte da populao. Inicialmente, surgi-
ram organizaes que congregavam as damas mais
eminentes do estado com propsitos flantrpicos.
poca, escondia-se a pobreza sob o tapete da
bondade. Com o recrudescimento do problema, a
redemocratizao e uma maior mobilizao social,
a assistncia social ganhou status de secretaria
eufemismo para a flantropia e, no raramente, para
o assistencialismo puro e simples e, mais recente-
mente, evoluiu com o surgi-
mento de fundos especfcos
para erradicar a pobreza ou
at mesmo para a criao
de secretarias, como foi o
caso baiano.
Mas, conforme apontado
acima, o grande salto que
a erradicao da pobreza
impe ainda no foi dado no
Brasil: iniciar a etapa em que
as polticas pblicas tenham clara conotao eman-
cipatria, consolidando as conquistas j obtidas, e
assegurar meios de subsistncia para a populao
mais pobre. Ingressar nessa nova fase exige do
Estado transformaes institucionais. Essas trans-
formaes vo alm da criao de novos rgos ou
programas especfcos, avanando na necessidade
de se construir polticas transversais e complemen-
tares. A aplicao desse novo conceito de Estado,
porm, implica na tortuosa travessia da transforma-
o cultural.
CONSIDERAES FINAIS
A pobreza um fenmeno multidimensional. A
sua erradicao, portanto, exige uma abordagem
que implique na transversalidade das polticas
pblicas, na sincronia nas aes e, como passo pre-
liminar, em um diagnstico sistmico para um pro-
blema que se reporta a diversos aspectos setoriais.
Superar a pobreza impe ao Estado sua prpria
reestruturao, sob uma perspectiva que migre das
aes pontuais, fragmentadas e, costumeiramente,
inefcazes para aes planejadas, articuladas, sin-
cronizadas e otimizadoras dos recursos pblicos.
A construo de uma nova institucionalidade
passou a se impor ao Estado a partir do momento
em que as polticas de transferncia direta de
renda alcanaram seu objetivo. Mas como no so
[...] o grande salto que a
erradicao da pobreza impe
ainda no foi dado no Brasil:
iniciar a etapa em que as polticas
pblicas tenham clara conotao
emancipatria, consolidando as
conquistas j obtidas, e assegurar
meios de subsistncia para a
populao mais pobre
dotadas de mecanismos de emancipao endgena
dos indivduos, a construo dessa nova etapa se
impe. Cumpri-la mais complexo, j que envolve
uma articulao que dispensvel em programas
como o Bolsa Famlia. Embora as diretrizes que
nortearo essa nova institucionalidade j estejam
postas, sua construo no mbito do Estado est
longe de se completar.
Mais do que um rearranjo institucional, a nova
etapa para a erradicao sustentada da pobreza
coloca o imperativo da transformao cultural. O
Estado com seus compartimentos estanques, com
seus setores geometricamente enquadrados, com
sua viso esttica da realidade e com suas aes
descomprometidas com resultados caminha, aos
poucos, para uma grande guinada. Em certa medida
impulsionado pela pobreza que, paradoxalmente,
esse mesmo Estado no conseguiu atenuar.
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Avaliao ambiental estratgica: uma
proposta de integrao da poltica
ambiental ao processo de planejamento
governamental
Severino Soares Agra Filho
A
Abstract
Strategic Environmental Evaluation (AAE) has been an
instrument applied as an alternative capable of incorporating
an environmental perspective in the governmental planning
process. This article proposes a strategy for its use and the
possibilities of its institutionalization, from characterizing the
institutional gap which the environmental planning instruments
available in Brazil represent.
Keywords: Strategic environmental evaluation. Envi-ron-
mental planning. Evaluating environmental impacts
A
Doutor em Economia Aplicada e Meio Ambiente pela Universidade Estadual de Campi-
nas (Unicamp); mestre em Planejamento Energtico pela Universidade Federal do Rio de
Janeiro (EFRJ); professor adjunto do Departamento de Engenharia Ambiental da Univer-
sidade Federal da Bahia (UFBA). severino@ufba.br
BAHIA
ANLISE & DADOS
Resumo
A Avaliao Ambiental Estratgica (AAE) tem sido um ins-
trumento aplicado como uma alternativa capaz de incorporar a
perspectiva ambiental no processo de planejamento governa-
mental. Este artigo prope uma estratgia para seu uso e as
possibilidades de sua institucionalidade, a partir da caracteriza-
o da lacuna institucional que os instrumentos de planejamento
ambiental disponveis no Brasil representam.
Palavras-chave: Avaliao ambiental estratgica. Plane-
jamento ambiental. Avaliao de impactos ambientais.
INTRODUO
A perspectiva do desenvolvimento sustent-
vel, consolidada pela Conferncia do Rio em 1992
(RIO-92), exige mudanas profundas no processo
de atuao do poder pblico, visando insero da
perspectiva ambiental na formulao e implementa-
o das polticas pblicas promotoras de desenvol-
vimento setorial, regional, sub-regional e nacional.
Esses novos enfoques devem conduzir para uma
perspectiva mais abrangente, que transcenda pre-
ocupao exclusiva pelas metas de crescimento e
que adote formas e instrumentos de gesto pblica
que viabilizem um modelo de desenvolvimento
baseado nas capacidades ecolgicas e nas aspira-
es de qualidade de vida da populao.
Impe-se, portanto, aos rgos governamen-
tais diversos desafos e mudanas na aborda-
gem e na forma de atuao e organizao das
instituies. Entre outros desafos, destaca-se
a plena integrao do poder pblico nas aes
de gesto ambiental. Assim sendo, torna-se pre-
mente a adoo de instrumentos que permitam a
incorporao da noo de sustentabilidade nas
instncias decisrias estratgicas, ao longo dos
distintos estgios do ciclo de planejamento. A
avaliao dos impactos ambientais de polticas,
planos e programas governamentais, denomi-
nada Avaliao Ambiental Estratgica (AAE), tem
se consolidado como um instrumento capaz de
suprir essa necessidade.
A prtica internacional da aplicao da AAE
tem demonstrado a validade deste instrumento,
sobretudo como forma de potencializar e suprir
defcincias na aplicao dos instrumentos de
AVALIAO AMBIENTAL ESTRATGICA:
UMA PROPOSTA DE INTEGRAO DA POLTICA AMBIENTAL AO PROCESSO DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL
planejamento ambiental, tais como a avaliao de
impactos ambientais de projetos, o zoneamento
ecolgico econmico e o licenciamento ambiental.
As avaliaes ambientais nos nveis decis-
rios mais estratgicos e de
maior abrangncia emergi-
ram em funo das seguin-
tes constataes:
A crescente neces- a.
sidade de pro-
cedimentos que
possibilitassem a
integrao das con-
sideraes ambientais em um processo
de planejamento comprometido com os
princpios e objetivos do desenvolvimento
sustentvel;
As limitaes observadas com a aplicao b.
da Avaliao de Impactos Ambientais (AIA),
restrita a projetos especfcos, cujos aspectos
locacionais, tecnolgicos e de investimentos
so defnidos anteriormente, durante a for-
mulao da poltica, do plano e do programa
em que o projeto em questo se insere
(THERIVEL, 1996). A aplicao da AIA de
projetos tem se revelado insatisfatria tam-
bm para fazer frente crescente complexi-
dade em que as decises governamentais
estratgicas esto atualmente envolvidas
(THERIVEL, 1993; WOOD, 1990; SADLER;
VERHEEM, 1996).
O reconhecimento da importncia da aplicao
da AAE no Brasil tem motivado algumas iniciativas
experimentais de setores governamentais na utili-
zao deste instrumento. Este artigo tem como pro-
psito discutir sobre a demanda e as possibilidades
institucionais da aplicao da AAE no Brasil.
A AVALIAO AMBIENTAL ESTRATGICA
(AAE)
Defnies e objetivos de aplicao
A Avaliao Ambiental Estratgica (AAE) um
termo usado para descrever o processo de avaliao
dos impactos ambientais de aes estratgicas que
ocorrem em todos os nveis decisrios governamen-
tais que precedem a fase de projetos especfcos, ou
seja, nos nveis mais estratgicos de deciso das
polticas, planos e progra-
mas de interveno estatal,
sejam setoriais, regionais
ou reas programticas.
Desse modo, a adoo da
AAE pode ser considerada
uma forma de garantir que
a noo de sustentabilidade
esteja permeando o pro-
cesso decisrio, desde o alto nvel da tomada de
deciso at o estgio de projetos. Isso vai permitir
opes alternativas de projetos, as quais, de outro
modo, estariam preteridas do escopo dos estudos
convencionais de viabilidade de investimentos.
Nesse sentido, ao se proceder AAE nos est-
gios anteriores de formulao de polticas, planos
e programas, pode-se incorporar consideraes e
critrios ambientais, propiciando minimizaes sig-
nifcativas dos impactos ambientais dos projetos e
nos respectivos custos das medidas mitigadoras
necessrias. Assim, a AAE possibilita superar as
limitaes inerentes aplicao das avaliaes
de impactos ambientais de projetos e propicia a
oportunidade para se apreciar as consequncias
ambientais no momento em que as decises estra-
tgicas estejam efetivamente sendo tomadas sobre
as prioridades de investimentos.
Outro aspecto importante propiciado pela AAE,
tambm associado s limitaes das avaliaes de
impactos ambientais de projetos especfcos, reside
na sua capacidade de avaliar os impactos cumula-
tivos resultantes de um conjunto de pequenos pro-
jetos, cujos impactos ambientais individuais seriam
considerados irrelevantes. Os projetos que indivi-
dualmente representam impactos de menor rele-
vncia so dispensados pela legislao de estudos
de avaliao. Estes projetos, quando esto locali-
zados numa mesma regio ou incidem numa rea
especfca, podem oferecer impactos cumulativos
que somente seriam confgurados mediante uma
AAE no mbito do planejamento regional.
[...] a adoo da AAE pode
ser considerada uma forma
de garantir que a noo
de sustentabilidade esteja
permeando o processo decisrio,
desde o alto nvel da tomada de
deciso at o estgio de projetos
SEVERINO SOARES AGRA FILHO
Na considerao da sustentabilidade no pro-
cesso de desenvolvimento, o principal mrito do
processo de AAE advm de sua capacidade inte-
grativa. A incorporao de critrios ambientais e
de sustentabilidade ao processo de planejamento
implica uma integrao maior no sistema de pla-
nejamento, propiciando maiores elementos, sobre-
tudo para a identifcao e avaliao de alternativas
sustentveis (THRIVEL; PARTIDRIO, 1996).
Uma defnio da AAE deve expressar, portanto,
a perspectiva de compatibilizar a noo de proce-
dimento sistemtico, pr-ativo e participativo, com
a natureza contnua e estratgica dos processos
decisrios, como tambm a viso integrada das
vertentes fundamentais no processo de sustenta-
bilidade. Neste texto, adota-se a seguinte defnio
proposta por Sadler e Verheem (1996):
A AAE um processo sistemtico para ava-
liar as conseqncias ambientais de uma
poltica, plano ou programa, de forma a asse-
gurar que elas sejam integralmente includas
e apropriadamente consideradas no estgio
inicial e apropriado do processo de tomada
de deciso, juntamente com as considera-
es de ordem econmicas e sociais.
Diante dessa defnio pode-se perceber que a
AAE tem como principal propsito auxiliar os toma-
dores de decises estratgicas no processo de pro-
moo do desenvolvimento sustentvel, que so
consubstanciadas nas polticas, planos e programas
e no fortalecimento da AIA de projetos. Assim, quando
aplicada sistematicamente, a AAE pode tomar-se um
vetor de transio da agenda convencional de prote-
o ambiental para a agenda de sustentabilidade. Na
agenda convencional de proteo ambiental a nfase
incide predominantemente sobre o enquadramento
dos efeitos ou sintomas do desenvolvimento na fase
ou estgio fnal do processo decisrio. A agenda da
sustentabilidade, ao contrrio, conduz e propicia uma
instruo mais integrada para os tomadores de deci-
so governamentais, focalizando objetivamente as
causas ou fontes geradoras dos problemas ambien-
tais ou das condies de insustentabilidade das aes
sob avaliao. Estas incidem na fase anterior, ou nos
estgios iniciais do processo decisrio no mbito da
economia, das polticas comerciais e fscais, que
determinam em geral o curso do desenvolvimento
(SADLER; VERHEEM, 1996).
Nessa perspectiva, o universo de aplicao da
AAE abrange uma diversidade de aes e iniciati-
vas governamentais, na qual se enquadram tanto
as questes e temticas usualmente desvinculadas
da questo ambiental, tais como os tratados inter-
nacionais, processos de privatizao, oramentos
nacionais, quanto as mais convencionais, relativas
s polticas globais e setoriais e ao planejamento e
ordenamento territorial.
Subsdios da experincia internacional
A implementao da AAE, como um instrumento
capaz de inserir a perspectiva ambiental nas polti-
cas pblicas e respectivos planos e programas de
desenvolvimento, determinada pelo provimento
de um conjunto de condies polticas e institucio-
nais indispensveis. Nesse sentido, a efetividade
de sua aplicao torna-se necessariamente condi-
cionada existncia dessas condies e das pos-
sibilidades de compatibilizao dos seus requisitos
fundamentais com as especifcidades existentes
em cada contexto poltico-institucional.
Com base nas principais avaliaes disponveis
sobre as prticas internacionais (SADLER, 1996;
THERIVEL, PARTIDRIO, 1996; BRASIL, 2001;
SO PAULO, 1996), foram identifcadas as diferen-
tes formas de institucionalizao e de abordagem
institucional e operacional adotadas para sua imple-
mentao. Essas diferenas refetem naturalmente
os distintos contextos polticos institucionais a que
a AAE est submetida. Conforme essas avaliaes
indicam (resumidas no Quadro 1), alguns pases
privilegiam a edio de leis especfcas para sua
implementao, enquanto outros recorrem a decre-
tos, diretrizes e procedimentos normativos no mbito
do Poder Executivo, ou ainda ao uso de expedien-
tes no formais, circunscritos aos mecanismos de
conduo gerencial e operacional, no mbito do
processo de planejamento governamental. Cabe res-
saltar que a segunda opo mais adotada nos pa-
ses com estrutura governamental para a prtica do
planejamento e com certa tradio nesse sentido.
Enfoques diferenciados tambm so observados
nos procedimentos metodolgicos utilizados, em
consonncia com a abordagem institucional ado-
tada. Esses enfoques possuem como caracterstica
predominante uma preocupao com a fexibilidade
e simplicidade operacional dos mtodos aplicados.
Essa preocupao tem como fator determinante
a disponibilidade de informaes e a capacidade
de gerao sistemtica de dados ambientais. Os
mtodos aplicados esto essencialmente baseados
no conjunto de tcnicas e metodologias praticadas
no processo de planejamento, mas tambm se
baseiam nas avaliaes de impactos ambientais de
projetos (cenrios, listagem de verifcao, matri-
zes etc.). So utilizados ainda mtodos especfcos
que recorrem adoo de indicadores de sustenta-
bilidade, lista de questes crticas etc.
Outra caracterstica institucional refere-se s res-
ponsabilidades e procedimentos utilizados para a
implementao da AAE. Observa-se, nesse aspecto,
a predominncia do princpio de pleno respeito e
independncia dos setores ou departamentos nas
suas atribuies. Dessa forma, predomina, como
princpio fundamental dos procedimentos adotados,
a responsabilidade pela elaborao e avaliao ou
reviso da AAE a cargo da instituio ou ministrio
promotor da poltica, plano ou programa. Ao minist-
rio de meio ambiente ou instituies equivalentes
1
,
cabem o fornecimento de diretrizes e/ou elemen-
tos e procedimentos de orientao, como tambm
a superviso da sua implementao. Esse princpio
considerado tambm nas avaliaes que envol-
vem a esfera municipal, cabendo, portanto, s auto-
ridades locais a responsabilidade pela conduo e
qualidade do processo. Nesse sentido, somente em
alguns pases a aprovao fnal submetida outra
instncia ou autoridade governamental
2
.
A estruturao dos sistemas de AAE ser natu-
ralmente determinada pelas caractersticas dos pro-
cessos de deciso e de planejamento de cada pas.
Assim, observa-se que em determinados pases
o sistema de aplicao de AAE abrange as polti-
cas pblicas em geral, bem como os seus planos e
1
No Canad, por exemplo, da responsabilidade da Agncia Canadense de Avalia-
o (CEAA) a reparao de guias orientadores e a superviso da implementao da
AAE.
2
Na Holanda, a aprovao consiste na simples realizao do E-test ou na aprecia-
o pela comisso de AIA.
Pases Base legal /normativa Procedimento Metodologia
EUA
(Federal)
NEPA, 1970 (*)
- AIA (programtica)
- Diretrizes da CEQ
- Similares aos aplicados na AIA
de projetos
Canad Diretiva do gabinete-1999 Conforme Diretiva - GUIAS
Gr-Bretanha Inexistente GUIAS (**)
Listagens /matrizes/anlise
de consistncia/abordagem
econmica
Pases Baixos Legislao da AIA de 1987(***)
- Similares aos aplicados na AIA
de projetos
- E-test conforme listagem e
critrios de DS
-AIA de projetos
- Critrios de DS
- No h guias formais
Nova zelndia No mbito do RMA No h guias formais Listagens /matrizes
Austrlia Em alguns estados
Procedimentos formais nos
estados com legislao
..............................
Dinamarca Resoluo administrativa
- Planejamento AIA
- GUIAS (1993/1995)
Listagens de critrios de
desenvolvimento sustentvel
Sucia Inexistente
Planejamento
AIA
Peritos / listagens / matrizes
Hong-Kong Diretiva do governo
No h procedimentos formais /
diretrizes reduzidas
Seo de informao ambiental
Finlndia Inexistente GUIA (1992) Diretrizes
Quadro 1
Resumo das abordagens institucionais
FONTE: PARTIDRIO, 1993; PARTIDRIO, 2000; BRASIL, 2001.
(*) Mesma legislao que instituiu a AIA de projetos.
(**) Elaborados em 1991, revisados em 1993 e 1998.
(***) Lista de atividades sujeita AAE.
programas. Outros pases privilegiam o sistema de
AAE na aplicao em planos e programas, ou, even-
tualmente, em determinadas polticas setoriais. O
modelo de abordagem de projetos trar mais facilida-
des para a aplicao de um
sistema de AAE no mbito
dos programas e extremas
difculdades na avaliao de
polticas. Todavia, conforme
a experincia disponvel
recomenda, a sua aplicao
nas avaliaes e no estgio
de formulao de polticas
pblicas se mostra como o modelo mais apropriado
para os pases com satisfatria prtica de avaliao
dessas polticas e que dispem de um consistente sis-
tema de planejamento governamental. Cabe salien-
tar, contudo, que a prtica de avaliao no mbito
das polticas tem sido adotada mais recentemente.
Em relao aos mecanismos e ao grau de parti-
cipao pblica, existem tambm abordagens dife-
renciadas. Em alguns pases a participao pblica
amplamente assegurada. Em outros, os meca-
nismos so mais seletivos e conduzidos mediante
procedimentos formais, podendo, at mesmo, a
participao pblica ser facultativa ou no ser exi-
gida como um procedimento sistemtico. Em deter-
minados pases essa participao somente ocorre
durante a apreciao parlamentar.
AS POSSIBILIDADES DE APLICAO DA AAE
NO BRASIL
A insero da questo ambiental nas instn-
cias decisrias estratgicas pressupe a existn-
cia de um contexto poltico favorvel, susceptvel
s mudanas institucionais, indispensveis para
a considerao da questo ambiental como uma
questo poltica objetiva, tanto quanto ao uso e s
destinaes sociais dos ecossistemas e dos recur-
sos naturais, como da deciso sobre os danos
ambientais socialmente aceitveis que as apropria-
es representam.
A sustentabilidade poltica de uma iniciativa
pblica funo direta da capacidade de organiza-
o e ingerncia da sociedade e, sobretudo, do grau
de reivindicao de cidadania ambiental. O grau de
cidadania ambiental, por sua vez, deve se refetir
no arcabouo institucional
e nas instncias decisrias
determinantes do processo
de desenvolvimento. Nesses
termos, a sustentabilidade
institucional torna-se um
componente determinante
no somente para assegurar
o cumprimento das decises
polticas, mas tambm para garantir e manter sua
sustentao poltica da iniciativa pretendida.
A viabilizao da sustentabilidade poltica pres-
supe a disponibilidade de um determinado est-
gio ou um crescente processo de democratizao
da sociedade. Assim, requer o fortalecimento tanto
das organizaes sociais e da sua capacidade de
acesso s informaes e anlise destas, quanto
do Estado, mediante o controle social do aparato
estatal e a sua capacitao para desempenhar as
funes que esse novo processo de planejamento
governamental exige. No atual contexto poltico
e institucional do pas, a viabilizao da AAE no
Brasil, nos termos e requisitos recomendados
pela experincia internacional, ser condicionada
essencialmente pela capacidade poltica de engen-
drar e construir as condies indispensveis para
se atingir esses requisitos. Para tanto, ser exi-
gida a promoo de signifcativas mudanas ins-
titucionais, visando ao provimento das condies
e dos ajustes indispensveis para a sua devida
compatibilizao com as especifcidades da reali-
dade brasileira. Nessa perspectiva, a construo
da sustentabilidade poltica e institucional passa
necessariamente pela superao das especifci-
dades limitantes existentes, bem como pelo equa-
cionamento necessrio ao fortalecimento das suas
especifcidades institucionais favorveis.
As especifcidades do contexto brasileiro foram
evidenciadas por Agra Filho (2002) em sua anlise
sobre os principais instrumentos de planejamento
ambiental disponveis no Brasil, a Avaliao de
A sustentabilidade poltica
de uma iniciativa pblica
funo direta da capacidade
de organizao e ingerncia da
sociedade e, sobretudo, do grau
de reivindicao de cidadania
ambiental
Impacto Ambiental (AIA) e o Zoneamento Ecolgico
e Econmico (ZEE). Conforme a referida anlise
indica, esses instrumentos possuem caractersti-
cas limitantes que os tornam incapazes de exercer
as funes indutoras da noo de sustentabilidade
ambiental nas polticas pblicas. Entre essas carac-
tersticas determinantes dessa incapacidade desta-
cam-se a perspectiva de atuao institucional e da
gesto ambiental que esses instrumentos represen-
tam. Cabe observar que a fragilidade dos mecanis-
mos institucionais adotados e a insatisfatoriedade
das formas de participao pblica que envolve a
aplicao desses instrumentos refetem as suas
limitaes.
Essas limitaes confguram a existncia de uma
lacuna institucional de atuao da gesto ambiental e
se expressam no somente na precria capacidade
de articulao e integrao das polticas ambientais
com as demais polticas pblicas e entre as esferas
governamentais, mas tambm na viso reducionista
e de cunho estritamente tcnico que se tem adotado
na institucionalidade desses instrumentos.
A lacuna institucional se confgura no restrito
lcus de atuao que esses instrumentos possuem
nas diversas instncias decisrias ao longo do pro-
cesso de planejamento governamental. Esse lcus
revela-se ao se constatar que a aplicao do ZEE
e, sobretudo, da AIA esto circunscritos ao mbito
dos projetos de atividades especfcas e auxiliares
para o licenciamento ambiental instncias ex post
s decises das polticas pblicas estabelecidas.
A precariedade da integrao das polticas
ambientais s demais polticas pblicas revela a
difculdade de abordagem e o insufciente respaldo
poltico das questes ambientais. Por consequn-
cia, as questes ambientais no se constituem um
objeto de considerao na formulao e conduo
de polticas pblicas e nas suas instncias decis-
rias. Ao contrrio, essas instncias so, em geral,
refratrias a aes articuladas e receosas de pos-
sveis interferncias nas suas competncias. Essa
postura tem ocasionado uma abordagem essencial-
mente marginal em relao s questes ambientais
e tem sido um foco ostensivo de confitos institucio-
nais nas articulaes que envolvem as esferas de
governo, principalmente os que envolvem questes
de competncia na esfera municipal.
A viso reducionista se confgura nas diretrizes
e especifcaes normativas previstas, as quais se
restringem s determinaes ecolgicas ou preser-
vacionistas, e, portanto, destinadas essencialmente
proteo de determinados recursos naturais e
preservao dos ecossistemas. As diretrizes e deter-
minaes normativas previstas so omissas sobre
os limites e/ou condies sustentveis das apropria-
es e/ou intervenes nos recursos e/ou nas reas
passveis de uso e ocupao. Dessa forma, as deli-
mitaes territoriais e respectivas destinaes so
omissas no que se refere s escalas sustentveis
das atividades permitidas, considerando-as como
determinaes dadas pelas polticas pblicas. Assim
sendo, o estabelecimento de especifcaes norma-
tivas e/ou exigncias de controle ocorre, caso a caso,
no momento do licenciamento ambiental de cada ati-
vidade. Desse modo, torna-se uma abordagem ex
post s decises estratgicas e, portanto, desprovida
de qualquer capacidade indutora de uma poltica de
desenvolvimento ambientalmente sustentvel.
Nessas circunstncias, tornam-se inefcazes
os mecanismos decisrios institudos para exerce-
rem quaisquer infuncias ou inserirem a noo de
sustentabilidade ambiental nas instncias estratgi-
cas, como tambm os mecanismos de participao
pblica, indispensveis na formulao das polticas
pblicas e seus desdobramentos em planos e progra-
mas. Constata-se, portanto, uma lacuna institucional
que exige uma demanda poltica que corresponda
elevao do status institucional da questo ambien-
tal, tornando-a uma questo fundamental nas formu-
laes e decises das polticas pblicas.
As demandas para a viabilizao da susten-
tabilidade poltica e institucional da AAE no Brasil
devem considerar tambm, como um aspecto des-
favorvel, o contexto poltico institucional, resul-
tante fundamentalmente dos sucessivos planos
econmicos de ajustes e estabilidade monetria
institudos durante a dcada de noventa e ainda
vigentes , e suas implicaes na capacidade de
gesto ambiental disponvel. O quadro atual, decor-
rente, sobretudo, da reforma do Estado promovida
em atendimento aos desgnios da abertura comer-
cial, resultou na desmobilizao e no sucateamento
das instituies responsveis pelas aes de pla-
nejamento governamental e, principalmente, das
instituies executoras da poltica ambiental, o que
comprometeu mais ainda suas crnicas defcincias
gerenciais. Assim, as limitaes dessas instituies
para o exerccio de suas atividades bsicas de ges-
to ambiental foram agravadas, particularmente
no que se refere s atividades de monitoramento
ambiental, cujos resultados so cruciais para bali-
zar e aprimorar o desempenho e as aes dos ins-
trumentos de planejamento ambiental vigentes.
No entanto, as anlises procedidas sugerem a
existncia de uma tendncia sustentabilidade pol-
tica, pois em razo de diversos aspectos e fatores
favorveis, houve avanos signifcativos na abor-
dagem da questo ambiental. Confgura-se, ento,
um momento de transitoriedade no contexto poltico
institucional nacional, em que se manifesta uma
crescente susceptibilidade da sociedade e da mdia
s questes ambientais vinculadas qualidade de
vida, assim como pela signifcativa ampliao de
espaos institucionais para o seu tratamento.
Como fatores favorveis que podem ser for-
talecidos ou adequados para a viabilizao de
mudanas institucionais, devem ser considerados
os signifcativos avanos alcanados na base legal
disponvel e nos procedimentos operacionais prati-
cados, entre os quais se destacam:
Avano jurdico obtido com os dispositivos
constitucionais e seus desdobramentos e
seu fortalecimento com a edio da Lei de
Direitos Difusos e a Lei de Crimes Ambien-
tais (Lei n. 9605/98);
Os avanos propiciados a partir da prtica
de colegiados interinstitucionais envolvendo
as esferas de governo, setores empresa-
riais e a sociedade civil como mecanismo
operacional de articulao institucional e de
equacionamento de confitos, tais como os
conselhos estaduais, os comits de bacias,
conselhos do ZEE;
As recentes experincias de articulaes
interinstitucionais para o licenciamento
ambiental conjunto para uma determinada
regio ou bacia hidrogrfca;
A experincia adquirida com a prtica de
elaborao dos EIA para apreciao dos
projetos de atividades especfcas, pro-
porcionando um domnio signifcativo de
metodologias de avaliao de impactos
ambientais, bem como uma ampliao de
conhecimentos sobre as medidas de mitiga-
o necessrias;
A experincia adquirida a partir das audi-
ncias pblicas vinculadas discusso de
propostas de ZEE, aos planos de manejo
de APA e aos processos de AIA de projetos,
bem como a partir da avaliao crtica des-
ses mecanismos;
A capacitao adquirida nas atividades
de gerao e sistematizao de dados
e informaes para fns de diagnsticos
ambientais;
A crescente capacitao de profssionais
propiciada pelas novas demandas de con-
sultorias especializadas e, sobretudo, pelas
diversas alternativas de formao que tm
surgido nos centros universitrios.
Aliada a esse contexto institucional promissor,
relevante tambm a experincia adquirida a par-
tir das aes bsicas de gesto ambiental. Essa
experincia constitui uma massa crtica signifcativa
de profssionais capazes de adquirirem, em curto
prazo, uma capacitao sufciente para a imple-
mentao de novos instrumentos e, dessa forma,
promover o encadeamento das aes indispens-
veis para se viabilizar um novo patamar na gesto
ambiental.
Seria importante ressaltar ainda que, embora
persistam as condies insatisfatrias da partici-
pao pblica, sobretudo diante da assimetria nas
informaes disponibilizadas pelos rgos respon-
sveis, foram signifcativas as contribuies e os
avanos observados na capacidade de organiza-
o da sociedade, e das entidades ambientalistas
em particular, sendo auspiciosas as alternativas
de articulaes e as contribuies que podem
resultar dessas participaes.
A crescente importncia que a questo ambiental
vem adquirindo perante a sociedade nacional sugere
existir uma tendncia favorvel a uma cobrana
social maior e ao fortalecimento da cidadania ambien-
tal. Essa tendncia exigir a
adoo de mecanismos efe-
tivos de participao pblica
e de atuao estatal. A cres-
cente ateno da mdia s
questes ambientais pode
ser vista como um refexo
da relevncia desses fato-
res dentro do novo contexto
poltico-institucional no pas.
Essa realidade tem se refetido tambm no
mbito governamental, induzindo algumas iniciati-
vas importantes na abordagem da questo ambien-
tal e suas implicaes polticas. Assim, esforos tm
sido despendidos no cumprimento das determina-
es assumidas na Conferncia do RIO (CNUMAD
92), como, por exemplo, a formulao da AGENDA
21 Nacional.
Cabe ressaltar ainda que a prtica recente do
planejamento governamental, do desenvolvimento
sustentvel nas diretrizes do Plano Plurianual de
Investimentos (PPA) e da sustentabilidade ambien-
tal, como atributo da sua estrutura decisria, pas-
sam a ser considerados de modo explcito, embora
essa considerao seja desprovida de uma coern-
cia conceitual e de uma efetivao operacional. So
auspiciosas tambm algumas iniciativas especfcas
do Ministrio de Meio Ambiente, visando engendrar
articulaes intergovernamentais importantes para
a poltica ambiental, tais como a Agenda Nacional
de Meio Ambiente 2001-2002, a Rede de Esta-
tsticas Ambientais, em parceria com o IBGE, e,
principalmente, os estudos em curso sobre a apli-
cao da AAE no Brasil. Essas iniciativas refetem,
portanto, a existncia de um ambiente receptivo a
novos mecanismos de atuao, em busca de um
novo patamar de articulao da gesto ambiental
com as demais polticas pblicas.
Dispe-se, portanto, de um contexto poltico-
institucional promissor para engendrar as mudan-
as institucionais indispensveis a um novo padro
de gesto ambiental, sob o paradigma da susten-
tabilidade ambiental do desenvolvimento. Esse
cenrio promissor e de transitoriedade para uma
nova trajetria institucional no Brasil torna oportuna
a adoo da AAE como
um instrumento capaz de
desencadear e engendrar
as condies institucionais
para preencher a lacuna
institucional observada nas
funes de planejamento
governamental e tambm
de sistematizar a incorpora-
o da perspectiva da sustentabilidade ambiental
nas suas instncias decisrias estratgicas.
UMA ESTRATGIA DE INSTITUCIONALIDADE
Conforme os subsdios da prtica internacional
indicam, a possibilidade de implementao da AAE
no Brasil ser determinada pela capacidade pol-
tica e institucional de se engendrar e formular uma
estratgia de institucionalidade capaz de superar as
especifcidades limitantes da gesto ambiental, e do
planejamento ambiental em particular, e de promover
um processo de construo dos requisitos fundamen-
tais para a sua aplicao. Esses requisitos so reco-
mendados pela prtica internacional, devendo ser
compatibilizados com a realidade brasileira. Nesse
sentido, aborda-se a seguir um delineamento sobre
os aspectos considerados mais apropriados para o
balizamento da institucionalidade da AAE no Brasil.
Um aspecto preliminar fundamental para o bali-
zamento de uma proposta de institucionalidade da
AAE no Brasil seria a defnio do modelo de abor-
dagem mais apropriado nossa realidade institucio-
nal. Considerando a fragilidade e a incipincia da
prtica do sistema de planejamento governamen-
tal vigente, seria prudente a adoo do modelo de
abordagem institucional estruturada na experincia
existente de avaliao de impactos ambientais de
projetos (de baixo para cima). Isso corresponderia a
uma extenso, com as devidas adequaes, dessa
atuao para os nveis mais estratgicos dos planos
A crescente importncia que a
questo ambiental vem adquirindo
perante a sociedade nacional
sugere existir uma tendncia
favorvel a uma cobrana social
maior e ao fortalecimento da
cidadania ambiental
e programas governamentais
3
. A adoo dessa
abordagem, alm de dispor de uma base de conhe-
cimento, adquirido com as prticas da avaliao de
impactos ambientais de projetos de atividades espe-
cfcas, se benefciaria tambm das experincias
metodolgicas conhecidas e aplicadas em planos
regionais e/ou em determinados setores estratgi-
cos, como o setor energtico e de transportes, entre
outros.
Assim, essa abordagem de atuao na esfera
da mesoplanifcao (planos e programas) seria
favorecida pela disponibilidade de um conjunto de
procedimentos metodolgicos, exigindo-se somente
a sua devida compatibilizao aos propsitos espe-
cfcos da AAE, alm de uma fase experimental para
o desenvolvimento e aperfeioamento sistemtico.
A experincia adquirida nessa fase preliminar se tor-
naria, ento, a fonte de orientao para a extenso
da AAE para a esfera de formulao de polticas.
Caberia salientar ainda como aspecto favorvel a
essa abordagem, a possibilidade de resgatar e apri-
morar prticas de planejamento na esfera municipal
e de viabiliz-las em curto prazo em setores emer-
gentes como o de recursos hdricos e forestais.
A partir da defnio desse modelo, a institucio-
nalizao da AAE estaria condicionada existncia
de certos requisitos bsicos indicados nas prticas
internacionais existentes, bem como possibili-
dade de superao das especifcidades limitantes
a que esto submetidos os instrumentos de plane-
jamento ambiental no Brasil. Desse modo, entre
outros requisitos recomendados pela prtica inter-
nacional, identifca-se como fundamental para a
institucionalidade da AAE no Brasil a considerao
dos seguintes princpios bsicos:
A descentralizao da responsabilidade .
Cada setor (Ministrio ou Secretaria) res-
ponsvel pela considerao dos potenciais
impactos ambientais que possam resultar
das suas propostas;
O respeito ao poder discricionrio dos setores
governamentais. O processo implantado no
3
Cabe observar que o Plano Plurianual (PPA), principal procedimento disponvel no
sistema de planejamento vigente, consiste essencialmente na proposio de planos e
programas setoriais e/ou regionais.
deve interferir no poder discricionrio de cada
setor (Ministrio ou Secretaria) para identif-
car, avaliar e controlar os impactos ambien-
tais provocados por suas propostas. Cada
setor deve, portanto, possuir autonomia para
defnir seus procedimentos metodolgicos,
inclusive em relao participao pblica
e/ou necessidade de contratao de servi-
os especializados para sua elaborao;
A fexibilidade normativa necessria para via-
bilizar a compatibilizao dos distintos pro-
cessos de planejamento existentes e para
superar possveis entraves, tendo em vista
o reconhecimento das limitaes metodol-
gicas e dos procedimentos de avaliao.
Esses aspectos tornam-se cruciais para supe-
rar a rigidez estrutural vigente de ministrios, quase
autnomos, e possibilitar a sistematizao das arti-
culaes indispensveis para se engendrar uma
cultura cooperativa de participao, de negociao
e de consenso poltico capaz de transcender as
vises setoriais e de superar as limitaes vincula-
das carncia de integrao intergovernamental.
Nesse sentido, uma estratgia de instituciona-
lidade da AAE no Brasil deve centrar os esforos
preliminarmente na viabilizao de procedimentos
de interao intersetoriais, aliando a isso um maior
comprometimento pblico das agncias gover-
namentais com a questo ambiental. Assim, as
medidas de institucionalizao devem privilegiar a
induo de procedimentos prprios e autnomos de
considerao da perspectiva ambiental que resultem
de subsdios fornecidos ou gerados por processos
interativos entre outros setores. Devem considerar
tambm como indispensvel uma maior transparn-
cia e a necessidade de tornar pblicas as propostas
e percepes das agncias e/ou setores governa-
mentais proponentes, em relao aos potenciais
impactos ambientais de suas aes. Considera-se,
ento, que seria sufciente, nessa fase preliminar
de institucionalidade da AAE, a simples iniciativa de
que se comprometam publicamente com a avaliao
ambiental desenvolvida acerca de suas propostas.
Nessa linha estratgica, pode-se considerar
uma ao preliminar de induo de procedimentos
interativos de carter consultivo, como a promoo
da articulao intergovernamental, mas prevendo-se,
na mesma ao, o estabelecimento de mecanismos
que venham obter um forte comprometimento pblico
no sentido de considerar a
perspectiva ambiental nas
formulaes das polticas,
planos e programas governa-
mentais. Simultaneamente,
seriam desenvolvidos os
levantamentos e estudos
necessrios para o baliza-
mento de diretrizes de sus-
tentabilidade ambiental que devem ser observadas,
pelos setores, para as regies sobre as quais suas
propostas incidem. O desenvolvimento conjunto
desses estudos, envolvendo os diversos setores/
regies em cada plano, ou programa em questo,
pode se tornar uma iniciativa preliminar para iden-
tifcar procedimentos operacionais de articulao
intergovernamental e, sobretudo, para engendrar a
sistematizao de uma prtica de integrao.
Nesse sentido, uma medida preliminar funda-
mental seria institucionalizar um mecanismo de
induo da prtica de autoprocedimentos pelas
agncias governamentais, os quais sejam capazes
de explicitar as questes ambientais envolvidas em
suas propostas. Uma medida ou ao complemen-
tar seria, a partir dos resultados das prticas da fase
preliminar, a adoo de procedimentos normativos
de sistematizao das interaes intergovernamen-
tais, visando a uma efetiva integrao.
O instrumento de formalizao desse mecanismo
deve ser compatibilizado ao contexto decisrio de
cada esfera governamental, com a fnalidade de man-
ter os princpios de responsabilidade descentralizada
e de respeito ao poder discricionrio de cada setor,
anteriormente mencionados. Quanto via de institu-
cionalizao da AAE, salienta-se como aspecto a ser
devidamente examinado a pertinncia do uso de uma
lei ou uma determinao jurdica circunscrita aos pro-
cedimentos administrativos do Poder Executivo, ou
ainda por uma deliberao de um colegiado interinsti-
tucional. Seria temerrio, por exemplo, adotar-se uma
deliberao do Conselho Nacional de Meio Ambiente,
na medida em que se trata de um colegiado no mbito
de um dos ministrios. A possibilidade do entendi-
mento de que isso constituiria uma subordinao dos
outros ministrios ao de Meio Ambiente poderia sus-
citar resistncias.
A partir dessa perspectiva,
e observando-se as recomen-
daes internacionais, a insti-
tucionalidade da AAE deve
ser estruturada considerando
a maior vinculao ou adapta-
o possvel aos processos e
instncias decisrias existen-
tes. Com esse propsito, devem ser consideradas as
instncias de tomada de deciso existentes em cada
setor e a devida compatibilizao com os colegiados
existentes, sobretudo aqueles envolvidos com a ges-
to ambiental, tais como os comits de bacias hidro-
grfcas, os consrcios intermunicipais, os conselhos
de ZEE, entre outros.
Contudo, diante dos princpios de descentra-
lizao considerados, torna-se prudente que o
envolvimento desses colegiados seja circunscrito
essencialmente ao carter de anuncia, ou seja,
que eles exeram uma funo consultiva no esta-
belecimento de diretrizes e critrios de sustentabili-
dade de um determinado plano ou programa setorial
ou para determinada regio. Esses colegiados
cumpririam o papel tambm de frum privilegiado
para a apresentao dos resultados da AAE e para
o comprometimento pblico das agncias governa-
mentais promotoras das propostas, na medida em
que esto constitudos por setores representativos
do governo e da sociedade. Entretanto, diante das
diversas formas e dos processos exigidos para a
apreciao em cada colegiado, torna-se fundamen-
tal a adoo de procedimentos especfcos com-
patveis com a natureza de cada proposta. Cabe
observar ainda a importncia de se considerar os
custos envolvidos nos prazos de tramitao desses
procedimentos em cada uma dessas instncias.
Considerando essa concepo de institucionali-
dade, torna-se tambm relevante que a implementa-
o da AAE priorize determinados setores e regies
cujas prticas de formulao e execuo de planos e
[...] o estabelecimento de
mecanismos que venham obter
um forte comprometimento
pblico no sentido de considerar
a perspectiva ambiental nas
formulaes das polticas, planos e
programas governamentais
programas estejam mais familiarizadas com os proce-
dimentos de gesto ambiental. Alm disso, impor-
tante considerar que a precria base de informaes
disponveis sobre a realidade ambiental, bem como
a defcincia dos sistemas
de monitoramento ambiental
existentes, sugere que a ado-
o da AAE seja preliminar-
mente conduzida em setores
e regies de escalas compa-
tveis com a disponibilidade
de uma prtica de gesto
ambiental e com a demanda dessas informaes.
Diante dessas circunstncias exigidas, a aplica-
o da AAE no Brasil poderia ser testada, a ttulo
experimental, na gesto das guas e especifcamente
na apreciao de Planos Diretores de bacias hidro-
grfcas. As experincias adquiridas pelos comits
de bacias, por exemplo, so promissoras e auspicio-
sas em termos de articulao interinstitucionais e de
provimento satisfatrio de informaes, que tornam
esses comits fruns perfeitamente adequados para
a aplicao da AAE e se instituir como um procedi-
mento institucional importante para balizar os planos
de aproveitamento/utilizao das bacias hidrogrf-
cas. Nessa mesma linha de raciocnio, a aplicao
da AAE caberia tambm aos programas de sane-
amento, tais como os Programas de Despoluio
da Baa da Guanabara (RJ) e da Baa de Todos os
Santos (BA), e aos setores que, em funo de uma
prtica existente, possuem profssionais envolvidos
na evoluo da gesto ambiental, tais como o setor
de energia e da rea petrolfera.
Em relao participao pblica, considera-se
que sua viabilizao mediante os colegiados existen-
tes seria satisfatria nessa fase preliminar. Caberia,
entretanto, estabelecer procedimentos que asse-
gurem a maior contribuio possvel dos setores
envolvidos. Assim, a disponibilidade das informaes
existentes torna-se indispensvel, de forma a garantir
a equidade de acesso aos dados entre todos os agen-
tes e atores envolvidos. Nesse aspecto, a aplicao
da AAE em bacias hidrogrfcas propicia tambm as
condies requeridas em decorrncia da signifcativa
participao da sociedade civil nos referidos comits.
Os procedimentos metodolgicos requeridos
para o desenvolvimento da AAE consistem essen-
cialmente naqueles disponveis e/ou indicados pela
prtica internacional, exigindo-se somente as devi-
das adequaes em relao
s especifcidades da pro-
posta (plano ou programa),
das informaes requeridas,
da expresso territorial etc.
Nesses termos, considera-se
fundamental o desenvolvi-
mento de guias (setoriais
e regionais) de orientao e do estabelecimento de
diretrizes e critrios de sustentabilidade como parte
determinante do processo de construo desses pro-
cedimentos. Outro aspecto fundamental que esses
procedimentos ressaltem a importncia da anlise de
alternativas das propostas de planos e/ou programas
e que sejam capazes de fornecer elementos e crit-
rios para a formulao dos seus projetos especfcos.
Como procedimento de reviso ou apreciao da
qualidade da AAE, mantendo-se o princpio da res-
ponsabilidade descentralizada, considera-se conve-
niente o uso de procedimentos, sob a coordenao
da prpria agncia, com envolvimento ou participa-
o de especialistas no integrantes do seu quadro
funcional. Mtodos similares ao Mtodo Delphi (ava-
liao procedida mediante pareceres de especialis-
tas), por exemplo, podem ser considerados como
sendo uma alternativa preliminar a essas revises.
A relativa simplicidade dessas medidas sugere,
ento, a factibilidade de uma proposio de institu-
cional idade da AAE perfeitamente compatvel com
a realidade brasileira e capaz de viabilizar a tran-
sio da gesto ambiental reativa vigente para um
padro de gesto pr-ativo e sob a perspectiva da
sustentabilidade do desenvolvimento.
CONSIDERAES FINAIS
A discusso procedida sugere que o Brasil dispe
de um contexto poltico-institucional promissor para
engendrar as mudanas institucionais indispensveis
para a adoo da AAE como um mecanismo capaz de
[...] a aplicao da AAE caberia
tambm aos programas de
saneamento, tais como os
Programas de Despoluio da Baa
da Guanabara (RJ) e da Baa de
Todos os Santos (BA)
incorporar um novo padro de gesto ambiental, sob
o paradigma da sustentabilidade do desenvolvimento.
Essas condies favorveis manifestam-se na cres-
cente sensibilidade da sociedade e da mdia na aborda-
gem das questes ambientais vinculadas qualidade
de vida e, por consequncia, na ampliao de espaos
institucionais. Esse cenrio favorvel foi induzido tam-
bm pelas exigncias das agncias internacionais de
fnanciamento, submetidas s cobranas da opinio
pblica internacional. Esse processo evolutivo da sen-
sibilidade e cobrana social foi acompanhado de avan-
os signifcativos nos dispositivos legais e mecanismos
de controle pblico da gesto ambiental, alm de in-
meras medidas nas aes governamentais, havendo,
inclusive, em curso no Ministrio de Meio Ambiente,
estudos especfcos para a adoo da AAE.
O cenrio promissor e de transitoriedade para
uma nova trajetria institucional, no Brasil, propicia
e torna oportuna a adoo da AAE como um instru-
mento capaz de desencadear e engendrar as con-
dies institucionais indicadas e, portanto, prover a
lacuna institucional observada nas atuais funes de
planejamento governamental e sistematizar a incor-
porao da perspectiva da sustentabilidade ambien-
tal nas suas instncias decisrias estratgicas.
As consideraes e evidncias assinaladas
confguram, portanto, que a gesto ambiental no
dispe de instrumentos efetivos para a promoo
do desenvolvimento sustentvel, e que a adoo
da AAE reveste-se de caractersticas fundamentais
passveis de aplicao no Brasil. Contudo, consti-
tui-se numa alternativa de planejamento cuja imple-
mentao transcende uma ao poltica restrita ao
setor ambiental, necessitando de uma determina-
o poltica governamental comprometida com um
projeto de nao socialmente sustentvel.
Diante dos requisitos tcnicos e institucionais
exigidos para a implementao da AAE e das cir-
cunstncias dos avanos da gesto ambiental na
realidade brasileira, sugere-se, como sendo uma
fase experimental de sua institucionalidade no Bra-
sil, a sua aplicao na apreciao de planos direto-
res de bacias hidrogrfcas.
Considera-se, portanto, que a institucionalidade
da AAE no Brasil, alm de oportuna, uma medida
premente para se viabilizar uma efetiva incorpora-
o da questo ambiental nas instncias estratgi-
cas do processo de planejamento governamental.
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Gesto pblica no estatal na rea da
cultura: riscos, vantagens e desafios
para o Estado
Elizabeth Ponte de Freitas
A
Resumo
A criao das fguras jurdicas das Organizaes Sociais
(OSs) e Organizaes da Sociedade Civil de Interesse
Pblico (OSCIPs) um dos principais legados da Reforma do
Estado no Brasil, iniciada em 1995 atravs do Ministrio da
Administrao e Reforma do Estado (MARE). Com este estudo,
pretendemos contemplar duas lacunas nos estudos recentes
sobre a Reforma do Estado. A primeira de ordem temtica,
tratando da publicizao na rea da cultura, ainda pouco
explorada. A outra lacuna diz respeito orientao dos estudos,
focados majoritariamente nos aspectos tericos ou legais das
publicizao. Buscamos, assim, atravs da anlise prtica da
experincia do estado de So Paulo, que realiza parcerias
com OSs na rea da cultura desde 2005, refetir sobre as reais
fragilidades e vantagens do modelo de gesto pblica no
estatal, bem como sobre os desafos para o Estado brasileiro.
Palavras-chave: Organizaes Sociais. Cultura. Gesto
cultural pblica. Reforma do Estado.
BAHIA
ANLISE & DADOS
A
Mestranda do Programa Multidisciplinar de Ps-Graduao em Cultura e Sociedade
(Pscultura) da Universidade Federal da Bahia (UFBA); assessora de projetos da
Fundao Cultural do Estado da Bahia (Funceb). beth.ponte@funceb.ba.gov.br
Abstract
Creation of the legal concepts of Social Organizations
(OSs) and Civil Society Organizations of Public Interest
(OSCIPs) is one of the main legacies of State Reform in Brazil,
started in 1995 through the Ministry of Administration and State
Reform (MARE). It is intended to consider two omissions in
recent studies on State Reform with this paper. The frst is of a
thematic order, dealing with publicization in the area of culture,
which has still not yet been explored in great detail. The other
omission is with regard to guiding studies which mainly focus on
the theoretical or legal aspects of publicization. Therefore, by
practical analysis of the experience in the State of So Paulo,
which has been forming partnerships with OSs in the area of
culture since 2005, it is sought to refect on the real fragilities
and advantages of the non-nationalized public management
model and on the challenges for the Brazilian State.
Keywords: Social organizations. Culture. Public cultural
management. State reform.
Transcorridos quase 15 anos do marco inicial da
Reforma do Estado no Brasil, atravs da criao do
Ministrio da Administrao e Reforma do Estado
(MARE) em 1995, seus impactos e resultados tor-
nam-se cada vez mais evidentes em diversos seto-
res da atividade pblica.
No fnal dos anos 1990, duas leis criaram novas
fguras jurdicas: as Organizaes Sociais (OSs) e
as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse
Pblico (OSCIPs), previstas, respectivamente,
pelas Leis n 9.637/98 e n 9.790/99. O surgimento
das Organizaes Sociais e OSCIPs foi apenas
uma das consequncias do processo de Reforma
do Estado brasileiro desencadeado na dcada de
1990. Embora tenha representado uma inovao
na gesto pblica no Brasil, propondo um novo
modelo de gesto para servios de suma impor-
tncia no Estado, a exemplo da sade, este tema
no teve a mesma ateno, na agenda poltica e
da mdia, de outras proposies da Reforma, tais
como as privatizaes de empresas estatais, a
criao de agncias executivas e a reforma no fun-
cionalismo pblico.
GESTO PBLICA NO-ESTATAL NA REA DA CULTURA: RISCOS, VANTAGENS E DESAFIOS PARA O ESTADO
Mesmo que o ideal reformista no tenha se
concretizado em todas as dimenses previstas
no Plano Diretor da Reforma do Estado, a cria-
o da fgura jurdica das Organizaes Sociais
e OSCIPs destaca-se ainda hoje dentre um dos
principais legados da Reforma. Desde 1998, enti-
dades qualifcadas como OSs ou OSCIPs tm
participado no provimento dos servios pblicos
no exclusivos do Estado, tais como sade, edu-
cao, assistncia social, pesquisa cientfca e
a cultura, foco deste estudo. Na literatura sobre
Reforma do Estado, estas novas formas de ges-
to, envolvendo parcerias com OSs ou OSCIPs,
so reconhecidas pelos nomes de publicizao,
contratualizao, transferncia de gesto ou ges-
to pblica no estatal.
Independente da nomenclatura utilizada,
necessrio entender o funcionamento bsico do
modelo. A gesto pblica no estatal no Brasil
realizada atravs de parcerias entre os gover-
nos federal, estadual e municipal, tanto com OSs
quanto com OSCIPs. Ambas as organizaes
so pessoas jurdicas sem fns lucrativos que
recebem a titulao, ou de OS ou de OSCIP, que
as permite frmar parcerias com o Estado. Sendo
assim qualifcada a entidade est habilitada a
receber recursos fnanceiros e administrar bens
e equipamentos do Estado, que continua sendo
responsvel pelo planejamento, fnanciamento e
controle da atividade, diferentemente das estra-
tgias de privatizao. O controle desta admi-
nistrao feito atravs da celebrao de um
contrato de gesto, no caso das OSs, ou termo
de parceria, no caso das OSCIPs, nos quais so
explicitadas metas e atividades a serem realiza-
das de acordo com as funes de cada organiza-
o e com o servio gerido. A consecuo destas
metas garante a prorrogao do contrato e o no
cumprimento das metas, ou irregularidades na
gesto, ocasionam a troca e at a desqualifca-
o da entidade.
Atualmente, a gesto pblica no estatal no Bra-
sil vive uma expanso silenciosa: 12 estados brasi-
leiros possuem Leis Estaduais que dispem sobre
a criao e parcerias com OSs
1
, enquanto trs
estados possuem Leis Estaduais que disciplinam
a publicizao atravs de OSCIPs
2
. Na prtica,
a gesto pblica no estatal j aplicada nestes
15 estados majoritariamente nas reas de sade,
cincia e tecnologia, educao e cultura.
Atravs deste trabalho pretendemos contemplar
duas lacunas nos estudos recentes sobre a Reforma
do Estado. A primeira lacuna de ordem temtica,
visando abordar um setor do servio pblico que
tem sido alvo das estratgias de publicizao e nas
quais os impactos da gesto pblica no estatal so
bastante visveis: a rea da cultura. Data de 1999,
h dez anos, a primeira experincia de publicizao
na rea cultural, atravs do Centro Drago do Mar
de Arte e Cultura, o maior centro cultural pblico
da regio Nordeste, localizado na cidade de Forta-
leza. Ao adotar a gesto de espaos culturais por
Organizaes Sociais, o estado do Cear serviu de
exemplo aos estados de So Paulo, Minas Gerais,
Mato Grosso e Par, que j aplicam este modelo
na rea cultural, e a outros, a exemplo do Rio de
Janeiro, Esprito Santo e Rio Grande do Sul, que
pretendem implant-lo para a gesto no apenas
de espaos culturais, mas de orquestras e compa-
nhias artsticas estaduais. Atualmente, o Estado
de So Paulo que mais se destaca na publicizao
de servios culturais, com 38 espaos e programas
culturais sob a gesto de 17 Organizaes Sociais.
Trata-se, portanto, de um tema emergente e em
rpida expanso, cujo desenvolvimento afeta sen-
sivelmente a gesto pblica da cultura e traz novas
confguraes s funes e responsabilidades do
Estado e da sociedade civil.
A outra lacuna diz respeito orientao dos
estudos sobre a Reforma do Estado, focados majo-
ritariamente nos aspectos tericos, com foco no
1
Par (Lei n 5.980, de 19 de Julho de 1996); Bahia (Lei n 7.027, de 29 de Janeiro de
1997); Cear (Lei n 12.781, de 30 de dezembro de 1997); Maranho (Lei n 7.066, de
03 de Fevereiro de 1998); So Paulo (Lei Complementar n 846/98, de 4 de Junho de
1998); Esprito Santo (Lei Complementar n 158, de 01 de Julho de 1999); Gois (Lei
Complementar n 158, de 01 de Julho de 1999); Distrito Federal (Lei n 2.415, de 6 de
Julho de 1999); Pernambuco (Lei n 11.743, de 20 de Janeiro de 2000); Sergipe (Lei
n 5.217, de 15 de Dezembro de 2003); Mato Grosso (Lei Complementar n 150, de 08
de Janeiro de 2004) e Santa Catarina (Lei n 12.929, de 04 de Fevereiro de 2004).
2
Acre (Lei n 1.428, de 2 de Janeiro de 2002); Minas Gerais (Lei n 14.870, de
16 de Dezembro de 2003) e Rio Grande do Sul (Lei n 12.901/2008 e Decreto n.
45.541/2008).
ELIZABETH PONTE DE FREITAS
histrico e antecedentes do modelo ou em aspec-
tos legais das estratgias de publicizao. Entende-
mos que, neste estgio de implantao da gesto
pblica no estatal no Brasil, j includa na agenda
da administrao pblica
em diversos estados, pre-
ciso avanar na discusso,
respondendo a perguntas
centrais, tais como: quais os
pontos positivos e negativos
do modelo? Como a expe-
rincia de implantao na
rea da cultura pode auxiliar
da gesto pblica em outros
setores? Afnal, vale a pena investir nesses novos
modelos de gesto para servios pblicos? A socie-
dade e o Estado ganham ou perdem com isso? A
partir da anlise da implantao da gesto pblica
no estatal atravs de OSs na rea da cultura em
So Paulo, pretende-se fornecer contedo crtico
e emprico para auxiliar na busca por respostas a
algumas destas questes.
Em contraposio a uma abordagem meramente
comparativa entre pontos positivos e negativos
do modelo, optamos por classifcar as fragilidades e
vantagens trazidas por este modelo para a gesto do
servio pblico. Esta diferenciao pertinente na
medida em que ajuda a diferenciar os riscos decor-
rentes da m utilizao do modelo, que no devem
ser considerados como falhas do mesmo. Acredi-
tamos que um conhecimento claro acerca dos ris-
cos deste modelo de gesto, bastante recente em
considerao ao histrico da administrao pblica
no Brasil, no deve servir como argumento para
invalid-lo. Pelo contrrio, poder auxiliar os gesto-
res pblicos a aperfeio-lo, bem como a corrigir as
eventuais falhas nos servios j publicizados.
Embora essas consideraes tenham sido cons-
trudas a partir da anlise de experincias de publi-
cizao na rea cultural no estado de So Paulo,
elas so, em sua grande maioria, aplicveis a outros
casos de publicizao nas diversas reas da admi-
nistrao pblica, seja em mbito federal, estadual,
ou municipal. Grande parte das informaes acerca
do funcionamento do modelo foi obtida por meio de
entrevistas presenciais com gestores pblicos e pri-
vados ligados ao processo de publicizao da cul-
tura em So Paulo, realizadas em setembro de 2008
e maro de 2009. A contri-
buio de funcionrios da
Secretaria de Cultura de So
Paulo e de membros das
OSs foi fundamental para a
anlise crtica desta experi-
ncia recente e ainda pouco
sistematizada e estudada na
administrao pblica brasi-
leira. Outras refexes conta-
ram com o apoio de bibliografa recente e especfca
sobre o tema (TORRES, 2007; VIOLIN, 2006), que,
embora escassa, contribui para o aprofundamento
da discusso deste tema.
FRAGILIDADES E RISCOS
Por uma questo de ordem prtica, daremos
nfase inicialmente ao detalhamento das fragilida-
des e riscos deste modelo de gesto, entendendo
que estes esclarecimentos, alm de pouco explora-
dos na literatura existente sobre o tema, so mais
teis ao desenvolvimento do modelo do que a sim-
ples meno de seus resultados positivos.
Exploramos nos tpicos a seguir algumas refe-
xes sobre as principais fragilidades identifcadas
no modelo, que se referem aos critrios de qualif-
cao e forma de seleo das entidades; atuao
dos Conselhos de Administrao das OSs, ela-
borao e acompanhamento dos contratos de ges-
to; ao controle social, transparncia e acesso s
informaes e sistematizao e divulgao dos
resultados da publicizao.
Critrios de qualifcao e forma de seleo
das entidades
Um dos pontos mais controversos e polmicos
da relao entre Estado e Organizaes Sociais
Em contraposio a uma
abordagem meramente
comparativa entre pontos
positivos e negativos do
modelo, optamos por classifcar as
fragilidades e vantagens trazidas
por este modelo para a gesto do
servio pblico
reside nas formas de escolha tanto das entida-
des aptas a receberem a qualifcao como OSs,
quanto daquelas que celebram contratos de ges-
to com o Estado. Consideramos que a ateno a
estes dois momentos, ambos anteriores a todo o
processo de parceria, essencial para o sucesso e
transparncia da publicizao de servios pblicos.
O contraste entre os dois momentos tambm evi-
dente: enquanto a qualifcao um ato vinculado,
previsto em lei como obrigatrio a todas as entida-
des que cumprirem os requisitos legais mnimos,
a seleo das OSs que pactuam com o Estado
discricionria, ou seja, depende apenas da escolha
da autoridade gestora.
Em ambos os casos, os riscos esto presentes
e so claros. No primeiro caso, ao qualifcar obri-
gatoriamente qualquer entidade que atenda aos
requisitos mnimos, a lei permite a qualifcao de
entidades sem nenhuma avaliao prvia de sua
capacidade de gesto, condies de funciona-
mento, sustentabilidade etc. Mais do que o risco de
transferir a gesto de um servio pblico a uma enti-
dade sem capacidade para geri-lo, h ainda a pos-
sibilidade de qualifcao de entidades fantasmas
(risco que no pode ser descartado, tendo em vista
os precedentes de corrupo da poltica brasileira).
J no segundo caso, o risco reside na feudaliza-
o da gesto compartilhada, possibilitando que a
escolha de entidades seja guiada por interesses pes-
soais, polticos ou partidrios, ferindo a transparncia
essencial ao modelo e o atendimento ao interesse
pblico. Alguns estados com leis prprias de publici-
zao restringem a escolha das OSs ao resultado de
edital pblico, a exemplo da Bahia. Em outros esta-
dos, como So Paulo, a escolha das entidades que
assinam contratos de gesto com o Estado discri-
cionria, sendo a discricionariedade justifcada pela
inexistncia de um nmero sufciente de entidades
qualifcadas de forma a garantir a concorrncia na
prestao de servios. Entendemos que a discricio-
nariedade do ato deveria ser aplicada apenas em um
momento inicial de implantao do modelo, e que o
mais adequado, no caso de pouca ou nula concor-
rncia local, investir em aes de capacitao e
incentivo qualifcao de entidades como OSs.
Esses fatores motivaram a abertura da Ao
Direta de Inconstitucionalidade (ADI) n 1.923,
em 1997, pelo Partido dos Trabalhadores (PT) e
pelo Partido Democrtico Trabalhista (PDT), ques-
tionando a transferncia de atividades pblicas
independente de processo licitatrio. O Supremo
Tribunal Federal, aps quatro sesses (que se
estenderam at agosto de 2007), indeferiu a limi-
nar, com base nas vantagens do modelo e nas
possibilidades de controle existentes. Os riscos,
entretanto, permanecem.
Atuao dos Conselhos de Administrao
das OSs
Alm da importncia de critrios transparentes
para a qualifcao e escolha das OSs que celebra-
ro contrato de gesto com o Estado, outro com-
ponente decisivo para o bom funcionamento das
contratualizaes com o Estado: a composio e o
papel dos Conselhos de Administrao das OSs. O
art. 4 da Lei n 9.637, cujo contedo foi reproduzido
quase que inteiramente em todas as Leis Estadu-
ais de publicizao, evidencia a centralidade deste
rgo na gesto da OS e, consequentemente, nos
resultados da publicizao.
Dentre as principais atribuies do Conselho
esto: aprovar a proposta de contrato de gesto da
entidade, a proposta de oramento da entidade e
o programa de investimentos; designar, dispensar
e fxar a remunerao dos membros da diretoria
executiva da OS; aprovar o regulamento prprio
para a contratao de obras, servios, compras e
alienaes e o plano de cargos, salrios e bene-
fcios; aprovar e encaminhar, ao rgo supervisor
da execuo do contrato de gesto, os relatrios
gerenciais e de atividades da OS, e fscalizar o cum-
primento das diretrizes e metas defnidas e aprovar
as prestaes de contas anuais da entidade, com o
auxlio de auditoria externa.
A simples leitura das funes do Conselho de
Administrao j demonstra a responsabilidade
deste rgo para o sucesso de qualquer experin-
cia de transferncia de gesto para OSs. Esta res-
ponsabilidade ainda maior em razo da grande
dependncia do modelo em relao aos mecanis-
mos de controle social, dentro e fora do Estado.
Como a legislao acredita muito na efcin-
cia do controle social sobre a administrao
pblica, qualquer falha mais grave no fun-
cionamento dos conselhos de administrao
das OSs pode comprometer profundamente
todo o processo de contratualizao de de-
sempenho (TORRES, 2007, p. 64).
Como so compostos estes Conselhos? Este
tambm um ponto que carece de ateno e est
previsto na Lei Federal e em quase todas as Leis
Estaduais que dispem sobre publicizao. Em
dez das 13 Leis Estaduais existentes que dispem
sobre as OSs, o poder pblico est fortemente
presente na composio dos Conselhos de Admi-
nistrao, ocupando de 20 a 40% das, em geral,
dez cadeiras previstas. As excees cabem ape-
nas aos estados de So Paulo, que veda a par-
ticipao de membros do governo no Conselho,
e da Bahia e Mato Grosso, cujas legislaes so
omissas a este respeito. A origem das vagas dos
representantes do poder pblico deve ser defnida
no estatuto da entidade e elas normalmente so
ocupadas por membros da Secretaria envolvida
no processo de publicizao.
Entendemos que necessrio um olhar cui-
dadoso sobre o que representa esta participa-
o obrigatria do governo no principal rgo
deliberativo das entidades. O que para uns
considerado mais uma garantia de controle e
acompanhamento do Estado no processo de
gesto, para outros gera uma falta de lgica ao
modelo, no qual o Estado passa a estar presente
nos dois lados da negociao.
Independente do grau de participao do poder
pblico nos Conselhos de Administrao, o risco que
aqui reside o de transformar o que poderia ser um
passo em direo possibilidade de parceria efe-
tiva entre governo e sociedade civil na elaborao
e aprovao de polticas em uma simples estrat-
gia de fexibilizao da gesto pblica, fazendo das
OSs um mero brao executor das decises de um
poder pblico centralizador.
Elaborao e acompanhamento dos contratos
de gesto
A deciso de transferir a gesto de um servio
pblico e a pactuao com uma entidade qualif-
cada como OS no garantem a existncia de uma
parceria efetiva entre os entes envolvidos, e menos
ainda o direcionamento e atendimento da publici-
zao ao interesse pblico. Aqui se iniciam as prin-
cipais etapas do processo, cujo xito essencial
para o sucesso da parceria: a elaborao e o acom-
panhamento dos contratos de gesto.
importante ressaltar tambm que todo pro-
cesso de publicizao de uma atividade deve ser
precedido pelo que se chama de avaliao ex-
ante, ou seja, um estudo detalhado do cenrio
local, das necessidades de prestao do servio a
ser publicizado, das condies atuais de funciona-
mento e expectativas com a implantao do modelo.
Esta etapa inicial de avaliao justifca e orienta a
publicizao para a melhoria da realidade.
O momento posterior, que consiste na elabora-
o das metas pactuadas no contrato de gesto,
exige muita ateno:
importante destacar a necessidade de se
estabelecer metas ao mesmo tempo realistas
e desafadoras, evitando o sub ou superdi-
mensionamento da capacidade operacional
da instituio. Se as metas forem subdimen-
sionadas, no haver razo para aumentar
a produtividade e a qualidade na prestao
de servios pblicos. Por outro lado, se fo-
rem superdimensionadas, gerar-se-o falsas
expectativas e fracassos que podem compro-
meter todo o processo de contratualizao
(TORRES, 2007, p. 35).
A falta de ateno e coerncia na elaborao
das metas pactuadas entre OS e Estado no so os
nicos fatores que pem em risco a exequibilidade
do contrato de gesto. O fracasso pode residir tam-
bm na unilateralidade deste processo e na conse-
quente inexistncia de uma parceria efetiva entre
Estado e OS. No possvel estabelecer nenhum
tipo de ajuste legal, especialmente em torno de
objetivos comuns, sem que os entes envolvidos
estejam de acordo sobre a orientao, natureza,
prazos, objetivos e condies do objeto contratado,
neste caso, a gesto de servios pblicos.
A prtica de algumas experincias de publiciza-
o na rea cultural prova
que, no raro, as metas
so estabelecidas unilate-
ralmente, oferecendo um
risco duplo. Quando ape-
nas a viso da OS preva-
lece, o interesse pblico
pode ser comprometido e a
absteno do Estado signifca a ausncia de pol-
ticas pblicas para o setor. Por outro lado, quando
o Estado controla sozinho a elaborao e a pro-
posta das metas, corre o risco de incoerncia com
a realidade da gesto e no desperdcio de uma
rara oportunidade de parceria real com a socie-
dade para elaborao de polticas pblicas. Ambas
as situaes podem ser evitadas caso se enxergue
o contrato de gesto no como uma mera formali-
dade contratual, mas como o que ele efetivamente
: um instrumento de implementao de polticas
pblicas, que devem desde sempre atender
demanda real e ao interesse pblico.
Alm destes fatores h outro que deve ser
mencionado: a imensa e histrica difculdade que
a administrao pblica brasileira possui de lidar
com metas e de estabelecer indicadores consisten-
tes para planejamento e, mais ainda, de avaliao
das polticas pblicas. Na gesto pblica, prevalece
ainda a viso de que objetivos e metas so apenas
requisitos burocrticos e obrigatrios para a forma-
lizao de convnios e elaborao de planos de
trabalho. Na rea da cultura, pela sua recente insti-
tucionalizao na administrao pblica, esta reali-
dade ainda mais grave e evidente que em outras,
a exemplo da sade, que tambm fazem uso das
estratgias de publicizao de servios.
Todos os elementos supracitados colaboram para
a insufcincia ou mesmo para o fracasso do controle
sobre os resultados da publicizao. Somam-se a
estes alguns outros fatores prprios do controle
das OSs na atualidade: inexistncia de sistemas de
acompanhamento informatizados, que permitam a
comparao e compilao geral de dados; pouco
cuidado na indicao dos membros das Comisses
de Acompanhamento e Avaliao (CAA) e ms
condies de funcionamento desta; existncia de
vrias instncias distintas de
prestao de contas (a pr-
pria Secretaria de Estado, o
Ministrio Pblico, auditores
contratados, o Tribunal de
Contas, por exemplo) e inco-
municabilidade entre elas.
Um ponto crtico diz res-
peito ao regulamento de compras das entidades.
Uma das vantagens do modelo consiste justamente
na adoo de mecanismos mais geis e econmicos
para compras e contrataes, dispensando os pro-
cedimentos altamente burocrticos da gesto esta-
tal. Entretanto, necessrio que os regulamentos
de compras das entidades estejam em consonncia
com os princpios bsicos da administrao pblica
(legalidade, isonomia, economicidade, efcincia
etc.). Regulamentos vagos ou extremamente fex-
veis podem signifcar importante atalho para admi-
nistradores pblicos inescrupulosos, potencializando
a corrupo nos procedimentos de compras com
recursos governamentais. (TORRES, 2007, p. 72)
Alm disso, o fato de cada entidade possuir
seu prprio regulamento acarreta na difculdade de
acompanhamento da execuo fnanceira das OSs
em geral. No caso de reas que possuam diferen-
as e especifcidades nos servios publicizados,
como o caso da cultura, o mais recomendvel
seria a padronizao de regulamentos de compras
de acordo com o perfl da atividade (museolgica,
formao cultural, difuso artstica etc.).
Por fm, preciso ainda chamar ateno para
uma varivel que no levada em conta na elabo-
rao e avaliao das metas: as condies exter-
nas, chamadas pressupostos (RUA, 1998). Um
pressuposto uma condio externa que independe
da entidade e essencial para a realizao da ati-
vidade. No momento da avaliao, preciso levar
em considerao que muitas OSs no cumprem as
metas no por falta de capacidade para tal, mas por
fatores externos tais como: dependncia de recursos
Na gesto pblica, prevalece
ainda a viso de que objetivos
e metas so apenas requisitos
burocrticos e obrigatrios para
a formalizao de convnios e
elaborao de planos de trabalho
materiais no disponveis, escassez local de recur-
sos humanos capacitados ou especializados, atraso
no repasse de recursos fnanceiros do Estado, falta
de vocao para captao de recursos privados etc.
Controle social, transparncia e acesso s
informaes
Alm da questo da agilidade e efcincia, uma
das principais bandeiras levantadas na defesa da
publicizao de servios pblicos a possibili-
dade e importncia que o controle social desem-
penha no modelo. O potencial de transparncia,
o controle social e o acesso s informaes so
frequentemente mencionados como justifcativa
implantao da publicizao, potencializados
inclusive pela internet. Mas em que medida esto
realmente presentes nas experincias efetivas de
gesto atravs de OSs?
Embora defna o controle social das aes de
forma transparente como uma das diretrizes do
Programa Nacional de Publicizao (PNP) (previsto
desde 1998, porm ainda no regulamentado), a Lei
Federal omissa quanto aos mecanismos e infor-
maes a serem disponibilizadas pelas OSs para
facilitar e incentivar o controle social. Esta mesma
omisso est presente em quase totalidade das Leis
Estaduais, que prevem, assim como a Lei Fede-
ral, apenas a publicao dos manuais de compras e
recursos humanos e dos balanos fnanceiros anuais
no Dirio Ofcial. Obviamente, mesmo que publica-
das, estas informaes so insufcientes para garan-
tir o controle social sobre a gesto das OSs, muito
menos se publicadas apenas em Dirio Ofcial.
O conhecimento do modelo e o acesso s infor-
maes so os primeiros passos para a existncia
de um controle social das OSs. Para tanto, acredita-
mos que toda transferncia de gesto deveria estar
vinculada disponibilizao obrigatria de documen-
tos sobre a entidade e a atividade publicizada no
website das entidades. Estes documentos, cuja pre-
sena essencial ou recomendvel para possibilitar
o controle social, so, a nosso ver: estatuto da OS,
composio do conselho de administrao, manual
de compras, manual de recursos humanos, contrato
de gesto ou plano de trabalho (no qual constem as
metas pactuadas com o governo), relatrio de ati-
vidades, demonstrativos fnanceiros e indicao de
ouvidoria (prpria ou da Secretaria da Cultura).
A anlise das Organizaes Sociais da Cultura
no estado de So Paulo bastante emblemtica
sobre a situao do acesso pblico a informaes
sobre a publicizao. Em junho de 2009, analisa-
mos os websites das 17 OSs, atualmente respons-
veis pela gesto de 38 espaos e projetos culturais
no Estado, no que diz respeito disponibilidade de
informaes. Apenas uma entidade disponibiliza
em seu site todos os documentos citados acima,
enquanto quatro no disponibilizam nenhum. Ape-
nas trs apresentam o plano de trabalho, no qual
possvel conhecer as metas e atividades previstas
para a atividade publicizada, e somente quatro dis-
ponibilizam seus relatrios de atividade. Uma quan-
tidade um pouco maior, seis entidades, oferece
seus demonstrativos fnanceiros e nove identifcam
os membros de seus Conselhos de Administrao.
Embora esse seja um panorama bastante alar-
mante em relao ao controle social esperado no
modelo, no devemos esquecer que, em relao
rea da cultura, a disponibilidade destas informa-
es, mesmo que em poucas entidades, representa
um avano na transparncia das polticas pblicas
se comparadas com o tipo e quantidade de informa-
es disponibilizadas pela administrao direta em
todas as esferas. Porm, preciso, alm do incen-
tivo publicidade dessas informaes, que sua
apresentao seja de fcil compreenso, evitando
a usual confuso entre dados brutos e meramente
tcnicos e informaes realmente compreensveis
e teis sociedade (TORRES, 2007; GUEDES;
FONSECA, 2007).
Sistematizao e divulgao dos resultados da
publicizao
Finalizando esta seo sobre os principais ris-
cos e fragilidades do modelo de gesto pblica
no estatal, chegamos s etapas de sistematiza-
o e divulgao dos resultados da publicizao,
na ponta fnal de todo o processo, mas no menos
importantes. Ambas esto profundamente relacio-
nas s questes da avaliao e acompanhamento,
por parte do governo, e do controle social, por parte
dos cidados. De forma geral, o que se percebe
em relao publicizao
na rea cultural, contraria-
mente ao que acontece na
rea da sade, a ausncia
de sistematizao e divulga-
o de dados gerais sobre
os servios publicizados e
avanos conquistados.
Atribumos a essa fragili-
dade algumas razes, tais como a pouca cultura de
avaliao presente na gesto pblica e ainda a ine-
xistncia de sistemas de acompanhamento informa-
tizados e centralizados sobre o trabalho realizado
pelas OSs na rea cultural. Em mbito estadual,
muitas informaes centrais sobre o panorama da
publicizao em diversos estados no so divul-
gadas de forma unifcada, tais como: quantas OSs
qualifcadas existem no Estado? Quantos contratos
de gesto esto assinados? Quantos espaos ou
servios funcionam sob este modelo de gesto?
Qual o total de recursos pblicos investido nestas
entidades? Qual o total captado por elas? Quais os
resultados positivos aps a implantao do modelo?
A ausncia de estudos sobre este fenmeno difculta
a anlise da questo:
O grande desafo que caracteriza os pro-
cessos de contratualizao e aumento da
autonomia gerencial e fnanceira dos rgos
pblicos demonstrar em que medida a fexi-
bilizao repercute no desempenho da admi-
nistrao pblica. [...] Acontece que at hoje
no h nenhum estudo que demonstre de
maneira objetiva e clara o impacto que a fe-
xibilizao tem trazido aos rgos pblicos,
estudo que seria de fundamental importncia
na avaliao dessa complexa experincia.
[...] no existe um nexo de causalidade entre
as fexibilidades e o aperfeioamento da ao
estatal (TORRES, 2007, p. 133).
A divulgao dessas informaes, alm de
contribuir para o conhecimento e debate sobre
o modelo, ainda ajudaria a evitar outro tipo de
problema identifcado justamente nos casos em
que a publicizao produz resultados positivos
mais visveis: a rivalidade entre OSs e o prprio
Estado. Este pode ser considerado um efeito
colateral do modelo, mas
que no pode ser descar-
tado. Nestes casos, a riva-
lidade decorre do fato de
que o mrito dos resulta-
dos positivos pode ser cre-
ditado pela opinio pblica
OS e no ao governo.
O pouco esclarecimento
sobre o funcionamento do modelo e sobre o fato
de que a publicizao signifca uma parceria entre
Estado e organizao privada pode gerar este
tipo de equvoco, especialmente quando o ser-
vio publicizado possui grande potencial de mdia.
Ironicamente, pela falta de esclarecimento sobre
o modelo, o governo pode perder uma excelente
oportunidade de promover e divulgar suas aes.
Ainda com relao ao aspecto da comuni-
cao, acredito que os rgos responsveis
pela coordenao e implantao desse novo
modelo de gesto deveriam escolher algumas
experincias mais bem-sucedidas e realizar
um trabalho mais efciente de divulgao,
buscando dar visibilidade aos contratos de
desempenho. Assim, focando e divulgando
algumas dessas experincias, seria possvel
agregar visibilidade e massa crtica ao mode-
lo, com potencial para aperfeioar a recente
e complexa experincia brasileira de agenci-
fcao e contratualizao de desempenho
(TORRES, 2007, p. 176).
VANTAGENS E BENEFCIOS
Abordaremos agora as vantagens e benefcios
do modelo de parcerias com Organizaes Sociais
e OSCIPs. As principais so: maior autonomia
administrativa e fnanceira; maior agilidade na pres-
tao de servios, em virtude da reduo de for-
malidades burocrticas; utilizao de recursos de
forma mais racional, visando reduo de custos e
A vantagem mais sensvel do
modelo de gesto pblica no
estatal em relao administrao
pblica direta sem dvida
a agilidade possibilitada aos
processos de compras de
materiais e contratao de servios
com foco nos resultados; maior integrao entre os
setores pblico/privado/sociedade; e possibilidade
de sustentabilidade parcial, atravs da captao de
apoios ou patrocnios.
Agilidade e efcincia
A vantagem mais sensvel do modelo de ges-
to pblica no estatal em relao administrao
pblica direta sem dvida a agilidade possibilitada
aos processos de compras de materiais e contra-
tao de servios. As contrataes e compras da
administrao pblica, mesmo com avanos recen-
tes, a exemplo do prego eletrnico, so ainda
pouco efcientes do ponto de vista gerencial (so
ainda bastante fsicas com muito papel e pouco
ou nenhum controle informatizado , extremamente
centralizadas e lentas).
A Lei Federal n 8.666/93 e Leis Estaduais simi-
lares que regem os procedimentos de compras e
contrataes na administrao pblica so frequen-
temente apontadas como as principais causas dos
problemas de ordem prtica no cotidiano da ges-
to na administrao pblica. A tendncia culpar
unicamente a burocracia, completamente apar-
tada de seu sentido weberiano, pela morosidade
dos processos na administrao pblica, quando
em realidade a burocracia no causa, mas um
efeito. o efeito perverso da combinao entre a
natural necessidade de controle dos atos da admi-
nistrao pblica e a existncia e m aplicao de
leis complexas e com pouca ou nenhuma ateno
s especifcidades de certos setores, como o caso
da cultura. A Lei Federal n 8.666/93 criticada
por ser muito rgida e ignorar as diferenas entre
os diversos campos de atuao do poder pblico.
A Constituio Federal de 1988, por sua vez, ao
restringir a autonomia dos rgos da administrao
indireta, tambm colaborou para a difculdade de
gesto. A ausncia de legislao mais fexvel ou
especfca a algumas reas gera graves problemas,
como confrma Di Pietro (2008, p. 257), avaliando
os impactos ps-Constituio de 1988:
Todas as entidades, independentemente da
natureza jurdica e do tipo de atividade que
exercem, esto sujeitas exigncia de con-
curso pblico para admisso de pessoal, s
mesmas normas sobre licitao, ao mesmo
tipo de controle e tantas outras normas que
emperraram a atividade de entidades que,
por sua natureza jurdica e pela natureza da
atividade que exercem, deveriam ter real-
mente maior autonomia de gesto.
O fato de que as compras e contrataes das
OSs so regidas por regulamentos prprios, que
respeitem os princpios, mas no as regras da Lei
n 8.666/93, sem dvida um dos principais moti-
vos do bom funcionamento das OSs em atividade
no estado de So Paulo, conferindo muito mais
agilidade gesto, como observa o ex-secretrio
de Cultura do Estado de So Paulo, Joo Batista
Andrade, em entrevista revista Carta Maior:
Ao mesmo tempo, as OSs at trazem algu-
mas vantagens. Elas so rgos geis. Sem-
pre reclamo muito quando quebra uma telha
em um museu do interior e fcamos uns trs
meses amarrados para liberar o dinheiro para
reformar um telhado. Isso terrvel e as or-
ganizaes sociais tm mais jogo para isso.
Mas exige uma fscalizao muito forte tam-
bm, alm do trabalho em conjunto, no per-
mitindo que essas entidades se distanciem
do governo. (O MILITANTE , 2006.).
Regularizao da contratao de profssionais
Outra questo bastante discutida recentemente
e que se encontra intimamente ligada implantao
dos modelos de gesto pblica no estatal a dif-
culdade de contratao de pessoal, em virtude da
obrigatoriedade de seleo por concurso pblico,
incompatvel com a alta demanda por servios tem-
porrios, como acontece na rea da cultura, por
exemplo. No estado de So Paulo, a gesto atravs
de OSs foi uma soluo encontrada para as irre-
gularidades administrativas em relao contrata-
o de pessoas que trabalhavam na Secretaria de
Cultura sem concurso ou contrato os chamados
credenciados: trabalhadores sem vnculo empre-
gatcio e direitos trabalhistas, contratados pelo
Estado atravs do extinto Baneser. Essa prtica
ilegal se tornou rotineira por causa da necessidade
de contratao de servios temporrios, comuns
rea cultural, e da escassez de funcionrios con-
cursados para realizar todas as atividades sob
responsabilidade da Secretaria. Ou seja, para fun-
cionar, o prprio Estado estava agindo ilegalmente,
em desacordo com a legislao, embora a fnali-
dade cultural estivesse sendo cumprida. Na poca
da implantao do modelo em So Paulo, cerca de
3.500 funcionrios a servio da Secretaria de Cul-
tura eram credenciados.
O agravamento da irregularidade fez com que
o Ministrio do Trabalho encaminhasse ao Estado
um Termo de Ajuste de Conduta (TAC) prevendo
a tomada de providncias para a regularizao da
situao dos servidores at dezembro de 2005.
Este foi um dos principais motivos que impulsiona-
ram a adoo do modelo de gesto atravs de OSs.
No estado de So Paulo, a implantao da gesto
pblica no estatal permitiu a regularizao das
contrataes, transformando as funes dos cre-
denciados em empregos regidos pela CLT e redu-
zindo sua quantidade na Secretaria de Cultura para
aproximadamente 282 em 2006. Em outros estados
o modelo tem contribudo para oferecer uma solu-
o delicada situao dos corpos estveis pbli-
cos (orquestras sinfnicas e, em especial, bals
e companhias de dana), cujas caractersticas de
atuao so destoantes dos planos de carreira de
funcionrios da administrao pblica atual.
Por esses motivos, os corpos estveis tm sido
comumente as primeiras iniciativas a serem publiciza-
das na rea cultural em diversos estados, a exemplo
da Orquestra Sinfnica de So Paulo, da Orquestra
Filarmnica de Minas Gerais, da Orquestra Sinfnica
do Mato Grosso e, mais recentemente, da So Paulo
Companhia de Dana, primeira Cia de dana do
estado a ser gerida por uma Organizao Social.
Polticas pblicas mais transparentes
Outra vantagem que pode ser identifcada atravs
da anlise de muitas OSs e OSCIPs j atuantes refe-
re-se ao acesso e transparncia das informaes
sobre a gesto dos espaos e programas culturais
publicizados. Apesar de algumas fragilidades no
acompanhamento e avaliao das aes, conforme
exposto anteriormente, devemos reconhecer que a
apresentao peridica de prestao de contas for-
nece sociedade dados e informaes raramente
auferidos com consistncia pela administrao
pblica direta na rea da cultura. Essas informaes
nos permitem visualizar com indita clareza as pol-
ticas do Estado para a cultura, o que ele quer e pre-
tende em relao a determinada iniciativa cultural,
atravs das metas pactuadas nos contratos de ges-
to e termos de parceria. Nos permitem tambm uma
anlise da gesto e dos resultados dessas aes,
atravs dos relatrios de atividade disponibilizados.
Hoje em dia, por exemplo, possvel saber como
e em que atividades o estado de So Paulo investe
o oramento destinado Orquestra Sinfnica de
So Paulo, Pinacoteca do Estado, ao Conservat-
rio do Tatu e a outros projetos e espaos culturais.
Todas as diretrizes pblicas na rea cultural podem
ser lidas atravs das metas pactuadas nos contra-
tos de gesto das entidades, e podem ser acom-
panhadas atravs dos relatrios de atividades das
entidades. Basta que o modelo seja seguido risca
e que o controle social seja incentivado. Este sem
dvida um avano que, a despeito das melhorias
ainda necessrias ao acesso das informaes, no
pode ser descartado.
Potencializao da captao de recursos
Mesmo havendo compromisso e seriedade por
parte do poder pblico no que toca ao cumprimento
do contrato de gesto, a atividade publicizada
pode preservar dois graves problemas: atraso de
pagamentos e cortes oramentrios. Esta uma
realidade em quase todos os setores da atividade
pblica, e muito mais frequente em reas menos
prioritrias, a exemplo da cultura.
Uma vantagem do modelo que s OSs facul-
tada a possibilidade de captar recursos externos,
estabelecer parcerias de cooperao e receber
doaes, com muito mais facilidade que a admi-
nistrao direta. E at mesmo com muito mais
facilidade que instituies da Administrao Pblica
indireta, que em princpio poderiam captar recursos
de outras fontes, mas que fcam frequentemente
limitadas por difculdades legais para estabelecer
acordos, receber doaes
ou apoios diretos, e frmar
permutas de servios com
particulares, prtica muito
comum na rea cultural.
A captao de recursos
inclusive objeto de metas do
plano de trabalho, no qual a
OS, a depender do seu porte e vocao, obrigada
a captar percentuais que podem ir de 5 a 10% do
valor repassado pelo Estado. Em uma atividade
com alta visibilidade e atratividade para a iniciativa
privada, estas metas contribuem para a ampliao
do oramento destinado a projetos culturais.
Planejamento e profssionalizao na rea
cultural
A descontinuidade das aes governamentais
e as bruscas mudanas de diretrizes e de corpo
funcional a cada troca de governo so sem dvida
questes que comprometem o funcionamento, e
mesmo a possibilidade de existncia, de polticas
pblicas e aes de mdio e longo prazo. Este
o caso no apenas das aes e projetos de maior
porte, mas do funcionamento cotidiano de uma
Secretaria ou Fundao, nas quais a sada de uma
grande quantidade de pessoas frente de cargos
de confana a cada quatro anos leva consigo a
memria de prticas administrativas e processuais,
quando no mesmo o registro de aes e dados,
eliminados de forma irresponsvel.
Tudo isso gera uma instabilidade no funciona-
mento das atividades pblicas e impossibilidade
de planejamento a mdio prazo, agravadas pelo
calendrio oramentrio restrito da gesto pblica.
Como, por exemplo, planejar a temporada de uma
orquestra de nvel internacional, quando isso deve
ser feito com at cinco anos de antecedncia? E
como elaborar e executar uma poltica de formao
cultural em nvel estadual, articulada com o poder
municipal em diversas cidades em apenas qua-
tro anos? Estas questes podem ser respondidas
