UNDP GT ODM 2doinforme

Gobierno de Guatemala
Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia

Hacia el cumplimiento de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio en Guatemala
II Informe de Avances
Guatemala, marzo de 2006
Hacia el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio
en Guatemala
II Informe de Avances
Gobierno de Guatemala
Secretara de Planicacin y Programacin de la Presidencia -SEGEPLAN-
9 calle 10-44 zona 1, ciudad de Guatemala, Guatemala, C.A.
Telfono: 2232-6212
Pgina Web: www.segeplan.gob.gt
Diseo de portada: Diego Amrico Zaparolli Zetina/ Feed Back (5852-1570)
ISBN:
Primera edicin: marzo 2006
Tiraje: 1000 ejemplares
Diseo, edicin y produccin: Magna Terra editores
5a. avenida 4-75 zona 2. Tels.: 22380175/22514298
Guatemala, Centroamrica.
5
5
INDICE

Presentacin 11
Reconocimientos 13
Responsables de la elaboracin del informe 16
Contexto de pas 17
Introduccin 19
Captulo 1. Erradicar la pobreza y el hambre en Guatemala (ODM1):
un compromiso impostergable 21
Meta 1. Reducir a la mitad el porc entaje de personas que viven bajo la extrema pobreza 23
Meta 2. Reducir a la mitad el porcentaje de personas que padecen hambre 49
Captulo 2. Lograr la educacin primaria universal (ODM2):
una tarea posible y necesaria 67
Meta 3. Velar para que, en el ao 2015, todos los nios y nias
puedan terminar un ciclo completo de enseanza primaria 69
Captulo 3. Alcanzar la equidad de gnero (ODM3):
un paso ineludible para lograr los ODM 91
Meta 4. Eliminar la disparidad de gnero en la educacin primaria y secundaria,
preferentemente hacia el 2005, y en todos los niveles de enseanza no ms all del 2015 93
Captulo 4. Reducir la mortalidad infantil (ODM4):
un deber con la niez guatemalteca 111
Meta 5. Reducir la mortalidad de los nios y nias menores de 5 aos
en dos terceras partes para el 2015 113
Captulo 5. Reducir la mortalidad materna (ODM 5): el reto de la inclusin 129
Meta 6. Reducir, entre 1990 y 2015, la mortalidad materna en tres cuartas partes 131
Captulo 6. Detener la propagacin del VIH-SIDA, el paludismo
y otras enfermedades (ODM 6): un desafo por enfrentar 147
Meta 7. Haber detenido y comenzado a reducir, para el 2015, la propagacin del VIH/SIDA 149
Meta 8. Haber detenido y comenzado a reducir, para el 2015, la incidencia de la malaria,
la tuberculosis y otras enfermedades graves 166
Captulo 7. Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente:
el desafo de lograr el desa rrollo sin comprometer la naturaleza 179
Meta 9. Incorporar los principios de desarrollo sostenible en las polticas
y los programas nacionales; invertir la prdida de recursos del medio ambiente 181
Meta 10. Reducir a la mitad, para el ao 2015, el porcentaje de personas que
carezcan de acceso a agua potable y servicios de saneamiento 205
Captulo 8. Fomentar una asociacin mundial para el desarrollo:
un compromiso pendiente de los pases ms desarrollados 223
Meta 12. Desarrollar an ms un sistema comercial y nanciero abierto,
basado en normas previsibles y no discriminatorias 225
6
6
Captulo 9. Las condiciones para el desarrollo: los costos por asumir 249
Cul es el mensaje central del modelo de aplicacin multisectorial para el caso de Guatemala? 251
El panorama que ofrecen los modelos 252
Caractersticas del modelo de proyeccin de las Metas del Milenio 253
Cunto cuesta alcanzar las Metas? 254
Simulaciones y costeo: las variables de poltica identicadas 256
Bibliografa 264
Siglas y acrnimos 271
Anexos 277
ndice de cuadros, recuadros, grficas y mapas
CUADROS
I-1. Ejes, objetivos intermedios y condiciones mnimas de Guate Solidaria Rural 36
I-2. Tiempo promedio dedicado a tareas domsticas en hogares nucleares, segn caractersticas
seleccionadas (2000), en horas por da 41
I-3. Escenarios de crecimiento econmico y desigualdad para alcance de la meta 1 46
I-4. Principales encuestas de hogares realizadas por el INE en los ltimos quince aos 47
I-5. Caractersticas muestrales de las principales encuestas realizadas en los ltimos aos 48
I-6. Desnutricin global segn regin (%) 52
I-7. Distribucin de los recursos destinados a nutricin en el programa Guate Solidaria 59
I-8. Indicadores de desnutricin segn nivel educativo de la madre (2002), (%) 60
II-1. Evolucin de la tasa de nalizacin de la enseanza primaria segn sexo (%) 73
II-2. Evolucin de la tasa de supervivencia segn sexo (%) 74
II-3. Tasa de alfabetizacin de las personas de 15 a 24 aos de edad (%) 75
II-4. Programas y beneciarios (2004) 79
II-5. Causas de inasistencia escolar por sexo y origen etnocultural (%) 82
II-6. Tasas Netas de Escolaridad Reales e Hipotticas por origen etnocultural 83
II-7. Pertinencia lingstica en la enseanza primaria 84
III-1. Denuncias individuales de discriminacin a personas indgenas segn sexo, (2003- 2005) 108

IV-1. Mortalidad de la niez segn caractersticas seleccionadas 117
V-1. Porcentaje de nacimientos que fueron atendidos por mdico o enfermer(o)a 136
V-2. Porcentaje de mujeres que durante el embarazo recibieron atencin prenatal
por mdico o enfermera (1987-2002) segn caractersticas seleccionadas 141
VI-1. Evolucin de los indicadores de prevencin (1990- 2005) 153
VI-2. Evolucin de los indicadores relativos al contagio (1990-2005) 154
VI-3. Estimacin de la magnitud de la epidemia de VIH en la poblacin adulta
(15 a 49 aos), (1999, 2002 y 2005) 161
VI-4. Proyeccin de la magnitud de la epidemia de VIH en poblacin adulta
(15-49 aos) segn el ejercicio de estimacin (Spectrum), 2005-2015 162
VI-5. Porcentaje de nio/as de 12 a 23 meses que han recibido la vacuna BCG 172
7
7
VI-6. Porcentaje de nio/as menores de 5 aos con episodios de diarrea
segn caractersticas seleccionadas 175
VI-7. Nios menores de 5 aos que tuvieron respiracin agitada (1995-2002) (%) 176
VII-1. Supercie del territorio bajo proteccin para conservar la diversidad biolgica 186
VII-2. Esfuerzos recientes por institucionalizar dentro de la gestin ambiental
los enfoques de gnero, interculturalidad y descentralizacin 193
VIII-1. Exportaciones de bienes FOB, (tasas anuales de variacin) 231
VIII-2. Destino de las exportaciones de bienes, (millones de US dlares) 232
VIII-3. Importaciones de Bienes FOB, (tasas de variacin anual) 233
VIII-4. Tasa de desempleo por grupos tnicos, segn etnia (2004) 237
IX-1. Variables de poltica identicadas para alcanzar las Metas del Milenio 254
IX-2. Escenarios de proyeccin y costeo de las Metas del Milenio 255
IX-3. Guatemala: simulaciones 2005-2015. Meta de incidencia de pobreza extrema (9%) 257
RECUADROS
I-1. La medicin de la pobreza 25
I-2. Vulnerabilidad y pobreza 27
I-3. Aporte del Gobierno para mejorar la situacin del desempeo econmico del pas 29
I-4. Marco institucional y poltico para llevar acciones en SAN (Perodo 1990-2007) 58
I-5. Costos sociales, econmicos y ambientales de la desnutricin 60
III-1. Legislacin nacional relativa a la equidad de gnero y autonoma de la mujer 102
IV-1. Hallazgos sobre las limitaciones de informacin vinculada con la mortalidad infantil 126
VI-1. Terminologa ms utilizada sobre VIH/SIDA 150
VI-2. Principios que sustentan la poltica de Estado hacia el VIH/SIDA en Guatemala 156
VII-1. Medio ambiente y oportunidades econmicas 191
VII-2. Medidas sobre tenencia de la tierra y uso y administracin de los recursos naturales
establecidas en los Acuerdos de Paz y relacionadas con los pueblos indgenas 194
VII-3. Normas sobre el uso y gestin del agua, el bosque y la vida silvestre
en comunidades kiche 195
VII-4. Sistemas de informacin ambiental en Guatemala (1999-2005) 202
VII-5. Fuentes mejoradas de agua y servicios mejorados de saneamiento 207
VII-6. Pacto de los Derechos Econmicos y Sociales Aspectos relativos al agua y saneamiento
(Observacin General No. 15) 212
VII.7. Los pueblos indgenas y el agua (extracto) 218
VIII-1. Conceptos sobre cooperacin internacional 226
VIII-2. La reduccin en la asistencia a Guatemala y la renta media
como criterio de asignacin de la cooperacin internacional 227
VIII-3. Caractersticas del Contrato Abierto 239
8
8
VIII-4.Herramientas importantes para la transparencia, eciencia y ecacia
del gasto y la inversin pblica: el SIAF-SAG , el SNIP y el Sigob 245
VIII-5. CONTACTO: Centros de negocios electrnicos para pequeos empresarios 247
GRFICAS
I-1. Evolucin del PIB per cpita y extrema pobreza (1990-2004) 28
I-2. Incidencia de la pobreza extrema segn rama de actividad econmica (2004) 30
I-3. Evolucin de la pobreza extrema segn caractersticas de los hogares 31
I-4. Objetivos, ejes de accin de Guate Solidaria Rural 35
I-5. Incidencia de la extrema pobreza de acuerdo al nivel educativo 40
I-6. Mujeres de 15 a 49 aos que deben pedir permiso al esposo o compaero sobre la
administracin del dinero del hogar, segn caractersticas (2002) 42
I-7. Guatemala: Efecto en la meta nacional si se lograra la meta para la poblacin indgena.
