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O contexto brasileiro de centralizao e descentralizao

do poder
No presente captulo, espera-se que, por meio da anlise da experincia
brasileira de descentralizao, seja possvel ir alm dos conceitos tericos a
respeito da descentralizao e desenvolvimento j apresentados. Aps vinte anos
de uma ditadura militar que havia centralizado no mbito federal o controle sobre
a populao e a interveno estatal em todo o territrio, a Constituio Federal
brasileira de 1988 consagrou a descentralizao como uma estratgia de
aprofundamento da democracia. Inicialmente, portanto, deve-se destacar que, no
Brasil, a descentralizao foi defendida tendo-se em vista a agenda poltica de
redemocratizao que seguiu-se ao modelo centralizador do regime militar. Neste
sentido, Maria Hermnia Tavares de Almeida (2005) enfatiza:
The bureaucratic-authoritarian regime (1964-1984) concentrated decisions,
financial resources and administrative capacities at federal level. The country
became an extreme case of centralized federalism, almost undistinguishable from a
unitary polity. Therefore, it was only too natural that democratic opposition to
military rule took decentralization as one of its most cherished aims, together with
social justice, rule of law and citizens participation.
Celina Souza (2002, p. 32) afirma que a descentralizao consagrada na
Constituio Federal de 1988 foi resultado de um exerccio de engenharia poltica
e constitucional ocorrido na Assemblia Constituinte e que se fundamenta em
quatro razes principais. Primeiramente, no havia dvidas quanto a inteno de
enfraquecer financeiramente o governo federal, a questo era como dividir os
recursos em um pas regionalmente desigual. Em segundo lugar, buscava-se
reverter o caminho adotado pelo governo militar em relao centralizao de
recursos. Terceiro, as disparidades regionais, especialmente entre estados fortes e
fracos economicamente, somaram-se baixa disciplina partidria, significando
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que parlamentares negociavam de modo individualista e com base nos interesses
locais. Por fim, preocupaes econmicas, como o controle da inflao e a dvida
pblica, foram omitidas da agenda inicial devido ao entusiasmo centrado na
restaurao da democracia. Como resultado deste conjunto de interesses, a
Constituio Federal de 1988 resultou num modelo federativo sem precedentes na
histria brasileira (SOUZA, 2002, p. 32).
Ainda que tenha sido consagrada pelo amplo apoio da sociedade civil,
opinio pblica e governantes, no possvel afirmar que a tendncia
descentralizao tenha prevalecido de modo absoluto aps 1988. Ao contrrio, a
experincia democrtica brasileira marcada por um contexto em que coexistem
centralizao e descentralizao (ALMEIDA, 2006, p. 2). Realizada atravs de
um pacote de reformas extensivas, implementadas em um ambiente de marcada
diversidade interregional (BAIOCCHI, 2006, p. 53), uma das dificuldades em se
avaliar o impacto da descentralizao deve-se ao fato de que esta apresenta graus
diferentes conforme o ente federativo observado e conforme o setor analisado.
O que se observou no Brasil, bem como na maior parte dos pases em que se
investiu em reformas de descentralizao, foi uma expectativa de aumento da
participao e fortalecimento democrtico. Durante a Assemblia Constituinte, a
democracia combinada com descentralizao era uma idia poltica dominante
(ALMEIDA, 2006, p. 4). No entanto, a experincia brasileira demonstrou que a
descentralizao no garantia automtica de aumento de participao, devendo a
participao ser buscada atravs de mecanismos especficos.
Primeiramente, partindo-se da premissa de que no suficiente analisar as
instituies separadas das fontes sociais de poder, ser analisado o contexto
poltico e social brasileiro na seo 4.1. Sero observados, por um lado, os fatores
que influenciam a prevalncia da centralizao e, por outro lado, o problema da
captura do poder pelas elites locais no plano subnacional e das dificuldades que
impe concretizao de benefcios da descentralizao. Aps esta anlise, sero
investigadas as caractersticas do desenho institucional da descentralizao no
Brasil a partir do modelo encontrado na Constituio Federal de 1988. Este
analisado na seo 4.2 abaixo, utilizando-se principalmente dos conceitos
apresentados no captulo anterior (especialmente na seo 3.2).
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4.1.
Condicionantes do contexto poltico brasileiro
Os resultados da avaliao dos impactos da descentralizao para a estrutura
federativa nacional parecem apontar para a importncia de caractersticas
estruturais observadas desde a fundao do Estado brasileiro. Estas teriam
condicionado a formao das instituies polticas brasileiras, devendo ser
analisadas mais atentamente. Espera-se que a anlise da formao do Estado
brasileiro permita a compreenso dos obstculos que influenciam o processo de
desenvolvimento, bem como a elaborao de estratgias para super-los.
Para tanto, a anlise ser dividida entre o plano nacional e subnacional. Em
relao ao plano nacional, destaca-se o papel do governo central na condio de
agente do desenvolvimento. Desde os anos 30, quando o governo central
possibilitou a industrializao e a modernizao do pas, predomina a ideologia do
desenvolvimentismo que enfatiza o papel do governo central no processo de
desenvolvimento nacional. Por outro lado, observando-se a atuao dos governos
subnacionais, encontra-se, principalmente, crticas que ressaltam a captura dos
governos locais pelas elites. Desde a proclamao da Repblica brasileira, em
1889, estados e municpios so importantes ncleos onde se procuram resguardar
interesses das elites regionais (BAIOCCHI, 2006, p. 56).
Apesar das transformaes trazidas pela Constituio Federal de 1988, esta
tenso observada na relao entre poderes central, estaduais e locais continua
presente e parece constituir parte importante da explicao do quadro institucional
encontrado, de modo que este no pode ser compreendido isolado das fontes
sociais de poder. Os dois aspectos que sero ressaltados revelam condies
estruturais de poder que no podem ser ignoradas pelo desenho de polticas de
descentralizao.
Portanto, antes de avanar na anlise do contexto ps-1988, esta seo
discute a conjuntura de formao do Estado brasileiro, que ter reflexo nas
tenses de centralizao e descentralizao analisadas mais adiante.
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4.1.1.
A influncia do corporativismo na formao institucional brasileira
A formao institucional brasileira parece ter sido condicionada por ideais
contraditrios, originados, por um lado, de uma tradio de revolues burguesas
e idias liberais e, por outro, de sua origem ibrica onde o poder central foi a base
da construo dos Estados (RAPOSO, 2008). Partindo-se do debate reproduzido
por Luiz Werneck Vianna (2004), os iberistas, representados por Oliveira Vianna,
entendem impossvel a transposio de instituies democrticas estrangeiras
diante de uma sociedade marcada pelo poder das oligarquias. Seria necessrio
educar uma sociedade civil por meio de um Estado centralizado para,
posteriormente, se admitir a democracia. O lado americanista liberal, simbolizado
por Tavares Bastos, busca a liberdade, paradoxalmente, tambm por meio da
construo do Estado, na medida em que o Estado poderia promover a reforma de
descentralizao.
Conforme esclarece Vianna (2004, p. 168):
O americanismo em Tavares Bastos identifica no capitalismo no apenas o
progresso material, mas tambm a cultura poltica do indivduo livre, com seus
supostos de livre mercado, trabalho livre, fronteiras econmicas abertas,
emancipada a sociedade de relaes invasoras por parte do Estado.
Luiz Werneck Vianna (2004, p. 164) afirma que os americanistas
brasileiros, acabam submetidos a uma reforma poltica vinda de cima, tornando-
se uma contradio em seus prprios termos. Por no reconhecer na sociedade
civil herdada da colnia uma possibilidade de americanizao, Tavares Bastos
entende que esta deve ser concebida como fruto da ao iluminada do Estado em
nome da busca da boa sociedade e das exigncias civilizatrias (VIANNA, 2004,
p. 166). Para conservar os valores de unidade nacional e o controle social das
classes subalternas, tornam-se refns de instituies do iberismo.