com o auxlio das Organizaes Sociais, cujo corpo
funcional no deve estar vinculado s oscilaes
polticas, podendo perma-
necer longos perodos nas
instituies para que elas se
desenvolvam.
Esse fator contribui tam-
bm para a especializa-
o e profssionalizao da
gesto dentro das diversas
reas da cultura. Com o crescimento destas orga-
nizaes e com a possibilidade de formao de um
corpo profssional autnomo, a profsso cultural
tem mais condies de se desenvolver e se espe-
cializar, criando know-how de gesto em suas diver-
sas reas: museologia, formao cultural, gesto de
orquestras sinfnicas e grupos de dana profssio-
nais, gesto de teatros e centros culturais etc. Hoje
sabemos que uma entidade qualifcada como OS
para gerir uma companhia de dana, por exemplo,
no necessariamente ter capacidade para gerir
uma orquestra sinfnica ou um museu. A existncia
destes tipos de organizaes um passo frente
da institucionalizao do meio cultural, contemplado
em suas especifcidades e peculiaridades.
DESAFIOS PARA O ESTADO
Analisadas as principais fragilidades e poten-
cialidades do modelo de gesto pblica no esta-
tal, podemos perceber que o Estado se encontra
frente a inmeros desafos. Os atuais problemas da
gesto pblica so os maiores e mais antigos, aos
quais necessrio uma resposta imediata. Esta res-
posta pode vir ou atravs de opes de renovao
e enfrentamento dos impasses dentro da prpria
administrao direta ou no investimento em novas
formas de gesto, focando em mecanismos geren-
ciais privados, em parcerias com a sociedade.
No consideramos que o modelo de gesto
atravs de OSs ou OSCIPs seja a nica soluo
vivel, mas sim uma resposta que tem sido dada
Hoje sabemos que uma entidade
qualifcada como OS para gerir
uma companhia de dana [...] no
necessariamente ter capacidade
para gerir uma orquestra sinfnica
ou um museu
aos problemas da administrao pblica e que tem
apresentado bons resultados, sobretudo na rea
cultural, objeto de nosso estudo. Assim, o primeiro
desafo para o Estado oferecer respostas, enfren-
tar os problemas de frente e no simplesmente
encar-los como uma triste herana poltica, repas-
sada frente de gesto em gesto.
Para isso preciso alterar o discurso que pre-
domina a respeito dos problemas na administrao
pblica e at mesmo as justifcativas para implan-
tao do processo de contratualizao em diversas
reas de atuao pblica. Predominantemente, ape-
nas a questo da morosidade dos atos abordada,
deixando de lado outros fatores centrais que corro-
boram para a inefcincia da mquina pblica em
muitos setores, tais como: inadequaes ou desatu-
alizaes das legislaes vigentes, infexibilidade e
rigor dos juristas na interpretao das leis, difculda-
des de planejamento, contingenciamento oramen-
trio e defcincia de pessoal. Estes fatores, juntos
ou isolados, esto presentes com maior ou menor
intensidade em todas as reas do servio pblico.
Assim, imprudente ou ingnuo acreditar que as
estratgias de contratualizao iro resolver todas as
questes problemticas da administrao pblica. Ao
sanar efetivamente um dos problemas (conferindo
agilidade atividade pblica, atravs da possibili-
dade de empregar mecanismos de gesto da rea
privada) no devemos desviar a ateno dos outros,
dos quais a publicizao ainda no a resposta.
preciso ter cautela em relao aos possveis
ganhos acarretados pelos novos arranjos ins-
titucionais, uma vez que as difculdades bu-
rocrticas da administrao pblica brasileira
no tem sido alvo de uma preocupao mais
decisiva, que busque superar os entraves en-
contrados (TORRES, 2007, p. 29).
Caso o Estado opte pelo modelo de gesto
pblica no estatal como tentativa de resoluo
dos problemas, muitos outros desafos surgem. O
principal deles a necessidade de compreender e
investir verdadeiramente no modelo e na reconfgu-
rao das funes do Estado. Isso signifca inves-
tir em aes como a capacitao de servidores e
rgos responsveis pela elaborao de metas e
superviso dos contratos de gesto, no aperfeio-
amento e acompanhamento dos conselheiros das
OSs e no fortalecimento do controle fnanceiro das
entidades, por exemplo.
necessrio tambm investir no esclareci-
mento do modelo junto sociedade e a membros
do prprio governo, a exemplo de procuradores
e juristas. Mesmo nos estados que j o praticam,
o modelo permanece imerso em controvrsias e
suspeitas, pois toda forma de parceria levanta,
num pas marcadamente clientelista, suspeitas de
mau uso de recursos pblicos (COSTIN, 2005).
De fato, nenhum modelo de gesto est imune
a maus usos e prticas ilcitas e a administra-
o pblica brasileira, mesmo com o excesso de
procedimentos burocrticos que deveriam evitar
tais prticas, comprova isso. A informao pode
ser uma ferramenta a favor do amadurecimento
do modelo, que deve contar com maior ateno
da sociedade, da mdia, de estudiosos e de ges-
tores pblicos.
O modelo de parcerias com OSs ou OSCIPs
no contm nenhum impeditivo para que o Estado
continue exercendo suas principais funes: for-
mulao e planejamento das polticas pblicas,
fnanciamento, acompanhamento, fscalizao
e punio, quando necessrio. Muito pelo con-
trrio, representa um estmulo ao fortalecimento
dessas funes, tanto na rea cultural quanto
em quaisquer outras, uma vez que o modelo de
publicizao faz com que o Estado de fato se
desresponsabilize, mas apenas daquilo que, por
todas as restries mencionadas anteriormente,
ele ainda faz da forma mais insatisfatria e inef-
ciente: executar as aes.
CONSIDERAES FINAIS
A publicizao no constitui, evidentemente,
a soluo aos problemas de muitos setores do
Estado. Podendo ser comparada a um remdio que
combate os efeitos, mas no a doena, a gesto
pblica no estatal no representa a soluo, mas
talvez um caminho vivel para uma melhora da atu-
ao do Estado em reas como a cultura. No que
tange rea cultural especialmente, a propriedade
estatal impe, como vimos, restries administra-
tivas incompatveis com a natureza dos servios
prestados. Entretanto, as vantagens imediatas
obtidas com o modelo no devem desviar os ques-
tionamentos necessrios, tais como a que preo e
de que formas estas vantagens esto sendo atin-
gidas. E, principalmente, no podem impedir a
busca por outras solues dentro do Estado, pois
se o esforo de criao de novos arranjos institu-
cionais inevitavelmente acarretar o abandono da
urgente tarefa de investir na administrao pblica
brasileira, estamos diante de um desequilbrio de
prioridades que pode condenar o Estado ao eterno
sucateamento (TORRES, 2007, p. 145).
Todos os problemas presentes na administrao
pblica trazem um desafo, e os novos modelos de
gesto apresentados podem ser uma resposta. A
refexo da atual aplicao deste modelo nos traz
ainda vrias perguntas, pois, afnal o que signifca
e para que queremos melhorar a gesto pblica na
rea cultural? Um novo modelo de gesto pblica
pode trazer melhorias ao funcionamento dos ser-
vios e da oferta de produtos culturais, ao acesso
dos cidados? Haver atravs desta mudana de
gesto a compreenso da cultura enquanto um
bem pblico ou enquanto um direito? E mais: se
h problemas na atuao do poder pblico na rea
cultural, ser apenas a mudana de modelos de
gesto que ir resolver isso?
Por fm, em resposta s crticas relativas ao
modelo (VIOLIN, 2006), compreendemos que o
modelo de parceria ser to neoliberal quanto seja
o Estado que faa uso dele e que, ao criticar o
modelo, muitos tericos esquecem-se de que sem-
pre o Estado o responsvel pelas regras do jogo
na parceria com as instituies do terceiro setor.
Um Estado comprometido com o interesse pblico
e com conhecimento dos riscos e fragilidades do
modelo poder fazer bons usos dessas possibilida-
des de parceria. Isso no ingnuo ou mesmo ut-
pico. Ingnuo seria manter um pessimismo sobre
a existncia de bons exemplos na administrao
pblica compartilhada, desacreditando assim tanto
o governo quanto a prpria sociedade. E utpico
seria continuar a crer que o Estado grande o bas-
tante para executar sozinho, com as poucas pes-
soas que compem sua estrutura, aquilo que em
realidade do interesse de toda a coletividade.
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Estratgias para o desenvolvimento do
turismo na Bahia
Maria Margarete de Carvalho Abreu Perazzo
A
Abstract
This article seeks to show the tourism management proc-
ess in Bahia, as well as its social and economic sustainable
development strategies. It presents new strategies for devel-
oping tourism which have been implemented in the State, in-
cluding the creation of governance authorities. It concludes
with a general balance of the importance of planning in order
to develop these actions and contributions of the new public
management model adopted by the government of Bahia to
decentralize the State.
Keywords: Tourism management. Planning. Governance au-
thorities. Development.
A
Especialista em Administrao de Recursos Humanos pela Universidade Federal
da Bahia (UFBA) e em Gesto Pblica de Planejamento de Projetos pela Fundao
Visconde de Cairu (FVC); analista tcnica da Superintendncia de Estudos Econmi-
cos e Sociais da Bahia (SEI). margareteperazzo@sei.ba.gov.ba.br
BAHIA
ANLISE & DADOS
Resumo
Este artigo busca evidenciar o processo da gesto do turismo
na Bahia, bem como suas estratgias de desenvolvimento
socioeconmico sustentvel. Apresentar novas estratgias para
o desenvolvimento do turismo que vm sendo implementadas
no Estado, incluindo a criao das instncias de governana.
Conclui-se com um balano geral da importncia do planejamento
para o desenvolvimento dessas aes e as contribuies do
novo modelo de gesto pblica adotado pelo governo da Bahia
para a descentralizao do Estado.
Palavras-chave: Gesto do turismo. Planejamento. Instncias
de governana. Desenvolvimento.
INTRODUO
O formato de gesto pblica em turismo adotado
pelo governo do Estado da Bahia o ponto central
da construo deste artigo e sua descentralizao
ocorre em consonncia com a poltica nacional de
turismo. Esta descentralizao est respaldada na
criao de estruturas colegiadas de gesto com
a participao dos setores pblico, privado e da
sociedade civil, que precisaram se adaptar a um
novo modelo, com exigncias de mudana de para-
digmas, uma vez que, at ento, era adotado um
modelo de gesto verticalizado, no qual as decises
eram tomadas e executadas de cima para baixo,
sem a participao dos protagonistas envolvidos.
O interesse deste artigo se d no somente pela
concepo da insufcincia de estudos, pesquisas
e projetos cientfcos voltados para essa rea do
conhecimento, mas tambm por ser uma tentativa
de construir um instrumento de auxlio no processo
de crescimento das regies atravs do desenvolvi-
mento sustentvel da atividade turstica.
Alm disso, este artigo pode ser uma contri-
buio para rgos pblicos, privados e socie-
dade civil, no intuito de orientar para formao de
conselheiros capazes de gerir o funcionamento
dos Conselhos / Fruns / Cmaras de Turismo,
de modo a proporcionar um processo de parti-
cipao social que possibilite a consolidao do
turismo sustentvel.
O turismo um agente de integrao entre as
esferas econmica, sociocultural e ambiental, forta-
lecendo a identidade da localidade por estar funda-
mentado em valores diferenciais do seu povo e do
seu territrio.
O turismo representa uma das mais importan-
tes fontes de acumulao de capital nos territrios
EVOLUO DO DESENVOLVIMENTO DO TURISMO NA BAHIA
(RODRIGUES, 1996), porm, em ritmos diferen-
ciados, como um refexo das desigualdades nos
nveis de desenvolvimento econmico e social
entre as naes.
Todavia, o turismo, at
hoje, ainda no tratado
com a importncia merecida.
H quem no reconhea a
complexidade desta ativi-
dade que traz repercusses
diretas no meio ambiente
e na sociedade, tanto por
meio de impactos positivos quanto de negativos, o
que, por sua vez, se torna relevante para a compre-
enso do espao natural/social da rea receptora
dos turistas.
O planejamento estratgico da Bahia vem ado-
tando uma nova forma de gesto que, por um lado,
traz novas possibilidades para a efetiva participa-
o dos protagonistas pblico, privados e da socie-
dade civil e, por outro, exige uma nova postura dos
envolvidos em todo o processo de atuao.
O objetivo deste artigo refetir sobre o aspecto
da governana. E para isso ser necessrio identi-
fcar alguns dos atores e programas adotados pelo
governo do Estado e como este est afnado com
a proposta estabelecida pela instncia federal, e
como eles trazem na sua concepo e prtica o
conceito de governana.
Diante dessas consideraes, pretende-se dis-
cutir se o modelo de gesto pblica adotado pelo
governo da Bahia tem contribudo para a descen-
tralizao do Estado. Para tanto, ser trazido, de
forma breve, o percurso histrico sobre o planeja-
mento do turismo no Brasil e as repercusses des-
sas mudanas no prprio planejamento da Bahia,
onde, ao longo dos anos, ocorreram transforma-
es de ordem estrutural, exigindo dos envolvidos
uma nova forma de atuao. A refexo sobre o
aspecto da governana tambm ser abordada,
identifcando como alguns dos atores e programas
adotados pelo Estado e a articulao entre tais
programas e a proposta estabelecida pela instn-
cia federal trazem, na sua concepo e prtica, o
conceito de governana.
PLANEJAMENTO TURSTICO
O planejamento uma atividade que engloba a
inteno de estabelecer condies favorveis para
alcanar objetivos propos-
tos. Com isso, o seu obje-
tivo o aprovisionamento
de facilidades e servios,
a fm de que uma popula-
o atenda seus desejos e
necessidades ou, ento, o
desenvolvimento de estra-
tgias que possam oferecer a uma organizao
visualizar oportunidades de lucros em determina-
dos segmentos de mercados.
Na atividade turstica, o planejamento de
suma importncia, servindo como ferramenta para
tornar o setor turstico um decisivo fator no desen-
volvimento em todos os nveis: local, regional e
nacional. Com isso, o setor turstico tambm tem
um importante papel a ser desempenhado pelos
governos nacionais nos municpios, que devem se
responsabilizar cada vez mais e intervir decidida-
mente para conseguir melhorar a qualidade de vida
de suas populaes.
As potencialidades que o turismo possui de gerar
empregos e distribuir renda tornam essa atividade
socioeconmica muito importante para o poder
pblico e mais ainda sob o ponto de vista social.
Para consolidar as diretrizes da Poltica Nacio-
nal de Turismo, o governo federal desenvolveu
diversos instrumentos: Programa Nacional de
Ecoturismo, incluindo o Proecotur; Programa
de Formatao Profssional no Setor Turstico;
Plano Anual de Publicidade e Promoo. Den-
tre os programas mais importantes est o Pro-
grama de Desenvolvimento Turstico no Nordeste
(Prodetur/NE), que tem o objetivo de promover o
desenvolvimento sustentvel da atividade turs-
tica na regio, visando consolidar o turismo como
atividade promotora da efcincia econmica, a
equidade social e o respeito ao meio ambiente;
e o Programa Nacional de Municipalizao do
Turismo (PNMT), criado como um novo modelo
de gesto da atividade turstica para os estados
Na atividade turstica, o
planejamento de suma
importncia, servindo como
ferramenta para tornar o setor
turstico um decisivo fator no
desenvolvimento em todos os nveis
MARIA MARGARETE DE CARVALHO ABREU PERAZZO
e municpios, de forma integrada e participativa,
para maior efcincia e efccia na administrao
da atividade turstica, com base na sustentabi-
lidade econmica, social, ambiental, cultural e
poltica.
Na dcada de 1990, precisamente em 1991,
o Estado continua seus investimentos na rea
de turismo por meio do Programa de Desenvol-
vimento Turstico da Bahia (Prodetur-BA), que foi
concebido com o intuito de desenvolver e refor-
ar a capacidade da regio em sustentar o cres-
cimento do setor turstico, contribuindo para o seu
desenvolvimento socioeconmico. Para atingir tal
objetivo, o programa deveria proporcionar infraes-
trutura bsica e servios pblicos em reas onde
j existia uma atividade turstica crescente, nas
quais o setor pblico no conseguisse acompa-
nhar o incremento da demanda. O projeto visava
os investimentos para o benefcio da populao de
baixa renda e o crescimento de grupos privados
no setor de turismo.
Diante da criao do Prodetur-BA, ocorreram
transformaes signifcativas no setor turstico
baiano na dcada de 1990, com a alocao de
grande volume de investimentos governamentais
em infraestrutura e servios pblicos, melhora-
mento de aeroportos e desenvolvimento institucio-
nal. Com esse programa, a estratgia de fomento
da atividade passou a conferir maior importncia
captao de turistas para a ampliao do seu tempo
de estada e o aumento do gasto mdio per capita,
focando o setor turstico como agente principal de
gerao de receita e emprego na economia local.
Dando segmento a essas prioridades, a estratgia
do Prodetur-BA foi a delimitao de espaos e a cria-
o de centros tursticos integrados que seriam instru-
mentos de promoo do desenvolvimento econmico
no interior do estado e na regio litornea.
Os resultados dos investimentos realizados
no Prodetur I nesta regio contriburam para
que o turismo seja reconhecido como atividade
de desenvolvimento econmico e possibilidade
de melhoria dos indicadores sociais. A segunda
etapa do Prodetur, alm das obras bsicas, pas-
sou a contemplar a capacitao profssional e
empresarial. O Prodetur/NE II pode ser conside-
rado o programa de consolidao do turismo no
Nordeste do Brasil.
NOVAS ESTRATGIAS PARA O
DESENVOLVIMENTO DO TURISMO
Criao do Ministrio de Turismo, do Plano
Nacional de Turismo e do Programa de
Regionalizao do Turismo
criado em 2003 o Ministrio do Turismo (MTur)
como rgo da administrao direta, que trouxe
avanos em termos de poltica nacional de turismo.
O objetivo principal desse ministrio priorizar o
turismo como elemento propulsor do desenvolvi-
mento socioeconmico do pas. Tambm tem o
papel de aglutinador junto aos demais ministrios,
governos estaduais e municipais, Poder Legisla-
tivo, setor empresarial e a sociedade organizada, e
de integrar as polticas pblicas e o setor privado,
maximizando resultados e racionalizando gastos.
No perodo 2003-2007, o governo federal imple-
mentou o Plano Nacional de Turismo (PNT), criado
pelo Ministrio do Turismo no governo do presi-
dente Lula, com a fnalidade de orientar as aes e
de consolidar um novo modelo de desenvolvimento
da atividade turstica no Brasil. Este plano modif-
cou signifcativamente os rumos das polticas pbli-
cas de incentivo ao turismo com diretrizes, metas
e programas que propuseram consolidar o Minis-
trio do Turismo como articulador do processo de
integrao dos diversos segmentos do setor turs-
tico, direcionando a Embratur ao seu foco original:
promoo, marketing e apoio comercializao do
produto turstico brasileiro no mundo.
Os eixos dos macroprogramas implementados pelo
MTur no perodo 2003-2007 foram: gesto de relaes
institucionais; fomento; infraestrutura; estruturao e
diversifcao da oferta turstica; qualidade do produto
turstico; promoo e apoio comercializao; e infor-
maes tursticas. Constam ainda como princpios
orientadores: os vetores de governo, como a reduo
das desigualdades regionais e sociais; a gerao de
distribuio de renda; a gerao de emprego e ocupa-
o; e o equilbrio da balana de pagamentos.
Dentre outros importantes programas criados
pelo governo federal, destaca-se o Programa de
Regionalizao do Turismo, que se constitui numa
iniciativa de fomento ao desenvolvimento local. Em
2003, foram lanadas as diretrizes operacionais
deste Programa de Regionalizao do Turismo
Roteiros do Brasil. Caracteriza-se como um
modelo de gesto pblica descentralizada, coor-
denada e integrada, baseada nos princpios da
fexibilidade, articulao, mobilizao, coopera-
o intersetorial e interinstitucional e na sinergia
de decises. Tornou-se consenso que o xito e a
sustentabilidade desse programa se constri sob
a slida participao e integrao entre as esferas
social, econmica, institucional, cultural e poltica
dos municpios.
A CRIAO DAS INSTNCIAS DE
GOVERNANA NA BAHIA
As instncias de governana so considera-
das como uma expresso de um novo modelo de
relao entre o Estado e a sociedade. Apresentam
como objetivo um foro de discusso e consenso
sobre as estratgias e prioridades de desenvolvi-
mento turstico, alm de assegurar um processo
transparente na tomada de deciso e de publicao
das aes dos governos. Na Bahia, foram criadas
trs instncias: Conselhos dos Polos Tursticos,
Polo
Chapada
Diamantina
Polo
Salvador e
Entorno
Polo Litoral Sul
Polo do
Descobrimento
Figura 1
Mapa das Zonas Tursticas
Fonte: Secretaria de Turismo do Estado da Bahia (Setur)
Frum Estadual de Turismo e Cmaras de Turismo
Zonal.
Conselhos dos Polos Tursticos
Os Conselhos dos Polos
Tursticos foram criados
durante o ano de 2003 como
condio operacional do
Prodetur-NE II, sendo fnan-
ciado pelo Banco Interame-
ricano de Desenvolvimento (BID). Esses Conselhos
se constituem em espaos institucionalizados de
participao e corresponsabilizao entre a socie-
dade civil organizada, trade turstico e governos
federal, estadual e municipal para o planejamento
e a viabilizao das aes que tm como foco o
desenvolvimento do turismo sustentvel nos muni-
cpios integrantes dos Polos Tursticos.
Sua composio defnida a do tipo tripartite,
com a participao do poder pblico (federal,
estadual e municipal), terceiro setor e setor pri-
vado, incluindo, ainda, a comunidade cientfca.
Foram instalados inicialmente nos Polos de Sal-
vador e Entorno, Litoral Sul, Chapada Diamantina
e Descobrimento. Posteriormente foram criadas
outras instncias, denominadas: Caminhos do
Oeste, Caminhos do Serto, Lagos do So Fran-
cisco e Vale do Jiquiri. A Figura 1 indica tais
regies:
Alm disso, devem tambm apoiar e acom-
panhar a execuo das aes do Programa de
Desenvolvimento do Turismo no Nordeste do
Brasil (Prodetur/NE II), divulgar as aes do
Conselho junto aos Conselhos Municipais de
Turismo e de Meio Ambiente e funcionar como
instncias de governana para o Programa de
Regionalizao Roteiros do Brasil, conduzido
pelo MTur.
Em sntese, os Conselhos dos Polos Tursticos
podem ser considerados como uma expresso de
um novo modelo de relao entre o Estado e a
sociedade. Sua inovao expressa pelo menos
duas dimenses: uma tcnico-normativa e outra
relativa ampliao da participao democrtica.
Portanto, as reunies dos Conselhos dos Polos
Tursticos devem ser planejadas analisando o
ambiente que cada Conselho envolve, estabele-
cendo os objetivos a serem alcanados em um
determinado tempo. Esse
conjunto de aes consti-
tui, de forma bsica, o pro-
cesso de planejamento.
Em 2006, os Conselhos
passaram por um processo
de reestruturao que cul-
minou com a criao de uma Cmara de Turismo
em cada Zona Turstica.
Cmaras de Turismo Zonal
As Cmaras de Turismo Zonal tm por objetivo
o planejamento e o monitoramento de aes espe-
cfcas nas Zonas Tursticas direcionadas para o
desenvolvimento do turismo. O seu planejamento
deve levar em conta a articulao e complementari-
dade das aes que j esto sendo desenvolvidas
por diversas instituies.
Nesse sentido, devem tambm apoiar e acom-
panhar a execuo das aes do Programa de
Desenvolvimento do Turismo no Nordeste do Brasil
(Prodetur/NE II) e divulgar as aes do Conselho
junto a outros Conselhos Municipais, em especial,
os de Turismo e de Meio Ambiente.
A conduo/monitoramento da Cmara de
Turismo est sendo exercida por uma institui-
o indicada pelos seus membros, atendendo-se
s seguintes premissas: mobilizao de agentes
locais; agendamento e debate de temticas espec-
fcas, subsidiando as discusses que ocorrero no
mbito dos Conselhos dos Polos; maior integrao
entre as aes voltadas para o desenvolvimento do
turismo; e maior abertura na participao de insti-
tuies nas reunies lideradas por essas Cmaras
de Turismo. Ressalta-se, ainda, a importncia da
participao dos conselheiros de cada Polo Turs-
tico nas reunies coordenadas pelas Cmaras de
Turismo de suas respectivas Zonas Tursticas na
discusso conjunta de temas pertinentes ao desen-
volvimento do turismo.
Em sntese, os Conselhos dos
Polos Tursticos podem ser
considerados como uma expresso
de um novo modelo de relao
entre o Estado e a sociedade
Frum Estadual de Turismo
Em julho de 2003, foi criado o Frum Estadual
de Turismo, uma instncia de governana com
o objetivo de descentralizar as aes defnidas
na Poltica Nacional de Turismo, ordenando as
demandas do estado da Bahia e seus municpios,
propondo, encaminhando e resolvendo assuntos
de sua competncia. Esse Frum visa apoiar e
coordenar o processo de descentralizao do pla-
nejamento e da gesto da atividade turstica, inse-
rindo os municpios na organizao e integrao do
turismo brasileiro.
Atentando para as proposies da Poltica Nacio-
nal de Turismo, que enfatiza o fortalecimento do pro-
cesso de descentralizao nas decises do turismo
brasileiro, o Frum Estadual de Turismo vem bus-
cando uma maior integrao das discusses, delibe-
raes e recomendaes da atividade turstica em
conjunto com as diversas instncias de governana
do turismo, facilitando, assim, a articulao entre os
agentes pblicos e privados nos mbitos federal,
estadual e municipal.
a articulao entre o Conselho Nacional de
Turismo (em nvel federal), o Frum Estadual de
Turismo (na esfera estadual), os Conselhos dos
Polos de Turismo (em mbito regional do Polo
Turstico) e as Cmaras de Turismo (na esfera mais
local da Zona Turstica) que representa a gesto
participativa e confgura o quadro das instncias de
governana distribudas no estado da Bahia, con-
forme esboado na Figura 2.
Plo do
Descobrimento
Plo Salvador e
Entorno
Plo Litoral Sul Plo da Chapada
Diamantina
Cmara de Turismo
da Baa de Todos
os Santos
Cmara de Turismo
da Costa dos
Coqueiros
Cmara de Turismo
da Costa do Dend
Cmara de Turismo
da Costa do Cacau
Cmara de Turismo
da Costa do
Descobrimento
Cmara de Turismo
da Costa das Baleias
Cmara de Turismo
da Chapada Norte
Cmara de Turismo
do Circuito do Ouro
Cmara de Turismo
do Circuito do
Diamante
Conselho
Nacional de
Turismo
Frum Estadual
de Turismo
J
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o
Figura 2
Instncias de governana
Fonte: Secretaria de Turismo do Estado da Bahia (Setur)
Visando um bom funcionamento dessas ins-
tncias de turismo do estado, alguns aspectos so
considerados pelos gestores de turismo da Bahia,
a exemplo de:
Aspectos estruturais viabilizao da partici- a.
pao de conselheiros, coeso entre reunies
e deliberaes/recursos, articulao entre
propsitos e entidades parceiras, autossus-
tentao, papel da secretaria executiva.
Aspectos processuais capacitao, infor- b.
mao, planejamento, instrumentos ade-
quados de avaliao.
Aspectos comportamentais assuno de c.
papis, prtica de dilogo e da gesto colegiada.
CONSIDERAES FINAIS
O turismo uma atividade recente e complexa,
envolve diferentes fatores da sociedade e da eco-
nomia. Diante desse novo fenmeno, foi necessrio
haver um planejamento de forma adequada, o que
ocasionou a implantao da Poltica Nacional de
Turismo dentro das Polticas Pblicas de Turismo,
a fm de promover a evoluo da economia e o
desenvolvimento do Brasil, na gerao de emprego
e renda. No governo federal, a atividade turstica
passou a ser considerada uma prioridade. Com
isso, a Poltica Nacional de Turismo elaborou as
diretrizes e programas que foram implementados,
estabelecendo metas prioritrias.
A ao pblica, seja ela estatal ou privada, de-
manda espaos de participao poltica que arti-
culam as potencialidades do conjunto dos setores
sociais e econmicos envolvidos no processo de
organizao e gesto do territrio, alm de possi-
bilitar nova cultura de relacionamento. Viabilizar a
elaborao de planos estratgicos de desenvolvi-
mento do turismo regional de forma participativa
signifca democratizar os espaos e os mecanis-
mos de representao poltica da sociedade civil,
permitindo as mudanas estruturais almejadas.
Os Conselhos dos Polos Tursticos tm como
ponto de partida a formao de alianas estratgicas
para o ganho de competitividade do destino turstico,
ou seja, tais Conselhos atuam como um instrumento
de comunicao entre o governo e as sociedades,
oportunizando a populao a participar do processo
de tomada de decises ligadas ao setor do turismo.
Embora os Conselhos dos Polos Tursticos, as
Cmaras de Turismo Zonais e o Frum Estadual de
Turismo tenham proporcionado uma maior integra-
o dos diferentes agentes envolvidos no setor do
turismo, necessrio que haja maior compromisso
por parte dos agentes envolvidos que, muitas vezes,
no sabem exercer seu papel dentro das instncias de
governana. Portanto, preciso combater o processo
burocrtico das atividades anulando o pensamento
arcaico da centralizao da tomada de deciso.
O governo, por sua vez, deve organizar as suas
estruturas governamentais para capacitao dos
conselheiros, de forma contnua, melhorando o
nvel destes membros e a qualidade das reunies
na demonstrao destes resultados.
Enfm, para que as estratgias de desenvolvi-
mento do turismo no estado da Bahia sejam alcan-
adas, necessrio fazer o cumprimento desses
programas na viso descentralizada para haver
resultados no imediatos, mas concretizados.
Para tanto, foi necessrio avanar nas Polticas
Pblicas de Turismo, principalmente, na formao
de especialistas que possam atuar como assesso-
res e consultores na elaborao, formulao e ava-
liao de tais polticas. O turismo no mais poder
ser considerado com aes pontuais e isoladas
que acabam benefciando um nico grupo social.
Deve-se observar a relevncia da elaborao ou
formulao de Polticas Pblicas de Turismo de
forma comprometida e diretamente relacionada com
a realidade local, estadual e federal, levando-se em
conta a potencialidade turstica, as defcincias, as
condies favorveis, a situao da populao e
quaisquer outros entraves tcnico-burocrticos.
Nessa perspectiva, fca evidente que uma Pol-
tica Pblica de Turismo ocorre na elaborao, apli-
cao e avaliao em um processo de constante
construo, em que o grau de satisfao da popula-
o que vai evidenciar o possvel sucesso ou fra-
casso. A implementao das Polticas Pblicas de
Turismo exige uma srie de diretrizes e estratgias
estabelecidas pelo poder pblico, visando manter
ou incrementar o desenvolvimento da atividade
turstica em uma nao. Dessa forma, possvel
atender o mercado que est cada vez mais exigente.
Alm disso, as Polticas Pblicas de Turismo tam-
bm viabilizaro o acompanhamento de vrias pro-
postas e programas da Poltica Nacional de Turismo
em busca do seu prprio desenvolvimento.
Isso signifca que atravs de um planejamento
bem executado que se consegue solucionar,
com mais efcincia, os futuros problemas, e at
mesmo evit-los. O planejamento vai existir a partir
do momento em que necessrio defnir e alcan-
ar objetivos. As transformaes acontecem, por-
tanto, como resultado de decises e propsitos
e no somente para resultados imprevistos oca-
sionados por circunstncias casuais ou externas.
Dessa forma, o profssional deve agir com base
na atividade, pois o ponto em que se distingue o
planejamento atual e o futuro daquele feito anterior-
mente, cujo amadorismo conduzia a atividade para
o desenvolvimento, nem sempre correto, basean-
do-se em fatos que deram certo no passado.
Conclui-se, ento, que o modelo de gesto
pblica adotado pelo governo da Bahia tem contri-
budo para a descentralizao do Estado, trazendo
mudanas no prprio planejamento da Bahia, onde
esto ocorrendo transformaes de ordem estrutu-
ral na tentativa de fortalecer o turismo e os agen-
tes envolvidos no processo de gesto, que fazem
desta atividade um alvo promissor para o desenvol-
vimento socioeconmico do estado.
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O Estado e a educao indgena na
Bahia: possveis caminhos
Valuza Maria Saraiva
A
Abstract
This paper presents a discussion on the presence of
indigenous people assuming public offce in the State of Bahia
and the possible impediments and possibilities so that these posts
make bringing into effect public policies that favour the improved
development of school education for indigenous people viable. It
also states ways of allowing and even demanding that non-Indians
institutionalise indigenous history and culture in Brazilian school
units in their curriculum by enforcing Law 11.645/2008. This
document is basically in agreement with data from indigenous
people in Bahia. It intends to contribute to expanding the view
in relation to the importance of inheritances from our ancestors
and forms of resistance the struggle of indigenous people that
survived and survive so many possibilities of becoming extinct
but resist the impulses and shocks of contemporary times in a
supreme way.
Keywords: Law 11645/2008. Public offce for indigenous
people. Indigenous school education. Visibility for indigenous
people.
BAHIA
ANLISE & DADOS
A
Mestranda em Polticas Pblicas, Gesto do Conhecimento e Desenvolvimento Re-
gional pela Universidade do Estado da Bahia (Uneb); pedagoga pela Uneb; professora
da rea Pesquisa e Prtica Pedaggica no magistrio indgena da Bahia; coordenado-
ra pedaggica na Secretaria Estadual de Educao. vmsaraiva@sec.ba.gov.br
Resumo
O trabalho apresenta uma discusso sobre a presena
dos indgenas ocupando cargos pblicos no estado da Bahia e
os possveis entraves e possibilidades para que esses cargos
viabilizem a efetivao de polticas pblicas que favoream
o melhor desenvolvimento da educao escolar indgena.
Diz tambm das formas de permitir e at exigir, por fora da
Lei 11.645/2008, que os no ndios institucionalizem nos seus
currculos a histria e cultura indgena nas unidades escolares
brasileiras, sendo referendado o texto basicamente em dados
dos povos indgenas da Bahia. Com isso, pretende-se contribuir
para ampliar o olhar com relao importncia das heranas
dos nossos ancestrais e as formas de resistncia e luta dos
povos indgenas que sobreviveram e sobrevivem a tantas
possibilidades de extino, mas que resistem de forma soberana
aos impulsos e abalos da contemporaneidade.
Palavras-chave: Lei 11.645/2008. Cargos pblicos para
indgenas. Educao escolar indgena. Visibilidade para os
povos indgenas.
INTRODUO
Diante da confgurao do atual cenrio poltico
e educacional da Bahia com relao aos povos
indgenas, esse texto tem como objetivo ponderar
sobre aspectos que favorecem e os que podem ser
impeditivos para uma boa institucionalizao da
educao indgena nesse estado.
As alteraes ocorridas na legislao desde
1988 com a Constituio e com a Lei 11.645/2008,
que institucionaliza o estudo da histria indgena
nas escolas, tm dado elementos para o trabalho
de forma mais organizada, possibilitada pela legis-
lao vigente, vislumbrando maiores impactos na
qualidade social da educao dos povos indge-
nas do nosso estado e do nosso pas, abrindo
portas visibilidade positiva desses povos nas
escolas dos no ndios e, consequentemente,
na sociedade como um todo. Com isso, inicial-
mente sero enfatizados os problemas enfrenta-
dos pelos ndios e as possibilidades desses povos
se benefciarem (ou no) diante da atual conjun-
tura, principalmente com alguns cargos que hoje
assumem na gesto pblica do estado da Bahia.
Num segundo momento sero discutidas algumas
estruturas indgenas que podem ser identifcadas
O ESTADO E A EDUCAO INDGENA NA BAHIA: POSSVEIS CAMINHOS
e articuladas para desenvolver aprendizagem nas
escolas dos no ndios.
O pouco ou defciente trato sobre os povos ind-
genas nas unidades escolares advm de aspectos
histricos que desembo-
cam em inmeras faltas e
falhas sobre a visibilidade
das etnias indgenas dessa
terra. Sendo assim, o texto
ir elencar alguns pontos
de difculdade do cenrio
baiano atual: escassez de materiais didticos sobre
os povos indgenas; carncia de pesquisas sobre a
questo indgena; defcincia no trato da temtica
indgena nas escolas, ainda abordando os conhe-
cimentos indgenas de forma superfcial e, muitas
vezes, alimentando o preconceito; desconheci-
mento, por parte dos profssionais da educao,
das variantes que determinam as etnias; pouca
noo ou desconhecimento das etnias que existi-
ram e existem na atualidade nesse estado por parte
dos vrios segmentos educacionais; inexistncia
de formao continuada para professores que refa-
am o jeito de ver as nossas heranas indgenas;
profssionais atuando em vrias reas sem o devido
conhecimento sobre os indgenas do nosso estado,
podendo perpetuar preconceitos que podem se
expressar de variadas formas, dentre outros.
GESTO INDGENA: CAMINHOS POSSVEIS?
Massacres, lutas e inmeras batalhas foram
enfrentadas pelos nossos ancestrais para que hoje
ainda sobrevivam indgenas (mesmo que em nme-
ros nfmos em relao quantidade dos que j
existiram nesse pas) e esses lutem para melhorar
a qualidade de vida, dignifcando os projetos socie-
trios dos seus povos. Mesmo com alguns avanos
legais, os indgenas ainda encaram vrios proble-
mas, dentre eles esto: territoriais, educacionais, de
sade, infncia ameaada, precrias condies de
moradia, difculdades de sustentar-se nas aldeias,
fuga para os grandes centros urbanos, baixa autoes-
tima de muitos para dizer ou mostrar-se indgena.
Segundo dados do Censo 2006, no Brasil exis-
tem e resistem 222 povos e 180 lnguas. Destes,
14 esto na Bahia: Funi e Kariri Xoc, Kaimb,
Kantarur, Kiriri, Kiriri Barra, Pankarar, Pankaru,
Patax, Patax H H He,
Tapuia, Tupinamb, Tux,
Tumbalal e Xucuru Kariri.
Esses povos vivem em 99
aldeias que esto localiza-
dos em 19 municpios da
Bahia. So 57 escolas ind-
genas e destas sete so estaduais e 50 so munici-
pais, com 308 professores, atendendo 190 classes,
sendo 6.127 o total de estudantes.
Na Bahia, desde 2007 foi instituda a assuno
dos cargos pelos prprios indgenas na coordenao
indgena no rgo central e nas diretorias regionais
da educao, numa gesto que pretende ser demo-
crtico-participativa. Existem na Bahia 33 diretorias
regionais, sendo que onze resguardam etnias e sete
tm a coordenao indgena (Eunpolis, Ibotirama,
Itabuna, Ilhus, Paulo Afonso, Teixeira de Freitas e
Ribeira do Pombal), e as aldeias ocupam sete terri-
trios de identidade: Velho Chico, Litoral Sul, Baixo
Sul, Extremo Sul, Serto do So Francisco, Semi-
rido Nordeste II, Itaparica (BA/PE).
Desta forma, importante listar possveis
desafos que os gestores indgenas da Bahia hoje
enfrentam:
Chegar a um consenso diante formas 1.
operacionais de tomada de deciso, de
organizao das diferentes atividades e
responsabilidades do Estado e dos povos
indgenas, construindo resultados efetivos
no processo de gesto de indgenas para
indgenas;
Lidar com o aparato jurdico-administrativo 2.
do Estado, que pode negar direitos dos
povos indgenas em variadas situaes;
Assegurar a proposta de vida de bem- 3.
estar social coletivo dos povos indgenas,
resistindo seduo dos no ndios, que
vivem (em grande maioria) numa pers-
pectiva de competio, individualismo e
desejando acumular riquezas, numa base
Na Bahia, desde 2007 foi instituda
a assuno dos cargos pelos
prprios indgenas na coordenao
indgena no rgo central e nas
diretorias regionais da educao
VALUZA MARIA SARAIVA
capitalista de vida, como afrma Boaven-
tura de Souza Santos
a prpria cincia moderna desde o Sculo XIX
est a servio do desenvolvimento capitalista.
Ela tem de alguma maneira que recuperar a
autonomia, transformar o conhecimento de
maneira a torn-lo menos elitista, mais ativo,
mais envolvido com as questes de cidadania
e menos dependente dos programas e neces-
sidades do capitalismo. (SANTOS, 2006)
Promover a articulao social e poltica que 4.
fomente e efetive a mobilizao entre os povos
indgenas de todo o Brasil e da Bahia, para que
lutem e assegurem seus direitos, construindo
polticas que sejam para o bem de todos;
Promover aes que possibilitem, por via edu- 5.
cacional, que os indgenas percebam a impor-
tncia de deixar de depender de instituies,
construindo seus modos de vida referenda-
dos nas suas crenas e, consequentemente,
elevando sua autoestima e capacidade de
autossustentao subsidiada pelos seus
conhecimentos tradicionais, recursos naturais
e pela tecnologia (quando assim desejarem);
Dar visibilidade existncia dos povos ind- 6.
genas do Brasil e da Bahia nas escolas dos
no ndios, de forma que se construa res-
peito pelos modos de vida de cada povo e
desmistifque o ndio que pensado e exi-
gido como no incio da colonizao;
Assegurar, direta ou indiretamente, que as 7.
escolas indgenas construam suas prprias
concepes de ensino e de aprendizagem
para no ser meras reprodutoras das esco-
las dos no ndios;
Reconhecer, entender e subsidiar prticas 8.
pedaggicas que desenvolvam a capaci-
dade dos(as) estudantes ampliarem seus
conhecimentos cotidianos e cientfcos,
sendo aptos a responder qualquer tipo de
avaliao, inclusive externas, caso seja
desejo do seu povo.
Diante do exposto, questiona-se: a gesto exer-
cida pelos indgenas em coordenaes da Secre-
taria Estadual da Educao pode infuenciar na
defnio de polticas pblicas educacionais, gerar
informaes e conhecimentos que contribuam para
o fortalecimento da educao escolar indgena na
Bahia e proporcionar visibilidade positiva dos ind-
genas diante dos no ndios?
Porm, intento saber at que ponto esses car-
gos/funes tm contribudo para a efcincia dos
processos educacionais diante de questes que
podem ser impeditivas de bons resultados, tais como:
a burocracia que envolve o sistema educacional e a
educao escolar indgena tendo que se adequar s
mesmas, pois como ressalta Bobbio (2005) citando
Engels todas as sociedades tribais no tm idia de
Estado, mas tm normas sociais e morais de con-
vivncia e, assim sendo, essa construo de uma
educao escolar indgena que se adeque legali-
dade, que d resultados ao mundo dentro e fora da
aldeia uma construo que pode vir a ser desbra-
vadora de novas formas de gerenciar acordos nes-
sas sociedades; a gesto democrtico-participativa
somente no registro escrito dos documentos legais
e que muitas vezes no se efetiva nas formas de
relao no rgo central e nas diretorias regionais;
a falta de aparatos tecnolgicos numas comunida-
des e a possvel resistncia aos mesmos em outras,
mesmo sendo indgenas de uma mesma etnia; as
relaes entre os povos indgenas, que podem ser
confituosas na escolha de pessoas para exercer
os cargos educacionais (visto a no existncia de
concurso, dentre outras possveis causas a serem
pesquisadas); a pouca habilidade do rgo central
(SEC) para gerenciar o desenvolvimento das prti-
cas indgenas diante do seu projeto de educao e
sua capacidade de trabalhar de forma sistmica e
no somente em prticas isoladas.
Analisando a Constituio, sabemos que o Estado
tem a funo de formar cidados plenos, assegu-
rando direitos civis, polticos, econmicos e sociais,
e o nosso processo histrico excludente destituiu os
povos indgenas de participao, deixando-os vulne-
rveis e deserdados da educao. Segundo dados
do IBGE no Censo do ano 2000, a populao de
indgenas no Brasil era estimada em 734.127, o que
representava 0,4% da populao do pas. A popula-
o indgena apresentou crescimento mdio anual
de 7,9 % nos anos de 2004 e 2005 (IBGE) contra
1,6% da populao brasileira. O crescimento mdio
da populao indgena brasileira nos ltimos 10
anos projeta um futuro promissor e otimista do ponto
de vista tnico-demogrfco.
As conquistas territoriais
tambm tm sido expressi-
vas, alcanando as terras
indgenas 12,38% da rea
total do Brasil e 21% da rea
total na Amaznia, segundo
(LUCIANO, 2006 p. 80). Sendo esses dados ainda
pouco divulgados, conhecidos ou valorizados pelo
Estado e, possivelmente, pelos prprios povos ind-
genas, necessitam ser possveis instrumentos ou
forma de pressionar o governo e a sociedade na
construo de polticas pblicas adequadas e coe-
rentes para a proteo desse patrimnio indgena,
pois pode repercutir direta ou indiretamente na vida
do povo de todo o pas. Com isso, vemos que esto
sendo garantidos direitos, mas pensar as formas de
gerenciamento ps-conquistas primordial, sendo
necessrio assegurar os direitos j conquistados, e
continuar a lutar por outros imperativo.
DIFICULDADES QUE AINDA PERDURAM
Gerar conhecimentos cientfcos a partir dessa
pesquisa favorece reconhecer e valorizar o jeito de
cada povo conduzir seus processos de gerencia-
mento, traando seus planos e buscando resulta-
dos de crescimento promissor no que carece suas
comunidades, considerando o ser humano na sua
integralidade. Portanto, haver ndios que gerenciem
suas coordenaes no rgo central da Secretaria
da Educao e nas Diretorias Regionais da Rede
Estadual de Ensino pode no ser garantia de efe-
tividade das polticas se no forem gerenciados
seus processos de forma que lhes sejam oferecidos
subsdios tcnicos aliados ao foco poltico, peda-
ggico e administrativo para lidar com as necessi-
dades da contemporaneidade, que tem construdo
uma sociedade dependente e infuenciada pela
mdia como afrma Rua (2001, p. 238): na verdade,
principalmente a televiso, so importantes agen-
tes formadores de opinio, que possuem capaci-
dade de mobilizar a ao de outros atores. Com
essa infuncia da concepo de muitos programas
de televiso, possivelmente
so gerados ou perpetuados
vrios preconceitos quanto
aos povos indgenas, moti-
vando a formao de um
flo de desinformados ao
que de fato cultura das
vrias etnias nesse estado. Com isso, as formaes
acadmicas dos povos indgenas na rea de comu-
nicao podem infuenciar na conquista dos seus
direitos de divulgao, assim como tem sido em
outras reas do conhecimento. Alm disso, ainda
nos deparamos com livros didticos que propagam
a importncia da unio dos povos negros, ndios e
brancos, no entanto em vrios, e porque no dizer
quase todos os aspectos, os europeus que man-
dam na histria, ditando o incio de tudo, dando
invisibilidade cientifcidade, beleza, s formas de
vida, aos falares, ao contexto real das outras etnias.
Com isso, primordial realizar formao continuada
de profssionais da educao, para que sejam tra-
balhados no sentido de promover e potencializar o
real conhecimento sobre os povos indgenas. Cui-
dar da formao essencial, bem como assegurar a
aplicabilidade do que se refete na formao com a
continuidade das atividades nas salas de aula, aten-
tando formao das crianas, jovens e adultos.
Ou seja, para evidenciarmos mudana no trato mais
equnime s diferentes etnias, temos que comear
desde j com a efetivao da legalidade proposta
nas aes e projetos educacionais.
Hoje a escola necessita refazer o caminho e esse
s possvel com o compromisso poltico-social de
cuidar da verdade da histria passada e da atuali-
dade, no vendo os indgenas como gente que se
foi, ou somente em determinados lugares do Brasil,
mas tambm os ndios do Nordeste, dos quais, mais
uma vez infuenciados por diferentes fatores, dentre
eles a mdia, s se sabe o que a TV propaga, e
o Nordeste tem quase invisibilidade dos seus povos
indgenas. como se eles no existissem, como se
O crescimento mdio da populao
indgena brasileira nos ltimos 10
anos projeta um futuro promissor
e otimista do ponto de vista tnico-
demogrfco
no houvesse histria indgena na atualidade nesse
espao do Brasil, onde so visveis (algumas vezes
de forma ainda superfcial e atravs de informaes
distorcidas) os ndios do Norte, havendo possivel-
mente marcas de uma invisibilidade geogrfca.
Sendo possvel trabalhar com metodologias varia-
das, abrimos possibilidades de ir alm do que muitos
livros didticos propem: um estudo sobre o ndio
como coadjuvante na histria e no como sujeito
histrico, o que revela o vis etnocntrico e estereo-
tipado da historiografa em uso (GRUPIONI, 1995)
e se despindo de possveis mscaras que podem
fugir verdade sobre os povos indgenas. Portanto,
discutir cultura e gesto premissa para entender
esse desenvolvimento relacionado s necessidades
dessas comunidades, no somente para relacionar
cultura a costumes e tcnicas, mas ao que afrma
Tassinari (1995, p. 448), que cultura o conjunto
de smbolos de um grupo social e que lhes permite
atribuir sentido ao mundo em que vivem e s suas
aes. As representaes de indgenas ocupando
cargos pblicos demonstram que uma possvel
forma de respeitar os povos indgenas perante sua
capacidade de gerenciar, estudar, sistematizar e ser
protagonista da sua prpria histria.
Segundo dados do Unicef e do IBGE, vivem no
Brasil 286.686 crianas e adolescentes indgenas,
cerca de 45% desses meninos e meninas esto
em situao de pobreza e metade deles no tm
acesso gua potvel, reafrmado a condio de
violao dos direitos humanos. Como afrma Piove-
san (2004, p.137), sendo um dos direitos humanos
violados, os demais tambm o so por serem indi-
visveis e interrelacionados. A Constituio Federal
de 1988 destinou um captulo especfco popula-
o indgena, reconhecendo o direito diferena.
Seu artigo 231 assim comea:
So reconhecidos aos ndios sua organiza-
o social, costumes, lnguas, crenas e tra-
dies e os direitos originrios sobre as terras
que tradicionalmente ocupam, competindo
Unio demarc-las, proteger e fazer respeitar
todos os seus bens.
Assim sendo, a implementao de polticas e
projetos de melhoria na educao escolar indgena
signifca, tambm, a capacidade de gerar e lidar
com novos conhecimentos e cdigos diferencia-
dos, construindo e elaborando os saberes para for-
talecer e garantir direitos necessrios formao
humana que podem ser construtores de uma popu-
lao indgena mais reconhecida e tratada com dig-
nidade, a partir do fortalecimento interno dos seus
saberes para enfrentar o mundo dentro e fora da
aldeia, onde os processos educacionais podem
ser fortes aliados, visto que a educao pode abrir
oportunidades para os povos indgenas da Bahia.
A aprovao da Lei de Diretrizes e Bases da Edu-
cao Nacional (LDB) em 1996, assegurando os
direitos de uma educao especfca e diferenciada
para as escolas indgenas, contemplou a educao
escolar num novo processo de polticas pblicas. O
Plano Nacional de Educao assegurou reivindica-
es importantes para a educao escolar: trata-se
da formao do professor indgena no apenas em
nvel de Ensino Mdio Magistrio, mas sua for-
mao em nvel superior, e estabeleceu que cada
estado brasileiro dever criar programas especiais
para esse atendimento. O Referencial Curricu-
lar Nacional para as Escolas Indgenas fortalece
as unidades escolares a lanar mo dos estudos
para a aplicabilidade do que propem, ampliando
possibilidades curriculares, sem somente copiar
as escolas dos brancos. Nesse entendimento,
importante ressaltar que a consolidao da legisla-
o s ser possvel se houver uma integrao de
aes que contemple os anseios e expectativas dos
povos indgenas expressados nos projetos societ-
rios, atrelados tambm ao projeto poltico-pedag-
gico de suas escolas. O investimento na formao
profssional dos professores indgenas em nvel de
magistrio e de ensino superior tem demonstrado
que no basta apenas adquirir as informaes,
necessrio revert-las para o projeto social, cons-
trudo coletivamente para o desenvolvimento de
polticas educacionais que respeitem o projeto de
futuro de todos os povos indgenas a partir dos
conhecimentos adquiridos. Portanto, determi-
nante demarcar aqui a importncia dos indgenas
participarem e serem autores de propostas para a
educao dos no ndios.
MEMRIAS E HISTRIAS INDGENAS
Os indgenas muitas vezes so idealizados
pelos brasileiros e baianos com as mesmas carac-
tersticas fsicas, como se
fossem todos iguais. Na
Bahia temos a marca da
diferena que os brasileiros
tanto dizem existir, mas que
ainda necessitam aprender
a respeitar: ndios fruto da
mistura com os povos negros e brancos, muitos com
cabelos crespos, pele negra, dentre outras caracte-
rsticas que desmistifcam o ser ndio com fentipos
diferentes do incio da colonizao. Ainda ouvimos
ndio preguioso, aculturado, coisa do passado,
no existe mais ndio de verdade como formas de
explicar o comportamento dessa gente. No entanto,
para construir respeito e equidade, devemos consi-
derar o que diz Boaventura S. Santos:
O senso comum, o conhecimento vulgar, a
sociologia espontnea, tudo isso so opini-
es, formas de conhecimento falso com que
preciso romper para que se torne possvel o
conhecimento cientfco [...]. A cincia cons-
tri-se, pois, contra o senso comum, e para
isso dispe de trs atos epistemolgicos fun-
damentais: a ruptura, a construo e a cons-
tatao. (SANTOS, 1989, p.31)
Romper com o que nos venda os olhos, com o
que reafrma e refora o preconceito. Construir e
constatar dignidade humana e social a partir do pes-
quisado, aprofundado sobre todos os aspectos da
histria e da atualidade sobre as etnias que fazem
parte desse pas urgente. Pouco respeito dos no
ndios aos indgenas quanto aos seus aspectos fsi-
cos e suas potencialidades no trato com cincias e
tecnologia, dentre outras questes, evidenciado
nos currculos escolares, onde so quase inexis-
tentes os saberes indgenas, mas presente a afr-
mao quase que constante de como os outros
os vem. Estes dados, quando aparecem, muitas
vezes reforam o jeito superfcial de tratar as etnias,
minimizando seus saberes ao simples cocar colo-
cado na cabea, ao bater na boca imitando sons,
aos colares de sementes, s pinturas no rosto, em
grande maioria destitudos de qualquer signifcado,
de qualquer conhecimento simblico construdo
pelas comunidades indgenas em suas reais pr-
ticas. Ou seja, a falta de
conhecimento sobre as pin-
turas, o uso das cores, as
danas, as formas de cul-
tuar sua religio e professar
sua f, os mitos, as formas
de lidar com a natureza, os
medicamentos utilizados, os alimentos, o uso de
cada semente ou cada forma/jeito de utiliz-la nos
seus adereos, dentre outros, podem ser determi-
nantes para reafrmar o preconceito na sociedade
dos no ndios. O que reduz os indgenas a simples
atos repetitivos, o que hoje inadmissvel por conta
do nvel de informaes j existentes e a neces-
sidade de lutar por mais conhecimento dos profs-
sionais da educao, que tambm devem ser e se
sentir responsveis por construir uma educao
para no ndios que respeitem e saibam dos sabe-
res e etnias indgenas do seu municpio, estado,
pas e de outros pases.
A nossa grande casa, a Terra, abrigo multit-
nico, e isso j sabemos, mas ainda motivo para
alguns povos se sentirem superiores a outros,
apesar de tudo que a histria nos mostrou: brigas,
batalhas, lutas, mortes, vencedores, perdedores e
o falecimento de culturas. Com os povos indge-
nas no foi diferente, at hoje enfrentam situaes
de luta constante por respeito ao menos no trato.
Pode-se afrmar que formas de receber, considerar
e deferir autoridade aos povos europeus ainda hoje
sugerem maior reverncia que aos povos indge-
nas, destituindo-os de sabedoria e cientifcidade em
variadas situaes. Enquanto ao povo europeu
dado crdito na voz, no jeito e nas formas de imitar/
ditar inmeras aes cotidianas e jeitos de pensar
podemos citar a moda como forma de mensurar
essa questo, pois os indgenas so desconsidera-
dos com os seus trajes em inmeras reparties e
necessitaram/foram obrigados a se trajar como no
ndios. No se faz nessas linhas meno a termos
que nos vestir como indgenas, mas considerar
[...] determinante demarcar
aqui a importncia dos indgenas
participarem e serem autores de
propostas para a educao dos
no ndios
que quem deles desejar poder usar seus trajes
caractersticos. Em dado momento da histria, os
ndios foram obrigados, em sua maioria, a se ves-
tir, e ainda hoje h cobranas para que estejam
da mesma forma (pelados, para serem ndios de
verdade); e agora novamente nos deparamos com
exigncias, apesar de todas as marcas impostas
historicamente pelo que desejam deles: estarem
nus. Ou seja, de forma mandada foram colocadas
vestes do povo que essas terras invadiram e, da
mesma forma, hoje se exige que fquem despidos.
As contradies entre o que foram antigamente, o
que so na atualidade e o que se deseja que os
indgenas sejam imperam fortalecendo preconcei-
tos e infuenciando nas formas de vida das aldeias
e nas relaes com o mundo dos no ndios.
Contudo, a pobreza material que rodeia mui-
tas aldeias, resultado da invaso desses espaos
ou das formas que encontraram de sobreviver em
condio subumana, no invalida a riqueza nas
formas de cuidar das suas vidas, lutando por uma
educao escolar indgena diferenciada, melhoria
na sade, um territrio prprio para suas subsis-
tncias, por animar ou resgatar suas lnguas num
pas que diz s ter a Lngua Portuguesa, ignorando
os diversos falares aqui existentes. Enfm, por vida
para essas vidas.
CONSIDERAES FINAIS
Acreditando que a cincia capaz de contribuir
para o crescimento dos seres humanos, tornan-
do-os mais capazes de inferir nos seus ambientes,
valorizando o que diferente em meio a um mundo
igual, os princpios da sapincia, do compromisso,
da sensibilidade, da probidade e da capacidade tc-
nica so base essencial para propagar a cultura ind-
gena ps morte de tantos aspectos culturais hoje
fundamentalmente necessrios para fazer evoluir
o olhar to decantada diversidade tnico-cultural
existente nesse pas e nesse estado. A Lei Fede-
ral 11.645/2008 vem reafrmar a necessidade de
estabelecer no currculo ofcial da rede de ensino a
obrigatoriedade da temtica Histria e Cultura Afro-
Brasileira e Indgena. Estudos e esforos empreen-
didos no sentido de dar promoo e visibilidade s
questes indgenas devem ser premissa num pas
que tentou acabar, inviabilizar e banalizar a cultura
indgena, principalmente nos aspectos educacio-
nais. A escola, os meios de comunicao e a lgica
perversa dos livros didticos como fruto do des-
caso histrico imbecilizaram, passaram por cima,
deixaram de ver e enxergar a realidade das etnias,
potencializando o desrespeito aos conhecimentos
indgenas, reafrmando e fortalecendo um olhar pre-
conceituoso, talvez fazendo com que jovens pos-
sam olhar um ser humano indgena como um objeto
imprestvel a ser queimado num ponto de nibus
ato simblico que nos mostra quo superiores se
acham em relao a outras pessoas. necess-
rio investir no fortalecimento dos povos indgenas
quanto s formas de infuenciar nos projetos edu-
cacionais desse estado, principalmente no trato da
temtica indgena na rede estadual de ensino.
momento de evidenciar as potencialidades indge-
nas e no perpetuar a prtica escolar superfcial de
olhar os povos indgenas de forma igual, sem a ver-
dade e inteireza necessria para o trabalho com a
formao humana, que premissa da educao.
Entretanto, no que tange educao escolar
dos no ndios com referncia aos indgenas,
fundamental focar:
na formao dos profssionais da educao I.
da rede estadual de ensino;
na elaborao de materiais didticos (livros II.
de variados gneros textuais, produes de
vdeos e outros) em parceria com os indge-
nas, respeitando a cultura oral desses povos
para transformar em escrita (nos casos
necessrios) sem perder de vista o levan-
tamento de aspectos culturais que possibili-
tem a superao da viso dos ndios como
seres no contemporneos, para as reais
prticas que existiram ou que existem entre
os povos, enfatizando aspectos que fazem
parte da vida como: as formas de organiza-
o social; os casamentos nas vrias etnias;
os jeitos de usar as pinturas e de produzir o
grafsmo indgena; a relao com o Sagrado,
a natureza e com os aspectos geogrfcos;
a medicina indgena, dentre variados aspec-
tos que esto presentes (ou no mais) na
vida dos indgenas e, muitas vezes, dos no
indgenas;
nas formas de assegurar o bom uso dos III.
recursos provindos para o fornecimento de
materiais compatveis s sries ou modali-
dades de ensino;
no estabelecimento de objetivos e metas IV.
que garantam a disseminao da cultura
indgena nas escolas das vrias redes, de
forma a construir respeito e visibilidade posi-
tiva s etnias;
no trato com as representaes dos pro- V.
fssionais da educao e dos estudantes
acerca dos povos indgenas, para que num
futuro prximo possamos contar com atu-
ao profssional em variadas reas, com
responsabilidade aos diferentes povos.
Com isso, necessrio aprofundar quais aspec-
tos podem ser viveis para que os indgenas, que
so agentes envolvidos diretamente com a ges-
to pblica nas Diretorias Regionais da Educao
(Direc) e no rgo central da Secretaria da Educa-
o da Bahia (SEC), tenham efetividade no envol-
vimento com a mquina pblica. importante
apontar que preciso no somente viabilizar os
cargos, mas promover: suporte tcnico; formas de
problematizar a prtica junto legislao vigente,
viabilizando aspectos burocrticos; formao para
o desenvolvimento de habilidades que so neces-
srias para o maior e melhor desempenho diante o
mundo fora da aldeia, dentre outros aspectos. Tudo
isso como forma de agenciar maior qualidade de
vida para as vrias etnias da Bahia, requerendo e
promovendo maior visibilidade para os povos ind-
genas, dando ascenso s riquezas dos nossos
ancestrais e contemporneos dessa terra Brasil e
desse canto Bahia.
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Seo 3
Experincias e
Estudos de Caso
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O valor da participao na educao
para a cidadania: a expriencia do
oramento participativo no municpio
de Alagoinhas, na Bahia
*
Mayra Landim Ricci
A
Resumo
Neste artigo apresento os resultados de um estudo atravs
do qual analiso o processo de participao na experincia de
Oramento Participativo (OP) desenvolvida no municpio de
Alagoinhas Bahia, Brasil e seu potencial educativo para a
cidadania. As experincias de OP nascem num contexto de
lutas sociais histricas por democratizao em nosso pas e se
confgura como um novo paradigma de gesto pblica, que est
superando o tradicional modelo do Estado brasileiro, marcado pelo
clientelismo na poltica, pelo patrimonialismo e pelo autoritarismo
burocrtico. Para atingir o objetivo deste estudo, articulo trs
campos temticos: democracia, participao e educao para
a cidadania. Desenvolvi um Estudo de Caso, no qual procurei
descrever e analisar a histria, estrutura e funcionamento do OP,
caracterizar a participao e seus nveis e refetir sobre os desafos
e possibilidades da participao na educao do cidado.
Palavras-chave: Participao. Oramento Participativo.
Educao. Cidadania.
* Trabalho produzido como requisito para obteno do Diploma de Estudos Avana-
dos (DEA), do doutorado em Educao e Democracia da Universidade de Barcelona,
Espanha.
A
Doutoranda em Educao pelo Programa de Educao e Democracia pela Uni-
versidade de Barcelona, Espanha; mestre em Educao e Contemporaneidade pela
Universidade do Estado da Bahia (Uneb); especialista em Metodologia de Pesqui-
sa Qualitativa e Comunicao na rea social e graduada em Servio Social pela
Universidade Catlica de Salvador (UCSal). Sempre presente, faleceu no dia 24 de
setembro de 2009, enquanto exercia os cargos de membro do Grupo de Pesquisa
Sociaprende e de Chefe de Gabinete da Secretaria de Relaes Institucionais do
Estado da Bahia.
BAHIA
ANLISE & DADOS
Abstract
The results of a study through which analysis of the
participation process in the Participative Budget (OP) experience
developed in the local authority of Alagoinhas, Bahia, Brazil and
its educational potential for citizenship are presented in this article.
The OP experiences come into being in a context of historic social
struggles for democratization in our country and are represented
as a new paradigm of public management, which is passing
the Brazilian States traditional model, marked by clientelism in
politics, patrimonialism and bureaucratic authoritarianism. Three
thematic felds are articulated in order reach this studys objective:
democracy, participation and education for citizenship. A case
study was developed in which it was sought to describe and
analyse the OPs history, structure and functioning, characterize
participation and its levels and refect on the challenges and
possibilities of participating in citizens education.
Keywords: Participation. Participative Budget. Education.
Citizenship.
INTRODUO
Neste artigo apresento os resultados de um
estudo atravs do qual analiso o processo de partici-
pao na experincia de Oramento Participativo
(OP) no municpio de Alagoinhas Bahia, Brasil e o
seu potencial educativo para a cidadania.
No Brasil, surgem, a partir da dcada de 1980,
as experincias de OP, uma forma de participao
direta da populao na defnio do oramento
pblico e na formulao das polticas pblicas para
as cidades. O OP possibilita que a populao dis-
cuta e defna as prioridades de investimento do
recurso pblico e acompanhe como est sendo
gasto o que foi decidido coletivamente.
O OP em todo o Brasil se caracteriza como
experincia participativa inovadora na formulao
O VALOR DA PARTICIPAO NA EDUCAO PARA A CIDADANIA: A EXPERIENCIA DO ORAMENTO PARTICIPATIVO NO MUNICPIO DE
ALAGOINHAS, NA BAHIA*
e avaliao de polticas pblicas, assumindo
lugar de destaque na anlise de cientistas polti-
cos e sociais e de educadores. A literatura sobre o
assunto revela o quanto so diferenciadas essas
experincias, a depender das peculiaridades socio-
polticas, territoriais, culturais e histricas de cada
localidade, o que mostra, por um lado, a atualidade
e relevncia deste estudo, e por outro, sua incom-
pletude e necessrio aprofundamento nos diversos
momentos histricos.
Observa-se que crescem as experincias deno-
minadas e autodenominadas de Oramento Partici-
pativo no Brasil, e que, a depender dos contextos
sociopolticos, a participao vem assumindo con-
tornos, tipos e nveis diversifcados, conforme pes-
quisa realizada por Ribeiro e Grazia (2003). Esse
estudo tem como objetivo analisar a participao
em sua dimenso educativa para a cidadania na
experincia do OP. Primeiro, pela importncia dos
processos educativos no formais na educao do
cidado. Segundo, porque o debate acerca da par-
ticipao, como valor democrtico, extremamente
pertinente e necessrio na contemporaneidade. E
por fm, pelo carter inovador dessas experincias
no Brasil, que vm caracterizando-se como formas
de superao das tradies patrimonialistas, ou
seja, como um novo paradigma de gesto pblica.
PRINCIPAIS PRESSUPOSTOS
O trabalho articula trs campos temticos:
democracia; participao e educao para a cida-
dania. Seu enfoque se fundamenta nos seguintes
pressupostos principais: primeiramente, a compre-
enso que a democracia participativa uma forma
complementar democracia representativa; e que
a democratizao dos subsistemas sociais amplia a
democracia, mantendo o essencial do sistema pol-
tico de democracia representativa, mas realizando
correes como a introduo de consultas popula-
res, a participao dos cidados no planejamento
em longo prazo, a desoligarquizao dos partidos
e democratizao das instituies no polticas
(empresas, escolas, universidades).
Bobbio (2000, p.65) afrma que entre a forma
extrema de democracia representativa e a forma
extrema de democracia direta existe um conti-
nuum de formas intermedirias. Um sistema de
democracia integral pode conter todas, cada uma
delas em conformidade com as diversas situaes
e as diversas exigncias, isto porque so perfei-
tamente compatveis entre si. Isto implica que, de
fato, a democracia representativa e a democracia
direta no so dois sistemas alternativos, mas dois
sistemas que podem integrar-se reciprocamente.
Predomina amplamente no Brasil, no mbito da
democracia participativa, sua modalidade semi-in-
direta, como o caso dos diferentes conselhos (de
sade, da criana e do adolescente, dos direitos huma-
nos etc.). Nestes, com efeito, o cidado no participa
diretamente da gesto pblica, ou de sua fscalizao,
mas atravs de representantes da entidade que inte-
gra os quais detm, em geral, mandato fxo.
Os defensores da democracia participativa acre-
ditam que, apesar do individualismo das sociedades
contemporneas, a participao a prpria escola
poltica que ir desenvolver no cidado no apenas
o conhecimento acerca do funcionamento institu-
cional da democracia, mas tambm valores demo-
crticos, como o da solidariedade social. O que a
teoria educacional da participao argumenta
que a noo de bem pblico ou um sentimento
comunitrio so adquiridos no exerccio da pr-
pria participao. (DIAS, 2002, p. 3 e 4). Essa a
hiptese que analiso na pesquisa de campo.
O segundo pressuposto o reconhecimento de
que as experincias participativas constituem-se em
lcus educativo de vivncia coletiva e que o treina-
mento democrtico vital para formao do cida-
do, consciente de seus direitos, responsvel por
seus deveres e sensvel aos problemas de todos,
que so tambm os dele, na medida em que assim
tenha sido educado. (CABEZUDO, 2004, p.97).
Para Bobbio (2000, p. 43-45), o estado atual dos
regimes democrticos apresenta, entre as promes-
sas no cumpridas pela democracia, a realizao da
educao para a democracia, [...] que surgiria no
prprio exerccio da prtica democrtica. A promessa
no cumprida pela democracia, de educar o cidado,
MAYRA LANDIM RICCI
pode signifcar um entrave para sua participao na
esfera pblica, na medida em que o cidado no ins-
trudo, no educado e no preparado para os embates
democrticos e para a efetiva participao nas coisas
da polis pode vir a abster-se
de tal participao, ou, caso
participe, tornar-se alvo fcil
para manipulao. Parado-
xalmente, pode se constituir
num espao potencialmente
educador para cidadania.
Como afrmam Martinez e
Hoyos (2006, p. 38), a par-
ticipao efcaz no espao
pblico no pode limitar-se reivindicao e ao
reconhecimento do direito de eleger nossos repre-
sentantes. Requer, tambm, cidados e cidads
motivados e treinados para intervir ativamente na
tomada de decises e sistemas que garantam a
transparncia nos debates e a participao real na
elaborao de normas e na tomada de decises.
Para Trilla e Novela (2001), h muitas formas,
tipos, graus, nveis e mbitos de participao. Eles
propem uma tipologia com quatro classes de
participao: simples, consultiva, projetiva e meta
participao. Os autores alertam que essas quatro
classes, apesar de qualitativamente diferentes, no
so excludentes entre si e dependem de mltiplos
fatores (idade, maturidade participativa dos sujei-
tos, contexto, propsito do projeto etc.).
Portanto, alm da criao de espaos e canais
de participao cidad
1
, faz-se necessrio criar as
condies para que esta participao ocorra de fato
sem manipulaes, formando cidados e cidads
com as competncias necessrias para o exerccio
dessa prtica.
O terceiro pressuposto que todo sujeito
um interlocutor vlido
2
e que a atitude dialgica
uma competncia fundamental ao exerccio da
1
A participao cidad pode ser defnida resumidamente como o mecanismo que
permite ao cidado comum incorporar-se aos processos de formulao, deciso e
implementao de polticas pblicas. Quanto mais direto, participativo for o exerccio
do poder poltico, mais acentuada ser a capacidade democrtica das instituies
polticas, cujas decises estaro mais prximas de traduzir a vontade popular.
2
Segundo Cortina (1997), o sujeito uma pessoa cuja autonomia se caracteriza por ser
um interlocutor vlido, isto , uma pessoa autorizada a decidir sobre a correo de normas
que lhe afetam e capacitada a tomar decises a partir de interesses generalizveis.
cidadania,
3
que deve conter os seguintes atributos:
a- reconhecimento das pessoas como interlocuto-
res vlidos, com direito a expressar seus interesses
e a defend-los com argumentos; b- disposio de
igualmente expressar seus
interesses e apresentar os
argumentos que so neces-
srios; c- o interlocutor um
sujeito no para convencer,
mas algum com quem dia-
logar dilogo bilateral,
no unilateral; d- preocupa-
o em encontrar uma solu-
o correta e, portanto, em
entender-se com seu interlocutor. Entender-se no
signifca lograr um acordo total, mas descobrir o
que se tem em comum; e- compreenso de que
a deciso fnal, para ser correta, no tem que aten-
der aos interesses individuais ou grupais, mas a
interesses universalizveis, ou seja, a aquilo que
todos poderiam querer; f- compreenso de que
as decises morais no se tomam pela maioria,
porque a maioria uma regra poltica, mas a partir
do acordo de todos os afetados porque satisfaz aos
interesses de todos. (CORTINA, 1995, p. 41-63)
A participao em questes pblicas requer por
parte dos cidados uma capacidade desenvolvida
de julgar criticamente os acontecimentos e trans-
cender a lgica individual para chegar a pontos de
vista universais que lhes permitam encarar comuni-
cativamente (com outros e outras) os problemas de
uma comunidade. Ou seja, a cidadania se constri
e se pratica com outros. Dentro desta perspectiva,
a ao educativa visa no somente a formao do
juzo crtico dos sujeitos individuais, mas tambm
deve desenvolver suas capacidades comunicativas
e cvicas que vinculam o individual ao universal.
Porm, o que se observa so os limites da partici-
pao poltica. A organizao social contempornea
3
O conceito de cidado que utilizo neste trabalho aquele apresentado por Cortina
(2005, p. 33), do ser humano autnomo que faz a vida comum junto a seus iguais.
consciente de que constri sua autonomia em solidariedade com outros iguais a ele.
Para a autora, cidado no unicamente aquele que tem uma cdula de identidade,
mas aquele que participa das deliberaes e decises em torno das questes pbli-
cas. O autntico cidado o indivduo que toma parte ativa nas questes pblicas,
naquilo que o afeta diretamente, e no se conforma em estar apartado do processo
de deciso. A cidadania resultado de uma prtica, a aquisio de um processo que
comea com a educao formal (a escola) e informal (famlia, amigos, mdios e co-
municao, ambiente social), porque aprendemos a ser cidados, do mesmo modo
que aprendemos quase tudo o que importante na vida.
A participao em questes
pblicas requer por parte dos
cidados uma capacidade
desenvolvida de julgar
criticamente os acontecimentos
e transcender a lgica individual
para chegar a pontos de vista
universais
tornou-se de tal forma complexa que o exerccio
direto da participao em espaos coletivos de
deciso considerado, por alguns, uma utopia
4
.
A exacerbada ampliao do volume populacional,
o individualismo capitalista que leva os homens a
dedicarem-se prioritariamente aos negcios priva-
dos, o desinteresse poltico e a consequente falta
de informao acerca do que se passa na esfera
pblica so alguns dos fatores contemporneos
que desafam as experincias de participao direta
e reforam a apatia e o descaso com a poltica. A
apatia poltica observada na atualidade em todo o
mundo, obviamente respeitando as diferenas e
especifcidades de cada local, um dos sintomas de
uma sociedade formada por indivduos que perde-
ram a capacidade de fazer uso pblico de sua razo
(BOBBIO; MATTEUCCI; PAQUINO 2002, p. 889).
Mesmo reconhecendo que a participao em
questes pblicas mais difcil em cidades onde
a populao desarticulada, Cortina (1995, p.53)
acredita que em uma sociedade organizada a par-
ticipao nos diferentes nveis da vida pblica
possvel. Para tanto, sugere algumas aes para
fortalecer essa participao, e dentre elas a criao
de espaos pblicos participativos, cujas propostas
incidam nas decises polticas e na promoo da
participao dos cidados nas distintas esferas da
sociedade civil (educao, sade, economia etc.),
de maneira que possam sentir-se protagonistas.
O SURGIMENTO DE EXPERINCIAS
PARTICIPATIVAS NO BRASIL NO MBITO DAS
POLTICAS PBLICAS
A formao do Estado e da sociedade brasileira
foi marcada pelo patrimonialismo que interferiu, e
que, de certa forma, ainda interfere na relao
entre ambos. Esse trao marcado por uma linha
tnue e difusa que torna a coisa pblica como um
bem privado. Essa tradio patrimonialista, na
esfera pblica, acompanhada por fenmenos
de irracionalismo administrativo, desigualdade de
4
Nesta situao o conceito utopia tomado em seu sentido comum de projeto irrea-
lizvel, e no no seu contedo conceitual cientfco, de ideal a ser buscado.
renda, corrupo generalizada, impunidade, cen-
tralizao do poder e vcuo moral (SODR, 1999,
p. 78, 114).
Esse modelo na formao do Estado brasileiro
vem sendo gradativamente superado por outras
formas de relao entre o poder pblico e a socie-
dade. Na dcada de 1980, vrias experincias par-
ticipativas surgiram com a forte presena da Igreja
Catlica, de Movimentos de Base e do Sindicato de
Trabalhadores Rurais (TEIXEIRA, 2001, p. 260).
Em 1988, o Partido dos Trabalhadores ganhou
as eleies em capitais importantes como Porto
Alegre, So Paulo e Vitria, e implementou um pro-
grama intitulado o modo petista de governar, que
tinha sua centralidade no Oramento Participativo e
nos conselhos populares.
Mas s em 1989, na cidade de Porto Alegre, que
o Oramento Participativo foi divulgado junto opi-
nio pblica. A elaborao e execuo do oramento
municipal passaram a ser realizadas com a participa-
o da populao atravs de um amplo debate que
acontece, at hoje, ao longo do ano, onde so defni-
dos valores de receita e despesa e decidido onde
sero feitos os investimentos, quais as prioridades e
quais as obras e aes a serem desenvolvidas.
Atualmente, o Estado brasileiro possui alguns
importantes dispositivos legais
5
que amparam a
participao popular na gesto pblica. As expe-
rincias participativas, em mbito municipal, vm
ampliando-se, conforme os dados de uma pesquisa
realizada pelo Frum Nacional de Participao
Popular. (RIBEIRO; GRAZIA, 2003).
Com a eleio em 2002 do Presidente Luis In-
cio Lula da Silva, do Partido dos Trabalhadores, o
governo vem desenvolvendo suas aes apos-
tando em um novo paradigma de gesto pblica
baseado em um modelo participativo e no dilogo
entre Estado e sociedade. No decorrer desses dois
mandatos, o governo vem buscando constituir um
sistema de participao social que permita socie-
dade mecanismos para dar conhecimento, debater,
5
A Constituio Federal de 1988, a Lei de Responsabilidade Fiscal de 2000 (Lei
Complementar Federal n. 101/2000), o Estatuto da Cidade (Lei Federal n 10.257 de
10 de julho de 2001)e o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), criado pela Lei
8.059, de 12 de Julho de 1990. Cabe, ainda, ressaltar que, mesmo sem amparo cons-
titucional, outros mecanismos da democracia participativa vm sendo criados no Brasil
nas diferentes esferas do servio pblico, a exemplo da Ouvidoria (Ombudsman).
MAYRA LANDIM RICCI
avaliar e dar transparncia s aes governamen-
tais. Essa nova perspectiva vem sendo concreti-
zada atravs de algumas aes como a criao do
Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social
CDES, rgo majoritaria-
mente da sociedade civil,
de carter consultivo da
Presidncia da Repblica,
que tem por objetivo discutir
os grandes rumos do pas
de forma compartilhada; a
realizao do planejamento
nacional das diretrizes e metas para os quatro anos
de governo, o Plano Plurianual, com a participao
da sociedade; a ampliao e fortalecimento das
Conferncias setoriais fruns que discutem e for-
mulam polticas pblicas para as diversas reas; e o
fortalecimento dos Conselhos rgos com partici-
pao da sociedade e do poder pblico que formu-
lam e acompanham as polticas pblicas.
Essas aes vm estimulando uma relao de
corresponsabilidade entre o Estado e a sociedade,
ao tempo que confere legitimidade s decises e
aes do governo.
A EXPERINCIA DO ORAMENTO
PARTICIPATIVO EM ALAGOINHAS (2001-2004)
Alagoinhas uma cidade de porte mdio que
est distante 107 km de Salvador, capital da Bahia.
Est entre os municpios mais populosos do estado
com 130.095 habitantes
6
, eminentemente urbana.
Atualmente o municpio se caracteriza por sua
vocao para tornar-se um polo ceramista e pelo
incremento da oferta de emprego nos setores indus-
trial e da construo civil. As atividades econmicas
so diversifcadas, destacando-se: a extrao de
petrleo, gs natural, agricultura, agropecuria e a
indstria, tendo como destaque a indstria de cer-
veja Schincariol. o principal polo econmico da
Regio Litoral Norte, portanto, um municpio estra-
tgico para o desenvolvimento da regio.
6
Segundo o Censo de 2000 na rea rural, haviam 17.278 residentes, distribudos em
cinco distritos e na sede do municpio 110.358 habitantes.
Em 2001 foi implantado na cidade de Alagoinhas
o Oramento Participativo, programa que se desen-
volve a partir de ciclos anuais compostos por vrias
etapas que se constituem na discusso da Prefei-
tura com a sociedade civil
dos principais problemas da
comunidade e na defnio
das prioridades de investi-
mento pblico no municpio.
No perodo estudado
o OP constitua-se em um
programa prioritrio da
administrao de Alagoinhas e se articulava com o
restante da estrutura administrativa da Prefeitura.
Os secretrios municipais participavam das assem-
bleias que envolviam sua pasta e apresentavam
as propostas de sua rea, e, quando necessrio,
faziam esclarecimentos tcnicos populao.
A metodologia do OP vinculada regionali-
zao do municpio, que uma diviso territorial
especfca para este fm, baseada no somente no
critrio espacial, como tambm na afnidade comu-
nitria. Essa regionalizao um aspecto essencial
para o funcionamento do programa, uma vez que
interfere diretamente na eleio da prioridade e na
distribuio dos recursos.
Na primeira etapa do ciclo anual do OP reali-
zam-se Assembleias Regionais e Temticas
7
,
onde a populao, de forma direta, decide o que
prioritrio, em termos de obras e servios, a ser
executado pela Prefeitura e elege os delegados
8
.
realizada, tambm, a Assembleia Geral de Dele-
gados para discusso e aprovao do Regimento
Interno do programa.
Na etapa subsequente so realizadas novas
Assembleias Regionais e Temticas, onde o
governo apresenta o quadro de despesas e esti-
mativa da receita da Prefeitura para o ano seguinte
7
Assemblias Regionais: reunies que ocorrem para discusso do OP de cada
regio da cidade (diviso para fns do OP) e Assemblias Temticas: Reunies do
OP para discusso das diversas temticas que envolvem as polticas pblicas do
municpio, como: Cultura, Esporte e Lazer, Urbanismo e Habitao, Assistncia Social
e Desenvolvimento Econmico, Educao e Sade.
8
Delegados: cidados eleitos em assembleias na proporo de 10 para 01, ou seja,
cada 10 pessoas presentes elegem 01 delegado, com as seguintes funes: eleger
os integrantes do Conselho do Oramento Participativo (COP); apoi-los com informa-
es e na divulgao dos assuntos tratados pelo Conselho; acompanhar e fscalizar a
execuo do Plano de Investimentos defnido no OP; e continuar a discusso de OP
com a comunidade.
A metodologia do OP vinculada
regionalizao do municpio, que
uma diviso territorial especfca
para este fm, baseada no
somente no critrio espacial, como
tambm na afnidade comunitria
e so eleitos os conselheiros
9
para compor o Con-
selho do Oramento Participativo (COP)
10
; feita
a compatibilizao das demandas institucionais
com as prioridades do OP; realizado o Curso de
Formao para Conselheiros, Delegados e Lide-
ranas Locais; discutidos os critrios tcnicos
para distribuio de recursos e aprovado o Plano
de Investimentos que compe a Lei Oramentria
Anual encaminhada Cmara de Vereadores para
aprovao.
Quando necessria, realizada uma 3 etapa
para discusso de prioridades (obras) inviveis
tecnicamente.
No decorrer dos anos foram feitas vrias
modifcaes no programa com a participao
da populao, o que demonstra a necessidade
constante da avaliao e adequao do processo
metodolgico e operacional dinmica da reali-
dade local.
O OP formado por trs tipos de instn-
cias de participao que realizam a mediao
entre a Prefeitura e a populao da cidade: a
primeira instncia administrativa, represen-
tada pela equipe do OP, que formada por fun-
cionrios denominados de Coordenadores do
Oramento Participativo (CROPs) que tm por
funo mobilizar, juntamente com os delegados
9
Conselheiros: so eleitos entre os delegados das regies e das temticas, repre-
sentaes de entidades da sociedade civil e do poder pblico. As funes do conse-
lheiro so: discutir e aprovar a proposta oramentria a ser encaminhada Cmara
de Vereadores; discutir e alterar, se necessrio, o Plano de Investimentos; acompa-
nhar e fscalizar a execuo das obras defnidas no OP.
10
rgo colegiado de carter deliberativo do OP. O conselho do OP a principal
instncia participativa. Nele, os representantes comunitrios conhecem as fnanas
do municpio, discutem e defendem as prioridades das regies e das temticas.
e conselheiros, a populao para participar do
OP; promover reunies com as comunidades,
associaes, entidades, clubes e demais agre-
miaes; promover cursos de formao; realizar
aes educativas que visem a formao para a
cidadania.
A segunda instncia institucional de partici-
pao comunitria.
A terceira instncia a comunitria, formada
por organizaes comunitrias que participam
do OP sem terem assento no Frum de Delegados
ou no Conselho do OP.
O OLHAR DE QUEM PARTICIPA
A pesquisa revela que para 51,7% das pessoas
o que mais motivou a participao no OP foi o
desejo de contribuir para melhorias no munic-
pio; 24,1% a possibilidade de participar de algo
novo, de dialogar; 10,3% a possibilidade do exer-
ccio da cidadania; e 6,9% por participar de ativi-
dades polticas.
Esse resultado demonstra a disposio das
pessoas em contribuir para a soluo dos pro-
blemas de sua cidade e de exercerem sua cida-
dania. bom frisar que a cidade estudada tem
muita carncia de infraestrutura e de atendimento
bsico nas reas de sade, educao e assistn-
cia social.
Outro dado importante demonstrado na pes-
quisa a mudana na relao da populao com a
Prefeitura depois da implantao do OP. Verifca-se
Participao
direta
Participao
semi-indireta
ASSEMBLEIAS
REGIONAIS E
ASSEMBLEIAS
TEMTICAS
Reunies de carter deliberativo que se realizam para discusso do OP em
cada regio da cidade (diviso para fns do OP) e para discusso sobre as
diversas temticas que envolvem as polticas pblicas, com participao direta
do cidado. polticaspblicas do municpio com participao direta do cidado
CONSELHO DO OP
FRUNS
REGIONAIS E
TEMTICOS DO OP
rgo colegiado, de carter deliberativo. Os representantes comunitrios
conhecem as fnanas do municpio, discutem e defendem as prioridades
das regies e das temticas.
uma instncia de carter consultivo, fscalizador e mobilizador. O objetivo
ampliar o envolvimento das bases comunitrias com respeito ao processo
do OP, principalmente no que se refere ao acompanhamento da elaborao
do Plano de Investimentos e na fscalizao da execuo das obras.
Fonte: Elaborado pela autora
MAYRA LANDIM RICCI
que 93% das pessoas da amostra afrmaram que
a relao com a Prefeitura mudou. Destes, 65,5%
disseram que mudou porque a comunidade pas-
sou a participar das decises da Prefeitura, 10,3%
porque a Prefeitura desenvolve aes que favo-
recem o exerccio da cidadania e da democracia,
10,3% porque tiveram mais acesso a informaes
e 6,9% pela promoo da melhoria da qualidade
de vida da populao, conforme o Grfco 1. Os
7,0% restantes declararam no haver mudana na
relao com a Prefeitura.
Quando perguntados sobre a mudana na rela-
o com a Prefeitura depois do OP, 75,7% dos
Conselheiros afrmam:
Conseguimos reivindicar as prioridades;
Me deu confana na deciso de cobrar o
que de fato tenho dereito;
Estamos trabalhando juntos para a popu-
lao;
Hoje a Prefeitura e o OP no so nada
mais nada menos que a extenso de min-
ha casa;
Hoje existe o respeito com a comunidade;
Passei a conhecer todos os setores da
Prefeitura, tenho informaes sem difcul-
dades;
Exercer mais a cidadania.
Em nenhuma das declaraes acima houve
meno a favorecimento de grupos, o que forta-
lece a credibilidade e confana das pessoas no
processo participativo. H um reconhecimento por
parte daqueles que participam do OP do processo
de democratizao da gesto municipal, que se
refete numa mudana gradual da cultura poltica
local, que vai rompendo com as antigas prticas
clientelistas e patrimonialistas predominantes his-
toricamente no municpio.
Conforme um dos gestores da Prefeitura, no
primeiro ano de implantao do OP
J era perceptvel uma mudana na relao
entre a populao e a Prefeitura. O que antes
eram 30, 50, 60 demandas dirias que apare-
ciam no gabinete do Prefeito, de uma forma
muito grande diminuiu. Os buracos de minha
rua, a iluminao de minha rua, a ponte que
estava destruda, [...] essas demandas dimi-
nuram bastante e as pessoas comearam a
organizar-se para fazer parte do debate no
OP. (Luciano, Entrevista n. 01).
Nesse sentido, possvel acreditar que os moti-
vos que levam os indivduos participao podem
ser, e na maioria das vezes so, de ordem privada,
mas que os efeitos de sua participao atingem a
dimenso pblica, e que o convvio coletivo tende
a desenvolver o valor da solidariedade social e o
bem pblico passa a ser a motivao maior. Desse
modo, o desenvolvimento da capacidade de se
colocar no lugar do outro durante o processo de
deciso coletiva pode ser um dos efeitos espera-
dos da participao poltica.
Quando perguntados acerca das aes pbli-
cas mais signifcativas que foram produzidas pelo
OP, 62,0% responderam as obras de melhoria na
infraestrutura e a melhoria da qualidade de vida da
comunidade, e 34,5% citam o resgate da cidada-
nia, a melhoria da autoestima da comunidade,
a transparncia do OP na prestao de con-
