INNOVACIONES

LEGISLATIVAS
EN POLTICAS
DE DROGAS
INICIATIVA LATINOAMERICANA
SOBRE DROGAS Y DEMOCRACIA
Martin Jelsma, Transnational Institute
Bernardo Sorj
Ilona Szab de Carvalho
Miguel Darcy de Oliveira
Martin Jelsma es politlogo de los
Pases Bajos especializado en polticas
internacionales de control de droga.
Desde 1995 es coordinador del programa
Drogas y Democracia del Transnational
Institute (TNI) con sede en Amsterdam
dedicandose a estudios sobre drogas y
dilogos entre funcionarios y expertos en
Europa, Amrica Latina y Asia.
Octubre 2009
Centro Edelstein de Pesquisas Sociais
Instituto Fernando Henrique Cardoso
Open Society Institute
SECRETARIADO DE LA INICIATIVA
LATINOAMERICANA SOBRE
DROGAS Y DEMOCRACIA:
APOYO:
Para saber ms sobre la
Iniciativa acceda al sitio
www.drogasydemocracia.org
Para entrar en contacto,
escriba al email:
ilona@drogasydemocracia.org
Diseo grco: Amapola Rios // Cacumbu
3
INNOVACIONES
LEGISLATIVAS EN
POLTICAS DE DROGAS
1
Este informe presenta un resumen de buenas prcticas en reformas
legislativas de drogas de todo el mundo, que representan un aleja-
miento del modelo represivo de la tolerancia cero y un avance hacia
polticas de drogas ms humanas y fundamentadas en pruebas em-
pricas. Los ejemplos reejan las lecciones aprendidas en la prctica
con la aplicacin de enfoques menos punitivos y su impacto en los
niveles de consumo de drogas y los daos asociados sobre los in-
dividuos y la sociedad. Las pruebas disponibles sugieren que las le-
gislaciones que moderan la penalizacin, acompaadas de medidas
que ayuden a redirigir los recursos de las actividades de represin y
encarcelamiento hacia a la prevencin, el tratamiento y la reduccin
de los daos, son ms ecaces para limitar los problemas relaciona-
dos con las drogas. Los temores de que relajar las leyes de drogas y
su aplicacin se traducira en un drstico aumento del consumo han
resultado ser infundados. Los ejemplos citados en estas pginas, a
pesar de sus diferencias en cuanto a alcances y objetivos, pueden
considerarse como mejoras sobre un modelo de scalizacin de dro-
gas demasiado represivo y apuntan a una direccin de reformas y
cambios de paradigma ms signicativos en el futuro.
El centro de gravedad de esta serie de reformas se sita en Eu-
ropa, tal como recapitula el Observatorio Europeo de las Drogas y
las Toxicomanas (OEDT): El anlisis de las estrategias nacionales
en materia de drogas, la literatura jurdica, las leyes y las prcticas
judiciales indica que en varios pases de la Unin la accin pblica
se basa en a) un mayor hincapi en el tratamiento que en el castigo
penal; b) una sensacin de desproporcin entre las penas de priva-
cin de la libertad (que suelen conllevar el registro de antecedentes
penales) y el consumo ilcito de drogas; y c) la percepcin de que, en
comparacin con otras drogas, el cannabis es menos peligroso para
la salud.
2
En lugares como Australia, Canad y varios estados de los
Estados Unidos se han adoptado reformas parecidas, que tambin
estn tomando un fuerte impulso en Amrica Latina, por lo que la re-
gin podra convertirse en un nuevo centro de gravedad para seguir
fomentando este tipo de reformas en el futuro ms inmediato.
MARTIN JELSMA, TRANSNATIONAL INSTITUTE
1. Informe de apoyo para la Comisin Latinoamericana sobre Drogas y Democracia. El texto original
en ingls ha sido editado por David Aronson. La traduccin al espaol es de Beatriz Martnez
Ruiz. Martin Jelsma aport un primer texto de apoyo a la Comisin en abril de 2008 con el ttulo
El estado actual del debate sobre polticas de drogas: tendencias de la ltima dcada en la
Unin Europea y las Naciones Unidas, disponible en <www.drogasedemocracia.org>.
4 INNOVACIONES LEGISLATIVAS EN POLTICAS DE DROGAS
1. DESCRIMINALIZACIN DE LOS
CONSUMIDORES DE DROGAS
El primer tipo de reforma legislativa que se puso en marcha en Europa
y que ltimamente est tomando fuerza en Amrica Latina consiste
en eximir a los consumidores de drogas de ser sometidos a arrestos y
procesos judiciales por el consumo de drogas y por actos preparatorios
como la adquisicin, la simple posesin o el cultivo para consumo per-
sonal. No hay ningn argumento con fundamento cientco contra las
ventajas de este nivel de descriminalizacin. Como se demuestra ms
adelante, no conduce a un mayor consumo de drogas y, en cambio, s
descarga notablemente la presin a la que estn sometidos los organis-
mos de aplicacin de la ley y los sistemas judicial y penitenciario, ade-
ms de acabar con las barreras que impiden que los consumidores que
muestran patrones problemticos de consumo se aproximen a servicios
de tratamiento y reduccin de los daos.
Los dilemas y las dudas en materia de polticas se desarrollan en torno
al carcter exacto de la distincin legal entre posesin para consumo
personal y posesin con la intencin de suministrar a terceras personas.
Algunas reformas legislativas establecen umbrales cuantitativos; otras,
denen la distincin en funcin de ciertos criterios y principios y dejan
que stos se apliquen, segn cada caso concreto, a discrecin de los
scales y jueces. Algunas reformas han puesto punto y nal a todo tipo
de penas (descriminalizacin total), mientras que, otras, han suprimido
slo las sanciones penales y las penas de crcel y mantienen las sancio-
nes administrativas o las derivaciones a servicios de tratamiento o edu-
cacin. En Europa, el factor determinante de la gravedad de un delito
se encuentra ms en la intencin que en la cantidad poseda. La gran
mayora de los pases han optado por mencionar pequeas cantidades
en sus leyes o directivas, dejando a discrecin de los tribunales (o de la
polica) determinar el tipo de delito (consumo personal o trco). Ningn
pas utiliza nicamente el criterio de la cantidad para establecer una dife-
rencia ntida entre consumidores y tracantes.
3

Uno de los ejemplos mejor documentados de la descriminalizacin del
consumo de drogas es el caso de Portugal. En julio de 2001, la adqui-
sicin y la posesin de drogas para consumo personal pas de ser un
delito penal a un delito menor, punible slo con una multa o alguna otra
medida administrativa, cuya aplicacin depende de las llamadas Comi-
siones para la Disuasin de las Toxicomanas (CDT). Estas comisiones
estn integradas por un jurista y otros dos miembros procedentes de un
equipo de mdicos, psiclogos, socilogos y expertos de los servicios
2. Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanas, Illicit drug use in the
EU: legislative approaches, EMCDDA Thematic Papers, Lisboa 2005.
3. Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanas, Illicit drug use in
the EU: legislative approaches, EMCDDA Thematic Papers, Lisboa 2005.
