Archivo Del Sistem Tributario

HISTORIA DEL SISTEMA TRIBUTARIO
ECUATORIANO1950-1999
Diana Arias Edwin Buenao Nicols Oliva Jos Ramrez
Departamento de Estudios Tributarios
*
*Lasopinionesvertidasporlosautoresnorepresentanlaposicindel CentrodeEstudiosFiscalesdel ServiciodeRentasInternas
85
RESUMEN
El sistema tributario ecuatoriano, como muchos de la regin, no ha sido una herramienta trascendental
de la poltica fscal durante el siglo XX. La falta de decisin poltica; la poca cultura de la poblacin en
la materia; y, las fuertes presiones de los grupos econmicos, fueron determinantes para que en Ecua-
dor perduren Administraciones Tributarias laxas con poca capacidad de control que buscaban solu-
cionarlo mediante un marco legal poco simplifcado que contribua a la elusin y evasin fscal.
La defciente evolucin de los impuestos en el pas ha contribuido a la grave asimetra en la distribu-
cin de la riqueza ya existente, generando una mala asignacin de los recursos y por ende reduciendo
la capacidad del Estado de generar un ambiente propicio para el desarrollo econmico.
Este defciente desempeo tambin se ha visto agravado por la poca discusin e investigacin que
ha tenido la poltica tributaria en el pas. Por esta razn, el presente documento realiza un recorrido
por el sistema impositivo ecuatoriano de la segunda mitad del siglo XX destacando los aciertos y des-
aciertos. El estudio describe de manera cronolgica el marco legal tributario que rega en la poca
junto con los niveles de recaudacin alcanzados, acompaado de la situacin econmica que viva
el pas en cada uno de los momentos del tiempo.
HISTORIA DEL SISTEMATRIBUTARIOECUATORIANO1950-
1999
86
ABSTRACT
The fscal system in Ecuador, as many others in the region, has not been a transcendental instrument
for the fscal policy during the twentieth century. The lack of political decision, the low fscal culture
among the population and the strong pressures of many economic groups, were determinants in the
creation of a lax Fiscal Administration, with slow ability of control.
In fact, the defcient tax evolution in Ecuador, has contributed to a serious asymmetry in the distribu-
tion of wealth, creating unequal allocation of the resources and therefore the capacity of the State to
generate a propitious environment to achieve economic development.
This defcient performance has also been aggravated by the poor investigation on tax policy has had
in the country . This paper explains the Ecuadorian tax systemduring the second half of twentieth cen-
tury. At the same time, this study describes in a chronological way the tax legal framework, along with
the levels of collection, and the economic situation that lived the country.
Historia del Sistema Tributario Ecuatoriano 1950-1999
87
butario poco evolucionado que trat de estructurase bajo
las reformas propuestas por la misin Kemerer. Pese a que
las reformas propuestas no contribuyeron para cambiar
drsticamente el sistema, existieron leves cambios para
simplifcar la Administracin Tributaria.
Finalizada la dcada de los sesenta, Ecuador ingres a la
poca de bonaza fscal con el descubrimiento de petrleo
en el oriente ecuatoriano. Esto posterg los cambios que
requera el sistema tributario, y que venan forjndose
desde los sesenta. La gran cantidad de recursos petroleros
desvirtu las prioridades del Estado para fnanciar su pre-
supuesto, ya que ahora no tena la necesidad de un meca-
nismo efciente para recaudar los tributos internos.
A inicios de la dcada de los ochenta, la crisis de la deuda
ms la cada del precio del petrleo, provoc una escasez
de recursos para el Fisco. En ese momento el Estado volvi
la mirada a la fuente ms segura y estable de ingresos, los
impuestos. Sin embargo, la evasin y elusin fscal para
esos aos estaba generalizada, las prcticas evasivas no es-
taban socialmente censuradas y por el contrario, la poca
cultura tributaria de la poblacin provocaba que ni si
quiera se conociera las obligaciones de los ciudadanos
INTRODUCCIN
El Centro de Estudios Fiscales CEF, comprometido con el
desarrollo de la Cultura Tributaria en Ecuador, ha realizado
una resea de la historia del SistemaTributario Ecuatoriano,
desde los aos cincuenta hasta los aos noventa.
Este documento tiene como objetivo poner en su conside-
racin la historia tributaria de Ecuador, con sus aciertos y al-
tibajos que lamentablemente mediante la toma de malas
decisiones polticas, la escasa cultura en materia tributaria
y las fuertes presiones de los grandes sectores econmicos,
infuyeron en la creacin de Administraciones Tributarias
con poco prestigio y sobre todo con poca capacidad de
control, que mediante un marco legal simplifcado favore-
can a la evasin y a la elusin tributaria.
El documento se encuentra divido en cuatro dcadas,
donde se describe de forma breve las condiciones econ-
micas y de la estructura fscal. Finalmente dentro de este
entorno, se hace un anlisis del sistema tributario, los im-
puestos existentes, las reformas ms importantes y cul fue
el desempeo de la recaudacin en cada perodo de
tiempo.
La dcada de los 50-60 se caracteriz por un sistema tri-
88
para con el Estado. Por ende la reforma que requera el
Ecuador estaba muy lejos de ser posible bajo la coyuntura
econmico- poltica de aquellos aos. Por eso los aos
ochenta se caracterizaron por el incremento del peso
sobre los tributos indirectos a cambio de dejar a un lado los
impuestos directos ya que esta estrategia era ms fcil de
implementar y generaba mayor cantidad de recursos para
el Estado, pero con el costo social de ampliar la asimetra
en la distribucin del ingreso. Adems en esta dcada se
hicieron intentos por simplifcar el sistema con la elimina-
cin de impuestos menores y una serie de reformas que
concluyeron con la gran reforma de 1989 que sera el inicio
hasta cierto punto, del actual sistema.
La reforma de 1989 traz a lneas gruesas la dcada de los
aos noventa. Sin duda el sistema haba mejorado a com-
paracin de los aos anteriores, pero an no era sufciente
como para cambiar la tendencia de altos niveles de eva-
sin y elusin, y la poca conciencia social de la poblacin
respecto a los impuestos. Por ende la primera mitad de la
dcada de los noventa transcurri con ligeros cambios
hasta el ao de 1998 cuando el sistema tributario ecuato-
riano dio un giro con la creacin del Servicio de Rentas In-
ternas (SRI).
89
Durante los aos cincuenta toma fuerza en el Ecuador la
produccin y exportacin de banano, alentando y brin-
dando nuevas expansiones en las relaciones externas. Este
hecho posibilit el ascenso de nuevos grupos de la socie-
dad e incluso sugerieron nuevas poblaciones. La demanda
externa impuls esta actividad que incidi profundamente
en la economa y sociedad ecuatoriana.
Las exportaciones de banano aumentaron (ver cuadro
No.1), aprovechando una serie de elementos coyunturales
y estructurales del mercado mundial que mejoraron sus-
tantivamente las ventajas comparativas ecuatorianas. Entre
esos hechos se destacan plagas que afectaron a plantacio-
nes centroamericanas y la expansin de la demanda de
EEUU y Europa.
Adems se registraron algunos cambios cualitativos, refe-
jados en un fortalecimiento de los sectores comercial y f-
nanciero vinculados a las tareas agro exportadoras. En 1950
se decret una nueva devaluacin monetaria que buscaba
ampliar las ventajas competitivas de las exportaciones y
benefciar a los exportadores. Con la participacin estatal,
se transfri parte de los excedentes agrcolas hacia otras
reas de la economa no vinculadas directamente a la agro
exportacin.
1
Cuadro No. 1
Cabe mencionar que el impacto de la produccin de ba-
nano fue ms profundo que el generado por la produccin
de cacao. En efecto, se ampliaron zonas agrcolas de la
Costa, se expandi la red vial y se produjo un mayor pro-
ceso de migracin de la Sierra a la Costa, permitiendo un
desarrollo acelerado de las ciudades y un cierto robusteci-
miento del mercado interno en base a relaciones salariales
y aumento de la obra pblica.
En los aos del boom bananero fue importante el aporte
del Estado como ente planifcador y constructor de obras
de infraestructura para el fortalecimiento de las clases me-
dias. Durante la bonanza bananera el Estado aument no-
tablemente el gasto y la inversin, especialmente aquella
destinada a construir carreteras que permitieron una mejor
integracin nacional.
2
Tambin se desarrollaron polticas que buscaban una par-
ticipacin ms activa del Ecuador en la economa mundial,
incrementando las exportaciones y las importaciones (ver
grfco No. 1) e incentivando el ingreso de la inversin ex-
tranjera directa.
Sin embargo, al fnalizar la dcada de los cincuenta, se pre-
sentaron algunos problemas en el mercado internacional
del banano, toda vez que sus trminos de intercambio ha-
ban comenzado ya a declinar en 1955. Por este motivo, se
registra una recuperacin en la produccin de los pases
centroamericanos productores de la fruta y las multinacio-
nales que concentraban el mercado mundial volvieron a
prestar atencin a estos pases.
1. DCADADE LOS 50Y 60
1.1 mbito Econmico
1 Acosta, Alberto; Breve historia econmica del Ecuador, 2da. edicin, Corpora-
cin Editora Nacional, Quito, 2001
2 Ibid
90
En la dcada de los sesenta, en medio de la crisis del ba-
nano, el Ecuador experiment una nueva fase de inestabi-
lidad poltica. Se produjo la sucesin de varios gobiernos
constitucionales
3
hasta que la Junta Militar se instal en
el poder. Su mandato dur hasta 1966 y uno de sus princi-
pales propsitos fue la modernizacin del sistema capita-
lista imperante, motivo por el cual se fortaleci la
necesidad de impulsar la reforma agraria para introducir
innovaciones tecnolgicas y aumentar la productividad.
Por otro lado, la poltica de sustitucin de importaciones
no tuvo los resultados esperados debido a la incapacidad
de las elites para crear las condiciones propicias para su
cristalizacin, tales como una transformacin dinmica del
mercado interno, una redistribucin productiva, as como
brindar garantas para un adecuado fujo de capitales que
permitan readecuar el aparato productivo o disear una
verdadera poltica arancelaria que proteja la industria na-
ciente .
4
Desde 1964 hasta 1972, la balanza comercial (ver grfco
No.2) present un dfcit crnico debido sobre todo al ace-
lerado incremento de las importaciones y al permanente
deterioro de las exportaciones bananeras. Las compras ex-
ternas pasaron de 100 millones en 1954 a cerca de 250 mi-
llones al fnalizar los sesenta.