la pobreza extrema (%) medida con $ 1 PPA 44
I-8. Evolucin de la desnutricin global segn caractersticas del hogar (1987-2002) 52
I-9. Evolucin de la desnutricin crnica segn caractersticas del hogar (1987-2002) 54
I-10. Desnutricin crnica segn regiones del pas 55
I-11. Estructura del Sinasan 56
I-12. Relacin entre pobreza y desnutricin (2002), (% de la poblacin menor de 5 aos) 61
I-13. Desnutricin segn origen etnocultural (2000), (% de la poblacin menor de 5 aos) 63
II-1. Evolucin de la TNE en la enseanza primaria segn sexo (1994-2004) 72
II-2. Evolucin del logro educativo en Guatemala (1989-2002) 73
II-3. Logro educativo segn sexo y origen etnocultural (2002) 74
II-4. Proyeccin de la evolucin de los indicadores hasta 2015 (tendencia) 85
II-5. Proyeccin de la evolucin de los indicadores hasta 2015 (con mejora en eciencia) 86
II-6. Evolucin del gasto pblico en educacin (% del PIB) 88
III-1. Razn entre tasas de alfabetismo en personas entre 15 y 24 aos,
combinando sexo, origen etnocultural y zona de residencia 96
III-2. Evolucin de la razn entre la TNE en la enseanza primaria entre nias y nios
(1994-2004) 97
III-3. Aos promedio de escolaridad en personas entre 15 y 24 aos
por sexo y origen etnocultural, 2002 98
III-4. Categora ocupacional para mujeres indgenas y mujeres no indgenas (%), 2004 99
IV-1. Evolucin de la mortalidad infantil (1987-2002) 115
IV-2. Evolucin de la mortalidad de la niez (1987-2002) 116
IV-3. Brechas de inequidad en la mortalidad de la niez por regin
(por cada mil nacidos vivos) 119
IV-4. Proyecciones de mortalidad infantil y en la niez por rea de residencia (1990-2015) 123
VI-1. Tratamiento por ARV y muertes anuales por VIH/SIDA (1990-2005) 155
VI-2. Tendencia de la razn de casos VIH/SIDA hombre-mujer. Guatemala (1990-2004) 160
VI-3. Proyeccin de la prevalencia e incidencia del VIH entre adultos (15-49 aos)
de ambos sexos segn escenarios de intervencin seleccionados (1980 -2015) 163
VI-4. Proyeccin de la cantidad de adultos con VIH por sexo segn escenarios de intervencin
seleccionados en Guatemala (1980- 2015) 163
9
9
VI-5. Proyeccin de la cantidad de adultos que reciben ARV y de la necesidad total
de ARV segn escenarios de intervencin seleccionados en Guatemala
entre 1980 y 2015 164
VI-6. Prevalencia de malaria (1990-2005), casos por cada 100,000 habitantes 169
VI-7. Nios menores de 5 aos con diarrea que recibieron tratamiento
de rehidratacin oral, segn caractersticas seleccionadas (1987 y 2002) 177
VII-1. Consumo de energa por unidad del PIB ( kg de petrleo por US$ PPA 2000) 187
VII-2. Composicin de la produccin de energa elctrica tecnologa (2004), en gigawatts hora 187
VII-3. Promedios quinquenales de supercie reforestada (1976 a 2003) 189
VII-4. Proyecciones para el ao 2015 de la cobertura boscosa y la tasa de deforestacin 196
VII-5. Proyecciones de la poblacin que consume combustibles slidos (porcentaje) 198
VII-6. Poblacin con acceso a mejores fuentes de agua (2002) 208
VII-7. Poblacin con mejores servicios de saneamiento (2002) 209
VII-8. Distancia de las coberturas de saneamiento urbanas y rurales
de la Meta nacional por departamento (2002) 210
VII-9. Inversin en agua y saneamiento (1995-2005) 216
VII-10. Inversiones para lograr la Meta a2015 en cobertura de agua 221
VII-11. Inversiones para lograr la Meta a 2015 en cobertura de servicios de saneamiento 222
VIII-1. Cooperacin internacional desembolsada 228
VIII-2. Distribucin de la cooperacin nanciera y tcnica reembolsable en el ao 2005, (%) 229
VIII-3. Cooperacin tcnica y nanciera no reembolsable (2005), millones de US dlares 229
VIII-4. Arancel promedio en Guatemala (1959-2003) 230
VIII-5. Remesas familiares (1995-2004) 234
VIII-6. Indicadores de endeudamiento externo, (% de exportaciones de bienes y servicios) 235
VIII-7. Tasa de desempleo por grupos de edad, segn sexo (2004) 236
VIII-8. Establecimientos aliados al Proam (1996-2004) 241
VIII-9. Lneas telefnicas jas y mviles por cada 100 habitantes 243
IX-1. Guatemala: Isopobreza, pobreza extrema 258
IX-2. Guatemala: Isopobreza, pobreza total nacional 259
MAPAS
I-1. Mapa de Pobreza extrema departamental (2002) 32
I-2. Severidad de la pobreza por departamento (2002) 33
IV-1 Oferta de servicios estatales de salud por municipio (2004) 122
IV-2. Mortalidad en la niez para el rea rural por municipio estimada para el ao 2015 124
V-1. Mortalidad materna por departamento proyectada para 2005 (proyeccin probable) 135
V-2. Oferta de servicios estatales de salud por departamento (2004) 142
V-3. Mortalidad materna por departamento proyectada para 2015 (escenario probable) 144
VI-1. Incidencia acumulada de casos de VIH/SIDA noticados en Guatemala (1984-1990) 154
VI-2. Incidencia acumulada de casos de VIH/SIDA noticados en Guatemala (2000-2004) 154
10
10
VI-3. Distribucin geogrca de la respuesta institucional frente
al VIH/SIDA en Guatemala (2005). 159
VI-4. Zonas de riesgo de transmisin de malaria (1997) 167
VI-5. Zonas de riesgo de transmisin de malaria (2003) 167
VI-6. Incidencia de tuberculosis pulmonar 172
VII-1. Cobertura forestal de Guatemala (2004) 184
VII-2. Sistema Guatemalteco de reas Protegidas-Sigap, (2005) 185
VII-3. Mapa de deterioro fsico de las tierras 201
11
PRESENTACIN
11
Presentacin
Discurso del Doctor Eduardo Stein Barillas, Vicepresidente
de la Repblica de Guatemala presentado ante la Reunin
Plenaria de Alto Nivel del 60 perodo de sesiones de la
Asamblea de la Organizacin de las Naciones Unidas.
Nueva York, 16 de septiembre 2005
Seor Presidente,
Seor Secretario General,
Seores y Seoras Delegados, y
Seor Presidente,
Hace cinco aos, los Jefes de Estado y de Gobierno de los pases miembros se
reunieron en esta misma sala y acordaron un conjunto de compromisos histricos,
resumidos en la Declaracin del Milenio.
Hoy nos reunimos de nuevo para evaluar los logros y las insuciencias en el
cumplimiento de nuestro compromiso de abordar, de manera integrada, el triple
desafo de impulsar el desarrollo, brindar seguridad a todos nuestros ciudadanos
y consolidar la democracia y el respeto a los derechos humanos.
Como sabemos, los objetivos generales contenidos en la Declaracin del
Milenio han sido codicados en numerosas conferencias globales de las Naciones
Unidas, y resumidos en los Objetivos de Desarrollo Milenio.
Esos Objetivos coinciden plenamente con aquellos trazados en los Acuerdos de
Paz suscritos en mi pas en diciembre de 1996, y aquellos contenidos en nuestro
Programa de Gobierno.
Hemos elaborado un Informe que recoge nuestra propia evaluacin sobre
cmo evoluciona Guatemala en la trayectoria hacia el cumplimiento de esos
Objetivos.
Sin entrar en detalles, puedo decir que en mi pas, al igual que en muchos pases
en desarrollo, el panorama se presenta como una mezcla de luces y sombras.
En Guatemala hay avances en materia de educacin, salud, nutricin infantil, y
construccin de la institucionalidad en que se apoya el desarrollo. Al mismo tiempo,
reconocemos que no hemos avanzado lo suciente en abatir la pobreza.
Por otra parte, a casi diez aos de haber rmado la paz, y en el contexto de
un proceso generalmente exitoso, an enfrentamos desafos para la consolidacin
del Estado de Derecho y la profundizacin de la democracia.
Por lo mismo, hemos redoblado esfuerzos por consolidar los logros ya obtenidos, y
apretar el paso para enfrentar los mltiples obstculos que impiden un crecimiento
12
Gobierno de Guatemala Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia
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econmico ms acelerado y la consolidacin de un sistema de gobernabilidad
democrtica, participativa e incluyente.
Hemos concebido y estamos instrumentando un programa de Reactivacin
Econmica y Social, que combina el crecimiento ms dinmico con un nfasis
sobre el suministro de servicios sociales y la generacin de empleo, todo con
miras a reducir la pobreza y el hambre.
Nuestras polticas se enlan hacia las poblaciones ms vulnerables, incluyendo
la poblacin rural y, dentro de sta, los pueblos indgenas. Hemos volcado
considerables esfuerzos en promover el desarrollo rural, y hemos adoptado una
Agenda Pblica hacia los Pueblos Indgenas que se inscribe en los principios de
la interculturalidad.
Tambin puedo raticar que nuestro gobierno propicia el avance de las mujeres.
Un solo ejemplo se encuentra en la educacin primaria, donde la disparidad en-
tre nias y nios tiende a disminuir rpidamente. Nuestra preocupacin por la
poblacin vulnerable incluso rebasa nuestras fronteras, al abarcar los migrantes
guatemaltecos en el exterior. Asimismo, estamos decididamente comprometidos
en asumir nuestra responsabilidad en impulsar nuestro propio desarrollo. Con
todo, tambin conamos en que el ordenamiento internacional, sobre todo en los
mbitos del comercio, el nanciamiento y el aprovechamiento de la tecnologa,
ofrezca condiciones que faciliten conjugar los esfuerzos internos de nuestros
pases con una genuina asociacin con las principales economas desarrolladas
del orbe.