Para ele, centralizao somada uniformidade imposta pela burocracia
constrangiam a livre atividade individual. No entanto, a implementao do
sistema americano de democracia representativa lhe parecia improvvel, de modo
que a descentralizao concebida como um meio atravs do qual se intenta
trazer e impor o moderno, a cultura material e o ethos do trabalho (VIANNA,
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2004, p. 168). Para transformar uma sociedade atrasada, portanto, a reforma do
Estado antecede a da sociedade civil (VIANNA, 2004, p. 169). Segundo sintetiza
Luiz Werneck Vianna (2004, p. 168):
A descentralizao, como eixo da reforma poltica da Constituio, repercutiria
sobre as liberdades civil e pblicas, recriando a sociedade a fim de robustecer a
noo de indivduo e sua livre iniciativa.
A formao do Estado no Brasil marcada, portanto, pela prevalncia de
uma oligarquia que enxerga uma situao de iminncia de submergir no caos
anrquico, no meio rural, caso no recorresse interveno do poder do Imprio
(VIANNA, 2004, p. 173). Deste modo, segundo Luiz Werneck Vianna (2004, p.
173), observa-se uma inverso no argumento liberal, pois entende-se que o
liberalismo pode levar ao despotismo, isto , a uma dominao autoritria por
parte dos caudilhos. Espera-se que a centralizao traga o benefcio de retirar o
poder dos cls de fazendeiros e estabelea a prevalncia do pblico sobre o
privado. Conforme ressalta Luiz Werneck Vianna (2004, pp. 173-174):
O local no corresponde ao lugar da associao entre indivduos, mas ao da
dissociao entre eles e da ausncia de vida poltica ele sede do poder privado
fundado na dependncia pessoal dos seres subalternos patronagem poltica dos
cls de fazendeiros.
O caminho defendido pelos iberistas, como Oliveira Vianna, no parte de
uma condenao da particularidade da formao social brasileira, mas sim de uma
afirmao orgulhosa da noo de distintividade. Em seu primeiro trabalho,
Populaes meridionais do Brasil, publicado em 1920, Oliveira Vianna no
entende o campo como sede da barbrie e da cultura poltica do despotismo,
como para os americanistas (VIANNA, 2004, p. 171). Ao contrrio, segundo
esclarece Luiz Werneck Vianna (2004, p. 171):
Na imensa rea dos latifndios agrcolas, todas as demais classes sociais e os
prprios centros urbanos se encontram subsumidos influncia e ao prestgio do
senhoriato local eis, a, a marca da singularidade brasileira e motivo pelo qual
somos inteiramente outros (...).
Este argumento, porm, serve para fundamentar a necessidade de se
construir uma ordem atravs da monarquia, visto que no haveria instituies que
sustentam a democracia representativa originadas nos grupos locais, mas sim uma
profunda dissociao no meio rural. As instituies locais deveriam ser criadas
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pelo poder central, visto que o poder local era dominado por interesses do
caudilhismo fazendeiro (VIANNA, 2004, p. 172).
Diante da ausncia de uma sociedade civil organizada, o Estado
encarregado da misso de proteger as liberdades locais e individuais para que no
sejam indevidamente apropriadas pelas elites. O americanismo, como observa
Vianna (2004, pp. 176-177) permanece isolado diante da alternativa de
revolucionarizar a sociedade civil, principalmente o mundo agrrio. O fim seria
a cultura poltica anglo-saxnica. No entanto, o meio o iberismo instrumental.
Em relao revoluo de 30, Oliveira Vianna enfatiza o fato de a modernizao
capitalista ser subordinada a uma poltica anticapitalista (VIANNA, 2004, p. 187):
Os empresrios somente agora partilham dos conselhos de governo e, ainda
assim, por uma concesso do Estado e no porque se impusessem pela sua fora e
importncia s elites polticas (...).
O espao concedido no Estado para a participao da burguesia em nome do
corporativismo, acaba por condenar as duas tradies, segundo Luiz Werneck
Vianna (2004, pp. 188-189). No Brasil, o americanismo destitudo de sua
tradio democrtica e libertria, e do iberismo resta:
(...) o pblico apropriado de modo encapuzado pela ordem privada, o burocratismo
e o mercantilismo fiscal, uma burguesia comprometida com o atraso econmico,
sem uma identidade moderna e avessa modernidade, colada ao Estado como se
fosse parte dele.
Esta estrutura paradoxal consiste no ambiente onde so formadas as
instituies brasileiras modernas, portadoras de uma racionalidade legal e
contratual e, ao mesmo tempo, compartilhando de tradies hierrquicas,
corporativas e patrimoniais (RAPOSO, 2008, p. 61). A partir de ento observa-se
uma tendncia de centralizao do poder por parte do governo nacional, como
aponta Eduardo Raposo (2008, p. 61), encarregando-se da industrializao
nacional e da urbanizao que a acompanhava, controlando cada vez mais
atividades estratgicas, servios, oramentos e uma grande folha de funcionrios.
Este papel assumido pelo governo central ter uma conseqncia
permanente na formao institucional brasileira que , notadamente, organizada
de cima para baixo. Este aspecto parece influenciar o impacto de reformas de
descentralizao e ser melhor analisado a seguir.
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4.1.2.
Polticas nacionais de desenvolvimento e industrializao
A partir desta conjuntura analisada, observou-se momentos de prevalncia
da tendncia centralizadora, especialmente durante o Estado Novo de Getlio
Vargas (1937-1945) e a ditadura militar (1964-1985). Com a Constituio Federal
de 1988, houve uma aparente consolidao da tendncia de descentralizao
iniciada nos anos 1980 (SELCHER, 1989). No entanto, como j foi possvel
analisar, as reformas de descentralizao nem sempre resultaram no efetivo
deslocamento do poder para os governos subnacionais.
A industrializao brasileira foi promovida, em especial a partir dos anos
30, segundo uma ideologia de desenvolvimentismo que defendia a prevalncia
do Estado. De fato, segundo define Ricardo Bielschowsky (2004, p. 77), o
desenvolvimentismo foi a ideologia econmica de sustentao do projeto de
industrializao integral, considerada como forma de superar o atraso e a pobreza
brasileiros, com base numa perspectiva de que para isso, era necessrio planejar
a economia e proceder a distintas formas de interveno governamental.
Esta ideologia, cuja origem est ligada ao perodo de 1930-1945
(BIELSCHOWSKY, 2004, p. 78), surge acompanhada de um direcionamento da
poltica nacional para a centralizao. Observa-se que, a partir de 1930, e
sobretudo durante o Estado Novo, o setor pblico volta-se para a soluo das
questes do desenvolvimento. No Brasil, foi o capital estatal quem produziu a
modernidade, de modo que o Estado passa a ocupar, principalmente a partir dos
anos 30, um lugar central para o crescimento do pas, como ressalta Eduardo
Raposo (mimeo, p. 2):
A partir dos anos 30, o Estado brasileiro transformou-se no grande promotor da
industrializao nacional e da urbanizao que a acompanhava, controlando cada
vez mais atividades estratgicas, servios, oramentos e uma grande folha de
funcionrios.
Por conseqncia, nota-se que a expectativa de que o Estado ir promover a
democracia, desenvolvimento e incluso social possui uma origem que remonta
formao do Estado brasileiro, esclarecendo algumas razes da prevalncia da
centralizao e de polticas governamentais desenvolvimentistas. No Brasil, desde
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os anos 30, o Estado quem planeja, financia, executa e monitora o
desenvolvimento. Um Estado corporativo desde sua formao, onde todos so
submetidos a um mesmo padro que transforma, freqentemente, as polticas
pblicas produzidas por suas instituies em moeda de beneficiamento
corporativo dos grupos polticos (...) (RAPOSO, 2008, p. 63). Raymundo Faoro
(1985, p. 737) afirma, a respeito das foras polticas encontradas no curso da
histria brasileira e a persistncia da estrutura patrimonial de Estado:
Sobre a sociedade, acima das classes, o aparelhamento poltico uma camada
social, comunitria embora nem sempre articulada, amorfa muitas vezes impera,
rege e governa, em nome prprio, num crculo impermevel de comando. Esta
camada muda e se renova, mas no representa a nao, seno que, forada pela lei
do tempo, substitui moos por velhos, aptos por inaptos, num processo que cunha e
nobilita os recm-vindos, imprimindo-lhes os seus valores.