Exportaciones - Importaciones Ecuatorianas 1950 - 1969
(millones dlares)
300,00
250,00
200,00
150,00
100,00
50,00
0,00
Exportaciones Importaciones
Fuente: Breve Historia Econmica del Ecuador
Elaboracin: Departamento de Estudios Tributarios
Grfco No. 1
3 Los Gobiernos de Galo Plaza Lasso, Jos Mara Velasco Ibarra, Camilo Ponce En-
rquez, nuevamente Velasco Ibarra y el de Carlos Julio Arosemena
4 Acosta, Alberto; Breve historia econmica del Ecuador, 2da. edicin, Corpora-
cin Editora Nacional, Quito, 2001
91
Grfco No. 2
Grfco No. 3
En esta misma dcada, sobre todo en los ltimos aos, la inversin extranjera directa experiment un crecimiento acele-
rado a causa de las actividades petroleras, pero fue en la siguiente dcada que el Ecuador pudo contar con nuevos ingresos
en base a la explotacin de petrleo.
A pesar de los problemas, hasta principios de los setenta el pas creci a un ritmo anual de 2.9%, superior al promedio de
pases latinoamericanos (2% aproximadamente) exceptuando Brasil y Mxico (3,5% aproximadamente).
92
Aunque a partir de 1925 se inicia un proceso de grandes
reformas tributarias en Ecuador, no es sino hasta 1950 que
se registran grandes cambios en este mbito. La dcada
anterior a 1950, fue crtica en el plano econmico debido
al desplazamiento que el Ecuador tuvo que sufrir en sus
mercados de exportacin, como consecuencia de la 2da.
Guerra Mundial. Hasta esa fecha se encontraba que el sis-
tema tributario vena adoleciendo de tres principales def-
ciencias que difcultaban tener una administracin
efciente (Ministerio de Finanzas, 1968):
Multiplicidad de gravmenes que difcultaban la regula-
cin y cobro de ingresos
Evasin de impuestos, particularmente Renta, y
Defciente sistema de fjar y recaudar los gravmenes.
Para tratar de solucionar estos problemas el Gobierno Na-
cional solicit la ayuda a la Misin Tcnica de las Naciones
Unidas, quienes presentaron un plan de trabajo enmar-
cado en los siguientes tpicos:
Recoleccin de datos estadsticos
Comparacin de datos para establecer elementos de
anlisis.
Revisin general y completa de los diversos tipos de in-
gresos con los que secuenta para el presupuesto del Es-
tado.
Clasifcacin de los impuestos en directos e indirectos
Simplifcacin del sistema impositivo
Entre las principales conclusiones a las que lleg la Misin
dirigida por el Dr. Paul Dperon, constaron: la necesidad
de sentar las bases para la organizacin fscal del Ecuador,
mediante un proyecto de Ley sobre reestructuracin del
sistema tributario; y, la estimacin de alrededor de 250 im-
puestos, tasas y porcentajes de recargo que recaan sobre
los contribuyentes.
En lo respecta a los ingresos fscales, durante la dcada de
los cincuenta las principales fuentes de ingresos para el
Gobierno provenan del comercio exterior, impuestos a los
artculos monopolizados, impuesto a la renta, impuesto a
las ventas y consumo y otros impuestos, que aunque nu-
merosos, tenan un aporte marginal.
1.2 mbito tributario
93
Cuadro No. 2
Importaciones y exportaciones ecuatorianas
(1950-1959)
Ao Importaciones Exportaciones
1950
1951
1952
1953
1954
1955
1956
1957
1958
1959
41,33
52,07
58,50
63,70
100,20
96,90
88,80
97,83
103,53
97,27
63,11
55,40
79,02
74,12
100,37
87,15
92,01
97,44
94,90
97,05
Fuente: Breve Historia Econmica del Ecuador
Grfco No. 4
Como se puede observar en el cuadro No. 2, las importaciones tuvieron un crecimiento muy importante durante la poca,
llegando a duplicarse el monto importado entre 1950 y 1959. Este hecho increment los ingresos para el Gobierno ya que
la principal fuente de fnanciamiento se encontraba en la recaudacin externa, la recaudacin por importacin represen-
taban el 42,1%frente al total recaudado. Adems se presentaba una tendencia cada vez mayor a depender de este ingreso
en los ingresos del fsco.
Sin embargo en el segundo quinquenio de los cincuenta la tasa de crecimiento de los ingresos provenientes de los aran-
celes a las importaciones disminuye debido a dos motivos principales: la desaceleracin econmica de mitad de dcada
y la defciente recaudacin efectuada en los impuestos arancelarios que entraron en vigencia en el ao 1956.
94
Hasta antes de ese ao, el sistema arancelario que regia en
dicho perodo estaba basado en los siguientes aspectos:
Establecimiento de una nomenclatura tcnica
Consolidacin de varios impuestos que caan sobre el co-
mercio exterior, mediante tarifas unifcadas
Se cambi la base de percepcin ad-valorem por un de -
recho especfco, que al mismo tiempo reducira el fraude
proveniente de ocultar el valor real de las mercaderas im-
portadas
Se fjo el valor de los derechos arancelarios segn la cla-
sifcacin econmica de las mercaderas.
Se dispuso de un arancel unifcado que permiti la cele-
bracin de tratados comerciales.
Sin embargo en 1956 se adopta un arancel tipo mixto, es
decir, las tarifas se dividieron una parte en derechos espe-
cfcos, y otra parte en derechos ad-valorem. Esta reforma
efectu algunas modifcaciones en la nomenclatura intro-
duciendo mejoras para dar mayor claridad al arancel y fa-
cilitar su manejo a los importadores y autoridades. Adems
se hicieron correcciones en la nomenclatura mejorando la
precisin para ubicar una determinada partida arancelaria
y cobrando lo justo, corrigiendo una fuerte evasin de im-
puestos.
Siguiendo con la recaudacin externa, pero esta vez ana-
lizando el aporte de las exportaciones, stas demostraban
una marcada inestabilidad ya que se encontraban regidas
por las variaciones del mercado exterior y por variaciones
climticas que afectaban a los productos agrcolas. Los im-
puestos a las exportaciones representaron en la dcada de
los cincuenta el 2.24% durante el primer quinquenio. Sin
embargo, en la segunda mitad de la dcada la recaudacin
por exportaciones presentaron un incremento llegando a
representar el 7.39% del total de los ingresos fscales. Este
incremento se debi a cambios en la normativa arancelaria
de 1954. Para ese ao existan ocho impuestos que afec-
taban al cacao, seis al banano y ocho al caf. Luego de la
formulacin de la nueva Ley, las exportaciones de estos
productos fueron afectadas por otros impuestos, a los cua-
les se deben sumar a los cobrados por municipios, conse-
jos provinciales y entidades autnomas.
En lo que respecta a las recaudaciones internas, el principal
problema existente en aquellos aos era la descentraliza-
cin de ingresos, al extremo que una misma base imponi-
ble estaba gravada por varios impuestos regionales y
locales, los que eran recaudados por diferentes Entidades
Pblicas. Las recaudaciones internas representaron en los
cincuenta el 44.45% del valor total de ingresos tributarios,
siendo sus principales rubros: el Impuesto a la Renta y los
Timbres Fiscales .
5
El impuesto a la renta fue la segunda fuente de ingresos
para el fsco (despus de las importaciones). La Misin de
Asistencia Tcnica de las Naciones Unidas, elabor un pro-
yecto de ley cuyas principales recomendaciones, entre
otras, fueron:
Establecer un solo impuesto general sobre la renta que
sustituya los impuestos bsicos, especiales y gravmenes
que existan.
Permitir la compensacin entre los resultados de las diver-
sas actividades, de modo que el impuesto grave a cada
contribuyente en atencin a su capacidad personal, per-
mitiendo inclusive la compensacin de prdidas sufridas
en un ao con las ganancias obtenidas en los cuatro aos
siguientes.
Elevar el mnimo de renta no imponible
Establecer tarifas uniformes para todas las tasas de renta
percibidas por las personas naturales, con excepcin de
las rentas que provienen del trabajo en relacin de de
pendencia.
Gravar las rentas de gran explotacin agrcola y pecuaria
(propiedades superiores a $400.000 sucres).
En 1953, el impuesto a la Renta se transform en un im-
puesto unifcado, lo que genero un incremento en la re-
caudacin en 1.62% durante el primer ao de
implementacin.
En 1955 se produjo un nuevo incremento en la recauda-
cin del impuesto a la renta, fruto de las acciones tomadas
por la Direccin de Impuestos a la Renta que despleg una
intensa actividad fscalizadora, habindose completado,
por primera vez, el trabajo de fscalizacin en toda la Rep-
blica, recaudando 29 millones de sucres (en 1954 la recau-
dacin de este impuesto fue de apenas 2 millones).
Durante 1959 se produce un incremento mayor originado
en la creacin del impuesto a las utilidades presuntivas a la
exportacin del banano, el cual fue cobrado directamente
por el BCE a los exportadores y era contabilizado como
5 Durante este perodo los timbres que regan fueron: Timbres fjos, Patriticos,
Mviles, Telegrfcos, Judiciales, Suntuarios, Inmigracin, Escolares, Escuela de de-
tectives, Impuesto a la Renta, Orientalista, Postales-Pro-Turismo y, Fuerza Pblica
95
En lo que respecta a los impuesto internos, en los primeros aos de la dcada de los sesenta stos representaron el 30.96%.
Este aumento fue producto del incremento presentado en 1961 fruto a su vez de los esfuerzos administrativos realizados
para el control de las declaraciones presentadas por los contribuyentes.
parte del impuesto a la renta. Este rubro alcanz la cifra de
13.35 millones de sucres, sin embargo se trat de un incre-
mento nominal ya que ms del 60%se devolva posterior-
mente.
El segundo impuesto interno en importancia corresponde
a los timbres fscales cuyos ingresos representaban el
8,98% del total de las recaudaciones logradas. Sobre este
impuesto no se efecta ningn cambio de importancia en
la Ley de Timbres Fiscales, manteniendo por tanto los pro-
blemas de los que adoleca, entre ellos: complejidad de la
Ley, interferencia en el desarrollo econmico sin un aporte
apreciable de ingresos, facilitaba continuos fraudes a la
aposicin de timbres.
Para los aos sesenta el panorama general no cambi. La
dependencia de los ingresos del gobierno a la recaudacin
proveniente del comercio exterior segua siendo muy alta,
incluso incrementndose en los primeros aos al 65.01%,
mientras que los ingresos internos llegaron slo al 34.99%
de las recaudaciones totales.
Las recaudaciones por importaciones crecieron a un pro-
medio anual de 45%, incrementos que se encontraban en
relacin directa con el valor total de las importaciones.
Dada la complejidad del sistema arancelario y la importan-
cia que tena esta fuente de ingreso para el Gobierno, du-
rante el ao 1961 se concluy un estudio relacionado con
la reforma arancelaria, en el cual se trataba de establecer
un sistema que permitiera mantener una relacin arm-
nica entre los impuestos adicionales y el impuesto bsico..
Este proyecto tambin buscaba efectuar nivelaciones tari-
faras, tendientes a defender la produccin nacional.
A inicios de la dcada, el peso del impuesto a las exporta-
ciones subi a 8,18% debido al incremento que presenta-
ron los ingresos provenientes de los impuestos cobrados
a las exportaciones, es decir, producto del supervit exis-
tente en esos aos.