5 Martin Jelsma
Pas Umbral cuantitativo
denido por la ley
Prctica judicial
Portugal La cantidad necesaria para un
consumo medio individual
durante un perodo de 10 das
25 gr de cannabis y 2 gr de cocana
se usan como referencia, pero
cuando no hay ms pruebas que
indiquen la intencin de suministrar
a terceros, las cantidades, aunque
mayores, se consideran para
consumo personal
Uruguay La posesin de una cantidad razo-
nable destinada exclusivamente a su
consumo personal no est penada
Queda a plena discrecin del juez
determinar si la intencin es para
consumo o suministro
Finlandia La posesin de 15 gr de cannabis, 1
gr de herona, 1,5 gr de cocana y 10
comprimidos de xtasis est penada
slo con una multa
100 gr de cannabis, 2 gr de herona,
4 gr de cocana y 40 comprimidos
de xtasis se sancionan slo con
una multa
Espaa 40 gr de cannabis, 5 gr de cocana
no se consideran suministro
Pases Bajos La posesin de 5 gr de cannabis y
de 0,5 gr de cocana o herona no
est penada
5 plantas de cannabis permitidas,
posesin de hasta 30 gr slo entra-
a una pequea multa, hasta 1 kg
supone una multa mayor, cantidades
mayores son punibles con penas de
crcel; determinar si la tenencia de
pequeas cantidades de drogas
duras es con intencin de consumo
o suministro se deja en la prctica a
discrecin de la polica, la scala y,
en ltima instancia, los tribunales
Mxico 5 gr de cannabis, 2 gr de opio, 0,5
gr de cocana, 0,05 gr de herona
Toda cantidad que supere el
umbral se entiende con intencin
de suministro
Paraguay 10 gr de cannabis, 2 gr de cocana o
herona
Colombia 20 gr de cannabis, 1 gr de cocana El Tribunal Supremo dictamin que
se necesitan ms pruebas para
castigar por suministro a alguien
detenido con cantidades superiores
al umbral jado
Australia
(algunos westados)
Cuatro estados australianos han
despenalizado la posesin de canti-
dades de cannabis entre 15 y 50 gr
Slo sanciones administrativas
Estados Unidos
(algunos estados)
13 estados han despenalizado la
posesin de cannabis; varios jan el
mximo en 28,45 gr (una onza)
Los sistemas varan segn el estado
o el condado; la mayora slo aplica
pequeas multas
EJEMPLOS DE UMBRALES USADOS EN LA DESCRIMINALIZACIN
DE LA POSESIN PARA CONSUMO PERSONAL
6 INNOVACIONES LEGISLATIVAS EN POLTICAS DE DROGAS
4. External and Independent Evaluation of the National Strategy for the Fight Against Drugs and
of the National Action Plan for the Fight Against Drugs and Drug Addiction Horizon 2004,
performed by the Portuguese National Institute of Public Administration for the Institute for Drugs
and Drug Addiction, Lisbon, July 2005.
5. Charlotte Walsh, On the threshold: How relevant should quantity be in determining intent to
supply?, International Journal of Drug Policy 19 (2008) 479-485.
6. Glenn Greenwald, Drug Decriminalization in Portugal, Cato Institute 2009.
sociales.
4
Las CDT han tratado una media de 500 casos mensuales. La
mayora de las sentencias dictaminaron la suspensin de las acciones
judiciales emprendidas contra consumidores no adictos. En torno al diez
por ciento de los casos se saldaron con una multa. La nueva ley adopt
la norma de la cantidad necesaria para un consumo medio individual
durante un perodo de 10 das. A ttulo orientativo, la dosis media diaria
se ja, por ejemplo, en los 2,5 gramos para el cannabis y los 0,2 gramos
para la cocana. Estos umbrales son indicativos y no determinantes; sin
embargo, mientras no haya otras pruebas que indiquen que el consu-
midor de drogas est implicado en delitos ms graves, la posesin de
drogas est despenalizada y se trata como una falta administrativa, no
como un delito penal sujeto a proceso judicial.
5
La descriminalizacin en Portugal condujo a una disminucin del nmero
de prisioneros condenados por delitos de drogas, que pas de un por-
centaje punta del 44 por ciento en 1999 a un 28 por ciento en 2005. El
descenso del nmero de encarcelados por delitos de drogas contribuy
a una marcada reduccin de la sobrepoblacin penitenciaria. En 2005,
el nmero de reos en el pas ya no superaba la capacidad ocial de las
crceles. La importante cada de las muertes relacionadas con la herona
(de 350 en 1999 a 98 en 2003) se puede vincular con el notable aumento
de los consumidores que entraron en tratamiento de sustitucin. Aunque
las muertes relacionadas con el consumo de otras drogas aumentaron,
se registr un descenso general de las muertes relacionadas con drogas
del 60 por ciento entre 1999 y 2003. El efecto de la descriminalizacin
sobre los niveles de consumo de drogas es susceptible a distintas in-
terpretaciones. El consumo de herona baj considerablemente, pero el
de cocana y cannabis se increment, especialmente entre los jvenes,
como en otros pases europeos, aunque Portugal sigue estando muy
por debajo de la media europea (vase el cuadro). En general, tal como
conclua el Cato Institute, a juzgar por prcticamente cualquier indica-
dor, el marco de descriminalizacin portugus ha sido un rotundo xito
[] Los responsables de las decisiones polticas en materia de drogas
del Gobierno portugus muestran una unanimidad casi total en que la
descriminalizacin ha activado un enfoque mucho ms ecaz para ges-
tionar los problemas de adiccin y otras aicciones relacionadas con las
drogas en Portugal.
6
7 Martin Jelsma
DESCRIMINALIZACIN EN PORTUGAL
Y NIVELES DE CONSUMO DE CANNABIS
El primer estudio general sobre consumo de drogas entre la poblacin se real-
iz en 2001, el mismo ao en que se adopt la poltica de descriminalizacin,
por lo que es difcil establecer comparaciones con la situacin anterior a 2001;
en el ao 2007 se efectu un segundo estudio. Segn los datos recopilados,
la prevalencia de vida del cannabis aument del 7,6 por ciento en 2001 al 11,7
por ciento en 2007, an muy por debajo de la media de la Unin Europea, es-
timada en un 21,8 por ciento. El aumento se produjo fundamentalmente entre
los jvenes. El proyecto europeo de investigacin sobre el alcohol y otras dro-
gas en el medio educativo (ESPAD) ofrece algunos datos comparables para
1999 (antes de la descriminalizacin), 2003 y 2007 para el grupo de edades
comprendidas entre los 15 y 16 aos. La tendencia parece indicar que, en
un primer momento, el consumo de cannabis fue al alza, pero que, en 2007,
haba comenzado a disminuir. Los resultados de las encuestas de 2007 reve-
laron que la prevalencia de vida del cannabis era del 13 por ciento (comparado
con el 18 por ciento en 2003 y el 12 por ciento en 1999); la prevalencia del
ltimo ao era del 10 por ciento (13 por ciento en 2003 y 9 por ciento en 1999)
y, la prevalencia del ltimo mes, del 6 por ciento (8 por ciento en 2003 y 5 por
ciento en 1999). El aumento inicial no se puede atribuir nicamente a la de-
scriminalizacin, ya que otros pases tambin mostraron incrementos durante
ese mismo perodo. Otro factor que podra haber inuido en las estadsticas
es que, tras la descriminalizacin, puede que hubiera ms jvenes dispuestos
a informar sobre su consumo en los cuestionarios.
