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PoLTICAS -PBLICAS
FORMULACIN, IMPLEMENTACIN
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Y EVALUACION
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Ediciones
Aurora
BoGOTA, D.C, SEPITEMBRE DE 2002
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PRIMERA EDICIN: septiembre de 2002
DERECHOS RESERVADOS
Andr-Noel Roth Deubel, 2002
Correo electrnico: roth@unicauca.edu.co
Ediciones Aurora, 2002
Correo electrnico: ediaurora@mixmail.com
PRODUCCIN EDITORIAL
Martha Patricia Jimnez Rodrguez
DISEO DE LA PORTADA
Elograf Ltda.
PREPARACIN DIGITAL
Elograf Ltda.
ISBN: 958-9136-15-X
IMPRESO Y TERMINAD?
Panamericana Formas e Impresos S.A.
IMPRESO EN COLOMBIA
PRL""l:TED IN COLOMBIA
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INDICE
PREsENTACIN
INIROOUCIN . . _ : .. :
La difusin del n!lsis d ls polticas pi6lic:j.s
La constitucin del anlisis de las t
como ciencia del Estado en accin
Captulo 1
CoNcEPTos, TEORAS y HERRAMIENTAS PARA EL
ANliSIS DE LAS POLTICAS PBliCAS
1. Los conceptos de Estado y de poltica pblica
1.1. El Estado
1.2. La poltica pblica
2. Los enfoques tericos
2.1. Las teoras centradas en la sociedad
2.2. Las teoras centradas en el Estado
2.3. Las teoras mixtas
2.3.1. El enfoque neocorporativista
2.3.2. Las teoras de entramado o networks tbeory
2.3.3. El enfoque neoinstitucional
3. Herramientas para el anlisis de polticas pblicas
3.1. Las tipologas
3.2. Los instrumentos .de intervencin del Estado
3.3. Programas de polticas pblicas, programas polticos
y complejidad social
3.4. El policy cicle
3.5. Consideraciones crticas al policy cicle
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NIVERStDAD NACIONAL.
de P.,redla ;
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Captulo 11
IDENTIFICACIN, CONSTRUCCIN DE PROBLEMAS Y
AGENDA POLTICA
l. Agenda poltica y construccin del problema
2. Un esquema analtico para la definicin de un
problema
3. Los modos de inscripcin en la agenda poltica
4. Modelos para la inscripcin en la agenda poltica
5. Las respuestas de las autoridades pblicas
Captulo III
FORMULACIN DE SOLUCIONES Y DECISIN
l. El problema de la decisin
2. La formulacin de las decisiones
3. La planificacin como ayuda a la decisin poltica
3.1. Reducir las incertidumbres y las incoherencias
1.2. Los obstculos a la planificacin
3.3. Evolucin de la planificacin-
4. La toma de decisin
4.1. Modelos de toma de decisin
4.2. Un ejemplo clsico de anlisis de toma de decisin:
Graham Allison y la crisis de los misiles de Cuba
5. Decisin y democracia
Captulo IV
LA IMPLEMENTACIN DE LAS DECISIONES
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l. La implementacin como problema poltico 107