Cuadro No. 3
96
En base al proyecto de Ley del Impuesto a la Renta elabo-
rado por la Misin de Asistencia Tcnica de las Naciones
Unidas, se elabor una nueva Ley de Impuesto a la Renta
en 1962, cuyos aspectos a destacar fueron:
Cambio sustancial de la incidencia del peso tributario a
favor del contribuyente de menores ingresos, aumen-
tando las rebajas de Ley e incrementando en forma pro
gresiva el gravamen para las rentas del sector de mayores
ingresos.
Obligaron la declaracin de renta conjunta de los cnyu-
ges, a fn de mejorar la recaudacin sobre la base de la
determinacin de un sujeto tributario real.
Consolidaron las diferentes tasas impositivas vigentes en
una sola.
Defna concretamente el concepto de fuente y enume-
raba con ejemplos las rentas que deben considerarse de
fuente ecuatoriana, para evitar confusiones.
Observaba los principios de igualdad y universalidad del
impuesto y estableca como objeto de imposicin a
todas las actividades econmicas generadoras de ingre-
sos, entre otros.
Adems se hizo una clasifcacin de las rentas segn el ori-
gen de los ingresos, en los siguientes grupos:
Rentas derivadas del trabajo en relacin de dependencia
Rentas que provienen del trabajo o de la actividad profe-
sional efectuados fuera de la relacin patronal de depen-
dencia Rentas provenientes del trabajo con el concurso
del capital (incluye rentas de negocios e incluye explota-
cin de inmuebles)
Rentas provenientes del empleo del capital, sin el con
curso del trabajo (incluye prstamos, dividendos, utilida-
des, etc.).
En lo que respecta a la recaudacin proveniente de los tim-
bres fscales, su peso frente a la recaudacin total sigui
disminuyendo, llegando a inicios de la dcada a represen-
tar apenas el 5.89%, demostrando as un nivel de conducta
inferior frente a otros impuestos, debido principalmente a
la confusin que present la Ley deTimbres, por la falta de
claridad y precisin en las defniciones. Por tal razn en
1964, las autoridades del Ministerio del Tesoro plantearon
las siguientes reformas:
Ordenar la legislacin vigente, transformndolo en un
solo cuerpo orgnico.
Consolidar los mltiples impuestos que actualmente gra
van al mismo acto.
Mejorar los conceptos, aclarar y defnir al sujeto tributa-
rio.
A mediados de la dcada y principalmente a fnales de la
misma, comienzan a tomar importancia otros impuestos
que anteriormente tenan una mnima incidencia en los
ingresos fscales.
Los impuestos a las ventas y sustitutivos correspondan a
los impuestos del 1,5% sobre las ventas de las industrias,
que benefciaban al Gobierno Central y el 2% destinado a
los Municipios, para la provisin de agua potable; ambos
fueron unifcados durante 1964 bajo el nombre de im-
puesto del 3,5% sobre las ventas y sustitutivos. En un solo
Grfco No. 5
97
Tras el descubrimiento del yacimiento petrolfero de Lago
Agrio en la amazona ecuatoriana y el inicio de las expor-
taciones de crudo en agosto de 1972, el aparato produc-
tivo nacional se desarroll a gran velocidad. Esto permiti
generar ahorro interno, reservas internacionales e inver-
sin, as como grandes niveles de crecimiento econmico
y cambios estructurales en el sistema econmico y social.
A sto se sumaron diversos factores asociados al mercado
internacional como el incremento en los precios del barril
de petrleo que incentivaron la explotacin y exportacin
de este recurso.
Este auge propici algunas hechos importantes: se puso
en vigencia la Ley de Hidrocarburos; se crea la Corporacin
Estatal Petrolera Ecuatoriana (CEPE); Ecuador ingresa a la
Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo (OPEP),
disponiendo la participacin accionara del consorcio Te-
xaco-Gulf; se construye la Refnera de Esmeraldas; entre
otros. Sin embargo, como en el resto de Amrica del Sur, el
excesivo gasto corriente motivado por los inusitados y
substanciales ingresos petroleros, sent las bases para la
posterior crisis de la deuda de los aos 80.
2. DCADA DE LOS 70
2.1 mbito Econmico
ao se registr un incremento de 9,36%que represent el
3,91% de las recaudaciones totales realizadas por el Fisco.
En este mismo mbito, en 1960 se suprime el monopolio
de cigarrillos nacionales, declarando libre su elaboracin,
distribucin y venta, y estableciendo una imposicin que
tiende a satisfacer a la industria en competencia, para sus-
tituir en esta forma los ingresos que la empresa de Mono-
polios del Estado vena percibiendo.
Otros impuestos que comprendan cerca de 100, fueron
en su mayora indirectos y representaban el 4,88% de las
recaudaciones totales.
En conclusin, las dcadas de los cincuenta y sesenta fue-
ron exitosas en el mbito tributario tanto en trminos cua-
litativos como cuantitativos, comparadas con el catico
panorama tributario existente antes de aquellos aos. Casi
en todos los aos se obtuvieron crecimientos en trminos
de recaudacin, llegando a registrarse incrementos de
hasta 8% anual en determinados aos. Dichos crecimien-
tos fueron producto de varios aspectos: la coyuntura de
comercio exterior, las reestructuraciones en el campo de
las leyes tributarias (unifcando y simplifcando el sistema)
y una mejora en el control y la administracin.
En aquellas pocas los ingresos fscales tenan dos grandes
componentes de recaudacin, los impuestos al comercio
exterior y la recaudacin interna. La dependencia del Go-
bierno sobre los primeros era sumamente alta, sobretodo
en aquellos ingresos provenientes de las importaciones ya
que a inicios de los cincuenta la recaudacin de las expor-
taciones era marginal. La dependencia de la recaudacin
de las importaciones fue tan alta que llego a representar
cerca de un tercio de los ingresos fscales. Sin embargo la
coyuntura del comercio internacional y las modifcaciones
arancelarias permitieron disminuir dicha dependencia y
quintuplicar el peso de las exportaciones en el total recau-
dado.
En lo que respecta a la recaudacin interna, las reformas
planteadas y las mejoras en la parte administrativa permi-
tieron incrementar la recaudacin, incrementar el peso de
stas frente a los ingresos totales e iniciar un cambio para
tener un sistema ms progresivo.
Las recaudaciones internas tuvieron un crecimiento mayor
a los ingresos externos y se observ una corriente de ir re-
emplazando progresivamente los impuestos internos
frente a los cobrados al comercio exterior.
98
Al estudiar la evolucin del PIB real y nominal en el Grfco
No. 6, se distingue de manera clara el impulso econmico
de la dcada, con un crecimiento promedio anual del 7%
para el PIB real y 15%para el nominal; es decir, un aumento
promedio anual de la produccin de 5,9 y 8,8 Millones de
USD, antes y despus de considerar infacin, respectiva-
mente.
6
Como se puede observar, el mayor crecimiento
real de la economa fue en 1973 con un 19% (1.513 Millo-
nes de USD), lo cual seguramente contribuy al creci-
miento nominal en 1974 de 33% (1.429 Millones de USD).
Resulta importante sealar que estos crecimientos suce-
den poco despus de 1972, ao en el que se inicia la explo-
racin petrolera y consigo un crecimiento econmico de
grandes magnitudes. As mismo, es rescatable el predomi-
nante crecimiento del PIB nominal sobre el real en lo que
resta de la dcada, disminuyendo as las amplias brechas
existentes en un inicio hasta llegar a ser prcticamente
iguales a fnales de los 70.
Grfco No. 6
6 De 1973 a 1980, Ecuador registr un crecimiento per cpita de 3.3%, el mayor
en todo el siglo XX, superando al promedio de Amrica Latina (2.3%), pases ibri-
cos (1.4%) e inclusive Estados Unidos (1.0%).
99
Grfco No. 7
Grfco No. 8
Estos hechos estn vinculados con el voltil comportamiento de la infacin trazado en el Grfco No. 7, el cual promedi
cerca del 11% en toda la dcada, con un mnimo del 5% en 1970, y un mximo del 23% en 1974, para luego mantenerse
entre un 10% y 15% en los aos subsiguientes. No obstante, hay que recordar que la infacin pudo haber sido mayor si
no se hubiera mantenido el tipo de cambio estable e inmvil en 25 sucres aproximadamente.
En cuanto a las transacciones con el sector externo, de
acuerdo al grafco 8, los aos 1973 y 1974 fueron los nicos
que registraron superavit en la balanza comercial, con un
excedente de 47 y 257 Millones de USD, respectivamente.
Adems en estos aos se presentaron los crecimientos
ms relevantes en las exportaciones e importaciones (que
llegaron al 50%y 45%, respectivamente), distinguiendo as
la acelerada actividad comercial que Ecuador comenzaba
a tener con el resto del mundo. En el segundo quinquenio
se presenciaron contracciones substanciales en las expor-
taciones de 252 y 112 Millones de USD en los aos 1975 y
1978, cercanas al 20% y 7%, respectivamente; que mantu-
vieron un diferencial importante frente a las importaciones
hasta los aos 80.
100
Grfco No. 9
Estas cadas fueron producto del descenso de los precios
del crudo en el mercado internacional, de la coyuntura po-
ltica de la dcada marcada por los regmenes dictatoriales
y de la consecuente prdida del dinamismo econmico.
Adems hay que rescatar la siempre creciente tendencia
de las importaciones, la misma que se vio marcada por la
En lo que respecta a la balanza de pagos, se puede obser-
var en el grafco 9 que la deuda externa ecuatoriana tuvo
crecimientos extraordinarios desde 1972 (a excepcin de
1973), llegando en casos extremos a elevarse en un 452%
para el sector privado en el ao 1978 y 85% para el sector
pblico en el ao 1977, inyectando recursos fnancieros
importantes a la economa de cerca de 406 y 538 Millones
de USD, respectivamente.
Esta tendencia hizo que el endeudamiento del sector p-
blico y privado creciera en casi 12 y 58 veces a fnales de la
dcada respectivamente; la cual estuvo motivada por el
elevado crecimiento de la economa ecuatoriana (atra-
yendo un importante fujo de crditos forneos), como
tambin por la estabilidad en el tipo de cambio.
estabilidad en el tipo de cambio al permitir que tanto con-
sumidores como industrias sustituyan la produccin na-
cional por bienes extranjeros que eran cada vez ms
accesibles.