Estas caractersticas, segundo Faoro (1985), explicam a tendncia
institucional de centralizao. Segundo afirma Eduardo Raposo (2008, p. 67),
Raymundo Faoro, bem como Simon Schwartman, crem que nunca houve nem
proprietrios, nem caciques locais fortes o bastante para ameaar efetivamente o
poder central.
Apesar de haver uma dinmica pendular na tenso entre o poder central e
poderes subnacionais, a longo prazo, vencer sempre o poder central, a
burocracia desse Estado, que pouco a pouco ganha um contorno, definindo seus
compromissos e seus parceiros privilegiados (RAPOSO, 2008, p. 68). Celina
Souza (1997, p. 25) aponta que a variao observada nas relaes
intergovernamentais se d, principalmente, entre polticas de centralizao e de
relativa autonomia para os governos locais, tendo sido poucas vezes direcionada
para os estados. Ainda assim, a tabela 4.1 abaixo ilustra a prevalncia da
centralizao.
Tabela 4.1. Federalismo nas constituies brasileiras
Tipo de federalismo 1891 1934 1937 1946 1967/69 1988
Centralizado (governo central) x x x x
Centralizado (governo estadual) x
Localista x x
Compartilhado x
Fonte: Souza (1997, p. 25)
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Como foi possvel observar, a consolidao do governo central como
principal agente do processo de desenvolvimento est ligada ao surgimento de
grupos de interesse que voltam-se para a prtica de lobbies para assegurar favores,
e que, por outro lado, passam a pressionar o Estado para excluir os grupos
concorrentes.
Esse modo de apropriao das instituies governamentais acaba por
desestabiliz-las e enfraquec-las. No Brasil, esta observao confirmada diante
da anlise da formao da burocracia estatal, especialmente a partir dos anos 30,
conforme apresenta RAPOSO (mimeo, p. 3):
Uma das mais nefastas conseqncias polticas dessa modalidade de competio
[corporativa e desestabilizadora] foi que as principais instituies de cada governo
acabaram se transformando em alvos a serem desestabilizados pelos grupos que
no reconheciam seus interesses e suas vises de mundo, expressos nos seus perfis
e nas suas prticas polticas.
Ainda que esta instabilidade tenha tornado-se a marca do Estado brasileiro e
que este tenha se encarregado pelo desenvolvimento sem produzir um aumento do
bem estar para a populao em geral, parece persistir, no Brasil, a constante
atribuio de poderes e expectativas dos indivduos para o poder governamental
central. De fato, a presena do governo central como instituio que deve
promover o desenvolvimento nacional s entra em declnio nos anos 80, em razo
da situao insustentvel de inflao e endividamento que se encontrava.
Apesar da alternncia entre polticas monetaristas e desenvolvimentistas
18
e
da presena de momentos de menor interveno do Estado, todos os governos
de Vargas a Figueiredo tiveram planos de desenvolvimento. Eduardo Raposo
(2009) ressalta a alternncia entre governos de polticas desenvolvimentistas e
governos monetaristas no Brasil:
O perodo compreendido entre os anos de 1930 e 1980, apesar de ter sido
basicamente desenvolvimentista e industrializante, caracterizou-se, tambm, por
apresentar alguns momentos de menor interferncia estatal, como verificado na
primeira fase do governos Dutra (1946 e 1947); e de austeridade econmica e
estabilizao monetria, como durante a segunda fase do governo Vargas (1953 e
1954) e durante os perodos presidenciais de Caf Filho e de Castelo Branco, que
criou o Conselho Monetrio Nacional e um banco central dotado de autonomia,
tendo atribudo ao mercado (capital privado nacional e internacional) lugar de
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Para uma anlise aprofundada desta alternncia, veja-se: RAPOSO (mimeo).
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destaque na estratgia destinada a combater o populismo econmico, o dficit
pblico e a inflao.
Nos anos 70, o Estado forado a assumir outro papel, em razo da crise
fiscal. As condies de produo das polticas pblicas comeam a se modificar,
diante da conjuntura de crise do petrleo, crise dos juros internacionais e crise das
instituies. Observa-se uma crise do modelo keynesiano de Estado de bem-estar
e h uma ruptura do capital mundial. O Brasil, no entanto, dependia do dinheiro
internacional e tambm do petrleo a preo baixo. Com o preo do petrleo em
alta, tem-se o desajuste fiscal. Alm disso, os bancos pararam de emprestar
dinheiro. A respeito da crise dos anos 70, explica RAPOSO (mimeo):
A crise levou o governo, com hesitao, a repensar as estratgias do
desenvolvimento nacional no contexto de uma economia mundial cada vez mais
interdependente e livre das regulaes e barreiras que haviam sido criadas no final
da Segunda Guerra Mundial, em Bretton Woods. nesse ambiente, em que novos
fundamentos da competio econmica estavam se formando, que ocorre a ruptura
no padro do desenvolvimento econmico nacional, quando os choques do petrleo
de 1973 e 1978, e o choque dos juros internacionais de 1979 os dois itens
externos mais importantes para a nossa economia projetaram o pas em um
cenrio de desajuste fiscal que iria se agravar nas dcadas de 80 e 90, produzindo
um violento e doloroso processo de hiperinflao e hiperendividamento.
Somente a partir deste momento em que sua incapacidade financeira obriga
a implementao de transformaes institucionais que a centralidade do Estado
passa a ser de fato ameaada. No Brasil, bem como em diversos pases em
desenvolvimento, a descentralizao foi uma reforma que acompanhou outras
formas que visavam diminuio do papel do Estado, como por meio de
privatizaes, mas tambm influenciadas por um contexto poltico que tornava
imperativa a redistribuio do poder central.
Apesar de diminudo o papel do Estado, no entanto, esta transformao
pode incluir uma importante funo para o governo federal na descentralizao,
garantindo que a alocao de recursos ocorrer de modo eficiente e eqitativo.
Isto , a descentralizao pode ser adotada como uma estratgia de
desenvolvimento do governo federal.
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4.1.3.
O problema da captura pela elite local
Como j indicado, a descentralizao implementada a partir da Constituio
de 1988 foi motivada por foras de democratizao e tambm por uma
necessidade de se aumentar a eficincia de um Estado corporativo. No entanto, no
Brasil, a descentralizao vem acompanhada de uma importante preocupao, que
o risco de captura do poder pelas elites locais.
A possibilidade de aumento do risco de captura , de fato, objeto de anlise
da literatura sobre descentralizao, principalmente a respeito dos efeitos da
descentralizao na corrupo
19
. H autores que apontam para a descentralizao
como uma reforma institucional importante para combater a corrupo, outros que
afirmam que seu impacto insignificante e, por fim, aqueles que argumentam que
a descentralizao aumenta o problema da corrupo (BARDHAN;
MOOKHERJEE, 2006b, p. 161).
Segundo enfatizam Pranab K. Bardhan e Dilip Mookherjee (2006b, p. 184)
problemas de captura e de falta de accountability no plano local so relativamente
comuns em pases em desenvolvimento, o que pode agravar o risco da corrupo.
Alguns fatores so apontados como determinantes da accountability no plano
local, como escolaridade, participao poltica, informao disponvel aos
cidados, monitoramento por parte da mdia e de outros nveis de governo
(BARDHAN; MOOKHERJEE, 2006b, p. 184; SAVOIA et al., 2010).