2. Los enfoques de implementacin 109
2.1. El enfoque clsico de la administracin racional 11 O
2.2. El enfoque del buen gobierno 111
2.3. El enfoque de gestin pblica 114
2.4. El enfoque contingente 120
2.5. La implementacin como proceso y como . .
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2.6. La implementacin como ambigedad y simbolismo 124
2.7. Un enfoque bottom-up: por retroceso o <<backward
mappmg>> 126
3. Un marco para los estudios de implementacin 'l.Z-7
Captulo V
LA EVALUACIN DE LAS POLiTICAS PBUCAS 135
l. El sentido de la evaluacin 135
2. Definir la evaluacin 137
3. Tipos de evaluacin
3.1. El momento de la evaluacin
3.1.1. La evaluacin ex ante
3.1.2. La evaluacin concomitan!e
3.1.3. La evaluacin ex post
3.2. La finalidad y el objeto de la evaluacin
3.2.1. Evaluacin recapirulativa y evaluacin
endoformativa
3.2.2. Modos de evaluacin
3.2.3. Niveles de evaluacin
3.3. Los evaluadores
4. Un modelo de evaluacin mixta: la evaluacin
pluralista
4.1. Presentacin
4.2. Un dispositivo para la evaluacin pluralista
Captulo VI
EsTADO Y CAMBIO DE POLiTICA PBUCA: UNA
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APUCACIN DEL MODELO ADVOCACY COAUTIONS 167
l. Presentacin 167
2. Un modelo terico para el anlisis del cambio de
poltica 168
3. El estudio de caso 17 4
3.1. Tres sistemas de valores y tres polticas ambientales 17 4
3.2. Cambio de poltica ambiental: de una poltica clsica
a una poltica productivista 177
NIVERSfDAO NACIONAl
Facultaol de Dere"""'
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miento que se considera como ejemplar para los dems -pre-
mios, medallas, etc.- Finalmente, se pueden citar los instrumentos
de presin reglamentaria que son los que utiliza el Estado para
amenazar -como una espada de Damocles- la reglamentacin un
sector de actividad en el caso de que ste no sea capaz de lograr
los objetivos fijados por el Estado en la autorregulacin.
- Instrumentos de coordinacin. La multiplicacin de las polticas pblicas
obliga a desarrollar mecanismos de coordinacin entre ellas. L\ pla-
nificacin y los estudios de impacto son los principales instrumentos
a disposicin del Estado para esta funcin (ver captulos Ill y V).
- Instrumentos de organitfZcin y de procedimiento. La realizacin de una
actividad necesita de la definicin de unas modalidades para la
accin. Los instrumentos de organizacin definen el marco en el
cual se va a desarrollar el proceso de la poltica pblica. Este mar-
co puede ser formal -en el caso de una Comisin o un Concejo
municipal- o informal. Los instrumentos de procedimiento com-
plementan los instrumentos de organizacin y definen el proceso
formal de decisin y de administracin.
- Instrumentos matenales. El Estado tiene la posibilidad de propor-
cionar directamente los bienes y servicios, como, por ejemplo, la
educacin o la salud.
- Instrumentos de delegacin a socios. La evolucin reciente del papel del
Estado, particularmente en la lgica neoliberal, tiende a considerar
que las instituciones pblicas deben colaborar con organizaciones
privadas, paraestatales o con organizaciones no gubernamentales
(ONG) en la consecucin de sus objetivos en trminos de polticas
pblicas, particularmente en su ejecucin; Diferentes modalidades,
como la contratacin de servicios, los convenios colectivos o la dele:.-
gacin de tareas pblicas a actores privados entran en consideracin.
3.3. PROGRAMAS DE POLTICAS PBUCAS, PROGRAMAS POLTICOS
Y COMPLEJIDAD SOCIAL
La nocin de programa de polticas pblicas hace referencia a
un instrumento que tiene la ambicin de coordinar __e._integrar nna
poltica pblica determinada en un nivel macro .o. metapoltico.
modo que se entiende por programa d.e.
PoLiTICAS PBUC4S
mente una poltica pblica -definida por sus objetivos y sus me-
dios- sino un conjunto de polticas coherentes entre s y que se refie-
ren a una problemtica particular. El programa de poltica pblica
comprende entonces la definicin de las metas, de las estrategias y
tcticas, los anlisis prospectivos y retrospectivos (ver captulo V), la
coordinacin de las diferentes medidas necesarias, las medidas de
implementacin y los mecanismos de evaluacin (Cetel, 2000).
Con un criterio vecino al precedente algunos juristas han desa-
rrollado una reflexin sobre la evolucin de la concepcin del
derecho como instrumento de regulacin de la sociedad. En par-
ticular Willke (1991), inspirado en la teora sistmica de Niklas
Luhmann (1989, 1993), propone una clasificacin de las polticas
pblicas en relacin con la concepcin del <<pilotaje>> juridico de la
sociedad. El autor desarrolla su propuesta a partir del diagnstico
sobre la incapacidad del Estado y del derecho en adecuar y garan-
tizar la gobemabilidad de las sociedades complejas (Willke, 1991:66).
A partir de all, Willke distingue tres programas polticos diferentes
que corresponden a tres concepciones del derecho que predomi-
naran en las distintas formas histricas del Estado: los programas
contcionales en la poca del Estado liberal clsico (Estado-gendar-
me), los programas ftnahzados para el Estado intervencionista (Es-
tado providencia) y los programas relacionales para la fase
contempornea del Estado (ver Amselek, 1982).