101
Conforme a lo mencionado, gracias a la actividad petrolera
y al endeudamiento externo, el tipo de cambio permane-
ci estable hasta el fnal de los 70, lo que origin un cam-
bio en el comportamiento de consumo de los hogares y
gobierno, aumentando en principio su poder adquisitivo y
sus preferencias por producto importado. De aqu, el cre-
cimiento pronunciado del consumo fnal de la economa
que se contempla en el Grfco No. 10, el cual luego de
descensos leves que no sobrepasaron el 7%hasta 1971, al-
canz un mximo de 30% en 1974, aumentando el gasto
de consumo en aproximadamente 1 milln de USD, para
luego mantenerse cerca de una media del 14%que a fna-
les de la dcada quintuplic su cifra, pasando de 1.791 a
8.786 Millones de USD.
Por su parte, la Formacin Bruta de Capital Fijo y la Varia-
cin de Existencias
7
evolucionaron de forma similar al
consumo fnal luego de 1973, pero con crecimientos ms
importantes que llegaron a un mximo del 33%entre 1974
y 1975 de alrededor de 196 y 289 Millones de USD, respec-
tivamente.
En resumen, existi un prolongado periodo de estabilidad
y desarrollo econmico, dada la bonanza de recursos que
sirvi para atender mltiples necesidades de infraestruc-
tura, electrifcacin, red vial, transporte, comunicaciones,
exploracin y prospeccin petrolfera y minera, cobertura
de servicios de educacin y salud, y varios otros proyectos
de desarrollo. Estos hechos constituyeron el punto de par-
tida en la modernizaron de las urbes, el aumento del in-
greso per-cpita de la poblacin y la reduccin de la
mortalidad infantil y el analfabetismo, mejorando de esta
manera el nivel de vida .
8
2.2 mbito tributario
El notable crecimiento y desarrollo econmico de la d-
cada de los 70 tuvo tambin sus implicaciones sobre el sis-
tema impositivo ecuatoriano. Si bien existieron reformas a
la estructura impositiva del pas que simplifcaron de al-
guna manera sus procesos, el auge econmico posterg
los cambios radicales que necesitaba el sistema, ya que no
era una prioridad en ese momento que el Estado cuente
con una fuente segura de recursos.
2.2.1 Estructura y Reforma
El sistema tributario para los aos 70 estaba estructurado
de la siguiente forma.
9
Grfco No. 10
7 Disponibilidad de equipos, maquinarias y dems herramientas para la produc-
cin
8 Segn estudios la poblacin creci a un ritmo del 2,9% anual, lo que permiti
generar un incremento acumulado del producto per cpita del 75%. Los ingresos
petroleros dieron lugar a que los gobiernos militares de la poca incrementen sus
gastos en forma desmedida, y producto de ese excesivo egreso corriente se ge-
neraron fuertes desequilibrios fscales.
9 Inicialmente exista una clasifcacin segn la forma de cobro de ese entonces.
Este clasifcacin consista en recaudacin vendible, exigible y directa. Las recau-
daciones vendibles comprendan todos los ingresos por la veta de especies fsca-
les en las jefaturas provinciales y en las ofcinas de correos. Las recaudaciones
exigibles eran aquellas producto del cobro de ttulos de crdito a travs de las je-
faturas provinciales de recaudaciones, mientras que las directas constituan los in-
gresos provenientes de todos los impuestos que pagan los contribuyentes.
102
Esta estructura es muy parecida a la actual, con las siguien-
tes diferencias y reformas:
En el impuesto a la renta, las personas jurdicas se las clasi-
fcaba en sociedades de personas y sociedades de capital;
al establecer que el capital de las primeras estaba repre-
sentado por acciones o certifcados de aportacin (rentas
del capital puro); mientras que el capital de las segundas se
encontraba soportado por el trabajo, capital, o ambos (ren-
tas de capital con o sin concurso de capital), de un grupo
de personas cuyas ingresos provenan exclusivamente del
trabajo.
Las escalas del impuesto a la renta cobrado a personas na-
turales se mantuvieron estticas hasta 1981, variando pro-
gresivamente del 10% al 42% en 9 tramos de ingreso;
mientras que el impuesto aplicado a las personas jurdicas
constituy el 20%sobre la utilidad gravable para empresas
nacionales y el 40% para las que contaban con capital ex-
tranjero desde el ao 1972. Antes de 1972 dicho impuesto
se diferenciaba por rentas del trabajo con el concurso de
capital y sin el concurso del mismo a tasas del 6% y 18%,
respectivamente .
10
Existan impuestos adicionales a la renta que gravaban a
todas las personas naturales o jurdicas, ya sea a nivel na-
cional o regional, pero no formaban parte del Presupuesto
General del Estado. Su principal funcin era fnanciar otros
organismos como Universidades pblicas y privadas, con
una tasa extra del 10% y 1% respectivamente. Adicional-
mente, fnanciaban el funcionamiento de la Comisin de
Transito del Guayas y del Centro de Rehabilitacin de Ma-
nab, al imponerse una tasa fja del 8%sobre la renta a nivel
regional.
En diciembre de 1971 y junio de 1972, se instituyeron en
Agentes de Retencin a los presidentes y gerentes de las
sociedades de capital, y a los administradores, directores,
tesoreros y pagadores de las instituciones de derecho p-
blico y privado.
En 1970, el Impuesto a las Ventas fue reemplazado por le
mencionado Impuesto a la Produccin y Ventas, el cual di-
ferenciaba su tarifa a la transaccin de bienes y prestacin
de servicios, del impuesto al consumo de cigarrillos, licores,
aguas minerales y gaseosas; lo que hoy en parte se conoce
como Impuestos a los Consumos Especiales (ICE) .
11
Grfco No. 11
11 El impuesto a los cigarrillos consista en una escala de tarifas ad-valorem sobre
el precio ex-fbrica, la misma que variaba de acuerdo al tipo de tabaco empleado
en su fabricacin. El impuesto a la cerveza se aplicaba sobre el precio de venta ex-
fbrica fjado de acuerdo a la capacidad de la botella. El impuesto a las bebidas ga-
seosas estaba constituido por tres tipos de tarifas ad-valorem sobre el precio
ex-fbrica que se producen y venden en el pas.
10 En este impuesto se excluye lo referente a la Renta de Empresas Petroleras, las
mismas que tenia un sistema especial de tributacin..
103
12 Entindase por ingreso tributario a todos los impuestos internos y el comer-
cio exterior.
tes en manos del Estado. El Estado no tena motivos para
incurrir en grandes cambios internos dada la gran fuente
de ingresos externos; razn por la cual no se cont con pla-
nes econmicos claros, con estudios para la obtencin y
posterior distribucin de los recursos y mucho menos con
un aparato estatal que permita la efcaz administracin de
los ingresos pblicos.
No obstante, como punto de partida para la unifcacin y
esquematizacin de la poltica tributaria se expende por
Decreto Supremo en Diciembre de 1975 el Cdigo tribu-
tario, el mismo que plante toda la normativa para la regu-
lacin de las relaciones jurdicas, obligaciones tributarias y
administracin de los impuestos que hasta y a partir de ese
momento existieron.
2.2.2 Evolucin de la Recaudacin
Segn informacin proveniente del Presupuesto General
del Estado, los ingresos tributarios
12
se mantuvieron en
alrededor del 95% de los Ingresos Totales Corrientes para
la dcada de los 70 (excluyendo deducciones), despus de
un aumento de 3 puntos porcentuales en comparacin a
la media de la dcada anterior. Por otro lado, la participa-
cin de los ingresos no tributarios con respecto al PIB fue
insignifcante, registrando un valor de 0.4%.
Este impuesto fue el reemplazo al Impuesto a las Ventas a
partir de 1970. Por recomendacin del Centro Interameri-
cano de Administracin Tributaria (CIAT), dicho impuesto
operaba inicialmente mediante dos tipos de porcentajes:
4 % para las transacciones mercantiles y 10% para la pres-
tacin de servicios. Luego, en el ao de 1978 esta clasif-
cacin se unifc a una tasa del 5%, incluyendo adems las
importaciones.
El Impuesto a las Herencias, Legados y Donaciones (que
gravaba todo crecimiento patrimonial gratuito prove-
niente de cualquier acto o contrato, incluyndose los en-
riquecimientos que se producen por causa onerosa) y el
Impuesto al Giro de Capitales (que gravaba la tenencia de
riqueza, ya sea en forma en general o de ciertos bienes y
derechos en particular) estaban vigentes desde antes de la
dcada, y as lo siguieron en el transcurso de la misma sin
ningn cambio
en especial.
El Impuesto a las Operaciones de Crdito impona a todos
los prestamos, descuentos y operaciones hipotecarias con
una tasa del 0.5% anual, y las operaciones quirografarias y
prendarias con una tasa del 0.25%. Este impuesto aplicaba
slo a las operaciones de crdito que se efectuaban en
moneda nacional con las intermediarias fnancieras del
pas, inclusive con el Banco Central. Luego, en 1976 este
impuesto fue consolidado a una tasa del 1% anual para
todo tipo de operacin de crdito.
Los timbres comprendan los impuestos que gravaban los
actos administrativos con el Estado; as estos imponan ac-
ciones fscales, judiciales, de salud, de regeneracin peni-
tenciaria, de cedulacin y cdula tributaria.
Finalmente, vale destacar que entre 1972 y 1976, la poltica
tributaria se orient a aliviar la carga impositiva, mediante
el incremento de las rebajas y deducciones para la deter-
minacin de la base imponible de Personas Naturales, a fn
de contrarrestar el deterioro de los salarios, producido por
el proceso infacionario. A partir de 1976 a 1981 las rebajas
y las deducciones se mantuvieron. As mismo se aplicaron
diferentes porcentajes a las inversiones o reinversiones en
empresas acogidas a las Leyes de Fomento segn su cate-
gora. Igualmente hubo exenciones arancelarias para faci-
litar la importacin de bienes de capital y el
establecimiento de industrias.
Segn las puntualizaciones anteriores, no existieron cam-
bios sustanciales en el mbito de reforma y estructura tri-
butaria (a excepcin del cdigo tributario) que
incrementaran la recaudacin de impuestos; esto debido
al facilismo fnanciero y a la enorme cantidad de exceden-
104
Grfco No. 12
Analizando el Grfco No. 12, se observa que la presin tri-
butaria alcanza su mximo valor del 11%en 1973, despus
de crecimientos considerables del 27% en 1971 y 16% en
el mismo ao. Cabe recalcar que el primer incremento se
debi a una contraccin del PIB en 3.5%, mientras que el
segundo se produjo por la intensifcacin de la industria y
la manufactura una vez iniciado el boom petrolero.
Para los siguientes aos, el Estado encuentra disminucio-
nes pronunciadas y consecutivas en su presin tributaria,
con descensos que promedian el 12% de variacin hasta
1976, llegando as a una presin del 7.6%. Esto como re-
sultado de la acelerada evolucin del PIB hasta 1974, la
subsiguiente cada en los precios del petrleo en 1975, y la
poltica tributaria orientada a las exenciones y deducciones
entre 1972 a 1976. Posteriormente, en 1977 y 1978 se pre-
sentaron leves crecimientos motivados por las nuevas re-
formas de ese entonces (Por ejemplo el de operaciones de
crdito), para luego volver a caer en 1979 a una presin
muy prxima a la de 1976, situndose en el 7,5%.