2. ALTERNATIVAS A
LAS PENAS DE PRISIN
Los experimentos con medidas menos represivas no slo se estn desa-
rrollando con personas arrestadas por mera posesin, sino tambin por
delitos como el trco menor, el hurto en comercios, el robo con allana-
miento de morada y el hurto en las calles. Un porcentaje notable de los
detenidos padece de patrones problemticos de consumo de drogas y
recurre al trco de pequea escala y a la delincuencia menor para nan-
ciar sus hbitos de consumo. En este sentido, cabra resaltar una distin-
cin clara. La mayora de las personas arrestadas por simple posesin
no desea o necesita un tratamiento (por consumo ocasional o recreativo)
y obligar a la gente a seguirlo ha demostrado ser, en gran medida, algo
inecaz. En esta tipologa de detenidos, sin embargo, los delitos penales
estn arraigados en el consumo problemtico de drogas. Lgicamente,
no se pueden despenalizar los delitos en s (el robo o el allanamiento), pero
encerrar a sus autores no soluciona la causa fundamental y genera un
crculo vicioso de reincidencia que representa una parte signicativa de los
delitos menores. Por ese motivo, varios pases han adoptado planes de
derivacin o tribunales especializados en drogas para abordar los delitos
relacionados con drogas, a travs de los cuales ofrecen a los autores de
los delitos la posibilidad de elegir entre la prisin o el tratamiento.
8 INNOVACIONES LEGISLATIVAS EN POLTICAS DE DROGAS
7. Muchos tribunales especializados en estupefacientes en los Estados Unidos, por ejemplo, slo
aceptan tratar casos de delincuentes que carezcan de antecedentes penales importantes. En
Irlanda, los resultados del Tribunal de Tratamiento de Estupefacientes (DTC) de Dubln han sido tan
decepcionantes que podran signicar el n de este pequeo proyecto piloto. Entre 2002 y 2008,
slo haban sido admitidos en el programa 22 personas al ao (una quinta parte de lo esperado) y
slo el 17 por ciento de ellas haba completado el programa a satisfaccin del tribunal.
8. Alex Stevens, Mike Trace y Dave Bewley-Taylor, Reducing Drug Related Crime: An Overview
of the Global Evidence, Beckley report 5, Londres 2005.
9. Tom Lloyd, The war on drugs is a waste of time, en: The Observer, Londres 20 de
septiembre de 2009.
En los tribunales especializados en drogas que funcionan actual-
mente en los Estados Unidos, Canad, Australia e Irlanda, el juez
cuenta con la ayuda de un equipo de profesionales que le asesora
sobre las opciones de tratamiento ms adecuadas en cada caso
en vez de penas que entraen la privacin de libertad. El principal
objetivo consiste en reducir los niveles de delincuencia ofreciendo a
los delincuentes no violentos la posibilidad de escapar de la rueda
de drogas-delincuencia-crcel. No obstante, los primeros resultados
son, en el mejor de los casos, desiguales, dependiendo de los requi-
sitos de admisin,
7
el abanico de sanciones alternativas y la calidad
de los servicios de tratamiento.
8

El Reino Unido introdujo en 1999 un programa de derivacin que
ofreca a las personas detenidas con problemas de consumo de dro-
gas la posibilidad de recibir la ayuda teraputica adecuada inmediata-
mente despus del arresto. Segn Tom Lloyd, ex comisario de polica,
este enfoque ofreca a los adictos que mostraban reincidencia delic-
tiva la posibilidad de elegir entre tratamiento y arresto. En casi todos
los casos, se decantaban por el tratamiento, y a los agentes les sor-
prendi descubrir no slo que el proceso ahorraba tiempo y unos re-
cursos preciosos, sino tambin que se trataba de la forma ms ecaz
para abordar los robos con allanamiento que jams hubieran visto.
9

En algunas ciudades britnicas, se adopt un enfoque ms integral,
mediante el que se identicaba a un pequeo grupo entre los delin-
cuentes ms habituales y se le ofreca a cada uno de ellos un paquete
personalizado de rehabilitacin, que inclua, entre otros, vivienda, em-
pleo y atencin sanitaria. Los ndices de delitos menores se redujeron
drsticamente. Este modelo tambin se puso en marcha en algunos
de los barrios ms afectados por los delitos relacionados con dro-
gas en algunas grandes ciudades de los Pases Bajos, con resultados
igual de positivos. En el Reino Unido, las opciones a disposicin del
sistema de justicia penal se ampliaron rpidamente para animar a los
autores de delitos menores con alguna farmacodependencia a seguir
un tratamiento. Segn una evaluacin del programa, estas medidas
pueden reducir el consumo de drogas y la delincuencia, y mejorar la
salud mental y la integracin social. Por lo tanto, se debera conside-
rar como una alternativa viable al encarcelamiento. Sin embargo, se
debera prestar mayor atencin a las cuestiones relacionadas con el
proceso de tratamiento y con la coordinacin entre los sistemas de
tratamiento y de justicia penal con miras a proporcionar un tratamien-
9 Martin Jelsma
10. Tim McSweeney, Alex Stevens and Neil Hunt, The quasi-compulsory treatment of drug-dependent
offenders in Europe, Final National Report England, ICPR/EISS, febrero de 2006. Para ms
material sobre esta cuestin: http://www.kent.ac.uk/eiss/projects/qcteurope/papers.html
11. Comisin Europea, Comunicacin de la Comisin al Consejo y al Parlamento Europeo sobre los
resultados de la evaluacin nal de la Estrategia de la UE en materia de drogas y del Plan de accin
sobre drogas (20002004), COM (2004) 707 nal. Para una panormica de las distintas alternativas
a las penas de prisin que se estn ofreciendo en los pases de la Unin Europea, vase: http://eldd.
emcdda.europa.eu/html.cfm/index13223EN.html?nNodeID=13223&sLanguageISO=EN
EL TRATAMIENTO COMO ALTERNATIVA
A LAS PENAS DE PRISIN
La derivacin de los autores de delitos con patrones problemticos de consu-
mo de drogas a servicios de tratamiento en lugar de la crcel se puede aplicar
en tres etapas distintas del proceso judicial, tal como se recoge en el Informe
anual 2005 del OEDT. Por lo general, los servicios de libertad condicional y
los programas de tratamiento de las farmacodependencias participan en el
procedimiento y la decisin se toma con el consentimiento del cliente.
Etapa previa al juicio: La detencin preventiva y la prisin provisional se pueden
suspender para seguir un tratamiento. Las decisiones sobre la derivacin al
tratamiento dependen de la polica, la scala o el juez de primera instancia.
Etapa del juicio o tribunales: El juez puede optar por suspender el proceso
durante un perodo determinado para que el acusado del delito pueda seguir
un tratamiento o la pena puede quedar parcial o totalmente suspendida a
condicin de que el cliente entre en un programa de tratamiento concreto.
Etapa posterior al juicio: Una vez cumplida parte de la pena de prisin, los
presos pueden ser trasladados a una clnica residencial fuera de la crcel.
sta puede ser tambin una opcin para la libertad condicional.
to coherente y de calidad que permita optimizar los resultados para los
individuos y la sociedad en general.
10
El Plan de accin de la UE en materia de lucha contra la droga 2000-
2004 propona a los Estados miembro que establecieran mecanismos
concretos para proporcionar alternativas al encarcelamiento, especial-
mente entre los delincuentes jvenes y consumidores de drogas. La eva-
luacin del plan de accin conrm un aumento general de las alterna-
tivas de tipo comunitario al encarcelamiento, no slo por posesin, sino
tambin destinadas a los consumidores con patrones problemticos que
haban cometido un delito no relacionado con drogas.