Los programas condicionales son las polticas pblicas que se
fundamentan en una concepcin causal de tipo si ... , entonces ... .
Esta concepcin ha permitido al Estado resolver con xito los
problemas sencillos y los conflictos comunes de regulacin social
mediante la rep1;esin. La complejizacim> de las relaciones socia-
les ha provocado la emergencia de los programas polticos <<fina-
lizados>> propios del Estado intervencionista o de bienestar, es decir,
la emergencia de polticas que aspiraban a alcanzar objetivos socia-
les y econmicos determinados, con el apoyo de un derecho fina-
lizado articulante de medios y objetivos. El instrumento de
regulacin social principal, en este caso, es el dinero. Para terminar,
debido al grado de complejidad alcanzado por las sociedades
occidentales, en las cuales el Estado est, de un lado, sobrecargado
y, del otro, con una capacidad de <<pilotaje>> reducida, se
es necesario desarrollar programas relacionales. En este caso, los
autores hablan de una concepcin jurdica Tiflexiva, pues consideran
el derecho reflexivo como la solucin a los problemas producidos
tanto por la <<sobrerreglamentacim> del Estado intervencionista,
como por ellaisserfaire (dejar hacer) del liberalismo (Cetel, 2000).
El derecho reflexivo pretende favorecer una capacidad de
ernpata en relacin con los dems sistemas; es decir, propiciar la
interaccin entre las distintas esferas sociales mediante la organi-
zacin de negociaciones y concertaciones (consideradas corno
lugares de aprendizaje de la empatia) para facilitar la autorre-
gulacin de los sistemas mediante reglas de procedimiento y de
organizacin al interior de los campos de problemas especficos.
Igualmente se pretende garantizar por esta va la formulacin de
las metas legislativas indicativas (Willke, 1992; Papadopoulos,
1995). En este esquema el Estado tiene un papel de coordina-
cin entre los actores sociales ms que de direccin (El Estado
como pn"mus inter pares segn la teora sistmica de N. Luhmann;
ver Garcia Amado, 1988; Roth, 1995; Faria, 2001). I.a bert;l-
mienta principal de regulacin (el medium) ya no es la fuerza o el
dinero, como en los programas polticos anteriores, sino la in-
formacin (Willke, 1991: 82-83).
La poltica de lucha contra el alcoholismo permite darnos cuenta
de las consecuencias de estos cambios de enfoques. En un primer
momento se desarroll un programa <<condicional>> basado en la
represin: el consumo de alcohol era prohibido (por ejemplo, los
Estados Unidos durante el tiempo de la prohibicin). Poste-
riormente, con u.n programa finalizado se pens en reducir
consumo de alcohol mediante la sancin>> econmica: no. se pro-
hibe el consumo, sino que se imponen impuestos disuasivos sobre
la venta -por ejemplo Suecia y los Estados de bienestar en gene"
ral-. Por ltimo, un programa relacional>> consider que medinte
la informacin a los consumidores (campaas de prevencin), se
lograa convencerlos de las ventajas de no consumir alcohol.
Mediante el desarrollo de esta perspectiva, y a partir de,una
reflexin sobre las dimensiones de la complejidad .spcial y. sus.
implicaciones para la regulacin social, PapadopO:ulos (1995) ptoc
pone una tipologia de las diferentes polticas. pblicas en
48
PorlrrCAf PBUCAf
la informacin y desplegadas con ms vigor y frecuencia por los
Estados. La clasificacin se realiza segn cuatro estrategias de
implementacin predominantes: las polticas basadas en la negocia-
cin (convenios colectivos, participacin), en la delegacn -<ontrata-
cin externa a empresas privadas o a ONG-, en la coordinacin y la
mediacin y, finalmente, las polticas que descansan sobre el saber
(ejemplo: las comisiones de tica).
- 3.4. ELPOUCYCYCLE
El poliry rycle propone una descomposicin de la poltica pbli-
ca en una serie de etapas o de secuencias lgicas. Es as como esta
herramienta propuesta por Jones (1970) distingue s;in_cQ_fases .enl!t
vida identificacin de un
problema, formulacin de soluciones, toma de dedsiil,
implementacin y evaluacin (ver cuadro 2-I).