tas e a realizao das prioridades eleitas pela
populao, conforme o Grfco 2.
Esse resultado bastante expressivo, na medida
em que obtemos de uma parcela considervel da
amostra a incluso da valorizao do processo
A comunidade participa das
decises
A prefeitura desenvolve aes
que favorecem o exerccio da
cidadania e da democracia
Promoo da melhoria de
vida da populao
Mais acesso a informaes
na prefeitura
No houve mudana
65,5%
7,0%
10,3%
6,9%
10,3%
Grfco 1
Relao da comunidade com a Prefeitura a partir
do OP
Fonte: Elaborado pela autora, com dados coletados na pesquisa
democrtico em si como uma ao importante do
poder pblico para a sua qualidade de vida, numa
demonstrao da importncia, para os cidados,
da participao enquanto valor virtuoso.
Alguns depoimentos apontam para uma pro-
gressiva passagem da viso individualista, predo-
minante no incio da implantao do processo, para
um crescente aumento da perspectiva de coletivi-
dade, da busca de decises universalizveis.
Me enterei como cidado de minha cida-
de; trocar Me enterei como por Me sinto
No entendimento das coisas de meu munic-
pio, que antes eu desconhecia, me considero
algum informado e participante da gesto
de minha cidade
Tive mais conhecimento, desenvolvimen-
to e mais dilogo
que eu estou contribuindo com o pro-
gresso de minha cidade .
Quando perguntados sobre a importncia de
estarem participando do OP, os Conselheiros
responderam:
Me ajudou a descobrir o exerccio da cida-
dania e sou obrigado a participar da socie-
dade;
Sonhamos mais e temos mais experincia;
Resgate da autoestima;
Me leva a refetir sobre o verdadeiro papel
do cidado e me impulsiona ao e ao
compromisso com a cidade.
Cerca de 79,3% das pessoas pesquisadas
destacam como principal ponto positivo do OP
o envolvimento da comunidade e Prefeitura
dentro de um processo democrtico de toma-
das de decises. Esse dado expressivo, por-
que refora a tese da importncia do processo
participativo em si, como valor democrtico que
fortalece a cidadania atravs da abertura de espa-
os pblicos de tomada de deciso. Das pessoas
entrevistadas, 31,0 % apontam como principal
ponto negativo a demora ou no realizao
das prioridades. As difculdades de execuo
das obras devem fcar bem claras para a popu-
lao, garantindo a transparncia e o controle na
aplicao dos recursos.
Outro aspecto negativo apontado pelos pesqui-
sados o pequeno percentual de recursos destina-
dos ao OP. Essa questo uma das controvrsias
mais marcantes na literatura sobre o assunto, visto
que esse aspecto tem relao direta com a motiva-
o das pessoas em participar
11
.
CONSIDERAES FINAIS
O Oramento Participativo na cidade de Alagoi-
nhas se consolidou como uma importante experin-
cia de democracia participativa. O OP constitui-se em
uma prtica inovadora de permanente aprendizado de
vivncia coletiva, que a partir da participao desafa
homens e mulheres a assumirem a responsabilidade
de decidir, junto ao poder pblico, sobre os rumos
de sua cidade. Assumindo o papel complementar
democracia representativa, que ao longo da hist-
ria brasileira tem sido marcada pela promessa no
cumprida, da educao para o viver democrtico.
11
Segundo Ribeiro e Grazia (2003), as informaes demonstram uma tendncia
a que o Oramento Participativo se limite a ser um canal de participao dirigido a
deliberao de investimentos.
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
40,0%
50,0%
60,0%
70,0%
62,0%
13,8%
20,7%
3,5%
Obras de melhoria na infraestrutura e qualidade de vida da comunidade
Resgate da cidadania e melhoria da autoestima da comunidade
Transparncia do OP na prestao de contas e realizao das
prioridades
No Respondeu
Grfco 2
Aes pblicas produzidas pelo OP no municpio
Fonte: Elaborado pela autora, com dados coletados na pesquisa
MAYRA LANDIM RICCI
O OP uma experincia que vem democrati-
zando a gesto pblica no Brasil e rompendo com
o carter patrimonialista do Estado brasileiro. No
caso de Alagoinhas os dados demonstram que o
OP vem promovendo a incluso dos setores sociais
no debate das polticas pblicas e, consequente-
mente, contribuindo para o fortalecimento da cida-
dania. Com o OP vm ocorrendo, gradativamente,
mudanas na cultura poltica local.
So de suma importncia para o estabeleci-
mento de uma efetiva relao democrtica entre
poder pblico e comunidade: a horizontalidade na
relao, a decodifcao dos conceitos tcnicos, a
linguagem adequada, o respeito a diversidades cul-
turais e a metodologia utilizada.
A dimenso educativa no OP se expressa atra-
vs, pelo menos, de trs aspectos: no exerccio do
autorregulao coletiva, atravs da normatizao
de procedimentos com a participao da comu-
nidade na elaborao do Regimento Interno; no
desenvolvimento do senso crtico (juzo de valor);
e no desenvolvimento do esprito de cidadania.
Os resultados dessa pesquisa apontam para
uma progressiva passagem da viso individualista,
predominante no incio da implantao, para um
crescente aumento da perspectiva de coletividade,
da busca de decises universalizveis.
Foi constatada a necessidade permanente da
reavaliao do programa, adequando-o s neces-
sidades que surgem e corrigindo os erros identifca-
dos. O aperfeioamento metodolgico e operacional
do programa fundamental para o fortalecimento e
a consolidao da participao, principalmente no
que se refere s estratgias de divulgao, meto-
dologia utilizada nas assembleias e realizao de
cursos de formao oferecidos aos participantes,
tanto da sociedade civil como do Poder Pblico.
importante que aqueles que participam do
processo estejam preparados, plenamente cons-
cientes de seu papel, dominando as informaes
necessrias tomada de deciso. Para que isso
ocorra, faz-se necessrio que os cursos de forma-
o sejam oferecidos, de forma continuada, aos
partcipes do programa, possibilitando intervenes
cada vez mais qualifcadas no processo decisrio,
o que complementa a aprendizagem que se d no
prprio processo de convivncia coletiva.
A participao no OP desenvolve a valoriza-
o da cidade e da coletividade; o conhecimento
como forma de empowerment, o dilogo; o exer-
ccio da cidadania (direitos e responsabilidades);
a autoestima; o sonho; e a esperana de um
mundo melhor.
O espao pblico , por natureza, confitivo na
medida em que acolhe em seu bojo diversos gru-
pos sociais e culturais. Essa caracterstica nos leva
a suscitar algumas questes que emergiram no
processo de investigao:
Como constituir espaos dialgicos que, de 1.
fato, sejam ambientes de simetria entre seus
participantes, livres de coero e/ou domi-
nao, principalmente no caso dos pases
em desenvolvimento como os de Amrica
Latina, com graves desigualdades sociais,
educacionais e econmicas?
Como desenvolver estratgias e metodo- 2.
logias pedaggicas capazes de desen-
volver competncias comunicativas em
espaos pblicos de sociedades plurais e
democrticas?
Como formar o cidado para uma participa- 3.
o voltada ao bem comum em um mundo
centrado no individualismo e nos interesses
privados?
Termino este texto, por um lado, entusiasmada
com o que constatei em tal experincia em termos
das concretas perspectivas poltico-educativas e,
por outro, considerando que h ainda muito por
fazer e compreender neste mbito, a partir daqui.
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Gesto educacional participativa:
uma anlise da eficcia do Oramento
Participativo no atendimento de
demandas educacionais
Alexssandro Campanha Rocha
A
Robinson Moreira Tenrio
B
Abstract
Growing organization of Brazilian society has provoked
criticism of the representative democracy model due to the lack
of possibilities for the populations effective participation. An
interest in investigating some alternatives that are presented on
the Brazilian political scene, such as the Participative Budget
arise from here, aiming to evaluate its effciency with regards
to answering societys demands, particularly in the feld of
education, in a Bahian local authority. The research included
a documental phase carried out with reports and accounting
statements from the local authority Audit Department and
Municipal Secretary of Education for this. It was concluded that
the great adviser for the preparation and execution process
for educational public policies were not educational demands
from the Participative Budget but the Municipal Department of
Educations technical and political vision.
Keywords: Participative Budget. Educational management.
Effectiveness.
BAHIA
ANLISE & DADOS
A
Mestre em Educao pela Universidade Federal da Bahia (UFBA); professor assis-
tente do curso de Cincias Contbeis da Universidade Estadual do Sudoeste da Bahia
(UESB). alexssandrocampanha@yahoo.com.br
B
Doutor em Educao pela Universidade de So Paulo (USP); professor adjunto da
Faculdade de Educao da Universidade Federal da Bahia (UFBA).
robinson.tenorio@uol.com.br
Resumo
A crescente organizao da sociedade brasileira tem
provocado crticas ao modelo de democracia representativa em
funo das poucas possibilidades de participao efetiva da
populao. Da o interesse em investigar algumas alternativas
que se apresentam no cenrio poltico brasileiro, a exemplo do
Oramento Participativo, objetivando avaliar a sua efccia quanto
ao atendimento das demandas da sociedade, particularmente
no campo da educao, em um municpio baiano. E para
isso a pesquisa contou com uma fase documental realizada
sobre relatrios e demonstrativos contbeis da Contadoria do
municpio e da Secretaria Municipal de Educao. Concluiu-se
que o grande orientador do processo de elaborao e execuo
das polticas pblicas educacionais no foram as demandas
educacionais do Oramento Participativo, mas a viso tcnica e
poltica da Secretaria Municipal de Educao.
Palavras-chave: Oramento Participativo. Gesto educacional.
Efccia.
INTRODUO
A participao popular no cenrio das polticas
pblicas brasileiras sempre esteve longe de ser
uma caracterstica histrica do pas. Isto porque o
conceito de participao popular est intimamente
ligado ao exerccio contnuo da democracia e do
controle social (DEMO, 1996, p. 71), coisa que nem
sempre foi uma realidade no Brasil. Somente com
a queda do regime militar na dcada de 1980, a
sociedade brasileira passaria a experimentar, muito
lentamente, um processo contnuo de redemocrati-
zao (FRIGOTO, 1999, p. 138).
As marcas histricas de dominao deixadas
desde o incio do colonialismo portugus e os srios
GESTO EDUCACIONAL PARTICIPATIVA: UMA ANLISE DA EFICCIA DO ORAMENTO PARTICIPATIVO NO ATENDIMENTO DE DEMAN-
DAS EDUCACIONAIS
264 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.17, n.2, p.263-276, jul./set. 2007
problemas sociais que assolaram a sociedade bra-
sileira (desemprego, pobreza, racismo, analfabe-
tismo e marginalidade) confrmam um contexto de
excluso e explorao do homem brasileiro, princi-
palmente o comum e menos instrudo. Distante da
ideia de uma nao onde o poder e os problemas
sociais pudessem ser compartilhados e discutidos
com o povo que, na condio de mero personagem
do processo, coube apenas o dever de homolo-
gar decises j tomadas por seus dirigentes, sem
chance de dissenso (BOBBIO, 2000, p. 75-76).
Diante da difcil realidade poltica, econmica e
social vivida na dcada de 1980, diversos setores
da sociedade brasileira, como associaes de bair-
ros, sindicatos, entidades religiosas progressistas
e movimentos populares, comearam a reivindicar
uma maior democratizao dos processos de deci-
so poltica que afetavam diretamente suas vidas:
se era a populao quem fnanciava o funciona-
mento do Estado, no se justifcava a criao de
polticas pblicas sem o seu envolvimento. O Brasil
passaria a experimentar, assim, o reconhecimento
da necessidade de implantao de mecanismos
participativos (SNCHEZ, 2002, p. 11).
Caberia, ento, Constituio Federal de 1988
instituir, e em alguns casos ratifcar, diversos direitos
individuais e sociais, tais como liberdade, igualdade,
segurana, propriedade e a manifestao do pensa-
mento, e a cidadania passava a ser um dos princi-
pais fundamentos da nova nao, tanto que a prpria
Constituio deixaria isto evidente ao estabelecer
que todo o poder emana do povo, que o exerce por
meio de representantes eleitos ou diretamente (art.
1, pargrafo nico). Entretanto, apesar dos avanos
legais, era preciso ir mais adiante. Era preciso fazer
com que a populao pudesse infuenciar de modo
particular e localizado a gesto da coisa pblica
(GUIMARES NETO; ARAUJO, 1998, p. 56), quanto
ao que fazer com os recursos arrecadados e o que
priorizar em caso de sua insufcincia.
Nesse sentido, o processo de elaborao das
leis oramentrias passaria a ocupar as atenes
de certos setores organizados da sociedade, visto
ser o oramento pblico o principal instrumento de
planejamento e efetivao de polticas pblicas. At
ento, o processo de elaborao e execuo dos
oramentos era orientado por critrios unicamente
tcnicos, numa viso ortodoxa e conservadora.
Neste contexto, surgiria a ideia da gesto pblica
democrtica, entre as vrias iniciativas de se repen-
sar o papel da sociedade no planejamento gover-
namental em oposio ao racionalismo estatal e a
burocracia oramentria, to caractersticos.
Ainda na dcada de 1980, num ambiente de lutas
sociais e tentativas, acertadas ou no, de mudana
do quadro social e do perfl das polticas pblicas
brasileiras, que surgiria o Oramento Participativo
como uma proposta poltica do Partido dos Traba-
lhadores (PT). Tomando como base, pelo menos
teoricamente, as reivindicaes e demandas da
populao (PIRES, 2001, p. 13), o Oramento Par-
ticipativo ganharia vrios adeptos em todo o pas,
especialmente nos movimentos polticos e sociais
da esquerda brasileira (SNCHEZ, 2002, p. 20).
Todavia, apesar de um contingente considervel de
defensores, ele teria de reconhecer o surgimento
de uma infnidade de crticos, que apontariam o jogo
de marketing poltico, a falsa ideia de participao,
o excesso de particularismos e a eroso das ins-
tituies pblicas como alguns de seus principais
argumentos (SNCHEZ, 2002, p. 52-54).
Nesse contexto de democratizao poltica, a
educao tambm teria o seu momento. Com a
promulgao da Constituio Federal de 1988, era
preciso fazer cumprir o que ela determinava (art.
206, VI), a gesto democrtica como princpio da
educao pblica (CURY, 2006, p. 55), propondo
um verdadeiro resgate da palavra democracia em
sua essncia. Esta tentativa de mudana partia do
princpio de que a educao, apesar de ser dever
do Estado, no implicava, necessariamente, no
imobilismo da populao. A educao era, tam-
bm, dever dos pais, alunos e da prpria comuni-
dade (GADOTTI, 2006, p. 33). E como no poderia
deixar de ser diferente, o Oramento Participativo
tambm levantaria essa bandeira entre as diversas
que trazia, fazendo com que a sociedade pudesse
discutir questes relativas educao que tem e
que gostaria de ter, propondo, de certa forma, as
mudanas que acharia conveniente.
ALEXSSANDRO CAMPANHA, ROBINSON MOREIRA TENRIO
A importncia de se discutir a participao popu-
lar no mbito das polticas pblicas, especialmente
as educacionais, em sua relao com uma proposta
poltica denominada Oramento Participativo, se
justifca, entre outras razes,
pela ideia que se tem, hoje,
de que o sistema represen-
tativo que se vive, compre-
endendo a democracia num
contexto de pluralismo par-
tidrio e de delegao do
poder, no correspondeu
com seus meios jurdicos
e seu dever constitucional aos anseios nacionais
de alforria do povo e da sociedade (BONAVIDES,
2003, p. 7). Da o interesse de se investigar algumas
alternativas que se apresentam no cenrio poltico
brasileiro, a exemplo do Oramento Participativo,
objetivando avaliar a efccia destas propostas no
atendimento das demandas da sociedade, to desa-
creditada com o modelo de democracia representa-
tiva vivido at ento (BENEVIDES, 2000, p. 24-25).
ORAMENTO PARTICIPATIVO: UMA
ABORDAGEM HISTRICA, POLTICA E
CONCEITUAL
Para compreender as razes que motivaram,
em parte, o surgimento do Oramento Participativo
no Brasil exige-se uma refexo profunda quanto
ao processo poltico brasileiro e, sobretudo, o ora-
mentrio, que sempre se caracterizou por uma
conduta excessivamente ortodoxa, conservadora e
tecnicista (ANANIAS, 2005, p. 33), designando-lhe,
apenas, como instrumento de planejamento gover-
namental a funo de prever receitas e fxar des-
pesas, sob a infuncia de um ideal marcadamente
liberal, onde a coletividade se expressava unica-
mente atravs de seus representantes polticos,
democraticamente eleitos (PIRES, 2001, p. 32).
Apesar da atual concepo representativa na
qual se insere o oramento pblico, no se pode
negar que ele ainda uma expresso formal de
democracia (PIRES, 2001, p. 33) e um instrumento
da moderna administrao pblica (SILVA, 2004,
p. 26), principalmente se comparado a antigos
modelos de gesto. A grande discusso que se
tem, hoje, concentra-se em saber em que nvel de
aproximao se encontram
os interesses dos repre-
sentantes polticos com as
reais necessidades e rei-
vindicaes da sociedade.
No estranho afrmar que
a histria da representao
poltica brasileira sempre
foi marcada por um ntido
distanciamento entre os interesses expressos
por seus representantes e os reais interesses da
sociedade representada (MARQUES, 2005, p. 26),
num completo desrespeito cidadania (ANANIAS,
2005, p. 33).
Essa triste realidade acabou despertando na
sociedade brasileira um sentimento de descon-
fana e descrdito nos polticos e nas instituies
pblicas existentes, e uma clara antipatia quanto
ao sistema representativo (SOMARRIBA, 2005,
p. 90; BONAVIDES, 2003, p. 7; PIRES, 2001, 34).
Para piorar ainda mais esta situao, os anos de
ditadura militar marcados pelo autoritarismo, cen-
tralizao do poder (AVRITZER, 2005, p. 198) e o
cerceamento das liberdades individual e poltica,
tudo isso aliado terrvel crise econmica e social
que assolaria o pas em meados da dcada de
1970 e durante a dcada de 1980 (crise do petr-
leo, aumento da infao, dfcit da balana comer-
cial, baixo crescimento econmico, aumento da
dvida externa, desemprego e misria), era mais
que conveniente sociedade procurar novos cami-
nhos para uma mudana, no sendo poucas as
lutas e protestos realizados por ela como greves,
passeatas e movimentos sociais e estudantis. Era
necessrio, outrossim, uma reinveno da gesto
pblica (PIRES, 2001, p. 43 e 58).
Com a queda do regime militar (1985) e a pro-
mulgao da Constituio Federal (1988), vrias
propostas apresentadas durante a Assemblia
Nacional Constituinte que propunham assegurar
os direitos individuais e polticos do cidado, assim
A grande discusso que se tem,
hoje, concentra-se em saber
em que nvel de aproximao
se encontram os interesses
dos representantes polticos
com as reais necessidades e
reivindicaes da sociedade
DAS EDUCACIONAIS
como o fortalecimento da sociedade na gesto
pblica, foram aprovados (AVRITZER, 2005, p.
198; SNCHEZ, 2002, p. 21). Dentre os esforos
para se restabelecer o ambiente democrtico e
uma nova postura do Estado face aos problemas
sociais que iam aparecendo, surgiria uma vertente
que defenderia a bandeira da participao popular,
especialmente no mbito municipal, em decorrn-
cia de algumas experincias inovadoras e bem
sucedidas de governos municipais
1
, baseados na
participao da comunidade na soluo de proble-
mas sociais localizados.
Os ventos democrticos, que comearam a
soprar no Brasil no fnal dos anos setenta e in-
cio dos oitenta, trouxeram consigo um mpeto
participacionista bastante amplo, originado de
setores sociais mobilizados e de grupos polti-
cos que se consolidaram no bojo da luta contra
a ditadura militar. Esta grita por maior infun-
cia dos cidados comuns sobre as decises
de Estado foi amplifcada pela imprensa, agora
livre das mordaas que lhe haviam sido impos-
tas anteriormente. [...] Sob tal clima, no tardou
para que uma proposta de participao popu-
lar na gesto de recursos pblicos aparecesse
como palavra de ordem, especialmente nos
momentos de disputa eleitoral e nas ocasies
em que grupos tradicionalmente oposicionistas
assumiam governos (PIRES, 2001, p. 37-38).
nesse contexto, ento, que o Oramento Par-
ticipativo surgiria como uma proposta do Partido
dos Trabalhadores, numa retomada, por alguns
segmentos polticos e sociais, como discorre Pires
(2001, p. 38), das alternativas municipais de pla-
nejamento participativo que se esboaram de mea-
dos da dcada de setenta para o fnal da dcada
seguinte. Entretanto, o rompimento com o forma-
lismo da democracia representativa no tem, nem
no Oramento Participativo e nem no Partido dos
Trabalhadores, a sua gnese (PIRES, 2001, p.
40-41). Na verdade, a ideia da participao popu-
lar j havia nascido dentro de outros grupos polti-
cos, a exemplo do antigo Movimento Democrtico
1
De acordo com Pires (2001, p. 42), costuma-se citar entre essas experincias
(1975 a 1986) os seguintes municpios: Piracicaba (SP), Lajes (SC), Campinas (SP),
Vila Velha (ES), Boa Esperana (ES), Rio Branco (AC), Toledo (PR), Prudente de
Morais (MG), Juiz de Fora (MG) e Pelotas (RS).
Brasileiro (MDB), hoje PMDB, agremiao partidria
de oposio nacional ao regime militar que esteve
frente das experincias de planejamento participa-
tivo na primeira fase do perodo, que vai de meados
da dcada de 1970 a meados da dcada de 1980
(PIRES, 2001, p. 44; SNCHEZ, 2002, p. 20).
O Partido dos Trabalhadores s comearia a
reforar esta luta em 1982, ano em que disputa pela
primeira vez as eleies municipais, conseguindo
alguma expresso enquanto defensor do planeja-
mento participativo nos governos municipais que
assumiria a partir de 1989, num contexto em que
j no se tratava mais de enfrentar a ditadura, mas
sim de construir, dentro do novo contexto demo-
crtico que nascia, experincias de polticas redis-
tribuitivas, tpicas de um partido declaradamente
socialista (PIRES, 2001, p. 41-45).
As principais decises polticas que dariam vida
e materialidade ao Oramento Participativo, de
acordo com Avritzer (2005, p. 200), somente seriam
tomadas de forma simultnea ao longo dos dois
primeiros anos da administrao de Olvio Dutra,
na cidade de Porto Alegre, capital do Rio Grande
do Sul, envolvendo tanto elementos institucionais
como extrainstitucionais, na medida em que a ori-
gem da proposta situava-se no campo das associa-
es comunitrias daquela cidade. O Oramento
Participativo surgiria como resposta a uma pro-
posta de conselhos populares feita pelo prefeito de
Porto Alegre, Alceu Collares (PDT), no incio da sua
gesto (1986), Unio das Associaes dos Mora-
dores de Porto Alegre (UAMPA), que manifestou o
seu desejo de intervir diretamente na defnio e
controle do oramento municipal (AVRITZER, 2005,
p. 198-199). Para Avritzer (2005, p. 200), o Partido
dos Trabalhadores no tinha originalmente uma
proposta de Oramento Participativo, mas apenas
uma proposta genrica de governo participativo.
Entretanto, talvez mais importante do que dis-
correr sobre seus aspectos histricos tentar sepa-
rar o que o Oramento Participativo prope como
metodologia de planejamento governamental, den-
tro de uma viso estritamente tcnica e metodol-
gica, daquilo que ele prope como proposta poltica
de um partido ou grupo poltico (PIRES, 2001, p.
78-79). Da o perigo que se incorre ao querer cons-
truir um conceito sobre Oramento Participativo
para no fazer qualquer tipo de relao que venha
a repercutir na defesa, mesmo que no intencional-
mente, de uma determinada
ideologia poltico-partidria.
Esse cuidado de funda-
mental relevncia, pois se
trata a de averiguar sob
que contexto, pelas mos de
quais foras sociais e polti-
co-ideolgicas, visando que
tipo de objetivos e adotando que tipo de discurso, o
Oramento Participativo vem sendo implementado
(PIRES, 2001, p. 78-79).
Na viso de Pires (2001, p. 70), o Oramento Par-
ticipativo um espao, um momento, um canal, uma
forma poltico-institucional que oferece uma oportu-
nidade (no nica nem sufciente, com certeza) para
a reverso de uma cultura nociva que persegue a
sociedade brasileira, de que o espao pblico pode
ser visto como terra de ningum e que, por isso,
quem frente dele estiver pode realizar o que bem
entender. um modelo de partilha do poder pol-
tico mediante uma rede de instituies democrti-
cas orientadas para obter decises por deliberao,
por consenso e por compromisso (SANTOS, 2002,
apud AZEVEDO, 2005, p. 109). Uma atitude, acima
de tudo, responsvel, democrtica e participativa em
favor da construo consistente da cidadania brasi-
leira (MARQUES, 2005, 24), onde as pessoas podem
tornar pblicas as suas demandas, conhecendo as
preferncias e necessidades umas das outras (AZE-
VEDO, 2005, p. 79 e 108), como que numa espcie
de solidariedade negociada (BAIERLE, 1998).
Para Ananias (2005, p. 34),
Um administrador que tenha implantado o Or-
amento Participativo ter, com certeza, um
nvel de demandas maior e no ter muita
facilidade para manipular, iludir e ter a popu-
lao como massa de manobra. A cidade ter
muitos cidados interlocutores, que vo co-
brar sua participao em outros processos de
deciso mais sofsticados e uma prestao de
contas mais detalhada, vo reivindicar mais,
criticar mais, exigir mais. A grande questo do
Oramento Participativo passa, portanto, pela
efetiva construo da cidadania, sendo um ca-
nal de formao do sujeito. [...] constitui em um
antdoto contra a corrupo e o desperdcio do
dinheiro pblico. [...] um antdoto
contra a burocracia no sentido pe-
jorativo da palavra. Signifca, por-
tanto, a criao e ampliao dos
espaos democrticos, do contro-
le social sobre o Estado.
Avritzer (2005, p. 201,
207 e 215) complementa
dizendo que,
O Oramento Participativo uma poltica
participativa em nvel local que responde as
demandas dos setores desfavorecidos por
uma distribuio mais justa dos bens pbli-
cos nas cidades brasileiras. Ele inclui atores
sociais, membros de associaes de bairro, e
cidados comuns em um processo de nego-
ciao e deliberao [...]. Relaciona de uma
forma singular a ampliao da participao e
o estabelecimento de critrios de justia. [...]
Demonstra a possibilidade de defesa de uma
concepo intermediria entre a posio de
acesso exclusivo dos tcnicos s arenas de
tomada de deciso e a concepo defendida
pelas vises participativas da democracia de
aumento da participao no prprio processo
administrativo [...].
Pires (2001, p. 35-36, 112), por fm, discorre da
seguinte maneira:
O Oramento Participativo representa mais
um passo no sentido do aperfeioamento po-
ltico. Nele, no somente parlamentares de-
vem participar das decises sobre fnanas e
polticas pblicas: a populao organizada, a
sociedade civil assume papel ativo, passa a
ser agente e no mero paciente. Ocorre uma
radicalizao democrtica. Nessa passagem,
a democracia passa a ser encarada no s
como meio para se atingir o fm de melhor
alocao dos recursos, mas tambm como
fm em si mesma. Na arena em que se d a
disputa por recursos pblicos escassos, os
cidados exercem o seu direito e o seu de-
ver de participao na defnio dos rumos da
ao governamental. A prtica continuada da
co-gesto leva a que, de um lado, o governo
Na arena em que se d a disputa
por recursos pblicos escassos,
os cidados exercem o seu direito
e o seu dever de participao
na defnio dos rumos da ao
governamental
DAS EDUCACIONAIS
v paulatinamente abandonando a tentao
de fazer valer sempre o seu ponto de vista
e, de outro, a populao vai adquirindo viso
de conjunto sobre a escassez de recursos e
sobre a infnidade de demandas que se apre-
sentam ao governo. [...] um mtodo de deci-
dir e executar, que tem por objetivo a melhoria
tcnica e poltica da gesto pblica municipal,
baseado num tipo particular (democrtico,
transparente, voltado para prioridades so-
ciais) de relao entre governo e cidado.
Por outro lado, nem sempre o discurso a favor
do Oramento Participativo ganhou guarida e noto-
riedade no pensamento de alguns estudiosos. Sn-
chez (2002, p. 52-55), ao abordar este assunto,
apresenta um elenco de argumentos utilizados por
aqueles que se opem ao Oramento Participativo.
Entre as diversas alegaes, destacam-se:
A participao promovida aumenta a len- a.
tido na tomada de deciso, uma vez que
ser preciso consultar mais pessoas e ter de
aceitar mais pontos de vista, tornando todo
o processo mais longo e complicado;
Aumenta os custos na tomada de deciso, b.
uma vez que se necessitar de recursos
para viabilizar o processo, alm do que, por
envolver pontos de vistas diferentes, isso
poder implicar em modifcao de projetos,
com custos mais elevados;
No incorpora valor agregado s decises, c.
na medida em que boa parte das pessoas
que dele participam so pessoas leigas ou
carentes de conhecimento;
A participao provoca excesso de parti- d.
cularismos uma vez que as demandas, na
grande maioria das vezes, se originam de
problemas particulares ou estritamente loca-
lizados, sem a defesa dos interesses gerais
de uma comunidade;
Leva em conta apenas os problemas que dizem e.
respeito a curto prazo, no se discutindo a cria-
o de polticas de mdio e longo prazos;
Provoca a eroso das instituies pblicas, f.
na medida em que retira de certos cen-
rios da tomada de deciso os mecanismos
representativos existentes;
Parcela signifcativa da populao no par- g.
ticipa por no querer se envolver com o
processo complicado e cansativo que carac-
teriza qualquer tomada de deciso;
Muitos cidados que participam no se h.
fazem presentes com regularidade, o que
pulveriza excessivamente a natureza das
demandas, retirando sua fora e contri-
buindo para que a participao se resuma
sempre a um mesmo grupo.
Um outro detalhe importante apontado por
Cohn (1998, p. 152, 153) e diz respeito tendn-
cia de descontinuidade das polticas participativas,
principalmente, em funo de mundanas advin-
das de processos eleitorais em que gestes que
se dizem progressistas so substitudas por outras
menos progressitas ou tradicionais, o que acaba
colocando por terra qualquer motivao at ento
conquistada. Cohn (1998, p. 61), aponta, tambm,
a tendncia natural de burocratizao da dinmica
participativa como um fator complicador, que acaba
deixando de se constituir num espao de negocia-
o poltica entre distintos interesses.
Soares e Gondim (1998, p. 82) complementam.
[...] ao abrir espaos para o confronto de inte-
resses divergentes, a prtica da democracia
semidireta, numa sociedade marcada por for-
tes desigualdades, pode acirrar os confitos,
em vez de viabilizar solues negociadas. Em
situaes em que os recursos so escassos,
os processos participativos podem assumir
o carter de um jogo de soma zero. Nesse
caso, negociar implica a paradoxal situao
de buscar conciliar o inconcilivel. E mesmo
que do confito resultem ganhos signifcativos
para os pobres, a administrao corre o risco
de perder o apoio das classes mdias e alta,
o que pode acabar inviabilizando, politica-
mente, a continuidade do processo.
De qualquer forma, sejam os argumentos apre-
sentados a favor ou no, no se pode questionar
que o Oramento Participativo, pelo menos numa
abordagem estritamente tcnica e metodolgica,
ao abrir espao para a interlocuo entre os mais
diferentes setores da sociedade e o poder pblico,
conseguiu inovar como proposta de gerenciamento
de polticas pblicas e como prtica diferenciada
de elaborao oramentria (PIRES, 2001, p. 77).
Saber, entretanto, em que nvel de transparncia e
com quais intenes esta interlocuo e participao
tm sido construdos por aqueles que frente do
Oramento Participativo se encontram, torna-se um
grande desafo e que a seguir tentaremos discorrer.
O ORAMENTO PARTICIPATIVO E A GESTO
EDUCACIONAL CONQUISTENSE: UMA
ANLISE DE SUA EFICCIA
Desde que o Oramento Participativo ganhou
projeo nacional durante o governo de Olvio
Dutra (1989-1992), na cidade de Porto Alegre, no
Rio Grande do Sul, de l para c, muitas outras
prefeituras espalhadas pelo Brasil tentaram implan-
t-lo (ANANIAS, 2005, p. 34; BOSCHI, 2005, p.
180). Se por um ideal de promoo participao
popular, como prope seus defensores, se por uma
jogada de marketing poltico para atrair a confana
do povo objetivando a promoo de uma ideologia,
como discorrem seus crticos, o fato que o Ora-
mento Participativo , hoje, uma realidade, alm de
autntica poltica pblica brasileira.
Como exemplo de um importante municpio bra-
sileiro a adotar o Oramento Participativo, desta-
ca-se o municpio de Vitria da Conquista, no
sudoeste baiano, a partir de 1997, na gesto do
ento prefeito Guilherme Menezes (PT). Ocupando
uma extensa rea territorial de 3.204 km
2
e com uma
populao de 318.901 habitantes (IBGE, 2009), o
municpio de Vitria da Conquista tem se desta-
cado como a terceira maior cidade do estado.
Em funo de sua extensa rea e de certas par-
ticularidades relacionadas metodologia do Ora-
mento Participativo, o municpio, at o ano de 2008,
era dividido em 22 regies distribudas entre zona
urbana (9) e zona rural (13). Em cada uma dessas
regies, de acordo com cronograma elaborado no
incio de cada ano, acontece durante todo o primeiro
semestre uma infnidade de reunies (plenrias) com
a populao local para que ela apresente e aprove,
atravs de votao, as suas principais reivindicaes
(demandas). A cada plenria competir aprovar
duas demandas dentro de um grupo de oito priori-
dades (eixos), a saber infraestrutura urbana (eixo I),
infraestrutura rural (eixo II), educao e cultura (eixo
III), sade (eixo IV), desenvolvimento econmico e
sustentvel (eixo V), desenvolvimento social e habi-
tao (eixo VI), esporte e lazer (eixo VII) e institucio-
nalizao e polticas pblicas (eixo VIII).
Uma vez aprovadas as prioridades de cada ple-
nria, competir a cada uma delas eleger os seus
respectivos representantes (delegados), um para
cada dez participantes que se faam presentes
reunio. Eleitos, caber a cada um a defesa das
demandas aprovadas no mbito de suas respecti-
vas plenrias por ocasio do Congresso do Ora-
mento Participativo, que acontece sempre at trinta
dias antes do prazo fnal para envio da proposta
oramentria Cmara Municipal (30 de setembro
de cada ano), a quem competir aprovar a Lei Ora-
mentria Anual do exerccio fnanceiro seguinte.
O desejo de analisar o Oramento Participativo
quanto efccia parte do princpio de que qualquer
poltica participativa s ser considerada vlida
pela populao quando aquilo que realmente for
solicitado por ela se tornar realidade atravs das
aes do poder pblico (SANDER, 2007, p. 77-80).
O que adianta convocar a sociedade para apresen-
tar as suas demandas e reivindicaes, se o que
realmente se desejar executar j estiver articulado
com os gestores pblicos e os setores responsveis
pela execuo oramentria? Pesquisas tm adver-
tido que a populao s tende a considerar vlido
o processo participativo quando as suas reivindica-
es so atendidas pelo poder pblico (SOARES;
GONDIM, 1998, p. 82-83). A partir do momento em
que a coletividade assiste fel execuo daquilo
que decidiu, crescer a confana na efetividade do
processo participativo (COSTA, 2002).
A efccia (do latim effcax, que tem o poder de
produzir o efeito desejado) corresponde a um cri-
trio de avaliao de polticas pblicas que revela
a capacidade administrativa para alcanar metas
estabelecidas ou resultados propostos (SANDER,
2007, p. 78). Corresponde ao resultando alcan-
ado, a orientao metodolgica adotada e a
DAS EDUCACIONAIS
atuao estabelecida na consecuo de objetivos e
metas, em um tempo determinado, tendo em vista o
plano ou projeto originalmente proposto (BELLONI;
MAGALHES; SOUZA, 2007, p. 65).
Para fazer valer essa
proposta, foi adotado como
percurso metodolgico a
comparao de dados entre
as demandas educacionais
do Oramento Participa-
tivo (extradas das atas de
reunies e plenrias em
posse da Coordenao do
Oramento Participativo) e
os investimentos educacio-
nais realizados pela Prefeitura Municipal de Vitria
da Conquista (constantes de relatrios contbeis,
fnanceiros e patrimoniais emitidos pela Contadoria
do municpio, devidamente registrados em sistema
e acompanhados dos respectivos documentos com-
probatrios). Como triangulao, foram solicitadas
informaes da Secretaria Municipal de Educao
acerca dos investimentos educacionais realizados
pela prefeitura.
Para constatao da efccia, foram considera-
das como informaes vlidas apenas os investi-
mentos educacionais realizados pela prefeitura que
coincidissem com aqueles solicitados pela popu-
lao durante as plenrias do Oramento Partici-
pativo. Compreende-se, assim, que a anlise da
efccia se deu, essencialmente, quanto aos dados
de natureza quantitativa, evidenciando um tipo
de pesquisa de natureza descritiva e documental
(SILVA; MENEZES, 2001, p. 20-21). Vale salientar
que, em funo de aspectos relacionados siste-
mtica oramentria (elaborao do oramento
pblico em um determinado ano e sua execuo no
ano seguinte), as demandas catalogadas das atas
do Oramento Participativo se referem ao perodo
de 2002 a 2006, enquanto que os investimentos
realizados pela prefeitura, de 2003 a 2007.
importante frisar que coube ao pesquisador
delimitar a natureza dos investimentos reivindi-
cados pela populao. Foram considerados na
pesquisa apenas os investimentos relacionados
construo
2
, reforma
3
e ampliao
4
de/em unidades
escolares. Esta escolha deu-se essencialmente em
funo do aspecto da verifcabilidade (facilidade de
comprovao documental ou material dos respec-
tivos investimentos atravs
de relatrios fnanceiros e
contbeis emitidos e publi-
cados pela prefeitura) e que
em muito contribuiu com a
constatao da efccia do
Oramento Participativo nos
investimentos educacionais.
Com um oramento
mdio de R$ 183.307.844,78
(2003 a 2007), entre receitas
prprias (impostos e taxas municipais) e recursos
recebidos do governo federal e estadual, o munic-
pio de Vitria da Conquista detentor de um dos
maiores oramentos do interior do estado da Bahia.
Dentro deste montante, a Secretaria Municipal de
Educao apresenta, no mesmo perodo, um ora-
mento mdio de R$ 34.647.558,08, tudo isso desti-
nado a atender s demandas relativas a educao,
nelas includas os investimentos educacionais rela-
cionados a construo, reforma e ampliao de/em
unidades escolares. Quando os nmeros analisados
se relacionam com os gastos efetivamente realiza-
dos (despesa realizada), essa mdia se eleva para
R$ 38.900.236,40.
Da anlise realizada sobre os relatrios e
demonstrativos contbeis fornecidos pela Contado-
ria do municpio quanto execuo oramentria,
percebeu-se que apenas R$ 339.381,66, em mdia,
foram efetivamente gastos pela gesto municipal
em investimentos pblicos educacionais (constru-
o, reforma e ampliao de/em unidades escola-
res) durante os cinco anos em que a pesquisa foi
realizada (2003 a 2007), o que representou pouco
2
Considera-se construo, para efeito desta pesquisa, a incorporao patrimonial de
uma nova unidade escolar. O valor relacionado a desapropriaes de imveis para a
construo de escolas tiveram seus valores includos em funo de sua fnalidade.
3
Considera-se reforma os reparos ou melhorias na estrutura fsica, hidrulica ou
eltrica das unidades escolares existentes. Durante a apresentao dos dados, se-
ro considerados como pequenos reparos, aqueles valores gastos at o limite de R$
499,99 e como reparos, os valores gastos a partir de R$ 500,00.
4
Considera-se ampliao a incorporao patrimonial de qualquer estrutura fsica
(salas de aula, sanitrios, secretaria, cozinha ou depsitos, por exemplo) em uma
unidade escolar j existente.
Para constatao da efccia,
foram consideradas como
informaes vlidas apenas
os investimentos educacionais
realizados pela prefeitura que
coincidissem com aqueles
solicitados pela populao durante
as plenrias do Oramento
Participativo
mais de 0,18% de todo o oramento mdio do
municpio; de 0,98% se comparado com o ora-
mento mdio da Secretaria Municipal de Educao
(SMED) e de 0,87% se feita a comparao com os
gastos efetivamente realizados pela referida secre-
taria no mesmo perodo.
Contando com 37.204 alunos devidamente matri-
culados em sua rede de ensino (Censo Escolar
2008/SMED), a Prefeitura Municipal de Vitria da
Conquista, atravs da Secretaria Municipal de Edu-
cao, administra um total de 189 unidades esco-
lares, distribudas pelas zonas urbana (36) e rural
(153), segundo dados coletados do Ncleo de Lega-
lizao Escolar e Estatstica da Secretaria Municipal
de Educao (2008). Entres os anos de 2003 e 2007,
diversos investimentos em construo, reforma e
ampliao de unidades escolares foram realizados
pela Prefeitura Municipal de Vitria da Conquista. O
montante desses investimentos, considerando todo
o perodo, chegou a exatos R$ 1.696.908,28.
Tomando-se por base o volume total de recur-
sos gastos em cada ano, o ano de 2003 se des-
taca no conjunto com 41% de todos os recursos
empregados no perodo, seguido pelo ano de
2007, com 33%. Todavia, o ano de 2005 se des-
taca como o menos representativo, apresentando
apenas 3% em relao ao total de investimentos
realizados, que no difere bastante dos anos de
2004 e 2006, que apresentaram 10% e 13%, res-
pectivamente. Segundo informaes constantes
dos relatrios contbeis analisados, a grande moti-
vao para o destaque dos anos de 2003 e 2007
em relao aos demais se deu pela construo e
reforma de algumas unidades escolares em deter-
minados bairros da cidade. A Tabela 1 demonstra,
resumidamente, a distribuio dos investimentos
Tabela 1
Distribuio dos investimentos educacionais por regies do Oramento Participativo
Regio/Plenria 2003 2004 2005 2006 2007 Total
Alto Maron 86.511,53 28.465,47 - - 600,00 115.577,00
Candeias - - - - - -
Jatob 20.006,02 1.500,00 3.200,00 4.920,00 3.186,00 32.812,02
Patagnia 15.794,76 - 850,00 1.000,00 487.017,35 504.662,11
Bairro Brasil 40.689,69 6.118,71 2.150,00 5.759,00 2.788,00 57.505,40
Zabel 139.810,46 99.798,12 3.200,00 860,00 16.850,00 260.518,58
Ibirapuera - 263,50 - 1.000,00 - 1.263,50
Guarani 70.795,09 9.893,25 876,25 700,00 1.400,00 83.664,59
Urbis VI 24.607,38 6.416,16 822,00 197.606,69 20.623,00 250.075,23
Veredinha 8.476,80 2.180,00 2.500,00 - 4.330,00 17.486,80
Inhobim 14.735,59 2.500,00 700,00 634,93 18.570,52
Jos Gonalves 70.632,42 - 11.331,00 - 3.125,05 85.088,47
Igu 3.041,70 496,20 9.760,87 140,00 13.438,77
(concluso)
Regio/Plenria 2003 2004 2005 2006 2007 Total
Cercadinho 9.257,60 1.311,74 - - 1.440,00 12.009,34
Limeira 17.692,65 150,00 2.000,00 - 5.350,00 25.192,65
Pradoso 14.243,43 650,00 - 3.825,00 4.550,00 23.268,43
Capinal 91.325,74 - - - 5.400,00 96.725,74
So Joo da Vitria 24.884,38 7.105,48 250,00 - 3.500,00 35.739,86
Bate-p 18.993,79 5.330,00 2.611,82 2.036,46 - 28.972,07
Lagoa das Flores 9.574,03 3.520,60 2.300,00 2.014,57 2.114,00 19.523,20
Dantilndia 160,00 - - - - 160,00
So Sebastio 5.820,00 1.554,00 3.300,00 300,00 3.680,00 14.654,00
Total 687.053,06 177.253,23 45.851,94 220.796,65 565.953,40 1.696.908,28
Fonte: PMVC/Contadoria
DAS EDUCACIONAIS
realizados pela Prefeitura Municipal de Vitria da
Conquista em cada uma das 22 regies do Ora-
mento Participativo.
Levando-se em considerao as regies do
Oramento Participativo apresentadas acima, no
ano de 2003 as regies do Alto Maron, Zabel, Gua-
rani, Capinal e Jos Gonalves contribuiram para
o destaque apresentado. Na regio do Alto Maron
foram feitos diversos reparos e reformas nas esco-
las Antnia Cavalcante (R$ 36.903,78), Cludio
Manoel da Costa (R$ 10.591,22), Lycia Pedral (R$
15.869,36) e Me Vitria de Petu (R$ 23.147,17),
totalizando R$ 86.511,53. Na regio do Zabel,
que absorveu R$ 139.810,46, ganha destaque a
ampliao da Escola Lizete Pimentel Mrmore,
que gastou o equivalente a R$ 106.035,90 sendo
os demais valores distribuidos por outras escolas
da regio (pequenos reparos). Quanto regio do
Guarani, merece destaque a ampliao da escola
Guimares Passos com um gasto de R$ 67.188,32
dos R$ 70.795,09 investidos na regio. Por fm,
vale destacar a regio do Capinal, que na reforma
da Escola Maria Leal absorveu o equivalente a R$
91.325,74 e na Regio de Jos Gonalves com R$
70.632, 43, dos quais R$ 40.689,83 destinou-se
reforma da Escola Moiss Meira.
O ano de 2007 apresenta expressiva represen-
tatividade no montante de todos os recursos investi-
dos pela Prefeitura Municipal de Vitria da Conquista
em funo de um nico investimento realizado na
regio da Patagnia que foi a construo da Escola
Milton Almeida Santos, onde foram empregados o
equivalente a R$ 487.017,35, representando mais
de 86% de todos os investimentos realizados pela
prefeitura naquele ano em todo o municpio.
Apesar dos anos de 2004 e 2006 no terem
apresentado expressiva representao em rela-
o aos dois anos citados acima, merece aponta-
mento a realizao de algumas obras. O ano de
2004, por exemplo, destacam-se os investimentos
feitos na regio do Zabel que perfzeram um total
de R$ 99.798,12 com a reforma e pintura da Escola
Paulo Freire (R$ 85.066,01) e reparos na estrutura
da Escola Lizete Pimentel Mrmore (R$ 14.732,11).
O ano de 2006 infuenciado pela construo da
Escola Jos Mozart Tanajura, nico investimento
expressivo do ano com R$ 197.606,69. Conside-
rando, agora, o ano de 2005, o que mais chama
ateno, alm da pequena quantidade de investi-
mentos realizados (3%), que, excetuando-se os
R$ 11.331,00 investidos na regio de Jos Gonal-
ves, distribudos por escolas como Raul Pompia,
Artur Saldanha, Isaas Alves e Laudinor Brasil,
nenhuma outra regio do municpio conseguiu
superar o valor de R$ 10.000,00.
Da anlise de todas as demandas educacionais
reivindicadas pela populao entre os anos de 2002
e 2006 (coletadas das atas das plenrias do Ora-
mento Participativo) e de todos os investimentos
realizados pela Prefeitura Municipal de Vitria da
Conquista no perodo entre 2003 e 2007 (coletados
de documentos e relatrios contbeis emitidos pela
Contadoria Municipal e pela Secretaria de Educa-
o), nota-se que a grande maioria das demandas
educacionais encaminhadas pela populao con-
quistense, atravs do Oramento Participativo, no
foram atendidas pela administrao do municpio.
Atribuindo-se um ponto a cada reivindicao
feita (desde que validada para a pesquisa, ou seja,
se referir construo, reforma ou ampliao de/em
unidades escolares), percebeu-se que, em termos
percentuais, aproximadamente 84% das demandas
educacionais no foram atendidas. Determinadas
regies como Candeias, Jatob, Ibirapuera, Gua-
rani, Veredinha, Inhobim, Jos Gonalves, Igu,
84%
16%
Grfico 1
Demandas educacionais atendidas pela prefeitura
Fonte: Pesquisa de campo.
Sim No
Cercadinho, Capinal, Lagoa das Flores, Dantilndia
e So Sebastio (que representam juntas 60% das
regies do Oramento Participativo) no tiveram
nenhuma de suas demandas atendidas em todo o
perodo da pesquisa, mui-
tas delas, inclusive, reivin-
dicando aes de pequeno
porte, como a construo
de muro, ampliao da rede
eltrica ou a construo e
implantao de bibliotecas.
Ao se avaliar mais deti-
damente as demandas edu-
cacionais constantes das
atas do Oramento Participativo, percebeu-se que a
natureza de cada uma delas se limitou a dez aes
principais, a saber: construo de escolas (com
23,5% das demandas), construo de biblioteca
(com 10,2%), construo de muro de escola (com
7,15%), construo de sala de leitura (com 1%),
reforma de escolas (com 23,5%), ampliao de uni-
dades escolares (com 17,4%), construo de gin-
sio para educao fsica (com 7,15%), ampliao de
ginsio (com 2%), construo de auditrio nas esco-
las (com 2%), construo de cobertura de ptio para
atividades recreativas (com 5,1%) e construo de
banheiro ou sanitrio (com 1%).
Ao se comparar cada uma dessas demandas com
as aes realizadas pela prefeitura com vistas ao seu
atendimento, percebeu-se que apenas cinco tipos de
demandas foram atendidas (total ou parcialmente),
levando-se em considerao as seguintes propor-
cionalidades: construo de escolas (foram atendi-
das apenas 4,3% das reivindicaes); construo de
muro (28,6%); construo de salas de leitura (100%);
reforma de escolas (39,1%) e ampliao de unidades
escolares (17,6%). O grfco a seguir demonstra esta
relao. A cor vermelha indica as demandas apre-
sentadas pela populao, enquanto que a cor verde,
os investimentos realizados pela prefeitura.
Da anlise do Grfco 2, percebe-se que deter-
minadas demandas como a construo de biblio-
tecas, a construo de ginsios para a prtica da
educao fsica, a construo de cobertura de
ptio para atividades recreativas, a construo de
banheiro e sanitrios (vale considerar que as refor-
mas em banheiros e sanitrios foram includas no
item reforma de escolas) e ampliao de ginsio
no receberam, durante todo o perodo entre 2003
e 2007, nenhuma ao por
parte da prefeitura.
Outro dado, que pode
ser observado atravs do
mesmo grfco, revela algo
bastante importante e diz
respeito s diferenas no
perfl com que populao e
gesto municipal tm enca-
rado os investimentos edu-
cacionais. Enquanto a populao se mostrou mais
interessada na ampliao e conservao da estru-
tura fsica escolar da rede pblica municipal de
ensino, a prefeitura tem demonstrado um interesse
maior na conservao e manuteno das unidades
escolares j existentes.
Entretanto, apesar das demandas educacionais
do Oramento Participativo terem sido atendidas
em apenas 16%, importante ressaltar que coube
prefeitura municipal, atravs de sua Secretaria
Construo de escola
Construo de biblioteca
Construo de muro
Construo de sala de leitura
Construo de ginsio
Construo de auditrio
Construo cobertura ptio
Construo de banheiro
Reforma de escola
Amplio de escola
Ampliao de ginsio
0 10 20 30
Grfico 2
Relao entre demanda solicitada e demanda
atendida
Fonte: Pesquisa de campo.
Enquanto a populao se mostrou
mais interessada na ampliao e
conservao da estrutura fsica
escolar da rede pblica municipal
de ensino, a prefeitura tem
demonstrado um interesse maior
na conservao e manuteno das
unidades escolares j existentes
DAS EDUCACIONAIS
de Educao no perodo entre 2003 e 2007, a
realizao de um nmero bastante expressivo de
outros investimentos educacionais, totalizando
R$ 1.295.536,51, que no resultaram, necessa-
riamente, no atendimento direto de reivindicaes
feitas pela populao atravs do Oramento Par-
ticipativo. Entre estes investimentos destacam-se:
a reforma e ampliao da Escola Antnia Caval-
cante (2003 e 2004), no Alto Maron (onde foram
investidos R$ 46.050,48); construo da Escola
Milton Almeida Santos (2007), na Patagnia (R$
487.017,35); reforma e ampliao das escolas
Lizete Pimentel Mrmore (2003, 2004 e 2007) e
Paulo Freire (2003 e 2004), na regio do Zabel
(R$ 135.618,01 e R$ 94.380,71, respectivamente);
reforma e ampliao da Escola Guimares Passos
(2003, 2004 e 2007), no Guarani (R$ 78.481,57);
reforma da Escola Paulo Setbal (2003 e 2004),
na regio de Inhobim (R$ 15.860,59); reforma da
Escola Maria Leal (2003 e 2006), no Capinal (R$
96.759,52), e reforma e ampliao da Escola Ant-
nio Machado (2003, 2004 e 2007), na regio de So
Joo da Vitria (R$ 33.587,86).
CONSIDERAES FINAIS
A pesquisa revelou que a Prefeitura Municipal de
Vitria da Conquista no tem adotado um compor-
tamento que demonstre um compromisso integral
em cumprir as reivindicaes (demandas) apre-
sentadas pela populao no mbito do Oramento
Participativo. No perodo entre 2003 e 2007 (exe-
cuo dos oramentos), pelas comparaes que
foram possveis se estabelecer, 84% das deman-
das aprovadas no Oramento Participativo entre os
anos de 2002 e 2006 (elaborao dos oramentos)
no foram realizadas pela gesto municipal, consi-
derando neste clculo cada demanda apresentada
individualmente.
Atravs dos relatrios contbeis investigados
e da anlise do comportamento dos investimentos
realizados, foi possvel concluir que o grande orien-
tador do processo de elaborao e execuo das
polticas pblicas educacionais no municpio no
foram as demandas educacionais do Oramento
Participativo, mas sim a viso tcnica e poltica do
grupo que comandou a Secretaria Municipal de
Educao no perodo pesquisado.
Dos 16% das demandas educacionais atendidas
do Oramento Participativo, poucas foram aquelas
que se realizaram como fruto de um compromisso
poltico da gesto municipal em cumprir as reivindi-
caes populares. O perfl de atendimento da maio-
ria das demandas apresentadas pela populao, na
viso dos pesquisadores, esteve mais condicionado
a coincidncias de investimentos realizados pela
gesto municipal com as demandas reivindicadas
do que, necessariamente, qualquer outra inteno.
Do total de recursos investidos na construo,
reforma e ampliao de/em unidades escolares pela
Secretaria Municipal de Educao (R$ 1.696.908,28)
entre os anos de 2003 e 2007, R$ 401.371,77 foram
investidos em obras reivindicadas pela populao,
o que representa aproximadamente 23,7% do total
dos recursos investidos pela prefeitura. Em outras
palavras, isto signifca dizer que 23,7% dos recursos
gastos pela prefeitura em investimentos educacio-
nais foram destinados ao atendimento de apenas
16% das demandas reivindicadas pela populao.
Todo o restante (R$ 1.295.536,51), que representa
76,3% dos gastos realizados, est relacionado a
investimentos que seguiram, unicamente, critrios
defnidos pela administrao municipal.
Vale ressaltar, entretanto, que o propsito das
informaes apresentadas no est fundamen-
tado numa crtica isolada aos investimentos reali-
zados. A pesquisa reconhece as valorosas aes
da gesto municipal quanto realizao de inves-
timentos educacionais, mas entende ser isto mais
que um dever institucional do poder pblico com-
petente. O propsito, outrossim, est em suscitar
o questionamento quanto a uma proposta poltica
que tem levado inmeras pessoas a dedicarem
parcelas de seu tempo e infuncia na comuni-
dade para se fazerem presentes a uma infnidade
de reunies e discusses.
Mas desse discurso crtico, um questionamento
a favor da administrao municipal tambm pode
ser levantado, a saber, at que ponto a viabilidade
das demandas apresentadas pela populao deve
ser considerada do ponto de vista tcnico? ver-
dade que, como alguns dos delegados consultados
declararam, em alguns casos a populao no sabe
pedir. Geralmente pedem uma obra que, do ponto
de vista da viabilidade, utilidade, economia e bom
senso no uso dos recursos pblicos, no tem cabi-
mento a prefeitura realizar como, por exemplo, a
construo de uma escola em determinadas regies
da zona rural que, pela pequena quantidade de alu-
nos, sairia muito mais vivel economicamente para o
municpio disponibilizar o transporte escolar do que
construir uma determinada unidade escolar, sem
contar com outros gastos relacionados manuten-
o e conservao do prdio e com funcionrios.
Outra coisa importante, alm daquilo que foi
apontado at aqui, foi o testemunho de f dos
delegados entrevistados a favor da proposta do
Oramento Participativo, mesmo diante do compor-
tamento demonstrado pelo poder pblico municipal
quanto a no realizao de grande parte das deman-
das apresentadas pela populao. Foi consenso do
grupo pesquisado que a Prefeitura de Municipal de
Vitria da Conquista tem demonstrado, na medida
de suas possibilidades fnanceiras, um considervel
interesse no cumprimento das demandas educacio-
nais apresentadas pela populao, correspondendo,
no totalmente, mas em boa parte, aos interesses e
pedidos feitos pela comunidade conquistense.
Concludas essas ponderaes e retomando a
proposta inicialmente apresentada quanto relao
entre o Oramento Participativo e a gesto educa-
cional no municpio de Vitria da Conquista, pode-se
concluir que, do ponto de vista da efccia, o geren-
ciamento das demandas do Oramento Participa-
tivo ainda carece de uma ateno maior por parte
da gesto municipal. Na medida em que a grande
maioria das demandas educacionais se apresentar
como demonstrado na pesquisa, o Oramento Parti-
cipativo ter difculdades para se caracterizar como
uma poltica pblica totalmente efcaz.
Se a proposta de participao popular divulgada
pela Prefeitura Municipal de Vitria da Conquista
atravs do Oramento Participativo se baseia na
concesso de oportunidades para que o povo sugira
e opina quanto realizao de polticas pblicas
locais, a considervel quantidade de recursos
empregados na realizao dos investimentos edu-
cacionais precisar receber alguns ajustes no que
diz respeito a sua aplicao. No se pode compre-
ender que professores, pais, alunos e funcionrios
de escolas fquem margem do processo de elabo-
rao de polticas educacionais.
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Avaliao e gesto de polticas pblicas
educacionais: contribuies para a
construo de indicadores de qualidade
Rosilda Arruda Ferreira
A
Resumo
Este artigo discute o papel da avaliao na gesto das
polticas pblicas educacionais com nfase nos aspectos tericos
e metodolgicos envolvidos na construo de indicadores. Os
objetivos do artigo so, por um lado, analisar a emergncia e
os direcionamentos assumidos pela avaliao no Brasil a partir
dos anos 1990 como elemento importante para a gesto das
polticas pblicas e, por outro, elaborar consideraes acerca
da complexidade envolvida na construo de indicadores de
qualidade como um dos procedimentos fundamentais para a
construo de modelos de avaliao das polticas educacionais.
Na concluso o artigo apresenta uma proposio provisria de
um conjunto de estratgias que podem ser consideradas como
norteador para a construo de modelos de avaliao de polticas
e programas educacionais e de indicadores de qualidade.
Palavras-chave: Gesto de polticas pblicas. Avaliao de
polticas. Gesto educacional. Construo de indicadores.
BAHIA
ANLISE & DADOS
A
Doutora em Educao pela Universidade Federal de So Carlos (UFSCAR); mes-
tra em Sociologia pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE); professora da
UFPE. rosildaarruda@gmail.com
Abstract
This article discusses the role of evaluation in educa-
tional public policy management, emphasizing the theoreti-
cal and methodological aspects involved when constructing
indicators. On one hand the papers objectives are to ana-
lyze the emergence and guidelines taken on by evaluation in
Brazil since the 1990s, as an important element for manag-
ing public policies. On the other, it prepares considerations
on the complexity involved in constructing quality indica-
tors as one of the fundamental procedures for constructing
educational policy evaluation models. As a conclusion, the
article presents a provisional proposal for a set of strate-
gies that could be considered as orientation for construct-
ing policy evaluation models, educational programmes and
quality indicators.
Keywords: Public policy management. Policy evaluation.
Educational management. Indicator construction.
INTRODUO
A educao formal na contemporaneidade reve-
la-se como um tema profundamente discutido e
objeto de interesse renovado da ao do Estado.
Nunca se falou tanto na importncia do papel da
educao diante da excluso social como nos dias
de hoje. Nessa discusso, a escola entendida
como espao institucional fundamental para pro-
mover a incluso ou reduzir a excluso social atra-
vs da formao para a cidadania. Esta discusso
torna-se complexa, na atualidade, se considerar-
mos a nova confgurao da sociedade no que
se refere s formas de organizao produtiva que
tm sofrido os impactos das marcantes inovaes
tecnolgicas e do desenvolvimento acelerado do
conhecimento.
Esse cenrio impe novas exigncias de qualifca-
o dos sujeitos sociais para participarem nas esfe-
ras produtiva, sociopoltica e cultural. Para o Estado,
enquanto regulador dessas relaes, tambm se
defne novos papis cuja direo predominante tem
sido no sentido de defnir polticas para assegurar a
competitividade e a as condies que tornam pos-
svel a acumulao do capital, destacando-se entre
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS EDUCACIONAIS: CONTRIBUIES PARA A CONSTRUO DE INDICADORES DE QUALIDADE
essas condies o incentivo s inovaes tecno-
lgicas; garantias de fexibilidade do mercado de
trabalho; reformas nos modelos de gesto dos ser-
vios pblicos visando melhoria dos indicadores
de desenvolvimento socioeconmico; acompanha-
mento e controle dos resultados da administrao
pblica, entre outros aspectos. No caso da edu-
cao, as mudanas tm sido emblemticas, com
amplo destaque para o papel que tem sido atribudo
avaliao como elemento fundamental para ofere-
cer subsdios ao regulatria do Estado.
preciso, pois, pensar a gesto da educa-
o pblica, hoje, a partir de sua insero nesse
contexto mais amplo, com o olhar voltado princi-
palmente para as mudanas na funo social da
escola. Nesse cenrio preciso destacar que o
problema da gesto da educao vai alm da mera
racionalizao dos recursos fnanceiros destina-
dos organizao dos sistemas de ensino pelos
planejadores das polticas educacionais, o que
pressupe considerar o processo de gesto da
educao em funo dos seguintes aspectos: a)
sua importncia estratgica para a organizao da
sociedade na medida em que venha a se pautar por
um paradigma de gesto democrtica; b) a possibi-
lidade de estmulo formao de sujeitos coletivos,
na medida em que a gesto se direcionar para o
investimento na construo de um projeto de edu-
cao de qualidade; c) a contribuio para o for-
talecimento das identidades locais e comunitrias,
organizando os signifcados sobre a importncia da
escola na vida dos sujeitos nela envolvidos.
Essa discusso deve, necessariamente, estar
inserida no cerne dos debates atuais sobre gesto
pblica no contexto mais amplo do Estado, mar-
cado nos ltimos 20 anos por amplas reformas.
Nesse cenrio reformista tem se destacado o papel
da avaliao como elemento central para a cons-
truo de referncias nos processos decisrios dos
rgos de regulao do Estado. Dentre os aspec-
tos priorizados, a discusso sobre a efcincia da
gesto para o alcance da qualidade dos servios
pblicos tem se constitudo no centro do debate.
A tica predominante nos modelos adotados
aquela que defne a avaliao como elemento que
favorece a democratizao da gesto pblica, na
medida em que promove a circulao da informa-
o de forma ampliada, mediante a prestao de
contas sociedade dos investimentos e resultados
alcanados. Nessa direo, amplia a responsabili-
dade sobre os resultados alcanados para os nveis
mais internos da gesto, que precisam dar conta de
objetivo e metas previamente defnidos.
A construo de indicadores que devem com-
por os modelos de avaliao tem assumido, nessa
discusso, lugar de destaque tanto no mbito dos
rgos de regulao, quanto entre os estudiosos
da questo. para essa temtica que este artigo se
volta. Seu foco a discusso sobre o papel da ava-
liao na gesto das polticas pblicas educacionais
com nfase para os aspectos tericos e metodo-
lgicos envolvidos na construo de indicadores.
Pretendemos, assim, analisar a emergncia e os
direcionamentos assumidos pela avaliao educa-
cional no Brasil a partir dos anos 1990, e sua rela-
o com o processo de gesto pblica, bem como
elaborar consideraes acerca da complexidade
envolvida na construo de indicadores de quali-
dade como um dos procedimentos fundamentais
para a construo de modelos de avaliao de pol-
ticas educacionais e para a gesto da educao.
A GESTO DA EDUCAO PBLICA NO
CONTEXTO DA REFORMA DO ESTADO:
BREVES CONSIDERAES
As iniciativas de implantao de reformas admi-
nistrativas ganharam mais destaque no governo
do presidente Fernando Henrique Cardoso (1994-
2003), quando comearam a ser tomadas medidas
voltadas s mudanas no padro da administrao
pblica no Brasil. Nesse momento, a questo da
autonomia das administraes locais dos siste-
mas de ensino e das unidades escolares, prevista
na Constituio Federal promulgada em 1988, em
articulao com os processos de descentralizao
das decises e da transferncia de responsabilida-
des entre as instncias centrais e locais de poder,
passa a ser priorizada.
ROSILDA ARRUDA FERREIRA
Os princpios defnidos para a gesto das esco-
las pblicas indicados acima surgem no contexto de
uma reforma mais ampla que atinge todos os seto-
res da administrao pblica brasileira delineada a
partir da criao do Ministrio
da Administrao Pblica e
Reforma do Estado (MARE)
(BRASIL, 1995), respon-
svel pela elaborao do
Plano Diretor da Reforma
do Estado. O Plano Diretor
defende, dentre outros princ-
pios, a descentralizao poltica e administrativa e a
reduo dos nveis hierrquicos nas instituies pbli-
cas, propondo a substituio da administrao buro-
crtica pela implantao da administrao gerencial.
Esta ltima pode ser entendida como a prtica em
que o gestor ter ampla liberdade para administrar os
recursos humanos, materiais e fnanceiros colocados
sua disposio, desde que atinja os objetivos qua-
litativos e quantitativos (indicadores de desempenho)
previamente defnidos (BRASIL, 1995).
Podemos afrmar que as maneiras como esses
princpios se expressaram na realidade social con-
creta foram uma decorrncia das confguraes
que assumiam os contextos polticos e sociais
locais. Portanto, em alguns momentos, expres-
sou avanos signifcativos como decorrncia da
ampliao das possibilidades de democratizao
da gesto pblica em contextos em que a mobili-
zao e a organizao da sociedade ocorriam de
fato e, em outros momentos, no revelou impactos
mais signifcativos para a mudana nos modelos
de gesto pblica em funo de moldes tradicio-
nalmente consolidados com base no autoritarismo,
na troca de favor etc. Isso fca mais evidente no
mbito da gesto da educao pblica, em que
avanos importantes foram registrados nos pro-
cessos de participao dos usurios dos servios
educacionais na discusso sobre a vida da escola
e seu projeto educacional, com impactos importan-
tes para a qualidade da ofertas dos servios pbli-
cos prestados. Por outro lado, nos espaos em
que tradicionalmente a gesto das escolas pbli-
cas era vista como uma troca de favor poltico e as
direes de escolas como cargos de confana a
serem preenchidos em razo de indicaes polti-
cas, o modelo de gesto participativa e do controle
da comunidade escolar nos destinos da escola no
teve ressonncia.
As mudanas ocasio-
nadas pela emergncia
desse novo paradigma se
inserem num cenrio for-
temente infuenciado pela
competio internacional, a
globalizao fnanceira, as
crises fscais e o esgotamento do padro de fnan-
ciamento do setor pblico, contribuindo assim para
a adaptao do Estado Nacional ao novo quadro
mundial, cujo vetor para a sua atuao se direcio-
nava para o uso racional dos recursos pblicos
escassos visando o alcance de resultados.
Nesse contexto, afrma-se a concepo te-
rica e poltica neoliberal de ordenao do mundo
capitalista em que o Estado o guardio dos inte-
resses pblicos e o mercado assume o papel de
regulador e distribuidor da riqueza e da renda, o
que signifca o fortalecimento da tendncia para
uma menor regulao do Estado, principalmente no
mbito das relaes econmicas. No que se refere
educao, essa abordagem no questiona a res-
ponsabilidade do governo na garantia do acesso
de todos ao nvel bsico de ensino, mas defende
que os poderes pblicos devem transferir ou dividir
as responsabilidades administrativas com o setor
privado, aumentando assim a competio, o aque-
cimento do mercado e a qualidade dos servios
educacionais.
Desse modo, como consequncia do surgi-
mento desse paradigma, ocorre um reordenamento
administrativo baseado na reduo da capacidade
regulatria do Estado, como tambm das suas fun-
es produtivas na oferta de bens e servios e em
sua estrutura administrativa, favorecendo assim a
descentralizao, a privatizao e, principalmente,
a competitividade, um dos princpios bsicos defen-
didos pela poltica neoliberal.
No mbito educacional o neoliberalismo visa o
aumento nos recursos destinados educao por
O Plano Diretor defende,
dentre outros princpios, a
descentralizao poltica e
administrativa e a reduo
dos nveis hierrquicos nas
instituies pblicas
fontes locais, pblicas e privadas, e a consequente
reduo dos gastos pblicos. Dentre as suas dire-
trizes, afrmam-se: gesto democrtica e partici-
pativa, especialmente no nvel das escolas, mas
tambm atravs de Conse-
lhos estaduais e municipais
que assegurem a fscaliza-
o do uso e a destinao
adequada dos recursos dis-
ponveis; e a desburocrati-
zao e descentralizao
da gesto, especialmente
atravs de uma maior autonomia no mbito da ges-
to dos sistemas de ensino e das escolas.
Como vemos, as medidas descentralizadoras
visam obteno de efccia e efcincia nos ser-
vios educativos, como tambm maior economia
de recursos. Nessa tica, esses objetivos sero
atingidos atravs da delegao de responsabi-
lidades para os provedores locais de educao,
requerendo uma maior participao, fscalizao e
controle social das aes governamentais por parte
da populao.
No Brasil esse modelo se consolida a partir do
governo Cardoso, quando se observa a sua imple-
mentao num mbito ampliado da administrao
pblica brasileira, no bojo do processo de reconf-
gurao poltica do Estado, decorrncia do projeto
de reforma apregoada como essencial moderni-
zao e enxugamento das estruturas burocrticas.
Vale destacar que nesse perodo consolida-se, por
outro lado, a perspectiva dos setores educacionais
organizados a partir do processo de redemocrati-
zao do pas, principalmente com a consolidao
do trabalho desenvolvido pelas associaes pro-
fssionais, que veem na educao um instrumento
fundamental para a construo da cidadania, e na
descentralizao do poder, autonomia e participa-
o da sociedade civil, os elementos fundamentais
para a construo da democracia real.
A partir desse novo direcionamento dado admi-
nistrao pblica brasileira durante o governo Car-
doso, observa-se que a avaliao passa a assumir
lugar de destaque como estratgia para o controle
da qualidade da educao e, consequentemente,
para a sua gesto. A avaliao percebida, nesse
perodo, como um mecanismo essencial para a
qualidade da gesto dos servios pblicos e, princi-
palmente, para a qualidade da oferta da educao
escolar, favorecendo a ef-
ccia e efcincia do sistema
que no vinha atendendo s
necessidades de formao
adequadamente.
Os princpios que esto
na base dos modelos cria-
dos se sustentam na ideia
de avaliao como estratgia de controle e regula-
o do sistema, distanciando-se de uma perspec-
tiva formativa como referncia para regulao.
No caso da Educao Superior, essa posio vem
sendo revista pela prpria Comisso Nacional de
Avaliao da Educao Superior (Conaes), rgo
responsvel pela gesto do Sistema Nacional de
Avaliao da Educao Superior (Sinaes), que tem
sinalizado nos documentos orientadores produzi-
dos para novos direcionamentos, momento em que
busca situar a avaliao como independente da
regulao, apesar de articulada mesma (BRASIL-
MEC-INEP, 2004).
O que podemos perceber que, segundo a tica
proposta acima, a soluo para os problemas dos
maus resultados da educao brasileira, que no
caso da Educao Bsica continua apresentando
altos ndices de evaso e repetncia, s ser poss-
vel mediante a superao da inefcincia e da crise
de improdutividade que a tem marcado. Para isso,
o Estado deve investir na racionalizao adminis-
trativa do setor educacional, em que a conteno
dos gastos e a otimizao dos recursos passam
a ser o principal alvo. Nesse sentido, prega-se a
necessidade do estabelecimento de objetivos, pra-
zos e metas previamente traados para os siste-
mas de ensino e posteriormente avaliados segundo
indicadores que expressam padres de qualidade a
serem alcanados.
No podemos deixar de considerar os riscos
dessa metodologia no que se refere s suas rela-
es com as prticas pedaggicas, pois a sua ado-
o sem um debate crtico pode legitimar polticas
No mbito educacional o
neoliberalismo visa o aumento nos
recursos destinados educao
por fontes locais, pblicas e
privadas, e a consequente reduo
dos gastos pblicos
discriminatrias por meio de critrios determinados
externamente, a partir da transferncia de teorias e
modelos empresariais para o seio da escola, o que
pode vir a se constituir em estratgia para eliminar
a luta poltica e introduzir uma relao de controle
e competitividade. No queremos afrmar que no
seja necessria a defnio de referncias de qua-
lidade, mas sim que necessrio que elas sejam
resultado de uma produo coletiva, discutida e
assumida pelos atores envolvidos.
Nesse debate destacamos, ainda, as possi-
bilidades de que o apelo participao popular
no controle da execuo das polticas favorea a
superao da desarticulao social, j que pos-
sibilitado o surgimento de canais institucionais para
a construo de um padro de gesto democrtica
que auxilie na melhoria da qualidade dos servios
oferecidos. Nesse caso, consideramos de funda-
mental importncia a participao da sociedade
civil no controle das aes do Estado, especial-
mente no que se refere aos espaos pblicos insti-
tucionalizados em que se materializam a prestao
dos servios pblicos, como o caso da existncia
dos Conselhos municipais de diversas ordens. Esta
atuao dos atores sociais precisa ser pensada como
estratgia de controle social e de sobrevivncia da
populao organizada, face aos novos padres de
sociabilidade que o movimento de globalizao
vem impondo. Esta referncia nos remete para a
importncia de se superar os modelos de avaliao
construdos com base em indicadores defnidos
previamente, segundo padres de qualidade que
seguem parmetros exclusivamente externos, para
a construo de modelos baseados na negociao
e no compromisso dos atores envolvidos no pro-
cesso, o que revelaria, como consideram Tenrio
e Vieira (2009) a incluso de uma nova perspectiva
da avaliao a ser considerada como fundamental
para a construo de modelos avaliativos gera-
dos coletivamente e possveis de contribuir para a
melhoria efetiva dos servios pblicos prestados
populao.
relevante considerar, ainda, que os modelos
em implementao precisam ser discutidos para
que possamos formular propostas inovadoras e
diferenciadas que superem a inteno primordial
de atender ao ethos competitivo que tem marcado,
em larga medida, a interveno do Estado na atua-
lidade, e direcionar para a construo de um ethos
colaborativo em que a qualidade dos servios seja
uma garantia efetiva.
Vale frisar, no entanto, que o cenrio, caracte-
rstico dos anos 1990, tem se reconfgurado a partir
da mudana de governo ocorrida em 2003, quando
assume a presidncia Luiz Incio Lula da Silva,
eleito em funo de uma ampla coligao de par-
tidos, tendo frente o Partido dos Trabalhadores
(PT). O reordenamento administrativo baseado na
reduo da capacidade regulatria do Estado veri-
fcado nos anos 1990, sob a liderana de Fernando
Henrique Cardoso, vem, aos poucos, sendo subs-
titudo pelo aumento da capacidade regulatria
do Estado retomada nos anos seguintes
1
. Assim,
observa-se uma importante mudana de perspec-
tiva das funes do Estado, que nos anos 1990
se sustentava nos princpios de descentralizao,
privatizao e, principalmente, da competitividade,
que passa a assumir um modelo de forte regulao
estatal em todos os setores e, mais especialmente,
no setor educacional, processo que tem na avalia-
o dos sistemas de educao desde a Educao
Bsica at a Educao Superior
2
o seu ponto forte.
Essa posio se evidencia em funo tambm
da crise que se vislumbra na atualidade. A afrma-
o de menos Estado e mais mercado, como era
preconizado pelo modelo neoliberal nos anos 1990,
parece estar em cheque. A crise mundial que mar-
cou as relaes econmicas mundiais durante os
anos 2008 e 2009 fazem com que a discusso sobre
o papel do Estado e de seu lugar no processo de
regulao dos mercados seja retomada. A lgica do
mercado que marcou os discursos sobre a gesto
pblica da educao, trazendo para o seu domnio
modelos de gesto privada cuja nfase posta nos
resultados ou produtos dos sistemas educativos,
1
Sobre essa questo ver estudo produzido por Oliveira (2007).
2
Os sistemas de Avaliao incluem o Sistema de Avaliao da Educao Bsica
(SAEB), composto por Provinha Brasil, Prova Brasil, ENEM; Sistema Nacional de
Avaliao da Educao Superior (Sinaes), composto por Exame Nacional de Desem-
penho dos Estudantes (Enade), Avaliao de Cursos de Graduao (ACG) e Auto-
avaliao Institucional
passa a ser rediscutida no s pelos estudiosos da
rea, mas tambm por aqueles responsveis pela
regulao e, nesse bojo, obviamente, os modelos de
avaliao educacional e seu papel para o alcance de
padres de qualidade educa-
cional tambm precisam ser
rediscutidos. Qual o papel
da avaliao de polticas
pblicas no cenrio atual?
Como se dar a regulao
estatal nesse novo cenrio?
Como o Estado dever se comportar no processo
de defnio de polticas e da sua avaliao? Que
tipo de referncias de qualidade precisa ser consi-
derado como referncia para pensar os sistemas de
ensino frente s novas confguraes sociais que se
vislumbram nos tempos atuais e nos cenrios que
viro no perodo ps-crise? Essas so questes
que no podem ser desprezadas quando pensamos
no processo de avaliao de polticas e programas
educacionais.
CONSIDERAES SOBRE A NFASE NO
PAPEL DA AVALIAO NO PROCESSO
DE GESTO DA EDUCAO PBLICA NA
CONTEMPORANEIDADE
Na educao, a questo da avaliao recor-
rente e geralmente est relacionada com os aspec-
tos do desempenho do aluno e a preocupao com
a melhoria da aprendizagem; ou com o contexto
organizacional da escola. Apesar dessa preocupa-
o evidente e de sua importncia para a defni-
o de padres de qualidade da educao a serem
tomados como referncia, podemos afrmar que
nos ltimos anos a discusso sobre avaliao da
educao tem tomado outra dimenso, voltando-se
agora para aspectos mais amplos das polticas
educacionais. Nesse sentido, tem-se destacado
a avaliao de programas educativos, da gesto
das escolas pblicas, das Instituies de Educao
Superior, entre outros aspectos.
Alm disso, no podemos deixar de registrar que
tambm a avaliao do desempenho dos alunos
tomou uma nova dimenso no fnal dos anos de
1990, no Brasil, inicialmente na Educao Superior
e posteriormente em todo o sistema educacional
brasileiro, sendo tratada atualmente como um dos
indicadores que revelam
a qualidade da educao
pblica no pas. Esse pro-
cesso se insere no contexto
do novo modelo social que
se consolida no cenrio da
globalizao de mercados,
caracterizando-se como uma estratgia importante
para defnir os retornos dos investimentos em edu-
cao a partir de seus resultados efetivos. Portanto,
a aprendizagem do aluno passa a se constituir em
informao estratgica para avaliar a oferta do ser-
vio educacional.
Nos anos mais recentes, principalmente a partir
do novo sculo, a avaliao da educao nessa pers-
pectiva ampliada assume ainda lugar de maior des-
taque, revelando-se como elemento fundamental na
defnio das polticas educacionais. Essa refexo
nos leva a reafrmar a importncia de considerar na
construo de modelos de avaliao a questo rela-
tiva ao contexto das mudanas econmicas e polti-
cas mais amplas em que se inserem as mudanas
educativas. Nesse sentido, o prprio movimento que
surge no mbito da gesto de programas e dos sis-
temas educativos em que a avaliao aparece como
condio essencial para o alcance de um determi-
nado parmetro de qualidade precisa ser pensado
a partir desses contextos. A questo que se coloca
a seguinte: em que cenrios e qual a motivao
econmica e poltica que est na base dessa nova
demanda que surge com relao ao papel da ava-
liao educacional, agora no apenas voltada para
o interior das escolas, mas essencialmente para os
sistemas e programas educativos mais amplos?
Podemos afrmar, de princpio, que a nfase
decorrncia de um crescente investimento na edu-
cao ocorrido durante toda a dcada de 1960 e
de 1970, sem que os efeitos ou metas esperadas/
anunciadas tivessem sido alcanados.
No mbito internacional, a crise de legitimi-
dade da educao em decorrncia dos evidentes
[...] os modelos de avaliao
educacional e seu papel para o
alcance de padres de qualidade
educacional tambm precisam ser
rediscutidos.
processos de excluso de amplas camadas sociais,
especialmente no que se refere a uma educao de
qualidade no conjunto dos pases em desenvolvi-
mento e crise de emprego, gerou certa descrena
com relao aos efeitos
sociais da escolarizao e
produziu um discurso que
buscou transferir a respon-
sabilidade do Estado pelos
resultados da educao
para outras instncias da sociedade. Nesse cen-
rio, a necessidade de fscalizao dos investimen-
tos feitos em educao, visando o controle de seus
resultados e a justifcativa perante a sociedade e
os contribuintes, revelou-se como uma urgncia.
Na verdade, buscou-se defnir mecanismos de res-
ponsabilizao (accountability) para os problemas
de inefcincia dos sistemas educativos. Nesse
cenrio, se fortaleceu um discurso de que a ori-
gem dos problemas estaria relacionada falta de
controle sobre o trabalho das escolas e, portanto,
necessidade de desenvolver mecanismos de pres-
so social para garantir uma maior participao e
responsabilidade da sociedade com os resultados
da escolarizao.
Na dcada de 1980, esse movimento acom-
panhado em diversos pases pelo fortalecimento de
posies e modelos de polticas de cunho neolibe-
ral e neoconservador, o que gerou um novo impulso
para os mecanismos de responsabilizao. Obser-
va-se, nesse caso, uma convergncia de intenes
entre alguns modelos de prestao de contas e os
pressupostos que sustentavam as polticas edu-
cacionais, especialmente aqueles que afrmavam
o princpio do direito de escolha da educao por
parte dos pais, enquanto consumidores, e a sua
relao com a divulgao dos resultados alcana-
dos pelas instituies de ensino, necessrios fun-
damentao dessas mesmas escolhas. Resultados
estes que deveriam ser construdos com base em
procedimentos de avaliao sustentados em indi-
cadores de qualidade confveis.
nesse cenrio que a avaliao dos sistemas
educativos passa a ser destacada como estrat-
gia fundamental para a defnio e o controle das
polticas educativas, e para a gesto dos sistemas
de ensino. Nessa tica, podemos perceber uma vin-
culao estreita entre as polticas de avaliao de
desempenho dos alunos largamente adotadas no
Brasil desde os anos 1990
e sua associao res-
ponsabilizao dos atores
que fazem a escola pelos
resultados alcanados. As
nuances desse processo
se confguraro a partir dos interesses polticos em
jogo e da conjuntura poltica, sendo esses aspectos
determinantes para o modelo de avaliao educa-
cional adotado. Este um aspecto fundamental a
ser considerado para podermos compreender as
mudanas que vo surgindo nos modelos de avalia-
o e nos processos de construo de indicadores
decorrentes dos projetos educativos confgurados
em cada perodo histrico.
Assim podemos compreender o motivo da
nfase na retomada da construo de indicadores
de avaliao educacional sustentados em modelos
positivistas, o que ocorre na contramo do que vinha
sendo evidenciado no campo da teoria da avalia-
o, que trazia para o centro do debate abordagens
antipositivistas e pluralistas. A nfase em modelos
positivistas enfatizava a construo de indicadores
mensurveis que se tornaram destaque no con-
junto das polticas neoliberais e neoconservadoras.
O que se quer dizer que na prpria formulao
das polticas estava includo o processo de avalia-
o com uma perspectiva desenhada previamente.
Essa uma evidncia de como as mudanas
nas polticas governamentais marcadas por proje-
tos sociopolticos determinados pode, em certas
conjunturas, resultar em mudanas nas prticas
avaliativas. No caso da educao, a preocupao
com o produto, mais do que com o processo, se tor-
nou uma evidncia e revelou elementos que foram
tomados como referncia para a caracterizao do
Estado, denominado por estudiosos da questo
como Estado avaliador (AFONSO, 2000; AFONSO,
2001; GOMES, 2002).
No Brasil, no que diz respeito emergn-
cia de novos processos de avaliao, notam-se,
[...] se fortaleceu um discurso de
que a origem dos problemas estaria
relacionada falta de controle
sobre o trabalho das escolas
naturalmente, especifcidades que devem ser
relacionadas com o impacto (ou recepo) que,
entre ns, tiveram transformaes e debates que
atravessaram os sistemas educativos em outros
pases, desde o incio dos
anos 1980, perodo que foi
marcado por um conjunto
de polarizaes, tais como:
regulao/(des)regulao;
escola pblica/privatizao
da educao e competiti-
vidade entre as escolas; preocupaes sociais/
preocupaes com a produtividade; igualdade de
oportunidade/excelncia; necessidades educati-
vas/competncias e seletividade.
Na atualidade, percebe-se uma mudana impor-
tante nas concepes e nos modelos de avaliao
implementados, o que fca ainda mais evidente
quanto analisamos o modelo que confgura o Sis-
tema Nacional de Avaliao da Educao Superior
(Sinaes), criado em 2004 na gesto do governo
Lula, em continuidade nfase que vinha sendo
dada no governo anterior. O que se percebe nesse
cenrio e que se expressa nos documentos ofciais,
bem como nos instrumentos de avaliao que vm
sendo utilizados pelas Comisses Externas de
Avaliao que compem o Sinaes, cuja atribuio
realizar visitas s IES para avaliao das condi-
es de oferta dos cursos de graduao, bem como
os projetos das Instituies como um todo, uma
mudana importante de concepo que tem avan-
ado de um modelo de avaliao como regulao
para uma avaliao formativa, pelo menos no nvel
do discurso. A concepo de avaliao formativa
que se vislumbra indica uma perspectiva do uso da
avaliao como subsdio importante para a regula-
o do setor, bem como para os processos de ges-
to das IES. O que signifca que tratam de coisas
diversas: avaliao e regulao, no devendo ser
confundidas. Alm desses aspectos, observa-se
o esforo para construir uma estrutura que revele
organicidade na sua concepo e implementao,
o que se expressa na tentativa de avanar na cons-
truo de indicadores de qualidade que permitam
apreender aspectos quantitativos e qualitativos da
realidade das instituies educacionais tendo como
referncia os padres mnimos de qualidade defni-
dos no mbito da legislao em vigor.
Vale frisar que a forma como o sistema de ava-
liao colocado em pr-
tica est longe de viabilizar
o que se constri no mbito
do discurso expresso. No
entanto, importante desta-
car, tambm, que mudanas
de concepes signifcam
um passo importante para a construo das mudan-
as necessrias na educao superior no pas.
A CONSTRUO DE INDICADORES NO
PROCESSO DE AVALIAO EDUCACIONAL:
UMA DISCUSSO SOBRE PRESSUPOSTOS E
MODELOS
A construo de indicadores se constitui em
aspecto relevante dos debates no campo da ava-
liao. Representa um momento crucial dessa
discusso na medida em que remete ao problema
da credibilidade e legitimidade da avaliao produ-
zida. A sua escolha pressupe a tomada de deci-
so sobre determinados aspectos da realidade que
devem ser destacados, situao que revela pon-
tos de vista especfcos que vo indicar a direo
das aes, ou regulao do setor avaliado. Nesse
sentido, e em funo dessa relao, que muitas
vezes se confunde avaliao com regulao.
No campo da avaliao educacional a constru-
o de indicadores de qualidade assume grande
complexidade, por se tratar de um campo aplicado
das cincias sociais que lida com a construo de
modelos para valorar polticas, programas, proje-
tos e aes educativas que alm de expressarem
concepes tericas e abordagens determinadas,
envolvem tambm aspectos vinculados aos interes-
ses sociopolticos de determinados grupos em con-
fronto e suas representaes sobre qualidade em
educao. Da a necessidade da discusso sobre
as abordagens a serem adotadas e as concepes
sobre o fenmeno que est sendo avaliado, no caso,
[...] uma mudana importante
de concepo que tem avanado
de um modelo de avaliao como
regulao para uma avaliao
formativa
a qualidade da oferta dos servios educacionais.
Nesse processo, torna-se importante identifcar
o sentido atribudo ao termo qualidade em educa-
o, bem como os parmetros que esto sendo
tomados como referncia.
Obviamente, os sentidos
atribudos ao termo repre-
sentam imagens construdas
em funo dos interesses
e concepes construdas
socialmente. Nesse caso,
preciso considerar que a referncia de qualidade
da educao a ser ofertada em determinadas con-
junturas pode, inclusive, ser apreendida a partir
dos modelos de avaliao institudos no mbito
das polticas educacionais, na medida em que os
indicadores so defnidos a partir de metas e obje-
tivos a serem alcanados previamente, delineados
no mbito de projetos sociopolticos e econmicos
mais amplos.
Essa perspectiva sobre os processos avaliativos
signifca uma discusso fundamental para a com-
preenso dos modelos de gesto das instituies
pblicas, bem como do alcance dos padres de
qualidade a serem adotados para os servios pres-
tados. H que se destacar, ainda, que estudos sobre
os padres de qualidade tomados como base para
os modelos de avaliao revelam-se de grande valia
para a gesto pblica na medida em que podem
contribuir para a compreenso dos limites e possibi-
lidades na consecuo dos padres estabelecidos.
Se tomarmos como foco os processos de avalia-
o em larga escala, como aqueles que vm sendo
implantados no Brasil no campo educacional, com
importantes impactos para a gesto dos servios
pblicos, construir instrumentos e indicadores
de qualidade passa a ser uma tarefa de extrema