11
Segn el OEDT,
esta tendencia coincide con el desarrollo de paradigmas ms humanita-
rios en los sistemas de legislacin y justicia penal, as como de modelos
mdicos y psicosociales de adiccin ms avanzados. Encerrar a los
adictos en prisin por delitos cometidos para nanciar sus hbitos de
consumo entraa limitar las posibilidades de un tratamiento con buenos
resultados y aumentar las posibilidades de reincidencia.
En los Estados Unidos se han puesto en marcha algunos programas
prometedores con el objetivo de reducir la violencia del mercado de las
drogas. Mediante el proyecto Boston Gun (tambin conocido como ope-
10 INNOVACIONES LEGISLATIVAS EN POLTICAS DE DROGAS
12. Braga, Anthony A. y Glenn L. Pierce, Disrupting Illegal Firearms Markets in Boston: The Effects of
Operation Ceasere on the Supply of New Handguns to Criminals, Criminology & Public Policy 4,
nm. 4, noviembre de 2005.
13. Jonathan P Caulkins y Peter Reuter, Towards a harm reduction approach to enforcement,
Safer Communities, Volume 8 Issue 1, enero de 2009.
14. Gendreau, P., Goggin, C. y Cullen, F.T., The Effects of Prison Sentences on Recidivism.
Ottawa: Solicitor General Canada, 1999.
racin Alto al fuego), se ofreci a los miembros de bandas implicados en
el comercio de drogas la posibilidad de no ser procesados siempre que
no incurrieran en episodios de violencia letal. La polica dedic tiempo
a investigar qu bandas estaban enfrentadas y, a continuacin, les hizo
saber a cada una de ellas: si alguno de los integrantes de la banda rival
muere en un ataque tpico de pandillas, os agarraremos por trco de
drogas. Los resultados no se hicieron esperar y fueron espectaculares.
Se consigui, as, poner un repentino n a un viejo fenmeno de homici-
dios entre jvenes que pareca inalterable.
12
En la ciudad de High Point,
que pertenece al estado de Carolina del Norte, tambin se introdujo una
nueva estrategia policial para abordar los mercados de drogas. En esta
ciudad, que haca tiempo que viva numerosos problemas propiciados
por un mercado que despachaba drogas al aire libre, la polica pas mu-
cho tiempo recopilando datos sobre quin estaba activo en estos mer-
cados. Despus, se puso en contacto con los padres de los vendedores
jvenes y con otras personas de su entorno que podran inuir en sus
decisiones y, a continuacin, inform de ello a los vendedores, dejndo-
les claro que corran un grave riesgo de acabar en prisin si seguan con
su actividad. Adems de una reduccin de los arrestos, el programa se
tradujo, dos aos despus de su puesta en marcha, en una cada del 25
por ciento de los delitos violentos y contra la propiedad.
13
3. PROPORCIONALIDAD
DE LAS PENAS
Hasta la fecha, la cuestin de los derechos humanos en el mbito de
la scalizacin de drogas y de la proporcionalidad de las penas ha
recibido poca atencin legislativa. De hecho, la tendencia ha sido en-
durecer las leyes sobre drogas y las directrices para su penalizacin,
estipulando mnimos obligatorios, penas de prisin desproporcionadas
e incluso la pena capital en varios pases. Este enfoque cada vez ms
punitivo se podra interpretar con motivaciones estrictamente polticas,
ya que no ha tenido ningn impacto en la oferta de drogas ni en las
cifras de prevalencia. Segn una investigacin exhaustiva sobre la po-
ltica de encarcelamiento realizada para el Gobierno canadiense, los
delincuentes enviados a prisin mostraban las mismas probabilidades
de reincidencia que aquellos que reciban sentencias alternativas de
servicio a la comunidad, y aquellos con penas de prisin ms largas
tenan ms probabilidades de volver a delinquir una vez cumplida la
sentencia que aquellos con penas ms cortas.
14
Todos los estudios
11 Martin Jelsma
15. Vase: Indulto de mulas en Ecuador: una propuesta sensata, Serie reforma legislativa en materia de
drogas No. 1, TNI/WOLA, febrero de 2009, http://www.tni.org/es/report/indulto-de-mulas-en-ecuador
efectuados en este campo revelan la falta de ecacia de las penas de
prisin largas, especialmente entre las personas que han infringido las
leyes de drogas sin incurrir en violencia. Paralelamente, la capacidad
del sistema judicial se ve desbordada muy por encima de sus propios
lmites, lo cual lleva a la lentitud de los procedimientos, a largos pero-
dos de detencin preventiva y a la sobrepoblacin de los centros peni-
tenciarios. Una preocupacin adicional es que las reformas legislativas
a favor de la descriminalizacin de los consumidores regularmente se
hacen polticamente aceptables a cambio de que se aumentan los ni-
veles de castigo por el trco a pequea escala, como sucedi hace
poco en Mxico, por ejemplo.
Uno de los cambios ms positivos en este sentido es que cada vez
tiene mayor aceptacin la idea de que es necesario establecer una
distincin ms marcada entre los distintos niveles de participacin en
el comercio de las drogas. As, el cultivo a pequea escala de coca y
adormidera se ve cada vez ms como un desafo desde la ptica del
desarrollo y no de la aplicacin de la ley. En lo que respecta a los nive-
les de comercio, son cada vez ms las jurisdicciones que reconocen
que los consumidores-tracantes se deberan tratar como una cate-
gora de ofensores separada. Las legislaciones o jurisprudencias estn
estableciendo tambin cada vez ms criterios para distinguir entre co-
mercio a pequea escala o narcomenudeo, el transporte o correo, el
comercio a mediana escala y el trco organizado, teniendo tambin
en cuenta el grado de responsabilidad del delincuente en la cadena de
trco, sus ganancias y los motivos que lo indujeron a participar en l.
Estos criterios varan enormemente segn el pas y seguirn sujetos a
muchas diferencias en los principios jurdicos nacionales.
Hay dos ejemplos recientes que cabra resaltar de visionarios en este
sentido y que apuntan a cambios ms radicales en las estrategias para
abordar el transporte de drogas a pequea escala. A nes de 2008 y
principios de 2009, se excarcel en Ecuador a ms de 2.000 personas
que cumplan penas por trco de drogas. Este indulto de mulas se
dirigi a un grupo concreto de reos que eran vctima de la legislacin
desproporcionada que llevaba vigente en el pas durante muchos aos.
Con esta medida, el Gobierno de Rafael Correa dio un gran paso en
el proceso de reforma de unas leyes draconianas y de solucin de la
crisis penitenciaria.
15
Las nuevas propuestas legislativas que se estn
elaborando en estos momentos debern tener en cuenta el precedente
judicial del indulto de las mulas. Los criterios que se establecieron para
acogerse a la medida fueron: no tener una condena previa en virtud de
la ley sobre drogas; arresto por posesin de un mximo de dos kilos
de cualquier tipo de estupefaciente; haber cumplido con un diez por
ciento de la sentencia o con un mnimo de un ao.
12 INNOVACIONES LEGISLATIVAS EN POLTICAS DE DROGAS
16. J.Th. Wit, R.F.B. van Zutphen y P. Wagenmakers, Over drugs, de Antillenroute en de
waan van de dag, Nederlands Juristenblad (NJB), a. 7, 15 de febrero de 2002.