Retornando-se ao caso brasileiro, portanto, possvel confirmar que, de
fato, em diversos municpios, o quadro de fatores determinantes da accountability
desfavorvel. O problema, portanto, deve ser objeto de considerao no mbito
da anlise da descentralizao no Brasil. Considerando-se, ainda, a evidncia de
que as elites locais, nos estados e municpios, usufruem de grande influncia no
direcionamento do poder governamental para seus interesses (REZENDE, 1997),
seria possvel argumentar que, para a conjuntura brasileira, seria mais desejvel a
97
19
Alm do suborno, inclui-se sob a denominao de corrupo, para fins deste estudo, tambm a
influncia de cidados para alterar a aplicao das leis ou o seu desenho em interesse prprio, da
mesma forma que utilizado por BARDHAN; MOOKHERJEE (2006b)
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centralizao, visto que a descentralizao poderia resultar em aumento do risco
de captura dos governos locais.
No entanto, momentos de centralizao no resultaram na diminuio do
poder de influncia das elites locais. Pelo contrrio, segundo aponta Fernando
Luiz Abrucio (2002), a poltica nacional foi capturada pelas elites, principalmente
elites estaduais. Devido ao sistema federalista, certa autonomia aos entes
subnacionais resguardada e o governo central sofre algumas limitaes, mesmo
havendo a predominncia de uma estrutura centralizada. Segundo David Samuels
e Fernando Abrucio (2000) a influncia de atores com interesses subnacionais na
poltica nacional brasileira no foi ameaada nem mesmo com a centralizao
autoritria empreendida durante a ditadura militar de 1964 a 1985. Ao contrrio,
afirmam que a sucessiva redemocratizao foi marcada pelo ressurgimento da
influncia das elites locais, que tiveram impacto no desenho das instituies
polticas (SAMUELS; ABRUCIO, 2000, p. 45). Conforme sintetiza Dickovick
(2007, p. 5)
Politics in Brazil has long centered on local "colonels" and their relationships with
governors and mayors; even recurrent episodes of authoritarian rule did not
succeed in centralizing power (...).
Neste sentido, retoma-se a perspectiva que reconhece que as instituies so
endgenas, isto , apenas organizam uma estrutura de poder que se encontra fora
delas. Os arranjos consolidados tendem a se perpetuar, segundo a idia de path
dependence apresentada anteriormente, porm o reconhecimento das relaes de
poder existentes essencial para que se possa comear a transformar a qualidade
das instituies.
Observa-se, portanto, que, ao mesmo tempo em que o poder exercido pelas
oligarquias no plano local constitui um risco para o aprofundamento da democracia
brasileira e para a melhoria nos padres de governana, aponta-se para a permanente
influncia das elites estaduais na poltica nacional. Porm, o argumento de que, no
Brasil, a descentralizao seria prejudicial ao desenvolvimento baseado,
implicitamente, na suposio de que o potencial para captura do governo federal
menor se comparado com o potencial de captura dos governos locais. Diante deste
impasse, no possvel descartar a possibilidade de que a redistribuio do poder
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possibilitada pela descentralizao possa contribuir para diminuio do poder de
oligarquias que permanecem aliadas ao poder central.
Ainda que o federalismo mantenha certa autonomia local e limite o poder
central, ressalta-se o fato de que a descentralizao pode ser usada como
instrumento do poder central para enfraquecimento dos estados (como ser melhor
analisado na seo 4.2.3, infra). A pergunta que permanece, portanto, diz respeito
possibilidade de se estabelecer mecanismos institucionais que limitem a captura
do governo local pelas elites, capazes de reverter a estrutura de path dependence.
4.2.
O arranjo institucional da descentralizao na Constituio Federal
de 1988
A descentralizao administrativa pode ser ilustrada pela transferncia da
gesto de polticas sociais previamente de controle federal que vem ocorrendo
desde os anos 1990 (como ser desenvolvido na seo 4.2.1). Esta transferncia
ocorre por meio de polticas especialmente desenhadas para delegar a outro nvel
de governo a responsabilidade pela gesto destas polticas (ARRETCHE, 1999,
p. 112). No Brasil, a descentralizao do sistema de proteo social foi promovida
com base na redefinio da autonomia municipal no Estado federativo ps-1988.
A descentralizao fiscal implementada aps a Constituio Federal de 1988
determinou a redefinio da competncia tributria entre Unio, estados e
municpios. Com a Constituio Federal de 1988, a parcela dos recursos federais
compartilhados com os governos subnacionais aumentou (ALMEIDA, 2006, p.
9). Segundo afirmam Garman, Haggard e Willis (2001, p. 228) a extenso desta
transferncia de recursos para os governos subnacionais resultado da
proximidade observada entre oficias dos estados e municpios e legisladores
federais. No entanto, o aumento dos recursos transferidos para os governos
subnacionais no foi acompanhado por uma clara redistribuio de funes, de
modo que o governo federal continuou responsvel, aps a Constituio Federal
de 1988, pela prestao da maior parte dos servios pblicos (GARMAN et al.,
2001, p. 229).
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Por fim, notvel a implementao da descentralizao poltica que
reformou o modelo federativo anterior ao reconhecer formalmente, a partir da
Constituio Federal de 1988, os municpios como entes federativos da mesma
forma que os estados e a Unio. Observou-se que a Constituio consagrou a
descentralizao poltica em oposio ao modelo centralizador que vigorava no
governo militar. De fato, como j afirmado, a incluso da descentralizao da
Constituio Federal de 1988 foi resultado de presses de grupos diversos e, at
mesmo, contraditrios. Por um lado, a descentralizao reflete a incluso no
espao poltico de atores at ento excludos, resultado da atuao de movimentos
sociais. No entanto, ela foi tambm resultado da influncia de elites regionais e
rgos internacionais que procuravam garantir a proteo de seus interesses
(BAIOCCHI, 2006, p. 55).
Marta T. S. Arretche (1999) afirma que no possvel estabelecer um nico
fator determinante para explicar os diferentes resultados do processo de
descentralizao. A anlise deve incluir, ao contrrio, um conjunto de fatores polticos,
restries administrativa e fiscal e requisitos institucionais das polticas. Portanto, com
base nas evidncias apresentadas na literatura, ser estudado a seguir o impacto das
reformas em termos de polticas sociais (descentralizao administrativa),
descentralizao fiscal e do impacto na estrutura federativa de poder.
4.2.1.
Descentralizao das polticas sociais: a insuficincia da
descentralizao administrativa no contexto brasileiro
Aps a Constituio Federal de 1988, governos estaduais e locais tornaram-
se os principais responsveis pela proviso de servios pblicos. Em algumas
reas, estes governos substituram o governo federal. Em outras, no entanto, a
retirada do governo federal resultou numa ausncia de apoio governamental
populao (SOUZA, 2002, p. 43). Isto porque a capacidade dos governos locais
de aumentar sua participao na prestao de servios muito desigual. Diversos
estados e municpios no sobrevivem sem a ajuda federal e a desigualdade entre
regies no permanece um grave problema (SOUZA, 2002, p. 45).
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Gianpaolo Baiocchi (2006, p. 62) destaca que, em diversas reas de
prestaes de servios, o arranjo institucional estabelecido na Constituio
Federal criou uma sobreposio das responsabilidades. Em razo da autonomia
municipal, que, conforme Maria Coeli Simes Pires (2001, p. 238), pressupe
um poder local autnomo em termos poltico, administrativo, financeiro e auto-
organizatrio, a descentralizao foi concretizada de modo desigual, uma vez
que os municpios mais pobres no possuam os recursos ou incentivos polticos
para assumirem novas responsabilidades.
O setor de sade apontado como o nico onde ocorreram polticas de
descentralizao deliberadas e ativas (SILVA, 1995, p. 23). O Sistema nico de
Sade foi estabelecido em 1990
20
, como uma tentativa de descentralizao do
setor por meio de um modelo de cooperao entre os nveis de governo. Os
nmeros do setor de sade confirmam o alto grau de descentralizao
21
. No
entanto, ainda que estados e municpios tenham recebido autoridade sobre a
administrao dos servios de sade, governos estaduais e municipais no
conseguem financiar sozinhos estes programas, tornando-se altamente
dependentes das transferncias de recursos federais, como ser analisado na seo
4.2.2 abaixo.