importncia. Isso pode ocorrer na medida em que
a avaliao trabalhe com a apreenso de aspetos
qualitativos e quantitativos da realidade, buscando
identifcar as manifestaes objetivas do fenmeno
avaliado, mas tambm as representaes, concep-
es e interesses em jogo, favorecendo o delinea-
mento de um processo de mo dupla que objetiva,
atravs dos seus resultados, favorecer a tomada de
decises e a gesto adequada para a melhoria da
qualidade da educao.
Um indicador se revela, portanto, como um
elemento, sinal ou aviso que manifesta ou denota
caractersticas especiais
ou qualidades de um deter-
minado fenmeno social,
indicando uma direo,
mostrando a convenincia
de algo ou aconselhando a
alguma ao. De forma mais
tcnica, um composto construdo para medir uma
dimenso ou varivel (BABBIE, 2001). A sua defni-
o envolve a seleo de critrios relevantes e teis
para julgar, comparar e acompanhar a evoluo dos
benefcios, efeitos adversos e custos dos servios
e produtos educacionais. Os indicadores de qua-
lidade, assim, so fundamentais para acompanhar
as mudanas na dimenso de realidade que se quer
avaliar, permitindo: consolidar informaes relevan-
tes, teis, e a apreenso imediata de aspectos da
realidade; aprimorar a gesto; desenvolver polticas;
trocar informaes entre instituies regies, muni-
cpios etc.; apoiar aes de carter gerencial e de
monitoramento que justifcam a criao e utilizao
de indicadores de qualidade em educao.
Em funo do que est posto, cabe perguntar
sobre as possibilidades e limites da construo de
indicadores de avaliao de polticas educacionais
que possam compor modelos de avaliao susten-
tados em bases epistemolgicas e metodolgicas
que garantam a legitimidade e credibilidade de
seus resultados?
Obviamente, a resposta no pode desprezar os
determinantes externos que esto na base da cons-
truo dos indicadores, cuja defnio e adequao
ao tipo de conhecimento que se quer construir no
remete apenas a um problema de defnio de tc-
nicas de pesquisa. Assim, podemos dizer que esse
processo envolve no apenas decises epistemo-
lgicas e metodolgicas, mas tambm decises
polticas, o que implica em considerar os modelos
de sociedade que determinam, em ltima instncia,
as referncias para proceder avaliao das polti-
cas e programas educacionais.
[...] estudos sobre os padres de
qualidade tomados como base
para os modelos de avaliao
revelam-se de grande valia para a
gesto pblica
Buscamos, nesse contexto, refetir sobre os ele-
mentos a serem considerados para que se possa
produzir modelos de avaliao legtimos e susten-
tados epistemologicamente, o que nos leva a consi-
derar os seguintes aspectos
em sua construo: o nvel
formal interno, que se refere
lgica da descoberta que
exige o uso de determinados
procedimentos do mtodo
cientfco e que determina
um conjunto de regras a serem seguidas, o que
revela uma especifcidade do processo de produ-
o de conhecimento e de seu espao prprio
de autonomia; o nvel externo, intersubjetivo, que
pressupe reconhecer a condicionalidade espao-
temporal e os aspectos institucionais inerentes ao
seu desenvolvimento.
Pensar na possibilidade da realizao de ava-
liao de polticas educacionais como elementos
fundamentais para a qualidade e efcincia da ges-
to da educao pblica, tomando como referncia
conhecimentos reconhecidos e validados no campo
das cincias, signifca afrmar que no processo de
construo dos modelos de avaliao e na defnio
dos indicadores deve-se considerar os seguintes
aspectos: a) no nvel da coerncia e consistncia
externa do modelo produzido, que envolve decises
conceituais e metodolgicas: os critrios de validez
utilizados durante a sua produo e a construo
de indicadores; as referncias terico-metodolgi-
cas que esto em sua base para que seja garantida
a coerncia e a consistncia do material produzido;
os aspectos objetivos e subjetivos, quantitativos e
qualitativos que precisam ser apreendidos no sen-
tido de ampliar as possibilidades de apreenso das
mltiplas dimenses do real, entre outros aspectos;
b) no nvel externo que envolve os condicionantes
sociopolticos e institucionais que se expressam no
modelo construdo, preciso considerar: as ide-
ologias polticas e os projetos de sociedade que
perpassam tanto a formulao das polticas e pro-
gramas, quanto dos gestores e das instituies que
promovem a avaliao; a fnalidade da avaliao
e o lugar social dos avaliadores; as lutas polticas
cotidianas que demarcam as posies e os cen-
rios que mediam o processo de implementao e
os resultados das polticas e programas a serem
avaliados; as referncias culturais dos sujeitos
envolvidos no processo de
gesto e de avaliao, entre
outros aspectos.
Portanto, o que esta-
mos querendo destacar a
necessidade de submeter
a constantes avaliaes o
prprio processo de avaliao, ou seja, subme-
ter crtica permanente os modelos de avaliao
construdos na perspectiva de sua validade tc-
nica e poltica.
No conjunto desse debate, buscamos afrmar
a possibilidade de articulao dos elementos que
constituem o campo da epistemologia das cin-
cias sociais como uma das estratgias para funda-
mentar a construo de modelos de avaliao de
polticas e programas educacionais, visando a sua
validez e legitimidade. O que estamos propondo
ampliar o debate sobre o conhecimento produzido
no campo da avaliao educacional a partir de sua
articulao s questes prprias da construo do
conhecimento cientfco nas cincias sociais. O que
signifca dizer que os estudos e pesquisas produzi-
dos no campo das cincias sociais podem e devem
estar comprometidos com a construo de uma
sociedade mais justa.
Assim, numa primeira aproximao dos cami-
nhos metodolgicos para a construo de um
modelo de avaliao de polticas pblicas e da cons-
truo de indicadores, partimos da necessidade
mais ampla de considerar trs aspectos fundamen-
tais: a) a poltica pblica como um instrumento de
ao do Estado, o que pressupe situar os parme-
tros analticos sobre a concepo de Estado e de
sua atuao; b) as referncias terico-conceituais
e poltico-flosfcas que esto na base da defni-
o do objeto da poltica, o que signifca analisar os
referenciais normativos culturais mais amplos que
esto relacionados ao objeto da poltica, bem como
o conjunto das refexes tericas e crticas sobre o
mesmo e, por fm; c) os processos de formulao e
[...] os estudos e pesquisas
produzidos no campo das cincias
sociais podem e devem estar
comprometidos com a construo
de uma sociedade mais justa
implementao desta poltica, tomando por base os
elementos postos na discusso anterior.
A seguir, procuramos avanar nessa discus-
so apresentando algumas contribuies para a
elaborao de modelos de avaliao em que os
aspectos anteriormente discutidos sejam incorpo-
rados, visando qualifcar no apenas os processos
avaliativos, mas, principalmente, o processo de
gesto pblica.
CONTRIBUIES PARA A CONSTRUO DE
MODELOS DE AVALIAO DE POLTICAS
PBLICAS EDUCACIONAIS
Para proceder ao debate sobre a defnio de
parmetros para construo de modelos de avalia-
o de polticas pblicas sinalizamos, inicialmente,
com a apresentao de alguns pressupostos que
precisam ser considerados, dentre os quais desta-
camos, no que se refere ao sentido e signifcado da
avaliao: a) ao rotineira e espontnea realizada
pelos sujeitos sociais sobre os processos vividos
cotidianamente, constituindo-se em um meio utili-
zado permanentemente para questionar, compre-
ender e orientar as aes de indivduos ou grupos,
buscando aperfeio-las; b) envolve julgamento,
tratando-se, portanto, da atribuio de valor, ou jul-
gamentos visando acompanhar e verifcar os rumos
dos processos, com o objetivo de aperfeioar as
aes; c) quando se volta para polticas pblicas e
programas educacionais envolve a anlise de pro-
cessos sociais complexos e multidimensionais, que
podem ser apreendidos por meio de mtodos qua-
litativos ou quantitativos; d) os fenmenos a serem
compreendidos e avaliados precisam ser referidos
nas abordagens que se constituem ao longo do
tempo no campo das cincias sociais, tanto nos
seus aspectos conceituais quanto metodolgicos.
Para atender aos pressupostos indicados
acima, construdos com base nos estudos que vm
sendo produzidos sobre o processo de construo
do conhecimento nas cincias sociais, sugerimos
um conjunto de elementos a serem considerados
na construo de modelos de avaliao de polticas
pblicas e na defnio de indicadores para avalia-
o da qualidade dos servios educacionais.
Nesse sentido, propomos que:
Para a defnio de indicadores a serem utili- 1.
zados no modelo de avaliao, deve-se par-
tir de uma discusso inicial sobre as opes
terico-metodolgicas a serem adotadas: de
base qualitativa, quantitativa, ou integradas,
justifcando a escolha;
Em seguida, preciso ter clareza sobre o 2.
fenmeno a ser avaliado, situando os con-
ceitos centrais existentes sobre os mesmos
e delimitando aqueles que sero tomados
como referncia;
Proceder ao processo de operacionaliza- 3.
o dos conceitos, o que signifca tentar
compreender como os conceitos podem
se manifestar na realidade concreta, passo
necessrio que sinaliza para a construo
dos indicadores;
Deixar claro qual o signifcado que o modelo 4.
que est sendo defnido adota para o termo
avaliao. Esse um passo muito impor-
tante, pois revelar a direo a ser dada na
construo dos indicadores, bem como as
estratgias para a sua apreenso na reali-
dade social;
A atividade do item anterior direciona os 5.
avaliadores para o estabelecimento de dife-
rentes classifcaes para a anlise dos
processos avaliativos que podem tomar por
base diferentes perspectivas. Se tomarmos,
por exemplo, um critrio de envolvimento
dos sujeitos usurios das polticas no pro-
cesso avaliativo, podemos defnir se a ava-
liao seguir um modelo participativo em
que a negociao e o compromisso se cons-
tituem em passos fundamentais do envolvi-
mento dos atores envolvidos no processo;
se ser seguido um modelo de participao
parcial que conta apenas com a divulga-
o do processo para os usurios; ou se
ser um modelo no participativo, feito com
base em solicitaes externas que defnem
os objetivos e metas a serem alcanados
previamente, independentes da posio dos
atores envolvidos na poltica ou programa
educacional, entre outras possibilidades;
Ainda como aspecto fundamental a ser 6.
considerado, sugerimos a necessidade de
se ter clareza quanto ao tipo de relao
que se estabelece entre avaliao e regu-
lao, o que sinaliza para a identifcao do
uso social dos resultados da avaliao. Em
outras palavras, preciso compreender se
a avaliao se afrma pelo seu carter de
instrumento de regulao, de medio do
alcance de objetivos e metas previamente
defnidos, ou se tem carter formativo,
visando a identifcao dos problemas no
percurso de sua implantao e a posterior
correo;
Na sequncia, fundamental fazer uma 7.
profunda imerso na poltica ou programa
especfco que ser avaliado, buscando
conhecer: a) dados relativos ao objeto da
poltica ou programa, ou seja, o cenrio
mais amplo em que ela se insere tanto no
mbito local quanto nacional; a sua gesto;
a sua expresso quantitativa local, regional
e nacional etc.; b) identifcar as referncias
colocadas pelos rgos governamentais
reguladores responsveis pela poltica em
questo, buscando analisar os documentos
que a regulamentam; c) desvelar os refe-
renciais normativos culturais mais amplos
que esto relacionados ao objeto da pol-
tica em foco;
A partir do conhecimento acerca dos diver- 8.
sos aspectos indicados acima, possvel
iniciar o processo de elaborao do modelo
e, principalmente, de defnio de indicado-
res para avaliao. Esse processo deve se
realizar em funo do alcance e da situao
da avaliao, pois se proceder de forma
diferenciada caso seja uma avaliao feita
sobre encomenda por rgos reguladores
ou uma avaliao em que o modelo deve
ser construdo por uma equipe de avaliado-
res contratados. Nesse sentido, em funo
do alcance da avaliao a ser procedida,
deve-se considerar a pertinncia de proce-
der anlise tanto dos processos de imple-
mentao quanto dos resultados da poltica
ou programa. No caso em que seja possvel
avaliar os dois aspectos indicados, o que
o mais adequado, vislumbra-se a possibili-
dade de avaliar a (re)signifcao da poltica
a partir da relao com os seus usurios;
Considerando que se pretenda realizar uma 9.
avaliao de amplo alcance, voltada tanto
para o processo de implementao quanto
dos resultados da poltica, sugere-se que
sejam focalizadas duas ordens de fatores:
as condies objetivas concretas que carac-
terizam o ambiente em que est sendo rea-
lizada a poltica ou programa com relao
situao socioeconmica e poltica local,
regional e nacional; e os aspectos subjeti-
vos, relacionados s concepes dos sujei-
tos direta ou indiretamente envolvidos com
a poltica ou programa. Quanto a este ltimo
conjunto de variveis, entendemos que as
representaes sociais sobre os programas
especfcos confguram-se em elementos
de grande importncia para a compreenso
das iniciativas concretas para a materializa-
o do programa no cotidiano, favorecendo
a identifcao de posturas de resistncia ou
de coadunao dos atores envolvidos;
A partir da defnio dos indicadores, tor- 10.
na-se necessrio dar os ltimos passos na
defnio do modelo de avaliao: a estru-
turao dos procedimentos para coleta
dos dados e verifcao dos indicadores.
Nesse sentido, os instrumentos devero
adequar-se aos princpios tericos e meto-
dolgicos defnidos nos passos anteriores,
destacando-se entre eles: levantamento de
dados secundrios de indicadores estatsti-
cos; pesquisa bibliogrfca para apreender
o estado do conhecimento sobre o objeto
que est sendo avaliado; pesquisa docu-
mental em que sero levantados e analisa-
dos os discursos ofciais sobre a poltica ou
programa avaliado, com o intuito de iden-
tifcar as perspectivas terico-conceituais
e poltico-flosfcos que fundamentam a
opo pela realizao do programa; pes-
quisa de campo com a utilizao de tcnicas
adequadas ao objeto e ao objetivo da avalia-
o, entre outras possibilidades.
A necessidade de considerar os elemen-
tos acima se vincula permanente exigncia de
tomada de posio que est presente nos proces-
sos avaliativos e que vivenciada tanto pelas insti-
tuies que assumem o compromisso para realizar
os processos avaliativos, quanto pelos avaliadores
enquanto produtores de conhecimento sobre uma
dada realidade que se pretende mudar ou trans-
formar, e enquanto atores polticos comprometidos
com o processo avaliativo e com seus resulta-
dos, o que implica na discusso sobre os mode-
los de gesto pblica adotados em determinados
cenrios que expressam projetos sociais situados
historicamente.
CONSIDERAES FINAIS
Tratar sobre a temtica da avaliao como um
dos aspectos fundamentais para a administrao
e a gesto pblica, proposto inicialmente neste
artigo, no se caracteriza como um desafo novo,
pois muitos estudiosos contemporneos o tm feito.
No entanto, focalizar a relao necessria entre os
elementos metodolgicos e tericos envolvidos no
processo de construo de modelos de avaliao
da educao brasileira revela um esforo inovador.
Questes relativas necessidade de buscar
parmetros epistemolgicos que promovam o dis-
tanciamento necessrio construo de um conhe-
cimento reconhecidamente vlido sobre o social,
elaborado com base na defnio de indicadores
de qualidade que possam vir a compor modelos
de avaliao reconhecidos, pressupem discutir as
vinculaes e mediaes entre a cincia e a pol-
tica a partir dos projetos sociais em confronto. Eis
o pressuposto que foi tomado como referncia nas
refexes elaboradas anteriormente e a questo
que nos instiga a continuar trabalhando nessa dire-
o, visando construir novas refexes no campo
da epistemologia e da sociologia da avaliao edu-
cacional e da construo de indicadores de quali-
dade em educao.
O que esperamos poder contribuir para a
construo de modelos de avaliao legtimos que
promovam a melhoria da qualidade do processo
de tomada de deciso e, consequentemente, da
gesto pblica. Para tanto, preciso considerar, de
princpio, a necessidade de buscar explicar e com-
preender a realidade social a partir de sua comple-
xidade e dinamicidade na qual os processos sociais
esto inseridos. Complexidade que se expressa em
novas redes de relaes entre sujeitos sociais que
se interrelacionam em diversos nveis, confgura-
dos na relao local e global.
Nesse cenrio caracterizado como da sociedade
do conhecimento, a funo da educao passa a ser
estratgica, destacando-se a sua importncia na cir-
culao dos saberes e na socializao para inserir os
sujeitos nos novos modelos de convivncia social.
Com certeza, cabe educao sintonizar a for-
mao do cidado com as exigncias colocadas
pela confgurao das organizaes sociais da atu-
alidade. No entanto, preciso faz-lo numa dire-
o oposta da submisso ou mera adaptao.
Assim, preciso considerar que, na atualidade, o
fator de produo absolutamente decisivo passa
a ser o conhecimento e o controle de novas tec-
nologias. Nesse contexto, a formao educacional
que se delineia como ideal aquela voltada para
a construo da cidadania consciente e ativa, que
oferea aos sujeitos sociais bases culturais que
lhes permitam identifcar e posicionar-se frente s
transformaes em curso. Posio que precisa ser
demarcada quando da construo de modelos de
avaliao que tomam por base referncias de qua-
lidade da educao.
A ideia de qualidade, portanto, explicita, neces-
sariamente, uma tomada de posio sobre o pro-
jeto de sociedade que se quer construir, projeto
que se expressar por meio de objetivos e metas
educativas a serem alcanadas, cuja consecu-
o poder ser apropriada por indicadores de
qualidade. Finalizamos afrmando que, com cer-
teza, analisar os modelos de avaliao existentes,
ou propor novos modelos, bem como indicadores
de qualidade a serem pesquisados com relao aos
servios pblicos oferecidos pelo Estado, implica,
necessariamente, na discusso sobre a sociedade
que estamos vivendo e sobre a sociedade que
sonhamos em construir.
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Pintadas e sua rede: aes de
desenvolvimento local e capital social
na Bahia
Antonio Muniz dos Santos Filho
A
Reuelio Marques Rios
B
Abstract
This papers objective is to analyse the fve dimensions
of local development in the local authority of Pintadas (BA):
social inclusion; strengthening the local economy; innovation
in public management; environmental management and social
mobilization. These proposals are made viable through organizing
institutionalized civil society in the Rede Pintadas (Pintadas
Network) Project. The adoption of organizational strategies for
empowerment, participative management and social capital
consolidation produced in the local community are analysed. This
observation is made when individuals come together to overcome
obstacles, organizing themselves in networks with the objective
of improving the populations quality of life. It addresses a rich
universe of positive actions and the constitution of new public
spaces by joining together in a network, involving those who are
both near and far away, public and private.
Keywords: Social participation. Local development. Public
management.
A
Mestre em Geografa pela Universidade Federal da Bahia (UFBA); professor assis-
tente do Departamento de Cincias Exatas e da Terra, Campus I da Universidade do
Estado da Bahia (Uneb): pesquisador associado aos Ncleos Territrios e NECC da
Uneb. munizfh@hotmail.com; muniz@uneb.br
B
Graduado em Geografa pela Universidade do Estado da Bahia (Uneb); pesquisa-
dor associado ao NECC da Uneb; professor de ensino mdio. reuelio@hotmail.com
BAHIA
ANLISE & DADOS
Resumo
Este trabalho tem como objetivo analisar as cinco dimenses
do desenvolvimento local no municpio de Pintadas (BA):
incluso social; fortalecimento da economia local; inovao
na gesto pblica; gesto ambiental; e mobilizao social.
Essas proposies so viabilizadas atravs da organizao
da sociedade civil institucionalizada no Projeto Rede Pintadas.
Analisamos a adoo das estratgias organizacionais para o
empoderamento, a gesto participativa e o adensamento do
capital social gerado na comunidade local. Essa constatao
d-se quando os indivduos unem-se para enfrentar os
obstculos, organizando-se em redes com objetivo de melhorar
a qualidade de vida da populao. Trata-se de um rico universo
de aes positivas e da constituio de novos espaos pblicos
atravs da articulao em rede, envolvendo atores prximos e
longnquos, pblicos e privados.
Palavras-chave: Participao social. Desenvolvimento local.
Gesto pblica.
INTRODUO
O presente trabalho busca entender as formas
de organizao e atuao dos grupos sociais do
municpio de Pintadas (BA), que executam um
modelo alternativo de desenvolvimento, pautado
em princpios de sustentabilidade e solidariedade,
contrapondo o modelo socioeconmico vigente,
baseado no capitalismo tradicional. Analisa o
desempenho institucional do Projeto Rede Pinta-
das, avaliando as contribuies da participao
cidad para o fortalecimento do capital social, do
desenvolvimento local e da dinmica territorial do
municpio. As transformaes no mundo globali-
zado, fragmentrio e seletivo, as quais, segundo
Vieira (2005), situam-se no mbito da organizao
econmica, das relaes sociais, dos padres de
vida e cultural e das transformaes do Estado e
da poltica, tm levado as sociedades e governos
a repensarem suas formas de organizao e atu-
ao. Nesse contexto, as funes das instituies
PINTADAS E SUA REDE: AES DE DESENVOLVIMENTO LOCAL E CAPITAL SOCIAL NA BAHIA
tm ganhado respaldo para reduzir as incerte-
zas, facilitar a atuao dos indivduos enquanto
sociedade civil organizada e conduzir o desen-
volvimento local pelo vis do empoderamento,
rediscutindo o conceito de democracia, compro-
misso e construo do projeto de sociedade. A
respeito do empoderamento, Baquero e Hammes
(2006, p. 261) explicitam:
[...] refere-se a um processo que visa a fortale-
cer a autoconfana de grupos populacionais
desfavorecidos, com o propsito de capacitar
indivduos para a articulao de interesses
individuais e comunitrios na busca do bem
comum. Assim, busca dotar os indivduos de
autonomia e de capacidade de interveno na
realidade de modo a lhes permitir uma vida
autodeterminada e autorresponsvel nos pro-
cessos de participao, discusso e deciso.
De acordo com Mcgee e Nierras (2003), no
processo democrtico meramente representativo,
o cidado exerce seu poder apenas na hora de
votar, no podendo participar efetivamente da
forma de governo. Essa concepo de democracia
reside no pragmatismo burocrtico e no oferece
ao cidado viabilidade de controlar e/ou acompa-
nhar a gesto. Esse tipo de governo centralizador
e reproduz as desigualdades sociais, econmicas
e polticas. Diferentemente, a democracia participa-
tiva preocupa-se com o envolvimento do cidado
no eleito na tomada de deciso das polticas ins-
titucionais locais, possibilitando mecanismos para
o enriquecimento da vida poltica e administrativa,
dinamizando a capacidade de resposta dos servi-
os pblicos s angstias sociais.
As formas de democracia participativa so indu-
bitavelmente melhores do que formas representati-
vas para desvelar as preferncias e necessidades
do povo, j que o envolvem na tomada de deciso
e deliberao, oferecendo escopo para tratar as
desigualdades atravs do processo inclusivo e par-
ticipativo de indivduos ou grupos organizados com
o governo local. Nessa prospeco, vem-se resga-
tando o sentido de sociedade civil, potencializando-a
na perspectiva de articulao entre esta e o setor
pblico Estado, conforme proposta constitucional
de descentralizao e redistribuio de poder. A res-
peito da participao cidad, e o envolvimento com
o Estado, Scherer-Warren (1993, p. 53) discorre:
Com isso, no podemos inferir que Estado e
sociedade civil so autnomos. Os dois se
interpenetram em suas dinmicas prprias.
Todavia, o Estado, enquanto aparelho, pos-
sui um campo institucional de atuao privi-
legiada, e a sociedade civil, pela sua fora
numrica e vital na produo social, poder
ter uma atuao mais ou menos agressiva na
transformao do social.
O Nordeste, incontestavelmente, uma das
regies do pas que mais sofreu como campo expe-
rimental para novas polticas pblicas de desenvol-
vimento econmico. Conforme anlise historicizada
do discurso e prtica da poltica nordestina feita
por Castro (1992), conseguimos perceber que no
sistema poltico nordestino h um acentuado (des)
compromisso territorial de seus representantes,
sobretudo de uma elite poltica conservadora, em
cuja agenda a justia social no fgura, embora os
discursos utilizados aproveitem-se, por exemplo, da
escassez da gua e dos alimentos, mazelas sociais
dessa regio semirida, numa forma dependentista,
para as estratgias desta elite preservar o status quo
politicamente favorvel sua posio na sociedade,
e no qual as questes sociais e polticas se torna-
ram pouco alteradas. Por mais que esses discursos
inferissem desenvolvimento econmico para o Nor-
deste, continuava um processo em que se produzia
um quadro cujo formato podia variar do clientelismo
estagnao, passando pelo paternalismo, sem que
qualquer tipo de dirigismo transformador tenha real
possibilidade de impor-se (CASTRO, 1992, p. 211).
A Bahia, por sua vez, tem em sua trajetria pol-
tica um formato anlogo ao abordado por Castro
(1992). Neste estado, a arena pblica acentuava um
processo de excluso social em detrimento dos inte-
resses hegemnicos de uma pequena elite poltica
centralizadora para quem a troca de favores promo-
via a perpetuao do voto de cabresto. Alm disso,
a escala do governo local confua para uma reprodu-
o desses interesses, tornando o poder pblico um
(re)produtor de desigualdade social e da pobreza.
ANTONIO MUNIZ DOS SANTOS FILHO, REUELIO MARQUES RIOS
No entanto, tal realidade vem sendo modifcada,
j que a perspectiva de reformulao da Constitui-
o Federal de 1988 legou uma signifcativa con-
quista pela participao eleitoral, bem como na
criao de canais de mecanismos para fscalizao
do Estado pela populao, colocando os atores
sociais como agentes de mudana de suas reali-
dades por meio de uma maior responsabilizao no
destino de seus municpios. Em relao gesto
dos municpios brasileiros, houve um processo de
descentralizao, negociada pelo governo federal,
porm no ocorreu de forma homognea. De modo
geral, acreditamos que seja positivo esse processo
de descentralizao, por provocar a busca de capa-
citao maior para a gesto de polticas no muni-
cpio, a partir dos desafos que vo surgindo, bem
como possibilitar o dilogo do gestor com a popu-
lao para construrem conjuntamente polticas
participativas. Neste novo cenrio de valorao da
democracia participativa nos processos decisrios,
seus impulsionadores fazem valer-se como sujeitos
principais na busca de equidade dos resultados das
polticas pblicas, (re)signifcando o papel e as fun-
es da participao cidad, conduzidas atravs
da solidariedade. Todo esse processo fez gerar um
tecido socioespacial cada vez mais integrado aos
interesses locais. Conforme indica Teixeira (2001),
a participao cidad nas suas diferentes dimen-
ses contribui para o fortalecimento da sociedade
civil, que passa a exercer um importante papel na
democratizao do Estado e das instituies locais.
Farah (2000, p. 5) discorre acerca dessa ressignif-
cao do papel do Estado, destacando que:
A construo dessa nova imagem supe o
reconhecimento de que o Estado passvel
de reformas orientadas tanto para a supera-
o de caractersticas crticas de sua atuao
[...] como para sua adequao aos desafos,
pela reestruturao e pelo processo ainda
inconcluso de democratizao.
Algumas experincias desenvolvem-se no seio
dos movimentos populares pelo processo da con-
testao e colocam para a sociedade o desafo de
buscar projetos pautados em princpios de coope-
rao e sustentabilidade, questionando a estrutura
socioeconmica vigente, baseada no neolibera-
lismo e na ideia do Estado mnimo. Esses proje-
tos vislumbram, tambm, a gerao de emprego
e renda, e esto fundamentados numa proposta
autogestionria.
Aps o processo histrico da redemocratiza-
o brasileira, tem sido possvel, nos ltimos anos,
a possibilidade das eleies de governantes, nas
trs esferas de governo, originadas de movimen-
tos sociais e/ou religiosos, muitos desses ligados
as Comunidades Eclesiais de Base (CEBs), gru-
pos criados pela Igreja Catlica, numa projeo da
Teologia da Libertao, cuja luta poltica dotada
de comprometimento com a bandeira da igualdade
e da justia social, integrando satisfatoriamente a
sociedade civil organizada com poder da gesto.
A participao cidad ganha vultosa importncia
pelo fato de que os governos oriundos de movimen-
tos sociais organizados tm interesses e valores a
defender coletivamente, obtendo uma feio muito
mais politizada, tratando-se da possibilidade de
incluso de novos protagonistas na negociao
acerca do que se entende por interesses pblicos e
defnio de polticas que contemplem as necessi-
dades e anseios da grande massa, outrora excluda
do processo democrtico, negando assim o modelo
neoliberal. Para Caccia-Bava (2003, p. 29):
A mudana recentssima na conjuntura brasi-
leira, com a eleio de Lula para Presidente
da Repblica, parte da expresso desse pro-
cesso de mobilizao cidad. Trata-se, ao que
parece, de uma oportunidade de reconfgura-
o das relaes de poder, onde o discurso
neoliberal hegemnico comea a ser desafa-
do por um novo projeto poltico que no tem
mais a satisfao das demandas do mercado
como seu interesse maior, mas, pode afrmar
o primado de um projeto de radicalizao de-
mocrtica e reduo das desigualdades como
centro de suas preocupaes.
A cooperao social imprescindvel, e os ges-
tores pblicos, em especial os locais, necessitam
de interlocutores que, atravs dessa articulao em
rede, possibilitem conhecer mais proximamente as
necessidades de uma classe menos escutada no
entanto mais necessitada , fazendo reverberar a
possibilidade de resoluo ou, pelo menos, de miti-
gao dos problemas sociais.
As relaes institucionais
da rede Pintadas
O municpio de Pintadas
est situado no Semirido
baiano, distante 254 km de
Salvador. Segundo o IBGE (2006), possui rea de
531,4 km e sua populao de 11.308 habitan-
tes. Assistimos, neste municpio, a proliferao de
iniciativas autnomas de grupos organizados na
sociedade civil, visando produo de atividades
que fomentam o desenvolvimento local como um
meio para a realizao de outros objetivos de natu-
reza social, poltica e cultural. Conforme sinaliza
Fonseca (2005), muitos municpios brasileiros vm
adquirindo um protagonismo nunca anteriormente
visto, pois passaram a canalizar um crescente
nmero de iniciativas polticas e econmicas ino-
vadoras, designadas a resolver srios problemas
que afetam as coletividades locais e que tambm
atingem diretamente o cotidiano e a qualidade de
vida dos cidados.
Observamos que, hoje, tem-se discutido consi-
deravelmente a respeito do desenvolvimento local,
desde o seu signifcado at os meios de alcan-lo,
o que se tem tornado uma noo polissmica. No
entanto, vlido ressaltar que no existe receita
pronta para tal, muito menos metodologia ou recur-
sos que garantam por si ss o desenvolvimento.
Devemos lembrar que cada lugar espao social-
mente construdo tem sua dinmica prpria, suas
peculiaridades, e que cada territrio tem proces-
sos diferentes de desenvolvimento. No entanto,
consensual que desenvolvimento local est atre-
lado diretamente melhoria gradual da qualidade
de vida de uma determinada populao, conforme
apontam diversos estudiosos da temtica.
Para inserir um marco conceitual que nos permi-
tisse analisar e contextualizar as aes do desenvol-
vimento local, tomamos como base a metodologia
de Brose (2000), gerada a partir de uma anlise
da experincia prtica do Programa Prorenda/RS,
estruturando cinco dimenses para o desenvolvi-
mento local:
Incluso social 1. Consiste na poltica
social, cujo princpio nor-
teador seria a procura de
equidade;
Fortalecimento da 2.
economia local Visa a
identifcar e valorizar as
potencialidades econmicas do local;
Inovao da gesto pblica 3. Dota o setor
pblico de maior capacidade de gesto, vol-
tando-se para as demandas do desenvolvi-
mento humano e com capacidades gerenciais
que permitam caracteriz-las com efcincia;
Gesto ambiental e uso racional dos recur- 4.
sos naturais Elabora uma poltica ambiental
por parte do poder pblico com a participao
de todos os segmentos da sociedade, visando
a uma preservao e/ou utilizao racional
dos recursos naturais do municpio;
Mobilizao da sociedade 5. Cria mecanis-
mos para uma ativa participao do cidado,
buscando um engajamento e diversifcao
da sociedade civil para possibilitar que as
demandas da comunidade sejam levadas
em considerao nos processos decis-
rios. Uma das alternativas para concretiza-
o desse ponto a criao de conselhos,
assembleias, fruns etc.
Ponderando a respeito dessas dimenses no
processo de desenvolvimento local em sua com-
plexidade, verifcamos at que ponto a articulao
da Rede Pintadas contribui para o cumprimento de
todas essas funes, buscando entender as estrutu-
ras de poder local no municpio de Pintadas. Ainda
para Brose (2000), o desenvolvimento local visto
como meio de promover o fortalecimento da demo-
cracia, permitindo a participao ativa do cidado
sobre a gesto pblica, alm de constituir um meio
importante de combate pobreza, de promoo de
incluso social, gerando fontes de emprego e renda.
Como a ideia de rede conjunto de ns inter-
conectados possibilita interao de diversidade, a
[...] desenvolvimento local est
atrelado diretamente melhoria
gradual da qualidade de vida de
uma determinada populao
anlise de sua cooperao implica buscar as formas
de articulao entre o local, o nacional e o global
nas interconexes institucionais cujos princpios
humansticos permitem articulao, reciprocidade
e intercmbio de solidariedade entre os protagonis-
tas sociais diversos. Para Martinho (apud BROSE,
2000), os elementos fundamentais para o funciona-
mento da rede so: valores compartilhados, auto-
nomia, vontade, multiliderana, descentralizao
e mltiplos nveis. Oliveira (2001) prope que o
desenvolvimento local pode criar um lcus interativo
de cidados, recuperando a iniciativa e a autonomia
na gesto do bem comum, sugerindo que o governo
pode estar ao alcance das mos dos cidados.
Conforme aponta Boisier (apud HADDAD, 2004),
o desenvolvimento de uma localidade, em longo
prazo, resulta fundamentalmente da sua capaci-
dade de organizao social e poltica para afeioar
o seu prprio futuro (processo de desenvolvimento
endgeno), o que se relaciona, em ltima instn-
cia, com a disponibilidade de diferentes formas de
capitais intangveis na localidade. Assim, um pro-
cesso de desenvolvimento endgeno idealizado
e praticado a partir da competncia que dispe
determinada comunidade para a mobilizao social
e poltica de recursos humanos, materiais e institu-
cionais, em uma localidade especfca.
Um caminho promissor nessa direo parece
estar sinalizado pelo capital social. Sua concepo
representa avano epistemolgico na tentativa atual
de construir novas categorias de anlise para ler e
explicar a realidade do desenvolvimento local. De
acordo com DAraujo (2003, p. 10), o capital social
[...] expressa, basicamente, a capacidade de uma
sociedade de estabelecer laos de confana inter-
pessoal e redes de cooperao com vistas produ-
o de bens coletivos. De tal modo, o capital social
entra em cena com um papel explcito de resolver
problemas sociais, atravs da cooperao espont-
nea. Quando a sociedade percebe conscientemente
a importncia de trabalhar em conjunto, a ao
coletiva torna-se vivel, empoderadora e, mediante
conexo entre as redes de confana, fomenta o
capital social entre as pessoas, cuja utilidade prtica
concretiza o desenvolvimento da cidadania.
No municpio de Pintadas h uma afrmativa
de que a participao da sociedade civil um
ingrediente primordial para uma formulao mais
democrtica das polticas pblicas locais, na def-
nio de estratgias de desenvolvimento local.
A reforma democrtica no governo municipal em
Pintadas baseou-se na necessidade de modifcar
o quadro poltico oligrquico existente, o qual veio
a ser substitudo pela representao de outros ato-
res governamentais, no governamentais e institu-
cionais. A insero desses cidados oportunizou a
defnio de condies de sujeitos coletivos, que
foram hbeis em utilizar regras de convivncia e
solidariedade para se organizarem e associarem,
de modo refexivo, numa prospeco poltica que
contemplasse uma reforma da gesto pblica, ins-
pirada em pressupostos verdadeiramente demo-
crticos. Para Vieira (2005), a noo de sociedade
civil agora representa uma terceira dimenso da
vida pblica, diferente do governo e do mercado.
Em vez de sugerir a ideia de uma arena para a
competio econmica e a luta pelo poder poltico,
passa a signifcar exatamente o oposto: um campo
no qual prevalecem os valores da solidariedade.
A gnese do Projeto Rede Pintadas est emi-
nentemente ligada ao trabalho de conscientizao
e mobilizao articulada pelas CEBs e Pastorais
da Igreja Catlica local. Em 1985, 16 famlias foram
expulsas de suas terras na comunidade do Lameiro
por um grileiro (que era delegado de polcia), o que
gerou forte solidariedade dos agricultores do munic-
pio s famlias. Com decisivo apoio da Igreja Catlica
e do Sindicato dos Trabalhadores Rurais, promove-
ram mutires, negociaes polticas, contestaes
e manifestaes populares, fazendo com que, em
1987, o programa de reforma agrria do governo
federal desapropriasse os 250 hectares dessa terra
para assentar as famlias que haviam sido expulsas.
Consecutivamente, os pequenos produtores agrco-
las estabeleceram contatos a fm de obterem conhe-
cimentos tcnicos aplicveis na comunidade local.
Foram promovidos intercmbios entre as fam-
lias assentadas e as instituies estatais, tais como
a Companhia de Desenvolvimento e Ao Regional
da Bahia (CAR), a Secretaria de Planejamento do
Governo do Estado da Bahia (Seplan), a Superinten-
dncia de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) e
a Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural
da Bahia (Ematerba), que um rgo vinculado
Secretaria da Agricultura da Bahia. De acordo com
Moura e outros (2002), os grupos sociais envolve-
ram-se nos processos comunicativos dos diferentes
nveis da cotidianidade, reforando os princpios de
comunidade, fraternidade, solidariedade, e desen-
volveram uma conscincia de direitos humanos
que se traduziu, inicialmente, na luta da terra; em
seguida, na dignidade dos homens e mulheres que
nela trabalham e das famlias que se sustentam
dela; fnalmente, no amor pela Terra, me de todos
os seres humanos e todos os seres vivos. Decor-
rente dessa luta, as reservas de capital social aden-
saram-se, confgurando o arcabouo para se erigir
o Projeto Pintadas/BNDES.
O papel do Projeto Pintadas/BNDES foi absolu-
tamente extraordinrio, na medida em que colocou
os produtores em contato com pessoas, instituies
externas e internacionais, que apoiam at hoje o
desenvolvimento do municpio. A Rede Pintadas
uma organizao informal, que rene as 11 enti-
dades do municpio de Pintadas e agrupa organi-
zaes multissetoriais. Suas funes primordiais
traduzem-se em fomentar o desenvolvimento local
no municpio e, concomitantemente, aumentar suas
reservas de capital social. Esse planejamento estra-
tgico, articulado em rede, confgura a participao
de todos os grupos sociais de modo que venha
facilitar a integrao das aes existentes e melhor
atingir os objetivos da comunidade pintadense.
Outro fator que deve ser destacado nas organiza-
es sociais em anlise o processo de endogenia
para o seu desenvolvimento das organizaes, no
qual so valorizados, prioritariamente, as potencia-
lidades e os interesses intrnsecos da comunidade,
no seguindo os manuais elaborados de forma
vertical, que habitualmente desconsideram as ml-
tiplas realidades/peculiaridades locais.
As instituies integrantes da Rede asseme-
lham-se no seu conjunto de preceitos e valores, e
possuem objetivos comuns. Atuam como organi-
zaes sociais, produtivas, culturais e religiosas,
formalizadas atravs da Associao das Entida-
des de Apoio ao Desenvolvimento Sustentvel de
Pintadas, e tm como pblico prioritrio de suas
aes organizaes civis, sindicatos, gestor muni-
cipal, conselhos de polticas pblicas, trabalhadores
rurais, agricultores familiares, pequenos produtores,
professores, pessoas excludas dos meios de produ-
o convencional, organizaes populares, crianas e
adolescentes, entre outros.
Os principais objetivos da Rede Pintadas so:
Promover maior articulao entre as enti-
dades em torno de um objetivo comum
melhoria da qualidade de vida;
Fortalecer de forma integradora as ativida-
des das entidades;
Articular e dinamizar os movimentos sociais
de Pintadas;
Promover intercmbios para a troca de
experincias entre as instituies envolvidas
no projeto;
Descobrir novos parceiros locais, regio-
nais, nacionais e internacionais.
As parcerias institucionais conectadas com o
projeto confguram elementos fundamentais, pois
servem de estmulo captao e disponibilizao
de recursos fnanceiros para os diferentes setores
sociais. As organizaes participantes so de dife-
rentes escalas, do local ao global (TEIXEIRA, 2001),
e fomentam o desenvolvimento da Rede Pintadas.
Ao avaliarmos a Rede Pintadas, consideramos o
elevado grau de interdependncia entre as diferen-
tes partes do tecido socioeconmico, assim como
entre todos os agentes que a constituem em suas
diferentes escalas polticas. No entanto, acredita-
mos que a Prefeitura Municipal merece grande des-
taque, sobretudo pela densa ligao com a Rede, o
que a faz ser reconhecida atravs da cooperao e
do atendimento s demandas sociais.
Diferentemente das gestes anteriores, cuja
principal caracterstica estava na centralizao das
decises, desde 1997, o sistema de governo muni-
cipal de Pintadas permitiu-se integrar a Rede e
caracterizar-se legitimamente como uma Prefeitura
de Participao Popular, concedendo voz e vez a
toda a sociedade atravs dos seus representantes,
constituintes das associaes, cooperativas e insti-
tuies representativas, legitimando um verdadeiro
modelo de democracia participativa em profundi-
dade. A respeito da descentralizao da administra-
o pblica, Paddison (apud
MILANI, 2005, p. 06) afrma:
A descentraliza-
o fundamental
na construo da
institucionalidade
participativa, visto
que no haveria
nada mais desgastante para a participao do
cidado e das organizaes da sociedade civil
do que uma srie de discusses sem a poste-
rior implementao das decises.
De acordo com Fischer e Nascimento (2003),
para Neusa Cadore, ex-prefeita de Pintadas, no
h dicotomia confituosa entre a de poder pblico
versus rede, j que a experincia baseia-se numa
nova espcie de relaes das pessoas com o
poder pblico local, na qual os cidados, de fato e
de direito, apropriam-se da gesto pblica. Numa
relao de comum interesse entre a Prefeitura e a
Rede, as decises de matrias pblicas e polticas
para o desenvolvimento do municpio so tomadas
em conformidade com os interesses das instituies
e da prefeitura, cuja visibilidade social est acima de
qualquer interesse particularizado, na incessante ten-
tativa de que a qualidade da prestao de servios
sociais consolide-se e a realidade local melhore.
No ano de 1998, foi criado o Centro Comunit-
rio de Servios de Pintadas (CCSP), proposta do
Projeto Rede Pintadas, que trabalha como instituto
que desenvolve a interrelao entre as outras ins-
tituies que integram a Rede, alm de ser a sede
fsica, com infraestrutura de apoio. Este foi o pri-
meiro e mais importante projeto, economicamente
falando. Com o seu surgimento, tem-se tentado
articular com outras instituies inclusive inter-
nacionais e vem-se angariando fundos para criar
alternativas de produo e gerao de renda, per-
mitindo populao do semirido aperfeioamento
para a convivncia com a seca, melhoria da quali-
dade de vida e diminuio do fuxo migratrio das
centenas de homens que saem do seu municpio
procura de trabalho em outras regies do estado ou
mesmo na regio Sudeste do pas.
Entre os desafos com que a Rede se depara
est a melhoria da qualidade
da educao, a reduo da
vulnerabilidade ambiental,
dos confitos sociais, da
violncia contra a mulher
e a juventude, a reduo
da pobreza, da misria e
da excluso, a promoo da diversidade cultural
e a viabilidade do acesso s novas tecnologias
da informao e da comunicao. A Rede possui
como objetivo principal impulsionar o desenvolvi-
mento local, a fm de diminuir a desigualdade social
existente no municpio de Pintadas, atravs da
articulao entre as 11 entidades que a compem:
Associao Comunitria Rural Boa Sorte; Associa-
o Cultural e Benefcente Padre Ricardo; Asso-
ciao das Mulheres Pintadenses; Associao dos
Apicultores de Pintadas; Associao Mantenedora
Escola Famlia Agrcola; Centro Comunitrio de
Servios de Pintadas; Companhia de Arte Cnica
Rheluz; Cooperativa Agroindustrial Pintadas; Coo-
perativa de Crdito Rural Pintadas; Parquia Nossa
Senhora da Conceio; Sindicato dos Trabalhado-
res Rurais de Pintadas.
Rede Pintadas desenvolvimento local e
capital social
Conforme constatamos atravs de nossa pes-
quisa, a Rede Pintadas contempla as cinco dimen-
ses de desenvolvimento local propostas por Brose
(2000), atravs de uma plena articulao das insti-
tuies a ela vinculadas. Essa desenvoltura socio-
territorial permite sinalizar que a Rede consegue
incluir o municpio de Pintadas na concepo de
Municpio Saudvel, proposta pelo Ministrio da
Sade, cuja defnio :
O municpio saudvel aquele onde todos os
cidados encontram as condies para viver
bem e se sentem integrantes e participantes
das decises. Viver bem implica dispor de
A Rede possui como objetivo
principal impulsionar o
desenvolvimento local, a fm de
diminuir a desigualdade social
existente no municpio de Pintadas
moradia em condies adequadas, acesso
gua potvel, sistema de esgotamento sani-
trio completo (inclusive o tratamento); trans-
porte coletivo de boa qualidade e seguro;
oportunidades de
trabalho e renda
sufciente para
garantir acesso s
condies bsicas
de sobrevivncia,
especialmente as
referentes alimentao e nutrio; educao
de boa qualidade e acesso a bens culturais;
espaos e oportunidades de lazer; ambientes
protegidos e seguros (MINISTRIO DA SA-
DE, 1999 apud BROSE, 2000, p. 96).
Esses objetivos so contemplados de forma
sistemtica, baseados na troca de experincias
com entidades parceiras, correspondendo a impli-
caes como a participao social, a vontade e
deciso poltica voltadas para satisfazer os anseios
da comunidade local organizada. por toda essa
desenvoltura que um projeto ligado Rede Pinta-
das, intitulado Pintadas Solar, levou a Promotion
of Resource Efciency Projects (PREP) a reconhecer
Pintadas como uma das poucas cidades da Amrica
Latina que consegue atingir as especifcidades de
equilbrio ambiental e sustentabilidade. No mbito
nacional, a cidade ganhou o prmio Gesto Pblica
e Cidadania pela Fundao Getlio Vargas (FGV),
fcando entre as cinco melhores das 980 experin-
cias analisadas por essa fundao como uma das
mais inovadoras do pas no ano de 2002. Tambm,
recentemente, obteve o Selo de Certifcao do
UNICEF, que simboliza o reconhecimento da gesto
pblica pelas polticas de investimento voltadas para
garantir os direitos de crianas e adolescentes. Tal
mrito representa um pacto entre as organizaes
da sociedade civil, as trs esferas de governo, orga-
nismos internacionais e empresas para alcanar os
objetivos de Desenvolvimento do Milnio propostos
pela Organizao das Naes Unidas (ONU).
Todos os esforos da Rede tm alterado sig-
nifcativamente a qualidade de vida da populao
local, de modo que o ndice de Desenvolvimento
Humano (IDH) saltou de 0,37 no ano de 1997 para
0,62 no ano de 2000, segundo o Atlas de Desenvol-
vimento Humano/PNUD (2000).
As cinco dimenses do desenvolvimento local
estudadas foram classifcadas e organizadas no
mbito das propostas e aes
das instituies integrantes
da Rede Pintadas, das quais
obtivemos os resultados
apresentados a seguir:
Escola Famlia Agrcola de Pintadas
(Efap): Criada em 1994 para formar flhos
de agricultores que aprendem convivendo
na famlia, na comunidade e na escola em
sesses quinzenais alternadas. Inicialmente,
obteve apoio de uma instituio internacio-
nal e, atualmente, tem apoio da Prefeitura.
Na Efap, alm da modalidade normal de
ensino, h o treinamento para atividades
rurais como criao de cabras, porcos, gali-
nhas e abelhas, cultivo de hortas, tcnicas
modernas de plantio adequadas reali-
dade das comunidades locais, fabricao
de raes. Tais aes visam a incentivar a
permanncia desses jovens ao lado de suas
famlias no campo, ajudando a fortalecer a
agricultura familiar.
Parquia Nossa Senhora da Conceio:
Integra a Rede com apoio religioso e social,
sendo responsvel pelo processo de cons-
cientizao das comunidades acerca de
temas sociais como: seca, misria, pobreza,
oportunidades, educao, opresso, terra,
reforma agrria e poltica, promovendo o
desenvolvimento de uma conscincia dos
direitos e deveres dos cidados.
Companhia de Artes Cnicas Rheluz
(Cinerheluz): Associao artstica que pro-
move o desenvolvimento cultural da cidade
atravs do resgate da cultura local em even-
tos e atividades de artes cnicas, buscando o
desenvolvimento de artistas do prprio muni-
cpio e incentivando os jovens e adolescentes
a procurarem formao no mbito artstico. O
Rheluz leva para as escolas ofcinas artsti-
cas e realiza anualmente na cidade a semana
[...] o ndice de Desenvolvimento
Humano (IDH) saltou de 0,37 no ano
de 1997 para 0,62 no ano de 2000
cultural (que um evento de abrangncia
regional), atravs da qual promove espaos
de debates sobre polticas de desenvolvi-
mento e incentivo artstico-cultural. Neste
e em outros eventos, so desenvolvidas
atividades gratuitas como shows, ofcinas,
sees de cinema, teatro, poesias e festivais,
levando comunidade local e regional entre-
tenimento, diverso e cultura popular.
Associao de Mulheres de Pintadas
(AMP): Surgiu a partir da necessidade de
organizar questes de gnero e sade da
mulher. A AMP j conseguiu organizar mais
de 20 empreendimentos individuais junto
Cooperativa de crdito rural. Fundou, tam-
bm, a estao digital TELEPINTADAS, que
contribui para a incluso digital da sua popu-
lao, e, atualmente, oferece servios grf-
cos de impresso, acesso internet, cursos
bsicos de informtica, de cujo quadro de
alunos fazem parte mulheres integrantes da
AMP, adolescentes do Projeto Padre Ricardo
e agentes de sade municipal, benefciando
diversas faixas etrias da populao. Em par-
ceria com a instituio de cooperao interna-
cional DISOP, da Blgica, a AMP conseguiu
envolver diretamente as mulheres nas ativida-
des de gerao de emprego e renda, atravs
da concretizao do empreendimento comu-
nitrio Delcias do Serto, que desempenha
atividades como padaria, lanchonete, comer-
cializao e produo de alimentos, como
doces, bolos e salgados, e restaurante.
Associao Comunitria Benefcente
Padre Ricardo (ACBPR): Sua principal mis-
so proporcionar formao para crianas e
jovens, atravs da criao de oportunidades
educativas, culturais, esportivas, profssio-
nais, religiosas e assistenciais. As principais
aes desta instituio so: o oferecimento
de cursos profssionalizantes aos adoles-
centes nas reas de marcenaria, artesanato,
capoeira, percusso e msica; instalao
e funcionamento, de forma efcaz, de um
Banco de Sementes para os benefciados
da associao. Possui capital humano e
material didtico para desempenhar o tra-
balho de forma primorosa com educandos,
famlias e rede municipal de educao. Em
2008, a ACBPR ofereceu capacitao para
a prestao de exame pr-vestibular e fnan-
ciamento das despesas durante o curso
de graduao, possibilitando a entrada de
jovens no ensino superior.
Centro Comunitrio de Servios de Pin-
tadas (CCSP): Desenvolve a interrelao
entre as demais instituies que integram
a Rede. Possui como principal meta tor-
nar-se referncia regional na realizao de
assistncia tcnica e extenso rural para
o desenvolvimento da agricultura familiar,
buscando a promoo de atividades educa-
cionais, culturais e sociais, a fm de estimu-
lar a solidariedade entre seus associados e
incentivar o desenvolvimento comunitrio
do municpio. A instituio elabora projetos
de interesses das pequenas comunidades
rurais e dos trabalhadores urbanos de Pin-
tadas, e desenvolve mecanismos favorveis
para a comercializao de produtos e aqui-
sio de insumos por parte dos pequenos
produtores. As principais aes do CCSP
para promover o desenvolvimento econ-
mico sustentvel foram:
Na rea agropecuria/recursos hdri- a.
cos em 1988, elaborou, executou e
administrou o Projeto Pintadas, que um
projeto produtivo fnanciado pelo Banco
Nacional de Desenvolvimento Econ-
mico e Social (BNDES), que atendeu a
240 famlias em 32 comunidades rurais.
Como resultado desse projeto est a
construo de 38 barragens de pequeno
e mdio porte; 240 cisternas domiciliares,
que so reservatrios de gua captada
dos telhados das casas; uma instituio
de fundo rotativo para pequenas inicia-
tivas produtivas que so administradas
pelo CCSP, alm de desenvolver tcni-
cas de convivncia com o semirido.
Na rea de educao a. em parceria
com o DISOP/SIMFR, em 1996, trouxe
e implementou a Escola Famlia Agrcola
(EFA) de Pintadas, que tem como pro-
posta um ensino
contextual i zado
com a realidade
local. Recente-
mente, frmou
parceria com
a Prefeitura de
Pintadas, com a
Fundao Clemente Mariani e com a Uni-
versidade Federal da Bahia (UFBA), para
realizarem um programa permanente de
capacitao de professores do Ensino
Fundamental do municpio de Pintadas.
Cooperativa Agroindustrial Pintadas
(Cooap): Tem como misso principal o forne-
cimento de produtos derivados de caprinos,
bovinos e ovinos, com garantia de qualidade
nos mercados interno e externo, o que vem
promovendo o desenvolvimento da regio,
atravs do fortalecimento da agricultura fami-
liar. A Cooap busca a melhoria na qualidade
de vida dos agricultores em escala local e
regional e a promoo do desenvolvimento
local, territorial e regional, atravs da melhoria
das condies de vida dos agricultores fami-
liares. Essa cooperativa ganhou destaque nos
municpios do Territrio do Rio Jacupe e na
regio sisaleira, por conta da implantao de
um abatedouro e de um frigorfco com poten-
cial de abate dirio de cerca de 100 animais.
Cooperativa de Crdito Rural de Pintadas
Sicoob Serto: Tem objetivos sociais de
incentivar o cooperativismo, proporcionando
formao educacional e assistncia fnanceira
para os associados, e, por se tratar de uma
organizao sem fns lucrativos, destaca-se
como instituio fnanceira no bancria, que
contribui para o desenvolvimento econmico
do municpio de Pintadas atravs da conces-
so de crdito com taxas mais acessveis,
principalmente para os pequenos produtores.
Possui departamentos especfcos, que se
responsabilizam por aes em diversas
reas, dentre as quais vale destacar o Fundo
de Assistncia Tcnica Educacional e Sade
(FATES), que promove ini-
ciativas como o incentivo
cultura local; o Departamento
de Educao Cooperativista
(DEC), que tem como obje-
tivo difundir e aperfeioar
as prticas cooperativistas,
adotando princpios e valo-
res como a coerncia entre o discurso e a
prtica atravs de uma educao contextuali-
zada com a realidade da comunidade local, a
solidariedade e o empreendedorismo.
Prefeitura Municipal de Pintadas (PMP) :
Pea chave da Rede Pintadas, a comu-
nho dos interesses pblicos com os interes-
ses coletivos da comunidade, separando o
ngulo poltico partidrio do ngulo poltico e
social. Os governos de Neuza Cadore (1997-
2004) e, posteriormente, de Valcyr Rios
(2005 atual) conseguiram driblar problemas
histricos no seu municpio, atravs do apoio
de organizaes locais, regionais e agncias
internacionais de cooperao. O processo
de desenvolvimento local, desencadeado
pela Rede Pintadas em parceria com a Pre-
feitura, tem-se dado de forma contnua nas
gestes municipais dos ltimos 13 anos. Nos
fruns promovidos pela gesto municipal e
comunidade local, constri-se um processo
permanente de discusso e defnio de prio-
ridades do mandato, bem como das tarefas
emergenciais do gestor municipal. Indubita-
velmente, constitui-se espao de contribui-
o para o empoderamento e a ampliao do
capital social e da organizao da sociedade
civil. Os principais projetos que motivaram
a mudana no panorama poltico foram: o
incentivo gerao de emprego e renda no
meio rural; a implementao de projetos de
convivncia com o semirido; o oferecimento
de cursos de qualifcao para os professores
O processo de desenvolvimento
local, desencadeado pela Rede
Pintadas em parceria com a
Prefeitura, tem-se dado de forma
contnua nas gestes municipais
dos ltimos 13 anos
da rede municipal de ensino; a construo e
reforma de escolas e quadras poliesporti-
vas; a construo de casas populares para
a populao de baixa renda; pavimentao e
esgotamento sanitrio, dentre outros.
CONSIDERAES FINAIS
As mobilizaes e organizaes na escala local
indicam um novo contexto, cujas mudanas apon-
tam para a diminuio das desigualdades sociais,
alm de modifcar o desempenho da gesto muni-
cipal, institucionalizando a poltica de desenvol-
vimento local que, nesse caso, materializa-se
atravs do Projeto Rede Pintadas, que tem con-
templado as cinco dimenses do desenvolvimento
local que nortearam essa pesquisa. Nesse traba-
lho, torna-se notrio que a Rede Pintadas, por meio
dos seus pressupostos de desenvolvimento local,
tem melhorado as condies de vida da populao,
atravs do envolvimento dos diversos grupos que
participam enquanto poder local, contribuindo para
a democratizao do poder poltico, modifcando
as relaes de governar o municpio e zelando
pela transparncia das suas aes. Porm, foi
constatado que, no quesito Gesto Ambiental e
uso Racional dos Recursos Ambientais, as aes
desenvolvidas pelas instituies ainda so poucas
diante dos problemas enfrentados e que, quanto
a essa especifcidade, no contemplam de forma
plausvel os princpios propostos por Brose (2000).
No que concerne dimenso de desenvolvi-
mento local, a Rede Pintadas demonstrou sempre
um alto nvel de protagonismo. Nesse particular, ela
se destaca na promoo de projetos e aes rela-
cionados mobilizao social, estimulando o prota-
gonismo juvenil, o fortalecimento da capacidade de
autogesto e cogesto comunitria, dando nfase
na organizao dos atores locais atravs das insti-
tuies que os representam. A Rede tem demons-
trado que as iniciativas a partir da sociedade civil,
bem como as parcerias com o setor pblico e pri-
vado nas suas diversas escalas, podem contribuir
para dinamizar o territrio e proporcionar qualidade
de vida aos seus habitantes. No entanto, ainda h
muito que fazer, j que o espao dinmico e dia-
lgico, e as necessidades vo-se modifcando com
o tempo. preciso continuar com essa prospeco
articulativa para que as futuras geraes consigam
herdar um legado forte e signifcativo de solidarie-
dade, responsabilidade social, poder poltico e o
respeito pela vida em todos os mbitos.
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A reforma administrativa da dcada de
1990: o caso do Ministrio Pblico do
Trabalho na Bahia
Maria do Carmo de Souza Sales
A
BAHIA
ANLISE & DADOS
Resumo
Este artigo busca compreender as transformaes sofridas
pela Procuradoria Regional do Trabalho da 5 Regio (PRT5)
durante a dcada de 1990, considerando a tese de que o Brasil
passou por uma crise de Estado, as ideias reformistas vindas
dos Estados Unidos e Inglaterra e a edio do Plano Diretor
de Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), em 1995. As
entrevistas e consultas s fontes escritas proporcionaram o
reconhecimento das transformaes sofridas pela PRT5 durante
toda a dcada estudada, tornando possvel pontuar alguns dos
fatores que contriburam para essas mudanas, entre eles,
ameaas surgidas, que incitaram o Ministrio Pblico do Trabalho
(MPT) ao cumprimento do seu novo papel constitucional de fscal
das leis e protetor da sociedade.
Palavras-chave: Administrao pblica. Reforma do Estado.
Gerencialismo. Ministrio Pblico do Trabalho.
Abstract
This study seeks to understand the transformations expe-
rienced by the Regional Labour Attorneys Offce in the 5th
Region (PRT5) during the 1990s, considering the theory that
Brazil went through a State crisis, reformist ideas which came
from the United States and England and publication of the Di-
rective State Apparatus Reform Plan (PDRAE) in 1995. Inter-
views and reference to written sources provided recognition
of the transformations experienced by PRT5 throughout the
whole decade studied, making it possible to put forward some
factors that contributed to these changes, including threats,
which incited the Public Labour Prosecution Service (MPT) to
fulfl its new constitutional role as a law inspector and protec-
tor of society.
Keywords: Public Administration. State Reform. Manage-
ment Culture. Public Labour Prosecution Service.
INTRODUO
O fnal do sculo XX foi marcado, em todo o
mundo, pela implementao de mudanas estru-
turais no Estado e na economia mundial, justif-
cadas por uma crise poltica, econmica e social
pela qual os pases passavam. O Estado estava
enfraquecido na sua capacidade de governana
e governabilidade, e esgotado na sua capaci-
dade fscal, no conseguindo atender s deman-
das dos segmentos sociais na busca por sade,
segurana, educao e justia, o que at ento
se entendia como funes inerentes ao Estado.
Diante desse quadro, outro pensamento passava
a prevalecer nos anos 1970: comeavam a se for-
talecer as ideias neoliberalizantes que se reporta-
vam aos ideais liberais do sculo XIX.
Como resposta necessidade de adaptao do
pas s novas regras mundiais e, ao mesmo tempo,
de atendimento s demandas da sociedade, o Brasil
entrou, nos anos 1990, numa dcada de reformas.
Essas reformas, apresentadas principalmente pelo
governo do presidente Fernando Henrique Cardoso
e em consonncia com o pensamento poltico domi-
nante poca, que defendia as ideias neoliberais
A
Mestre em Administrao pela Universidade Salvador (Unifacs); ps-graduada em
Administrao pela Universidade Federal da Bahia (UFBA); tcnica administrativa da
Procuradoria Regional do Trabalho da 5 Regio/BA. mariacarmo@br.inter.net
A REFORMA ADMINISTRATIVA DA DCADA DE 1990: O CASO DO MINISTRIO PBLICO DO TRABALHO NA BAHIA
dos economistas ortodoxos
1
, tinham a diminuio e
reconstruo do Estado, e a abertura e expanso
da sua economia, como aes modernizantes que
solucionariam a crise econmica.
Desse modo, o governo
de Fernando Henrique colo-
cou em prtica a sua pol-
tica de abertura econmica,
permitindo a entrada de
grandes empresas estran-
geiras e expondo as empre-
sas nacionais a uma forte
concorrncia, aumentando
o nvel de competitividade
do pas. Mais adiante, edi-
tou medidas que previam privatizaes de empre-
sas nacionais e enxugamento da mquina pblica,
com a diminuio do seu quadro de pessoal, sada
do Estado das atividades produtivas e de algumas
outras que entendia ser da competncia do setor
privado e das organizaes no governamentais.
Desse modo, dizia estar buscando o fortalecimento
do Estado na sua ao reguladora, no quadro da
economia de mercado, na prestao dos servios
bsicos populao e na implementao das pol-
ticas sociais.
O Ministrio Pblico tambm passou por forte
mudana estrutural com a nova Constituio Fede-
ral de 1988 a Constituio cidad. Ela fortaleceu o
seu papel de representante dos interesses individu-
ais indisponveis e coletivos na sociedade, erguen-
do-o ao papel de fscal dos interesses sociais, entre
outros
2
. As novas atribuies determinaram uma
nova e reforada estrutura, sem a qual no teria
condio de atender s demandas surgidas.
Este estudo busca compreender por que diante
da rearticulao de foras polticas e da adoo
do programa de Reforma do Estado no Brasil, em
1995, com o objetivo de diminuir as funes pblicas
1
Segundo Gomes (2007), o pensamento neoliberal ortodoxo se tornou hegemnico
no Brasil na dcada de 1990, com a ascenso de um bloco poltico cujos interesses
se alinhavam ao do grande capital internacional, que se mostrava disposto a fnanciar
a modernizao produtiva que tornaria o Brasil, entre outros pases da Amrica Latina,
mais competitivo e atrativo aos investimentos internacionais. Para isso, adotaram uma
poltica defacionista que liberalizou mercados e aumentou os juros, incompatibilizan-
do o prometido crescimento econmico.
2
CF/88, Captulo IV Das funes essenciais Justia , Seo I Do Ministrio
Pblico , Artigos 127 a 130.
deste mesmo Estado, a Procuradoria Regional do
Trabalho da 5 Regio/Bahia conseguiu se moder-
nizar e melhorar como organizao, ampliando
suas funes pblicas.
Essa anlise tem por
base um estudo direto sobre
a estrutura organizacional, o
funcionamento e a infraes-
trutura fsica da Procurado-
ria Regional do Trabalho.
A REFORMA
A inviabilizao e o tr-
mino das aes desenvolvimentistas do regime mili-
tar, iniciadas com o golpe de 1964, culminaram na
dcada de 1980 em um amplo processo de mudan-
as para a redemocratizao do pas e ruptura com
o passado autoritrio, atravs da transio para um
sistema poltico democrtico. O esgotamento do
modelo de interveno estatal desenvolvimentista
abriu espao para a refexo sobre outros modelos
de desenvolvimento econmico e social, fomen-
tando o ideal de reconstruo do Estado.
Gomes (2006) diz que o Brasil, que se endivi-
dara durante o governo dos militares, entre 1964 e
1978, sofreu nas dcadas de 1980 e 1990 as conse-
quncias das mudanas da conjuntura econmica
internacional, na qual os EUA, a partir de uma pol-
tica monetria contracionista, elevou as taxas de
juros, fomentando a crise da dvida externa. Essa
crise, juntamente com a segunda crise do petrleo,
em 1979, desequilibrou sobremaneira a balana de
pagamentos do Brasil.
Somando-se ao esgotamento da capacidade
fscal dos Estados nacionais, os avanos tecnol-
gicos, a globalizao da economia e a necessidade
do capital encontrar novos espaos para se expan-
dir faziam com que cada nao precisasse realizar
seus ajustes e encontrar, rapidamente, o caminho
da recuperao da sua economia capitalista.
O Plano Diretor de Reforma do Aparelho do
Estado se dispunha a reestruturar o Estado e dar
fm crise econmica e social que se enfrentava
[...] os avanos tecnolgicos, a
globalizao da economia e a
necessidade do capital encontrar
novos espaos para se expandir
faziam com que cada nao
precisasse realizar seus ajustes
e encontrar, rapidamente, o
caminho da recuperao da sua
economia capitalista
MARIA DO CARMO DE SOUZA SALES
no Brasil desde a dcada de 1980. Esse Plano
foi aprovado e passou a vigorar. Preocupou-se
com as reas polticas e administrativas do setor
pblico e teve entre seus objetivos a substituio
da administrao burocrtica, defnitivamente mis-
turada com prticas clientelistas e patrimonialis-
tas, pela gerencial.
Segundo Bresser-Pereira (1999b, p. 17), a
reforma pretendia fazer com que o patrimnio
pblico fosse utilizado para o interesse pblico,
no sendo capturado por grupos particulares. A
mdia, poca, divulgava com mais veemncia
aspectos de curto prazo, como a necessidade de
reduo de quadros, o fm da estabilidade do ser-
vidor, a criao de um teto salarial para eliminar
salrios extremamente elevados e a realizao de
privatizaes. Os objetivos de mdio prazo, como
maior valorizao para as organizaes pblicas
no estatais, aumento da efcincia, foco no clien-
te-cidado, nova poltica de recursos humanos e
de concursos pblicos, no caram no interesse da
mdia. No entanto, o autor do Plano Diretor de
Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) tinha
por objetivo a reconstruo do Estado, o aumento
da sua capacidade de desempenhar o papel de
proteo dos direitos humanos e da defesa dos
interesses da nao, a garantia dos fundamen-
tos macroeconmicos, promoo da competitivi-
dade internacional do pas e proteo dos direitos
sociais e republicanos. Caractersticas concernen-
tes ao seu Estado social-liberal.
Em se tratando das privatizaes, o Plano no
alcanou, at 2002, segundo Lesbaupin e Mineiro
(2002), a soluo para os problemas do Estado,
posto que j haviam sido vendidos 76% do patri-
mnio pblico, restando com o Estado apenas a
Petrobras, o Banco do Brasil, a Caixa Econmica
Federal, o BNB, o BNDES e os Correios, entre
outras empresas estatais menores, e a receita
resultante das privatizaes no se converteu em
diminuio da dvida pblica, nem levou efcincia
do Estado brasileiro.
Para Bresser-Pereira (2008, p. 4), 13 anos
aps a implementao do PDRAE, a reforma con-
tinua sendo utilizada pelo setor pblico, com a
adoo de prticas gerenciais e criao de orga-
nizaes sociais, entre outras aes estipuladas
no PDRAE. Considera que a reforma foi bem
sucedida nos planos institucional, cultural e de
gesto, mas leva em torno de 30 a 40 anos para
ser considerada completa.
Faz-se importante frisar que as ideias refor-
mistas do fnal do sculo passado chegaram aos
pases perifricos ante a necessidade dos pases
do bloco hegemnico de expandirem a sua eco-
nomia capitalista que tinha seus espaos esgota-
dos. A nova estratgia tinha por base as polticas
neoliberais que levaram os demais pases a
esquecerem o desenvolvimento econmico e se
centrarem na adaptao e reintegrao eco-
nomia internacional, atravs da busca da esta-
bilidade monetria, ajuste fscal, privatizaes e
reformas (GOMES, 2007, p. 36).
Ao fnal da dcada de 1980, a Amrica Latina,
ento, se integrou ao novo modelo econmico
internacional, e a partir de 1990, o Brasil pas-
sou a conduzir sua poltica econmica e efetuar
reformas institucionais e sociais tendo por base
as novas regras internacionais que impunham
polticas de abertura econmica e reconstruo
do Estado. Com a justifcativa de que havia uma
crise de Estado, a soluo encontrada fxou-se na
necessidade de equilbrio das fnanas pblicas e
de uma profunda reforma do aparelho do Estado.
(GOMES, 2007, p. 16-17).
Nesse mesmo entendimento, Lesbaupin e
Mineiro (2002) afrmam que o governo federal,
poca, s realizou polticas econmicas de ajuste.
No fez investimentos e realizou uma poltica fnan-
ceira sem perspectivas de melhoria, tentando a esta-
bilizao da moeda. Mais criticamente, ele afrma
que a administrao no governo de Fernando Hen-
rique inclua-se a reforma gerencial implementada
em 1995 desmontou o que foi construdo em 60
anos da histria brasileira, entre 1930 e 1980.
Gomes (2007, p. 78-79) tambm verifca que
o perodo foi marcado pelo desmantelamento do
aparelho estatal, partindo da reduo da partici-
pao do Estado em vrios setores da economia
e contando com o necessrio apoio do FMI e do
Banco Mundial para efetivar essas mudanas.
Privatizaes, reduo dos gastos pblicos, dimi-
nuio da carga tributria e nova funo de regu-
lao econmica marcaram a reforma do Estado
que deveria se tornar capaz
de promover a integrao
entre a economia nacional
e os mercados fnanceiros
internacionais, em aten-
dimento ao novo modelo
(GOMES, 2007, p. 104).
Para Lesbaupin e Mineiro (2002), a reforma
gerencial signifcou estagnao econmica, baixas
taxas de investimento, mudanas que resultaram
de modo desfavorvel aos trabalhadores, com o
crescimento do mercado de trabalho informal, com
a queda do percentual de trabalhadores com car-
teira assinada de 49,3% em 1994 para 45% em
2001 e desemprego crescente a partir de 1995.
Como visto, a reforma de Estado ocorrida no
Brasil na dcada de 1990 foi bastante criticada,
tendo sido fortemente rejeitada por alguns crticos:
1) quanto ao diagnstico da sua necessidade, ela
no teria sido motivada por uma crise de Estado,
mas pelo esgotamento do modelo econmico capi-
talista empregado nos pases do bloco hegem-
nico; 2) quanto sua implementao, se ateve s
polticas econmicas de ajuste, no sendo feitos os
investimentos necessrios ao pas, e realizou um
desmantelamento do aparelho estatal; 3) quanto ao
modelo de administrao estabelecido, promoveu
o convvio de antigas prticas patrimonialistas e
burocrticas com o gerencialismo; e 4) quanto aos
resultados, levou estagnao econmica, com
baixas taxas de investimento e crescimento do mer-
cado de trabalho informal, entre outras mudanas
desfavorveis aos trabalhadores.
Neste ponto, a pesquisa se volta a uma an-
lise sobre a abrangncia da reforma gerencial no
mbito do Ministrio Pblico da Unio. Parte de
uma anlise sobre a sua estrutura administrativa
e a situao do seu quadro de pessoal, especial-
mente da Procuradoria Regional do Trabalho da 5
Regio, unidade que representa o ramo do Minist-
rio Pblico do Trabalho (MPT) na Bahia.
O MINISTRIO PBLICO DA UNIO (MPU)
Para entender o papel do Ministrio Pblico junto
sociedade brasileira importante seguir a anlise
feita por Mazzilli (2001, p.1)
quanto ao papel do Estado
no seu dever de regular a
convivncia dos indivduos
pela manifestao da von-
tade, imposta pela fora da
soberania, visando a ordem
e a paz social.
O Estado edita o direito e as normas jurdicas
e dispe sobre as consequncias do descumpri-
mento dos mesmos. Deve assegurar a efccia da
norma no campo social, fscalizando e garantido o
seu cumprimento. Utiliza-se da coercibilidade e da
fora para garantir o cumprimento das normas e a
convivncia social. Portanto, o Estado, no seu sen-
tido mais amplo, faz a lei, fscaliza a lei e assegura
o seu cumprimento atravs do poder de aplic-la
buscando dirimir os confitos monoplio do poder
de jurisdio
3
(MAZZILLI, 2001).
Diante dessas funes atribudas ao Estado, a
quem caberia assegurar sociedade a sua garan-
tia de acesso proteo jurdica acesso Justia
e o equilbrio na relao processual? Na condio
de suprir o papel de representante da sociedade
poltico-juridicamente organizada, frma-se o Minis-
trio Pblico com essa aptido. uma instituio
estatal, dotada de autonomia e independncia fun-
cional, podendo ter a iniciativa de aes e podendo
intervir em outras. No participa do processo de ela-
borao das leis, mas fscaliza o seu cumprimento;
no integra o ato jurisdicional, mas lhe cabe asse-
gurar a sua prestao; no se subordina ao poder
Executivo, mas seus atos tm natureza administra-
tiva (MAZZILLI, 2001, p. 7).
Para as suas aes, um Ministrio Pblico forte
e independente no pode prescindir de um Estado
plenamente democrtico. Desse modo, ele pode agir
na sua funo interveniente, junto ao poder judicirio
3
Mazzilli (2001, p. 3) defne o poder de jurisdio como aquele em que o Estado,
valendo-se de agentes prprios para a efetiva aplicao das normas jurdicas, usan-
do da sua fora quando necessrio, administra a Justia atravs dos seus rgos
jurisdicionais.
[...] a reforma gerencial signifcou
estagnao econmica, baixas
taxas de investimento, mudanas
que resultaram de modo
desfavorvel aos trabalhadores
em juzo , quando uma das partes em um pro-
cesso incapaz e necessita que o MP zele pela
indisponibilidade do seu interesse, ou quando h um
interesse pblico a zelar. Como rgo agente, toma a
iniciativa de provocar o Poder
Judicirio, com as suas diver-
sas aes. Enfm, em conso-
nncia com suas atribuies
constitucionais lhe cabe iniciar
ou intervir em situaes que
envolvam interesses sociais
ou individuais indisponveis.
Com as novas funes constitucionais
4
, moti-
vadas pela abertura democrtica, o MP passou a
ser protetor das liberdades pblicas, dos interesses
difusos e coletivos, seja do meio ambiente, do patri-
mnio pblico, seja das vtimas dos prprios gover-
nantes ou agressores muito poderosos (MAZZILLI,
2007, p. 55).
Em consonncia com a sua estruturao consti-
tucional, traz o MP dos estados distribudo na Fede-
rao, atuando junto aos Tribunais de Justia e
junto aos juzes de primeiro grau da Justia Comum
Estadual, e em determinados estados perante as
Auditorias Militares Estaduais, e o MPU, cuja atua-
o se distribui entre os seus ramos.
ORGANIZAO DO MPT FRENTE S NOVAS
FUNES CONSTITUCIONAIS DE 1988
O MPT, um dos ramos do MPU, composto pela
Procuradoria Geral do Trabalho (PGT) em Braslia,
Procuradorias Regionais do Trabalho (PRTs), em
cada estado da Federao, e Procuradorias do Tra-
balho nos Municpios (PTMs).
importante frisar que o MPT no rgo da
Justia do Trabalho, nem est vinculado aos pode-
res, caracterizando-se como rgo de Estado a
servio da sociedade
5
e fscal da lei e dos demais
4
As novas funes constitucionais garantiram a atuao de um MP forte e inde-
pendente, em condies de defender as liberdades pblicas, cabendo-lhe o zelo ao
prprio regime democrtico (MAZZILLI, 2007, p. 55).
5
Diniz (2004, p. 174) expressa sua preocupao, comum a muitos autores, sobre
a insero do MP entre os trs poderes de Estado, os quais concretizam a teoria da
tripartio dos poderes, escrita por Montesquieu. O autor no posiciona o MP entre os
rgos da Justia do Trabalho, nem vinculado a um dos trs poderes.
poderes. A carreira do MPT composta de Procura-
dor do Trabalho, Procurador Regional do Trabalho
e Subprocurador-Geral do Trabalho.
Conforme Diniz (2004, p. 180), em razo das suas
funes constitucionais e de
acordo com a LOMPU/1993,
o MPT pode atuar judi-
cialmente ou extrajudicial-
mente. Busca intervir nas
lides trabalhistas ajuizadas
na Justia do Trabalho, fs-
calizando a relao capital-
trabalho e a ordem jurdica; coordena interesses na
condio de mediador ou rbitro, bem como busca
orientar os cidados e a sociedade preventivamente
e regularizar situaes ilegais que envolvam interes-
ses coletivos e difusos. Para tal, realiza audincias
pblicas, palestras, ofcinas e reunies setoriais.
Faz parcerias com outros rgos pblicos, como as
Delegacias Regionais do Trabalho (DRT), a Funda-
o Jorge Duprat Figueiredo de Segurana e Medi-
cina do Trabalho (Fundacentro), Fundao Oswaldo
Cruz (Fiocruz), movimentos sociais e sociedade civil
organizada. O MPT realiza ainda protocolos e con-
vnios, participa de Conselhos, investiga denncias
atravs da instaurao de inquritos civis pblicos,
realiza ajustes de condutas ao frmar os Termos de
Ajuste de Conduta (TAC) e, repressivamente, ajuza
aes junto Justia do Trabalho.
Nas aes em que fgura como parte ou autor,
o MPT tambm cumpre sua funo de rgo
agente. Nesse caso, ele ajuza Ao Civil Pblica,
Ao Anulatria de clusulas e contratos, acordo
coletivo ou conveno coletiva, Ao Rescisria
e Dissdios Coletivos, no caso de greve dos tra-
balhadores. Interpe recursos e ajuza aes para
maiores de 14 anos e menores de 18, que, se no
tiverem representantes legais, tero o MPT como
substituto processual.
Para o cumprimento das atribuies de sua
competncia, o MPT tambm segue as determina-
es da Lei 75/93, a LOMPU, em seu artigo oitavo
(DINIZ, 2004, p. 181-182).
Considerando as suas funes constitucionais,
o MPT tem estruturado algumas frentes de trabalho
importante frisar que o MPT no
rgo da Justia do Trabalho,
nem est vinculado aos poderes,
caracterizando-se como rgo de
Estado a servio da sociedade e
fscal da lei e dos demais poderes
s quais tem se dedicado em conjuno com outros
rgos federais: 1) erradicao do trabalho infantil
e proteo ao trabalhador adolescente; 2) erradica-
o do trabalho forado, em condies similares ao
trabalho escravo; 3) preservao da sade e segu-
rana do trabalhador; 4) combate a todas as for-
mas de discriminao, com especial ateno para
os casos do trabalhador negro, indgena, portador
da sndrome da imunodefcincia adquirida (Aids),
pessoa portadora de defcincia e mulher trabalha-
dora; 5) meio ambiente de trabalho; e 6) regulariza-
o dos contratos de trabalho, sejam por concursos
pblicos, cooperativas ou outros.
Por fm, ante a necessidade de cumprimento
das suas funes institucionais, restam ao MPT
algumas difculdades por superar, quais sejam: 1)
a falta de previso legal clara relativa diversidade
de relaes de trabalho a proteger; 2) a falta de pre-
viso legal clara que permita a propositura de aes
perante outros ramos da Justia; 3) a inviabilidade
de uma atuao no estanque devido ao enten-
dimento dispensado ao Princpio da Unidade do
MP, que leva seus membros a praticarem seus atos
como sendo o prprio MP; 4) o chefe do MPU ser
um membro do MPF, levando a uma aparente falta
de imparcialidade do Procurador-Geral da Rep-
blica; 5) a restrio da sua atuao judicial, feita
pela LOMPU
6
; e 6) a competncia restritssima da
Justia do Trabalho, qual compete apenas julgar
os litgios que versam sobre trabalho com vnculo
empregatcio (DINIZ, 2004, p. 231-232).
FUNCIONAMENTO E INFRAESTRUTURA
FSICA DO MPT NA BAHIA PARA ATENDER S
DEMANDAS DA SOCIEDADE
A Procuradoria Regional da Justia do Trabalho
da 5 Regio, que funcionou em uma sala do TRT
5 Regio, em Nazar, at 1986, dando um passo
em direo sua autonomia, mudou-se para uma
pequena casa na Rua Prado Valadares, ainda em
6
Art. 83. Compete ao Ministrio Pblico do Trabalho o exerccio das seguintes atri-
buies junto aos rgos da Justia do Trabalho: (BRASIL, 1993). A Lei Orgnica
restringe a atuao do MP, que deve atuar apenas junto aos rgos da Justia do
Trabalho.
Nazar. Posteriormente, foi para o Barbalho, numa
casa alugada, com um espao um pouco maior,
quando comeou a receber servidores colocados
em disponibilidade pelo governo federal. Em 27
de abril de 1993, adquiriu nova sede no bairro da
Vitria, resultante de um processo de cesso da
casa onde funcionava o extinto Instituto Brasileiro
do Caf (IBC).
No incio da dcada de 1990 j utilizava o nome
de Procuradoria Regional do Trabalho, em virtude
de designao da Constituio Federal de 1988,
que tambm alterou o nome da sede central do
MPT, de PGJT para Procuradoria Geral do Traba-
lho. Tambm nesse perodo, recebeu os primeiros
servidores advindos de concurso pblico realizado
pelo prprio MPT, que antes s organizara con-
curso para os Procuradores e supria o seu quadro
de pessoal com servidores advindos do Dasp ou
da Secretaria de Administrao Pblica da Presi-
dncia da Repblica (Sedap), antigos institutos do
governo federal que administravam os concursos
pblicos e distribuam os servidores para os rgos
que os necessitassem.
Sobre as condies e atividades desenvolvidas
pela Procuradoria desde 1977, registra-se o relato
da ento Secretria Regional:
Quando eu entrei na Procuradoria Regional do
Trabalho, ela funcionava no prdio da Justia
do Trabalho, na rua Incio Tosta, no quarto
andar. Na poca, existiam sete servidores, co-
migo oito, e procuradores, tambm sete... Eu
entrei em 1977. No existia concurso, ento
eles eram nomeados, era publicado no Dirio
Ofcial e eles tomavam posse. [...] tinha a Se-
cretria Regional, que era eu, tinha o Setor Ad-
ministrativo e o Setor Processual, basicamente
eram esses trs... (informao verbal)
7
.
Quanto ao pblico usurio dos servios da
Procuradoria, entre as dcadas de 1970 e 1980,
segundo a Secretria Regional, que esteve com
essa funo at 1993 (informao verbal), apare-
ciam [...] assim na faixa de oito ou sete por dia, no
era tanto como agora.
7 Secretria Regional da PRT5 at 1993.
Na Diviso Processual concentrava-se todo o
trabalho da rea fm da Procuradoria. Os demais
setores atuavam em funo das atividades dessa
diviso. Nela se mensurava a efcincia da Procu-
radoria, ante as demandas do pblico. A grande
questo se traduzia em quantos processos chega-
ram do TRT, quantos foram devolvidos com parecer
e quantos ainda fcaram na Procuradoria repre-
sentando o gargalo do trmite. Havia campanhas
mensais em torno da entrada e sada desses pro-
cessos, unindo servidores e membros da Procura-
doria Regional do Trabalho da 5 Regio (PRT5)
em busca de que a mesma devolvesse mais pro-
cessos que os recebidos, a fm de evitar o acmulo
to grande, o que implicava em mais um entrave
no trmite dos referidos processos da Justia do
Trabalho, afetando toda a sociedade, que buscava
celeridade no andamento de suas quizilas junto
Justia. Eis os procedimentos empregados poca
em que a ento Secretria Regional passou a ser
Chefe da Diviso Processual:
Como chefe da Diviso Processual, contro-
lava os processos que chegavam aqui na
Procuradoria... a quantidade que vinha do
Tribunal, a quantidade que ns remetamos
semanalmente, fazamos o relatrio anual, as
sesses, quantas sesses cada Procurador
fazia, tambm... Os Procuradores eram de-
signados para acompanhar os processos no
Tribunal... Ento, tudo isso fazia parte do Se-
tor Processual. Separvamos os processos,
juntvamos os pareceres, quando o Procura-
dor dava o parecer, e remetamos ao Tribunal
para serem julgados. (informao verbal)
8
.
Esses procedimentos relativos ao Setor Pro-
cessual ocorreram desse modo por uns 15 anos,
at chegarem Procuradoria, entre 1991 e 1992,
os primeiros microcomputadores, juntamente com
um servidor redistribudo do Ministrio da Justia,
selecionado para atuar na rea de Informtica,
incumbido de implantar e orientar a todos sobre os
novos procedimentos, como descrito pela Secret-
ria Regional da poca:
8
Chefe da Diviso Processual a partir de 1993.
E a apareceu o computador. E comeamos
a cadastrar os processos atravs do sistema.
Ento, quando vinha gente pra saber infor-
maes dos processos, ns j entrvamos
no sistema e j informvamos o andamento
dele. A a modernizao tomou conta... e t-
nhamos que mostrar pelo computador, a foi
comeando assim. (informao verbal)
9
.
Em 1994, a Procuradoria recebeu seus dois
primeiros Analistas Processuais
10
, designados,
poca, pelo antigo Plano de Cargos e Salrios
(PCS) como Tcnicos Processuais. Um dos analis-
tas j era servidor da Justia Federal, nvel mdio,
e buscara um concurso de nvel superior. Tinha a
inteno de trabalhar no MPF, rgo que j conhe-
cia, pela atuao conjunta do MPF e Justia Fede-
ral. Quanto estrutura encontrada na PRT5 em
1994, disse que:
Estava acostumado com uma estrutura
maior. A Justia Federal j estava conso-
lidada, em Sussuarana [...] e quando che-
guei aqui na Procuradoria no tinha isso,
tava muito [...] iniciando ainda [...] No tinha
essa estrutura que tem atualmente. [...] Em
relao a hoje, o nmero era bem menor.
Por exemplo, Analistas Processuais ramos
eu e Rosana. Ns fazamos basicamente
triagem de processos da Justia do Traba-
lho. A Codin praticamente no existia ainda.
(informao verbal)
11
.
Questionado sobre a modernizao geren-
cial que estava acontecendo com a edio do
PDRAE do governo Fernando Henrique, o servi-
dor disse que:
Olhe, eu no tenho conhecimento de uma
participao mais efetiva da Procuradoria
nesse contexto, mas porque... eu tenho a im-
presso que foi muito ligado ao Executivo[...]
O Ministrio Pblico no tem conhecimento
disso a. (informao verbal)
12
.
9
Chefe da Diviso Processual a partir de 1993.
10
A Lei 11.415, de 15 de dezembro de 2006, dispe sobre as carreiras dos servidores
do MPU, discorrendo sobre valores, remuneraes e atribuies, entre outros.
11
Analista Processual.
12
Em 5 de agosto de 1994 foi formalizada a cria-
o da Codin, permitindo Regional o incio de
sua funo institucional na defesa da ordem jur-
dica, do regime democrtico, dos direitos individu-
ais e sociais indisponveis
nas relaes trabalhistas
e tornando real a sua atu-
ao como rgo agente.
medida que os cidados
apresentavam denncias
de irregularidades trabalhis-
tas, mais a Coordenadoria
de Defesa dos Interesses
Difusos e Coletivos (Codin)
se especializava na sua funo.
Como dito pelo terceiro Secretrio Regional da
Procuradoria:
A Codin funcionava numa sala de aproxima-
damente 10m
2
, [...] voc tinha ali todo o servi-
o da Codin, voc tinha secretaria, voc tinha
arquivo, sala de audincia, tudo funcionava
ali e o resto da Procuradoria, [...] o trabalho
era voltado para a parte processual, a parte
de dar parecer em processos.
Ainda nessa sequncia de estruturao, foi
criado no fnal do ano de 1995 o Sistema de Cadas-
tro de Entrada e Sada de Processos Trabalhistas
(SCPT), que servia para organizar e agilizar os
procedimentos internos da PRT no que tange aos
processos da Justia do Trabalho. A PRT5 tambm
passou a informar ao usurio, por telefone, o anda-
mento desses processos.
Nesse perodo, a atividade fm da PRT5 se efe-
tivava a partir de cinco Coordenadorias criadas por
Portaria, em 1994, e da Diviso Processual, que
sempre cuidou da atuao da PRT5 junto ao TRT,
promovendo o controle sobre o trmite dos proces-
sos da Justia do Trabalho que envolviam interesse
pblico. Esse setor realizava os seguintes procedi-
mentos: a) recebia os processos do TRT; b) confe-
ria e cadastrava no SCPT; c) distribua e entregava
aos procuradores responsveis pela emisso de
parecer; d) recebia do procurador para digitao de
pareceres, juntava os documentos; e f) devolvia os
processos ao TRT.
Quanto s Coordenadorias, foram criadas: 1) a
Coordenadoria de Defesa dos Interesses Difusos
e Coletivos (Codin); 2) a Coordenadoria de Estu-
dos Jurdicos (Coejur); 3) a Coordenadoria de Dis-
sdios Coletivos (CDC); 4)
a Coordenadoria de Diss-
dios Individuais (CDI); e 5)
a Coordenadoria de Estgio
de Direito e Defesa de Meno-
res e Incapazes (Cedimi).