Esta clave de lectura tiene la ventaja (y la de presentar
la poltica pblica como una sucesin de seqencias que correspon-
den a la representacin clsica y racional de la poltica con sus distin-
tos escenarios y actores. Adems, el modelo es lo suficientemente
general como para permitir su utilizacin para cualquier poltica, y
facilita la delimitacin del objeto de anlisis. Debido a estas cualida-
des es frecuente que los mismos actores de las polticas pblicas
utilicen el poliry rycle como un modelo normativo para la accin.
Primero, en la fase I, una situacin es percibida como .proble-
mtica por los actores polticos y sociales. Idealmente los partidos
polticos, los sindicatos y gremios traducen en su lenguaje el pro-
blema que perciben a travs de la expresin de sus miembros; se
solicita entonces una accin pblica y se busca que el problema
est inscrito en la agenda del sistema poltico (agenda settin!J. En la
segunda _fase, una vez lograda la inscripcin en la agenda guberna-
mental, la administracin trata de elucidar el problema y propone
una o varias soluciones al mismo (policy formu/ation). ,Tercero, los
actores e instituciones autorizados para tomar la decisil:l (gobier-
no, parlamento) examinan la o las soluciones y deciden
la respuesta. La cuarta fase concierne a la implementacin prctica,
de la decisin_ (o su no implementacin!) Por lo-.!
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PminVJS PBUC4S
administracin la encargada de implementar la solucin escogida
por el decisor; es decir, de traducir la decisin en hechos concretos
(implementa/ion). Al final, la respuesta dada al problema y los impac-
tos causados por su implementacin son evaluados por los acto-
res sociales y polticos (poh'cy evaluation) y pueden dar pie a un reinicio
de todo el ciclo con el fin de reajustar la respuesta (retroaccin -
fiedback) o suprimir la poltica (program termination).
Sin embargo, aunque esta lectura parece seductora, es evidente
para cualquier observador de la vida poltica, que en la realidad las
cosas no funcionan segn este esquema lineal. Ah se encuentra
todo el inters por la herramienta: J ones considera su modelo como
un tipo ideal. De hecho, el proceso de una poltica pblica puede
perfectamente iniciarse en cualquiera de estas fases, obviar una u
otra fase o invertir las etapas. Adems, cada fase est encerrada en
un sistema de retroaccin que afecta las otras fases. Otra ventaja
del modelo es que rompe con la visin jurdica tradicional, la cual
es sustituida por un enfoque ms sociolgico y politolgico que
permite inscribir, por ejemplo, el momento simblico de la deci-
sin en un contexto mucho amplio y realista. La decisin ya
no aparece como ese acto central donde la competencia jurdica,
como expresin del poder simblico del derecho, prima sobre las
dems. La decisin aparece muchas veces en la realidad sociolgi-
ca y politolgica como la ratificacin de todo un proceso social y
poltico anterior en el cual intervienen varios actores. Igualmente,
el impacto de la decisin est revaluado a travs del anlisis de la
implementacin. No es raro que la decisin (o la no decisin) que
realmente afecta la vida de los ciudadanos se encuentre ms <<rO
abajm> de la decisin formal.
3.5. CONSIDERACIONES CRTICAS AL PQUCY CYCLE
El enfoque del policy cycle ha permitido un desarrollo importan-
te del rea del anlisis de las polticas pblicas para la ciencia pol-
tica y para las ciencias sociales en general. Se han logrado avances
significativos en la comprensin de la accin del Estado a
las numerosas investigaciones empricas que suscit el enfoque; siil
embargo, el modelo tiene sus limitaciones y ha
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ANvR-NotlLRom
sas crticas, de las cuales surgieron otras propuestas para el anlisis.
A contiouacin vamos a presentar algunas de las priocipales crti-
cas que se han hecho al enfoque policy cyck, las cuales han contribui-
do al desarrollo de los enfoques llamados del <<tercer grupm>
presentados anteriormente.