Na descentralizao das polticas sociais no Brasil, as atribuies no so
transferidas exclusivamente por meio da mudana de titularidade quanto a uma
determinada funo. Como aponta Marta T. S. Arretche (1999, p. 112), os estados
e municpios no assumem automaticamente suas funes em razo de suas novas
prerrogativas fiscais e polticas. Nos sistemas federativos, a funo da gesto de
polticas pblicas assumida por iniciativa prpria, por adeso a um programa
originado em outro nvel de governo, ou por expressa determinao constitucional
(ARRETCHE, 1999, p. 114). No se encontram mais disposio do governo
101
20
Lei 8.080, de 19 de setembro de 1990.
21
In 2001, 99,5 percent of the Brazilian municipalities were fully responsible for the basic health
care system, which include the management of health care centers. In the same year, 80 million
people were assisted by 170 thousand community health agents from the Familiy Health Program
run by the local authorities with funds provided by both states and municipalities. In 1994, public
state schools enrolled around 9,44 million children in the first four years of basic education against
8,58 million enrolled by public municipal schools. In 2000, those figures were 6,07 million and
12,47 million respectively. In the same period, all social assistance programs were transferred to
municipalities. (TAVARES DE ALMEIDA, 2006, p. 18)
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central prerrogativas que autorizam a imposio de funes ao governos
subnacionais. Ausente a expressa determinao constitucional, os governos
municipais aderem a um programa de transferncia de atribuies com base em
uma avaliao dos custos e benefcios desta deciso.
Nota-se, portanto, que os mecanismos de direito administrativo que se
encontram disposio no so suficientes para explicar a descentralizao das
funes do governo central para os governos subnacionas. No possvel afirmar
que o aumento da gesto de servios pelos governos subnacionais
(descentralizao administrativa) decorra automaticamente da descentralizao
fiscal ou da descentralizao poltica implementada pela Constituio Federal,
(ARRETCHE, 1999, p. 112). Estas trs vertentes de reformas, no entanto,
encontram-se certamente interligadas, constituindo elementos do jogo federativo.
Assim, a retomada das eleies diretas para todos os nveis da federao
(descentralizao poltica), bem como a descentralizao fiscal, certamente tm
impacto nas decises dos entes federativos quanto deciso de aderir s polticas
sociais que constituem objeto da descentralizao da administrao.
A estrutura institucional composta por incentivos e obstculos
descentralizao. Dada a autonomia dos entes federativos da qual decorre que os
governos subnacionais devem decidir aderir soberanamente s funes
redistribudas estes realizam uma avaliao de custos e benefcios que ser
determinante na explicao do alcance da descentralizao. Portanto, a extenso
da descentralizao ser diretamente relacionada com uma estrutura de incentivos
associada a cada poltica, da qual a existncia de uma estratgia de induo
desenhada pelo nvel de governo interessado na transferncia um elemento
central. Segundo Marta T. S. Arretche (1999, p. 119):
Na verdade, o grau de sucesso de um programa de descentralizao est
diretamente associado deciso pela implantao de regras de operao que
efetivamente incentivem a adeso do nvel de governo ao qual se dirigem (...).
(grifos no original)
A autora aponta para incentivos como a reduo dos custos financeiros e de
instalao de infra-estrutura relacionados ao exerccio das funes, elevao do
volume de receita disponvel, transferncia de recursos e reverso dos atributos
estruturais dos estados e municpios (ARRETCHE, 1999, p. 119). Portanto, no
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basta que a descentralizao fiscal resulte num incremento da receita
governamental. A escolha dentre as possveis reas de aplicao dos recursos ser
feita com base em um clculo de custos e benefcios (financeiros e polticos).
Aps confirmar a importncia de uma estratgia de induo, Marta T. S.
Arretche (1999) analisa o impacto de outras variveis que possam explicar as
diferenas encontradas no processo de descentralizao. Segundo conclui,
atributos estruturais e institucionais (como o nvel de riqueza econmica,
capacidade administrativa, capacidade fiscal e grau de participao poltica) no
so variveis independentes, isto , capazes de explicarem, sozinhas, a disparidade
no resultado da descentralizao. No entanto, fazem parte do conjunto de
elementos considerados pela administrao local para assumir a gesto de
determinada poltica social e sua importncia pode ser compensada pelas
estratgias de induo.
De modo anlogo, Maria Hermnia Tavares de Almeida (2006, p. 11) afirma
que o sucesso da descentralizao depende (i) da vontade poltica do governo
central em abrir mo de poder decisrio e recursos, (ii) da sua capacidade de
desenhar incentivos suficientes para persuadir os governos locais a assumirem
novas responsabilidades e (iii) da efetiva capacidade administrativa dos governos
locais. Esta situao deve-se, em parte, ao fato de a Constituio Federal de 1988
no ter adotado medidas concretas de descentralizao. Ao contrrio, foi atribuda
competncia comum Unio, estados, Distrito Federal e municpios em relao s
principais polticas sociais:
Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios:
[...]II - cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia das pessoas
portadoras de deficincia; [...] V - proporcionar os meios de acesso cultura,
educao e cincia; [...] IX - promover programas de construo de moradias e a
melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico; [...] X - combater as
causas da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a integrao social
dos setores desfavorecidos; [...].
Conseqentemente, os resultados da descentralizao da prestao de
servios no so homogneos. Ainda que algum avano seja apontado, por
exemplo, na diminuio do analfabetismo entre adultos, os avanos so
registrados principalmente nas regies industrializadas do Rio de Janeiro, So
Paulo e Minas Gerais, que apresentam resultados muito superiores em relao ao
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restante do pas, como destaca Baiocchi (2006, p. 64). Alm das disparidades
regionais, especialmente em municpios pequenos (de at cem mil habitantes) so
encontrados os piores indicadores de desenvolvimento humano do pas
(BAIOCCHI, 2006, p. 64).
O estudo da descentralizao das polticas sociais aponta para a importncia
de se institucionalizar mecanismos que incentivem a adeso dos governos locais
aos programas sociais. Neste sentido, Judith Tendler (1998), aps estudar a
descentralizao na rea de sade no Cear, avalia que a participao do governo
estadual na prestao de servios pelo municpio parte da explicao sobre os
resultados positivos alcanados. O governo estadual no se retirou em razo da
descentralizao e passou a atuar menos, como seria esperado. Ao contrrio, atuou
na seleo, treinamento e socializao da fora de trabalho municipal, bem como
na intensiva divulgao de mensagens educativas sobre o programa para a
populao local, alm de ter contribudo para o financiamento, superviso e
proviso de materiais. Segundo afirma (TENDLER, 1998, p. 44):
The states actions, in other words, made it more politically rewarding to provide
good service and more politically costly to hire the party faithful. This amounted to
changing the dynamics of patronage politics as it related to public service at the
local level.
Mesmo diante das dificuldades apresentadas, os municpios brasileiros tm
cada vez mais aumentado a sua atuao na prestao de servios de sade,
educao, infraestrutura (BAIOCCHI, 2006, p. 60). Ainda que a parcela
despendida pelo governo federal seja superior aos gastos dos governos estaduais e
municipais, nota-se um progressivo aumento na participao destes.
Esta evoluo tambm pode ser analisada por meio da observao da
progresso dos gastos das diferentes esferas de governo no setor social, que ser
objeto da prxima seo. Ainda que a descentralizao de recursos no seja
suficiente para explicar os diferentes resultados da descentralizao, este atributo
estrutural possui um grande peso para a maioria dos municpios brasileiros. Alm
disso, a descentralizao fiscal um importante meio para a implementao das
polticas analisadas nesta seo e representa uma transformao significativa
trazida pela descentralizao observada ps-1988.
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4.2.2.
O financiamento das funes: descentralizao fiscal
As relaes intergovernamentais so marcadas pelo federalismo fiscal e o
modo de distribuio de recursos entre os entes federativos decisivo para se
caracterizar a descentralizao no Brasil (ALMEIDA, 2006, p. 2). A transferncia
de atribuies das atividades de diferentes setores para os nveis estadual e
municipal, porm, vem ocorrendo de forma descoordenada, improvisada,
artificiosa e impositiva (PIRES, 2000, p. 171).