O provimento de recursos
feito a cada exerccio para a
Regional mais um impor-
tante instrumento de medida
da expanso sofrida pela unidade. Embora as inter-
venes feitas no sistema monetrio da poca difcul-
tem a comparao entre os valores disponibilizados
para a Regional, verifcou-se em 1989 o repasse de
Cr$ 33.873,10 e em 1990 de Cr$ 1.973.868,69. J
em 1994, com nova moeda, verifcou-se um repasse
de R$ 142.168,47 contra R$ 403.784,00, em 1995.
Em 1997, a Regional adquiriu seu acesso
Internet, aumentou o nmero de pontos de rede
interna de informtica, desenvolveu esta rede e
adquiriu mais equipamentos.
Relativamente ao crescimento da Procuradoria
na dcada de 1990, diz o Analista Processual:
Bem signifcativo. Na prpria atuao do Mi-
nistrio. Eu acredito que h uma maior parti-
cipao do Ministrio Pblico nas demandas
sociais, um maior envolvimento e um maior
conhecimento da populao do trabalho do
Ministrio Pblico. As pessoas comearam a
recorrer mais ao Ministrio Pblico, ter uma
vivncia maior da instituio, consequente-
mente, deve ter sido mais procurado e ter se
ampliado [...] o papel do Ministrio Pblico
[...] j comeou a aumentar, as reclamaes
aumentaram, [...] aumentaram o nmero de
Procuradores [...] de servidores aumentou um
pouco [...] a quantidade no era a necessria
para atender demanda. [...] a quantidade de
servidores ainda insufciente para atender
demanda do pblico [...] teve concurso, tudo,
mas no atende, porque muito trabalho
aqui na Procuradoria (informao verbal)
13
.
13
Em 5 de agosto de 1994 foi
formalizada a criao da Codin,
permitindo Regional o incio
de sua funo institucional na
defesa da ordem jurdica, do
regime democrtico, dos direitos
individuais e sociais indisponveis
nas relaes trabalhistas
Em 1999, foi inaugurado o prdio com rea de
5.600m2 distribuda em 11 pavimentos, localizado
no mesmo endereo da PRT5, na Vitria. Para
atender a essa nova estrutura fsica, foram realiza-
das vrias licitaes
14
visando ampliar os contratos
existentes para manuteno e conservao do pr-
dio, vigilncia, ampliao das redes de informtica,
novos equipamentos, manuteno de centrais de ar
condicionado, elevadores, fornecimento de gua,
entre outros, necessrios nova sede.
Em meados dos anos 2000, a PRT5 passou a
receber servidores cedidos por outros rgos, a fm
de suprir demanda do quadro de pessoal e de aten-
der a norma federal que anistiou servidores demiti-
dos ainda no incio dos anos 1990. Tratou-se da Lei
8.878, de 11 de maio de 1994, que dispunha sobre
a concesso de anistia a servidores pblicos civis,
empregados da administrao direta e empregados
de empresas pblicas e sociedades de economia
mista, que entre 1990 e 1992 tenham sido exone-
rados, demitidos ou dispensados por motivao
poltica, participao em movimento grevista ou por
violao de dispositivo constitucional.
Em 2005, a PRT5 inicia o seu processo de
interiorizao, com base na Lei 10.771/2003. Foi
montado, ento, o seu primeiro ofcio na cidade
de Itabuna. Em 2008, a PRT5 conta com o funcio-
namento de sete ofcios, instalados nos seguintes
municpios: Itabuna, Barreiras, Juazeiro, Vitria da
Conquista, Eunpolis, Santo Antnio de Jesus e
Feira de Santana.
O crescimento do quadro de pessoal da PRT5 fca
demonstrado a partir dos seguintes nmeros: a) 1990
09 membros e 10 servidores; b) 1993 20 mem-
bros e 15 servidores; c) 1995 21 membros e 44 ser-
vidores; e d) 1999 25 membros e 55 servidores.
CONSIDERAES FINAIS
Ante a constatao de que a PRT5 cresceu visi-
velmente nos anos 1990, conforme demonstra um
14
A exemplo do Processo PRT5 n 081350213/99 de Dispensa de Licitao para con-
tratao de servio de manuteno preventiva nos conjuntos motor-bomba (sistema
de combate a incndio).
comparativo entre a sua estrutura funcional nos anos
1970 e 1980 e nos anos 1990, tendo continuado a
crescer nos anos 2000 a 2008, esta pesquisa bus-
cou identifcar em que pontos a reforma gerencial da
dcada de 1990 afetou as transformaes ocorridas.
Alguns pontos trazidos pelo trabalho, com base
nas experincias, tambm, dos entrevistados,
orientaram as linhas de investigao relativas ao
desenvolvimento da PRT5 numa poca em que o
Brasil passava por sria crise econmica, fnan-
ceira e, sobretudo, social:
esse crescimento pode ter se dado por infu- a.
ncia da Constituio cidad de 1988, que
refetia os interesses de uma sociedade
mais consciente dos seus direitos e deve-
res e recm-sada de um regime autorit-
rio de governo. Essa sociedade em busca
de instituies fortalecidas e aptas para o
atendimento de demandas outrora repri-
midas fez o Ministrio Pblico crescer sua
responsabilidade;
o crescimento da PRT5 pode ter ocorrido em b.
funo da onda de modernizao do setor
pblico e do Estado brasileiro da dcada de
1990, infuenciada pelos movimentos inter-
nacionais em prol da modernizao geren-
cial, que se iniciaram na dcada de 1970;
pode ter havido um crescimento anlogo ao c.
que teria ocorrido em diversos outros rgos
pblicos no Brasil, fruto da globalizao da
economia e do consequente avano tecno-
lgico e informatizao de procedimentos;
e tambm h que se considerar, com rele- d.
vncia, as condies trazidas pela globa-
lizao da economia e as infuncias da
ideologia neoliberal, hegemnica entre os
governantes nas dcadas de 1980 e 1990,
que defenderam a abertura do mercado bra-
sileiro s empresas estrangeiras e a neces-
sidade de aumento da competitividade do
pas, promovendo a chegada de novas
relaes e precarizao das condies de
trabalho. Esse fato fomentou maior partici-
pao do rgo fscalizador e protetor das
relaes trabalhistas.
Quanto ao crescimento fsico da Regional, fcou
evidente que o quadro e estrutura funcionais exis-
tentes na dcada de 1970 comearam a se modif-
car j no fnal da dcada de 1980, aps a edio da
Constituio de 1988.
J quanto s mudanas relativas ao espao
ocupado pela PRT, que deveria se adequar ao
novo quadro de pessoal, ela, que funcionou numa
pequena casa alugada no bairro de Nazar, teve
sua sede transferida para outra casa no Barbalho e,
posteriormente, para a sede do extinto IBC, cedida
PRT. Em meados da dcada de 1990, foi constru-
do o seu prdio sede.
O aumento das demandas da sociedade tam-
bm se refetiram nesse crescimento, posto que
novas leis foram criadas, adequando as funes
da PRT5 ao seu novo papel constitucional. Toda
a estrutura montada se voltou ao atendimento dos
trabalhadores, que a cada dia aumentavam sua
procura pelo MPT. Deixaram de buscar apenas
informaes acerca do andamento dos processos
da Justia do Trabalho. Passaram a chegar, em
grande nmero, para buscar atendimento s suas
queixas e denncias contra irregularidades traba-
lhistas s quais estiveram expostos.
Em relao sua estrutura organizacional,
a PRT5 se manteve sob as mesmas condies
desenhadas por Portaria do Ministrio da Justia,
em 1976, embora ao longo de dcadas tenha se
redesenhado e se adaptado, cada Regional ao
seu modo, s necessidades trazidas pelos cida-
dos na medida em que reivindicavam agilidade
da Justia, ou buscavam o MPT para efetivar
denncias de fatos danosos sociedade, aos
quais o MP no podia se furtar em atender. De
fato, o MPT, ao longo de trs dcadas, no ela-
borou um desenho administrativo ofcial e apro-
priado ao novo rgo que se formara aps a
CF/88, compatvel com a estrutura demandada
pela sociedade.
O modelo gerencial terminou sendo aplicado
mais diretamente sobre o Executivo, mas as conse-
quncias da sua implementao foram sentidas por
todo o setor pblico, principalmente no que tange
reforma de direitos dos trabalhadores.
Enfm, evidenciado o crescimento da PRT5 na
dcada de 1990 e constatada a edio de um Plano
Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, cabe
concluir sobre at onde se evidencia a interferncia
desse na transformao da PRT5.
A sociedade brasileira, recm-sada de quase
20 anos de controle militar ditatorial, descobre-se
em um Estado endividado e antidemocrtico. Essa
sociedade clama por democracia e participao
cidad nos atos e decises do Estado. Em res-
posta a esses anseios, constri-se a Constituio
Federal de 1988, tambm chamada Constituio
cidad, que se espelha no modelo constitucional
francs e busca fazer, atravs dos seus captulos,
a igualdade e justia social. Recria o Ministrio
Pblico como rgo autnomo, essencial Justia,
fscal da lei e protetor da sociedade.
A autonomia dispensada ao MPU e a disposio
do MPT como um de seus ramos fzeram com que
o MPT e suas unidades representativas nos esta-
dos, as Procuradorias Regionais, sassem da con-
dio de rgo interveniente e passassem a atuar
tambm como rgo agente. Esse novo papel no
cabia no espao que era dispensado PRT5, nem
maioria das Regionais do MPT, dentro de uma
sala da Justia.
No seu novo papel, como rgo interveniente,
buscou melhorar seus procedimentos. Deu passos
no sentido de agilizar o trmite dos processos traba-
lhistas e informar ao pblico sobre o seu andamento.
Evoluiu ao ponto de receber os processos do TRT e
imediatamente distribu-los ao Procurador, evitando
os gargalos recorrentes em outras pocas.
J como rgo agente, deu seus primeiros pas-
sos no sentido de atender s demandas recm-
chegadas da populao. Para cumprir essa funo,
a PRT5 foi crescendo ao longo dos anos 1990 de
forma a abraar todas as causas que surgiram.
O aumento do nmero de servidores e membros
demandou aumento de espao, sede prpria, um
prdio. Para preench-los e para o atendimento
adequado aos usurios de seus servios, deman-
dou mais recursos oramentrios, equipamentos,
mobilirio, material de expediente e precisou se
informatizar. Tudo isso foi se concretizando a
cada ano, mas a PRT5 tambm sentiu falta de um
organograma, uma estrutura moderna para abri-
gar seus novos servidores, seus contratos e sua
nova gesto.
As aes modernizantes do governo Fernando
Henrique, na dcada de 1990, se traduziram para
a PRT5 na chegada de alguns servidores redistri-
budos, em funo de extino dos seus rgos de
origem. Esses servidores ampliaram o quadro de
pessoal e foram mais um motivo para a expanso
da unidade. No mais, no foram percebidos na Pro-
curadoria os traos do gerencialismo.
Em termos de estrutura, agora em 2008
est em voga um planejamento estratgico que
repensa a estrutura da PGT, em Braslia, e todos
aguardam o desenho de uma estrutura funcional
qual as Regionais possam ser inseridas e os
trabalhos possam ser realizados sem atropelos,
com a defnio das atribuies de cada setor, de
modo a que as demandas da populao possam
ser melhor atendidas.
Um estudo mais profundo sobre a introduo
das prticas gerencialistas no MPU pode ser
feito junto PGT ou Regional de So Paulo,
por se tratarem de unidades maiores, as quais se
encontram mais prximas ao centro poltico do
pas e, por conseguinte, podem ter sofrido maior
infuncia da poltica modernizante do governo
Fernando Henrique.
Outra sugesto de estudo recomendada fxa-se
na investigao sobre o emprego de prticas patri-
monialistas dentro do Ministrio Pblico do Traba-
lho, bem como do uso da burocracia na forma de
administrar. Desse modo, fcaria evidente como
cada modelo foi percebido nesse rgo, relativa-
mente novo, incluindo o novo modelo gerencial
que, como dito pelo seu autor, ainda est sendo
implementado nos diversos rgos pblicos.
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Proposio de um modelo de relatrio
para a administrao pblica: um
instrumento de governana corporativa
aplicado aos municpios do Corede
Nadia Mar Bogoni
A
Edison Ryu Ishikura
B
Eduardo Belisrio de Castro Fimanore
C
BAHIA
ANLISE & DADOS
Resumo
O objetivo deste artigo propor um Relatrio de
Administrao para o setor pblico baseado no Parecer de
Orientao n 15/87 da Comisso de Valores Mobilirios (CVM),
como forma de aumentar a transparncia das demonstraes
contbeis publicadas pela Administrao Pblica, atendendo
aos princpios de boas prticas de governana. Para alcanar
o objetivo proposto, demonstraram-se os gastos pblicos
efetuados pelos 23 municpios pertencentes ao Corede
Produo, localizados no estado do Rio Grande do Sul,
elucidando a ausncia de transparncia nos demonstrativos
publicados pelas administraes pblicas. Para tanto, props-
se um modelo de Relatrio de Administrao, como forma de
dar maior transparncia na prestao de contas sociedade,
atendendo aos princpios e recomendaes de boas prticas de
governana corporativa.
Palavras-chave: Relatrio de administrao. Setor pblico.
Governana corporativa
Abstract
This articles objective is to propose an Administration
Report for the public sector, based on the Securities Com-
missions (CVM) Guidance Report No 15/87, as a way of in-
creasing transparency of accounting statements published
by Public Administration and adhering to the principles of
good governance practices. Public spending carried out by
23 local authorities pertaining to Corede Produo, located
in the State of Rio Grande do Sul are shown, in order to
reach the proposed objective and clarifying the absence
of transparency in the statements published by Public Ad-
ministrations. An Administration Report model is therefore
proposed, as a way of providing greater transparency when
supplying accounts to society, while adhering to the princi-
ples and recommendations of good practices and corporate
governance.
Keywords: Administration Report. Public Sector. Corporate
governance.
A
Mestre em Contabilidade e Controladoria pela Fundao Universidade Regional de
Blumenau (FURB); especialista em Gesto e Controle na Administrao Pblica pela
Universidade de Passo Fundo (UPF); professora da Faculdade de Economia, Admi-
nistrao e Contabilidade da Universidade de Passo Fundo (UPF). nbogoni@upf.br
B
Doutor e mestre em Contabilidade e Controladoria pela Universidade de So Paulo
(USP); Bacharel em Cincias Contbeis pela USP. edison.ishikura@gmail.com
C
Doutor e mestre em Economia Aplicada pela Universidade Federal de Viosa (UFV);
professor da Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da Universidade
de Passo Fundo (UPF). fnamore@upf.br
INTRODUO
No Brasil, podem-se observar dois exemplos
de transformaes na gesto pblica a partir
da dcada de 1990. O primeiro diz respeito
Reforma do Estado, que teve por objetivo tornar
a Administrao Pblica mais efciente e capaz
de oferecer ao cidado mais servios, com maior
qualidade, isto , fazer mais e melhor com os
recursos disponveis. O segundo foi o processo
de ajuste fscal, notadamente atribudo Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF), cujo objetivo
principal fundamenta-se no princpio de que
indispensvel dispor de elementos objetivos para
garantir a preservao do equilbrio e controle
PROPOSIO DE UM MODELO DE RELATRIO PARA A ADMINISTRAO PBLICA: UM INSTRUMENTO DE GOVERNANA CORPORATIVA
APLICADO AOS MUNICPIOS DO COREDE
administrativo, bem como de transparncia na
alocao de recursos oramentrios.
Desde ento, tem-se um modelo de Estado voltado
para a gesto, ou seja, o Estado Gerencial. Nesse
modelo, os administradores pblicos so mais aut-
nomos e mais responsveis, o poder pblico deve pro-
duzir servios de qualidade, porque o cidado mais
exigente. No modelo de Estado Gerencial, o poder
pblico adota modelos de controles da iniciativa pri-
vada e que so orientados melhoria da gesto, com
adoo de modelos de controle e, principalmente, a
responsabilidade de prestar contas sociedade.
Sabe-se que a relao entre o Estado e o cidado
mais complexa que a relao entre as organizaes
privadas e seus clientes. Enquanto nessa ltima as
responsabilidades encerram-se quando consu-
mada a prestao de um servio na sua plenitude,
na primeira h uma responsabilidade mais duradoura.
O cidado mais que um cliente para o Estado,
tambm seu acionista porque contribui para a sua
manuteno, e assim assume direitos de intervir e
infuenciar nas decises para o estabelecimento das
polticas pblicas e de cobrar transparncia dos ges-
tores pblicos nas suas aes (RECH FILHO, 2004).
O modelo de Estado Gerencial reporta-se s
boas prticas de governana corporativa. De acordo
com Marques (2007), uma boa governana requer
uma clara identifcao e articulao das defnies
de responsabilidade, uma compreenso real das
relaes existentes entre as partes interessadas da
organizao para controlar seus recursos e dividir
resultados. Para a autora, os cidados esperam
uma boa governana corporativa das autoridades
governamentais. Portanto, adotar as boas prticas
de governana proporcionar meios que permitam
ampla fscalizao por parte da sociedade.
Nesse contexto, o objetivo deste estudo propor
a criao de um Relatrio de Administrao para o
setor pblico. A fnalidade do Relatrio de Administra-
o complementar as demonstraes contbeis de
uma empresa que, por seu turno, torna-se um impor-
tante instrumento capaz de aumentar a transparncia
dos relatrios contbeis publicados pela Administra-
o Pblica, atendendo aos princpios de boas pr-
ticas de governana. O relatrio de Administrao
proposto tem como base o Parecer de Orientao n
15/87 da Comisso de Valores Mobilirios (CVM).
A relevncia deste estudo decorre do cenrio das
grandes transformaes ocorridas na Administrao
Pblica a partir da dcada de 1990 e a escassez de
estudos existentes sobre governana corporativa no
setor pblico. A governana no setor pblico pode
encorajar o uso efciente de recursos, bem como o
uso de mecanismos de transparncia e prestao de
contas para a sociedade. A prtica de governana
torna o setor pblico mais confvel e contribui para
o melhor desempenho dessa organizao.
REFERENCIAL TERICO
Governana corporativa
Um sistema de governana corporativa com-
posto pelo conjunto de instituies, regulamentos
e convenes culturais que rege a relao entre
as administraes das empresas e os acionistas
ou outros grupos aos quais as administraes, de
acordo com o tipo de modelo, devem prestar con-
tas. As caractersticas e o desenvolvimento desses
modelos, que podem ser associados a grupos de
pases, refetem as peculiaridades de formas distin-
tas de organizao capitalista e prioridades polti-
cas e sociais diversas (LETHBRIDGE, 1997).
O modelo de governana corporativa, para
Andrade e Rossetti (2004), consiste em direitos
dos acionistas (shareholders); os direitos de partes
interessadas (stakeholders); confitos de agncia;
sistema de relaes; sistema de valores; sistema
de governo; estrutura de poder; estrutura de regula-
o; e padres de comportamento. Os autores sin-
tetizam governana corporativa como um conjunto
de valores, princpios, propsitos, papis, regras e
processos que rege o sistema de poder e os meca-
nismos de gesto das empresas (ANDRADE;
ROSSETTI, 2004, p. 25).
Segundo Slomski (2005), as boas prticas de
governana corporativa, nas entidades privadas,
tm a fnalidade de aumentar o valor da sociedade
NADIA MAR BOGONI, EDISON RYU ISHIKURA, EDUARDO BELISRIO DE CASTRO FIMANORE
em termos de reconhecimento dos trabalhos presta-
dos, bem como pelo seu resultado econmico pro-
duzido, facilitar seu acesso ao capital e contribuir
para a perenidade dessas empresas. Para Slomski
(2005, p.130), ao se pensar
em governana corporativa
na gesto pblica preciso
reorientar, criar novas formas
de ver a coisa pblica, haja
vista que o cidado no paga
imposto, integraliza capital.
A aplicao na gesto
pblica governamental dos objetivos do cdigo das
melhores prticas de governana corporativa, edi-
tado pelo Instituto Brasileiro de Governana Corpora-
tiva (IBGC), pode ser vista pela tica de aumento do
valor para a sociedade, quando o cidado observar
se a gesto pblica de seu estado ou de seu muni-
cpio est agregando adequadamente valor para
a sociedade conforme suas necessidades com os
recursos disponveis. Tambm est relacionado s
melhores prticas de governana, quando as entida-
des pblicas podero melhorar seus desempenhos,
implementando aes de melhorias nos ambientes
internos (aes saneadoras e desenvolvendo poten-
cialidades dos recursos pblicos) e nos ambientes
externos (medidas que atraiam investimentos de
iniciativa privada sem a gerao de externalidades
negativas, com a gerao de emprego e renda). Por
fm, as boas prticas de governana podem facili-
tar ao setor pblico acesso ao capital a custos mais
baixos e criar condies para que haja perenidade
dos servios oferecidos sociedade local (servios
de qualidade) (SLOMSKI, 2005). Diante do exposto,
pode-se observar que os objetivos de governana
corporativa do setor privado podem ser aplicados no
setor pblico.
Princpios bsicos de governana corporativa
aplicveis ao setor pblico
Iudcibus, Marion e Pereira (2003, p. 118), quando
tratam de governana corporativa, mencionam que
uma das qualidades da mesma a transparncia,
fazendo uma associao direta entre esta e o termo
disclosure. Segundo os autores, a governana cor-
porativa representa um sistema que assegura aos
proprietrios e demais interessados, gesto organi-
zacional com equidade (fairness), transparncia (dis-
closure), responsabilidade
pelos resultados (accounta-
bility) e cumprimento de nor-
mas (compliance).
Neste contexto, veri-
fca-se que os princpios
bsicos de governana cor-
porativa estabelecidos pelo
IBGC (transparncia, equidade, prestao de con-
tas e responsabilidade corporativa) podem ser apli-
cados s entidades pblicas. So eles:
transparncia a. : alm da obrigao de infor-
mar, a Administrao deve cultivar o desejo
de informar. Para Slomski (2005), a Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF) induz o ges-
tor pblico transparncia de seus atos.
A informao dos atos da administrao
evidencia o desejo da produo de simetria
informacional entre o estado e a sociedade.
Segundo Barret (2003), por se tratar de
recurso pblico as informaes devem ser
exibidas amplamente, demonstrando as
aes que esto sendo tomadas pelos ges-
tores pblicos. Para o autor, a transparncia
essencial para uma boa governana.
equidade b. : caracteriza-se pelo tratamento
justo e igualitrio de todos os grupos minori-
trios, sejam do capital ou das demais partes
interessadas (stakeholders), como colabo-
radores, clientes, fornecedores ou credores.
A equidade na gesto pblica deve pautar-se
por polticas e aes dos governantes que
produzam a equidade entre os habitantes que
compem a sociedade local, a fm de produ-
zir o bem-estar social (SLOMSKI, 2005).
prestao de contas c. : os agentes da gover-
nana corporativa devem prestar contas de
sua atuao a quem os elegeu e responder
integralmente por todos os atos que pra-
ticarem no exerccio de seus mandatos.
Segundo Slomski (2005), o cumprimento
[...] as boas prticas de governana
corporativa, nas entidades
privadas, tm a fnalidade de
aumentar o valor da sociedade em
termos de reconhecimento dos
trabalhos prestados
desse princpio na gesto pblica essen-
cial no s com relatrios exigidos pela
legislao, mas tambm com instrumentos
que facilitem a transparncia dos atos.
responsabilidade corporativa d. : conselhei-
ros e executivos devem zelar pela pere-
nidade das organizaes (viso de longo
prazo, sustentabilidade) e, portanto, devem
incorporar consideraes de ordem social e
ambiental na defnio dos negcios e ope-
raes. Responsabilidade corporativa uma
viso mais ampla da estratgia empresarial,
contemplando todos os relacionamentos com
a comunidade em que a sociedade atua.
integridade: e. segundo Marques (2007),
integridade tem a ver com honestidade e
objetividade, essenciais para a gesto dos
recursos pblicos. Logo, depende da efccia
dos controles estabelecidos e dos padres
pessoais e profssionalismo dos indivduos
dentro da organizao pblica.
compromisso: f. as melhores prticas de
governana pblica requerem um forte com-
promisso de todos os participantes para
poder implementar os princpios da boa
governana. Isso exige boa comunicao,
conduta tica, gesto de riscos, relaciona-
mento com o cidado e prestao de servio
de qualidade (MARQUES, 2007).
De acordo com alguns princpios de boa gover-
nana citados anteriormente, pode-se evidenciar
que o setor pblico est adquirindo aspectos de
Estado Gerencial, isto , voltado prestao de
contas, transparncia, efcincia na prestao de
servios e controle de recursos.
Governana corporativa no setor pblico
associada aos alicerces da LRF
No contexto internacional, as discusses sobre
governana corporativa no setor pblico dizem res-
peito aos pases que se destacam como precur-
sores quanto a estudos e aplicaes sobre esse
assunto. So eles: Austrlia, Canad, Estados Uni-
dos, Nova Zelndia e Reino Unido.
De acordo com Mello (2006), na Austrlia os
princpios baseiam-se na responsabilidade de pres-
tar contas. No Canad, a nfase dada refere-se
transparncia, responsabilidade de prestar con-
tas, responsabilidade fscal e conduta tica do
governo. J nos Estados Unidos, o princpio bsico
a democratizao das instituies polticas das
naes. Na Nova Zelndia, as mudanas ocorre-
ram em funo da administrao contbil e fnan-
ceira, com nfase na estratgia do conjunto de
governo, no esforo de planejar a longo prazo (com
a aprovao da LRF que fxou relatrios e objeti-
vos fscais aos governos e estabeleceu princpios
de administrao fscal responsvel). Por fm, no
Reino Unido, a nfase est na importncia da diver-
sidade da sociedade no setor pblico e a necessi-
dade pela integridade, honestidade e altos padres
de propriedade e probidade na administrao dos
fundos pblicos e no gerenciamento das atividades
das entidades.
No Brasil, o termo governana corporativa no
setor pblico muito recente. Autores como Slomski
(2005) estabelecem que os princpios de boas prti-
cas de governana corporativa podem ser aplicados
ao setor pblico. Mello (2006), por sua vez, faz uma
anlise das recomendaes sobre governana cor-
porativa no setor pblico analisando o setor pblico
no mbito federal brasileiro, cotejando os planos de
gesto dos governos Fernando Henrique Cardoso
e de Luiz Incio Lula da Silva.
No setor pblico brasileiro o termo governana
foi um dos elementos fundamentais da reforma
do estado nos anos 1990. Existe governana em
um estado quando seu governo tem as condies
fnanceiras e administrativas para transformar em
realidade as decises que toma. A nova forma de
gesto da coisa pblica, estabelecida na reforma
do estado, passou a ser mais compatvel com os
avanos tecnolgicos, mais efcientes, descentrali-
zada e focada para o controle de resultados do que
o controle de procedimentos, que exige uma partici-
pao mais direta da sociedade (PEREIRA, 1997).
A governana no setor pblico compreende: a
responsabilidade de prestar contas, a transparn-
cia, a participao, o relacionamento e a efcincia.
Para Mello (2006), governana pblica refere-se
tambm legalidade e legitimidade, e conceitua-se
como sendo um complexo de atividades envol-
vendo a direo de redes complexas em setores
polticos da sociedade.
Timmers (2000) explica
que a governana no setor
pblico inclui administra-
o, controle, superviso e
responsabilidade de prestar
contas. O autor trata gover-
nana corporativa no setor pblico como gover-
nana governamental e a defne como a proteo ao
inter-relacionamento, entre a administrao, o con-
trole e a superviso, visando relacionar os objetivos
polticos de maneira efciente e efcaz e comunicar
publicamente, isto , providenciar uma prestao
de contas para o benefcio da sociedade.
O surgimento da Lei Complementar n 101,
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em maio
de 2000, regulamentou os artigos n 163 e 169 da
Constituio Federal e buscou disciplinar, de forma
inovadora e abrangente, o conjunto das principais
questes referentes aos efeitos macroeconmicos
e fscais decorrentes do uso dos recursos pblicos
(MARTINS; NASCIMENTO, 2001).
Assim sendo, pode-se verifcar que os termos da
LRF orientam-se para o objetivo bsico de regular a
responsabilidade na gesto fscal. Nesse aspecto,
a LRF apoia-se em quatro pilares: o planejamento,
a transparncia, o controle e a responsabilidade.
A rigor, esses pontos so recorrentes na doutrina
sobre requisitos das boas prticas de governana
aplicadas Administrao Pblica e, na atualidade,
parecem tomar revigorado impulso.
A TRANSPARNCIA NA GESTO PBLICA
Segundo Martins e Nascimento (2001), a ideia
de transparncia possui a importante funo de for-
necer subsdios para o debate acerca das fnanas
pblicas, permitindo uma maior fscalizao das
contas pblicas por parte dos rgos competentes
e, principalmente, da sociedade.
Cruz e outros (2001, p. 183) apresentam o
entendimento dado transparncia na LRF da
seguinte forma:
A transparncia na gesto fs-
cal tratada na Lei como um
princpio de gesto, que tem
por fnalidade, entre outros as-
pectos, franquear ao pblico
acesso s informaes relativas
s atividades fnanceiras do Es-
tado e defagrar, de forma clara
e previamente estabelecida, os
procedimentos necessrios divulgao
dessas informaes.
A LRF estabelece em seu art. 48 os instrumen-
tos de transparncia da gesto fscal, dentre eles
o Relatrio resumido da Execuo Oramentria
(RREO) e o Relatrio de Gesto Fiscal (RGF), que
se constituem em um conjunto de demonstrativos
obrigatrios aos quais ser dada ampla divulgao,
inclusive por meio eletrnico de acesso pblico.
Os demonstrativos obrigatrios RREO e RGF
so compostos pelos seguintes relatrios:
RREO: balano oramentrio, demonstra- a.
tivo de receitas e despesas, demonstra-
tivo da execuo das despesas por funo
e subfuno, demonstrativo das receitas
e despesas do refnanciamento da dvida
pblica mobiliria, demonstrativo da receita
corrente lquida, demonstrativo das receitas
e despesas previdencirias, demonstrativo
do resultado primrio, demonstrativo do
resultado nominal, demonstrativo dos res-
tos a pagar por poder e rgo, demonstra-
tivos das receitas de operaes de crdito
e despesas de capital, demonstrativos da
projeo atuarial das receitas e despesas,
demonstrativo das receitas de alienao de
ativos e aplicao de recursos.
RGF: demonstrativo das despesas de pessoal b.
em relao receita corrente lquida, demons-
trativo da dvida consolidada e mobiliria,
demonstrativo de avais e fanas, demonstra-
tivo das operaes de crdito, demonstrativo
das disponibilidades de caixa, demonstrativo
Existe governana em um
Estado quando seu governo
tem as condies fnanceiras e
administrativas para transformar
em realidade as decises que toma
dos restos a pagar por poder e rgo e demons-
trativo das despesas com servios de terceiros
em relao receita corrente lquida.
Pode-se observar que o conjunto de relatrios
exigidos pela LRF, apesar
de conter informaes rele-
vantes, no possui a trans-
parncia ou a clareza, tal
qual o princpio estabelece.
Embora o setor pblico
divulgue informaes quan-
titativas, elas possuem
uma terminologia tcnica e
grande parte da sociedade
no entende as informa-
es publicadas. Tal fato compromete o princpio
da transparncia no setor pblico.
Segundo Platt Neto e outros (2005), a transparncia
contextualiza-se por trs elementos ou dimenses:
a publicidade: os autores entendem a publici- a.
dade como a ampla divulgao de informaes
populao, propiciando o acesso em mlti-
plos meios de baixo custo e domnio dos usu-
rios. Pressupem, ainda, a oportunidade das
informaes fornecidas, com tempestividade e
em tempo hbil ao apoio s decises;
a compreensibilidade das informaes: b.
essa dimenso relaciona-se apresentao
visual, incluindo a formatao das informa-
es (demonstrativos, relatrios etc.) ao uso
da linguagem. Buscando idealizar a simplici-
dade, a linguagem acessvel e orientada ao
perfl dos usurios, no sentido de aumentar
o entendimento das informaes; e
a utilidade para decises: a utilidade est fun- c.
damentada na relevncia das informaes.
Pode-se dizer que a transparncia na legisla-
o brasileira considerada um princpio da ges-
to fscal responsvel, inserido a partir da Lei de
Responsabilidade Fiscal, ligado ao princpio cons-
titucional da publicidade e associada a conceitos
como governana, evidenciao e responsabili-
dade pelos resultados.
Nesse contexto, verifca-se que, para haver trans-
parncia, no basta somente que os relatrios atendam
ao elemento da publicidade (publicao na internet),
haja vista que nem todos os municpios possuem
acesso a este meio de comunicao. Outro fator rele-
vante refere-se compreensibilidade da informao.
As pessoas que possuem
acesso aos relatrios, mas
que no trabalham ou no
esto capacitadas para sua
interpretao, no possuem
entendimento dos mesmos.
Assim, considera-se rele-
vante a utilizao de meca-
nismos capazes de aprimorar
a transparncia nas contas
pblicas. Como pano de fundo
sero utilizadas normas estabelecidas pela CVM, cujo
objetivo principal assegurar a observncia de prticas
comerciais equitativas no mercado de valores mobili-
rios, de maneira a evitar que um nmero reduzido de
pessoas obtenha acesso exclusivo a informaes que
deveriam ser pblicas (RODRIGUES, 2005).
Diante do exposto, luz do Parecer de Orien-
tao n 15/87 da CVM, cuja funo foi normatizar
as informaes contidas nos Relatrios de Admi-
nistrao, sero feitas consideraes/sugestes de
cunho qualitativo como forma de assegurar os trs
elementos ou dimenses que compem a transpa-
rncia das contas pblicas: a publicidade, a com-
preensibilidade e a utilidade para decises.
O Relatrio da Administrao possui lingua-
gem menos tcnica e representa um necessrio e
importante complemento s demonstraes con-
tbeis publicadas por uma empresa, permitindo o
fornecimento de dados e informaes adicionais
que sejam teis aos usurios em seu julgamento
e processo de tomada de decises (FUNDAO
INSTITUTO DE PESQUISAS CONTBEIS, ATUA-
RIAIS E FINANCEIRAS, 2000).
O Relatrio da Administrao representa, por-
tanto, um necessrio e importante complemento
aos demonstrativos fscais publicados pelos muni-
cpios, pois fornece, de forma descritiva, dados e
informaes adicionais que podem ser teis aos
usurios em seu julgamento e, por ser menos tc-
nico, pode atender a uma maior gama de usurios.
[...] a transparncia na legislao
brasileira considerada um
princpio da gesto fscal
responsvel, inserido a partir da Lei
de Responsabilidade Fiscal, ligado
ao princpio constitucional da
publicidade e associada a conceitos
como governana, evidenciao e
responsabilidade pelos resultados
Nesse sentido, sugere-se a incluso de infor-
maes suplementares atravs de Relatrio de
Administrao e Notas Explicativas, baseados no
Parecer n 15/87 da CVM, com o intuito de dar
maior clareza, diversidade
e qualidade aos relatrios
estabelecidos pela LRF.
Relatrios de
Administrao versus
Parecer de Orientao n
15/87 da CVM
O conjunto de infor-
maes que os administradores fornecem aos
acionistas, credores e comunidade em geral repre-
senta os Documentos de Administrao, conforme
previsto no art. 133 da Lei 6.404/76. Esse docu-
mento compe-se do Relatrio da Administrao,
das Demonstraes Contbeis (Balano Patrimo-
nial, Demonstrao do Resultado do Exerccio,
Demonstrao das Origens e Aplicao dos Recur-
sos, Demonstrao do Lucro ou Prejuzo Acumu-
lado e Demonstrao das Mutaes do Patrimnio
Lquido) com Notas Explicativas e do Parecer dos
Auditores Independentes (Lei 6.404/76).
Para Rodrigues (2005), o Relatrio de Adminis-
trao (RA) contm informaes que tem por obje-
tivo complementar as demonstraes contbeis de
uma empresa, permitindo o fornecimento de dados
e informaes adicionais que sejam teis aos usu-
rios no seu julgamento e processo de tomada de
deciso. Visa mostrar posturas e desempenhos
administrativos na alocao dos recursos que esto
sob guarda e responsabilidade da administrao.
O Relatrio da Administrao representa, por-
tanto, um necessrio e importante complemento s
demonstraes contbeis, pois fornece, de forma
descritiva, dados e informaes adicionais que
podem ser teis aos usurios em seu julgamento e,
por ser menos tcnico, pode atender a uma maior
gama de usurios.
De acordo com Beuren e Gallon (2006), a Lei n
6.385, de 07 de dezembro de 1976, d competncia
CVM para estabelecer normas sobre o Relatrio
da Administrao. A CVM pronunciou-se atravs do
Parecer de Orientao n 15, de 28 de dezembro
de 1987, recomendando a divulgao de alguns
itens neste relatrio. A CVM entende ser necessrio
complementar as informa-
es mnimas determinadas
pela Lei n 6.404/76.
O Parecer de Orientao
n 15/87 da CVM atribui a
importncia do Relatrio de
Administrao da seguinte
forma:
A divulgao de informaes
teis, fdedignas e detalhadas,
que possibilitem o conhecimento da com-
panhia e de seus objetivos e polticas, um
direito essencial do acionista. O relatrio da
administrao no pode ser excludo dessa
premissa, assim, tanto a falta de informaes
quanto a incluso de estudos e fatos genricos
que no dizem respeito situao particular
da companhia constituem desatendimento ao
interesse e ao direito do investidor. (COMIS-
SO DE VALORES MOBILIRIOS, 1987).
O Parecer de Orientao n 15, de 28 de dezem-
bro de 1987, publicado pela CVM, sugere os tpi-
cos bsicos que devem ser objeto de destaque no
relatrio anual.
Na sequncia, descreve-se a metodologia utili-
zada para criao de um relatrio de administra-
o, baseada no parecer n 15/87 da CVM aplicado
ao setor pblico, como forma de aumentar a trans-
parncia na gesto pblica.
MTODOS E PROCEDIMENTOS DA PESQUISA
Com o propsito de responder s questes
elaboradas neste trabalho, a pesquisa evidencia
caractersticas de cunho descritivo, com aborda-
gem qualitativa para a coleta dos dados.
A pesquisa descritiva, segundo Gil (1999), pos-
sui como principal objetivo descrever as caracters-
ticas de determinada populao ou fenmeno, ou o
estabelecimento de relaes entre as variveis.
O Relatrio da Administrao
representa, portanto, um
necessrio e importante
complemento s demonstraes
contbeis, pois fornece, de forma
descritiva, dados e informaes
adicionais que podem ser teis
aos usurios em seu julgamento
Com relao utilizao da abordagem qualita-
tiva, Richardson (1999) caracteriza como sendo uma
abordagem que no emprega mtodos quantitativos
para a anlise do problema proposto na pesquisa,
ou seja, essa abordagem no pretende numerar ou
medir unidades ou categorias homogneas.
Elegeu-se como populao para esta pesquisa
os municpios pertencentes ao Conselho Regional de
Desenvolvimento (Corede) Produo e localizados no
estado do Rio Grande do Sul. Para Richardson (1999),
pode-se entender populao como sendo o conjunto de
elementos que possuem determinadas caractersticas.
Para a seleo da amostra utilizada neste estudo,
buscou-se no stio da Fundao de Economia e Esta-
tstica (FEE-RS) os 23 municpios que pertencem ao
Corede Produo que se encontram relacionados na
Tabela 1, em ordem decrescente pelo nmero de habi-
tantes. De acordo com os dados da FEE/RS (FUN-
DAO DE ECONOMIA E ESTATSTICA, 2007), o
Corede Produo possui uma populao de 344.651
habitantes e um PIBpm (2006) de R$ mil 6.240.725.
Para atender o objetivo deste estudo, adotou-se
como procedimento de coleta de dados a pesquisa
bibliogrfca e documental.
No tocante s pesquisas bibliogrfcas, Gil
(1999) atribui como sendo pesquisas desenvolvi-
das a partir das contribuies dos diversos autores
acerca de determinado assunto, mediante consulta
a livros, peridicos etc.
Diante do exposto, a pesquisa bibliogrfca aqui
apresentada tem como propsito desenvolver estu-
dos referentes s bases tericas que envolvem
temas como a governana corporativa, a trans-
parncia na gesto pblica e a caracterizao de
Relatrios de Administrao.
Por seu turno, as pesquisas documentais,
segundo Gil (1999), so fundamentadas em
dados que no receberam nenhum tratamento
analtico. Deste modo, a pesquisa documental
deu-se a partir da busca no stio da Secretaria
do Tesouro Nacional (STN) dos dados contbeis
utilizados para a divulgao das contas pblicas
e pertencentes aos municpios integrantes da
populao utilizada neste estudo. Foram encon-
trados relatrios padronizados e legalmente
estabelecidos pela LRF, ou seja, relatrios que
apresentam informaes quantitativas, extrema-
mente tcnicas e de difcil compreenso para a
grande maioria da populao.
Assim, construiu-se uma tabela com o montante
de valores de gastos pblicos destes municpios
para Investimentos, por ser considerada uma das
principais reas de atuao do governo na prestao
de servios pblicos, uma vez que o investimento
pblico possui efeitos diretos e indiretos na atividade
produtiva e capaz de provocar mudanas no nvel
de crescimento econmico.
A partir dos dados contbeis dos demonstrativos
publicados buscou-se o Parecer de Orientao da
CVM n 15/89, cujo objetivo melhorar a qualidade
das informaes contbeis publicadas. Utilizando-se
desse Parecer, props-se um modelo de Relatrio de
Administrao para o setor pblico.
Tabela 1
Populao municpios do Corede Produo 2007
Municpios
Corede Produo
Populao (hab.)
Passo Fundo 188.300
Carazinho 58.196
Marau 33.778
Chapada 9.440
Casca 8.381
Ciraco 4.945
David Canabarro 4.704
Vila Maria 4.159
Ponto 3.904
Coqueiros do Sul 3.106
Nova Alvorada 3.058
Ernestina 3.010
Coxilha 2.916
So Domingos do Sul 2.854
Mato Castelhano 2.608
Camargo 2.471
Santo Antnio do Palma 2.216
Almirante Tamandar do Sul 2.158
Nova Boa Vista 2.083
Vanini 1.956
Santo Antnio do Planalto 2.029
Muliterno 1.800
Gentil 1.579
Total populao 344.651
Fonte: IBGE.
O objetivo demonstrar que os valores correspon-
dentes aos gastos pblicos divulgados, por exemplo,
em investimentos, no considerado um instrumento
de transparncia e associado aos princpios de boas
prticas de governana. Tal fato identifcou a neces-
sidade de criao de um Relatrio de Administrao
para o setor pblico, baseado no Parecer de Orienta-
o da CVM n 15/89.
PROPOSTA DE CRIAO DE UM RELATRIO
DE ADMINISTRAO PARA O SETOR PBLICO
COM BASE NO PARECER N 15/87 DA CVM
Os relatrios ou demonstrativos publicados pelo
setor pblico possuem dados contbeis de difcil com-
preenso e que geralmente no apresentam qual-
quer nota explicativa ou Relatrio de Administrao.
A Tabela 2 apresenta o montante de gastos
pblicos dos municpios pertencentes ao Corede
Produo, localizados no estado do Rio Grande do
Sul. So dados que se encontram disponveis no
stio da Secretaria do Tesouro Nacional (STN). um
exemplo da forma como os rgos pblicos publi-
cam os demonstrativos de gastos. Elegeram-se os
gastos pblicos distribudos em Investimentos.
A partir dos dados extrados dos relatrios
contbeis publicados e transcritos na Tabela
2, pode-se observar que esses relatrios apre-
sentam somente informaes monetrias quan-
titativas, ou seja, apresentam valores globais,
correspondentes ao respectivo demonstrativo.
Neste exemplo, a funo Investimentos corres-
ponde ao montante que cada municpio investiu
entre os anos de 2001 e 2007, mas sem qual-
quer informao qualitativa (principais aquisies
Tabela 2
Gastos pblicos com investimentos municpios do Corede Produo 2001-2007
Municpios do Corede
Produo
Gastos pblicos com investimentos (R$)
Perodos
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Passo Fundo 7.673.868,00 7.549.075,00 7.685.753,00 12.270.235,00 5.113.993,00 10.558.847,00 11.061.113,82
Carazinho 1.771.067,98 2.826.398,70 3.185.603,83 2.330.061,51 1.071.263,24 2.718.200,99 4.482.570,32
Marau 2.335.705,13 1.945.274,00 965.270,13 2.801.121,63 3.889.643,43 7.261.357,13 4.987.714,46
Chapada 455.266,77 784.158,65 543.886,22 823.483,74 1.067.133,80 904.650,78 2.330.349,70
Casca 703.321,16 920.213,74 761.397,22 629.096,88 863.597,15 726.716,69 712.667,11
Ciraco 184.195,29 281.717,38 74.353,71 561.062,64 519.340,77 349.977,75 950.666,35
David Canabarro 287.572,00 487.894,58 580.492,92 622.696,06 532.982,50 338.788,40 963.196,71
Vila Maria 616.258,54 599.535,62 398.166,54 740.875,10 677.645,13 2.111.934,44 1.042.850,11
Ponto 218.479,26 397.476,44 97.381,00 603.570,01 445.653,16 795.695,24 659.476,27
Coqueiros do Sul 319.763,763 573.096,00 281.189,00 506.260,00 524.706,00 507.459,00 1.102.587,00
Nova Alvorada 688.255,77 761.843,00 788.270,00 1.670.260,21 2.017.320,82 2.926.484,22 1.902.471,00
Ernestina 162.645,00 609.209,64 423.997,55 402.886,20 141.173,61 433.833,89 948.608,91
Coxilha 392.729,01 456.311,81 472.651,31 570.786,76 875.126,74 1.015.076,98 1.365.143,30
So Domingos do Sul 203.955,91 543.294,5 491.401,60 542.056,84 440.866,04 897.738,98 929.442,20
Mato Castelhano 294.070,68 565.626,45 917.194,24 725.069,23 601.099,35 548.875,03 440.855,33
Camargo 385.305,73 655.765,61 519.768,71 781.064,95 856.988,46 814.668,76 1.865.138,47
Santo Antnio do Palma 149.879,17 518.304,71 918.238,39 297.432,02 535.987,76 1.662.403,62 1.225.942,97
Almirante Tamandar
do Sul
521.373,83 959.689,46 935.382,91 536.716,91 963.901,53 897.873,23 836.944,45
Nova Boa Vista 295.554,73 423.491,11 400.640,30 456.496,75 885.656,52 899.562,66 732.385,25
Vanini 375.564,18 765.178,14 742.088,81 414.025,56 836.810,07 822.137,43 1.288.797,56
Santo Antnio do Planalto 151.994,43 439.657,53 416.890,26 465.813,40 1.009.344,66 482.338,32 815.452,90
Muliterno 266.545,70 416.748,91 286.014,30 377.381,63 260.229,20 996.662,81 540.094,68
Gentil 198.186,12 239.224,30 276.867,66 443.374,6 607.658,73 653.004,65 1.102.176,98
Total 18.651.558,15 18.651.558,15 18.651.558,15 18.651.558,15 18.651.558,15 18.651.558,15 18.651.558,15
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
feitas). Isso ocorre com praticamente todos os
relatrios, pois nenhum deles possui notas expli-
cativas ou qualquer outra informao qualitativa,
comprometendo a transparncia dos atos do
Poder Pblico.
A Tabela 3 apresenta o montante dos gas-
tos oramentrios realizados pelos municpios do
Corede Produo.
Conforme dados constantes nas tabelas apre-
sentadas, a prestao de contas para a socie-
dade restringe-se apenas a valores monetrios
de difcil entendimento, comprometendo os prin-
cpios de governana corporativa, em especial a
transparncia de informaes. Ainda que a publi-
cidade na Administrao Pblica brasileira esteja
estabelecida como princpio no art. 37 da Cons-
tituio Federal de 1988 e detalhada em seu
1, onde consta que a publicidade dos atos, pro-
gramas, obras, servios e campanhas dos rgos
pblicos devem ter carter educativo, informativo
ou de orientao social.
A sugesto de publicao de Relatrios de Admi-
nistrao por parte do gestor pblico somente for-
talece e legitima o Estado, e propicia sociedade
maior informao de como so gastos os recursos
pblicos, isto , os impostos pagos pela populao.
Nesse contexto, utilizando-se de algumas
recomendaes estabelecidas pelo Parecer n
15/87 da CVM, prope-se um modelo de Relat-
rio de Administrao que poder acompanhar os
Tabela 3
Total de Despesas Oramentrias Municpios do Corede Produo 2001-2007
Municpios do
Corede Produo
Total despesas oramentrias ( R$)
Perodos
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Passo Fundo 73.532.334,00 80.025.994,00 98.879.802,00 115.660.760,0 120.115.358,0 137.977.652,00 154.736.539,10
Carazinho 27.510.644,60 35.138.799,62 44.340.366,16 48.177.512,37 50.340.384,70 54.602.627,45 63.732.510,39
Marau 16.857.680,23 19.054.886,00 21.840.377,64 27.013.961,11 31.797.920,33 38.374.904,91 40.795.448,82
Chapada 5.668.644,17 6.582.211,43 7.469.899,78 9.121.844,68 10.198.327,22 10.429.804,96 13.312.046,04
Casca 5.316.829,55 5.919.741,88 6.685.367,95 7.335.494,10 8.328.213,33 9.486.389,41 10.560.322,82
Ciraco 2.948.491,09 3.371.858,63 3.843.000,38 4.914.932,64 5.805.491,10 6.173.807,54 7.333.326,73
David Canabarro 2.824.301,59 3.585.185,21 4.154.213,38 4.715.870,94 5.566.449,05 6.215.299,24 7.151.141,27
Vila Maria 4.412.428,67 4.338.214,73 5.302.638,90 5.785.557,67 6.488.245,79 8.775.456,53 9.003.653,31
Ponto 3.262.556,43 4.325.741,20 4.865.516,41 6.098.934,33 7.200.788,70 8.255.655,87 8.687.814,55
Coqueiros do Sul 2.864.940,21 3.343.941,00 3.816.760,00 4.604.300,00 4.993.041,00 5.629.141,00 6.466.821,00
Nova Alvorada 3.112.824,73 3.919.522,00 4.407.196,00 6.246.990,32 7.435.741,29 8.673.981,27 8.731.732,00
Ernestina 3.059.932,00 3.950.684,55 4.008.677,21 4.791.738,91 4.555.144,06 6.043.973,18 7.010.158,68
Coxilha 3.494.196,59 3.209.130,40 4.517.290,60 5.137.287,01 6.016.113,96 6.917.068,32 7.367.813,83
So Domingos do Sul 2.367.402,48 3.389.665,12 3.832.787,16 4.267.070,15 4.862.502,87 5.784.170,72 6.559.481,25
Mato Castelhano 2.434.832,27 2.956.821,13 3.866.549,56 4.383.454,88 4.941.958,37 5.545.833,42 5.952.211,88
Camargo 3.278.341,46 3.872.336,52 4.592.885,65 5.371.681,27 6.091.576,59 6.386.246,36 8.054.024,07
Santo Antnio do
Palma
2.528.074,22 3.270.395,96 4.119.324,62 3.966.352,59 4.539.379,24 6.159.614,51 6.388.773,20
Almirante Tamandar
do Sul
2.211.099,44 3.000.195,75 3.750.784,19 3.866.597,06 5.190.033,65 5.813.075,06 6.117.423,30
Nova Boa Vista 2.598.801,64 3.168.490,45 3.477.247,53 4.246.765,47 4.505.587,34 5.044.576,22 5.769.850,42
Vanini 2.382.212,36 3.261.869,98 3.819.437,96 3.911.061,02 4.962.696,50 5.209.616,29 6.263.991,99
Santo Antnio do
Planalto
2.475.099,47 3.140.600,15 3.861.703,93 4.238.905,22 4.962.696,50 5.799.500,49 6.109.869,42
Muliterno 2.267.755,95 2.446.867,72 2.993.164,43 3.411.743,60 3.787.014,12 5.016.921,38 4.707.874,42
Gentil 2.365.186,14 2.872.448,15 3.450.903,81 3.999.546,89 4.813.994,83 5.489.294,38 6.172.159,75
Total 208.145.601,58 208.145.601,58 251.895.895,25 291.268.362,23 317.498.658,54 363.804.610,51 406.984.988,24
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
Relatrios de Gesto Fiscal estabelecidos pela
LRF e de publicao obrigatria. E que serviro
para aumentar a transparncia no setor pblico,
fornecendo aos cidados a real compreenso dos
recursos aplicados pelo
Poder Pblico.
Os itens constantes no
Parecer de Orientao n
15/87 da CVM que consti-
tuem informaes adicio-
nais que atendem s linhas
gerais, j apresentadas por
muitas companhias no Brasil
(e comumente em alguns outros pases), os quais
tambm devem ser evidenciados no Relatrio da
Administrao, so:
descrio dos negcios, produtos e ser- a.
vios histrico das vendas fsicas dos
ltimos dois anos e vendas em moeda de
poder aquisitivo da data do encerramento do
exerccio social; recomendvel tambm a
descrio e anlise por segmento ou linha
de produto, quando relevantes para a sua
compreenso e avaliao;
comentrios sobre a conjuntura econ- b.
mica geral concorrncia nos mercados,
atos governamentais e outros fatores ex-
genos relevantes sobre o desempenho da
companhia;
recursos humanos c. nmero de emprega-
dos no trmino dos dois ltimos exerccios e
turnover nos dois ltimos anos, segmenta-
o da mo de obra segundo a localizao
geogrfca, nvel educacional ou produto,
investimento em treinamento, fundos de
seguridade e outros planos sociais;
investimentos d. descrio dos principais
investimentos realizados, objetivos, montan-
tes e origens dos recursos alocados;
pesquisa e desenvolvimento e. descrio
sucinta dos projetos, recursos alocados, mon-
tantes aplicados e situao dos projetos;
novos produtos e servios f. descrio de
novos produtos, servios e expectativas a
eles relativas;
proteo ao meio ambiente g. descrio e
objetivo dos investimentos efetuados e mon-
tantes aplicados;
reformulaes administrativas h. descri-
o das mudanas admi-
nistrativas, reorganizaes
societrias e programas de
racionalizao;
investimentos em con- i.
troladas e coligadas indi-
cao dos investimentos
efetuados e objetivos pre-
tendidos com as inverses;
direitos dos acionistas e dados de mer- j.
cado polticas relativas distribuio de
direitos, desdobramentos e grupamentos;
valor patrimonial por ao, negociao e
cotao das aes em Bolsa de Valores;
perspectivas e planos para o exerccio em k.
curso e os futuros poder ser divulgada
a expectativa da administrao quanto ao
exerccio corrente, baseada em premissas
e fundamentos explicitamente colocados,
sendo que esta informao no se confunde
com projees por no ser quantifcada;
em se tratando de l. companhias de parti-
cipaes, o relatrio deve contemplar as
informaes acima mencionadas, mesmo
que de forma mais sinttica, relativas s
empresas investidas.
A seguir, apresenta-se a proposta de um modelo
de Relatrio de Administrao para o setor pblico.
O modelo de Relatrio de Administrao pro-
posto pelos autores tem como objetivo aumentar,
de forma simplifcada, a transparncia no mbito
do setor pblico, contribuindo para que a Adminis-
trao Pblica atinja as boas prticas de gover-
nana corporativa.
Diante do exposto, pode-se dizer que embora a
LRF tenha trazido uma srie de instrumentos capa-
zes de tornar a Administrao Pblica mais transpa-
rente, os mesmos possuem somente informaes
quantitativas monetrias, de difcil compreenso,
logo, no atendendo plenamente aos princpios de
transparncia e prestao de contas.
A sugesto de publicao de
Relatrios de Administrao por
parte do gestor pblico somente
fortalece e legitima o Estado,
e propicia sociedade maior
informao de como so gastos os
recursos pblicos
CONSIDERAES FINAIS
O objetivo deste estudo foi propor um Relatrio
de Administrao para o setor pblico baseado no
Parecer de Orientao n 15/87 da Comisso de
Valores Mobilirios (CVM), como forma de aumen-
tar a transparncia dos relatrios publicados pela
Administrao Pblica, atendendo aos princpios
de boas prticas de governana.
Constatou-se, atravs das publicaes apresen-
tadas pelos 23 municpios pertencentes ao Corede
Produo do estado do Rio Grande do Sul, que os
demonstrativos utilizados para prestao de con-
tas populao dos gastos pblicos efetuados por
estes municpios (e pelos demais municpios, uma
vez que os demonstrativos utilizados para prestar
contas sociedade so padronizados) possuem
informaes quantitativas e de difcil compreenso,
ferindo o princpio da ampla transparncia estabe-
lecido pela Constituio Federal, LRF e como um
dos princpios de boas prticas de governana.
Assim, com base no Parecer de Orientao n
15/87 da CVM, props-se um Relatrio de Admi-
nistrao (RA), cujo objetivo complementar as
informaes contbeis. O RA proposto pode forne-
cer informaes qualitativas aos cidados, aumen-
tando a transparncia da gesto pblica.
Entende-se que um modelo de RA voltado ao
setor pblico assegura os trs elementos ou dimen-
ses que compem a transparncia das contas
pblicas: a publicidade, a compreensibilidade e a
utilidade para que as decises sejam plenamente
evidenciadas em seus relatrios fscais.
Por fm, pode-se concluir que atravs da utiliza-
o do Relatrio de Administrao proposto acredi-
ta-se que os gestores obtero maior transparncia
em suas prestaes de contas, bem como atende-
ro plenamente aos princpios e recomendaes
de boas prticas de governana.
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Descrio dos negcios, produtos
e servios
Descrever os principais servios prestados pelo Poder Pblico sociedade, como por exemplo, as atividades
realizadas por rgos (educao, sade, assistncia social etc). Pois, conforme se observou, os relatrios
publicados em suas verses simplifcadas trazem o montante gasto pelo Poder Pblico, sem explicar onde
foram feitos os gastos (relatrios elaborados exclusivamente para atendimento legislao).
Comentrios sobre a conjuntura
econmica geral
Demonstrar a variao ocorrida na receita e na despesa entre perodos. Uma vez que toda a atividade
econmica est sujeita s mudanas ocorridas no ambiente macroeconmico.
Recursos humanos
Informar o nmero de servidores existentes, j que o relatrio publicado dos Demonstrativos dos Limites
gastos com pessoal traz somente o montante gasto com Servidores (com separao entre Servidores efetivos
e os com cargos comissionados).
Investimentos
Descrio dos principais investimentos realizados pelo setor pblico, objetivo, montantes e origens dos
recursos alocados.
Pesquisa e desenvolvimento Descrio de projetos existentes para gerao de renda e desenvolvimento local.
Novos produtos e servios Descrio de novos produtos e servios e expectativas a eles relativas.
Proteo ao meio-ambiente Descrio de investimentos realizados e montantes aplicado para a proteo ao meio-ambiente.
Reformulaes administrativas Descrio de mudanas administrativas e programas de racionalizao.
Perspectivas e planos para o
exerccio em curso e os futuros
Poder ser divulgada a expectativa da administrao quanto ao exerccio corrente, baseada em premissas e
fundamentos explicitamente colocados, sendo que esta informao no se confunde com projees por no
ser quantifcada.
Quadro 1
Relatrio de Administrao proposto ao setor pblico com base no Parecer de Orientao n 15/87 da CVM
Fonte: Elaborado pelos autores
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A avaliao de desempenho e suas
contribuies para o alcance da eficcia
na prestao de servios sociedade
Suely Silva
A
Renata Miranda Savoy
B
Resumo
Seguindo uma tendncia das empresas privadas de
valorizao do capital humano para fazer frente grande
concorrncia imposta pela globalizao, o servio pblico
passou a entender a necessidade de se ter pessoas adequadas
e motivadas para a execuo de atividades que concorram para
a prestao de servios de qualidade aos cidados, cada vez
mais exigentes. Este artigo tem por objetivo discutir as iniciativas
no mbito do Poder Executivo do estado da Bahia voltadas
implantao de prticas de avaliaes de desempenho
individualizadas com foco em resultados, principalmente nas
reas de gesto e educao. Discute ainda seus problemas,
evoluo de sistemticas e a necessidade de se aferir,
principalmente atravs do controle social, o refexo dessas
aes na melhoria dos servios prestados pelo Estado.
Palavras-chave: Avaliao de desempenho. Aferio de
resultados. Funcionalismo pblico. Administrao pblica.
A
Ps-graduada em Gesto Pblica pela Faculdade Catlica de Cincias Econmicas
da Bahia (FACCEBA); graduada em Cincias Contbeis pela Universidade Federal da
Bahia (UFBA). suely.silva@saeb.ba.gov.br
B
Ps-graduada em Desenvolvimento Econmico Territorial pela Universidade Ca-
tlica de Salvador (UCSal) e em Marketing pela Escola Superior de Propaganda e
Marketing (ESPM); bacharel em Anlise de Sistemas pela Pontifcia Universidade
Catlica de Campinas (PUCCAMP); coordenadora de modernizao da Gesto de
Recursos Humanos da Secretaria da Administrao do Estado da Bahia (SAEB).
renata.savoy@saeb.ba.gov.br
Abstract
Following a trend by private companies of valuing hu-
man capital, in order to face strong competition imposed
by globalization, the public service has started to under-
stand the need to have appropriate and motivated people
to carry out activities that contribute to supplying quality
services to more and more demanding citizens. This ar-
ticles objective is to discuss the initiatives in the State
of Bahia at government level, concerned with introducing
practices to evaluate individualized performance while fo-
cusing on results, mainly in the areas of management and
education. It also discusses its problems, evolution of sys-
tems and need to assess the reflection of these actions in
improving services supplied by the State, mainly through
social control.
Keywords: Performance evaluation. Assessing results. The
Civil Service. Public administration.
INTRODUO
Em novos tempos de intensa competio,
mudana tecnolgica e globalizao dos merca-
dos, os governos esto sendo pressionados a
uma nova postura de agilidade e efcincia no uso
dos recursos. As mudanas aceleradas em curso
alcanam os processos de trabalho e as tecnolo-
gias de comunicao, conduzindo a novos forma-
tos organizacionais e a uma dinmica inovadora no
mundo social, caracterizada por volumes crescen-
tes de informao, diversifcao e particularizao
de interesses, fragmentao e proliferao das
demandas. So presses que afetam fortemente o
Estado e sinalizam a necessidade de atualizao
da administrao pblica aos novos tempos.
Para gerar inovaes e oferecer melhores
produtos e servios, necessrio que as organi-
zaes desenvolvam as competncias tcnicas,
BAHIA
ANLISE & DADOS
A AVALIAO DE DESEMPENHO E SUAS CONTRIBUIES PARA O ALCANCE DA EFICCIA NA PRESTAO DE SERVIOS SOCIEDADE
comportamentais e gerenciais dos seus profssio-
nais. Entretanto, constata-se o desnvel entre os
padres de qualidade nos servios perseguidos
pelas organizaes privadas, e a qualidade da
prestao de servios praticada pelas organiza-
es pblicas. O setor privado vem sendo pressio-
nado, j h algum tempo, a melhorar seus padres
de desempenho para se manter competitivo,
enquanto a administrao pblica apenas inicia
o seu processo de renovao, premida pela ele-
vao da conscincia cidad, que aspira a mais e
melhores servios pblicos, com transparncia no
uso dos recursos.
Nesse contexto, a gesto por resultado tem
merecido grande ateno nas organizaes. O con-
ceito de competncia refere-se s caractersticas
pessoais relativas a conhecimentos, habilidades
e atitudes correlatas, que possam ser aprofunda-
das, estimuladas e direcionadas por meio do trei-
namento e do desenvolvimento no ambiente do
trabalho, infuenciando positivamente o desempe-
nho individual e da organizao como um todo.
Mas, como competncia no basta, associam-se a
ela os resultados dos servidores pblicos para se
garantir a entrega de qualidade. Dessa forma, a
gesto por resultados tem sido considerada deci-
siva no sucesso empresarial em ambientes de
intensa competio.
Segundo defnio de Graef (2008), diretor do
Departamento de Articulao Institucional da Secre-
taria de Gesto do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto do governo federal:
Gesto por resultados em toda a adminis-
trao pblica passa pela estruturao dos
processos do ciclo de gesto das polticas
pblicas (formulao, implementao e ava-
liao) com foco no alcance de resultados
(envolve uma viso e estruturao integrada
do planejamento governamental, oramento,
administrao fnanceira e contbil, organiza-
o administrativa e normas de operao e
funcionamento para todos os rgos e enti-
dades integrantes da administrao).
Essas novas concepes conduzem renovao
da gesto de pessoal, em especial dos processos
de seleo, treinamento, remunerao e avaliao
de desempenho, exigindo dos gestores de recursos
humanos a assuno de maiores responsabilida-
des, a exemplo do planejamento apurado do capital
intelectual da organizao. Este desafo remete
necessidade de assegurar a atualizao, o dire-
cionamento e a insero adequada das carreiras e
quadros de pessoal nessa nova realidade.
Ainda predomina em muitas organizaes,
inclusive naquelas que integram a administrao
pblica, uma cultura de nfase unilateral na reduo
de custos, na obteno de resultados imediatistas,
em detrimento das questes da qualidade, produti-
vidade e satisfao do cliente-cidado. Estas so
as que, de fato, asseguram resultados consisten-
tes a longo prazo. importante ressaltar que estas
questes s ganham sentido quando existe dentro
da organizao a capacidade para perceber que as
pessoas agregam valor aos processos organizacio-
nais atravs de suas competncias e resultados,
fazendo com que estas se traduzam em vantagem
competitiva para a organizao.
A adoo de uma poltica moderna e abrangente
de recursos humanos contemplando os processos
de seleo, treinamento e desenvolvimento, remu-
nerao e avaliao de desempenho e a focaliza-
o das competncias e dos resultados alcanados
proporcionam ganhos organizao e aos seus
profssionais, oferecendo a possibilidade de geren-
ciar a sua prpria carreira, facilitando a identifcao
dos seus objetivos pessoais e dos pontos de con-
vergncia com os objetivos da organizao. Assim,
imprescindvel que o Estado renove suas funes
e estruturas e adote um novo padro de gesto pro-
fssional da administrao pblica.
Essa nova forma de administrar procura ade-
quar as organizaes pblicas s contingncias
especfcas de lugar e momento, emprestando-lhes,
sobretudo, maior agilidade e efcincia, priorizando
os resultados, ao mesmo tempo que visa recuperar
a identifcao dos cidados com o Estado, fazendo
da transparncia e do controle-cidado alavancas
da efccia das organizaes pblicas, respaldan-
do-se no alto grau de envolvimento de todos os
seus servidores.
SUELY SILVA, RENATA MIRANDA SAVOY
Os servidores so efetivos pilares deste processo,
o que pressupe uma ateno intensa gesto de
recursos humanos, a qual deve ser baseada em um
sistema meritocrtico, simultaneamente dinmico para
acomodar as permanentes mudanas nas demandas
intra e extrassociais, capazes de preservar os valores
permanentes que protegem o interesse pblico.
Meritocracia aplicada administrao pblica,
segundo a defnio de Barbosa (2003), em entre-
vista revista Talentos & Resultados, ... um
conjunto de valores que postula que as posies
sociais dos indivduos na sociedade devem ser
resultado do mrito de cada um, ou seja, das suas
realizaes individuais.
A nova administrao pblica brasileira funda-
menta-se na profssionalizao e nesta valorizao
individual do servidor pblico como mola mestra
para a viabilizao dos papis inerentes ao Estado
de formulador de polticas pblicas, regulador e
articulador junto aos agentes econmicos, sociais
e polticos, direcionados excelncia da prestao
de servios pblicos.
A compatibilizao do perfl de servidores ocu-
pantes das carreiras estratgicas com os requisi-
tos imprescindveis reconstruo do aparelho do
Estado requer uma poltica de recursos humanos
voltada para a captao e manuteno de servido-
res, com nfase no desenvolvimento profssional,
instituio e reorganizao de carreiras e cargos,
abrangendo a qualifcao e, principalmente, o sis-
tema remuneratrio e o desempenho.
O principal entrave implantao de um sistema
de gesto por resultados parece ser a falta de cul-
tura brasileira em se avaliar, de forma isenta e sem
justifcativas atenuantes, os resultados individuais
de um trabalhador. A cultura brasileira tende a ame-
nizar os maus resultados, sempre justifcados pelo
enfrentamento de problemas inesperados, em vez
de esses problemas serem colocados como obst-
culos a serem vencidos.
Mais uma vez recorrendo a Barbosa (1996), que
em seu artigo Meritocracia brasileira: o que
desempenho no Brasil? escreveu:
Na sociedade brasileira, o estabelecimento
de gradaes ou hierarquias visto como
a introduo de uma desigualdade, que vai
de encontro ao prprio objetivo do sistema.
O nico valor com legitimidade a vazar desta
perspectiva igualitria radical a seniorida-
de. E isso faz um extremo sentido. A seniori-
dade est entranhada no cdigo gentico e,
portanto, um atributo ao alcance de todos.
J o mrito, resultado do desempenho e das
diferenas substantivas individuais, depende
do indivduo e de suas especifcidades: nem
todos podem t-lo ou consegui-lo.
Isso posto, cabe ao Estado enfrentar as difculda-
des inerentes administrao pblica e reconhecer
e contornar os problemas advindos das resistncias
s mudanas e da cultura hoje prevalecente, inclu-
sive na administrao pblica do estado da Bahia,
para enfm implantar uma cultura de avaliao efe-
tiva do desempenho de seus servidores baseada
em resultados.
A AVALIAO DE DESEMPENHO NA BAHIA
O Poder Executivo do estado da Bahia enfren-
tou toda sorte de problemas em suas investidas
rumo implantao de um sistema de avaliao de
desempenho. Muitos desses problemas surgiram
da inexistncia da cultura de avaliao por resulta-
dos. Entretanto, vrias tentativas de sistematizao
de avaliao foram feitas e todas serviram como
experincias das quais foram sendo extradas pos-
sibilidades de melhorias. Merecem citao algumas
destas investidas e quais os acertos e os erros na
aplicao de cada uma delas.
Bem como nos demais estados da Federao,
as primeiras experincias em organizao de car-
reiras na Bahia e os respectivos progressos dentro
dela eram auferidos usando-se como parmetro o
tempo de servio que o servidor havia prestado ao
Estado, ou pelo menos o tempo era o principal cri-
trio para tal. E isto fazia sentido. No modelo taylo-
rista herdado pelo Estado, onde as tarefas eram
padronizadas e compartimentadas, a experincia,
ou tempo de servio naquela determinada tarefa,
era muito importante, pois com o passar do tempo
supostamente aprendia-se a fazer melhor atravs
da repetio. Este modelo prevaleceu na Bahia
at a dcada de 1970. Em carreiras mais hierar-
quizadas, como as da Segurana Pblica (delega-
dos, policiais), ainda h resqucios deste modelo,
ou combinao dele com
outros. Deste modelo, o
Estado herdou servido-
res desmotivados, para os
quais havia a convico
de que bastava aguardar o
tempo passar para receber
as vantagens pecunirias
advindas de promoes e/
ou de bonifcaes. Um
exemplo destas bonifca-
es o ainda vigente Adicional por Tempo de
Servio (ATS). O ATS incide sobre o vencimento
bsico do servidor baiano, acrescentando-lhe 1%
incorporvel ao ano.
Aps a dcada de 1970, introduziu-se no Estado
um novo critrio de mrito, a titulao ou formao.
A titulao como forma de promover o funciona-
lismo pblico baiano comeou a ser aplicada para
as carreiras das universidades baianas, bem como
para as carreiras da educao bsica. Bastava que
o professor, por exemplo, tivesse cursos de espe-
cializao, mestrado ou doutorado para receber
vantagens pecunirias incorporadas ao seu sal-
rio, isto , promoo na carreira. Nem sequer havia
limites de vagas em quaisquer classes de profes-
sor, bastando-se cumprir com os requisitos de titu-
lao para que a promoo fosse garantida. Em
alguns casos, cujas carreiras no eram sufciente-
mente estruturadas e, portanto, no havia previso
para ascenso dentro delas, quantidade mnima de
horas-aula ou titulao eram critrios utilizados para
concesso de adicional de titulao. Esta forma
de avaliao produzia como resultado um corpo
docente com alto nvel de titulao e vasta carga
horria de cursos atendidos, porm com desempe-
nho de suas funes aqum do desejado. Portanto,
o Estado continuava a premiar por critrios que no
mediam desempenho propriamente dito e a socie-
dade continuava a demandar por mais efcincia
nos servios pblicos.
Ainda insatisfeitos governo, servidores e socie-
dade com as formas de avaliao ento vigentes,
os modelos foram evoluindo, sempre busca de se
traduzirem em aumento de efcincia para atender
as j relatadas crescentes
demandas da sociedade.
Essa evoluo levou o
estado da Bahia aplicao
de um primeiro modelo de
avaliao de desempenho,
que perdura at os dias de
hoje para as seis avaliaes
que acontecem durante
os trs anos de estgio
probatrio.
Para o estgio probatrio, a Lei Estadual n
6.677/94 Estatuto dos Servidores Pblicos Civis
do Estado da Bahia, dispe o seguinte:
Art. 27 - Ao entrar em exerccio, o servidor
nomeado para o cargo de provimento per-
manente fcar sujeito a estgio probatrio
por um perodo de 03 (trs) anos, durante o
qual sua aptido e capacidade sero objeto
de avaliao para o desempenho do cargo,
observados os seguintes fatores:
I - assiduidade;
II - disciplina;
III - capacidade de iniciativa;
IV - produtividade;
V - responsabilidade.
Essa prtica de avaliao de desempenho con-
siste no preenchimento, pelo chefe imediato, de for-
mulrios que contm questes que dizem respeito
s habilidades e atitudes do servidor, como as rela-
tadas acima. Em Anexo 1 encontra-se um formulrio
modelo usado para este tipo de avaliao. Os pro-
blemas deste tipo de avaliao so inmeros e o pri-
meiro deles relaciona-se ao fato de que as avaliaes
no esto atreladas a uma estratgia de governo ou
da organizao onde o servidor pblico desempenha
suas funes. Como avaliar a adequao do resultado
de um esforo se no se tem clareza sobre o objetivo
para o qual tal esforo est sendo empreendido?
No modelo taylorista herdado
pelo Estado, onde as tarefas eram
padronizadas e compartimentadas,
a experincia, ou tempo de servio
naquela determinada tarefa, era
muito importante, pois com o
passar do tempo supostamente
aprendia-se a fazer melhor atravs
da repetio
Esse modelo de avaliao tem tambm um alto
grau de subjetividade. Sabe-se que qualquer modelo
de avaliao carrega em si certo grau de subjetivi-
dade, mas esta avaliao totalmente subjetiva.
Isto , o ndice de efcincia
de um mesmo servidor varia
de acordo com as expectati-
vas ou grau de exigncia de
seu chefe; chefe este inse-
rido num ambiente onde ine-
xiste a cultura de avaliao
de desempenho e ele tam-
pouco foi preparado para avaliar seus subordina-
dos. No Brasil, a maioria dos modelos se baseia em
critrios subjetivos de avaliao, o que resulta num
problema em ocasies de demisso de servidor
por insufcincia de desempenho. Nunca h prova
objetiva sufciente que subsidie uma demisso por
justa causa. Esta mtrica facilmente rebatida pelo
judicirio, por ser inconsistente e subjetiva.
A falta de preparo das chefas imediatas impediu
que esses servidores encarassem as avaliaes de
seus subordinados como parte de seu papel como
lder, situao que os fez lanar mo de uma srie
de manobras inadequadas. Para que esses chefes
no se indispusessem com suas equipes, obser-
vou-se resultados de avaliaes igualmente exce-
lentes para equipes inteiras. Um exemplo que ilustra
bem esta situao so os acontecimentos que foram
observados em autarquias e fundaes do Estado.
A Lei 7.023, de 23 de janeiro de 1997, do estado da
Bahia, autorizou que at 30% da receita arrecadada
por autarquias e fundaes fossem distribudos, em
forma de gratifcao por produtividade, entre seus
servidores, conforme seu artigo 4:
Art. 4 - As entidades autrquicas e fundacio-
nais da estrutura do Poder Executivo Estadu-
al, que tenham receita prpria, proveniente da
arrecadao de taxa ou contribuio, podero
destinar at 30% (trinta por cento) desta re-
ceita, realizada mensalmente, ao pagamento
de gratifcao especial de produtividade, a
ser concedida aos servidores que estejam no
efetivo desempenho de encargos inerentes s
atividades geradoras dos referidos recursos,
segundo critrios defnidos em regulamento.
Em sua implementao, constatou-se repe-
didas vezes a diviso equnime entre todos os
servidores sujeitos a tal gratifcao, sem distin-
o de nveis individuais de produtividade, trans-
formando este em apenas
mais um instrumento buro-
crtico do Estado. Assim,
criou-se um ambiente pro-
pcio ao chamado pacto de
mediocridade, impedindo
que o desempenho de um
servidor sobressasse com
relao ao desempenho de seu colega; e tambm
transformou a concesso de gratifcao em uma
prtica habitual, incompatvel com o conceito de
remunerao varivel.
Em alguns casos, para contornar situaes
de avaliaes idnticas, criaram-se critrios de
desempate, como por exemplo, tempo de servio.
Assim, o que defnia efetivamente uma promoo
era o critrio de desempate, ou seja, um retorno
aos primrdios da ascenso de carreira no Estado,
que tambm se baseava em tempo de servio. Ou
ento, para fazer frente a esses limites, instau-
rou-se a prtica de rodzio. A cada rodada, um ser-
vidor era agraciado com as melhores pontuaes,
de maneira que ao fnal do rodzio todos eram
contemplados. Alm dessas prticas absurdas de
gesto para a distribuio das gratifcaes, outro
disparate era o valor delas, de at 150% do venci-
mento bsico de um servidor, enquanto o recomen-
dado que essas gratifcaes no ultrapassem o
patamar de 20%.
Diante dos problemas relatados acima, a avalia-
o de desempenho utilizada na dcada de 1990
no estado da Bahia mostrou total inadequao pelo
fato de ela no ser efciente aferio de resultado
do funcionalismo pblico.
A mais recente tentativa do Estado com relao
avaliao de resultados foi a certifcao ocu-
pacional, que advm do surgimento do conceito
de competncia na gesto pblica de pessoas.
O princpio constitucional da efcincia, inserido
no art. 37 da Constituio Federal do Brasil, atra-
vs da Emenda Constitucional n 19/98, trata da
No Brasil, a maioria dos modelos
se baseia em critrios subjetivos
de avaliao, o que resulta
num problema em ocasies
de demisso de servidor por
insufcincia de desempenho
otimizao dos recursos pblicos com o objetivo
de atingir o mximo possvel, bem como prestao
adequada e tima dos servios pblicos. O caput
do art. 37 passou a ter a seguinte redao: Art.37.
A Administrao Pblica
direta e indireta de qualquer
dos poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal
e dos Municpios obedecer
aos princpios da legalidade,
impessoalidade, morali-
dade, publicidade, efcincia
e, tambm, ao seguinte....
O conceito de competncias para Scott B. Parry
(1997) o que segue:
Competncias um agrupamento de co-
nhecimentos, habilidades e atitudes corre-
lacionadas, que afeta parte considervel da
atividade de algum, que se relaciona com
seu desempenho, que pode ser medido se-
gundo padres preestabelecidos, e que pode
ser melhorado por meio de treinamento e de-
senvolvimento.
J para a consultoria Pricewaterhouse Coopers,
competncias:
So as entregas que o indivduo faz
organizao.
Expressa uma ao, algo concreto que o
indivduo produz.
Comunica o que esperado, em termos
tcnicos, de cada empregado.
Explica o valor agregado para o processo,
estratgia, cliente...
De forma sistmica, comportam um con-
junto de comportamentos, conhecimentos
e habilidades.
Requerem determinadas caractersticas
pessoais.
Criada pela Fundao Luis Eduardo Magalhes
(FLEM) nos idos de 2000 e adotada inicialmente pela
Secretaria da Educao do Estado da Bahia, a cer-
tifcao ocupacional visava assegurar a qualifca-
o necessria para o exerccio de cargos pblicos.
Tecnologia pioneira no pas, o sistema baiano foi
o nico a ter o reconhecimento internacional da
National Organization for Competency Assurance
(NOCA), comisso internacional que congrega as
principais agncias de cer-
tifcao ocupacional de
todo o mundo. Tal processo
consistia em um conjunto
de testes que avaliavam os
conhecimentos e atitudes
necessrios ao exerccio
das funes requeridas pelo
cargo (ver em Anexo 2 o
fuxo de trabalho da certifcao).
Em 2001, iniciou-se no Estado a certifcao do
cargo de dirigente escolar, estendido em seguida
para o cargo de professor alfabetizador e profes-
sores de disciplinas. A Secretaria da Educao do
Estado aprovou, em 2003, o Plano de Carreira do
Magistrio Pblico, vinculando o crescimento hori-
zontal na carreira certifcao ocupacional e a re-
certifcaes a cada trs anos. O sistema obteve tal
repercusso nacional que chegou a ser exportado
para outros estados e municpios, como o munic-
pio de Campo Grande, no estado de Mato Grosso
do Sul, e o estado de Minas Gerais. A FLEM, ao
longo de trs anos, chegou a aplicar 38.327 testes
na Bahia, para um contingente de 13.730 candida-
tos, certifcando 2.649 dirigentes escolares e 1.481
professores alfabetizadores. Os certifcados soma-
vam aproximadamente 30% dos candidatos.
Mesmo sendo certifcados to poucos professo-
res e dirigentes, para este grupo reduzido no foi
possvel relacionar o bom resultado obtido nas pro-
vas da certifcao a uma melhoria na qualidade do
ensino entregue aos alunos da rede pblica.
Em 2006, o mesmo modelo foi aplicado aos 320
ocupantes da carreira de Especialistas em Polti-
cas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG).
O Anexo 2, intitulado Fluxo de Trabalho, demons-
tra como era a proposta da FLEM para a aplicao
dessa metodologia.
Para o cargo de EPPGG, a inadequao mos-
trou-se mais evidente. Por se tratar de cargo de cria-
o recente na Bahia (Lei 8.889, de 1 de dezembro
A Secretaria da Educao do
Estado aprovou, em 2003, o
Plano de Carreira do Magistrio
Pblico, vinculando o crescimento
horizontal na carreira
certifcao ocupacional e a re-
certifcaes a cada trs anos
2003) e portanto de atribuies mais amplas, seguindo
uma tendncia mundial, onde os conhecimentos
variam tambm de acordo com o local onde suas fun-
es esto sendo desempenhadas, os EPPGGs no
viram suas atribuies dirias refetidas no contedo
das provas, que tinham um cunho preponderante-
mente legalista. A Associao dos Gestores Gover-
namentais do Estado da Bahia (AGGEB), em carta
ao governo do estado poca escreveu:
Ocorre que no pode ser olvidado que a cer-
tifcao ocupacional dos EPPGG, tal como
foi executada em 2006, no pode funcio-
nar como nico critrio para a aferio do
merecimento, porque alm de no atender
ao quesito aferio de Conhecimento, no
abrangeu em momento algum a aferio de
Habilidades e as Atitudes outros critrios
importantssimos para avaliao profssional.
Alm disso, a Administrao Pblica no pro-
veu os meios necessrios, constitucional e
legalmente impostos, para que os EPPGG se
submetessem a um processo de certifcao
regular, algo que infuenciou, negativamente,
no resultado da avaliao.
E mais adiante:
A prova aplicada, chamada de TCE (mltipla
escolha), endereou questes legalistas em
sua maioria, que implicavam em saber de
cor vrios pontos da legislao. Raras fo-
ram as questes que exigiram raciocnio dos
EPPGG. Uma verdadeira pegadinha com
todo signifcado que essa expresso popular
carrega. Isso inadmissvel em qualquer pro-
cesso de Certifcao Ocupacional.
Alm dessas inadequaes, o processo foi
questionado tambm pela sua falta de transparn-
cia. Foram usadas frmulas de pontuao de difcil
entendimento e questes de provas foram anula-
das por motivos no claros e decididos aps a apli-
cao das provas.
Embora um aparente avano com relao aos
modelos anteriores, novamente constatou-se inade-
quao do modelo de certifcao ocupacional aos
que se pretendiam Estado, funcionalismo pblico
e sociedade, por se tratar de um modelo que no
media resultados, e sim conhecimentos.
A BUSCA DO MODELO ADEQUADO
Diante das experincias relatadas, o modelo
de Avaliao de Desempenho com foco em com-
petncias que hoje o estado da Bahia entende
como exequvel e adequado a sua realidade ins-
talada deve ser conduzido em conjunto com uma
equipe multidisciplinar, para que esta seja capaci-
tada quanto a sua implementao e gesto. Este
modelo dever ainda ser to abrangente a ponto
de fornecer instrumentos e informaes que pos-
sibilitem administrao, principalmente, conduzir
as aes abaixo relacionadas.
Identifcar necessidades de treinamento e
desenvolvimento dos servidores;
Aprimorar os critrios para movimentao
funcional;
Construir e gerenciar um banco de talentos;
Compatibilizar a avaliao do estgio pro-
batrio com o modelo de avaliao de
desempenho;
Possibilitar a evoluo salarial com critrios
justos e objetivos;
Reestruturar os planos de carreiras;
Potencializar a gesto do conhecimento;
Identifcar com clareza a efetiva entrega
do servidor, alinhada ao planejamento de
governo e de suas organizaes;
Implantar modelo de remunerao varivel.
O modelo sugerido por Leme (2008) prope a
estratifcao de critrios de avaliao conforme
a caracterstica da funo desempenhada por um
servidor: operacional, ttica e estratgica. No Qua-
dro 1 anexo, uma representao desse modelo
sugere que, medida que a funo se aproxima
do nvel estratgico, diminuem em importncia na
composio do ndice as competncias tcnicas
e aumentam em importncia as competncias de
complexidade e responsabilizao do servidor. O
mix desses critrios compe o que Leme chama de
coefciente de desempenho do servidor, conforme
exemplo ilustrativo do Quadro 2 anexo. Esta pro-
posta parece adequada s condies do Estado.
Para um incio de aplicao deste modelo
de Avaliao de Desempenho com Foco em
Competncia, o estado da Bahia pretende imple-
mentar uma primeira etapa que tenha o pblico-
alvo estimado em 46 mil servidores distribudos
nos cargos de Professor, Especialista em Pol-
ticas Pblicas e Gesto
Governamental e Especia-
lista em Meio Ambiente e
Recursos Hdricos, Espe-
cialista em Metrologia e
Qualidade, Fiscal Esta-
dual Agropecurio e Especialista em Proteo e
Defesa do Consumidor. Estes servidores pblicos
so ocupantes de cargos de carreira da Secre-
taria da Educao, Secretaria da Administrao,
Instituto de Meio Ambiente (IMA), Secretaria do
Meio Ambiente (Sema), Instituto de Gesto das
guas (Ing), Superintendncia de Proteo e
Defesa do Consumidor, Agncia Estadual de
Defesa Agropecuria da Bahia (Adab) e Instituto
Baiano de Metrologia e Qualidade (Ibametro).
Esta primeira seleo visa abranger carreiras
tanto de atribuies mais amplas quanto carrei-
ras de atribuies especfcas, para garantir que
a aplicao do modelo venha a ser adequado a
todo o funcionalismo.
A partir da constatao de que, nos modelos
anteriores, nunca houve alinhamento entre pre-
miao de servidor e satisfao de seus clien-
tes, decidiu-se que a sociedade, na qualidade de
pblico-alvo, necessita ser chamada a participar
da avaliao dos servios que lhe so presta-
dos e, consequentemente, dos servidores que
prestam tais servios. Com isto, a metodologia
de avaliao de desempenho que o Estado pre-
tende implantar dever prever um eixo de parti-
cipao popular.
At o primeiro semestre de 2007, o governo
do estado da Bahia, atravs de sua Secretaria
do Planejamento, colheu sugestes, atravs do
recm-instaurado PPA Participativo, para a ela-
borao de seu PPA 2008-2011. Essas suges-
tes foram colhidas em fruns e debates com a
sociedade, entidades de classe e representaes
polticas locais, e aconteceram em 26 territrios
de identidade, assim chamados os agrupamentos
de cidades da Bahia, para criar representatividade
e permitir o maior nmero de participantes poss-
vel. Com este esforo, criou-se uma expectativa
de soluo de problemas, principalmente pelo
fato de a sociedade no
estar habituada, at ento,
a participar das decises
de governo na formulao
de polticas pblicas. Ora,
chamada a sociedade a
participar da escolha das aes a serem empreen-
didas, nada mais natural que esta mesma socie-
dade possa acompanhar e avaliar se o acordado
foi cumprido de fato. Portanto, o governo passa
por um momento muito propcio para convocar a
sociedade a participar ativamente na avaliao
dos servios que lhes so entregues.
As avaliaes colhidas na sociedade devero
ser realizadas de forma individual, ou seja, dever-
se- evitar fruns e ambientes onde se colham
resultados coletivos, evitando-se ao mximo a
manipulao desses resultados por organizaes
que tenham maior apelo poltico e menor relao
direta com os servios avaliados. As avaliaes
devero trazer como resultado os nveis de efc-
cia, efcincia e efetividade dos servios em ques-
to, entendendo-se por efccia a execuo de um
trabalho que atinja totalmente um resultado espe-
rado, por efcincia a execuo de um trabalho de
forma correta, sem erros e com boa qualidade, e
por efetividade a realizao do trabalho adequado
para modifcar uma situao existente.
Sero usados, ainda, indicadores sociais nacio-
nais nas avaliaes, tranando-se comparativos
entre esses indicadores e os desempenhos locais.
Entretanto, ressalta-se que muitos desses indica-
dores so de difcil utilizao, pois seus resulta-
dos nem sempre dependem somente de aes da
esfera de governo estadual. Se tomarmos como
exemplo os ndices de educao, verifcaremos que
uma alterao no quadro da educao do estado
depende tambm de aes municipais, que vm
assumindo responsabilidades na educao bsica,
e de aes federais, responsveis por parte da for-
mao universitria do estado.
[...] a metodologia de avaliao
de desempenho que o Estado
pretende implantar dever prever
um eixo de participao popular
Faz-se indispensvel ainda o envolvimento
das lideranas, incluindo os dirigentes mximos
dos rgos onde os funcionrios sero avalia-
dos, bem como uma forte campanha de divul-
gao das novas aes a fim de mobilizar os
envolvidos, sensibilizando-os para a importncia
e os benefcios que a avaliao de desempenho
gerar para todos.
CONSIDERAES FINAIS
Entende-se que qualquer implantao de projeto
que implique em mudana deva gerar resistncias
pelo simples fato de ser novo, e tambm porque
as primeiras utilizaes da metodologia sero pas-
sveis de melhorias. Entretanto, o que se espera
realmente que a sociedade passe a agir como
acionria, como de fato , praticando seus direitos
de cobrar, monitorar e receber bons servios. E,
consequentemente, que tais servios estejam sem-
pre sujeitos a melhorias e que sejam guiados pelas
demandas da sociedade.
Expostos todos os conceitos e relatadas as
experincias do governo da Bahia, resta-nos
conjecturar se, a partir da avaliao por resulta-
dos do funcionalismo pblico com controle social,
o servio pblico ser capaz, de fato, de aplicar
mecanismos de demisso por insufcincia de
desempenho, propiciando um ambiente profssio-
nal competitivo e exigente de bons desempenhos,
se aproximando mais da lgica das empresas pri-
vadas e oferecendo mais qualidade nos servios
pblicos prestados sociedade.
REFERNCIAS
BAHIA. Lei n 6.677, de 26 de setembro de 1994. Dispe sobre
o Estatuto dos Servidores Pblicos Civis do Estado da Bahia,
das Autarquias e das Fundaes Pblicas Estaduais. Dirio
Ofcial do Estado da Bahia, Salvador, 27 set. 1994, p. 2.
BAHIA. Lei n 7.023, de 23 de janeiro de 1997. Altera
dispositivos da Lei n 6.677, de 26 de setembro de 1994, e
d outras providncias. Dirio Ofcial do Estado da Bahia,
Salvador, 24 jan. 1997, p. 10.
BAHIA. Lei n. 8.889, de 01 de dezembro 2003. Dispe sobre
a estrutura dos cargos e vencimentos no mbito do Poder
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Ofcial do Estado da Bahia, Salvador, 2 dez. 2003, p. 13.
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Estabelece normas de fnanas pblicas voltadas para a
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BRASIL. Ministrio do Planejamento. Disponvel em:
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GOVERNO DO ESTADO DA BAHIA
AVALIAO DE DESEMPENHO
PARA EFEITO DE ESTGIO PROBATRIO
rgo/Entidade:
Lotao:
Perodo Avaliado
De:
Nome: Matrcula:
FATORES NVEIS DE DESEMPENHO