El modelo del policy rycle de Jones dispone de importantes ven-
tajas para el anlisis, como su focalizacin sobre los procesos ms
que sobre una u otra institucin; como el hecho de desagregar la
politica pblica en segmentos para facilitar el anlisis y como su
orientacin hacia el estudio de los efectos concretos, pero estas
mismas ventajas tienden a sesgar el anlisis. Por ejemplo, Sabatier
(1988:129ss) critica el modelo por su incapacidad de dar explica-
ciones de carcter lgico por medio de la formulacin y compro-
bacin de hiptesis. No permite responder a preguntas de tipo
cules son las condiciones que transforman el proceso de una fase a
otra? Otra limitacin .es la tendencia a situar la evaluacin slo al
final del proceso. Sego Sabatier los actores u observadores reali-
zan, formal o informalmente, operaciones de evaluaciones a todo
lo largo del proceso. El modelo tambin tiende a privilegiar un
enfoque <<de arriba hacia abajo (top-down) que favorece el punto de
vista del legislador (ver captulo III). Un anlisis que privilegia de-
masiado la perspectiva legalista e institucional no es satisfactorio
para aprehender una poltica pblica compleja con un sinnmero
de medidas e interacciones. Por ltimo, el dcoupage o recorte de la
politica en varias etapas distiotas -conceptual y temporalmente, y
bajo una presentacin lineal- dificulta mostrar las conexiones en-
tre las fases (dnde empieza y dnde termina una fase?) y el ca-
rcter reiterativo de los ciclos.
Algunas crticas se centran particularmente en la dificultad que
presenta el modelo para el anlisis de la implementacin de Jaspoli-
ticas pblicas. En efecto, la separacin de las fases de formulacin,
decisin, implementacin y evaluacin resulta ser una operacin-muy
compleja. El policy cyck postula que la implementacin es una etapa
postdecisional, y que la administracin encargada ejecuta la politica
sego los textos escritos; por lo tanto, si se presentan problemas
durante la implementacin se trata de un problema tcnico que se
puede mejorar. Para Yanow (1987), en la actualidad,. ya es
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PoriTICAS PBUCAS
considerar la implementacin como una mquina. Los ejecutores
de la politica estn inscritos en un contexto histrico, social y cultural
especfico y, a partir de este contexto, los actores de la implementacin
realizan un trabajo de interpretacin y de traduccin del sentido y
del significado de un texto sego su propio sistema de valores. Exis-
ten, por lo tanto, una Mgica interpretativa de la ejecucin de las politicas
y una cultura de la poltica pblica. De manera que la lgica de la
implementacin se fundamenta sobre las interpretaciones que hacen
de la norma los ejecutores. No hay implementadores neutrales.
Yanow (1987) propone entonces un enfoque cultural para explicar
la implementacin de las politicas pblicas: los investigadores, en vez
de preguntarse cul es la implementacin existente, deberan ms
bien indagar sobre cmo los ejecutores y los destinatarios han inter-
pretado la norma, para luego analizar la implementacin en funcin
de esta interpretacin y de su compatibilidad o incompatibilidad
con la norma. Esto significa en la prctica que cada ejecutor va a
interpretar la norma a partir de sus valores: siempre va a existir una
multitud de interpretaciones de una misma IJ.Orma; lo cual se va a
reflejar en la existencia, no de una sola implerilentacin, sino de una
multitud de implementaciones relacionadas con las distintas inter-
pretaciones que se harn de la misma norma.
De lo anterior tenemos las siguientes deducciones:
- Ejecutar una politica pblica o una norma es un trabajo contiouo
de interpretacin y de reinterpretacin que depende de los actores,
de su nmero, del nivel de abstraccin de la norma y de la estabi-
lidad o no del contexto de la implementacin.
- El significado de una norma -se construye por interacciones entre
decisqres y ejecutores, entre los mismos ejecutores y entre ejecutores
y destioatarios.
- La interaccin significa para los actores siempre persuasin y
estrategia para imponer su propia interpretacin y destruir o des-
cartar las interpretaciones de los dems actores. El sentido. de una
implementacin va a depender de la dinmica de las interacciones
entre administracin pblica, actores paraestatales (sociedad civil)
y, ms que todo, destinatarios.
- La interpretacin contioua, iterativa, de las actividades y conteni-
dos de la implementacin hace de sta un proceso que se adapta al