Necesitamos acceso a mercados y precisamos de nanciamiento externo
p blico y privado para complementar nuestro propio esfuerzo interno, hoy
complicado an ms por la inusitada alza en el costo de los energticos.
A la vez, estamos dispuestos a contribuir a fortalecer la cooperacin con
otros pases. Un ejemplo se encuentra en la Conferencia Latinoamericana sobre
el Hambre Crnica, recin celebrada en Guatemala, y la decisin de los Gobiernos
del Sistema de Integracin Centroamericana y de Brasil de proponer al resto de
la regin una iniciativa de lograr una Amrica Latina sin Hambre.
13
RECONOCIMIENTOS
13
Reconocimientos
El Gobierno de la Repblica de Guatemala, a travs de la Secretara General de
Pla ni cacin y Programacin de la Presidencia de la Repblica, asumi la respon-
sabilidad de elaborar el II Informe de Avances de los Objetivos del Milenio en
Guatemala. Esta tarea, requiri de un esfuerzo cuidadoso, coordinado y constante
a n de garantizar un informe fundamentado tcnicamente y que permitiera dar
luces, de manera objetiva, sobre el estado de avance de los Objetivos y Metas del
Milenio e identicar los desafos que, como pas, se deben superar para cumplir
con la Declaracin del Milenio.
Esta labor no hubiera sido posible culminarla con xito sin el esfuerzo de
diversas personas e instituciones que apoyaron de distintas maneras y en las etapas
del proceso, desde la elaboracin y validacin de los trminos de referencia de las
consultoras temticas hasta la discusin de los borradores intermedios y nales
de los productos de dichas consultoras. En primer lugar, queremos reconocer
el aporte de diversos organismos, instituciones internacionales y agencias del
Sistema de Naciones Unidas en Guatemala que apoyaron tcnica y nancieramente
la elaboracin de este informe. En particular, queremos reconocer el apoyo de la
representacin del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), del
Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Fondo de Poblacin de las Naciones
Unidas, la Organizacin Mundial de la Salud (OMS), la Organizacin Panamericana
de la Salud (OPS) y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF).
Para elaborar los contenidos temticos de evaluacin de cada una de las
metas se cont con la colaboracin de diversas instituciones y personas, quienes
a travs de su reconocida trayectoria y experiencia, proporcionaron los insumos
para la elaboracin nal de los captulos. Estas instituciones y personas fueron
Vivian Guzmn de la Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales (ASIES) y
el equipo del Informe Nacional de Desarrollo Humano del PNUD en la meta 1
(pobreza extrema); el consultor Pedro Prado en la meta 2 (hambre); al Centro de
Investigaciones Econmicas Nacionales (CIEN) en la meta 3 (educacin primaria
universal); las consultoras Isolda Espinoza, Ileana Melendreras y Alicia Rodrguez,
para la meta 4 (equidad de gnero y autonoma de las mujeres) y en la apli-
cacin del enfoque de gnero en el resto de metas; el equipo de investigacin
del Centro de Estudios en Salud y del Medical Entomology Research and Training
Unit/Guatemala de la Universidad del Valle de Guatemala en las metas 5, 6, 7 y
8 (mortalidad infantil, mortalidad materna, VIH/SIDA y otras enfermedades), al
consultor Ogden Rodas y el equipo del Instituto de Ambiente y Recursos Naturales
(IARNA) de la Universidad Rafael Landvar en la meta 9 (sostenibilidad ambiental);
al consultor Rudy Morales en las metas 10 y 11 (agua y saneamiento) y la valiosa
14
14
asesora en este tema de Elisa Colom; y la colaboracin especial de Guillermo
Mundt de la representacin en Mxico de la CEPAL en la meta 12 (cooperacin
mundial para el desarrollo). Tambin queremos reconocer el apoyo fundamental
de Arlette Beltrn, Juan Francisco Castro, Enrique Vsquez y Gustavo Yamada
del Centro de Investigacin de la Universidad del Pacco del Per, quienes, por
sus notables mritos profesionales y experiencia en el tema, fueron contratados
para elaborar los modelos de prediccin de cumplimiento y costo de las Metas
del Milenio en Guatemala.
Por tratarse de una iniciativa bajo la responsabilidad del Gobierno, este
esfuerzo se hizo de manera coordinada con distintas instituciones pblicas que,
de una manera u otra, estn vinculadas con las Metas del Milenio. En particular,
queremos reconocer el apoyo y disposicin de las personas que proporcionaron
la informacin ocial y asesora tcnica para este informe que laboran en las
diferentes unidades, programas y proyectos en el Ministerio de Educacin, en
el Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social (en particular del SIGSA y del
Programa Nacional de VIH/SIDA), en la Secretara Presidencial de la Mujer, en la
Secretara de Seguridad Alimentaria y Nutricional, el Ministerio de Economa, el
Ministerio de Trabajo y Previsin Social, el Ministerio de Agricultura, Ganadera
y Alimentacin, la Defensora de la Mujer Indgena, el Ministerio de Cultura y
Deportes, la Secretara de Obras Sociales de la Esposa del Presidente, la Comisin
Presidencial contra la Discriminacin y el Racismo contra los Pueblos Indgenas
(CODISRA), el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales, el Ministerio de Rela-
ciones Exteriores y el Ministerio de Finanzas Pblicas. Especial reconocimiento
merece el Instituto Nacional de Estadstica (INE) por los mltiples apoyos en la
proporcin de datos ociales y en especial por la elaboracin de las proyecciones
de poblacin que sirvieron para los ejercicios de proyeccin de cumplimiento de
las metas.
La elaboracin de este informe cont tambin con el sustantivo aporte
de personas que, desde sus diversos mbitos y especialidades enriquecieron el
contenido de este informe a travs de sus observaciones, sugerencias y crticas
constructivas en los mltiples talleres que se hicieron para el efecto. A riesgo
de omitir a algunas personas de forma no deliberada, quisiramos reconocer el
aporte de Mario Aguilar, Cecilia Alfaro, Mario Ernesto Anzueto, Marcel Arvalo,
Gustavo Argueta, Gustavo Arriola, Vctor Hugo Asencio, Virginia Barrios, Michael
Bartos, Dora Beckley, Flor de Mara Bolaos, Andrs Botrn, Roberto Cceres, Elsy
Camey, Guillermo Carranza, Mirtha Carrera, Luis Carrillo, Evelyn de Castillo, Hc-
tor Castro, Medarda Castro Ajcot, Erick Chuquiej, Laura de Clementi, Elisa Colom,
Erick Coyoy, Victoria Cremeniuc, Abel Cruz, Carlos Cu, Noelia Cumes, Vida Amor
De Paz, Patricia Daz, Julin Duarte, Lorena de Dunn, Mara Anglica Enamorado,
Isabel Enrquez, Edgar Escobar, Pamela Escobar, Vivian Escobar, Silvia Escobedo,
15
RECONOCIMIENTOS
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Shorjan Estrada, Walter Figueroa, Werner Figueroa, Maggie Fischer, Daniel Frade,
Jorg Freiberg-Straus, Ren Fuentes, Ricardo Glvez, Arturo Garca, Jorge Garca,
Oscar Garca, Silvia Girn, Jaime Gmez, Thelma Gmez, Luis Gossmann-Barquero,
Mauricio Guerra, Arturo Gutirrez, Marco Antonio Gutirrez, Vivian Guzmn, Luis
Felipe Hernndez, Ana Herrera, Magda Herrera, Karen Hickson, Edgar Hidalgo,
Hugo Ixcaragua, Lorenza Laynes, Jorge Lavarreda, Hilda Leal, Juan Lee, Oscar
Liendo, Violeta Luna, Ericka de Martnez, Fernando Masaya, Martin McLaughlin,
Jorge Meja, Nely Mndez, Joaqun Molina, Roberto Molina, Jos Montes, Esperanza
Monzn, Byron Morales, Carlos Morales, Eduardo Moreira, Delna Mux, Gabriela
Nez, Venancio Olcot, Martha Mara Pacay, Irma Palma, Sonia Mara Pellecer,
Sergio Penagos, Pedro Pea, Diulio Prez, Edgar Pineda, Juan Polo, Silvia Posada,
Alfredo Privado, Ramiro Quezada, Rolando Quinez, Alexander Ramrez, Lourdes
Magali Reyes, Otto Rivera, Tito Rivera, Alejandro Rizo, Estuardo Rodrguez, Rodrigo
Rodrguez, Wilson Romero, Fernando Rubio, Lucrecia Ruiz, Alma Sacalxot, Norma
Sactic, Ventura Salanic, Anelisse de Salazar, Luisa Samayoa, ngel Snchez, Blanca
de Snchez, Jos Sandoval, Alejandro Silva, Karin Slowing, lvaro Solano, Isabel
Sols, Luis Sosa, Dora Taracena, Arturo Tobar, Rafael Toledo, Mara Piedad Vargas,
Carola Vsquez, Ernesto Velsquez, Miguel Vera, Jos Vivero, Francisco Zambroni
y Mara Teresa Zapeta.
Finalmente quisiramos reconocer el apoyo administrativo y logstico
proporcionado por Iliana Pea de Barrientos y Pamela Rodas, coordinados por
Karin Slowing, Carmen Franco, Lorena Leiva, Wendy Estrada y Esmeralda de Snchez
as como el apoyo en la generacin de datos estadsticos y mapas de parte de
Shorjan Estrada y Estuardo Rodrguez.
Responsables de la elaboracin del Informe
Hugo Eduardo Beteta Mndez-Ruiz
Secretario
Mara Castro
Subsecretaria de Polticas Globales y Sectoriales
Maynor Vinicio Cabrera
Coordinador
Hugo Amador Us Miguel Arturo Gutirrez
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CONTEXTO DE PAS
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Contexto de pas
Informacin General
De acuerdo con las estimaciones del ltimo censo de poblacin (2002),
la poblacin total del pas en 2005 es de 12,700,612 habitantes dividido en
6,210,557 hombres y 6,490,055 mujeres. La poblacin es mayoritariamente joven
(cerca del 65% de la poblacin es menor de 25 aos) y altamente rural (54%). Este
territorio, relativamente pequeo (108,889 kms.), ocupa el puesto 22 entre los
25 pases con mayor biodiversidad en el mundo.