1. ASSIDUIDADE
Presena do servidor no local de
trabalho dentro do horrio
estabelecido para o expediente
da unidade.
a) ( )
Cumpre o horrio e est sempre presente, mostrando-se disposto a atender s necessidades
de trabalho.
b) ( ) Cumpre o horrio estabelecido e pontual nos seus compromissos de trabalho.
c) ( )
Normalmente no cumpre o horrio estabelecido, mas, quando presente, atende s
necessidades de trabalho.
d) ( ) Nunca cumpre horrio e est sempre ausente.

2. DISCIPLINA
Observa sistematicamente aos
regulamentos e s normas
emanadas das autoridades
competentes.
a) ( )
Sempre cumpre as normas e deveres, alm de contribuir para a manuteno
da ordem no ambiente de trabalho.
b) ( )
Mantm um comportamento satisfatrio atendendo s normas e deveres da unidade
unidade.
c) ( )
Eventualmente descumpre as determinaes que lhes so atribudas e tem um
comportamento instvel no grupo.
d) ( )
Mostra-se resistente a cumprir normas e deveres e sempre influencia negativamente no
comportamento do grupo.

3. INICIATIVA
Adota providncias em
situaes no definidas pela
chefia ou no previstas nos
manuais ou normas de servio.
a) ( )
Tem facilidade em buscar solues para situaes imprevistas do trabalho, quando
solicitado.
b) ( ) Esfora-se para solucionar algumas situaes imprevistas na execuo do trabalho.
c) ( )
Eventualmente apresenta solues para situaes imprevistas do trabalho, quando
solicitado.
d) ( )
Deixa de solucionar problemas decorrentes de situaes imprevistas na execuo do
trabalho.