17. ONUDD y Banco Mundial, Crime, Violence and Development: Trends, Costs, and
Policy Options in the Caribbean, marzo de 2007.
El segundo ejemplo es la forma en que los Pases Bajos intentaron
abordar entre 2003 y 2005 el enorme aumento en la llegada de perso-
nas que actuaban como correos de cocana (la mayora de ellas con
bolas en el estmago) al aeropuerto de Schiphol procedentes de las
Antillas Neerlandesas. El mtodo adoptado se bas en la sugerencia
de tres jueces que, en lugar de mantener la prctica habitual de de-
tener al mximo nmero de correos posible, abogaron por centrar la
atencin en los propios estupefacientes.
16
En opinin de los juristas,
todos las drogas que llegaban al aeropuerto se deban conscar, pero
las personas que los transportaban podan volver a su pas de origen a
no ser que portaran cantidades muy elevadas o fueran reincidentes. El
enfoque no tuvo una aceptacin inmediata debido a la oposicin pol-
tica. En respuesta al aumento del trco, se intensicaron los registros
en las terminales de salida de Curaao, donde se someta a registros
sistemticos a los pasajeros, el equipaje, la carga y la tripulacin con la
ayuda de escneres y perros. Cuando se puso de maniesto la mag-
nitud del fenmeno, el ministro de Justicia no tard en reconocer que
se haban sobrepasado los recursos logsticos y nancieros del siste-
ma judicial, que se estaba deteniendo a demasiados correos y que la
capacidad de las prisiones era insuciente. En un primer momento, se
dispusieron nuevas directrices de enjuiciamiento para el aeropuerto,
por las que los correos que transportaban menos de 1,5 kilos seran
condenados rpidamente a un mximo de 12 meses de prisin. Des-
pus, el ministro propuso un enfoque basado en las sustancias. El
enfoque, por lo tanto, se pondra en la conscacin de los estupefa-
cientes y no en la acusacin o detencin del correo. Posteriormente,
se dejaron de iniciar procedimientos judiciales contra los correos que
transportaban menos de tres kilos de cocana en su primer delito; slo
se requisaban las drogas. Los correos o mulas se registraban en una
lista negra (en cooperacin con las compaas areas) para evitar que
entraran en los Pases Bajos durante un perodo de tres aos. En 2006,
las lneas de trco entre el Caribe y los Pases Bajos haban quedado
desmanteladas.
17
Cuando el nmero de correos volvi a situarse en un
nivel manejable para el sistema judicial, el enfoque centrado en las sus-
tancias y las directrices para condenas especiales se abandonaron de-
bido a la presin poltica. En estos momentos, los pequeos correos o
mulas vuelven a estar sujetos a penas de prisin en los Pases Bajos.
13 Martin Jelsma
TRFICO MEDIANTE CORREOS O MULAS
Entre enero de 2004 y abril de 2006, se realizaron registros exhaustivos
de pasajeros y equipaje en casi 4.000 vuelos con origen en las Antillas
Neerlandesas, Surinam y Venezuela y destino a los Pases Bajos. Aunque
las cifras parezcan increbles, se detuvo a ms de 60.000 correos (un pro-
medio de 15 por avin; en las primeras etapas, haba ocasiones en que
ms de la mitad del pasaje transportaba cocana) y se decomis un total
de 76,5 toneladas de cocana. A principios de 2006, el nmero de correos
detectados haba cado en picada, as como la pureza de la cocana en los
Pases Bajos, lo cual indicaba escasez en la oferta. El parn del mercado
dur poco como sucede casi siempre con las medidas de interceptacin
y las rutas y sistemas de trco se adaptaron. Sin embargo, se consigui
desmantelar con gran ecacia una importante ruta de trco sin enviar a
nadie a prisin. La mayora de los correos procede de los sectores ms po-
bres de la poblacin y espera poder ganar unos miles de dlares para man-
tener a sus familias. El encarcelamiento de cualquiera de estas personas
supone un drama social y familiar. Hay en todo el mundo decenas de miles
de correos cumpliendo largas condenas de prisin sin que ello evidencie
ningn impacto detectable en el mercado mundial de las drogas.
4. REDUCCIN DE LOS
DAOS Y REFORMA DE LAS
LEYES EN MATERIA DE DROGAS
El trmino reduccin de daos alude a polticas y prcticas concebidas
para limitar las consecuencias socio-sanitarias negativas que sufren los
consumidores de drogas, sus familias y el conjunto de la sociedad sin
poner n necesariamente al consumo de drogas. La ltima dcada se
ha caracterizado por importantes avances en los programas de reduc-
cin de daos, especialmente entre los consumidores de drogas por
va intravenosa, con el objetivo de frenar el contagio de enfermedades
como el VIH/SIDA y la hepatitis, y reducir las muertes por sobredosis.
Las prcticas de reduccin de daos se estn extendiendo rpida-
mente, incluso en pases con leyes de lucha contra las drogas muy
rgidas. China, por ejemplo, activ programas de intercambio de agujas
hace varios aos y cuenta con tener un millar de clnicas de metadona
en pleno funcionamiento para nales de la dcada. Pases como Irn,
Pakistn y Vietnam estn tambin gestionando abiertamente servicios
bsicos parecidos. El Gobierno federal de los Estados Unidos mantie-
ne desde hace aos una cruzada ideolgica contra la reduccin de los
daos, a pesar de que muchos estados y ciudades ofrecen programas
de intercambio de agujas y de tratamiento de sustitucin con opiceos.
El Gobierno de Obama, no obstante, parece tener la voluntad de sua-
vizar la postura federal, especialmente en lo que respecta a levantar la
prohibicin del Congreso que pesa sobre el intercambio de agujas.
14 INNOVACIONES LEGISLATIVAS EN POLTICAS DE DROGAS
18. Intervencin inaugural de Michel Kazatchkine, director ejecutivo del Fondo Mundial de Lucha
contra el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria, sesin de apertura de la XX Conferencia de la
Asociacin Internacional para la Reduccin de Daos (IHRA), Bangkok, 20 de abril de 2009.
La mayora de organismos de la ONU (OMS, ONUSIDA, PNUD, Consejo
de Derechos Humanos) han aceptado ya el concepto de reduccin de
los daos. No obstante, sigue tratndose de un trmino polmico para
la Comisin de Estupefacientes de la ONU (CND), que, en abril de 2009
adopt una nueva declaracin poltica con las directrices para la scali-
zacin de las drogas durante la prxima dcada que, para sorpresa de
muchos, no incluye ninguna referencia explcita a la reduccin de los
daos. A pesar de ello, segn Michel Kazatchkine, director ejecutivo
del Fondo Mundial, las pronunciadas diferencias de opinin que tan
evidentes se hicieron durante el perodo de sesiones de la CND han
ayudado a demostrar que el consenso que ha impulsado la prohibicin
mundial de las drogas durante todo un siglo se ha resquebrajado. Y lle-
van a esperar que puede que tengamos una poltica ms matizada en
los prximos aos; una poltica que otorgue a los pases la exibilidad
necesaria para poner en prctica la poltica en materia de drogas que
mejor se adapte a sus necesidades, en lugar de verse constreidos por
el rgido enfoque de una sola frmula para todos que durante tanto
tiempo tan poco nos ha servido.