Guatemala es altamente diverso en trminos tnicos y culturales. Es el
segundo pas latinoamericano con mayor poblacin indgena en trminos relativos
(ms del 40%), compuesto mayoritariamente por 22 comunidades tnico-lingsticas
de origen maya y, en menor proporcin, por las comunidades xinca y garfuna.
Pese a esta riqueza cultural, la sociedad guatemalteca en su conjunto debe superar
las barreras que impiden una mayor valoracin y respeto por la diversidad cultural
que la caracteriza.
El estado es republicano y el sistema de gobierno es democrtico-presidencialista y
unicameral. Desde la apertura democrtica en 1986 se han realizado cinco elecciones
generales. A diez aos de la rma de los Acuerdos de Paz y pese a los logros
alcanzados, an hay desafos para alcanzar mayores grados de participacin y
representacin poltica, consolidar el estado de derecho y mejorar la gobernabilidad.
Contrario a otros pases de Latinoamrica, no se cuenta con mecanismos especcos
para mejorar los niveles de participacin y representacin poltica de las mujeres
y de los pueblos indgenas.
I. Situacin econmica y social
Una revisin de los principales indicadores socioeconmicos del pas indica
que se deben aumentar los esfuerzos para lograr mayores niveles de desarrollo
econmico y social. El pas ocupa la posicin 117 de 177 pases en trminos de
desarrollo humano y se encuentra entre el grupo de pases con desarrollo medio.
Sin embargo, debe indicarse que hay una serie de factores estructurales y coyunturales
asociados a este nivel de desarrollo. Entre estos factores destacan un bajo
crecimiento econmico en los ltimos diez aos (2.4% en promedio) inducido en
gran parte por una cada fuerte en la inversin directa; una marcada y persistente
desigualdad; una alta dependencia de la economa en la agricultura; baja cobertura
de la seguridad social, entre otros. Estos factores se agudizan en particular en la
poblacin del rea rural, las mujeres y la poblacin indgena.
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Adems, el pas enfrenta grandes retos en salud (principalmente en salud
preven tiva y materna), educacin (aumentar la promocin en la educacin
primaria, la cobertura en secundaria y superior) y servicios bsicos de electricidad,
agua y sanea miento (en particular, cerrar los grandes dcit en el rea rural),
entre otros. Estos retos son an mayores si se considera que las polticas pblicas
deben adecuarse de tal manera para mejorar la equidad entre hombres y mujeres,
as como responder a la realidad multicultural del pas.
Aunque a ritmos menores a los necesarios, el pas ha avanzado en los
ltimos diez aos en aumentar su carga tributaria y el gasto social orientados al
cumplimiento de los Acuerdos de Paz. De esa manera, la carga tributaria pas de
alrededor de 8% del PIB en 1995 a ms de 10% en 2002; sin embargo, no se ha
registrado un incremento signicativo hasta la fecha y este nivel es de los ms
bajos en la regin latinoamericana. Por otro lado, deben sealarse los notables
aumentos en el gasto social en los ltimos diez aos (particularmente en educacin,
salud y vivienda). En el perodo 1995-2004 el gasto social aument de 3.2% a
alrededor del 5% del PIB; en contrapartida, se ha reducido a ms de la mitad el
gasto militar (que pas de 1% a 0.42% en el mismo perodo). No obstante, estos
niveles an son bajos comparados con el resto de pases de Centroamrica (10%)
y de Latinoamrica (14%).
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INTRODUCCIN
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Introduccin
El segundo informe de avance de las metas del milenio es un esfuerzo del Gobierno
de Guatemala por evaluar de forma profunda, cmo el pas ha evolucionado en la
agenda de desarrollo y sus distintas manifestaciones. Constituye una medicin de
los cambios que ha observado el pas a cinco aos de la declaracin del Mile nio
y a diez de la rma de los Acuerdos de Paz.
La elaboracin de este informe fue un reto asumido por la Secretara de
Planicacin y Programacin de la Presidencia (SEGEPLAN), ya que Guatemala
fue seleccionado como pas piloto en la elaboracin de un informe nacional de
seguimiento de las metas del milenio. Por tanto, el informe va ms all de las
experiencias previas de otros pases, y espera generar enseanzas para futuros
informes de esta naturaleza.
En este sentido, el documento es innovador por tres razones. Primero, porque
se realiz un esfuerzo para incorporar la relevancia de la diversidad cultural para
alcanzar las metas. La idea subyacente es que si bien los Objetivos del Milenio
son de alcance mundial, debe tomarse en cuenta el papel que juega la diversidad
cultural de tal forma que alcanzar tales objetivos genere sinergias con las riquezas
de diversidad e identidad de los pueblos. Para ello, en este informe se examina en
qu medida el marco legal, institucional, la oferta programtica y las estadsticas
nacionales responden a esta diversidad de manera que permita tener una visin
ms precisa y a partir de ello, mejorar las polticas y programas existentes de
forma que sean ms incluyentes.
En segundo trmino, este informe se adentra en la importancia del abordaje
que las diferencias de gnero tienen para alcanzar los Objetivos del Milenio. Como
se ver en cada uno de los captulos, existe una estrecha relacin entre alcanzar
las metas y superar las desigualdades entre hombres y mujeres. En la medida que
los datos lo permitieron, se examinaron las diferencias entre hombres y mujeres
as como las causas subyacentes a estas diferencias y algunas variables de poltica
para revertir esta situacin, en particular, en el mbito educativo.
En tercer lugar, fue un componente fundamental en este informe la realizacin
de un costeo y proyeccin del alcance de las metas, pues permiti la identicacin
de polticas altamente efectivas para el alcance integral de las mismas. Esto se
desarroll basndose en un marco analtico que toma en cuenta la importancia
del crecimiento econmico, la reduccin de la desigualdad y el papel de polticas
sociales adicionales. Como se ver, el logro de las metas requiere de diferentes
ritmos en trminos de crecimiento econmico y de diferentes magnitudes en
trminos del nanciamiento para impulsar las polticas sociales.
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20
Este informe est organizado en nueve captulos, cada uno correspondiente
a los ocho objetivos de desarrollo del milenio y al modelo de costeo y proyeccin.
Con excepcin del ltimo captulo, el resto de captulos est dividido en ocho
secciones. La primera seccin explica los indicadores establecidos internacionalmente
para el monitoreo de las metas y la discusin del ao base para cada uno de los
indicadores dependiendo de la disponibilidad de informacin nacional. Si bien
el ao base establecido internacionalmente es 1990, en muchos casos no fue
posible usar este ao por lo que se us el ao ms cercano posible. La seccin
dos aborda la situacin actual de cumplimiento, examinando la evolucin de los
indicadores correspondientes. En la medida que los datos lo permitieron, se hizo
la desagregacin por sexo, origen etnocultural, rea de residencia, departamento,
entre otros. En la seccin tres se identica el marco legal, institucional y los
programas existentes orientados al cumplimiento de la meta; esta seccin analiza
la importancia de los Acuerdos de Paz para la consecucin de las metas. La
seccin cuarta aborda las interrelaciones entre la meta en cuestin y otras metas,
as como otras variables econmicas y sociales. La quinta seccin aborda la
relacin entre la meta y la equidad de gnero. Esta relacin es importante pues,
como se ha evidenciado en mltiples ocasiones, alcanzar las metas depende del
grado en que se superen las desigualdades entre hombres y mujeres. La seccin
sexta examina la relevancia de la diversidad cultural para alcanzar las metas. Se
desarroll esta seccin apoyndose en los marcos analticos existentes y en datos
estadsticos ociales e informacin cualitativa complementaria. En la sptima
seccin se abordan los desafos y escenarios que enfrenta el cumplimiento de cada
una de las metas. Finalmente en la octava, se realiza un anlisis cualitativo de la
informacin disponible para el seguimiento de la meta; con ello, se busca apoyar
la labor del Sistema Estadstico Nacional en esta materia as como identicar los
desafos para evidenciar cuestiones relacionadas con la equidad de gnero y la
diversidad cultural y en particular, de los pueblos indgenas.
Por ltimo, slo queda manifestar la satisfaccin que este esfuerzo ha signi-
cado para los responsables directos, esperando que este informe ilumine nuestra
comprensin de los problemas de desarrollo del pas y permita identicar esfuerzos
que, desde los diversos mbitos, realizan todas aquellas personas comprometidas
con el bienestar de la sociedad guatemalteca en su conjunto
TZIKIN
De acuerdo con la cosmovisin maya, el Tzikin es el nawal que rige
la economa, el bienestar y el desarrollo econmico. El da Tzikin en
el calendario maya es propicio para pedir por el bienestar material y
espiritual y superar la pobreza. Simboliza el pjaro guardin de todas
las tierras mayas, la libertad, el mensajero, el tesoro, la suerte y el
dinero.
I. Erradicar la pobreza y el hambre
en Guatemala (ODM1):
un compromiso impostergable
23
ERRADICAR LA POBREZA Y EL HAMBRE EN GUATEMALA
23
La pobreza, una condicin indigna pero superable
La camioneta avanza por la carretera rumbo a la capital. A pesar de la
msica estridente que se oye por la radio, Santiago no deja de pensar
en lo que pueda ser la nueva vida que, junto a su esposa y sus dos hijos,
est por comenzar en la capital. l, al igual que su esposa Estela, no han
terminado siquiera la escuela primaria. En su lugar de origen, se dedicaba
a cultivar unas cuantas cuerdas de maz, frijol y ayote para sobrevivir
algunos meses y cubrir el resto cortando caf en las plantaciones de la
Costa Sur. Ahora, sin embargo, no hay trabajo en la Costa, pues los pre -
cios han cado y sus pocas cuerdas de terreno, de tanto cultivarse, ya
no rinden como antes.