4. PRODUTIVIDADE
Apresenta volume e qualidade
de trabalho num intervalo de
tempo satisfatrio.

a) ( )
Ultrapassa o volume de trabalho exigido, entregando as tarefas antes dos prazos
estabelecidos e com qualidade.
b) ( )
Apresenta resultados satisfatrios, entregando as tarefas dentro dos prazos estabelecidos.
c) ( )
Apresenta resultados para o trabalho exigido, porm no cumpre os prazos estabelecidos.
d) ( )
Demonstra resultados abaixo do exigido e as tarefas so sempre entregues fora dos prazos
previstos.

5. RESPONSABILIDADE
comprometido com suas
tarefas, com as metas
estabelecidas pelo rgo ou
entidade e com o bom conceito
da administrao pblica do
Estado.

a) ( )
Conhece suas atribuies executando suas atividades acima das expectativas, antecipando-
se s solicitaes.
b) ( )
Executa adequadamente as suas atividades de acordo com as metas estabelecidas para a
unidade.
c) ( )
Em algumas situaes demonstra pouca ateno em relao a execuo das atribuies do
seu cargo.
d) ( )
No cumpre adequadamente suas atribuies necessitando de permanente orientao e
controle.

Comentrios do (a) Avaliado(a)

Assinatura do(a) Avaliado(a):

Data:
Comentrios do (a) Avaliador (a)


Data:

Assinatura do (a) Avaliador (a):

Data:

Identificao do(a) avaliador(a)
Nome:

Matrcula:
Cargo:

Lotao:
FOLHA DE TABULAO
FATORES
CONCEITOS
A B C D
1. Assiduidade
EXCELENTE BOM REGULAR INSATISFATRIO
2. Disciplina
3. Iniciativa
4. Produtividade
5. Responsabilidade

ANEXO 1
GOVERNO DO ESTADO DA BAHIA
AVALIAO DE DESEMPENHO
PARA EFEITO DE ESTGIO PROBATRIO
rgo/Entidade:
Lotao:
Perodo Avaliado
De:
Nome: Matrcula:
FATORES NVEIS DE DESEMPENHO

1. ASSIDUIDADE
Presena do servidor no local de
trabalho dentro do horrio
estabelecido para o expediente
da unidade.
a) ( )
Cumpre o horrio e est sempre presente, mostrando-se disposto a atender s necessidades
de trabalho.
b) ( ) Cumpre o horrio estabelecido e pontual nos seus compromissos de trabalho.
c) ( )
Normalmente no cumpre o horrio estabelecido, mas, quando presente, atende s
necessidades de trabalho.
d) ( ) Nunca cumpre horrio e est sempre ausente.

2. DISCIPLINA
Observa sistematicamente aos
regulamentos e s normas
emanadas das autoridades
competentes.
a) ( )
Sempre cumpre as normas e deveres, alm de contribuir para a manuteno
da ordem no ambiente de trabalho.
b) ( )
Mantm um comportamento satisfatrio atendendo s normas e deveres da unidade
unidade.
c) ( )
Eventualmente descumpre as determinaes que lhes so atribudas e tem um
comportamento instvel no grupo.
d) ( )
Mostra-se resistente a cumprir normas e deveres e sempre influencia negativamente no
comportamento do grupo.

3. INICIATIVA
Adota providncias em
situaes no definidas pela
chefia ou no previstas nos
manuais ou normas de servio.
a) ( )
Tem facilidade em buscar solues para situaes imprevistas do trabalho, quando
solicitado.
b) ( ) Esfora-se para solucionar algumas situaes imprevistas na execuo do trabalho.
c) ( )
Eventualmente apresenta solues para situaes imprevistas do trabalho, quando
solicitado.
d) ( )
Deixa de solucionar problemas decorrentes de situaes imprevistas na execuo do
trabalho.

4. PRODUTIVIDADE
Apresenta volume e qualidade
de trabalho num intervalo de
tempo satisfatrio.

a) ( )
Ultrapassa o volume de trabalho exigido, entregando as tarefas antes dos prazos
estabelecidos e com qualidade.
b) ( )
Apresenta resultados satisfatrios, entregando as tarefas dentro dos prazos estabelecidos.
c) ( )
Apresenta resultados para o trabalho exigido, porm no cumpre os prazos estabelecidos.
d) ( )
Demonstra resultados abaixo do exigido e as tarefas so sempre entregues fora dos prazos
previstos.

5. RESPONSABILIDADE
comprometido com suas
tarefas, com as metas
estabelecidas pelo rgo ou
entidade e com o bom conceito
da administrao pblica do
Estado.

a) ( )
Conhece suas atribuies executando suas atividades acima das expectativas, antecipando-
se s solicitaes.
b) ( )
Executa adequadamente as suas atividades de acordo com as metas estabelecidas para a
unidade.
c) ( )
Em algumas situaes demonstra pouca ateno em relao a execuo das atribuies do
seu cargo.
d) ( )
No cumpre adequadamente suas atribuies necessitando de permanente orientao e
controle.

Comentrios do (a) Avaliado(a)


Data:


Data:

Assinatura do (a) Avaliador (a):

Data:

Identificao do(a) avaliador(a)
Nome:

Matrcula:
Cargo:

Lotao:
FOLHA DE TABULAO
FATORES
CONCEITOS
A B C D
1. Assiduidade
EXCELENTE BOM REGULAR INSATISFATRIO
2. Disciplina
3. Iniciativa
4. Produtividade
5. Responsabilidade

ANEXO 2
Fluxo de trabalho da certificao ocupacional
ANALISE DE CARGOS

DESENVOLVIMENTO
TESTES

APLICAO E PONTUAO

Equipe de Estatstica e Psicometria
Padres de
Competncias
Perfil Ocupacional
Especificaes Itens
de Teste
Definio conjunta da
bateria e do tipo de teste
Realizao do
Pr-Teste
Obter Validao e
Aprovao nas vrias
instncias

Elaborao do Teste
Realizao dos Estudos
Estatsticos e Psicomtricos
Gerao dos Relatrios
Tcnicos
Verso Final do Teste
Elaborao e Publicao
da Convocao,
reproduo do teste e
Manual do Candidato
Divulgao e Orientao
aos candidatos
Pontuao e Correo do
teste, atravs de parceiro
contratado.
Aplicao do Teste
Atravs de parceiro
contratado
Divulgao
dos
Resultados
Banco de Dados

Equipe de TI

Funes
Estratgicas

Funes Mdias
(Ttico)