18
Debemos seguir demostrando por qu la forma ms ecaz de abordar el
consumo de drogas pasa por asumirlo como un desafo de salud pblica y
por qu los enfoques punitivos que criminalizan a los consumidores, agotan
los recursos de los organismos de aplicacin de la ley y sobrecargan los
sistemas judicial y penal, son vanos y contraproducentes.
Michel Kazatchkine, director ejecutivo del Fondo Mundial de Lucha contra el
SIDA, la Tuberculosis y la Malaria, 2009.
La aplicacin efectiva de los servicios de reduccin de los daos slo
es viable en el marco de un entorno jurdico en que los consumidores
de drogas no son sometidos a procesos judiciales. Por lo tanto, el
acceso a estos servicios de atencin sanitaria no exige que los soli-
citantes dejen primero de consumir drogas y les permite entrar en los
debidos programas sin temor a ser arrestados. Algunos pases como
los Pases Bajos, Alemania, Suiza, Espaa, Noruega, Dinamarca, Ca-
nad y Australia siguen experimentando con prcticas de reduccin de
los daos ms sosticadas, como la prescripcin de herona y las sa-
las de consumo de estupefacientes para los grupos de consumidores
ms problemticos. En total, hay ahora unas 65 salas de consumo en
distintos pases, es decir, espacios supervisados donde los usuarios
pueden consumir sus estupefacientes en condiciones de higiene y sin
temor a ser arrestados. Estos proyectos pioneros requieren ajustes ju-
15 Martin Jelsma
19. Asociacin Internacional para la Reduccin de Daos (IHRA), The Global State of Harm
Reduction 2008: Mapping the response to drug-related HIV and hepatitis C epidemics,
http://www.ihra.net/Assets/1396/1/GSHRFullReport1.pdf
20. Segn un estudio, el 68 por ciento de los consumidores de crack consiguieron
abandonar este hbito en el transcurso de nueve meses mediante el consumo de
cannabis. Vase: Eliseu Labigalini et. al., Therapeutic use of cannabis by crack addicts
in Brazil, Psychoactive Drugs, Vol 31, No. 4, octubre-diciembre de 1999.
http://www.ncbi.nlm.nih.gov/entrez/query.fcgi?cmd=Retrieve&db=PubMed&list
_uids=10681113&dopt=Abstract
rdicos especiales, como registrar la herona como un frmaco (como
lo hicieron los Pases Bajos en 2009), crear un marco jurdico para los
programas de mantenimiento con herona (como sera el caso de Suiza
y Alemania) o licencias especiales y exenciones legales para las salas
de consumo (que se ha convertido en un tema de discordia en Cana-
d). En estos momentos, se cuenta ya con un convincente grueso de
evidencias sobre la ecacia de estas medidas para reducir las muertes
por sobredosis, mejorar el estado de salud de los consumidores de he-
rona, su utilidad para dar a conocer a los consumidores problemticos
distintas opciones de tratamiento a las que no llegaran de otro modo
(gracias a su bajo nivel de exigencia) y la disminucin de los ndices de
delitos relacionados con drogas.
En Norteamrica y en Sudamrica se est tambin experimentando
con programas de reduccin de los daos centrados en estimulantes
inhalados o fumados (crack/paco o pasta base de coca). Al compartir
pipas caseras, los consumidores de crack pueden hacerse pequeas
heridas en los labios y las encas, a travs de las que se pueden conta-
giar enfermedades como herpes, tuberculosis, hepatitis y VIH/SIDA. El
consumo de crack frecuentemente tambin implica un comportamien-
to sexual de riesgo a cambio de crack o a cambio de dinero para com-
prarlo. A escala local, los profesionales de la reduccin de los daos
en Brasil, Canad y los Estados Unidos dispensan kits para un consu-
mo de crack ms seguro, que incluye preservativos, pipas, boquillas
de pipa, pauelos, vaselina y blsamo de labios para combatir, en la
medida de lo posible, las infecciones y las enfermedades transmitidas
por contagio sexual, adems de facilitar informacin sobre cmo evitar
las prcticas inseguras en el consumo de crack. En 2006, un estudio
realizado en los Estados Unidos sobre los programas de intercambio
de agujas y jeringuillas revel que, de los 150 programas que haban
respondido a la encuesta, 51 (el 34 por ciento) sealaban que haban
distribuido este tipo de kits.
19
En Brasil, tambin se han noticado re-
sultados positivos con experimentos de tratamiento de sustitucin con
marihuana destinados a los consumidores de crack (basados en las
experiencias espontneas de consumidores de crack que empezaron a
utilizar el cannabis para intentar aliviar los sntomas de abstinencia).
20

16 INNOVACIONES LEGISLATIVAS EN POLTICAS DE DROGAS
5. RECLASIFICACIN
DE SUSTANCIAS
En el debate sobre polticas de drogas, cada vez cobra mayor acepta-
cin la idea de que hablar sobre drogas en trminos generalizadores,
no es muy til y que se necesita establecer una distincin ms sutil para
denir las medidas de scalizacin adecuadas, dependiendo de las ca-
ractersticas concretas de las sustancias, sus riesgos sanitarios, las di-
nmicas de sus mercados y sus grupos de consumidores. Las listas de
clasicacin anexas a las convenciones de la ONU de 1961 y 1971 no
ofrecen una diferenciacin suciente para facilitar intervenciones ms
focalizadas en materia de polticas. La ideologa de la tolerancia cero
consagrada en los tratados, adems de catalogar en una misma lista
sustancias tan distintas como la coca, la cocana, el cannabis, el opio y
la herona, ha obstaculizado el desarrollo de respuestas ms concretas
y ecaces que tengan en cuenta sus diferentes caractersticas y los
motivos por los que se consumen.
La cuestin fundamental y ms delicada desde el punto de vista pol-
tico es cmo abordar con mayor ecacia el cannabis, que representa,
cuantitativamente, la gran mayora de las drogas ilcitas. Son muchos
los estudios cientcos que indican claramente que existen riesgos sa-
nitarios a largo plazo asociados con el consumo muy intensivo, pero
que apuntan tambin con la misma rotundidad a una serie de ventajas
teraputicas innegables. No hay ni un solo experto en el campo que
an deenda que el cannabis pertenece a la misma categora que la
herona, con la que comparte las listas I y IV de la Convencin de 1961
(la ltima reservada nicamente a un pequeo grupo de sustancias con
propiedades particularmente peligrosas y sin benecios mdicos). Y
muy pocos expertos reconocidos abogaran an por que no se contro-
le mediante sistemas parecidos a los desarrollados para el alcohol y el
tabaco. Muchos pases ya han adoptado leyes o directrices judiciales
que diferencian el cannabis de otras drogas. As, el sistema de los
coffeeshops en los Pases Bajos y el modelo de suministro de mari-
huana con nes medicinales en California se acercan a una situacin
de mercado regulado.
21
En Espaa, se est desarrollando tambin una
iniciativa interesante, donde los consumidores de cannabis han creado
cooperativas de productores en lo que supone un primer intento por
organizar una oferta legalmente regulada con nes recreativos.
En un informe especializado sobre las polticas de cannabis, la Comi-
sin Global sobre Cannabis de la Fundacin Beckley llega a la conclu-
sin de que, a pesar de las debilidades metodolgicas en las investi-
gaciones y las dicultades de establecer comparaciones entre pases,
no parece que se haya producido un gran aumento del consumo de
21. Tom Blickman y Martin Jelsma, La reforma de las polticas de drogas: experiencias
alternativas en Europa y Estados Unidos, Nueva Sociedad, julio de 2009.