Celina Souza (1997, p. 35) relata que aps a reforma fiscal de 1966, que
teve como resultado a centralizao, o prprio regime militar j havia adotado
medidas que aumentavam a renda local. As transformaes na distribuio dos
recursos fiscais decorrentes da Constituio Federal de 1988, no entanto, foram de
alcance ainda maior, como ser analisado a seguir. Em especial a partir de 1995,
vem-se tentando ampliar a reforma do sistema de impostos. No entanto, segundo
Fabrcio Augusto Oliveira (2006, p. 305), esta reforma vem recebendo resistncias
do governo federal, pelo temor de perder receitas num contexto de crise fiscal e
dos governos nacionais, por no contemplar de modo adequado uma reviso do
modelo federativo.
A redistribuio dos recursos fiscais entre os nveis de governo resultou
num aumento de recursos arrecadados pelos governos subnacionais. Como
afirmado na seo 3.2.1 acima, uma das formas de descentralizao fiscal a
criao de novos impostos no plano local ou delegao da autoridade sobre um
imposto anteriormente de competncia do governo central.
Observa-se que, aps 1988, o nmero de impostos arrecadados pelo governo
central diminuiu e estado e municpios passaram a assumir a titularidade de
alguns impostos novos e pr-existentes. Outra forma de descentralizao fiscal,
apontada na seo 3.2.1, supra, a transferncia de recursos do governo central
para os governos estaduais e municipais. Alm da reduo dos impostos
arrecadados pelo governo federal, a partir da Constituio de 1988, deu-se
tambm o aumento do volume de transferncias do governo central para os
governos estaduais e municipais. Segundo afirmam Kelly Pereira Guedes e Carlos
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Eduardo Gasparini (2007, p. 304), o fortalecimento financeiro dos municpios
() deu-se muito mais pelo aumento da sua participao nas transferncias
constitucionais do que pela ampliao de sua capacidade tributria.
Neste sentido, destaca-se o risco de se transferir a responsabilidade pela
prestao de um servio sem que tenham sido atribudos ao governo local os
recursos necessrios, acabando-se por atribuir ao governo central o poder de
enfraquecer ou fortalecer os governos locais, resultando-se numa (re)centralizao
(BERGH, 2004, p. 782). Na descentralizao poltica espera-se que ocorra a
transferncia no somente da atividade, como tambm dos recursos,
responsabilidade e poder de deciso. Neste sentido, um importante aspecto da
autonomia federativa o financiamento das atividades, ou seja, a relao entre o
federalismo fiscal e o federalismo poltico. No mesmo sentido, afirmam William
Dillinger e Marianne Fay (1999, p. 20), finance should follow function. Retoma-
se, portanto, a importncia do federalismo fiscal que possa determinar a
viabilidade de alguns municpios e estados que apenas sobrevivem em razo da
redistribuio dos recursos no mbito da federao.
Tal questo de grande relevncia para a anlise da descentralizao no
contexto brasileiro. Sem autonomia financeira no possvel o exerccio da
autonomia poltica decorrente da organizao federativa, porm a
descentralizao poltica adotada pela Constituio de 1988 manteve a cargo da
Unio o controle sobre o repasse de reservas federais, forando a submisso do
poder local ao poder central (DOMINGUES, 2007, p. 4). De fato, uma
concentrao de 68,4% da receita tributria em mos da Unio representa no
somente uma dificuldade de estabelecer a autonomia municipal e estadual, mas de
fato uma forma de reforo progressiva concentrao de poder federal pela re-
federalizao, na prtica, das tarefas locais, atravs do seu financiamento com
recursos federais (DOMINGUES, 2007, p. 4)
22
.
Aps a Constituio de 1988, o sistema tributrio foi sendo
progressivamente alterado sem a realizao de nenhuma reforma, de modo que a
106
22
Existe aqui uma discusso na matria de direito financeiro que no constitui o objeto desta
pesquisa. Para uma abordagem aprofundada da questo, veja-se: REIS (2000); DOMINGUES
(2007).
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carga tributria passou de 25% do PIB, em 1991, para 35% em 2003 (OLIVEIRA,
2006, p. 308). Alm do aumento, foi transformada tambm a composio da
distribuio, visto que o aumento da carga tributria foi maior para a Unio do
que para governos estaduais e municipais. Em razo do aumento das
responsabilidades atribudas aos governos subnacionais e da concentrao de
recursos na esfera federal, aumentou o endividamento dos governos subnacionais,
o que tem contribudo com as dificuldades no s para cumprir suas atribuies
mas tambm para cooperar na implementao das polticas indispensveis ao
desenvolvimento (OLIVEIRA, 2006, p. 311).
Por outro lado, nota-se que o pas encontrou-se diante de problemas fiscais a
partir da Constituio Federal de 1988, no somente resultantes da diminuio da
arrecadao federal e aumento das transferncias da Unio para os governos
subnacionais, mas tambm em razo de obrigaes financeiras em relao a
servios pblicos, dvida pblica interna e externa, entre outros fatores (SOUZA,
1997, p. 45-50). Conseqentemente, o governo federal foi obrigado a adotar
medidas, por meio do aumento da arrecadao fiscal federal, que pudessem
compensar a perda de recursos decorrente da descentralizao fiscal (ALMEIDA,
2006, p. 9). Dentre outras fontes, destaca-se a criao, em 1994, do IPMF
(posteriormente transformado em CPMF), que visava a financiar despesas federais
e no era compartilhado. Maria Hermnia Tavares de Almeida (2006, p. 9) explica
que o progressivo aumento da arrecadao fiscal federal foi necessrio visto que o
arranjo de distribuio dos recursos compartilhados entre as trs esferas de
governo no podia ser alterado.
Alguns autores afirmam que o aumento dos recursos arrecadados por
estados e municpios no foi suficiente diante da transferncia ainda maior de
responsabilidades por servios antes prestados pelo governo federal (SOUZA,
1997; BAIOCCHI, 2006). Alm de se notar uma tendncia de recentralizao
quanto ao percentual de arrecadao, observa-se que os gastos sociais dos
municpios tm diminudo numa proporo superior ao aumento de seus
oramentos (BAIOCCHI, 2006, p. 61).
Diante desta constatao de diminuio dos gastos na prestao de servios
e dado que a maioria dos municpios brasileiros tm baixa autonomia financeira,
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deve-se retomar o argumento de Marta T. S. Arretche (1999) apresentado na seo
4.1.1, supra. Segundo afirma (ARRETCHE, 1999, p. 136):
(...) o escopo da descentralizao depende diretamente da continuidade no tempo
da implementao de estratgias de induo destinadas a compensar obstculos
derivados da (in)capacidade fiscal e/ou administrativa dos governos locais.
Portanto, no basta o aumento da arrecadao dos governos locais ou
aumento das transferncias por parte do governo federal para que o modelo
nacional de prestao de servios sociais seja alterado, pois os recursos obtidos
podem ser direcionados para outros programas e servios dos governos locais.
So necessrias, como afirmado, estratgias deliberadas de incentivo a adeso dos
governos locais (ARRETCHE, 1999, p. 136).
Tendo-se em vista os argumentos encontrados na literatura, que apontam
para uma tendncia de descentralizao fiscal sem uma transferncia bem definida
de atribuies (REZENDE, 1995), a seo seguinte procura analisar o balano
entre estas tenses de modo a avaliar o impacto das reformas para o sistema
federativo brasileiro.
4.2.3.