Funes Operacionais

QUADRO 1
QUADRO 2

100 % Complexidade (Responsabilidade)
85 % Resultados

80 % Comportamental

70 % Tcnica

Coeficiente de Desempenho
do Servidor
(CDS)
Entrega do Servidor
Dimensionamento da fora de trabalho:
a experincia no estado da Bahia
Jorge Alexandre Rosa de Moura
A
Resumo
Historicamente, o planejamento de gesto de pessoas no tem
sido tratado de maneira adequada nos organismos pblicos. Embora
iniciativas consistentes possam ser observadas em empresas
privadas, estas nem sempre migram na mesma velocidade para
o mbito das administraes publicas. Nesta perspectiva, o
dimensionamento da fora de trabalho ocupa lugar de destaque
no planejamento de recursos humanos e o aprimoramento e a
inovao dos processos de trabalho tornam-se prioridade para
a sua correta consecuo. A partir das experincias isoladas de
dimensionamento no Poder Executivo e da constatao de que
o Estado da Bahia carece de uma metodologia para aplicao
sistemtica desta prtica, prope-se uma discusso sobre quais
as vantagens e principais obstculos sua adoo.
Palavras-chave: Planejamento de gesto de pessoas.
Dimensionamento da fora de trabalho. Administrao pblica.
A
Ps-graduado em Polticas Pblicas e Gesto Governamental pelo Centro de
Pesquisa de Ps-Graduao Visconde de Cairu (CEPPEV); graduado em Cin-
cias Econmicas pela Universidade Catlica de Salvador (UCSal); especialista
em Polticas Pblicas e Gesto Governamental na Diretoria de Planejamento de
Recursos Humanos da Secretaria da Administrao do Estado da Bahia (SAEB).
jorge.moura@saeb.ba.gov.br
BAHIA
ANLISE & DADOS
Abstract
Human resources management planning has not histori-
cally been dealt with in an appropriate manner in public or-
ganizations. Although consistent initiatives can be observed
in private companies, these do not always migrate to the
sphere of public administrations at the same speed. Sizing
the labour force takes a prominent place in human resources
planning and improving and innovating working processes
become a priority for its correct attainment within this per-
spective. A discussion is proposed on the advantages and
main obstacles for its adoption from isolated experiences of
sizing in the government and observation that the State of
Bahia lacks a methodology for a systematic application of
this practice.
Keywords: Human resources management planning.
Sizing the labour force. Public administration.
INTRODUO
Segundo o dicionrio Aurlio, dimensionar
significa calcular ou preestabelecer as dimen-
ses ou propores de algo. O que se observa
que, aplicando-se esta definio ao dimensiona-
mento da fora de trabalho dentro no ambiente
pblico, a misso se torna quase que herc-
lea pelo fato de lidar com situaes comple-
xas, representada por vrias reas de atuao
contendo inmeras atividades, diversos cenrios
e mltiplas realidades.
Para superao desses obstculos, deve-se esta-
belecer uma relao de confana entre o governo
do Estado, as lideranas e pessoas envolvidas nos
processos de cada uma das reas de atuao do
poder pblico, pois estes sero os atores-chave
na descrio dos processos e atividades e para a
compreenso exata do esforo a ser desprendido,
fatores importantes para o clculo do quantitativo
necessrio de pessoas na execuo dos projetos.
O fato que muitas pessoas relacionam dimen-
sionamento da fora de trabalho com desligamento
do quadro de pessoal. No verdade. Um traba-
lho srio de dimensionamento como a prpria
DIMENSIONAMENTO DA FORA DE TRABALHO: A EXPERINCIA NO ESTADO DA BAHIA
defnio nos traz: preestabelecer propores
nos d guarida para entender que se deve ter parci-
mnia nas decises a serem tomadas, pois ao fnal
deste trabalho no dever haver nem excesso nem
falta em cada uma das reas
a serem dimensionadas.
com este esprito que o
governo do estado da Bahia
vem, nos ltimos anos, ela-
borando um estudo acerca
da melhor forma de com-
preender as nuances residentes no mbito gover-
namental, visando a construo ou a aquisio de
uma metodologia de dimensionamento da fora de
trabalho que melhor se adeque a essas variaes
e dimenses de servios que o Estado tem a obri-
gao de fornecer ao cidado e que, ao mesmo
tempo, seja executada de forma clere e efciente.
ORIGENS DO PLANEJAMENTO
No mundo
As origens histricas do planejamento de gesto
de pessoas
1
no seio das organizaes so de difcil
restituio. Isto se deve ao fato de que este tipo
de planejamento ocupou, durante muito tempo, um
lugar secundrio entre as prioridades organizacio-
nais. Todavia, alguns autores mencionam que o pri-
meiro modelo remonta a 1779, quando John Rowe
formulou um modelo atuarial para os emprega-
dos da Marinha Real da Inglaterra. At a Segunda
Guerra Mundial, a organizao estava pouco moti-
vada a esse respeito, pois a mo de obra, pouco
ou no especializada, era numerosa e respondia s
necessidades.
De 1945 a 1960, os empregadores sentiram
necessidade de contratar pessoas mais especia-
lizadas, capazes de responder s novas exign-
cias tecnolgicas. Aps 1960, desenvolveu-se uma
1
Traduzido de: Sekiou et al. Gestion des Ressources Humaines. DeBoeck Univer-
sit, 1998. (Chapitre 3 Environemnt organizationel et planifcation des ressources
humaines).
nova forma de planejamento de gesto de pessoas,
desta vez centrada igualmente nas necessidades
da organizao e nos desejos dos empregados.
Atualmente, o planejamento de gesto de
pessoas essencial s
organizaes que evoluem
em funo de um mercado
cada vez mais globalizado,
conduzidas pelas pes-
soas que as compem, as
quais devem planejar no
s suas tarefas, mas tambm sua vida pessoal
ligada ao trabalho.
No Brasil
Na administrao pblica federal, em breve
retrospectiva sobre a gesto de pessoas, Santos
(2008) aponta para cinco fases. A primeira, antes
de 1930, era exclusivamente contbil. Nela no
havia preocupao com a valorizao dos trabalha-
dores e as aes estavam concentradas nos custos
de produo.
Entre 1930 e 1950, a gesto de pessoas viveu
a fase legalista. A instituio do Departamento de
Administrao do Servio Pblico (DASP), a apro-
vao do concurso pblico como forma de ingresso
no servio pblico e a adoo do sistema de mrito
marcaram essa fase, na qual os servidores pbli-
cos conquistaram algumas vantagens em relao
aos trabalhadores das empresas privadas.
A terceira fase, denominada fase sindicalista de
gesto de pessoas e carreiras da administrao
pblica, ocorreu no perodo de 1950 a 1964 e foi
caracterizada pelo incio dos estudos que sistema-
tizaram os direitos e deveres do funcionalismo, pelo
fortalecimento da carreira administrativa no servio
pblico e pela criao da Escola Brasileira de Admi-
nistrao Pblica da Fundao Getulio Vargas.
A quarta fase, de 1964 a 1978, denominada
economia de gesto de pessoas e carreiras, ocor-
reu durante o regime de exceo no Brasil, no qual
boa parte das conquistas dos servidores pblicos
e, ainda, dos trabalhadores das empresas privadas
foram prejudicadas, pois o foco era o aumento da
Atualmente, o planejamento de
gesto de pessoas essencial
s organizaes que evoluem em
funo de um mercado cada vez
mais globalizado
JORGE ALEXANDRE ROSA DE MOURA
produtividade. Somente a rea de RH dava aten-
o ao tema cargos e salrios.
Em 1978, inicia-se a fase estratgica da gesto
de pessoas e carreiras. Houve um desencadea-
mento de movimentos grevistas, principalmente por
parte dos trabalhadores das universidades pbli-
cas, rgos de sade, previdncia social, rgos
de tributao e fscalizao. Ocorreu, ainda, a cria-
o da Escola Nacional de Administrao Pblica
(ENAP) e a edio da Lei n 8.112, de 11/12/90, que
estabeleceu o Regime Jurdico nico do Pessoal
Civil da Unio.
Na dcada de 1990, a gesto de recursos huma-
nos no Brasil foi marcada, principalmente, pela: (I)
fexibilizao da estabilidade dos servidores pbli-
cos com a adoo dos mecanismos de reduo de
quadros por excesso de despesas e demisso por
desempenho ainda no regulamentada; (II) utiliza-
o de mecanismos de avaliao de desempenho;
(III) instituio de gratifcaes de desempenho na
composio da remunerao; (IV) introduo de
mecanismos distintos de contratao; (V) uso da
tecnologia na produo, sistematizao e divulga-
o de dados relacionados fora de trabalho; (VI)
organizao da funo de RH; (VII) fortalecimento
dos processos de seleo e promoo dos servi-
dores; e (VIII) instituio de programas voltados ao
desenvolvimento gerencial e ao fortalecimento de
carreiras (SANTOS, 2006).
Nos ltimos anos, a gesto de pessoas no Bra-
sil est centrada sobre cinco eixos
2
: democratizao
das relaes de trabalho; gesto de carreiras; avalia-
o de desempenho e gesto por competncias; sis-
temas e processos em gesto de pessoas; e polticas
de sade, benefcios e previdncia do servidor.
Na Bahia
O estado da Bahia foi um dos primeiros a ado-
tar o planejamento para viabilizar o seu desenvolvi-
mento. Trs momentos marcaram a emergncia do
seu planejamento: nos anos 1930, com um plano
de enfrentamento crise conjuntural vivida pela
2
Extrados do Planejamento Estratgico 2008 2010 da Secretaria de Recursos
Humanos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
lavoura cacaueira; entre 1943 e 1947, com a insti-
tucionalizao do Escritrio do Plano de Urbanismo
da Cidade de Salvador (EPUCS), por meio do
qual se estabeleceram diretrizes de planejamento
urbano no intuito de ordenar o crescimento da capi-
tal baiana; e em 1955, com a instituio da Comis-
so de Planejamento Econmico (CPE), quando,
de fato, se introduziu a funo planejamento da
administrao pblica baiana.
Nos anos 1960 e 1970, a subordinao dos entes
da Federao e a centralizao dos recursos pbli-
cos na Unio, patrocinadas pelo regime militar, para-
lisaram iniciativas prprias de estados e municpios,
que passam a replicar, nas suas polticas de planeja-
mento, a mesma estrutura do governo federal.
De 1963 a 1966, aconteceu a Reforma Adminis-
trativa Paradigmtica, que trouxe inovaes orga-
nizacionais no aparelho administrativo estadual
reconhecidas como pioneiras no cenrio nacional, a
exemplo da criao dos Sistemas de Planejamento
e de Administrao Geral.
Em 1966, foi criado o Departamento de Admi-
nistrao Geral (DAG)
3
, que concretizou a Reforma
Administrativa do Poder Executivo no Estado da
Bahia. O DAG tinha por fnalidade a execuo de
atividades de administrao geral, a divulgao de
atos e trabalhos de interesse especfco ou geral, a
orientao de poltica de assistncia aos servido-
res, alm da coordenao, orientao e controle
de atividades executadas em nvel setorial, pelos
Servios de Administrao Geral (SAG) das diver-
sas secretarias e outros rgos do Estado, com
o objetivo de assegurar a uniformidade no cum-
primento de diretrizes e normas de carter geral.
Em 1971, foi criada a Secretaria do Planejamento,
Cincia e Tecnologia.
Vale ressaltar que a economia mundial teve
um crescimento sem precedentes at a dcada de
1970, quando o Estado desempenhava um papel
de provedor e funcionava como planejador e inter-
ventor na economia de modo a corrigir as distor-
es do mercado. Ao longo da dcada de 1980,
este modelo desenvolvimentista entra em crise em
3
Lei n 2.321/1966.
funo do esgotamento fnanceiro, gerado por fato-
res externos, como as duas crises do petrleo, em
1973 e 1979, que provocaram a alta internacional
dos juros e a supervalorizao do dlar.
A crise dos pases cen-
trais acarreta consequn-
cias recessivas mundiais,
internalizadas pelo Brasil
em funo da estatizao
da dvida externa, que pro-
voca a marginalizao deste
pas em relao economia
mundial, poca da dcada
perdida, caracterizada pela
estagnao da economia e deteriorao da mquina
estatal. Os instrumentos de planejamento passam a
ser peas de fco e, tanto em nvel federal, como
estadual e municipal, encerra-se a poca dos pla-
nos globais elaborados com extremo rigor tcnico e
poucos interlocutores polticos.
Os anos 1980, no Brasil, so marcados pela
redemocratizao, cuja maior consequncia para a
administrao pblica o desmonte das estruturas,
prticas e modelos de gesto herdados da era militar.
No campo econmico, os princpios liberais so assu-
midos com a abertura da economia ao comrcio inter-
nacional. A nova Reforma do Estado repensa e reduz
a atuao dos entes estatais em diversas reas.
Em 1983, com a criao da atual Secretaria da
Administrao do Estado da Bahia (SAEB), que
veio a suceder o Departamento de Administrao
Geral (DAG), foi institudo
4
um modelo de gesto
de carter sistmico, o Sistema Estadual de Admi-
nistrao (SEA).
Esse modelo props diretrizes de como coordenar
e executar a poltica de pessoal, material, patrimnio
e encargos auxiliares, estabelecer fuxos permanen-
tes de informaes entre as suas unidades setoriais
e seccionais e promover aes de modernizao
administrativa e de desburocratizao para o aper-
feioamento do Servio Pblico Estadual.
O Sistema Estadual de Administrao (SEA) foi
concebido tendo como rgo central a Secretaria
4
Lei Delegada n 63/1983.
da Administrao (SAEB), a qual foi estruturada em
departamentos responsveis pelas aes referentes
s polticas de pessoal, material, patrimnio e encargos
auxiliares e desenvolvimento de recursos humanos e
organizacionais. O modelo
compunha-se tambm de
rgos setoriais, Superinten-
dncia ou Servio de Admi-
nistrao de cada Secretaria
de Estado e as unidades,
que, em cada rgo, so
diretamente subordinados ao
governador e realizam ativi-
dades de administrao, e de
rgos seccionais, que so as unidades de adminis-
trao das autarquias e fundaes e as unidades de
administrao dos rgos regionalizados.
Com a fnalidade de promover o processo perma-
nente e integrado de modernizao na Administrao
Pblica Estadual, fortalecendo ainda mais o SEA,
foi institudo o Subsistema de Desenvolvimento de
Administrao
5
. Para dar suporte a esse subsistema
foi criado, na estrutura do rgo central, o Centro
de Desenvolvimento da Administrao (CDA), com
a fnalidade de promover, coordenar, supervisionar,
acompanhar e avaliar o processo de modernizao
administrativa, de informatizao da administrao
estadual, bem como a poltica de formao e capa-
citao de recursos humanos. Nos rgos setoriais,
foram criados os Ncleos de Desenvolvimento da
Administrao (NDA), com a fnalidade de coordenar,
supervisionar e executar de forma integrada as ativi-
dades de modernizao, informtica e recursos huma-
nos, em estreita articulao com o rgo central.
Em 1998
6
, foi defnido um novo padro organiza-
cional nas secretarias de Estado, mantendo-se, na
essncia, o SEA. Nesse sentido, foi criada a atual Dire-
toria Geral (DG), que incorporou, alm das funes de
planejamento, oramento e fnanas7 por meio das
Diretorias de Oramento (DO) e de Finanas (DF) ,
5
Decreto n 1.314/92.
6
Lei n 7.435/98.
7
Funes vinculadas aos Sistemas Estaduais de Planejamento, Oramento e Finan-
as, at ento sob a competncia das extintas Assessoria de Planejamento (Asplan) e
Inspetoria Setorial de Finanas (ISF).
Os instrumentos de planejamento
passam a ser peas de fco
e, tanto em nvel federal, como
estadual e municipal, encerra-
se a poca dos planos globais
elaborados com extremo rigor
tcnico e poucos interlocutores
polticos
as atribuies at ento de competncia dos extintos
SAGs direcionadas para a Diretoria Administrativa
(DA) e NDA que passaram para a Coordenao
de Modernizao e Informtica (CMO).
A partir de uma atuao
no sistmica do rgo cen-
tral da funo administrao,
o processo de institucionali-
zao desse modelo deu-se
de forma heterognea nas
diversas secretarias, tanto
por questes relacionadas
realidade de cada unidade
setorial, como tambm por
inconsistncias e limitaes
na implementao dos processos que compem o
SEA, em especial aqueles de gesto de RH, de TI
e de modernizao administrativa.
Dessa forma, observa-se que algumas secre-
tarias passaram a contemplar, em suas estrutu-
ras, unidades prprias para a conduo autnoma
dessas polticas de gesto e isso confgura uma
distoro para tal modelo, que prope que essas
unidades deveriam ter carter sistmico.
Em dezembro do ano de 2006, o Decreto n
10.196 regulamentou o SEA, reconhecendo sua
atual estrutura organizacional. Destaca-se, neste
trabalho, a atividade de gesto de pessoas que
tem uma Superintendncia de RH subdividida em
uma Diretoria de Planejamento (DPL), uma Direto-
ria de Administrao de RH (DARH), uma Diretoria
de Desenvolvimento (DDE) e uma Coordenao
de Sade Ocupacional e Segurana do Trabalho e
de Previdncia (CGSO), sendo que, em cada uma
dessas funes, foram determinadas quais ativida-
des seriam executadas pelo rgo central e quais
as que seriam executadas pelos rgos setoriais.
ANTECEDENTES
O redesenho de processo realizado na rea de
RH para o Estado da Bahia, fnalizado em 2003, sina-
lizou como importante o planejamento de gesto de
pessoas e nesse contexto surgiu a necessidade de
sistematizar uma metodologia de dimensionamento
da fora de trabalho, objetivando o planejamento do
quadro de pessoal, nos aspectos quantitativos e qua-
litativos, para fundamentar a tomada de decises.
Corroborando essa mes-
ma linha de entendimento, o
resultado de uma pesquisa
realizada pela Pricewater-
house Coopers, em 2003,
confrma que as organiza-
es lderes em seus seg-
mentos no mundo buscam
alinhar o planejamento de
pessoas aos seus planeja-
mentos estratgicos.
O diagnstico do Programa Nacional de Apoio
Modernizao da Gesto e do Planejamento dos
Estados Brasileiros e do Distrito Federal (PNAGE)
feito em 2005 pelo Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (MPOG), no que tange
macrofuno administrao, em particular aos
processos que integram o Sistema Estadual de
Administrao (SEA), do Governo do Estado da
Bahia, apontava uma baixa capacidade de plane-
jamento da fora de trabalho, especialmente consi-
derando o impacto crescente do custeio de pessoal
sobre o oramento estadual (BRASIL, 2005).
Chama ateno, tambm, que medidas eram
implementadas pontualmente, sem uma maior pre-
ocupao com a preservao do carter sistmico,
transversal e integrador, inerente proposta deste
modelo e fundamental garantia dos ganhos de
efcincia e efccia pretendidos quando da sua
implantao, longe de promover avanos em dire-
o sua modernizao. Assim, acabavam por
gerar distores e disfunes, a exemplo da sobre-
posio, falta de coordenao e, muitas vezes,
inverso dos papis de formulao e de implemen-
tao das polticas de gesto.
Nesse sentido, tornou-se imprescindvel a cons-
truo de um novo modelo de gesto pblica que
proporcionasse s organizaes do governo esta-
dual os meios e ferramentas de gesto necess-
rias para que passassem a atuar com foco em
resultados.
[...] tornou-se imprescindvel
a construo de um novo
modelo de gesto pblica que
proporcionasse s organizaes
do governo estadual os meios e
ferramentas de gesto necessrias
para que passassem a atuar com
foco em resultados
No obstante os requisitos de efcincia e ef-
ccia to imperiosos em tempos atuais, face
escassez de recursos e maior exigncia quanto
qualidade na prestao dos servios pblicos , o
processo de abertura demo-
crtica e amadurecimento
da sociedade passa a exigir,
tambm e com igual nfase,
a incluso na agenda atual
da gesto pblica de temas
como participao social,
transparncia administrativa
e tica pblica, requerendo
uma abordagem corporativa
e sistmica, para que os seus efeitos possam estar
disseminados por toda a mquina de governo.
Um dos grandes desafos encontrados pelos
profssionais da Diretoria de Planejamento (DPL)
para enfrentar os problemas detectados pelos diag-
nsticos anteriormente citados foi a elaborao ou
adoo de metodologias que permitissem realizar
essa gesto estratgica do capital humano nas
organizaes, aderente a essas melhores prticas.
Diante disso, a DPL vem aprimorando, desde
2005, mtodos e tcnicas de planejamento da fora
de trabalho em termos de sua tipifcao, quantif-
cao e qualifcao, objetivando a implementao
efetiva dos planos, programas, projetos de governo,
bem como a manuteno com efcincia e efccia
dos servios de prestao continuada.
Com o intuito de prospectar no mercado uma
metodologia que mais se adequasse realidade do
Estado, a DPL fez algumas consultas e pesquisas e
elaborou um termo de referncia para contratao
de servios de consultoria voltados aquisio e
transferncia do conhecimento da Metodologia de
Dimensionamento da Fora de Trabalho, acompa-
nhada de uma ferramenta de TI associada, e apli-
cao de um projeto piloto em unidades das reas de
educao, sade e segurana pblica, alm de um
plano estratgico para implementao das aes de
adequao do quadro de pessoal dimensionado.
Com essa nova metodologia, a SAEB espera
desenvolver uma sistemtica inovadora na rea
governamental que far contraponto ao modelo
vigente, que privilegia apenas o enfoque oramen-
trio, mediante o envio, pelos rgos e entidades,
de quantidades extradas, em sua grande maioria,
da sensibilidade e experincia de quem convive
com os processos atuais.
A adoo desse pro-
cesso se faz necessrio em
vista de ter sido pontuado,
tambm, no diagnstico do
PNAGE, em 2007, a exis-
tncia de uma baixa capa-
cidade de gesto e controle
na rea administrativa do
Estado. Os principais pro-
blemas detectados foram: (I) defcincia no acom-
panhamento, controle e avaliao das polticas
pblicas; (II) defcincia na gesto por programas e
difculdade de articulao com as metas; (III) Pouca
articulao entre o sistema de planejamento e a
gesto de recursos humanos e a gesto da tecnolo-
gia da informao.
Essas afrmaes so de suma importncia
para o entendimento de que o dimensionamento,
por si s, no ir resolver de forma ampla os pro-
blemas de quantifcao e qualifcao de quadro
de pessoal, tendo, portanto, que haver, em para-
lelo, modelos de gesto consistentes e utilizados
de forma sistemtica para garantir o controle das
aes e dos processos.
Portanto, podemos concluir que o dimensio-
namento da fora de trabalho no Estado ser um
processo sistemtico e contnuo de avaliao das
necessidades futuras e atuais no que diz respeito
aos quantitativos, composio e perfl dos servi-
dores e, tambm, da defnio das estratgias e
aes que se fazem necessrias para viabilizar o
alcance de tais necessidades. Tudo isto alinhado
ao planejamento estratgico e poltica de recur-
sos humanos do Estado.
SITUAO ATUAL
A gesto de pessoas no Estado no uma tarefa
simples e a sua contribuio qualidade dos servios
Portanto, podemos concluir que
o dimensionamento da fora
de trabalho no Estado ser um
processo sistemtico e contnuo
de avaliao das necessidades
futuras e atuais no que diz respeito
aos quantitativos, composio e
perfl dos servidores
pblicos um ponto de extrema importncia para a
administrao atual. O Estado necessita de instru-
mentos que conduzam excelncia de desempe-
nho, mantenham o foco nos resultados e permitam a
avaliao do custo/benefcio dos servios pblicos e
o seu alinhamento com as metas estabelecidas.
Os instrumentos atuais no so to efcientes e
no esto sendo utilizados de forma integrada com
planejamento, execuo e controle. Tambm esto
pouco alinhados ao planejamento estratgico do
Estado. Alm disto, a falta de informaes sistema-
tizadas e o excesso de burocracia e procedimentos
administrativos tornaram a administrao de pes-
soal uma atividade pouco voltada para resultados.
A implementao de uma metodologia de dimen-
sionamento da fora de trabalho utilizando novos
instrumentos de anlise gerencial tem como objetivo
tornar a gesto de pessoas mais efciente, visando
otimizar as despesas com pessoal e a alocao das
pessoas, reduzindo as necessidades de contrata-
o. Possibilitar, tambm, a equalizao no preen-
chimento das vagas necessrias ao Estado.
O Poder Executivo estadual composto por
diversas secretarias, autarquias, fundaes, socie-
dades de economia mista e empresas pblicas,
com atuao em 417 municpios. O Estado possui,
aproximadamente, 178 mil servidores e emprega-
dos pblicos ativos no Poder Executivo, exercendo
atividades variadas; uma receita corrente lquida de
cerca de R$14,3 bilhes; e uma despesa com pes-
soal e encargos nesta esfera de poder, em 2008,
em torno de R$ 6,1 bilhes, que representa 43,10
% da despesa corrente lquida com pessoal, tor-
nando complexa a tarefa do dimensionamento do
quadro de pessoal.
Aliado a isso, recentemente, no ano de 2009, o
governo aprovou a lei de reestruturao das car-
reiras de Estado, houve aumento dos custos com
a previdncia e com o aporte do seguro sade do
funcionalismo pblico (Planserv). A evoluo das
despesas com pessoal nos ltimos anos demons-
trada no Anexo 1.
A otimizao da utilizao desses recursos ter
um impacto positivo no Oramento do Estado e con-
tribuir signifcativamente para o ajuste das contas
pblicas. Alm disto, a utilizao de instrumentos de
planejamento oramentrio, com simulaes e pro-
jees de resultados, permitir aos gestores uma
atuao muito mais efcaz.
PLANEJAMENTO ESTRATGICO DE GESTO
DE PESSOAS
Diante desse breve histrico do planejamento no
Estado da Bahia e da viso geral do ambiente no
qual est inserido, levando-se em considerao que
os servidores pblicos constituem um dos vetores
mais importantes e necessrios para que a organi-
zao desempenhe com xito suas aes para con-
cretizar sua misso e viso, o governo estrutura a
rea de gesto de pessoas de forma a coloc-la em
local estratgico dentro do modelo atual.
Saber onde se est o diagnstico o primeiro
passo. Decidir aonde se quer chegar os objetivos ,
o segundo. O simples conhecimento da misso orga-
nizacional no garante que ela seja concretizada.
Para tanto, necessrio reconhecer um plane-
jamento estratgico de gesto de pessoas como
condutor das aes, concentrando-se na fxao de
objetivos, na sintetizao das informaes e iden-
tifcao da distncia entre o ponto de partida e o
ponto que se quer atingir, ambos ligados aos exce-
dentes e escassez de efetivos, falta de recom-
posio do quadro, ao envelhecimento da mo de
obra, mobilidade e s pessoas que compem a
organizao, as quais devem planejar no s suas
tarefas, mas tambm sua vida pessoal ligada ao
processo de desenvolvimento endgeno.
necessrio que as pessoas que trabalham na
organizao direcionem seus esforos para alcan-
-la. a atuao conjunta da alta direo com os
funcionrios em todos os nveis organizacionais
que torna exequvel a misso da organizao.
Todos so responsveis por seu sucesso. Quanto
mais alinhado com os objetivos organizacionais
estiver o quadro de pessoal, mais condies e
possibilidades de sucesso ter a organizao.
O planejamento estratgico dever ser bem def-
nido e explicitado. Cada pessoa da organizao deve
compreender o seu papel, sua posio e importncia
para o alcance dos objetivos, que devem ser desdo-
brados em metas e objetivos ao nvel individual. A
gesto estratgica de pessoas exigir muito mais do
que apenas o planejamento e
controle da fora de trabalho.
Ela deve desenvolver meca-
nismos que garantam o com-
promisso, o envolvimento e a
motivao das pessoas que
atuam na organizao, alm
da educao, da comunica-
o e da qualidade, que formam a base estrutural.
DIMENSIONAMENTO DA FORA DE
TRABALHO
Dentro do processo de modernizao da admi-
nistrao pblica brasileira, um dos aspectos fun-
damentais diz respeito ao aprimoramento dos
processos de gesto de pessoas.
A adoo de um modelo de gesto orientado
para resultados, que privilegia o enfoque dos ser-
vios pblicos na qualidade de servios prestados
aos cidados, traz como consequncia o aprimo-
ramento das tcnicas gerenciais, das estruturas e
processos de trabalho e a adoo mais intensiva da
tecnologia da informao.
Um dos grandes desafos encontrados na gesto
de pessoas a construo e adoo de metodolo-
gias que permitam realizar essa gesto estratgica
do capital humano da organizao.
Na rea pblica, os esforos de racionalizao
administrativa, de redesenho de processos de traba-
lho e gerenciais, de rearranjos estruturais e a adoo
cada vez mais intensiva das Tecnologias de Informa-
o associados a aes que redesenham o prprio
papel do Estado (atuao regulatria, permisses,
concesses, privatizaes e parcerias pblico-pri-
vado, terceirizaes etc.) trazem, como decorrn-
cia, a necessidade de se aprimorar os mtodos e
tcnicas de dimensionamento da fora de trabalho.
Introduzir e sedimentar uma metodologia de
dimensionamento da fora de trabalho efcaz uma
necessidade fundamental para a administrao
pblica moderna. Os lderes das reas de gesto de
pessoas no possuem uma forma efciente e segura
de contestar nmeros apresentados pelos diversos
rgos que solicitam con-
tratao de mo de obra.
o sonho de todo gestor
pblico possuir um mtodo
que o auxilie a compreender
as nuances das atividades
desempenhadas no dia a
dia e poder discutir se h,
ou no, a necessidade de aumentar ou diminuir o
quantitativo da sua fora de trabalho.
O governo do estado da Bahia acumula esfor-
os h alguns anos no intuito de desenvolver uma
metodologia que se torne um processo contnuo,
sistemtico e dinmico. Este modelo dever deter-
minar a fora de trabalho com o perfl, composio
e quantidade necessria para o sucesso futuro da
organizao ou de unidades que a compe; esta-
belecer as bases para um trabalho contnuo de
recrutamento, seleo e desenvolvimento estra-
tgicos, tendo os hiatos que serem preenchidos
como premissas; e possibilitar aes planejadas
atravs de um esforo metdico e contnuo para o
re-suprimento de pessoal devido a aposentadorias,
turnover, absentesmo etc.
Essa anlise dever culminar na elaborao de
um plano que estabelecer o que a composio da
fora de trabalho necessita para atingir os objetivos
organizacionais e as estratgias pessoais, incluindo
como isto poder ser feito. O desenvolvimento desse
plano estabelecer que conhecimentos, habilidades
e atitudes devero ser agregadas organizao de
modo que ela possa atingir seus objetivos.
O modelo apresentado no Anexo 1 mostra de
forma esquemtica como interagem algumas das
dimenses crticas de uma organizao pblica,
levando-se em conta a utilizao de uma metodolo-
gia de planejamento da fora de trabalho.
O trabalho escrito pelos Especialistas em Polti-
cas Pblicas e Gesto Governamental do governo
federal, Marcelo Viana Estevo de Moraes, Tiago
Falco Silva e Patrcia Vieira da Costa, com o ttulo
Um dos grandes desafos
encontrados na gesto de
pessoas a construo e adoo
de metodologias que permitam
realizar essa gesto estratgica do
capital humano da organizao
O mito do inchao da fora de trabalho do Exe-
cutivo federal corrobora a necessidade urgente de
uma metodologia, que, por hora, o governo da Bahia
elabora. Sem a implementao desse mtodo de
forma efcaz e consistente no ser possvel com-
provar as necessidades que surgirem nem justifcar
as remoes, transferncias, capacitaes e at
desligamentos que se faam necessrios.
No artigo supracitado, os autores contestam a
tese do superdimensionamento da fora de trabalho
na mquina pblica com base em dados quantitati-
vos e qualitativos. Apresentam dados comparativos
nacionais e internacionais que refutam a argumenta-
o acerca do inchao do quantitativo de servidores
civis no Executivo federal na ativa, como demons-
trado na Tabela 2 do Anexo 1. Analisa a evoluo do
quantitativo luz da poltica de gesto dessa fora
de trabalho, apontando as medidas para tentar aliar
a quantidade adequada de servidores sua devida
qualifcao, com prioridade para setores mais rele-
vantes e carentes, como a educao.
Nesse contexto, o estudo aborda a criao de
novas carreiras, as iniciativas para profssionalizar
a ocupao dos cargos e funes comissionadas,
e aes de ajuste e racionalizao da gesto de
pessoas, substituio de mo de obra terceirizada
irregular por servidores concursados e novas pos-
sibilidades de contratao temporria no setor
pblico. Por fm, apresenta inovaes propostas
pela Secretaria de Gesto do MPOG para aprimo-
rar o funcionamento da mquina pblica.
Utilizando-se os dados apresentados neste estudo,
faz-se um comparativo dos nmeros encontrados no
governo federal com os do governo do estado da
Bahia, como demonstrado na Tabela 3 do Anexo 1.
EXPERINCIAS QUE AGREGAM NO MBITO
FEDERAL
Para que pases da Unio Europeia
8
pudessem
participar do Mercado Comum Europeu, deveriam
8
Traduo do Relatrio Control of Public Sector Employment Levels in the Member
States of the European Union. 27 Reunio Informal dos Diretores-Gerais de Servi-
os Pblicos. Dublin, 7 e 8 de novembro de 1996. Relatrio preparado pelo Instituto
Europeu de Administrao Pblica (EIPA), Maastricht (Mimeo).
controlar os seus dfcits oramentrios e a sua
dvida pblica. Considerveis presses oramen-
trias resultaram, entre outros fatores, dos planos
para alcanar a integrao econmica e monet-
ria da Europa at o ano de 1999. Para poder habi-
litar-se a passar para o estgio fnal do plano de
integrao europeia, os pases-membros deveriam
ter limitado os seus dfcits oramentrios a 3% do
Produto Interno Bruto (PIB) e a sua dvida pblica
a 60% do PIB, a menos que pudessem demonstrar
que os dfcits e a dvida estavam sendo reduzidos
satisfatoriamente e que os valores de referncia
poderiam ser alcanados no devido tempo.
Atravs de trabalho elaborado em conjunto entre
o MPOG e a Comunidade Econmica Europeia,
atravs do Projeto EuroBrasil, foi feito um estudo
sobre de que forma os pases membros da Comu-
nidade Europeia tratam o dimensionamento da
fora de trabalho dentro de seus quadros de pes-
soal para auxiliar no controle destes gastos. Logo
abaixo, alguns trechos:
Uma das maneiras de controlar o gasto pblico
controlar as despesas correntes da adminis-
trao pblica. As despesas de pessoal, que
representam a maior parte dos desembolsos
pblicos, dividem-se em duas partes: a mone-
tria (nveis de pagamentos) e a fsica (nme-
ro de funcionrios pblicos empregados). O
controle dos nveis de emprego no servio p-
blico, portanto, um importante elemento do
controle do gasto pblico. (BRASIL, 2000)
E mais adiante:
Transparece claramente neste relatrio que
existem muitas diferenas nos mtodos utili-
zados e nos resultados obtidos pelos diferen-
tes pases-membros da UE. Todos eles vm
se esforando para controlar os seus quan-
titativos de pessoal, mas poucos revelaram
que tm como objetivo a reduo do nmero
de funcionrios pblicos. (BRASIL, 2000)
O relatrio indica que, na maioria dos pases-
membros, existe um rgo central responsvel
pelo controle de quantitativos de pessoal. Para os
cargos de alto escalo, esta superviso exercida
geralmente por ministrios responsveis pelas
fnanas ou administrao do pas em questo. J
as contrataes de pessoal dos escales mais bai-
xos costumam ser de competncia de cada minis-
trio interessado.
Merece destaque o sis-
tema da Sucia, que o
mais descentralizado de
todos os pases-membros.
Segundo o relatrio, os
rgos suecos planejam
suas aes com base num
oramento plurianual, sem
rubricas especfcas. Estes
rgos prestam contas ape-
nas de seus desempenhos globais, no estando
sujeitos a outros condicionamentos para o gasto do
dinheiro pblico.
Nota-se nestes pases da UE duas maneiras
de monitoramento dos gastos com pessoal: por
quantitativos de cargos defnidos em oramento
anual do governo ou via alocaes oramentrias
monetrias, nas quais os controles so indiretos.
No pargrafo abaixo, uma sntese de como feito o
controle de gastos com pessoal nos pases da UE
que responderam ao questionrio da pesquisa que
originou o referido relatrio:
Em quase todos os estados-membros ocor-
re, at certo ponto, a delegao da gesto de
pessoal. Todavia, a extenso dessa delega-
o e os mtodos utilizados na prtica da de-
legao diferem consideravelmente entre os
pases que as implementaram. Em geral, as
responsabilidades em questo so descen-
tralizadas ou delegadas aos ministrios ou
s agncias governamentais e, dentro delas,
aos gestores de linha. (BRASIL, 2000)
EXPERINCIAS QUE AGREGAM NO MBITO
ESTADUAL
O corpo tcnico da Secretaria de Administrao
do Estado da Bahia, comprometido em elaborar
uma mtrica capaz de trazer benefcios diretos para
o desenvolvimento e profssionalizao da fora de
trabalho, buscou atravs de estudos, pesquisas e
laboratrios elaborar uma metodologia de dimen-
sionamento da fora de trabalho prpria, na medida
em que abarcasse todas as reas existentes no
que se refere prestao de servios pblicos.
O esboo da ideia ini-
ciou-se quando do lan-
amento do Projeto de
Modernizao da Gesto
de Recursos Humanos
do Estado (Promorh), que
trouxe um novo entendi-
mento em relao inte-
grao dos processos de
gesto de pessoas. No Pro-
morh havia uma ao que consistia no redesenho
dos processos-chave de RH, que teve por objetivo
a concepo de um novo modelo de gesto em
que reposicionava a funo gesto de pessoas de
forma estratgica.
Com a fnalidade de auxiliar esta nova ordem
que se confgura e para atender s novas deman-
das, principalmente no que diz respeito raciona-
lizao de prestao de servios sociedade, o
governo do estado da Bahia est contratando ser-
vios especializados de consultoria para a transfe-
rncia, orientao e acompanhamento da equipe
na incorporao de uma metodologia de dimensio-
namento da fora de trabalho, de forma comparti-
lhada com as equipes tcnicas da DPL/SRH/SAEB
e dos demais rgos/entidades do Estado.
Diante das difculdades legais encontradas e
considerando que o processo de contratao (licita-
o) de uma metodologia de dimensionamento de
fora de trabalho e de uma ferramenta de TI asso-
ciada leva algum tempo, algumas aes emergen-
ciais foram disparadas pela DPL com o objetivo de
contemplar situaes que demandavam aes de
curto e mdio prazos.
Duas dessas aes foram trabalhos de dimen-
sionamento, j executados, na Superintendncia
de Estudos Econmicos e Sociais da Bahia (SEI) e
Controladoria Geral do Estado (CGE). Na primeira,
um dimensionamento feito em cima de produtos de
cunho intelectual (publicaes, estudos, pesquisas,
entre outros) com a participao de profssionais,
[...] o governo do estado da
Bahia est contratando servios
especializados de consultoria
para a transferncia, orientao
e acompanhamento da equipe
na incorporao de uma
metodologia de dimensionamento
da fora de trabalho
tanto da SAEB quanto da prpria SEI. E na segunda
um trabalho de benchmarking, onde de forma com-
parativa de atividades e de produtos ofertados por
outras instituies similares, pode-se chegar a um
nmero condizente com a realidade requerida.
Esses trabalhos serviram de base para a elabo-
rao do termo de referncia para contratao de
consultoria, pois os mesmos deram equipe tc-
nica da SAEB subsdios para o entendimento do
escopo a ser contratado. A partir dessa contrata-
o, a DPL iniciar o processo de dimensionamento
da fora de trabalho em todas as reas de atuao
do Estado da Bahia, sempre constituindo grupos
de trabalhos mistos entre DPL, Superintendncia
de Gesto Pblica (SGP), gestores e tcnicos das
reas a serem dimensionadas.
CONCLUSO
O que se observa que h uma crescente ten-
dncia na rea pblica, seja no Brasil ou em pases
de vrios continentes, de dedicar um pouco mais
de tempo na elaborao do seu planejamento de
gesto de pessoas, do qual o dimensionamento da
fora de trabalho parte.
O dimensionamento da fora de trabalho uma
tcnica j utilizada pela iniciativa privada h bastante
tempo. O Poder Pblico dever se acostumar a uti-
liz-la de igual maneira, sabendo que o quantitativo
calculado deve servir de suporte para decises res-
ponsveis e para planejamento futuro, no esque-
cendo que remoes, transferncias e capacitaes
vm primeiro que desligamentos ou contrataes.
O que se pretende no estado da Bahia ter
disseminada a cultura do dimensionamento com
bases tcnicas e de acordo com o planejamento
estratgico (foco em resultados) nas equipes de
servidores ativos que trabalharo para o alcance
desses resultados.
Apesar de haver uma preocupao constante
com o oramento pblico, para que o mesmo no
ultrapasse o limite imposto pela Lei de Diretri-
zes Oramentrias, o trabalho aqui proposto visa
embasar e prover o gestor pblico de informaes
consistentes para a tomada de decises mais acer-
tadas acerca da gesto do seu quadro de pessoal,
sem esquecer-se do mais importante: a prestao
de um servio pblico com qualidade, por meio de
servidores pblicos capacitados, motivados e cien-
tes de sua importncia na execuo das polticas
pblicas.
Por essas razes, a gesto de pessoas na Admi-
nistrao Pblica deve ser a gesto mais estrat-
gica dentre todas e estar focada nos quantitativos
necessrios para atender as mais diversas deman-
das oriundas da sociedade e nas competncias
dos indivduos necessrias a responder apropria-
damente a tais demandas.
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submetido Comisso Editorial da revista Res Pvblica. Eixo
temtico 1 - Polticas de Gesto.
PESSOA, E.; MATTOS, F.; BRITTO, M.; O emprego pblico no
SALLES, D.M.R. e NOGUEIRA, M.G. (2006) Carreiras no Setor
Pblico Federal: Antigos Dogmas, Novas Perspectivas em
Gesto de Carreiras: Dilemas e Perspectivas, BALASSIANO,
M. e COSTA, I.S.A (ed.). So Paulo, Editora Atlas.
SANTOS, A. (2006) Gesto do Conhecimento em
Organizaes que aprendem: gesto de competncias e
reteno de talentos. Em Anais do XI Congresso Internacional
do Clad. Cidade da Guatemala: Clad.
SANTOS, A. (2006) Meritocracia: os desafos da
profssionalizao na era do conhecimento. Em Anais do XI
Congresso Internacional do Clad. Cidade da Guatemala: Clad
SANTOS, A. (2008) Gesto por competncias e avaliao
de desempenho: da diversidade de teorias e instrumentos
ao desafo de construir modelos adequados a administrao
pblica Em Anais do XIII Congresso Internacional do Clad.
Cidade de Buenos Aires : Clad
VIANA, M.. Gerindo a fora de trabalho federal. Correio
Brasiliense, Braslia, 28 abr. 2009.
ANEXO
Tabela 1
Evoluo do quantitativo e da despesa com pessoal ativo no estado da Bahia
Ano Quant.* de servidores ativos Despesa com pessoal
1998 157.665 1.474.016.598
1999 159.816 1.495.555.531
2000 169.019 1.771.206.927
2001 171.862 2.087.824.125
2002 172.811 2.442.191.140
2003 176.410 2.743.169.551
2004 177.934 3.174.030.085
2005 182.683 3.599.285.800
2006 179.721 4.281.343.521
2007 176.294 4.660.255.183
2008 177.491 5.458.076.609
Fonte: SGRH/EBIS/Evoluo do Quadro
*Este quantitativo composto pelas categorias Civil Ativo, Militar Ativo, Contratado CLT, Empregado Pblico, CLT Tempo
Determinado, REDA, Diretor no empregado, Executivo, Convocao Reserva Remunerada,
Figura 1
Dimenses crticas da Organizao Pblica X Dimensionamento da fora de trabalho
Fonte: Custodio, Isaias Planejamento da Fora de Trabalho, FIA, 2003.
Tabela 2
Servidores pblicos por habitante em pases
Pases selecionados
Servidores pblicos adm.
Central
Populao (2000) 1000
hab.
Servidores / 1000 hab.
Servidores / 1000 hab.
Outros pases/ Brasil
Alemanha 501.700 82.160 6,1 1,11
ustria 169.003 8.110 20,84 3,78
Canad 336.603 30.689 10,97 1,95
Coreia 563.682 47.962 11,75 2,09
Espanha 770.956 40.264 19,15 3,41
EUA 2.770.000 282.194 9,82 1,78
Finlndia 125.481 5.176 24,24 4,31
Frana 2.270.100 59.013 38,47 6,83
Hungria 277.894 10.211 27,22 4,83
Irlanda 207.926 3.790 54,86 9,74
Mxico 835.007 98.658 8,46 1,53
Brasil (2000) 964.798 172.540 5,52
Brasil (2006) 997.798 187.850 5,32
Fontes: OCDE; IBGE; Boletim Estatstico de Pessoal (SRH/MP) Elaborao: DISOC/IPEA
Notas: (1) Inclusive Foras Armadas; (2) Inclusive Empregados de Empresas Pblicas e de Economia Mista; TD 1319 IPEA jan 2008
Tabela 3
Quantitativo servidores do governo federal e do estado da Bahia 1998-2008
Ano
Governo federal Governo estadual da Bahia
Quantidade
de servidores
civis do Poder
Executivo -
Ativos
Variao anual %
Quantidade
de servidores
civis do Poder
Executivo -
Ativos
Variao anual %
1998 513.720 157.665
1999 497.125 (16.595) (3,23) 159.816 2.151 1,36
2000 486.912 (10.213) (2,05) 169.019 9.202 5,76
2001 485.303 (1.609) (0,33) 171.862 2.843 1,68
2002 485.741 438 0,09 172.811 950 0,55
2003 485.980 239 0,05 176.410 3.599 2,08
2004 499.138 13.158 2,71 177.934 1.523 0,86
2005 508.963 9.825 1,97 182.683 4.749 2,67
2006 528.124 19.161 3,76 179.721 -2.962 -1,62
2007 528.420 296 0,06 176.294 -3.427 -1,91
2008* 538.797 10.377 1,96 177.491 1.197 0,68
1999-2008 25.077 4,65 19.825 11,17
2003-2008 53.056 9,85 4.680 2,64
Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal -Tabela 2.4; Fora de trabalho = quantidade de vnculo (-) exerccio descentralizado (-) lotao provisria (-) cedido. (inclusive)
*Posio novembro 2008, Tabela 2.4
Fonte: SGRH/EBIS/Evoluo do Quadro - quantitativo composto pelas categorias Civil Ativo, Militar Ativo, Contratado CLT, Empregado Pblico, CLT Tempo determinado.
Os avanos da gesto de carreiras no
estado da Bahia
Ivone Maria Silva Miranda
A
Abstract
This paper presents a brief history of career organiza-
tion in the State of Bahia government. It analyses the quali-
tative and quantative evolution of State government civil
servants and construction of the proposal to restructure ca-
reers introduced by the State of Bahia government in 2009.
In this context, the study defends the following: control of
executing personnel overheads as a tool to strengthen plan-
ning HR actions and career management and civil servants
participation through their trade unions, in constructing a
new career model proposed, instilling transparency, flexibil-
ity and democratic participation on the State Permanent Ne-
gotiation System. Finally, it presents the results and impacts
expected with the innovations proposed by the State of Ba-
hia government to improve career management in Public
Administration.
Keywords: Career management. Civil servant. Labour
negotiation. Career restructuring. Public administration.
A
Especialista em Gesto Organizacional Pblica pela Universidade do Estado da
Bahia (Uneb) e em Gesto Estratgica de Recursos Humanos pela Universidade Sal-
vador (Unifacs); Bacharel em Administrao de empresas pela Universidade Federal
da Bahia (UFBA); especialista em polticas Pblicas e Gesto Governamental e Coor-
denadora de Gesto de Carreiras e Remunerao da Secretaria da Administrao do
Estado da Bahia (SAEB). ivone.miranda@saeb.ba.gov.br
Resumo
O trabalho apresenta breve histrico da organizao das
carreiras no Poder Executivo do estado da Bahia. Analisa a
evoluo quali-quantitativa dos servidores do Poder Executivo
estadual e a construo da proposta de reestruturao das carreiras
implementada pelo governo do estado da Bahia em 2009. Neste
contexto, o estudo defende: o controle da execuo da despesa de
pessoal como ferramenta para o fortalecimento do planejamento
das aes de RH e da gesto de carreiras; e a participao dos
servidores por meio de suas entidades de representao sindical
na construo do novo modelo de carreiras proposto, imprimindo
ao Sistema Estadual de Negociao Permanente transparncia,
fexibilidade e participao democrtica. Por fm, apresenta os
resultados e impactos esperados com as inovaes propostas
pelo governo do estado da Bahia para aprimorar a gesto de
carreiras na Administrao Pblica.
Palavras-chave: Gerenciamento de carreiras. Funcionrio
pblico. Negociao trabalhista. Reestruturao de carreiras.
Administrao Pblica .
BAHIA
ANLISE & DADOS
INTRODUO
A Administrao Pblica vem passando por
um processo contnuo de mudanas que visam a
modernizao da gesto do setor pblico para aten-
dimento das demandas sociais crescentes frente
limitao de recursos.
O novo contexto da Administrao Pblica est
pautado nas reformas dos anos 1990, capitanea-
das pelo Plano Diretor da Reforma do Estado, pela
busca da consolidao do modelo gerencial e da
consequente necessidade de valorizao e motiva-
o do servidor pblico, visto como agente funda-
mental nesse processo de transformao.
No decorrer desse processo de reformas,
outras demandas surgiram, no contexto da socie-
dade do conhecimento, e exigiram da Administra-
o Pblica a incorporao de novos conceitos
e modelos como: o governo eletrnico; a imple-
mentao de trabalhos mais complexos aliada
utilizao de ferramentas de gesto; a premente
necessidade de responsabilizao do gestor
pblico aliada a um maior controle social, bem
como, a mudana de foco em processo para o
OS AVANOS DA GESTO DE CARREIRAS NO ESTADO DA BAHIA
foco em resultados, e, principalmente, a orienta-
o estratgica voltada para a gesto de desem-
penho e para a gesto de competncias.
BREVE HISTRICO
Segundo Costa (2007), nas dcadas de 1970 e
1980, as empresas priorizavam o profssional espe-
cialista, que cada vez mais era responsvel por ape-
nas uma tarefa. J nos dias atuais, o que se verifca
a contratao de profssional generalista/multifun-
cional uma pessoa com viso macro do negcio,
que exerce duas, trs ou mais funes. Agregado
aos processos de racionalizao, reestruturao e
modernizao por que passam as organizaes,
o que se vislumbra com esta transio torn-las
competitivas para sua manuteno no novo cenrio
da economia mundial.
De modo geral, esta estratgia de sobrevivn-
cia implementada pelas empresas tambm tem
sido a tnica da Administrao Pblica, embora por
motivao distinta. Aqui o que se observa que o
setor pblico visa essencialmente a efcincia no
atendimento das demandas da sociedade cada vez
mais exigente pela prestao de servios pblicos
de qualidade. Tambm no estado da Bahia, nas
dcadas de 1970 e 1980, as carreiras eram estru-
turadas com alto grau de especializao. A Lei n
1.613, de 12 de janeiro de 1962, que vigeu nesse
perodo, dispunha os diversos cargos existentes
dentre 66 grupos ocupacionais
1
, podendo-se iden-
tifcar: Pedreiros, Alfaiates e Sapateiros. J a Lei
n 4.794, de 11 de agosto de 1988, em seu anexo
II apresenta o Plano de Cargos e Salrios vigente
poca, elencando carreiras que executavam as
mais diversas atividades, coexistindo no mbito da
Administrao Pblica Procuradores de Estado e
Auxiliar de Confeco de Roupas e Calados.
O que se depreende da anlise mais apurada
desse contexto que a Administrao Pblica con-
duzia sua gesto de RH sob a gide do Estado de
1
Grupos Ocupacionais - sries de classes ou classes de atividades profssionais
correlatas ou afns, quanto natureza dos respectivos trabalhos ou ao ramo de co-
nhecimentos aplicados no seu desempenho.
Bem-Estar Social, sendo de sua competncia abarcar
as mais distintas atividades, inclusive de cunho eco-
nmico, para o atendimento das demandas da socie-
dade. Sob esta tica que se defendia a existncia
dos inmeros cargos institudos pelas referidas leis.
Apresenta-se como marco do incio do processo
de racionalizao de cargos no Poder Executivo do
estado da Bahia a Lei n 6.354, de 30 de dezembro
de 1991, que enxugou uma estrutura pesada de
cargos que atendiam essencialmente Administra-
o Direta
2
, transformando-os em um nico cargo
denominado de Agente Pblico, estruturado em cinco
classes, que iam de atividades de mnima complexi-
dade atribudas a servidores de escolaridade de nvel
fundamental at aquelas de maior complexidade
desempenhadas por servidores de escolaridade de
nvel superior com especializao. Pode-se afrmar
tambm que esta lei destacou carreiras destinadas
ao atendimento das funes precpuas do estado:
segurana, tcnico-jurdicas e fsco.
Na dcada de 1990, o que se observou nas uni-
dades federativas, inclusive no estado da Bahia, foi
o acirramento deste processo de racionalizao e
enriquecimento de cargos, essencialmente motivado
por igual movimento verifcado no governo federal
luz das diretrizes preconizadas pela Reforma do
Estado, capitaneada pelo Ministrio da Administra-
o Federal e Reforma do Estado (MARE).
Outra ao implementada pelo estado da Bahia
foi a criao de carreiras voltadas execuo de
funes tpicas de Estado relacionadas fscaliza-
o e regulao, e relacionadas implantao de
um ncleo estratgico do Estado, capaz de formular,
implementar, acompanhar e avaliar polticas pbli-
cas. Tais medidas foram apontadas pelo MARE como
imprescindveis para a consolidao do modelo de
administrao gerencial no setor pblico.
Desta forma, o Estado buscou compatibilizar o
perfl de servidores ocupantes das carreiras estra-
tgicas com os requisitos imprescindveis gesto
de recursos humanos voltada valorizao do ser-
vidor, com nfase no desenvolvimento profssional,
2
O Guia de Elaborao de Atos Normativos 2008 defne administrao direta como o
conjunto de rgos diretamente subordinados ao chefe do Poder Executivo, que inte-
gram a estrutura administrativa do Estado e executam aes tpicas da administrao
pblica.
IVONE MARIA SILVA MIRANDA
bem como na instituio e reorganizao de carrei-
ras e cargos, abrangendo, principalmente, a quali-
fcao, o sistema remuneratrio e o desempenho.
Com este objetivo, o estado da Bahia elaborou em
2003 um conjunto de reformas na gesto de carrei-
ras impulsionadas com a edio da Lei n 8.889, de
1 de dezembro de 2003, tendo como diretrizes: o
enriquecimento do trabalho; atribuies amplas e
genricas propiciando multifuncionalidade; fortale-
cimento do quadro de profssionais de nvel supe-
rior; preveno de desvios funcionais; mecanismos
de garantia de vinculao do servidor instituio;
adoo do sistema de promoo e progresso na
carreira por competncias.
A defnio de regras genricas, embora fex-
veis, para as carreiras tambm foi uma das dire-
trizes que permearam a lei supracitada, buscando
conciliar o carter permanente das carreiras com
as constantes transformaes verifcadas na socie-
dade e que repercutem na forma como o Estado
exerce suas atividades. A fexibilizao das regras
gerais torna-se segura e aplicvel na medida em
que se organizam as carreiras com atribuies
amplas em grupos ocupacionais, defnindo ele-
mentos comuns, bem como prevendo regras gerais
e uniformes relativas ascenso funcional e ao
padro remuneratrio.
A organizao em grupos organizacionais
uma importante ferramenta de gesto que traz
benefcios para a Administrao Pblica e para os
servidores. Para a Administrao Pblica porque
promove um melhor alinhamento das carreiras pela
natureza das atribuies e dos rgos e entidades
aos quais estas mantm vinculao, permitindo-lhe
mesmo elaborar polticas salariais diferenciadas
alinhadas com o plano de governo e com as suas
principais linhas de ao para a implementao de
polticas pblicas. Para o servidor porque o valoriza
e motiva, ao defnir claramente suas atribuies,
sua rea de atuao, sua perspectiva e horizonte
para desenvolvimento na carreira, possibilitando-
lhe a autogesto.
Assim, a Lei n 8.889, de 1 de dezembro de
2003, trouxe inovaes importantes para a gesto
de carreiras na Bahia, das quais pode-se destacar:
a estruturao das carreiras em 13 grupos ocupa-
cionais; a racionalizao de cargos administrativos;
a criao da carreira de Especialista em Polticas
Pblicas e Gesto Governamental; a criao de
carreiras responsveis pela funo de fscalizao
e regulao; a adoo da avaliao por competn-
cias como critrio para ascenso funcional; e a pre-
viso de concesso de prmio por resultados como
forma de remunerao varivel.
A criao de carreiras voltadas execuo das
funes tpicas de Estado, fortalecendo sobrema-
neira a gesto da mquina pblica com a carreira de
Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Gover-
namental, e as de fscalizao e regulao com as
carreiras de Especialista em Fiscalizao, Tcnico
em Fiscalizao, Especialista em Regulao e Tc-
nico em Regulao, foi um passo fundamental para
a modernizao da gesto de carreiras no estado da
Bahia. Complementarmente, a Bahia implementou
a racionalizao de diversos cargos administrativos
e responsveis por atividades auxiliares, reagrupan-
do-os conforme sua escolaridade e tornando suas
atribuies mais amplas, com o objetivo de fexibi-
lizar a movimentao dos ocupantes destes cargos
entre diversos rgos e reas de atuao.
Em alguns rgos, foi defnida a extino de car-
gos, medida que vagarem, cujas atribuies no
se mostravam mais necessrias ou poderiam ser
exercidas via terceirizao por se caracterizarem
como atividades de apoio e suporte ao Estado. Tal
extino se deu notadamente para os cargos com
exigncia de escolaridade de nvel fundamental.
A adoo da avaliao por competncias como
critrio para ascenso funcional tinha essencial-
mente a inteno de inserir a meritocracia na din-
mica de desenvolvimento de carreiras no mbito da
Administrao Pblica, reduzindo a subjetividade
to presente nos critrios ento aplicados. Embora
no tenha logrado xito no quanto preconizado em
sua implantao, este foi um caminho sem retorno
de desvinculao de mtodos no meritocrticos
dos processos de ascenso funcional no Poder
Executivo do Estado da Bahia.
J a prerrogativa de concesso de prmio por
resultados como forma de remunerao varivel,
introduzida pela Lei n 8.889/2003, forneceu o bali-
zamento necessrio criao, em 2009, do Prmio
por Desempenho Policial na estrutura das polcias
civil e militar, bem como da Gratifcao de Incen-
tivo ao Desempenho na estrutura das unidades de
sade do estado da Bahia. O que se busca com
a criao destas parcelas remuneratrias recom-
pensar os esforos individuais em prol do atingi-
mento de metas institucionais e de governo.
CONTEXTUALIZAO
Pode-se afrmar que, por algum tempo, as aes
relativas gesto de carreiras implementadas pelo
estado da Bahia foram muito mais motivadas pelas
inovaes adotadas pelo governo federal, visto
como um modelo a ser seguido, do que pelo auto-
conhecimento de sua realidade e das demandas
por uma gesto de pessoa humana, participativa
e transparente. At este ponto, o governo federal
foi um grande farol sinalizador para os entes fede-
rativos que eram demandados por tomadas de
deciso, mas que efetivamente no possuam o
ferramental necessrio ao seu atendimento. Assim,
segui-lo era uma deciso segura em meio a um tur-
bilho de demandas por mudanas.
Embora no tenha se afastado das inovaes ado-
tadas pelo governo federal, o corpo tcnico da SAEB
buscou suprir a alta administrao de informaes
gerenciais consistentes para o melhor conhecimento
de sua realidade e defnio de diretrizes e estrat-
gias para a gesto de pessoas, que possibilitaram a
complexa reestruturao de carreiras implementada
em 2008 e 2009 com horizonte de at quatro anos.
A defnio da rea de atuao do Estado, estu-
dada por Bresser Pereira (1997, p. 21), balizou
as discusses e anlises realizadas no mbito da
SAEB por ser considerada pedra fundamental
para a delimitao dos marcos relativos ao esta-
belecimento de diretrizes e estratgias para o for-
talecimento da gesto de carreiras no estado da
Bahia, tendo como produto o modelo proposto no
Quadro 1, que relaciona os grupos ocupacionais e
a natureza das carreiras a eles vinculadas com as
atividades executadas pelo Estado.
O quadro mostra uma adequao do modelo
proposto por Bresser dinmica verifcada na
Ncleo de atividades Grupos ocupacionais
Natureza das atividades
das carreiras
Regime jurdico Tendncia
Estratgicas voltadas
para a formulao,
implementao,
acompanhamento e
avaliao das polticas
pblicas.
Gesto Pblica Estratgica Estatutrio Continuidade
Exclusivas voltadas para
a prestao de servios
que s o Estado pode
realizar.
Fiscalizao e Regulao
Tpica de Estado Estatutrio Continuidade
Obras Pblicas
Segurana Pblica
Tcnico Jurdico
(Procuradores e
Defensores Pblicos)
Fisco
No Exclusivas voltadas
para a prestao de
servios no exclusivos
do Estado, podendo a
iniciativa privada atuar
competitivamente.
Educao
De interesse do Estado
Estatutrio ou Celetista
Publicizao Sade
Artes e Cultura
Tcnico Administrativo
De suporte ao Estado Terceirizao Tcnico Especfco
Comunicao Social
Quadro 1
Disposio dos grupos ocupacionais por atividades do Estado
Fonte: BAHIA. Secretaria da Administrao. Manual gesto de carreiras e desempenho profssional. Salvador: saeb, 2003. quadro A.3 adaptado pela DPL/SRH/SAEB
em 2009.
Bahia no que se refere s atividades executadas
pelo Estado e aos grupos ocupacionais respons-
veis por sua execuo, tornando-a fexvel ao pro-
porcionar diversas anlises e tomada de deciso
conforme as demandas da sociedade e as orienta-
es do plano estratgico de governo.
Dessa forma, embora a rea de Educao seja
no exclusiva de Estado podendo a iniciativa pri-
vada atuar competitivamente , ao ser considerada
como de seu interesse pode se caracterizar como
prioritria para aes de melhoria nas carreiras rela-
cionadas referida rea de forma a potencializar o
alcance de objetivos e metas pr-defnidos, focando
seu escopo de atuao e viabilizando parcerias a
fm de otimizar a aplicao de recursos pblicos.
Exemplo disto a municipalizao do ensino funda-
mental e a crescente publicizao do ensino profs-
sionalizante e superior, cabendo ao estado priorizar
as aes relativas prestao do ensino mdio.
Por outro lado, o enfoque pode se voltar para
o fortalecimento de seu ncleo estratgico, com
vistas formulao, implementao, acompanha-
mento e avaliao das polticas pblicas; ou ainda,
de atividades de sua exclusiva competncia, for-
talecendo as bases institucionais e de Poder do
Estado, para manuteno de sua governana e
governabilidade.
A remunerao dos servidores pblicos do
Poder Executivo do estado da Bahia constituda
de vencimento bsico, gratifcaes e adicionais,
e sua composio foi objeto de outro importante
estudo em que se identifcou que as carreiras de
nvel superior no estado da Bahia sofriam achata-
mento de sua remunerao em relao s carrei-
ras de nvel mdio e fundamental, ocasionado pelos
reajustes do salrio mnimo nacional que repercu-
tem na reviso dos salrios destas, no gerando
melhoria para aquelas que permaneciam com sua
remunerao defasada.
Ao longo do tempo, o padro remuneratrio
da grande maioria das carreiras foi acrescido de
diversas rubricas, tendo as gratifcaes, expres-
sivo percentual de representao na composio
salarial dos servidores. Tal poltica de remunera-
o visava uma maior contrapartida do estado aos
seus servidores ativos, sem rebatimento deste
incremento para os aposentados e pensionistas.
Ao mesmo tempo em que tal medida se mostrou
efciente para controle do aumento de despesa
de pessoal com inativos, tambm se tornou um
mecanismo de engessamento das carreiras ao
desencorajar aqueles servidores que, cumpri-
dos os requisitos, desejassem se aposentar, pois
perderiam parcela signifcativa de sua remunera-
o. Tornava ainda pouco atraente a aprovao
em concurso pblico para provimento de cargos
com baixo vencimento bsico, favorecendo desta
forma o envelhecimento e a falta de oxigenao
das carreiras. Este foi um dos pontos tratados na
reestruturao das carreiras implementada pelo
estado da Bahia em 2008 e 2009.
Esse fato podia ser facilmente observado na
composio salarial das carreiras do Grupo Ocu-
pacional Servios Pblicos de Sade, conforme se
depreende do Quadro 2. A quantidade de gratifca-
es concedidas mediante o atendimento dos mais
diversos critrios acabava gerando graves distor-
es no padro remuneratrio dos servidores, de
forma que um Auxiliar de Enfermagem de esco-
laridade de nvel fundamental poderia perceber
Parcelas remuneratrias (antes da reestruturao)
Auxiliar de Enfermagem na
Classe I - 30h (Remunerao
mxima) Em R$
Vencimento 415,01
GIQ 786,09
GEUH 150% 622,51
Insalubridade 124,50
Grat. Interiorizao 62,25
Grat. Infectologia 415,01
Remunerao mxima 2.425,37
Mdico na Classe I - 20h
(Remunerao mnima) Em R$
Vencimento 552,26
GIQ 552,26
GEUH 15% 82,84
Remunerao mnima 1.353,04
Parcelas remuneratrias (aps reestruturao)
Auxiliar de Enfermagem na
Classe I - 30h (Remunerao
mxima) Em R$
Vencimento 443,40
GID 1.273,58
Vantagem Pessoal 575,37
Remunerao mxima 2.425,37
Mdico na Classe I - 20h
(Remunerao mnima) Em R$
Vencimento 552,26
GID 2.331,08
Remunerao mnima 3.049,02
Quadro 2
Composio remuneratria das carreiras da rea
de sade
Fonte: Tabela de Vencimentos e Gratifcaes do Estado da Bahia Outubro/2008
e Fevereiro/2009.
remunerao superior de um Mdico, devido ao
valor atribudo em razo da Gratifcao de Incen-
tivo Melhoria da Qualidade de Assistncia Mdica
(GIQ), a depender da lotao do servidor.
Ainda sobre o padro remuneratrio dos servi-
dores, identifcou-se que as carreiras apresentavam
altos interstcios
3
, o que, via de regra, inviabilizava
ou tornava mais lentos os processos de ascenso
funcional por ocasionar grande impacto na despesa
de pessoal. Tal fato podia ser observado em carrei-
ras com grande contingente de servidores como, por
exemplo, no cargo de Professor. Desta forma, revi-
sar os interstcios entre classes e entre nveis das
carreiras apresentou-se como uma ao premente
para a valorizao do servidor, com a viabilizao
dos processos de desenvolvimento profssional.
CENRIO ATUAL
Realizar diagnstico da gesto de pessoas no
estado da Bahia foi deciso inegavelmente neces-
sria para a construo da proposta de reestrutura-
o das carreiras implementada pelo governo em
2008 e 2009. O estudo relativo ao Perfl do Servio
Pblico no Poder Executivo Estadual possibilitou
a gerao de uma ampla gama de informaes
gerenciais que fundamentaram a tomada de diver-
sas decises no mbito deste estado.
De acordo com pesquisa realizada no sistema
OLAP/SAEB referente ao perodo de 1998 a 2008,
a evoluo do quantitativo de servidores ativos e
aposentados no Poder Executivo do estado da
Bahia tinha relao de 78% de ativos e 21% de apo-
sentados em 1998, tendo sido alterada para 69%
de ativos e 30% de aposentados em 2008. Estas
informaes, correlacionadas com as de tempo de
servio, sexo e faixa etria, sinalizam a tendncia
de equilbrio ou mesmo de inverso desta relao
se no forem adotadas medidas para oxigenao
da mquina pblica com a realizao de concur-
sos pblicos para as reas onde se observa maior
carncia de renovao do quadro.
3
Diferena de remunerao entre classes ou entre nveis.
Para efeitos de anlise, vale destacar que a
conjugao do tempo de servio e idade mnimos,
respectivamente 30 e 55 anos para as mulheres
e 35 e 60 anos para os homens, implica na possi-
bilidade de interporem-se pedidos de concesso
do benefcio de aposentadoria, com proventos
integrais, com o consequente afastamento do
servio pblico.
Outra pesquisa realizada no sistema OLAP/
SAEB, com base de dados de maio de 2009, demons-
trou que as mulheres compem, aproximadamente,
56% do quadro total de servidores efetivos ativos do
Poder Executivo estadual. As mulheres apresentam
mdias de tempo de servio (19 anos) e de idade
(47 anos) que apontam um tempo de servio res-
tante mdio entre 7 e 9 anos. J os homens repre-
sentam 44% do quadro total de servidores efetivos
ativos do Poder Executivo estadual e suas mdias
de tempo de servio (17 anos) e de idade (44 anos)
apontam que em torno de 15 a 17 anos devem reu-
nir os requisitos para aposentadoria.
Cabe salientar que essas mdias podem ser
reduzidas em face de utilizao pelos servido-
res, nos termos da legislao vigente, de licen-
as-prmio no gozadas, algumas podendo ser
contadas de forma dobrada para aposentadoria,
ou de licenas por tempo de servio anteriores
ao ingresso no setor pblico, a fm de adquirir o
benefcio de aposentadoria com proventos inte-
grais. Alguns ainda podem optar pela aposen-
tadoria proporcional, logo aps um processo de
crescimento profssional.
A edio da Lei Complementar n 101, de 4 de
maio de 2000, conhecida como Lei de Responsa-
bilidade Fiscal (LRF), que estabelece limites de
comprometimento da Receita Corrente Lquida
com a Despesa de Pessoal dos entes federados,
concorreu para a publicao pelo estado da Bahia
do Decreto n 9.502, de 2 de agosto de 2005, que
atribui SAEB, atravs da Coordenao de Pla-
nejamento Oramentrio e Gesto da Despesa de
Pessoal, as seguintes competncias:
Participar da elaborao do planejamento
oramentrio, no que concerne despesa
de pessoal;
Analisar e acompanhar a evoluo de
despesa com pessoal dos rgos e enti-
dades, em relao ao valor projetado no
oramento;
Analisar e disponibilizar informaes relati-
vas folha de pagamento, remunerao e
evoluo quantitativa e qualitativa de recur-
sos humanos;
Efetuar estudos de impacto na despesa
de pessoal, atravs de estimativas e
simulaes.
O cumprimento dessas atribuies em concomi-
tncia com os estudos referentes gesto de pes-
soas aqui citados tiveram importante papel para o
fortalecimento do planejamento das aes de RH,
viabilizando a reestruturao de carreiras do Poder
Executivo estadual, com a manuteno do atendi-
mento dos dispositivos legais e normativos.
A NOVA ORGANIZAO DAS CARREIRAS NA
BAHIA
Apresentado o cenrio da gesto de carreiras
na Administrao Pblica estadual, vale ressaltar
que as principais mudanas efetuadas para a cons-
truo da nova estrutura das carreiras esto alicer-
adas nas seguintes diretrizes:
Reposicionamento da remunerao das car-
reiras de Estado, tendo como parmetros as
remuneraes de outras unidades da Fede-
rao e, quando possvel, do setor privado,
com a realizao de pesquisa salarial;
Foco na melhoria da prestao de servios
sociedade;
Implantao de poltica salarial com reajus-
tes especfcos para cada categoria;
Ampliao da remunerao das classes
iniciais das carreiras, sobretudo onde no
houver ocupantes, visando atrair talentos
no momento da realizao de concursos
pblicos;
Fortalecimento das carreiras voltadas para a
formulao, controle e avaliao de polticas
pblicas;
Terceirizao de atividades auxiliares
como manuteno, segurana e ativida-
des de apoio;
Implementao de modelo de gesto por
competncias que englobe ascenso funcio-
nal, avaliao de desempenho e seleo;
Criao de condies que permitam a
melhoria da gesto da sade, educao e
segurana pblica no mbito estadual.
Assim, o novo modelo das carreiras do Poder
Executivo do estado da Bahia contempla o seguinte
rol de defnies:
Incorporao programada ao vencimento
bsico de parte da gratifcao concedida
para as carreiras, principalmente de nvel
fundamental e mdio;
Reduo de interstcios para patamares de
14% a 6%;
Diferenciao da estrutura das carreiras
conforme sua natureza e vinculao aos
ncleos de atividade do Estado;
Incrementos programados em benefcios
no computados como despesa de pessoal;
Flexibilizao nos processos de ascenso fun-
cional, alinhando-os ao atingimento de metas;
Concesso de remunerao varivel con-
forme atingimento de metas estabelecidas
em procedimentos de avaliao de desem-
penho individual e institucional, com a
observncia de indicadores nacionais e ou
mundiais para reas com maior repercus-
so do servio prestado sociedade como
Sade e Segurana Pblica;
Reestruturao de carreiras e criao de novas
para sua adequao dinmica do Estado;
Viabilizao de processo de implantao de
subsdio para carreiras tcnico-jurdicas em
atendimento a preceito constitucional.
A incorporao parcial ou total de gratifcaes
ao vencimento bsico das carreiras, alm de redu-
zir a sua representatividade em relao remune-
rao, muito requisitada pelos servidores que j
atendem aos requisitos para aposentadoria, tam-
bm propicia uma menor gerao de despesa de
pessoal por ocasio de reajuste do salrio mnimo
nacional, que impacta principalmente as carreiras
de nvel fundamental e mdio.
A reduo de interstcios entre classes e entre
nveis pretende imprimir maior fuidez aos proces-
sos de ascenso funcional que apresentavam alto
impacto na despesa de pessoal, inviabilizando-os
na medida em que os cofres pblicos no conse-
guiriam atender ao expressivo contingente de ser-
vidores de carreiras como a de Professor do Ensino
Fundamental. Esta carreira possua interclasses da
ordem de 21%, reduzido para 14%. Vale ressaltar
que o quantitativo de 41.334 professores representa
aproximadamente 30% do quadro total de servido-
res efetivos ativos do Poder Executivo estadual.
Sobre interstcio importante esclarecer que este
no pode ser analisado de forma isolada. Tecnica-
mente, a defnio de interclasses e internveis varia
de acordo com a amplitude da carreira e com o tempo
mnimo de permanncia na posio ocupada. Ou
seja, carreiras de pequena extenso e com interst-
cios remuneratrios altos tm tempo de permanncia
maior, tornando mais demorados os processos de
ascenso funcional. Por outro lado, a adoo de inter-
classes e internveis menores propicia o encurtamento
dos referidos prazos, tornando o desenvolvimento na
carreira um processo mais fuido e continuado.
No governo federal evidencia-se este estudo ao
se analisar o Caderno 47 Tabela de Remunerao
dos Servidores Pblicos Federais, que demonstra a
aplicao de interstcios diferenciados conforme o
perfl das carreiras. O cargo de Advogado da Unio,
com pequena amplitude, apresenta interstcio de
14%; j o cargo de Professor do Ensino Bsico,
Tcnico e Tecnolgico, com maior amplitude, adota
interstcios entre 1% a 3%.
A estrutura das carreiras no executivo baiano foi
diferenciada conforme sua natureza e vinculao
aos ncleos de atividade do Estado. Assim, car-
reiras do ncleo estratgico e de atividades tpicas
de Estado foram estruturadas apenas em classes,
reduzindo os procedimentos de ascenso funcional,
pois passam a ter unicamente a promoo, porm
torna-se mais complexo na medida em que passa a
ponderar a avaliao de competncias com a ava-
liao de desempenho.
Para as carreiras cuja natureza de suas ativida-
des seja de interesse ou de suporte ao Estado foi
mantida a estrutura com classes e nveis, com cres-
cimento horizontal e vertical. Neste caso, obser-
vou-se que estas carreiras se encontram em estgio
de maturidade mais avanado, apresentando qua-
dro representativo de servidores aposentados, bem
como de servidores ativos com mdia de quatro
a oito anos para atendimento dos requisitos para
aposentadoria. Desta regra, excetuam-se as carrei-
ras das reas de sade e educao que, pela sua
especifcidade, apresentam estrutura prpria.
Segundo Wood Jnior e Picarelli Filho (2004,
p. 38), remunerao estratgica a combinao
equilibrada de diferentes formas de remunerao,
constituda pelo conjunto de fatores que afetam
a contribuio do profssional para o sucesso do
negcio, considerando conhecimentos, habilidades
e atitudes = competncias, somados ao desempe-
nho e aos resultados organizacionais e por equi-
pes. medida que o sistema de remunerao
estratgica alinhado ao contexto e estratgia da
organizao, constitui fator de maior harmonizao
de interesses, contribuindo para gerar consensos e
atuando como alavanca de resultados.
O estado da Bahia tem buscado implementar
modelo de remunerao estratgica, aliando a revi-
so das carreiras a uma poltica de remunerao
varivel, bem como de incremento e ampliao da
concesso de benefcios. Esta ao amplamente
adotada no setor privado tem na Administrao
Pblica papel fundamental para a valorizao dos
servidores e para o controle da despesa de pessoal,
visto ser considerada como despesa de custeio.
Com este olhar, defniu-se a ampliao para todos
os servidores da educao e segurana pblica
da concesso do auxlio alimentao, bem como a
reviso programada de seus valores at 2011.
Os processos de ascenso funcional eram alta-
mente engessados, com a defnio esttica de quan-
tidade de servidores que poderiam ser posicionados
em classes superiores, atendidos critrios subjetivos
e no meritocrticos. Tal mecanismo determina que
poucos chegaro ao pice de suas carreiras, no
necessariamente porque lhes faltem os requisitos,
mas porque o modelo inviabiliza o reconhecimento
do mrito se um servidor situado em posio supe-
rior na carreira tambm no evoluir. A fexibilizao
no controle de vagas disponibilizadas para promo-
o visa estabelecer nova dinmica aos processos
de ascenso funcional, permitindo o reconhecimento
de desempenho superior e diferenciado, mediante
critrios como o atingimento de metas estabelecidas
em procedimentos de avaliao de desempenho.
A criao do Prmio por Desempenho Policial e da
Gratifcao de Incentivo ao Desempenho, a serem
concedidos aos servidores das reas de segurana
pblica e de sade, respectivamente, restabelece o
conceito de remunerao varivel no setor pblico.
Tais parcelas sero concedidas conforme atingi-
mento de metas estabelecidas em procedimentos
de avaliao de desempenho individual e institucio-
nal com a observncia de indicadores nacionais e ou
mundiais relacionados a estas reas.
A Lei n 10.963, de 16 de abril de 2008, reestru-
turou o Plano de Carreira e Vencimentos do Magis-
trio Pblico do Ensino Fundamental e Mdio do
Estado da Bahia, prevendo como critrios para a
promoo: interstcio mnimo de 36 meses de per-
manncia em cada Padro; avaliao individual;
avaliao institucional. Esta lei prev tambm que
o interstcio de 36 meses poder ser reduzido para
24 meses, desde que a instituio em que tenha
exerccio o servidor obtenha, na avaliao institu-
cional, mdia compatvel com a nacional, alm do
cumprimento do requisito da assiduidade constante
da avaliao individual.
A crescente demanda da sociedade pela presta-
o de servios pblicos de excelncia tem reque-
rido do Estado aes rpidas e planejadas para
sua adequao a esta dinmica. Neste contexto
que as carreiras de Especialista em Fiscalizao e
Tcnico em Fiscalizao foram reestruturadas con-
forme demonstrado no Quadro 3. Alm disto, foram
criadas as carreiras de Biomdico, Engenheiro
Clnico, Engenheiro Qumico, Fsico, Qumico e
Farmacutico Bioqumico na estrutura do Grupo
Ocupacional Servios Pblicos de Sade.
Remunerar o servidor pblico atravs do paga-
mento de subsdio tem sido uma das discusses
mais controversas no que se refere gesto de
carreiras. No estado da Bahia, esta pauta ainda
no foi esgotada; e, se por um lado defende-se
que sua implantao favorece o controle e a ges-
to da despesa de pessoal a longo prazo, por
outro se questiona a impossibilidade legal de sua
acumulao com rubricas que visem o reconhe-
cimento do desempenho. Este tema certamente
no se esgota em si mesmo e demandar estu-
dos mais aprofundados sobre sua aplicao uni-
forme na Administrao Pblica. Em contraponto
a estas discusses, o estado da Bahia precisava
dar resposta s reivindicaes das carreiras tc-
nico-jurdicas de Defensor Pblico e Procurador
do Estado que pleiteavam o atendimento do dis-
posto no artigo 135 da Constituio da Repblica
Federativa do Brasil de 1988. A reviso do padro
remuneratrio destas carreiras, com incorpora-
o programada de gratifcaes, visou a viabi-
lizao de processo de implantao de subsdio
para estas carreiras a partir de 2011.
Carreira anterior Nova carreira Lotao
Tcnico em
Fiscalizao
Tcnico em Meio
Ambiente e Recursos
Hdricos
Secretaria de Meio
Ambiente
Instituto de Gesto
das guas e Clima
Instituto do Meio
Ambiente
Tcnico em
Fiscalizao
Agropecuria
Agncia Estadual de
Defesa Agropecuria
da Bahia
Tcnico em
Metrologia e
Qualidade
Instituto Baiano
de Metrologia e
Qualidade
Especialista em
Fiscalizao
Especialista em Meio
Ambiente e Recursos
Hdricos
Secretaria de Meio
Ambiente
Instituto de Gesto
das guas e Clima
Instituto do Meio
Ambiente
Fiscal Estadual
Agropecurio
Agncia Estadual de
Defesa Agropecuria
da Bahia
Especialista em
Metrologia e
Qualidade
Instituto Baiano
de Metrologia e
Qualidade
Especialista em
Proteo e Defesa
do Consumidor
Superintendncia de
Proteo e Defesa
do Consumidor
Quadro 3
Reestruturao das carreiras de fscalizao
Fonte: Lei Estadual n 11.051, de 06 de junho de 2008.
O SENP, criado em abril de 2007, composto
pela Mesa Central de Negociao Permanente
(MCNP) e pelas Mesas Setoriais, onde as par-
tes assumem o compromisso de buscar solues
negociadas para os assuntos de interesse do fun-
cionalismo e da Administrao Pblica, basean-
do-se no princpio da boa-f e envidando todos os
esforos necessrios para que os pontos negocia-
dos sejam cumpridos, respeitados os princpios e
normas que regem a Administrao Pblica. Ao
assumir uma nova postura perante o funcionalismo
estadual instituindo o SENP, o governo da Bahia
avanou por uma trilha j percorrida por outros
governos atravs de iniciativas similares. A cons-
truo de uma doutrina diferenciada de relao
trabalhista entre servidores e governo, atravs de
Mesas de Negociao, j foi experimentada pela
prefeitura de So Paulo e pela Unio, atravs do
Ministrio do Planejamento, em 2002 e 2003, res-
pectivamente, onde, na prtica, as experincias
demonstraram que o processo democrtico bene-
fcia os servidores, o prprio Estado e refete no
atendimento ao cidado, a partir da construo de
uma nova conscincia de servio pblico.
Nos exemplos, o fortalecimento do modelo trouxe,
do ponto de vista terico, a discusso democrtica
do Estado de forma consciente, de uma sociedade
mais igualitria e de um campo de relaes de traba-
lho mais adequado. O desafo do SENP encontrar
solues que levem sempre em conta as limitaes
fnanceiras e legais, sobretudo no que diz respeito
LRF, sem perder de vista as necessidades aponta-
das pelos representantes sindicais e a determinao
do governo de promover o desenvolvimento das car-
reiras, estabelecendo uma efetiva e duradoura pol-
tica de valorizao do servidor pblico.
O modelo, na verdade, atribui papel estrat-
gico ao SENP. Conduzido pela SAEB, onde atua o
Ncleo Coordenador, e tendo o Conselho de Pol-
ticas de Recursos Humanos (Cope) como instn-
cia destinada apreciao e encaminhamento das
deliberaes, o modelo aprofunda estudos e proje-
tos voltados para a melhoria das condies de tra-
balho dos servidores, sobretudo no delineamento
das carreiras do setor pblico.
O processo de concepo do novo modelo das
carreiras balizou-se com o levantamento do mon-
tante de recursos fnanceiros que poderiam ser dis-
ponibilizados para esta fnalidade, observando: a
previso de incremento da receita corrente lquida; o
limite de comprometimento previsto na LRF; e o per-
centual ento utilizado em cada ano. Defnido este
montante, o governo do estado, atravs da SAEB,
levantou os pontos crticos existentes na gesto de
carreiras, defnindo as diretrizes para o seu enfren-
tamento. Estes pontos foram amplamente discuti-
dos no mbito do Cope e da Junta Oramentria,
instncia deliberativa formada por secretrios de
estado, que promoveu os ajustes necessrios ao
seu alinhamento ao plano estratgico de governo.
Ao fnal das rodadas de negociao, o SENP
levantou as seguintes conquistas:
Em 2007:
1. Premissa:
Garantia de que o menor vencimento bsico
no Estado no ser inferior ao salrio mnimo
nacional.
2. Conquistas:
Fechamento do Primeiro Acordo da MCNP,
fxando o reajuste entre 4,5% e 17,28%
para o funcionalismo pblico estadual, com
equiparao do vencimento-base ao salrio
mnimo.
Para cerca de 149 mil servidores ativos
e inativos que esto na base do funciona-
lismo, o acordo estabeleceu a equiparao
do vencimento-base com o salrio mnimo
de R$ 380, o que signifcou um reajuste de
at 17,28%.
Cerca de 105 mil servidores tiveram reajuste
de 17,28%, aproximadamente 47% do qua-
dro, e mais de 60% tiveram reajustes que
variaram de 6 a 17,28%.
Para cerca de 32% do funcionalismo, per-
centual no qual esto includas carreiras
cujos vencimentos no sofrem o impacto
do mnimo, o reajuste salarial foi de 4,5%. A
menor remunerao paga pelo governo do
estado para os servidores ativos em 2007
foi de R$ 456,68.
Em 2008:
1. Premissas:
Garantia de que o menor vencimento bsico
no Estado no ser inferior ao salrio
mnimo.
Reajustar, de forma diferenciada, os profssio-
nais de nvel superior, de modo a recuperar os
salrios dessas categorias, de modo seme-
lhante ao ocorrido em 2007 com relao aos
profssionais de nvel mdio e fundamental.
2. Conquistas:
Reajuste linear de 4,46% e fechamento
dos Acordos nas Mesas Setoriais de
Negociao.
Ampliao do auxlio alimentao de R$5,00
para R$7,00 para os policiais militares lota-
dos na RMS e, tambm, para os professores
e militares lotados em cidades com mais de
50 mil habitantes.
3. Ganhos Mdios nas Mesas Setoriais em 2008:
Magistrio da Educao Bsica 7,14% para
os nveis 3 e 4 e 5,80% para os nveis 1 e 2;
Magistrio de Educao Superior 8,06%;
Cargos Tcnicos das Universidades
4,46%;
Fisco 11,95%;
Justia 16,10%;
Derba (Departamento de Infraestrutura de
Transportes da Bahia) 5,26%;
Segurana Polcia Militar: 5,46% para os
Praas e at 21% para os Ofciais. Polcia
Civil: 6,23% para nvel mdio, at 25,25%
para Delegados e 19,19% para os Peritos
Criminalsticos.
Sade 5,21% para carreiras auxiliares,
6,35% para nvel mdio e 9,21% para nvel
superior.
Em 2008/2009:
1. Outras Conquistas:
Incio das negociaes/estudos com foco na
reestruturao das carreiras. O objetivo
reorientar as polticas de remunerao sus-
tentadas em gratifcaes e partir para aes
voltadas efetiva valorizao do funciona-
lismo e modernizao da mquina pblica.
O principal critrio passa a ser o reconheci-
mento do mrito pelo desempenho.
O processo de reestruturao ser realizado
em trs anos e os efeitos fnanceiros ocorre-
ro em fevereiro deste ano, janeiro de 2010
e janeiro de 2011.
Extenso para os Policiais Militares e Pro-
fessores do Ensino Fundamental e Mdio
e aumento do auxlio alimentao em 2009
para todos os servidores pblicos.
Os principais grupos reestruturados em
2008/2009 so: Gesto Pblica; Obras Pblicas;
Tcnico-Jurdico; Segurana Pblica; Servios
Pblicos de Sade; Educao; Tcnico Adminis-
trativo; Tcnico Especfco; e Comunicao Social,
alm da carreira de Defensor Pblico.
Essas diretrizes nortearam a atuao dos repre-
sentantes do governo nas diversas e intensas roda-
das de negociao com representantes sindicais
que aconteceram ao longo de 2007 e que, fnaliza-
das, geraram acordos coletivos com a confuncia
de interesses de ambas as partes, traduzidos na
edio dos respectivos instrumentos legais neces-
srios implementao de ganhos para os servido-
res no perodo de 2008 a 2011.
CONSIDERAES FINAIS
Tem-se claro para todos os atores polticos envol-
vidos que tais acordos no esgotam de lado a lado
as demandas apresentadas, mas se apresentam
como um riqussimo campo, repleto de possibilida-
des, e que aprimoram a democracia, fortalecendo
as bases institucionais do governo, ao tempo em
que lhe imprime maior transparncia e fexibilidade.
O SENP tambm potencializou a formao de
corpo tcnico especializado nas competncias de
negociao e gesto de confitos, responsvel por
implementar aes de levantamento e diagns-
tico de passivos trabalhistas e outras no confor-
midades que possam ser geradoras de confitos
laborais; elaborar possveis solues, bem como
assessorar a alta administrao para a tomada de
deciso. Tambm na alta administrao, a tomada
de deciso de forma colegiada foi um processo
inovador que fortaleceu sobremaneira a gover-
nana e a governabilidade, bem como as bases
institucionais do Estado.
O governo entende a implementao da reestru-
turao das carreiras como um importante avano
para sua gesto e aponta como principais resultados
e impactos esperados: o alinhamento das carreiras
s funes de Estado; a adoo do controle social
como mecanismo legtimo e efciente de avaliao
dos servios pblicos prestados; e a adoo de cri-
trios meritocrticos para a valorizao do servidor
e para o aprimoramento da gesto de carreiras.
Nesse contexto, a instituio de uma poltica de
recursos humanos que fortalea os subsistemas
de RH, norteando, integrando e convergindo as
aes de gesto de pessoas, apresenta-se como
desafo premente para a consolidao do novo
modelo de gesto de carreiras implementado e
para sua contnua evoluo.
Resta-nos realar a importncia e a repercusso
do novo modelo de gesto de carreiras para a con-
solidao da meritocracia como premissa baliza-
dora nos processos de ascenso funcional e para
a interao harmnica e fexvel com os modelos
de gesto: publicizao, municipalizao, terceiri-
zao e organizaes sociais de forma a otimizar a
aplicao de recursos para a melhoria dos servios
prestados ao cidado, observando-se as ativida-
des de Estado, enfatizando o fortalecimento de seu
ncleo estratgico e de suas funes tpicas.
REFERNCIAS
BAHIA. Decreto n 9.502, de 02 de agosto de 2005. Aprova o
Regimento da Secretaria da Administrao. Dirio Ofcial do
Estado da Bahia, Salvador, 3 ago. 2005. Caderno Executivo, p. 1
BAHIA. Lei n 1.613, de 12 de janeiro de 1962. Dispe sobre
a Classifcao de Cargos do Servio Pblico Estadual,
estabelece os vencimentos correspondentes e d outras
providncias. Dirio Ofcial do Estado da Bahia, Salvador, 23
jan. 1962, p. 1.
BAHIA. Lei n 10.963, de 16 abril de 2008. Reestrutura o Plano
de Carreira e Vencimentos do Magistrio Pblico do Ensino
Fundamental e Mdio do Estado da Bahia, na forma que indica,
e d outras providncias. Dirio Ofcial do Estado da Bahia,
Salvador, 17 abr. 2008, p. 11
BAHIA. Lei n 11.051, de 06 de junho de 2008. Reestrutura
o Grupo Ocupacional Fiscalizao e Regulao, criado
pela Lei n 8.889, de 01 de dezembro de 2003, e d outras
providncias. Dirio Ofcial do Estado da Bahia, Salvador, 10
jun. 2008, p. 5.
BAHIA. Lei n 4.794, de 11 agosto de 1988. Institui o Plano
de Carreira do Servio Pblico Civil do Estado, fxa valores de
vencimentos, salrios e proventos, introduz modifcaes na
legislao de pessoal e d outras providncias. Dirio Ofcial do
Estado da Bahia, Salvador, 12 ago. 1988, p. 7.
BAHIA. Lei n 6.354, de 30 dezembro 1991. Estabelece as
normas gerais para os planos de carreira da Administrao
Direta, Autrquica e Fundacional, institui o Plano de Carreira
do Servidor Pblico Civil da Administrao Direta, introduz
modifcaes na legislao de pessoal, majora os vencimentos,
salrios, soldos e proventos dos servidores pblicos civis e
militares da administrao direta, das autarquias e fundaes
pblicas e d outras providncias. Dirio Ofcial do Estado da
Bahia, Salvador, 31 dez. 1991, p. 7.
BAHIA. Lei n 8.889, de 1 dezembro de 2003. Dispe sobre
a estrutura dos cargos e vencimentos no mbito do Poder
Executivo do Estado da Bahia e d outras providncias.
Bahia. Secretaria da Administrao do Estado da Bahia. Dirio
Ofcial do Estado da Bahia, Salvador, 2 dez. 2003, p. 13.
BAHIA. Secretaria da Administrao. Manual gesto de carreiras
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e Gesto, v. 47, 5 junho de 2009. Disponvel em: <http://
www.servidor.gov.br/publicacao/tabela_remuneracao/tab_
remuneracao/tab_rem_09/tab_47_2009.pdf>. Acesso em: 10
jun. 2009.
WOOD JNIOR , T.; PICARELLI FILHO, V. Remunerao
Estratgica: a nova vantagem competitiva. So Paulo: Atlas, 2004.
Os artigos devem:
ser enviados por e-mail ou, alternativamente, em CD-ROM, acompanhados de cpia impressa;
ser apresentados em editor de texto de maior difuso (Word), formatado com entrelinhas de 1,5, margem esquerda de 3 cm, direita
e inferior de 2 cm, superior de 2,5 cm, fonte Times New Roman, tamanho 12;
ser assinados por, NO MXIMO, trs autores;
incluir, em nota de rodap, os crditos institucionais do autor, referncia a atual atividade profssional, titulao, endereo para
correspondncia, telefone, e-mail;
ter, no mnimo, 15 pginas e, no mximo, 20;
vir acompanhado de resumo e abstract com, no mximo, dez linhas, entrelinha simples, contendo, quando cabvel, tema, objetivos,
metodologia, principais;
resultados e concluses; abaixo do resumo e do abstract, incluir at cinco palavras-chave e keywords, separadas entre si por ponto
e fnalizadas tambm por ponto;
apresentar padronizao de ttulo, de forma a fcar claro o que TTULO e SUBTTULO; o ttulo deve se constituir de palavra,
expresso ou frase que designe o assunto ou contedo do texto; o subttulo, apresentado em seguida ao ttulo e dele separado por
dois pontos, visa esclarec-lo ou complement-lo;
contar com tabelas e demais tipos de ilustraes (desenhos, esquemas, fguras, fuxogramas, fotos, grfcos, mapas etc.), numeradas
consecutivamente com algarismos arbicos, na ordem em que forem citadas no texto, com os ttulos, legendas e fontes completas,
e suas respectivas localizaes assinaladas no texto;
conter todo e qualquer tipo de ilustrao acompanhado dos originais, de forma a garantir fdelidade e qualidade na reproduo;
se as fotografas forem digitalizadas, devem ser escaneadas em 300 dpis (CMYK), com cor real e salvas com a extenso TIFF;
se forem em preto e branco, devem ser escaneadas em 300 dpis, em tons de cinza; se for usada mquina digital, deve-se utilizar
o mesmo procedimento com relao a dpi e extenso, de acordo com o item Ilustraes do Manual de Redao e Estilo da SEI,
disponibilizado em www.sei.ba.gov.br, no menu Publicaes;
destacar citaes diretas que ultrapassem trs linhas, apresentado-as em outro pargrafo, com recuo de 4 cm esquerda, tamanho
de fonte 10 e sem aspas (NBR 10520:2002 da ABNT);
quando da incluso de depoimentos dos sujeitos, apresent-los em pargrafo distinto do texto, entre aspas, com letra e espaamento
igual ao do texto e recuo esquerdo, de todas as linhas, igual ao do pargrafo;
evitar as notas, sobretudo extensas, usando-as apenas quando outras consideraes ou explicaes forem necessrias ao texto,
para no interromper a sequncia lgica da leitura e no cansar o leitor;
indicar as notas de rodap por nmeros arbicos, aparecendo, preferencialmente, de forma integral na mesma pgina em que forem
inseridas;
conter referncias completas e precisas, adotando-se o procedimento informado a seguir.
Referncias:
No transcorrer do texto, a fonte da citao direta deve ser indicada pelo sobrenome do autor, pela instituio responsvel ou pelo ttulo
da obra, ano e pgina. Quando includo na sentena, devem ser grafados em letras maisculas e minsculas e quando estiverem entre
parnteses, devem ter todas as letras maisculas. Exemplos:
A estruturao produtiva deveria se voltar para a explorao econmica de suas riquezas naturais, conforme esclarece Castro (1980,
p. 152);
As tcnicas de administrao de passivos e a possibilidade de introduo de inovaes fnanceiras (PAULA, 1999, p. 180).
No fnal do artigo, deve aparecer a lista de referncias, em ordem alfabtica, em conformidade com a norma NBR 6023:2002 da ABNT.
Exemplos:
Para livros:
BORGES, J.; LEMOS, G. Comrcio baiano: depoimentos para sua histria. Salvador: Associao Comercial da Bahia, 2002.
Para artigos e/ou matria de revista, boletim etc.:
SOUZA, L.N. de. Essncia x aparncia: o fenmeno da globalizao. Bahia Anlise & Dados, Salvador, v. 12, n. 3, p. 51-60, dez.
2002.
Para partes de livros:
MATOS, R. Das grandes divises do Brasil idia do urbano em rede tripartite. In: MATOS, R. (Org.). Espacialidades em rede:
populao, urbanizao e migrao no Brasil contemporneo. Belo Horizonte: C/Arte, 2005. p. 17-56.
Na lista de referncias, os ttulos dos livros devem aparecer sempre em itlico. Os subttulos, apesar de citados, no recebem o mesmo
tratamento. No caso de artigo/matria de revista ou jornal, o itlico deve ser colocado no ttulo da publicao. A lista de referncias deve
ser alinhada apenas esquerda.
Originais apresentados:
sero considerados defnitivos e, caso sejam aprovados para publicao, as provas s sero submetidas ao autor quando solicitadas
previamente;
sero considerados como autorizados para publicao por sua simples remessa Revista; no sero pagos direitos autorais.
A Coordenao Editorial, em caso de aceitao do texto, reserva-se o direito de sugerir ou modifcar ttulos, formatar tabelas e ilustraes,
entre outras intervenes, a fm de atender ao padro editorial e ortogrfco adotado pela Instituio, constantes no Manual de Redao e
Estilo da SEI, disponibilizado em www.sei.ba.gov.br, no menu Publicaes. Compromete-se ainda a responder por escrito aos autores.
Em caso de recusa, os resumos dos pareceres sero enviados aos autores. Os originais no sero devolvidos.
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