Grfco No. 13
Fuente: Base de Datos del Ministerio de Economa y Finanzas
105
Grfco No. 14
Al observar la composicin del ingreso tributario en el Gr-
fco No. 13, se puede establecer que los impuestos que
concentraban la mayor parte de la recaudacin del sistema
impositivo de los 70s eran los impuestos a las importacio-
nes, a la renta, a la Produccin y Ventas, y a las exportacio-
nes, con porcentajes que promedian el 35%, 25%, 21% y
11% de participacin, respectivamente.
Para el caso de los aranceles, su participacin dentro de los
ingresos tributarios fue decayendo paulatinamente de
43% en 1970 a 30.4% en 1976, y present una recupera-
cin en 1977 cercana al 40%, manteniendo esta tendencia
hasta el fnal de la dcada.
En lo que respecta al Impuesto a la Renta, su participacin
borde el 15% en 1970 y se mantuvo entre el 17% y 20%
hasta el ao de 1973. Desde 1974 en adelante, se presen-
taron sus contribuciones ms importantes con participa-
ciones que excedieron el 27% y llegaron alcanzar hasta el
35% en 1976, cerrando la dcada con una participacin
del 30%; todo esto como consecuencia de la precedente
aceleracin producto del auge econmico existente a ini-
cios de la dcada
Este efecto tambin se puede observar para el caso de los
impuestos a la Produccin y Ventas (posteriormente lla-
mado como IVA), en donde las participaciones ms altos
estn asociadas a los aos 1972, 1978 y 1979, alcanzando
ms del 24% de la composicin del ingreso tributario;
mientras que para el resto de los aos se mantiene alrede-
dor de una media de 19% con un valor mnimo del 16% a
inicios de la dcada. Otro factor evidente es la disminucin
en el aporte de impuesto a las exportaciones, que prcti-
camente se reducen en la mitad en el transcurso de la d-
cada, indicando la iniciativa reformista por incentivar la
apertura internacional del aparato productivo nacional.
A todo esto hay que aadir el comportamiento de los in-
gresos tributarios totales, que durante toda la dcada se
mantuvo en una tasa promedio de crecimiento del 24%,
llegando a fnales de la misma a sextuplicarse, de 137 a 816
Millones de USD.
106
Enfocando el anlisis en los impuestos de mayor aporte al
ingreso tributario del presupuesto del Estado, se puede
observar en el Grfco No. 14 que los ingresos arancelarios
fueron los de ms alta recaudacin; a excepcin del ao
1976 en que los ingresos provenientes del impuesto a la
Produccin y Ventas superaron a stos en alrededor de 22
millones de USD. Despus de ese ao, el ingreso arancela-
rio creci en un 64%como consecuencia de la eliminacin
de las exenciones arancelarias, para luego en 1978 aumen-
tar a una tasa del 3%. Al fnal de la dcada, las importacio-
nes se convirtieron nuevamente en la fuente de recursos
tributarios mas grande del Estado con una recaudacin
equivalente a 250 millones de USD a fnales del periodo.
Por otro lado, en el Impuesto a la Renta se observ un cre-
cimiento promedio del 28% anual, con tasas que alcanza-
ron mximos del 68% y 64% en 1973 y 1974,
respectivamente; crecimientos importantes que ayudaron
a elevar su recaudacin sobre la conseguida en los impues-
tos a la produccin y ventas. No obstante, se registraron
crecimientos mnimos del 2%y 4%en 1976 y 1977 respec-
tivamente, que hicieron que la recaudacin del Impuesto
a la Renta declinara frente a la arancelaria. Obviando estos
hechos, este tributo evolucion favorablemente, llegando
a fnales de la dcada a tener una recaudacin muy pr-
xima a la recaudacin arancelaria, indicando as el inters
del Estado por generar imposiciones ms vinculadas a la
actividad econmica interna.
Para el Impuesto a la Produccin y Ventas, se puede apre-
ciar un crecimiento estable de aproximadamente el 30%
hasta 1975 y crecimientos del 31% y 40% en 1977 y 1978
respectivamente, alcanzando as una recaudacin despus
de asignaciones de 196 millones de USD, cifra que en el
ao de 1970 no superaba los 25 millones de USD. Un
hecho interesante es el dinamismo que comenz adquirir
este tipo de ingresos, ya que si bien fueron superados por
los provenientes del impuesto a la renta desde 1972, su
crecimiento de 1975 a 1978 condujo a un acercamiento
entre ambas lneas de recaudacin, llegando a una dife-
rencia no superior a los 10 millones de USD en 1978.
Grfco No. 15
Para terminar el anlisis de esta dcada, es importante mencionar el nmero de contribuyentes registrados en ese enton-
ces. Segn el Grfco No. 15 para personas naturales, se puede decir que de un total de 240 mil contribuyentes registrados
en 1973, pasaron a 373 mil en 1979; es decir 133 mil declarantes ms. En este punto, es importante resaltar la cada en 1976
de alrededor de 14 mil contribuyentes, para luego mantener un ritmo de crecimiento superior al 9.6% anual.
107
El fnal de los setenta signifc el agotamiento del modelo
keynesiano que gobern el mundo desde la segunda gue-
rra mundial, dando paso en los ochenta a un nuevo mo-
delo orientado a la modernizacin y reduccin del tamao
del Estado, dejando a un lado el paradigma cepalino de
sustitucin de importaciones y dando importancia a los
organismos multilaterales de crdito.
Ante la crisis de la deuda, el Ecuador se vio obligado a se-
guir las medidas del FMI y del Banco Mundial donde se lle-
varon a cabo ajustes macroeconmicos que priorizaban la
estabilidad fscal , dando mayor peso al pago de la deuda
externa a costa de menor gasto social.
Los desequilibrios se hicieron sentir entre 1980 y 1983,
donde la desaceleracin productiva pas de 3.9%al 2.8%
anual en dichos aos. Por otro lado, la infacin se dispar,
pasando de 16.7% en Septiembre de 1982 para llegar a
47% en Septiembre de 1983 y de 78% en el ao de 1989.
El dfcit de cuenta corriente alcanz los 1.182 millones de
dlares en 1982, representando el 9% del PIB. La poltica
monetaria de tipo de cambio fjo se vio afectada en Marzo
de 1983 cuando se devalu el sucre en un 23% como me-
dida para ganar productividad artifcial favoreciendo al sec-
tor exportador (Lara y Fernndez, 1998 y Banco Central,
Cuentas Nacionales).
3. DCADA DE LOS 80
3.1 mbito Econmico
Grfco No. 16
Por su lado, las personas jurdicas no reportaron cambios sustanciales en su cantidad, manteniendo una tendencia positiva
de alrededor del 12% de crecimiento anual. De esta manera, llegaron a fnales de la dcada a constituir 7705 contribu-
yentes, cerca del 84% mas que en 1973. Esto dio como resultado, que de una relacin entre personas naturales y jurdicas
de 57 a 1 en 1973, se llegara a una relacin 48 a 1 en 1979, indicando el aumento en la cobertura y gestin de la admi-
nistracin tributaria de ese entonces.
108
Grfco No. 17
Como se observa en el grfco No 17, la infacin fue uno de los problemas de la dcada, fruto de la defciente poltica mo-
netaria. La voltil infacin ocasion la prdida del poder adquisitivo de la poblacin a travs de la reduccin sustancial
del salario real. Esto dio como resultado que la gran afectada fuera la clase media que debi ajustar su consumo por las
constantes prdidas del poder adquisitivo. Para el ao de 1990 el salario mnimo vital en trminos reales signifcaba tan
solo el 43% de lo que era en 1981(Correa, 2004).
Por otro lado, la primera mitad de la dcada estuvo caracterizada por la alta participacin del petrleo en las exportaciones,
que tuvo precios del petrleo promedio de 1980 a 1985 de 30 dlares por barril, para luego registrar un precio promedio
de 14 dlares por barril de 1986 a 1989. Esto, ms la destruccin del oleoducto en 1987 que paraliz la produccin de pe-
trleo por 6 meses, provocaron el deterioro de las balanza comercial a fnales de la dcada, llegando a tener un dfcit de
985 millones para 1987 y de 655 millones para 1989 como se observa en el grfco No 18.
Fuente: Banco Central del Ecuador
Elaborado por: Departamento de Estudios Tributarios
Grfco No. 18
109
Grfco No. 19
Como se observa en el grfco No 19 la evolucin del PIB fue muy irregular, llegando incluso a registrar tasas negativas
de crecimiento en tres aos, siendo la ms importante en 1987 con un decrecimiento de 6.3%. De igual forma, el con-
sumo privado perdi el dinamismo que se haba registrado en la dcada de los setenta, donde report una tasa de cre-
cimiento promedio de 7% de 1970 a 1979, llegando en 1983 a registrar un decrecimiento de 8.7% respecto al ao
anterior.
Por otro lado, el stock de la deuda externa pblica tuvo un crecimiento promedio de 15% entre 1980 y 1989, pasando
de 3.500 millones en 1980 a ms de 11.000 millones de dlares en 1989. Esto se observa en el grfco No 20.
Como muestra el grfco No 18, la importancia del petr-
leo en los ochentas fue determinante para el sector ex-
terno, llegando a signifcar en algunos aos hasta el 74%
del total de exportaciones, indicio de que el pas estaba
sufriendo el fenmeno de laEnfermedad Holandesa .
13
Como medida contra los desequilibrios macro fscales, el
presidente de la poca, busc la austeridad fscal, la limita-
cin de subsidios, la restriccin de importaciones y la su-
bida de precios. Estas medidas arrastraron a las "mini
devaluaciones" monetarias, el incremento de los intereses,
el aumento de tarifas en los servicios pblicos y, a fnes de
1983, a la controvercial "sucretizacin" de la deuda externa
privada, que le costo al pas cerca de 1.500 millones de d-
lares.
Por otro lado la poltica monetaria fue totalmente discre-
cional, respondiendo a intereses netamente polticos y de
grupos de poder. Desde 1985 la masa monetaria (M1) cre-
ci sin control, adems se liberalizaron las tasas de inters
provocando inestabilidad e incertidumbre. En lo que res-
pecta a la poltica cambiaria, del ao 1986 a 1988 se dis-
puso la fotacin de la divisa provocando grandes ataques
especulativos al tipo de cambio.
En general, la dcada de los ochenta para Ecuador se la ca-
taloga como la dcada prdida. Con un crecimiento pro-
medio del PIB real de 2% y de un crecimiento promedio
del gasto en consumo de los hogares residentes de 1.4%,
las condiciones socioeconmicas de la poblacin se dete-
rioraron.