Descentralizao poltica e as transformaes nas relaes entre os
entes federativos
Aps a Constituio Federal de 1988, com a descentralizao dos recursos
fiscais e da consolidao da autonomia municipal, o Brasil tornou-se um dos
pases mais descentralizados do mundo (SELCHER, 1998, p. 25). Segundo
Gianpaolo Baiocchi (2006) a Constituio trouxe quatro grandes transformaes
na relao entre poder estatal nacional e local: (i) aumento da autonomia poltica
dos governos locais, com o reconhecimento dos municpios como entes da
federao; (ii) aumento da autonomia fiscal em relao Unio: (iii) atribuio de
responsabilidade aos municpios pela prestao dos principais servios pblicos
(como sade, transporte e educao primria); e (iv) foi concedida autonomia para
os governos locais institucionalizarem mecanismos de participao popular
(observe-se, neste sentido, o artigo 29, inciso XII, da Constituio Federal, que
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prev a cooperao das associaes representativas no planejamento
municipal).
A discusso sobre descentralizao poltica no Brasil marcada, em
primeiro lugar, pelo modo de organizao federativo, previsto no art. 60, 4
o
,
inciso I, da Constituio Federal de 1988 como clusula ptrea. A forma de
organizao territorial tem importante influncia sobre a descentralizao:
enquant o em um est ado uni t ri o os governos subnaci onai s so
constitucionalmente inferiores ao governo nacional, no estado federal h um
compartilhamento matricial da soberania, e no piramidal (ABRUCIO, 2005, p.
42). No Estado federal, portanto, a autonomia dos variados nveis de governos
deve ser assegurada, bem como a relao de interdependncia que conduz
solidariedade, isto , unidade na diversidade (ABRUCIO, 2006, p. 91).
O princpio federativo assegura uma autonomia mnima dos entes
federativos nos mbitos administrativo e legislativo. Esto includos neste regime
no apenas a forma de diviso das atividades administrativas, como tambm a
determinao do ente a quem cabe legislar sobre a atividade e a forma de
financiamento destas tarefas. Observa-se um critrio de pertinncia espacial
(conforme o artigo 30, inciso I, da Constituio Federal, Compete aos
Municpios: legislar sobre assuntos de interesse local), segundo o qual aquilo que
estiver limitado geograficamente aos interesses do Municpio de sua
competncia. Quando ultrapassar este limite, a competncia ser do Estado e,
sucessivamente, da Unio.
Cada ente federativo, portanto, possui a autonomia para se auto-organizar,
ressalvadas algumas competncias que so estabelecidas explicitamente pela
Constituio Federal. No entanto, como afirmado, a Constituio atribuiu
competncias de modo vago, por meio de diretrizes, sem que a responsabilidade
pelo servio tenha sido especificamente atribuda (BAIOCCHI, 2006, p. 59). Esta
caracterstica se reflete no modo desigual segundo o qual a descentralizao
implementada, acentuando disparidades regionais. As desigualdades entre regies,
estados e municpios permanecem e, certamente, afetam os resultados da
redemocratizao e da descentralizao no Brasil, criando contradies no arranjo
do federalismo (SOUZA, 2002, p. 24).
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A descentralizao poltica e fiscal, segundo afirma Celina Souza (2002, pp.
47-48) resultou na emergncia de novos atores polticos e centros alternativos de
poder que competem com o governo central. Sob este aspecto, pode-se afirmar
que o Brasil tornou-se mais federal. No entanto, o enfraquecimento do governo
federal significou a restrio do seu papel na reduo das desigualdades regionais
(SOUZA, 2002, p. 48). Neste sentido, Baiocchi (2006, p. 62) afirma que, logo
aps a Constituio Federal de 1988, foi realizada pelo governo federal a
Operao Desmonte, que reduziu o financiamento de programas sociais
federais. Conseqentemente, cidades menores e mais pobres passaram a assumir
maiores responsabilidades em relao a prestao de servios.
Portanto, embora a Constituio Federal de 1988 tenha trazido um
equilbrio maior na relao entre as diferentes esferas da federao, persiste uma
grande desigualdade econmica entre as regies. Com isso, apontam Fernando
Luiz Abrucio e Valeriano Mendes Ferreira da Costa (1998, p. 37) no h uma
razovel simetria entre os jogadores. Entre estados e entre municpios, observam
os autores, prevalece um jogo no cooperativo, que pode ser exemplificado pela
chamada guerra fiscal. Por outro lado, entre a Unio e os estados h uma prtica
predatria, visto que os estados buscam apropriar-se dos recursos do governo
federal e obter proteo financeira diante de eventuais perdas (ABRUCIO;
COSTA, 1998, pp. 34-40).
O endividamento crescente dos estados, ameaando a estabilidade fiscal,
constituiu um elemento central da estratgia de combate inflao a partir da
segunda metade dos anos 1990. Entre 1986 e 1995, foi observado um aumento de
33% nas despesas estaduais, enquanto o PIB dos estados havia crescido apenas
16% (BAIOCCHI, 2006, p. 58). A urgncia de estabilizar a economia justificou a
imposio de restries sobre a autonomia dos governos subnacionais. Uma das
conseqncias deste processo foi a perda de controle de muitos estados sobre seus
bancos durante o governo Fernando Henrique Cardoso (ALMEIDA, 2005, p. 35).
Alm disso, foram estabelecidas condies restritivas que buscavam ajustar as
contas estaduais. Neste contexto, pode-se destacar tambm a edio da Lei
Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF), que imps restries sobre os gastos pblicos.
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Como analisam Loureiro, Teixeira e Moraes (2009, p. 752):
A LRF foi proposta em contexto de constrangimentos externos, marcado pelas
crises financeiras de 1997 e 1998 que tiveram repercusses considerveis no Brasil
e obrigaram o pas a pedir socorro financeiro ao FMI e a desvalorizar o cmbio em
janeiro de 1999. Alm da mudana na poltica cambial e monetria (com a adoo
do cmbio flutuante e do regime de metas inflacionrias), o governo se viu
obrigado a efetivar programa rigoroso de ajuste fiscal, gerando desde ento
supervits primrios necessrios garantia de solvncia para seus credores internos
e externos com a reduo sistemtica da relao entre dvida pblica e PIB.
A atuao do governo federal em relao estabilizao monetria e
balano fiscal resultaram num aumento da centralizao. Por outro lado, o
governo federal coordena a descentralizao da prestao de servios, de modo
que no seria possvel afirmar que se encontra, no Brasil, uma tendncia absoluta
de centralizao. Segundo a anlise de Maria Hermnia Tavares de Almeida (2005,
p. 14), no possvel afirmar que h uma tendncia de recentralizao, mas sim
que h uma tenso entre foras descentralizadoras e re-centralizadoras.
No entanto, apesar da alternncia entre polticas que impulsionam a
centralizao ou descentralizao, alguns estudos apontam para a importncia de
se avaliar o efetivo empoderamento dos governos subnacionais (FALETTI, 2005;
DICKOVICK, 2007). Segundo J. Tyler Dickovick (2007), o governo central pode
adotar a descentralizao como estratgia para conter os governos subnacionais.
Ressaltando a importncia de se analisar a descentralizao segundo os trs nveis
de governo, o autor assinala que a municipalizao adotada como estratgia do
governo central quando a centralizao no uma opo vivel. Conforme
aponta, num primeiro momento da descentralizao, tem-se a devoluo de
poderes do governo central para governos regionais. No entanto, a partir do
momento em que se encontrou financeiramente aprisionado, o governo central
teve incentivos para favorecer a municipalizao e combater os poderes dos
estados, onde, no caso do Brasil, muitas vezes domina a poltica do
coronelismo.
Para tanto, o principal mecanismo adotado no Brasil foi a transferncia de
responsabilidades sobre os gastos, segundo afirma Dickovick (2007, p. 8)
Given the strong constitutional guarantees provided to the estados, the Brazilian
central government faces great difficulty in recentralizing revenue, and it has
correspondingly sought to weaken the estados by shifting expenditures to the
municipalities, most notably in the areas of health and education.
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Alm de se poder analisar a centralizao realizada a partir da edio da
LRF e demais medidas que limitam a autonomia fiscal dos estados como
decorrentes do contexto macroeconmico brasileiro, observa-se que o
fortalecimento do governo central foi acompanhado por um fortalecimento dos
municpios e enfraquecimento dos estados. A necessidade de controle sobre o
balano fiscal motivou a municipalizao, que se utilizou de estratgias que
permitiram o estabelecimento de uma relao entre centro e poder local nos
setores de educao e sade, por exemplo, transferindo recursos do governo
federal diretamente para os municpios e retirando-os do controle das secretarias
de estado (DICKOVICK, 2007, pp. 12-16).