Ante tal panorama, muy probablemente Santiago y su familia pasarn
a engrosar los cinturones de pobreza que abundan en la capital, donde
centenares de miles de gente como ellos habitan en viviendas de mala
calidad, carecen de agua potable y drenaje, viven de ocupaciones infor-
males, sufren de mala salud, se alimentan mal, no asisten a la escuela...,
tienen, pues, un horizonte vital de precariedad y miseria, incompatible
con la dignidad del ser humano.
La pobreza es una condicin que afecta a muchas familias gua te maltecas
y est asociada a mltiples factores. Superarla implica no slo del creci-
miento econmico sostenido sino de medidas sociales que permitan a los
pobres aprovechar las bondades del mismo y disfrutar as de un mayor
nivel de bienestar que los dignique como seres humanos. La tarea es
difcil pero no imposible.
A. Meta 1. Reducir a la mitad el porcentaje de
personas que viven bajo la extrema pobreza
Fuente: a. SNU(2002a), b.
Estimacin del PNUD-INDH
basada en la ENEI Mayo-Junio
2002 c. Estimacin de la Asies
y del PNUD-INDH(2005),
basada en la ENEI Octubre-
Noviembre 2004.
24
24
1. Indicadores establecidos y ao base
para el monitoreo de la meta
Las Metas relacionadas con los Objetivos del Milenio tienen como ao base 1990
y como ao meta 2015. En el caso de Guatemala, para realizar una medicin
apropiada de la pobreza, el instrumento adecuado es la Encuesta Nacional de
Condiciones de Vida del 2000. Sin embargo, el hecho de que se haya realizado
una sola vez ha implicado la necesidad de recurrir a otras fuentes de informacin
tanto para estimar la lnea basal como para monitorear el progreso de la Meta.
Por lo tanto, en cuanto a la lnea basal, para realizar el primer Informe sobre
el cum pli miento de las Metas del Milenio en Guatemala, el Sistema de Naciones
Unidas realiz en 2002 estima ciones acerca de cmo se encontraba la pobreza en
Guatemala en 1989, ao con informacin disponible ms cercano al establecido
por los Objetivos del Milenio. Para el clculo de los indicadores al ao base se
utiliz la Encuesta Nacional Sociode mogrca de 1989. Los indicadores utilizados
son tres: el porcentaje de personas cuyo ingreso es inferior a un dlar diario
ajustado por la paridad del poder adquisitivo (PPA), la profundidad de la pobreza
y la severidad de la pobreza.
a. Proporcin de la poblacin cuyo ingreso es menor a 1 dlar USA
diario PPA 1993. Es el porcentaje de personas que viven con menos de
un dlar al da, medido a precios internacionales del ao 1993. El valor
mnimo del ingreso, o lnea de extrema pobreza (ver siguiente recuadro),
se calcula al convertir el dlar diario usando los factores de conversin
de la paridad del poder adquisitivo (PPA), los cuales reejan los cambios
en el costo de vida respecto a 1993
1
. Se consideran pobres extremos a
aquellas per so nas cuyo ingreso es inferior al valor en quetzales calculado
como lnea de extrema pobreza. Como la medi cin ms cercana a 1990
es la de 1989, se utiliza como valor de referencia el 20% de extrema
pobreza, el cual debiera reducirse al 10% en el ao 2015.
1
En el caso de Guatemala, el poder adquisitivo de un dlar PPA de 1993 es equivalente a Q
3.743 de 2004. Esta medida de un dlar diario permite realizar comparaciones interna-
cionales sobre la evolucin de la extrema pobreza en el mundo, aunque es recomendable que
el monitoreo de la Meta 1 sea realizado utilizando una lnea de pobreza nacional y tomando
en cuenta el consumo como medida de bienestar en lugar del ingreso (ver recuadro). A
pesar de lo anterior, en este Informe se utiliza la medida del dlar diario debido a que
no se cuenta con datos de consumo ms recientes (los ltimos son de 2000) para analizar
la evolucin de la pobreza.
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Recuadro I-1. La medicin de la pobreza
Para la medicin de la pobreza deben tomarse en cuenta tres factores:
1) una medida de bienestar con relacin al concepto de pobreza que
se tenga, 2) el umbral que permita la comparacin y clasicacin del
bienestar de los individuos y hogares, 3) un indicador que permita la
agregacin de los individuos en una medida de pobreza.
Las medidas del bienestar ms utilizadas son el ingreso y el consumo.
El ingreso tiene como ventajas ser fcilmente comprensible, capturar
cambios recientes en los hogares y estar disponible con mayor facilidad
que el consumo. Sin embargo, no es la mejor medida porque subestima
el bienestar de los hogares, por lo cual sobrestima la pobreza, pues no
toma en cuenta la variabilidad de los ingresos de los hogares (como en
el sector agrcola o el sector informal) y est ms expuesta a que haya
subdeclaraciones (renuencia a decir la verdad). Por otro lado, al consumo
se lo reconoce como un mejor medio para sopesar el bienestar de las
familias, porque reeja no slo los bienes y servicios que una familia
tiene a su alcance segn su ingreso actual, sino tambin toma en cuenta
si puede hacer uso de los mercados del crdito o de sus ahorros en los
momentos en que la renta actual es baja (e incluso negativa) debido
a variaciones estacionales, prdida de cosechas u otras circunstancias
que provocan una importante uctuacin del ingreso.
Luego de seleccionada la medida de bienestar, debe deter minarse el
umbral o lnea de pobreza, que indicar quines son pobres. Puede construirse
de mltiples formas, acordes a alguna norma que las unidades familiares
deben cumplir para satisfacer sus necesidades bsicas (por ejemplo,
el valor del ingreso o consumo de la canasta nutricional que se con-
sidera mnima para la buena salud de una familia normal, a la que se
agrega una provisin para atender las necesidades no alimen tarias).
Por otro lado, tambin existe una lnea de pobreza situada en el valor
del ingreso o consumo de la canasta nutricio nal, conocida como lnea
de extrema pobreza. Existen medidas de lnea de pobreza de carcter
nacional, diseadas para medir el avance en la reduccin en la pobreza
en un pas a lo largo del tiempo, y existen lneas de pobreza de
carcter interna cional, que permiten comparar el avance de la pobreza
entre pases. Esta medicin toma en cuenta las diferencias en el poder
adquisitivo de cada uno de los pases, haciendo uso de la medicin con
base en dlares de igual poder adquisitivo.
A pesar de que el seguimiento ms preciso de la evolucin de la pobreza
es ms conveniente realizarlo utilizando el consumo y construyendo una
La reduccin de la
pobreza extrema es
prioritaria para el
actual gobierno que,
en el abordaje del
problema, impulsa
el programa de reac-
tivacin econmica y
social Vamos Guate-
mala.
26
26
lnea de pobreza nacional, este Informe uti li za el ingreso como medida
de bienestar, debido a la dispo ni bi lidad de informacin reciente para
su clculo (ENEI 2004), y la lnea de extrema pobreza internacional
para comparar los datos de este Informe con el primero que se realiz
en Gua temala sobre las ODM.
Preparado con informacin de la ASIES (2005), Codouel, et al. (2003).
b. Profundidad de la pobreza. Este ndice considera, adems del nmero
de pobres, en qu medida estn lejos de la lnea de la pobreza. Este
indicador, segn las Naciones Unidas (2003), mide el dcit de pobreza
de la poblacin total, o sea lo que le faltara a los pobres para salir de
la pobreza (distancia promedio entre el ingreso de los pobres y la lnea
de pobreza extrema), respecto a la poblacin total. Es decir, aquellos
lugares con mayor valor parecen indicar las poblaciones ms alejadas
del umbral de la pobreza.
c. Severidad de la pobreza. El ndice de severidad toma en cuenta el
nmero de pobres y cun pobres son. Este indicador eleva al cuadrado
las brechas de ingreso de los pobres y se expresa como una proporcin
de la lnea de pobreza. Debido a que las ponderaciones aumentan con
la pobreza, le da ms importancia a los hogares que se encuentran en
peores condiciones. La severidad de la pobreza es, por lo tanto, tambin
un indicador de la desigualdad entre los pobres.
2. Situacin de cumplimiento
La pobreza es un problema multidimensional que se revela en bajos niveles de
ingreso, limitada propiedad de activos, escaso capital humano y social y carencia
de oportunidades de acceso al mercado (tanto a bienes y servicios como a insumos y
tecnologas productivas); tambin est asociado con malas condiciones de salud y
educacin, alta exposicin a riesgos de todo tipo y poca capacidad para acceder a
las instituciones y los procesos de decisin de polticas pblicas e inuenciarlos.
La condicin de pobreza conlleva tambin un alto grado de vulnerabilidad (ver
recuadro).
La pobreza es un
problema
multidimensional que se
revela en bajos niveles
de ingreso, limitada
propiedad de activos,
escaso capital humano
y social y carencia de
oportunidades de
acceso al mercado.
27
27
Recuadro I-2. Vulnerabilidad y pobreza
La vulnerabilidad expresa la incapacidad de los hogares y las personas
de movilizar recursos que permitan evitar el deterioro de sus condiciones
de vida. As, son vulnerables los hogares cuyos activos no bastan para
aprovechar las oportunidades existentes. Ejemplos de riesgos de este
tipo son las catstrofes naturales (como la tormenta tropical Stan y el
terremoto de 1976) y problemas macroeconmicos de gran magnitud
(como el efecto Tequila, en Mxico, que elimin el avance logrado
durante dcadas en la reduccin de la pobreza), los cuales pueden
afectar tanto a los pobres como a quienes no lo son. Sin embargo, en
el caso de los pobres se agrega que generalmente viven en localidades
con mayores riesgos y que tambin a nivel personal son vulnerables; el
resultado nal es que afrontarn ms riesgos que cualquier individuo que
no sufra la situacin de pobreza. Adems, a diferencia de otros grupos,
los pobres carecen de medios para afrontar los riesgos, por lo que estos
les provocan daos ms permanentes y severos.
Fuente: Elaboracin propia con base en Klugman (2003).