13 Se entiende al fenmeno econmico que experimenta un pas cuando la pro-
duccin tradicional se ve desplazada por una inesperada y abundante explotacin
de un recurso natural que hasta ese momento no haba sido utilizado. Produciendo
que la mano de obra y la productividad del sector tradicional se vean afectados
gravemente .En el Caso del Ecuador este fenmeno se dio con el descubrimiento
del Petrleo en la Amazona
110
Grfco No. 20
La evolucin de la deuda pblica en este perodo respon-
di a la poca planifcacin del gasto presupuestario que
vea en la emisin inorgnica y en el fnanciamiento ex-
terno la mejor forma de sustentar las malas practicas pre-
supuestarias. Como resultado, en diez aos la deuda
externa se triplic y el impuesto infacin
14
se constituy
como una de las formas ms comunes para fnanciar el
gasto del gobierno.
3.2 mbitoTributario
Como se mencion anteriormente, las causas del fracaso
del sector pblico fue la falta de priorizacin presupuesta-
ria, el excesivo gasto corriente y el bajo nivel gasto en in-
versin social e infraestructura; provocaron el
debilitamiento y la baja capacidad del Estado para brindar
bienes y servicios pblicos.
Si bien en la dcada de los setenta el Ecuador experiment
un efecto ingreso que provoc un aumento considerable
del tamao de Estado, los aos ochenta se caracterizaron
por seguir con el mismo vicio de incrementos en el gasto
y aumento del nmero de funcionarios pblicos, pero con
la diferencia de que en los aos ochenta el fnanciamiento
fue escaso. Esto se puede observar a travs del gasto p-
blico en sueldos y salarios, los cuales en 1970 era 40 millo-
nes de dlares y para 1981 signifcaba 473 millones, cifra
que durante los ochentas fue voltil; en 1983 cay a 193
millones de dlares mientras que para 1986 volvi a subir
a 437 millones.
Esta volatilidad se debi a la inestabilidad de la infacin y
del tipo de cambio. Si vemos esta evolucin en sucres, la
tasa de crecimiento promedio de la dcada, en sueldos y
salarios, fue de 41% .
15
Mientras por un lado el gasto responda a la discrecionali-
dad de la poltica; por otro, los ingresos del Estado depen-
dan en gran medida de las exportaciones de petrleo y
del fnanciamiento externo e interno. Esto produjo que los
desequilibrios fscales se agudicen en estos aos como se
observa en el grfco No 21.
15 Base de Datos :Ministerio de Economa y Finanzas, Subsecretaria de Poltica
Econmica, PGE 1966-1990.
14 El impuesto infacin no constituye un tributo como tal. Se le denomina as
por que indirectamente el Estado a travs de la emisin de dinero sin sustento
productivo genera procesos infacionarios que termina reduciendo el poder ad-
quisitivo de la poblacin.
111
Cuando los ingresos petroleros se vieron afectados por el
terremoto de 1986, y la moratoria de la deuda restringi el
crdito externo, el Estado hizo uso de la poltica monetaria
a travs de la emisin inorgnica, provocando graves con-
secuencia sobre la infacin y el tipo de cambio. Esto dio
como resultado grandes dfcit presupuestarios como se
observar en el grfco No 21.
Para 1980 la diversifcacin de impuestos era importante,
lo que difcultaba la recaudacin y el control. Existan ms
de 100 impuesto pequeos que su recaudacin represen-
taba tan solo el 0.5%del PIB para el ao 1988. Adems exis-
ta una serie de impuestos especfcos y por supuesto los
impuestos principales como son el Impuesto a la Produc-
cin y Ventas y el Impuesto a la Renta. A su vez estos dos
impuestos tenan una serie de desagregaciones especifcas
como se pudo apreciar en el grfco No 13 . Por lo tanto,
Ecuador no haba logrado consolidar un mecanismo ef-
ciente de recaudacin tributaria que le permita llegar a ser
una de las fuentes principales de fnanciamiento del sector
pblico. La mayor parte de los aos ochenta se mantuvo
la estructura impositiva de la dcada anterior con algunos
cambios pequeos hasta la gran reforma de 1989.
3.2.1 Reformas Tributarias de la Dcada
3.2.1.1 Impuesto a las Transacciones Mercantiles y
Prestacin de Servicios (ITM)
Para 1981 se propuso una nueva ley para el Impuesto a las
Transacciones Mercantiles y Prestacin de Servicios (ITM)
ya que dicho tributo haba perdido su efcacia por los cons-
tantes cambios que haba sufrido. Para 1982 dicha ley entro
en vigencia. Luego, en Julio de 1983 la tarifa pas de 5%a
6%por una necesidad de incrementar los sueldos del ma-
gisterio que se modifc nuevamente en 1986, pasando
esta vez a una tarifa de 10%, con lo que el ITM se convirti
en la mayor fuente tributaria para el Estado. En ese mismo
ao se reform la ley de bebidas gaseosas estableciendo
que el precio ex fbrica de este producto servira para el
clculo del Impuesto a las Transacciones Mercantiles y
Prestacin de Servicios.
En 1988 nace el concepto dePequeo Contribuyente, el
cual trataba de aplicar una tarifa fja a aquellos contribu-
yentes que registraran ventas menores a 1000.000 sucres
durante el ao. Esta resolucin buscaba la reduccin de la
informalidad y el aumento en el nmero de contribuyen-
tes. Esta serie de reformas que se dieron durante la dcada
acaban con la gran reforma que se llevo a cabo en 1989, en
la cual comienza a regir ofcialmente el nombre de Im-
puesto al Valor Agregado (IVA). La reforma no modifc su
tasa (10%) aunque ampli la base tributaria a ciertos servi-
cios anteriormente exentos. Continuaron siendo exentos
fundamentalmente bienes de primera necesidad y las
compras realizadas por el sector pblico.
3.2.1.2 Impuesto a la Renta
Durante los ochenta, el Impuesto a la Renta de Sociedades
mantuvo su estructura poco simplifcada, donde se distin-
gua entre las sociedades jurdicas, sociedades de personas
y sociedades de capital, que complicaba la forma de cl-
culo. Esta consista en: una tasa inicial de 20% y otras tasas
adicionales como: 10% para universidades y escuelas po-
litcnicas estatales; 8% para la Comisin de Transito del
Guayas; 8% al Centro de Rehabilitacin de Manab y 1%
adicional a universidades y escuelas politcnicas particula-
Grfco No. 21
112
res. Esta estructura fue modifcada en 1989 cuando se im-
puso una tarifa nica de 25%.
El Impuesto a la Renta de Personas Naturales tambin
mantuvo una estructura compleja. Se clasifcaba entre im-
puestos progresivos, proporcionales y adicionales que
tenia una rango de tarifa que comenzaba en 8% llegando
hasta un 40%, la cual se actualizaba de acuerdo al salario
mnimo vital. Este sistema rigi hasta la reforma de 1989
cuando se abrevi el sistema y se puso una tasa que co-
menzaba en 10% y conclua en 25%. Tambin se crean las
retenciones en la fuente para el pago de impuesto a la
renta. Adems la reforma inclua la unifcacin de las tasas
sobre distintos tipos de ingresos; integracin parcial del
impuesto a las utilidades con el impuesto a la renta perso-
nal; eliminacin de deducciones al ingreso personal y de la
mayora de exenciones al impuesto a las utilidades; intro-
duccin del sistema de correccin monetaria integral de
los balances de las empresas y se estableci un sistema
simplifcado para gravar empresas unipersonales en base
a los ingresos brutos reportados.
3.2.1.3 Impuesto a los Consumos Selectivos
Este impuesto fue el origen del Impuesto a los Consumios
Especiales (ICE). Fue creado en 1983 donde gravaba a
bienes suntuarios como las armas de fuego, caballos de
raza y bisutera. Ms adelante se incluye en este impuesto
la cerveza, los cigarrillos y el alcohol. Este impuesto fue can-
celado en 1989 por la poca recaudacin que reportaba,
dando paso al Impuesto a los Consumos Especiales (ICE),
que agrup los impuestos especfcos e impuestos sobre
gaseosas y agua mineral.
En general todo el resto de impuestos especfcos tuvieron
una serie de modifcaciones con el propsito de mejorar su
recaudacin pero no se llegaron a los resultados esperados
por la poca efciencia de la Direccin General de Rentas
(DGR) que para el ao de 1988 se separ del Ministerio de
Finanzas y Crdito Pblico.
3.2.2 Reforma de 1989
A fnales de 1988 el gobierno decidi impulsar una reforma
que ayudara a reducir el dfcit fscal. Este proceso contem-
plaba dos fases: la reforma administrativa y la reforma de la
estructura tributaria.
La reforma administrativa fue aprobada a fnales de 1988 e
incluy la simplifcacin de los formularios para las decla-
raciones, la eliminacin de todos los impuestos menores,
el incremento de las sanciones y de las multas, la inclusin
de la defraudacin al fsco como delito penal y la introduc-
cin de una serie de mecanismos .
16
La reforma de la estructura tributaria fue aprobada en di-
ciembre de 1989, y busc la simplifcacin del sistema tri-
butario mediante la consolidacin del sistema a travs de
los tres grandes impuestos (Renta, IVA, ICE), disminuir las
tasas del impuesto a la renta personal y eliminar exencio-
nes y deducciones. Adems el rgimen de sanciones fue
fortalecido mediante el aumento de las multas y la impo-
sicin de intereses mayores a las tasas de mercado para in-
dexar las obligaciones tributarias. Como consecuencia de
esta gran reforma, se expide la Ley de Rgimen Tributario
Interno (Acosta , 2004).
3.2.3 Evolucin de la Recaudacin
Dentro de los impuestos ms importantes encontramos
que la renta evolucion desfavorablemente durante la d-
cada, mientras que el Impuesto a la Produccin y Ventas
tom importancia al fnal de la misma. Esto se debi en
parte al cambio de la tarifa del 6% al 10% en 1986. Estos
dos impuestos concentraban ms del 60% de toda la re-
caudacin, y del 40% restante, 30% eran ingresos arance-
larios.
16 Estos mecanismos consistan en: la transferencia al sistema de bancos privados
la obligacin de receptar las declaraciones y el pago de los impuestos; la ampliacin
del sistema de retenciones en la fuente; la extensin del sistema de anticipos del im-
puesto a la renta de acuerdo a la base imponible del perodo inmediato anterior y
la eliminacin de las cdulas tributarias
113
Grfco No. 23
Fuente: MEF
Nota: no esta incluidos los impuesto a las importaciones ni a la exportaciones
Como muestra el grfco No 22, el Impuesto a la Produccin y Ventas dejo de ser un impuesto secundario en temas de
recaudacin para convertirse en la principal fuente de fnanciamiento tributario de la nacin, incluso mayor que los aran-
celes. Este hecho se debi a la serie de modifcaciones legales que sufri el Impuesto a las Transacciones Mercantiles (ITM).