Neste sentido, J. Tyler Dickovick (2007, p. 6) sintetiza as principais causas
da municipalizao:
Throughout the early 1990s, Brazil's estados had frequent recourse to central
government bailouts due in large part to their power in Congress (...). These soft
budget constraints were exacerbated by the estados spending on patronage in lieu
of public goods. Fernando Henrique Cardoso's government sought to modify
expenditure assignment by pushing spending responsibilities to the local level
instead of allowing them to remain in the hands of the estados.
Entende-se, portanto, que a captura do governo local pelas elites foi um
fator importante para a municipalizao. Sabe-se, porm, que o poderio das elites
estaduais no fenmeno recente na poltica brasileira. Mesmo as polticas de
centralizao do regime militar no teriam transformado a estrutura
organizacional e o poder das elites polticas brasileiras baseados nos estados
(SAMUELS; ABRUCIO, 2000).
Por um lado, como apontado acima, a centralizao fiscal acompanhada de
municipalizao foi adotada como estratgia do governo federal para mitigar o
poderio dos estados, cujos gastos estavam relacionados crise fiscal. Por outro
lado, observa-se que o sistema tributrio no garante uma capacidade
arrecadatria para a maioria dos municpios brasileiros, tornando-os dependentes
das transferncias do governo federal.
Aplicado a um contexto de notvel desigualdade regional, o desenho
institucional adotado no produziu um impacto homogneo, revelando a
dificuldade encontrada por municpios mais pobres, que no tm capacidade
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administrativa ou financeira de implementar as polticas sociais de modo
autnomo, e tambm a importncia dos custos implicados na descentralizao.
Estas observaes confirmam a importncia de se tratar da descentralizao
como um processo multidimensional (FALETTI, 2005, p. 328) que permite
avaliar quais reformas implementadas sob a justificativa da descentralizao
efetivamente transformaram a estrutura do poder. Observou-se que a
descentralizao, por vezes fortaleceu a posio dos estados, outras vezes
fortaleceu os municpios e, por meio destes, o prprio governo federal.
As transformaes observadas revelam a importncia dos desenhos
institucionais que estruturam as relaes intergovernamentais. Alm da relao
com as reformas analisadas, no entanto, deve-se ressaltar a disputa de poder entre
os trs nveis de governo com base na anlise da formao do Estado brasileiro,
apresentada na seo 4.1, supra, para que se possa melhor compreender a
estrutura de poder encontrada. Esta anlise essencial para que se possa
compreender e transformar os obstculos para o sucesso da descentralizao no
Brasil. De fato, retomando-se a discusso da seo 2.6.2, acima, path dependence
significa que a histria importante, ou seja, o futuro depende no apenas do
presente, mas tambm do passado (LIEBOWITZ; MARGOLIS, 1999, p. 981).
4.3.
Saindo do impasse
Em algumas situaes, deve-se lembrar que a descentralizao forneceu o
arranjo jurdico-institucional que resultou em formas alternativas de governana e
de gesto do oramento e de maior participao popular (como ilustra o caso do
oramento participativo de Porto Alegre). Fernando Luiz Abrucio (2006, p. 97)
aponta, por exemplo, para o surgimento de novos atores que no tinham acesso
real competio pelo poder e formas inovadoras de gesto, como o Oramento
Participativo e a Bolsa-Escola.
Mesmo diante das dificuldades associadas descentralizao, em alguns
locais observa-se que a descentralizao foi acompanhada pela criao de
melhores canais de participao da sociedade. Principalmente em municpios mais
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pobres, no entanto, estes benefcios parecem mais improvveis de se
concretizarem. A organizao institucional de cima para baixo e o problema da
captura do poder pelas elites locais so dois obstculos encontrados na
experincia poltica brasileira ao processo de descentralizao.
Se, por um lado, a continuidade de um relativo controle do governo central
sobre a poltica regional e local pode ter colocado alguns obstculos no caminho
para o processo de descentralizao, por outro lado, esta tambm pode ser
revertida num propsito benfico para esta reforma: ajudando a transformar o
equilbrio de poder nas localidades onde as elites locais privatizam os benefcios
estatais. Isto significa que, em certos casos, o governo central ainda pode realizar
um papel importante, atravs de estratgias de apoio institucional participao
pblica (que podem levar a um aumento nos custos de transao para a atuao de
governos corruptos e facilitar a transformao no equilbrio de poder, inclusive
fortalecendo o processo de descentralizao).
Esta situao confirma a crescente preocupao em ressaltar que a
descentralizao, especialmente em pases em desenvolvimento, no deve ser
encarada como uma frmula sempre positiva (BARDHAN; MOOKHERJEE,
2006b, p. 185). Em primeiro lugar, nota-se que o governo central continua
ocupando uma posio importante de monitoramento, fortalecendo a participao
popular e as polticas assumidas pelos governos subnacionais. Neste sentido,
Judith Tendler (1998) analisa o caso da descentralizao no Cear e observa a
importncia de intervenes do governo estadual no desempenho dos governos
municipais, demonstrando a insuficincia de uma diviso das funes entre as
unidades de governo local e aquelas mais centralizadas (estados) baseada numa
idia de vantagem comparativa de cada uma. Maria Hermnia Tavares de
Almeida (2005, pp. 38-39) destaca a importncia do governo federal para a
prestao de servios sociais e tambm para a estabilidade econmica:
O governo federal foi importante na criao dos mecanismos que possibilitaram o
redesenho das relaes intergovernamentais para o provimento de servios sociais.
Ele foi tambm crucial para alcanar e garantir a estabilidade da moeda e algum
equilbrio fiscal, ainda que frgil.
Ou seja, a descentralizao no pode se tratar simplesmente de uma
retirada das esferas de governo mais centralizadas. Alm disso, confirma-se a
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importncia de no se considerar a descentralizao como um modelo fechado, e
sim avaliar o quanto de fato conduz ao empoderamento dos governos
subnacionais. Neste sentido, no parece ser suficiente considerar-se a participao
popular como finalidade da descentralizao (ou do desenvolvimento) sem que se
transforme as estruturas de poder. Destaca-se, portanto, a relao instrumental
observada entre instituies governamentais e desenvolvimento, na medida em
que o Estado pode adotar estratgias de monitoramento e fortalecimento da
participao popular que aumentam o custo de transao para a corrupo.
Nos pases em desenvolvimento de modo geral, a descentralizao foi uma
reforma que foi implementada juntamente a outras reformas que, at certo ponto,
buscavam a diminuio do papel do Estado. No entanto, esta transformao pode
incluir uma importante funo para o Estado na descentralizao, garantindo que a
alocao de recursos ocorrer de modo eficiente e eqitativo. Neste sentido,
Pranab K. Bardhan e Dilip Mookherjee (2006b, p. 184) afirmam, a respeito da
evidncia emprica sobre o efeito da descentralizao na prestao de servios
pblicos:
These tend to indicate that the problems of local capture within communities have
not been excessive and have been dominated by beneficial effects on targeting
across communities. However, decentralization is likely to be accompanied by
increasing inequality in quality of governance between better-off and less-well-off
regions. This suggests the importance of accompanying decentralization with a
watchdog role for the central government with regard to monitoring the
performance of local governments and guaranteeing minimal service provisions
through targeted interventions in lagging areas.
As diferenas estruturais relacionam-se com as diferenas no resultado do
processo de desenvolvimento. De fato, a anlise da experincia brasileira torna
evidente a relevncia das condies estruturais, como desigualdades econmicas,
sociais e polticas, capacidade administrativa e fiscal dos governos subnacionais,
entre outras. O peso e importncia de tais fatores, no entanto, difere em funo de
diferenas nos arranjos institucionais.
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