17 Martin Jelsma
cannabis en los pases que han mantenido la ilegalidad de jure del can-
nabis pero que han aplicado reformas que, ya sea a escala nacional
o infranacional, han limitado las penas a sanciones administrativas o
civiles.
22
La aplicacin de la ley y las sanciones penales parecen no
haber tenido prcticamente ningn impacto en los ndices de consumo
de cannabis. Las tendencias de consumo, de hecho, parecen estar
ms inuidas por factores econmicos, culturales y sociales sobre los
que an hay mucho que entender que por las leyes de scalizacin
del cannabis.
Algunos pases, como los Pases Bajos, el Reino Unido y Chipre, cuen-
tan con sistemas nacionales que sitan el cannabis en una categora
explcitamente distinta de sustancias menos nocivas, con lo que se ale-
jan del sistema de clasicacin de las Naciones Unidas. Otros pases,
como Blgica, Irlanda, Luxemburgo y Grecia, no clasican el cannabis
de forma distinta que estupefacientes como la cocana o la herona,
pero han introducido en sus leyes una distincin especca para el can-
nabis que hacen que los procesos judiciales o las sentencias sean ms
indulgentes. En Espaa, la clasicacin de los estupefacientes tambin
es idntica a la de las listas de la ONU, pero hay un tipo de sancio-
nes menores para el trco de estupefacientes que no se consideran
sustancias muy peligrosas y la jurisprudencia muestra que se suele
interpretar como cannabis.
23
Igualmente, otras legislaciones naciona-
les, como en la Repblica Checa, y las directrices de enjuiciamiento de
la Unin Europea aluden a la naturaleza peligrosa de las sustancias
como uno de los criterios (adems de la cantidad, los antecedentes
penales, etctera) que se deben tener en cuenta al decidir los niveles
de sancin. Todos estos ejemplos desafan el carcter generalizador de
las listas anexas a las convenciones de la ONU y reejan la realidad de
que el cannabis se debera tratar como un caso especial.
Otra cuestin urgente relacionada con la reclasicacin de sustancias
que ha aparecido en la agenda internacional este ao atae al rgimen
jurdico de la hoja de coca. La inclusin de la hoja de coca como un
estupefaciente de la Lista I de la Convencin de 1961 y el artculo del
tratado que exige que se prohba la masticacin de la hoja de coca fue
un ejemplo descarado de imposicin de los valores del Norte sobre
los pueblos del Sur.
24
El Gobierno boliviano ha puesto en marcha los
procedimientos necesarios en el marco de la ONU para eliminar el ar-
tculo y ha anunciado que pronto iniciar el procedimiento de la OMS
para desclasicar la hoja de coca. Este paso restituira el respeto por
los derechos culturales y tradicionales, y permitira el desarrollo de un
22. Global Cannabis Commission (Beckley Foundation), Cannabis Policy: Moving Beyond
Stalemate, Beckley Foundation y Oxford University Press, septiembre de 2008.
23. OEDT, A Cannabis Reader; global issues and local experiences, Perspectives on cannabis
controversies, treatment and regulation in Europe, EMCDDA Monograph 8, Chapter 7:
Cannabis Control in Europe, Lisboa 2008.
24. Anthony Henman y Pien Metaal, Los mitos de la coca, Drogas y Conicto documentos de
debate 17, Transnational Institute, junio de 2009.
18 INNOVACIONES LEGISLATIVAS EN POLTICAS DE DROGAS
mercado internacional de productos naturales de coca. A escala na-
cional, las legislaciones boliviana y peruana han mantenido el rgimen
legal de la coca dentro de sus respectivas fronteras, a pesar de tener la
obligacin, en virtud de los tratados, de acabar con la masticacin de
la coca. Colombia introdujo una exencin legal para los grupos indge-
nas que han consumido coca tradicionalmente. Argentina es el nico
otro pas que autoriza la posesin y el consumo de coca en su estado
natural desde que se introdujera el artculo 15 en su ley de control de
drogas 23.737: La tenencia y el consumo de hojas de coca en su es-
tado natural, destinado a la prctica del coqueo o masticacin, o a su
empleo como infusin, no ser considerada como tenencia o consumo
de estupefacientes. El caso argentino aporta un ejemplo ms de un
Estado que cuestiona la idoneidad del sistema de clasicacin de los
tratados de la ONU.
19 Martin Jelsma
CONCLUSIONES
Tras dcadas de estrategias basadas en el encarcelamiento generaliza-
do y el constante aumento de la severidad de las penas (endurecidas
con las disposiciones de la Convencin de 1988), las pruebas indican
que las medidas de aplicacin de la ley no son un medio ecaz para
limitar el alcance del mercado de las drogas ilcitas.
25
La aplicacin ex-
cesivamente represiva del rgimen prohibicionista mundial ha provoca-
do un gran sufrimiento humano, truncando la vida de muchas familias
e imponiendo a los condenados penas desproporcionadas en unas
condiciones penitenciaras a menudo terribles. Tambin ha sobrecar-
gado el sistema judicial y la capacidad de las prisiones, y ha absorbido
una cantidad enorme de recursos que se podran haber destinado a
tratamientos ms ecaces, programas de reduccin de los daos y
prevencin de la delincuencia, y a poner un mayor nfasis en la delin-
cuencia organizada y la corrupcin.
Como hemos sealado en las pginas anteriores, la supresin de las
sanciones penales por la tenencia de drogas no conduce a un aumen-
to signicativo del consumo de drogas ni de los daos asociados con
ste. La criminalizacin de los consumidores los aleja de los servicios
sanitarios por temor a ser arrestados, los aboca a las sombras y los
encierra en prisiones que funcionan como escuelas de delincuencia.
Este crculo desbarata vidas enteras con mayor crudeza que la farma-
codependencia en s y disminuye las posibilidades de recuperacin. Lo
mismo puede decirse de la forma en que son tratados los consumido-
res de drogas cuando cometen delitos no violentos contra la propiedad
para nanciar su hbito. La Convencin de 1961, el eje central del mo-
delo internacional de scalizacin de los estupefacientes, ya ampara-
ba, de hecho, el principio de que cuando las personas que hagan uso
indebido de estupefacientes hayan cometido [] delitos, las Partes
podrn en vez de declararlas culpables o de sancionarlas penalmente
[], someterlas a medidas de tratamiento, educacin, postratamiento,
rehabilitacin y readaptacin social (artculo 36, prrafo 1b).
En lo que se reere a los delitos de trco ilcito, los pocos ejemplos
que existen en que se hayan bajado notablemente la severidad de las
penas para los eslabones ms bajos de la cadena merecen toda la
consideracin y el debate internacional para compartir y perfeccionar el
pensamiento actual sobre la delimitacin de los niveles de comercio y la
proporcionalidad de las sentencias. Hay numerosos argumentos para
defender la conveniencia de revisar sustancialmente las directrices de
enjuiciamiento, reduciendo las penas de las personas implicadas en los
niveles ms bajos, sin responsabilidad organizativa, de escasas ganan-
cias y vinculadas al mercado ilcito por necesidades econmicas. Las
25. Dave Bewley-Taylor, Chris Hallam, Rob Allen, The Incarceration of Drug Offenders: An
Overview, Beckley report 16, Londres, marzo de 2009.