Segn la informacin del Presupuesto General del Estado, este impuesto en 1980 representaba el 20% de los ingresos tri-
butarios totales ,
17
en cambio al fnalizar la dcada, su participacin haba alcanzado el 42%. Dentro de la participacin
que tenia sobre las rentas internas, es decir, los ingresos excluyendo los impuestos a las importaciones y exportaciones,
se puede ver que su participacin es an mayor. En 1980 signifcaba el 27%del total de las rentas internas, en cambio, para
1989 pas a ser el 56%. Esta ltima apreciacin puede verse en el grfco No 23 :
Grfco No. 22
Fuente: MEF, Presupuesto General del Estado 1966-1990
Nota: los valores fueron establecidas en base a informacin en dlares
17 Los Ingresos Tributarios totales para ese entonces incluyen los impuestos al comercio exterior, es decir los aranceles a las importaciones y los impuesto a las exporta-
ciones
114
115
Grfco No. 24
Fuente: MEF
Elaborado por : Departamento de Estudios Tributarios
Existieron cambios considerables en la participacin del Impuesto a la Produccin y Ventas a lo largo de la dcada. De
acuerdo a las cifras del presupuesto general del Estado, la recaudacin que se alcanz para 1986 fue de 392 millones de
dlares con un crecimiento respeto al ao 1985 de 43%. Pero si tomamos en cuenta que la variacin de la tasa fue de un
66.6 % (de 6% al 10%), podemos concluir que la recaudacin respondi menos que proporcional al cambio en la tarifa.
Los grfco No 23 y 24 muestran el problema de fnancia-
miento que tuvo el pas durante el perodo. Observando
los aos 83, 84 y 85, hay una cada clara en los niveles de
recaudacin, sin embargo la participacin del Impuesto a
la Produccin dentro de los ingresos no decay, por el con-
trario su participacin creci durante los tres aos mencio-
nados, pasando de una contribucin de 48%en 1983 hasta
llegar a representar el 53%de toda la recaudacin en 1985.
El desempeo de la recaudacin del impuesto a la Produc-
cin y Ventas fue voltil, teniendo cadas notables de 1983
a 1985 y mejoras considerables para los aos 1986 y 1987,
dando como resultado una recaudacin de 324 millones
de dlares en 1989, no muy superior a los 259 millones re-
caudado en 1980.
Adems hay que recordar que este impuesto estaba direc-
tamente relacionado con el poder adquisitivo de la pobla-
cin, y como vimos en la seccin anterior, el consumo de
los hogares residentes cay notablemente durante los
aos 1983, 1984 y 1985, afectando la recaudacin.
El desempeo del Impuesto a la Renta se deterior a lo
largo de la dcada. Si bien las reformas que se hicieron
sobre el impuesto trataron de mejorar su efciencia, la ten-
dencia en Ecuador y en la mayora de pases de menos
desarrollo era de dar mayor importancia a los Impuestos
indirectos (Martens, 2007). Esto produjo que la participa-
cin del Impuesto a la Renta en el Presupuesto General del
Estado (PGE) cayera notablemente pasando de 48% en
1980, para alcanzar en 1989 tan slo el 21% de participa-
cin. Igualmente los niveles de informalidad en el pas
eran altos para los primeros aos de la dcada, lo que dif-
cultaba mejorar la recaudacin de este impuesto. Para
1980 el nmero de contribuyentes registrados era de
460.394 como se puede ver en el cuadro No 4.
115
Grfco No. 25
Fuente: MEF, Boletines estadsticos DGR 1981
116
Cuadro No. 4
Fuente: MEF, Boletines estadsticos 1981
(1) Nota: los contribuyentes no imponibles son aquellos que reportaron impuesto causado cero o negativo
Como se observa en el cuadro No 4, el nmero de contribuyentes era reducido, y de los que estaban registrados, ms del
40% eran contribuyentes no imponibles. Adems se puede apreciar las pocas sociedades registradas, que para 1981 eran
tan solo 4.584, de las cuales 2.736 no generaban ningn impuesto. Por esta razn los niveles de recaudacin fueron suma-
mente bajos durante los ochenta, llegando a tener una presin tributaria promedio en el Impuesto a la Renta de 1,7% .
116
117
Como se observa en el grfco No 25, la recaudacin de-
creci notablemente al inicio del perodo para luego man-
tenerse en niveles bajos durante el resto de la dcada, sin
poder alcanzar la recaudacin reportada en 1980. Si a este
bajo rendimiento del Impuesto a la Renta le sumamos el
efecto Tanzi- Oliveira ,
18
encontramos que los ingresos
fscales en trminos reales se deterioraron aun ms por el
crecimiento sostenido de los precios de aquellos aos.
En general, la dcada de los ochenta se caracteriz por te-
nues cambios para el sistema tributario donde, en teora, se
busc la simplifcacin del sistema pero con pocos resul-
tados . Lo que no existi fue una verdadero compromiso
poltico para reestructurar la institucin encargada de re-
caudar los tributos. Adems no existieron mecanismos
para ampliar las bases de contribuyentes ni mejorar los
mecanismos de control. Como consecuencia de las malas
practicas tributarias, la presin tributaria tuvo un desem-
peo defciente a lo largo de la dcada como se presenta
en el grfco No 26.
18 Los autores proponen que las tasas impositivas deben estar indexadas a la
infacin. Esto se debe a que ante graves procesos infacionarios las arcas fscales
se ven afectadas notablemente. ya que desde el momento en que se lleva a cabo
el objeto del impuesto y se causa el impuesto por los contribuyentes, hasta que
efectivamente la administracin tributaria recauda el tributo, se genera una ero-
sin de los ingreso reales por la infacin.
Grfco No. 26
Fuente: MEF, BCE
Nota: Los clculos fueron hecho en base a los ingreso registrados del Sector Pblico no Financiero
117
118
En el comienzo de la dcada, a partir de agosto de 1992, el
Ecuador inici un programa de estabilizacin econmica
con el principal objetivo de reducir la infacin a partir de
la utilizacin del tipo de cambio como ancla nominal.
El programa redujo la tasa de infacin del 66%en octubre
de 1992 al 22%en agosto de 1995. Adicionalmente, el con-
junto de reformas aplicadas gener un ambiente de con-
fanza para el ingreso de capitales que alcanzaron durante
1993 y 1994 montos superiores a los 700 millones de d-
lares.
El sistema bancario pas por un proceso de profunda
transformacin durante estos aos, por los efectos de las
reformas a la Ley del Mercado de Valores y a la Ley General
de Instituciones Financieras que buscaban darle mayor au-
togestin al sistema. En consecuencia, el crdito de los
bancos creci a tasas anuales de casi el 90% entre 1992 y
1994.
A inicios de 1995, la economa ecuatoriana sufri las con-
secuencias de un shock externo de importantes conse-
cuencias sobre las expectativas de los agentes como fue el
conficto blico con el Per, que produjo una salida de di-
nero del sistema bancario y una mayor demanda de dla-
res por parte del pblico.
Se produjo una brecha de liquidez originada por la nece-
sidad de cubrir el retiro de depsitos. Gran parte de los ac-
tivos de los bancos estaban constituidos por crditos a
mediano plazo (90 das) a tasas nominales de alrededor de
40%. En los das crticos, los bancos llegaron a fondearse en
el mercado interbancario a tasas por encima del 100%.
El ao 1996 fue complicado para la economa ecuatoriana,
debido a los efectos directos de shocks adversos experi-
mentados en el ao1995 (conficto blico, crisis poltica y
energtica, efectos de la crisis mexicana sobre Amrica La-
tina) y por la incertidumbre tradicionalmente asociada a
los perodos electorales. Frente a estas circunstancias, el
manejo econmico en la coyuntura logr mantener la es-
tabilidad cambiaria y externa, aunque se registraron inevi-
tables impactos negativos como difcultades en el sistema
fnanciero, altas tasas reales de inters, desaceleracin de la
produccin y del consumo privados y, en consecuencia
una reduccin en las importaciones, disminucin impor-
tante del precio de los activos, aumento de la participacin
del sector informal en la economa, entre otros.
Luego del cambio poltico, la nueva administracin asumi
la conduccin del pas en medio de una situacin econ-
mica y social compleja, no obstante lo cual se pretenda
neutralizar el riesgo de importantes desequilibrios macro-
econmicos, en base a un programa de estabilizacin que
se aplic entre marzo de 1997 y julio de 1998.
El programa apuntaba hacia varios objetivos: la reactiva-
cin de la economa, una situacin fscal sana, una reduc-
cin progresiva de la infacin y de las tasas de inters
reales, y una evolucin controlada del tipo de cambio, que
propenda al fortalecimiento de la posicin externa del pas.
El Producto Interno Bruto (PIB), en 1997, creci en 3,4 %,
sobre las tasas de los aos 1995 (2.3%) y 1996 (2.0%). La re-
activacin se evidenci con fuerza en los dos ltimos tri-
mestres del ao, durante los cuales la economa creci en
4.7% y 4.9%, respecto a iguales perodos de 1996.
A nivel Sectorial, la tendencias econmicas sealadas estu-
vieron determinadas en especial por los subsectores de
agricultura, caza y pesca (crecimiento de 3.4%), petrleo y
minas (3.5%), industria manufacturera (3.5%), construccin
y obras pblicas (2.8%) y, transporte y comunicaciones
(3.9%).
El dinamismo de la actividad productiva se debi a la evo-
lucin favorable de los productos tradicionales de expor-
tacin como banano y camarn, la recuperacin petrolera
y las inversiones realizadas en las reas de telecomunica-
ciones y energa elctrica.
La reactivacin del ao 1997 se apreci tambin en el mer-
cado de trabajo. La tasa de desempleo experiment una li-
gera disminucin al pasar de 10.4% en 1996 a 9.2% en
1997, al igual que la de subempleo, que vari de 43.4% a
40.4% en los mismos aos.
Aunque las polticas monetaria y cambiaria mantuvieron
un curso estable y varios precios clave estuvieron bajo con-
trol durante la mayor parte de 1997, la infacin fue fuc-
tuante y present cambios inesperados. En efecto, se
registraron fuertes incrementos en el Indice de Precios al
Consumidor (IPC) durante los meses de enero (6.4%) y fe-
brero (3.5%); a partir de este mes, la infacin mensual se
estabiliz a niveles de 1.7% en promedio.
La variacin del IPC a diciembre de 1997 fue de 30.7 %, su-
4. DCADA DE LOS 90
4.1 mbito Econmico
118
119
perior a la registrada en diciembre de 1996 (25.5%). En pro-
medio anual, la infacin en 1997 fue de 30.6% (24.3% el
ao previo)
El ao 1998 estuvo marcado por la inestabilidad de un ao
electoral. Durante el perodo, an luego del cambio pol-
tico, se mantuvo el programa econmico basado en la
banda cambiaria, lo que evit mayores presiones infacio-
narias, aunque no corrigi los desequilibrios econmicos
fundamentales. La infacin fue creciente, pues pas de
una variacin anual de 30.7%en enero a 43.4%en diciem-
bre de 1998.
La desaceleracin de la economa fue evidente en el ao
1998, lo que se refej en el Producto Interno Bruto que
creci en apenas 0.4%. Existi la infuencia de shocks nega-
tivos que debi enfrentar la economa, en particular la
cada del precio del petrleo, los efectos del fenmeno de
El Nio, as como por el impacto de la inestabilidad poltica
a lo largo del ao.