En seguimiento a las orientaciones contenidas en los Acuerdos de Paz, Guatemala
ha logrado avances en la mejora de las condiciones de vida de la poblacin, que
estn relacionadas con el carcter multidi mensional de la pobreza, como puede
comprobarse, por ejemplo, en la evolucin de las Metas del Milenio relativas al
aumento de la cobertura educativa, la reduccin de la desnutricin y la reduccin
en la morta lidad infantil.
2
Asimismo, ha habido algunos avances en la reduccin
de la desigualdad, de acuerdo con estimaciones de la CEPAL (2005b, p. 42), la cual
apunta que, segn datos de 2002, en Amrica Latina y el Caribe Slo Guatemala,
Panam (reas urbanas) y Uruguay (reas ur ba nas) lograron reducir perceptible-
mente sus niveles de desigualdad respecto de 1990.
2
La evolucin de las otras dimensiones de la pobreza se abordar en los captulos
siguientes.
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28
Ahora bien, aunque en Guatemala el crecimiento real del PIB per cpita ha
sido positivo a partir de 2004, la cada en el PIB per cpita durante el trienio
2001-2003 (ver grca I-1), sumada al entorno externo poco favorable generado
por la disminucin de las exportaciones y la baja de precios internacionales de
algunos cultivos, especialmente el caf y el azcar, no ha permitido avanzar lo
suciente en la reduccin sostenida de la dimensin monetaria de la pobreza. Las
estimaciones
3
ms recientes sobre la pobreza extrema para el 2004 revelan que
ascendi al 21.5%, en comparacin con el 16% estimado para el 2000, mientras
la profundidad de la pobreza fue del 12%. El ndice de severidad de la pobreza,
que toma en consideracin no solo la distancia que separa a los pobres del umbral
sino tambin la desigualdad entre la poblacin por debajo de la lnea, tuvo en
2004 un valor de 8.9%. En este escenario tambin ha inuido la debilidad del
Estado para recaudar tributos, lo que se reeja en modestos niveles de inversin
en gasto social e infraestructura rural, los cuales son de los ms bajos en Latino-
amrica y en Centroamrica.
Es necesario resaltar la importancia de los vnculos existentes entre el
crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza extrema. Por lo tanto, debe
destacarse que la recuperacin econmica iniciada en 2004 con un crecimiento
positivo del PIB per cpita, sumada a los esfuerzos intensos que el actual Gobierno
impulsa para incrementar las ca pacidades y oportunidades de los guatemaltecos,
cobran singular im portancia para revertir aquella tendencia (ver recuadro).
3
Estas estimaciones fueron realizadas con base en la ENEI del ao 2004; por lo tanto, los
datos deben ser tomados en forma conservadora, entre otras razones porque el instrumento
no fue diseado especcamente para medir pobreza, su grado de comparacin con los datos
anteriores es dbil y se utiliz el ingreso como medida de bienestar y no el consumo, que
es una mejor medida de bienestar para medir la pobreza.
Las estimaciones ms
recientes sobre la
pobreza extrema para
el 2004 revelan que
ascendi al 21.5%, en
comparacin con el
16% estimado para el
2000, mientras la pro-
fundidad de la pobreza
fue del 12%.
Grfica I-1.Evolucin del PIB per cpita y extrema pobreza
(1990-2004)
Fuente: Elaboracin propia con
base en datos del BANGUAT, el
PNUD-INDH y la ASIES.
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29
Recuadro I-3. Aporte del Gobierno para mejorar
la situacin del desempeo econmico del pas
A continuacin se mencionan los primeros logros del Gobierno
actual en la mejora del desempeo econmico y social.
Reduccin de la tasa de desempleo abierto total, misma que pas de un
3.4% en 2004 a un 3.1% en 2005
Situacin de ocupacin para las mujeres: avance en 2004. La tasa de
ocupacin especca de este grupo pas del 95.1%, en 2003, al 96.3%,
en 2004. En relacin con el desempleo, la tasa de deso cu pacin abierta
total para este grupo se vio mejorada, pues pas de 4.9%, en 2003, a
3.7%, en 2004.
Repunte del empleo formal: el Instituto Guatemalteco de Segu ridad Social
registr en 2005 un incremento de 15,768 trabajado res que cotizan al
IGSS, con respecto a 2004 (cifra estimada).
La tendencia de recuperacin de la economa guatemalteca se extendi a
2005, ao cuando se registr un crecimiento del 3.2%, como resultado,
entre otras acciones, de la puesta en marcha del Programa de Reactivacin
Econmica y Social y de la consoli dacin de la Administracin Berger.
Incremento de las exportaciones, las cuales han manifestado una variac-
in positiva del 14.7% respecto de 2004. La mayor con tri bu cin a este
incremento son los productos.
En el aumento de la pobreza ha inuido el hecho de que la propor cin de ingreso
que capta el quintil ms pobre con relacin al total cay de 3% a 2%, por lo que
las esti ma ciones rea lizadas evidencian una mayor dife ren cia del ingreso de la
poblacin ms pobre con respecto al resto,
4
ya que mientras dicho estrato redujo
sus ingresos, otros grupos (co mo aque llos comprendidos del quintil segundo al
cuarto) los aumentaron.
5
Lo anterior obedece a ciertos factores, entre los cuales
destaca la falta de un mayor dinamismo en la creacin de empleos for males. Por
un lado, el desempleo total agregado asciende a 11.65%, segn la ENEI 2004,
mientras que de la poblacin ocu pa da, el 61.2% pertenece al sector informal.
Asimismo, en ciertas actividades se ha evidebbbaanciado una reduccin en los
ingresos, espe cial mente en aquellas de tipo agrcola, que se han visto afectadas por
problemas de precios, como el caf, por ejemplo. Lo anterior se manies ta en una
4
Sin embargo, la reduccin en la participacin en el ingreso total no slo ocurri en el
grupo de ingresos ms bajos, sino tambin en el ms rico. En cambio, en las esti ma ciones
realizadas existi un aumento en la proporcin del ingreso total que absorbe el segundo,
tercer y cuarto quintil.
5
La SEGEPLAN tiene previsto realizar un estudio a profundidad sobre la pobreza y desigualdad
en Guatemala, el cual estar basado en la informacin que proporcione la Encovi/2006, y permitir
analizar a fondo los factores que han inuido en la evo lu cin de la pobreza y desigualdad en el pas.
30
30
mayor incidencia de la pobreza extrema de aquellas personas que se emplean en
la agricultura (ver grca I-2).
De acuerdo con clculos basados en la ENEI 2004, la pobreza extre ma es
mayor en la poblacin rural (32%), en tanto que la pobreza extrema urbana se
situ en 9%. Asimismo, este agelo castiga ms a la poblacin indgena (29%),
en comparacin con la no indgena (15%). Vale la pena agregar que, como en
2000, esta situacin afect ms a los ho gares de jefatura masculina (23%) que
a los de jefatura femenina (13%).
6
Como puede apreciarse en la grca I-3, la incidencia de la pobreza extrema
se increment en mayor cuanta en la poblacin rural, incluso a niveles superiores
que los mostrados en 1989. En la poblacin indgena, si bien la pobreza extrema
aument de 2000 a 2004, la incidencia es menor que la del ao base. Por otro
6
No obstante, como indica Bravo (2004) Desde la perspectiva de gnero, la denicin de
pobreza que utiliza el ingreso del hogar como unidad de medida es ampliamente cuestionada,
tanto por suponer homogeneidad en la distribucin de los recursos entre los miembros del
hogar como por no incluir el trabajo domstico como un recurso fundamental del hogar.
7
Una serie de factores inuyen en la reduccin de la pobreza en los hogares de jefatura
femenina, entre los cuales destacan, por un lado, segn el SNU(2002b), mejores estrate-
gias de inversin dentro del hogar y por otro lado, la recepcin de remesas en hogares
de jefatura femenina. De acuerdo con los datos de la ENEI 2004, en promedio los hogares
con jefatura femenina reciben el doble de remesas que aquellos de jefatura masculina.
La incidencia de la pobre-
za extrema se increment
en mayor cuanta en la
poblacin rural, incluso a
niveles superiores que los
mostrados en 1989.
Grfica I-2. Incidencia de la pobreza extrema
segn rama de actividad econmica (2004)
Fuente: Estimaciones propias
basadas en la ENEI 2004.
31
31
lado, puede observarse que la pobreza en hogares de jefatura femenina fue la que
menos aumen t en proporcin al valor que tena en 2000.
7
Los datos ms recientes de distribucin de la pobreza a nivel geo gr co
que revela el Mapa de Pobreza 2002
8
permiten distinguir la situa cin de pobreza
en los distintos departamentos del pas. Aun cuando la pobreza es un fenmeno
palpable en toda Guatemala (16 de los 22 departamentos tienen ms del 50% de
su poblacin en esta situa cin), los presentes datos indican que los lugares con
mayor incidencia son Quich y Alta Verapaz, en donde ocho de cada diez pobladores
son pobres. En otros departamentos (Huehuetenango, Solol, Totoni capn, Baja
Verapaz y San Marcos) del cinturn de pobreza del Norte y Noroeste del pas
(Banco Mundial, 2002), alrededor de tres cuartas partes de la poblacin padece
este agelo. Jalapa es uno de los depar ta mentos ajenos a ese cinturn y que sufre,
sin embargo, un elevado nivel de pobreza: siete de cada diez personas.
En cuanto a la pobreza extrema, cabe destacar que Alta Verapaz es el depar tamento
con mayor incidencia (41%), seguido por Quich (33%), Huehuetenango (30%),
Jalapa (30%) y Solol (29%), con valores muy por encima del nivel nacional.
Los municipios de mayor pobreza extrema estn ubicados principalmente en Alta
Verapaz, Huehuete nango y Totonicapn. Por otro lado, como puede verse en el
siguiente mapa, al ao 2002, en tan solo seis departamentos la incidencia de
la pobreza extrema era menor al 10%: Guatemala (1.6%), Sacatepquez (5.3%),
Zacapa (7.0%), Izabal (8.2%), Escuintla (7.8%) y El Progreso ( 8.6%).