20 INNOVACIONES LEGISLATIVAS EN POLTICAS DE DROGAS
pruebas existentes indican que las sanciones ms severas no sirven
como medida de disuasin y que no tienen ningn impacto perceptible
en la forma en que funciona el mercado ilcito. De hecho, las pruebas
disponibles vinculan las sentencias severas con una mayor reinciden-
cia. Rechazar este enfoque punitivo y que suele tener motivaciones
polticas permitira adems ahorrar una enorme cantidad de recursos.
Por otro lado, no hay pruebas de que los enfoques ms exibles en
la poltica sobre cannabis se hayan traducido en un mayor nivel de
consumo. Si las polticas se hubieran basado en pruebas fehacientes,
en lugar de verse legalmente maniatadas por las convenciones de la
ONU, la legislacin de scalizacin del cannabis habra experimentado,
sin duda, cambios ms radicales. La necesidad urgente de activar ex-
perimentos con modelos para organizar un mercado de cannabis legal
y regulado se hace evidente cuando se tiene en cuenta que el merca-
do del cannabis representa, aproximadamente, la mitad del comercio
mundial de drogas ilcitas, dentro del que entraran todas las ganan-
cias delictivas, la violencia y la corrupcin, as como los recursos de
la aplicacin de la ley destinados infructuosamente a eliminarlo. Los
pases que deseen que este mercado deje de estar en manos delictivas
deberan invertir tiempo y esfuerzos en experimentar. Los que pree-
ran mantener el statu quo de estricta prohibicin del cannabis pueden
seguir hacindolo, de la misma forma que muchos pases islmicos
mantienen una estricta prohibicin del alcohol.
A pesar de la imagen de estricta prohibicin en el mbito federal en
los Estados Unidos, lo cierto es que algunas de las buenas prcticas
de descriminalizacin del cannabis y de reduccin de los daos se
han puesto en marcha en este pas a escala local y estatal. Aunque
los Estados Unidos han exportado con gran xito su modelo punitivo
de tolerancia cero al resto del mundo, el Gobierno federal la ha tenido
muy difcil para aplicar su propia poltica en su propio territorio. A pesar
de las importantes diferencias entre distintos condados y ciudades, el
modelo californiano, que exime de sanciones penales el consumo
de cannabis con nes medicinales y permite a los usuarios poseer,
cultivar y transportar cannabis siempre que se emplee con nes tera-
puticos y cuente con receta mdica, se ha convertido en algo cercano
a la legalizacin de facto.
El cambio de paradigma de la tolerancia cero a la reduccin de los daos
se ha traducido en una mayor diversidad de opciones de tratamiento,
una menor estigmatizacin de los consumidores de drogas, una mejor
prevencin de enfermedades y casos de sobredosis, y una disminucin
de la delincuencia. Pero este modelo, concebido originalmente como
una respuesta al consumo de herona inyectada y al contagio del VIH,
no se puede extrapolar sin ms a Amrica Latina, donde el consumo de
drogas por va intravenosa slo es motivo importante de preocupacin
en Mxico (herona) y Brasil y Argentina (cocana). En el escenario lati-
noamericano, un cambio de paradigma de este tipo se debera centrar
21 Martin Jelsma
en la reduccin de los daos para estimulantes inhalados o fumados
(crack/paco y pasta base de coca) y no tanto con opiceos inyectados.
La clase de experimentos desplegados en Brasil, Canad y los Estados
Unidos se merece una seria consideracin sobre su posible expansin
al resto de Amrica Latina. La reduccin de los daos tambin se de-
bera aplicar a otros problemas sociales, especialmente a la reduccin
de los niveles de violencia relacionada con las drogas, que es una de
las principales preocupaciones en Amrica Latina. En este sentido, ca-
bra tambin sopesar una aplicacin ms generalizada de las lecciones
aprendidas con la operacin Alto al fuego implementada en Boston.
Una lista ms racional de sustancias psicoactivas segn sus riesgos sa-
nitarios, una mejor interpretacin de la diversidad de los submercados
de las drogas y la diferencia entre uso recreativo y patrones ms proble-
mticos de consumo deberan servir como pilares para desarrollar una
respuesta normativa ms adecuada. ltimamente, dos equipos cient-
cos han intentado desarrollar una escala racional para evaluar la noci-
vidad de distintas drogas, estudiando su toxicidad (dao fsico agudo
o crnico), su potencial de dependencia y los daos sociales a escala
individual, familiar y del conjunto de la sociedad (vase cuadro).
26

Los cambios en las prcticas legislativas que hemos repasado en estas
pginas son una prueba indiscutible de que un nuevo paradigma del
control de drogas est empezando a consolidarse en reformas legis-
lativas de todo el mundo. El consumo de drogas se ve cada vez ms
como una cuestin que atae fundamentalmente a la salud pblica y
los objetivos normativos estn alejndose de la meta utpica de una
sociedad sin drogas hacia metas ms alcanzables de reduccin de los
daos y disminucin de la violencia relacionada con las drogas. El res-
peto de los derechos humanos y la proporcionalidad de las sentencias
al aplicar la legislacin sobre drogas se estn convirtiendo en elemen-
tos bsicos de un creciente nmero de pases. Las tendencias actuales
estn generando contradicciones legales con respecto a las obligacio-
nes estipuladas en los tratados de la ONU. Las tensiones y puntos de
discordia resultantes slo se intensicarn si no se da un nuevo giro
al modelo de tolerancia cero consagrado en las tres convenciones. Y
para poder seguir desarrollando estas prometedoras reformas legislati-
vas, es imprescindible contar con un mayor margen de maniobra.
26. David Nutt et al., Development of a rational scale to assess the harm of drugs of potential
misuse, The Lancet, Volume 369, Issue 9566, pginas 1047-1053, 24 de marzo de 2007. Y:
J.G.C. van Amsterdam et al., Ranking van drugs, Een vergelijking van de schadelijkheid van
drugs, Rapport 340001001/2009, Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) 2009.
22 INNOVACIONES LEGISLATIVAS EN POLTICAS DE DROGAS
The Lancet (Reino Unido)
1. Herona
2. Cocana
3. Barbitricos
4. Metadona ilcita
5. Alcohol
6. Ketamina
7. Benzodiacepinas
8. Anfetamina
9. Tabaco
10. Buprenorna
11. Cannabis
12. Disolventes
13. 4-MTA
14. LSD
15. Metilfenidato
16. Esteroides anablicos
17. GHB
18. xtasis
19. Nitratos de alquilo
20. Khat
RIVM (Pases Bajos)
1. Crack
2. Alcohol
3. Herona
4. Tabaco
5. Cocana
6. Metadona
7. Metanfetamina
8. Anfetamina
9. Benzodiacepinas
10. GHB
11. Cannabis
12. xtasis
13. Buprenorna
14. Ketamina
15. Metilfenidato
16. Esteroides anablicos
17. Khat
18. LSD
19. Hongos
CLASIFICACIN DE DROGAS SEGN SUS EFECTOS NOCIVOS
23 Martin Jelsma
Este informe presenta un resumen de buenas prcticas
en reformas legislativas de drogas de todo el mundo,
que representan un alejamiento del modelo represivo de
la tolerancia cero y un avance hacia polticas de drogas
ms humanas y fundamentadas en pruebas empricas.
Los ejemplos reejan las lecciones aprendidas en la
prctica con la aplicacin de enfoques menos punitivos
y su impacto en los niveles de consumo de drogas y los
daos asociados sobre los individuos y la sociedad.