Grfco No. 27
4.2 mbitoTributario
4.2.1 Composicin de la Recaudacin
En cuanto a la composicin de la recaudacin del Ecuador en la dcada de los 90, los impuestos indirectos como el IVA y
el ICE representaban ms del 50% de la recaudacin, mientras que los impuestos directos como el Impuesto a la Renta y
a los vehculos tenan una participacin de aproximadamente un 30%. En el ao 1999, se instituy el Impuesto a la Circu-
lacin de Capitales que reemplaz al Impuesto a la Renta y que tuvo una participacin del 35%en ese ao. (Vase grfco
28).
119
Durante 1999, la gestin fscal estuvo restringida por la
evolucin macroeconmica del pas, que contino dete-
riorndose en los mbitos real, externo, monetario y fnan-
ciero. Los efectos del fenmeno de El Nio, contribuyeron
a profundizar los desequilibrios en el campo fscal y fnan-
ciero.
En 1999, el dfcit del sector pblico no fnanciero alcanz
el 4.7% del PIB dando cuenta de una frgil situacin fscal
de la economa.
En el grfco No. 27 se observa la evolucin del Producto
Interno Bruto durante la dcada de los noventa, donde se
aprecian los efectos de los factores que incidieron en el
comportamiento econmico durante esta dcada:
Recaudacin de IVA Interno y Externo
Valores en porcentajes respecto al total
Grfco No. 29
Fuente: Bases de datos del SRI
Grfco No. 28
Fuente: Bases de datos del SRI
Composicin de la Recaudacin en la dcada de los 90
Valores en porcentajes respecto al total
El IVA, que fue el impuesto de mayor recaudacin durante los aos noventa, que en promedio desde el ao 1993 a 1999
registr una participacin de 52.2%. Su composicin promedio fue: 44%IVA del comercio exterior y un 56%promedio de
participacin del IVA interno. (Vase Grfco No. 29)
120 120
121
4.2.2 Principales hechos y reformas en el mbito Tri-
butario en el perodo 1990 - 1997
En Enero de 1990, mediante Registro Ofcial No. 366, 30 de
Enero de 1990 se public la Ley Reformatoria de la Ley 006
de Control Tributario y Financiero de 1988, estableciendo
obligatoriedad de inscripcin en el RUC para las entidades
del sector pblico: Fuerzas Armadas y Polica Nacional, as
como toda entidad, fundacin, cooperativa, corporacin
o entes similares, cualquiera sea su denominacin, tengan
o no fnes de lucro.
En este ao se cre el impuesto del 0.50 por ciento anual
sobre toda operacin de prstamos y descuentos que
efecten las Instituciones Financieras, a favor de la Socie-
dad de Lucha contra el Cncer del Ecuador.
En el ao 1995, la Direccin General de Rentas present,
en colaboracin con la Misin BID/CIAT del Ecuador, el in-
forme: Realizaciones de la Direccin General de Rentas,
Donde se destaca la emisin de la Ley Reformatoria a la
Ley de Rgimen Tributario Interno, en diciembre de 1993.
El 20 de Septiembre de 1993, mediante acuerdo ministerial
703, se modifc la organizacin de la DGR dotndole a la
institucin de autonoma institucional.
En noviembre de 1993 se cre la unidad Financiera y de
operacin de cuentas corrientes en las ciudades de Quito
y Guayaquil.
A partir del mes de enero de 1994, la Direccin General de
Rentas ejecut su presupuesto de manera autnoma, se
fusionaron las Subdirecciones de Control y de Determina-
cinTributaria, se expidi el Reglamento Orgnico Funcio-
nal y se cre la Delegacin de Contribuyentes Especiales.
Se implant el Departamento de Recursos Humanos y se
expidieron los Reglamentos de Administracin de Recur-
sos Humanos, el Reglamento de evaluacin y desempeos
y el Reglamento de Ttulos Acadmicos.
Adicionalmente, se realiz un incremento real de 108.4%a
las remuneraciones del personal de la DGR. En ese mismo
ao se realiz el Censo de contribuyentes y se realiz el
canje de la tarjeta RUC.
Para el ao 1995, se encontraban vigentes el Sistema de
fscalizacin, el Sistema de control de tarifarios, el Sistema
de asignacin de auditoras y el sistema de control de omi-
sos.
La DGR, emiti los procedimientos de notifcacin de omi-
sos y clausuras, los procedimientos para la auditora diri-
gida, para formularios y actas de determinacin, para el cl-
culo de intereses, entre otros.
La regulacin de los procedimientos de notifcacin de
omisos permiti realizar 385 clausuras en el ao 1994, con-
trolar a 5.200 omisos al ao 1995, y se retarifaron 93.000
contribuyentes por ao.
En su estructura organizacional, la Direccin General de
Rentas contaba con las siguientes reas:
En el ao 1997, Mediante la Ley No. 9 de Condonacin de
Intereses, Multas y Rebaja de Impuestos Fiscales, se esta-
bleci que dentro del trmino de 120 das, a partir del
lunes 5 de mayo de 1997, los contribuyentes que tenan
planteadas impugnaciones contenciosas tributarias pen-
dientes de fallo, podan desistir de ellas, gozando en tal
caso de un descuento del 30%en los impuestos discutidos
siempre que se cancelara el 70% restante, en cuyo caso se
aplicaban intereses, multas y otros recargos de acuerdo
con el siguiente ajuste: Quienes se acogan a esta disposi-
cin dentro del trmino de 30 das a partir de la vigencia
de esta Ley se benefciaron con la exoneracin del 100%
de intereses y 100%de multas y otros recargos; si lo hacan
dentro de 60 das la exoneracin fue del 75% de intereses
y 80%de multas y otros recargos; si lo hacan dentro de 90
das, la exoneracin era del 50%de intereses y 50%de mul-
tas y otros recargos; y dentro de 120 das, la exoneracin
fue del 25%de intereses y 25%de multas y otros recargos.
Tambin se estableci que cualquier contribuyente poda
corregir sus declaraciones, en el plazo de tres aos conta-
dos a partir de la fecha en la cual present su declaracin
original.
Se exoner del 75% de intereses y del 100% de multas a
los contribuyentes que efectuaron correcciones a sus de-
claraciones originales que tenan ms de tres aos de pre-
sentadas.
claraciones originales que tenan ms de dos aos de pre-
sentadas.
claraciones que tenan ms de un ao de presentadas.
Se exoner del 100% de intereses y de multas a los contri-
buyentes que efectuaron correcciones a sus declaraciones
originales que tenan menos de un ao de presentadas, y
que implicaban un aumento del 100% del impuesto de-
clarado y pagado originalmente.
Se exoner de intereses y multas a los contribuyentes que
121
efectuaron correcciones a sus declaraciones originales que
tenan menos de un ao de presentadas, en un porcentaje
igual al excedente del impuesto declarado y pagado en las
mismas.
Esta Ley Especial de condonacin de intereses, multas y re-
bajas de impuestos ampara tambin a las obligaciones tri-
butarias en mora de los municipios y consejos provinciales
del pas.
4.2.3 Creacin del Servicio de Rentas Internas SRI y
principales aspectos tributarios en el perodo 1998
1999.
El Servicio de Rentas Internas fue creado el 2 de Diciembre
de 1.997 mediante la Ley 41, como una entidad tcnica
a autnoma, con personera jurdica, de derecho pblico,
patrimonio y fondos propios, jurisdiccin nacional
19
. Esta Ley
estableca, adems, que su autonoma concierne a los r-
denes administrativo, fnanciero y operativo.
El SRI surgi con el fn transformar la AdministracinTribu-
taria en el Ecuador, enfocndose inicialmente en nichos
evidentes de evasin que permitan sostener con sufcien-
cia el Presupuesto General del Estado y al mismo tiempo,
estudiar el diseo del negocio para darle fexibilidad y ef-
ciencia a la administracin.
La organizacin del SRI evolucion desde su creacin, pa-
sando por un enfoque de proyectos, pasando por una rein-
geniera organizacional para cerrar la dcada de los 90. En
el siguiente esquema se pueden observar los diferentes
enfoques organizacionales del Servicio de Rentas Internas
desde su creacin.
19 Ley de Creacin del Servicio de Rentas Internas, artculo No. 1
Fuente: Plan Operativo SRI 2007-2011
122
En el marco de la Ley de Reordenamiento en Materia Eco-
nmica en el rea Tributario Financiera aprobada el 1ro de
Diciembre de 1998, se cre el impuesto del 1% a la circu-
lacin de capitales, eliminndose paralelamente el im-
puesto a la renta.
En el mes de abril el Gobierno envi al Congreso Nacional
un paquete de medidas entre las que se contemplaba la
restitucin del impuesto a la renta, que contemplaba una
base imponible de S/80 millones en adelante y una tasa
progresiva del 5 al 15% para personas naturales, del 15%
para sociedades y del 25% para la banca privada y las em-
presas petroleras.
La tasa impositiva mxima para personas naturales, fue
ajustada el 5 de noviembre mediante Ley de Racionaliza-
cin Tributaria determinndose un porcentaje de 25%, a
aplicarse a partir del ao 2000.
Se ampli la cobertura del impuesto al valor agregado, se
cre de un impuesto al patrimonio y a los vehculos de lujo
y la eliminacin de algunas exenciones a las tarifas para im-
portacin.
Los principales planteamientos del Ejecutivo fueron: Un
incremento del impuesto al valor agregado de 10 a 15%,
ampliando paralelamente su cobertura; la elevacin pro-
gresiva del impuesto a la renta, as como la ampliacin de
su cobertura; la reduccin del impuesto a las transacciones
fnancieras de 1%a 0.3%y la eliminacin del impuesto a los
vehculos de lujo y al patrimonio.
En noviembre, el Congreso modifc los planteamientos
realizados por el Ejecutivo, as el impuesto al valor agre-
gado se increment al 12% y el impuesto a las transaccio-
nes fnancieras se redujo al 0.8%, siendo deducible contra
el impuesto a la renta. Adicionalmente se estableci que el
impuesto a la circulacin de capitales fuese deducible con-
tra el impuesto a la renta.
La restitucin del impuesto a la renta habra generado in-
gresos adicionales por un monto equivalente al 0.1% del
PIB, mientras que por el concepto de eliminacin parcial
de las exenciones del IVA se obtendra un ingreso adicional
equivalente al 0.5%del PIB y por la eliminacin de exencio-
nes arancelarias y cambios de tarifas, un monto equiva-
lente al 0.3% del PIB.
La dcada cerr con un 8.3% de carga tributaria respecto
al PIB, cuyo incremento est marcado por la creacin del
Servicio de Rentas Internas en el ao 1997 y la reforma tri-
butaria del ao 1999, como se observa en el siguiente gr-
fco No. 30.
Grfco No. 30
Fuente: Banco Central del Ecuador, Ministerio de Economa, Bases del SRI
123
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124

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