8
Los datos del Mapa de la Pobreza resultan de la combinacin de variables comunes del
censo 2002 con la ENCOVI 2000; en este caso la medida de bienestar fue la del consumo y
la lnea de pobreza fue la nacional. Por lo tanto, los valores de incidencia de pobreza no
son comparables con los del ao 2004.
Grfica I-3. Evolucin de la pobreza extrema
segn caractersticas de los hogares
Fuente: Para 1989 y 2000,
SNU (2002a) y para 2004, la
ASIES y el PNUD-INDH (2005),
sobre la base de la ENEI 2004.
32
32
El indicador analizado anteriormente (incidencia de la pobreza) se reere a
la proporcin de los hogares que se encuentran en situacin de pobreza, pero no
permite saber cun pobres son los pobres, ni provee informacin complementaria
que mejore la comprensin del fenmeno. De esta cuenta, se considera conveniente
incluir, como complemento a la proporcin de pobres, un criterio sobre la grave-
dad o severidad de la pobre za. Como ya se haba descrito, esta medida toma en
cuenta no solo la distancia que separa a los pobres de las lneas de pobreza, sino
tambin la desigualdad entre los mismos (Coudouel et al., 2002).
A nivel departamental, los ndices de severidad mayores se encuen tran en
Alta Verapaz, Quich y Huehuetenango (26.2, 22.6 y 20.6, respectivamente).
Estos indican que la pobreza en esos lugares es mucho ms severa, es decir que,
aun dentro de la poblacin que se encuentra por debajo de la lnea de pobreza
general, hay grandes diferencias. En el otro extremo, los menores ndices de
severidad se localizan tambin en aquellos lugares con menores porcentajes de
pobreza general y pobre za extrema: Guatemala, Sacatepquez y Zacapa. La po-
breza en estos departamentos no es tan severa y desigual, y, en consecuencia,
los hogares pobres en estas reas no son tan pobres como en los departa men tos
mencionados en un principio.
Mapa I-1. Mapa de Pobreza extrema departamental, 2002
Fuente: SEGEPLAN, INE, URL.
33
33
3. Marco legal, institucional y programas
orientados al logro de la meta
a) Legislacin relacionada con la reduccin de la pobreza
Aunque en Guatemala no se ha promulgado ninguna ley sobre la reduccin de la
pobreza tal cual, existe un conjunto de leyes encami nadas a normar la mejora de
las condiciones de vida de los guatemal tecos. As, cabe citar:
La Constitucin de la Repblica de Guatemala (1985)
La Ley de Desarrollo Social (Decreto 42-2001)
La Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (Decreto 11-2002)
La Ley General de Descentralizacin (Decreto 14-2002)
La Ley de Seguridad Alimentaria (Decreto 32-2005)
b) Instituciones involucradas
La reduccin de la pobreza requiere del esfuerzo coordinado de distintas institu-
ciones, tanto del sector pblico como de la sociedad civil. En los ltimos aos se
han realizado importantes avances institu cionales relacionados con la reduccin
de la pobreza, por medio de entidades que han asumido bien sea atribuciones de
coordinacin, bien un papel ejecutor de programas y proyectos para la reduccin
Mapa I-2. Severidad de la pobreza por departamento
Fuente: SEGEPLAN, INE, URL.
34
34
de la misma. Como principales instituciones de carcter coordi nador guran la
SEGEPLAN, la SESAN y la SEPAZ, mientras que entre aquellas de tipo ejecu tor destacan
el Fonapaz, el FIS, el Fontierras, el Fodigua, la SBS, la Secre tara de Coordinacin Ejecutiva
de la Presidencia y SOSEP. Debe subrayarse el papel que est desempeando la
Vicepresidencia de la Repblica, en cuanto al impul so y apoyo a los proyectos y
temas relacionados con la supe racin de este problema.
La participacin de la sociedad civil es fundamental para la reduc cin de
la pobreza, tanto en el papel de gestor como en el de scalizador. Al respecto,
sobresale la participacin del Sistema de Consejos de Desa rrollo Urbano y Rural en
los procesos de planicacin del desarrollo local. Asimismo, una serie de organizaciones
no gubernamentales impul san proyectos dirigidos a la mejora de las condiciones
de vida de la pobla cin de escasos recursos, por medio, entre otras modalidades,
de micro crditos, capacitacin tcnica y administrativa de micro y pequeos
produc tores, organizacin comunitaria, y acceso a servicios bsicos. Tam bin
debe destacarse la importancia que tiene la comunidad interna cional como un
apoyo a las polticas de gobierno.
c) Esfuerzos del Gobierno actual
En cumplimiento de los Acuerdos de Paz, las prioridades del actual Gobierno en
materia socioeconmica estn enmarcadas dentro del programa Vamos Guate-
mala, el cual contiene cuatro componentes estra t gicos: Guate Crece, enfocado
a promover el crecimiento econmico, mediante inversiones y alianzas entre los
sectores pblico y privado; Guate Compite, dirigido al aumento de la competitivi-
dad mejorando la plataforma productiva y promoviendo el cambio tecnolgico;
Guate Verde, que pretende crear un clima favorable a la inversin ecolgica mente
responsable, promover la competitividad de los bienes y servicios ambientales y
consolidar una cultura democrtica ambiental; y por ltimo, Guate Solidaria, que
busca crear armona social, por medio de la generacin de activos, que permita
a los hogares guatemaltecos acce der a las oportunidades de desarrollo humano
que les garanticen un mejor futuro.
La estrategia Guate Solidaria Rural es el principal mecanismo para la reduccin
de la pobreza extrema dentro del plan de trabajo del Gobier no actual. Aquella se
orienta al rea rural y se enfoca, en un principio, en la atencin de los 41 municipios
priorizados por el Gabinete Social, bajo criterios de pobreza y vulnerabilidad a la
inseguridad alimentaria, para luego ampliarse (siempre de manera focalizada) al
resto de muni cipios del pas. La intervencin pretende, por medio de la participacin
social y la articulacin y focalizacin de la oferta pblica existente, mejo rar
el capital humano y ampliar las oportunidades de los ms pobres, para que el
abandono de la pobreza extrema se realice de manera soste nible. Tomando en
La estrategia Guate
Solidaria Rural es el
principal mecanismo
para la reduccin de la
pobreza extrema den-
tro del plan de trabajo
del Gobier no actual.
35
35
cuenta el enfoque de las capacidades o capital humano como la base para la
reduccin de la pobreza extrema, esa Estra te gia busca mejorar las capacidades
de las familias, que, complementadas con una mejor proteccin social, mayores
oportunidades y mejor patrimonio, permitirn a las familias acumular un mejor
nivel de activos (humanos, fsicos, nancieros, sociales) y salir de forma sostenible
de la pobreza ex trema y general. En la grca I-4 aparecen el objetivo esencial
de la Es tra tegia, los ejes de accin y los objetivos intermedios que contribuyen
al logro del objetivo nal.
Para cumplir el objetivo nal de la Estrategia, as como los objetivos intermedios, se
establecieron 37 condiciones mnimas, que son metas o linea mientos de accin.
Estas ltimas han sido identicadas como reas de intervencin de la poltica
pblica cuya relacin costo efectividad es ms favorable para el logro de los
objetivos intermedios y el objetivo nal de la Estrategia. Las condiciones mnimas
debern lograrse en ca da comunidad que sea incorporada a la Estrategia, en un
perodo de inter vencin de dos aos , para avanzar de forma focalizada y gradual
en toda el rea rural del pas en el perodo 2006-2015. El cuadro siguiente
presenta un resumen de los ejes, objetivos intermedios y condiciones mnimas
de Guatesolidaria Rural.
Grfica I-4. Objetivos, ejes de accin de Guate Solidaria Rural
Fuente: Elaboracin propia.
36
36
Cuadro I-1. Ejes, objetivos intermedios y condiciones mnimas de Guatesolidaria Rural
Fuente: Elaboracin propia. Nota: Objetivos intermedios: (1) Reducir la desnutricin infantil, (2)
Mejorar los ingresos e incentivar la generacin de capacidades, (3) Todos los nios y nias nalizan
la escuela primaria, (4) Ampliar la educacin secundaria bsica, (5) Erradicar el analfabetismo,
(6) Mejorar la salud materna, (7) Reducir la mortalidad infantil, (8) Se fomenta la participacin
comunitaria para el desarrollo, (9) Mejorar los accesos viales a las comunidades y la competitividad
local, (10) Las familias cuentan con viviendas adecuadas y (11) Las comunidades estn revirtiendo
la prdida de recursos naturales.
37
37
d) Acuerdos y estrategias nacionales
en el tema de la pobreza
El primero de los Objetivos de Desarrollo del Milenio coincide con dos importantes
agendas de trabajo nacionales: los Acuerdos de Paz y la Estrategia de Reduccin
de la Pobreza Validada.
(1) LOS ACUERDOS DE PAZ
En el caso de Guatemala, el compromiso de involucrarse en la bsqueda de una
sociedad ms incluyente, libre de pobreza y de pobreza extrema est contemplado
en los compromisos de Estado adquiridos con la rma de los Acuerdos de Paz Firme
y Duradera (diciembre, 1996), a los cuales el actual Gobierno ha conrmado la
naturaleza de Acuerdos de Estado, mediante acciones como la promulgacin de
la Ley Marco de los Acuer dos de Paz y la creacin de la Comisin Nacional de los
Acuerdos de Paz (CNAP), lo cual fortalece la institucionalidad de la lucha a favor de
la Paz, al dotarla de un asidero legal y de una nueva comisin de acom paamiento
de carcter plural.
Los Acuerdos de Paz dieron n a una guerra interna de treinta y seis aos que
tena como principal trasfondo una historia marcada por la exclusin, la pobreza y
la desigualdad. Por medio del Acuerdo sobre Aspectos Socioeconmicos y Situacin
Agraria, el Estado se compromete a la construccin de una sociedad que rompa
con los esquemas socioeconmicos que tradicionalmente la han caracterizado.
En ese sentido, los principales lineamientos son:
La bsqueda de un crecimiento econmico acelerado que genere empleos y
desarrollo social, y que benecie a todos los guatemaltecos.
El aumento de la inversin social, especialmente en salud, educacin, vivienda
y trabajo, por medio de la restauracin del presupuesto en benecio del gasto
social. Adicionalmente, se requiere una mejora en la administracin de los
recursos, as como priorizarlos hacia los sectores de la sociedad ms necesitados
y las reas del pas con mayo res carencias.
La ampliacin de la participacin social como herramienta para la bsqueda de
los intereses de la poblacin ms necesitada, as como para el aseguramiento
de la transparencia en las polticas pblicas.
La promocin de una estrategia integral que abarque todos los elementos de
la problemtica agraria y que permita la incorporacin de la poblacin rural,
que es la ms afectada por la pobreza y la pobreza extrema, al desarrollo
econmico y social. Este objetivo se lograr por medio del acceso a la tierra
y a los recursos productivos, el aumento de las capa cidades de organizacin y
participacin y la ampliacin de la estruc tura de apoyo a la poblacin campe-
38
38
sina (infraestructura bsica, cr dito y servicios nancieros, capacitacin y
asistencia tcnica, infor ma cin y comercializacin).
Cabe resaltar que, por su naturaleza, los Acuerdos de Paz incluyen de forma
transversal y enftica la inclusin al desarrollo de la poblacin indgena y de las
mujeres, especcamente en el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos
Indgenas.

(2) LA ESTRATEGIA DE REDUCCIN DE LA POBREZA
En noviembre del ao 2001, el Gobierno de Guatemala aprob la Estrate gia de
Reduccin de la Pobreza, con el objetivo de mejorar las condicio nes de vida de la
poblacin pobre del pas. Posteriormente, con la intencin de que transcendiera
ms all de las distintas administraciones gubernativas y fuera asumida por la
sociedad civil, fue discutida en el Sistema de Consejos de Desarrollo. De este
proceso participativo emergi la Estrategia de Reduccin de la Pobreza Validada
(ERPV), en octubre de 2003.
La ERPV retom los compromisos de los Acuerdos de Paz en busca de mejorar,
en el corto y medio plazo, el nivel de vida de la poblacin ms pobre. Las estrategias
generales y especcas que incluy dicha estrategia fueron las siguientes:
L ESTRATEGIAS GENERALES:
Atencin preferencial al rea rural: debido a la ubicacin geogrca del fenmeno
de la pobreza (tanto extrema como general), la ERPV debe situarse prioritariamente
en el rea rural.
Fortalecimiento de la gestin pblica: la ERPV identic que deben incorporarse
nuevos sistemas de administracin que involucren los criterios de solidaridad,
eciencia y ecacia en el gasto pblico, as como fortalecer la capacidad de
recaudacin tributaria y los meca nismos que propicien la transparencia y la
auditora social.
Impulso a la descentralizacin: como un mecanismo para mejorar la infraestructura y
la focalizacin de los recursos, la estrategia con templ la descentralizacin poltica,
administrativa, scal y econ mica.
Aumento de la participacin ciudadana: debido al papel que sta puede de-
sempear en la planicacin del desarrollo y la auditora social a la gestin
pblica. En tal sentido, la ERPV visualiz que una delegacin de potestades
en los Consejos de Desarrollo tiene un papel fundamental.
39
39
L ESTRATEGIAS ESPECFICAS:
Crecimiento econmico con equidad: de manera que este brinde ma yores
oportunidades de empleo y, por consiguiente, de generacin de in gre sos.
Adicionalmente, resulta necesario el incremento en la recau dacin tributaria
y la priorizacin del gasto hacia las reas con mayor pobreza.
Inversin en capital humano: se consider necesario concentrar los es fuer zos
en la seguridad alimentaria, la educacin (primordialmente la preprimaria y
primaria) y la salud.
Inversin en capital fsico: para mejorar el nivel de vida de la poblacin en
situacin de pobreza, la ERPV identic la necesidad de incre mentar el gasto
dirigido al mayor acceso a agua potable y sa nea mien to bsico, caminos rurales
y electricacin rural.
Ejes transversales: como tales se identic a la interculturalidad, la equi dad de
gnero, la reduccin de la vulnerabilidad ante desastres natu rales y el manejo
sustentable del ambiente.
Aunque el proceso de elaboracin de la ERPV signic un ejercicio importante
en cuanto a la participacin ciudadana y el abordaje y dis cu sin del tema de
la pobreza, esta no lleg a ser representativa en cuanto al consenso de la
sociedad civil, ni fue plenamente implementada.
e) La inclusin del tema en los planes de Gobierno
Los gobiernos posteriores a la rma de la Paz han incluido en sus planes de trabajo
la voluntad de actuar en contra del fenmeno de la pobreza. Las lneas de accin
plantea das para el abordaje del tema durante las admi nistraciones del PAN y del
FRG se presentan a continuacin:
Perodo 1996 -1999. El Plan de accin 1996-2000 para el Desarrollo Social y Construccin de la
Paz establece que la poltica gubernamental de reduccin de la po breza se basa en los
criterios de subsidiariedad, solidaridad comunitaria, corres pon sabilidad y autoayuda,
focalizacin y cercana a las necesidades sentidas de la poblacin. Las lneas estrat-
gi cas de reduccin de la pobreza se habrn de orientar a la ejecucin de pro gramas de
emergencia, reformas administrativas y nancieras, el reor denamiento de las polticas
sectoriales y el mejoramiento de la ecacia del gasto pblico
Perodo 2000-2003. El objetivo fundamental de la matriz de poltica social fue:
Cons truir las bases que permitan, de forma sostenida, en el cor to y mediano plazo, ele-
var los niveles de bienestar y calidad de vida de todos los guatemaltecos y guate mal tecas,
especialmente los ms pobres y ms excluidos, y dar cumplimiento a los Acuerdos de Paz.
En este sentido, las acciones debieran orientarse a brindar especial aten cin a la educacin,
la salud, la vivienda y el medio ambiente. Adems del con te nido y propsitos de la matriz
de poltica social, se present en 2001 la ERP, y en 2003, la ERPV.
40
40
4. Interrelaciones existentes entre las Meta 1 y otras metas
La pobreza es multidimensional, y las Metas del Milenio capturan en gran parte
muchas de sus dimensiones. En el caso de la pobreza extrema, si bien representa
una dimensin monetaria de la pobreza, los vnculos que tiene con las dems Metas
son signicativos. Justamente, a lo largo de este Informe se exploran los vnculos
existentes entre la pobreza y las otras Metas. En esta seccin, se procede de otra
manera, pues se explo ra cmo otras Metas del Milenio inuyen en la pobreza.
Desde luego, las metas del milenio inuyen en la capacidad de la poblacin
de generar ingresos y en la equidad en la retribucin del trabajo. En el caso de
la educacin, como se puede observar en la grca I-5, la pobreza extrema se
reduce de forma importante en la medida en que la poblacin cuenta con mayor
escolaridad. Como en la mayora de las Metas, la relacin entre pobreza y edu-
cacin es recproca, ya que el hecho de ser pobre limita las oportunidades para
acceder a la educacin, as como para permanecer en la misma.

El informe del Proyecto del Milenio de Naciones Unidas identica los efectos de las
Metas del Milenio sobre la pobreza. En lo que se reere a la disponibilidad y calidad del
agua, su inuencia sobre la pobreza radica en que a) constituye un factor de produccin
en la agricultura y otras actividades econmicas; b) las inversiones en agua potable
son un factor determinante para el desarrollo local; c) la reduccin en la vul ne ra bilidad
relacionada con el agua reduce los riesgos en la produccin y las in ver siones; y d) una
menor degradacin de los ecosistemas mejora las condiciones de vida de la poblacin
pobre. Respecto a la igualdad de gnero, el efecto sobre la po breza opera a travs del
incremento en la productividad y el bienestar, el cual inclu so se traduce a siguientes
generaciones, adems de que la igualdad de gnero en la dotacin de capacidades y
acceso a oportunidades tiene el potencial de acelerar el crecimiento econmico.
La relacin entre pobreza
y educacin es recproca,
ya que el hecho de ser
pobre limita las oportuni-
dades para acceder a la
educacin, as como para
permanecer en la misma.
base en datos de la ENEI 2004.
Grfica I-5.Incidencia de la extrema pobreza
de acuerdo con el nivel educativo
41
41
5. Relacin entre la meta y la equidad de gnero
Si se compara con generaciones anteriores, en los ltimos aos ha mejo rado el
acceso a la educacin para las mujeres (esto se evidencia, por ejemplo, en los
niveles de logro educativo que se discuten en el captulo relativo a la educacin
primaria). Como consecuencia, ha aumentado la insercin femenina en el mercado
de trabajo, con el consiguiente incre mento en el nivel de ingresos y gastos de
los hogares; es decir, ha mejorado el nivel de bienestar de las mujeres y de los
hogares.
Sin embargo, an hay gran cantidad de mujeres que, por la falta de oportunidades
educativas y laborales, se han visto connadas a las tareas del hogar sin recibir remu-
neracin econmica por ello. Como resul tado, muchas mujeres y numerosos hogares
se encuentran bajo el umbral de la pobreza y la pobreza extrema. Hay que recordar, a
propsito de este tema, que, a diferencia de los hombres, las mujeres suelen dedicar
mayor tiempo a los quehaceres del hogar y al cuidado de los nios o nias sin importar
si se trata de hogares indgenas o no indgenas o si se vive en el rea urbana o rural.
En otras palabras, an persiste una marcada divisin del trabajo domstico entre ambos
sexos en perjuicio de las mujeres. En el siguiente cuadro se presenta el tiempo promedio
(en horas al da) que las mujeres (madres o hijas) dedican a los quehaceres del hogar
y al cuidado de los nios o nias segn diversas caractersticas de los hogares.
Cuadro I-2.Tiempo promedio dedicado a tareas domsticas en hogares
nucleares, segn caractersticas seleccionadas (2000), en horas por da
base en la ENCOVI 2000.
42
42
Con frecuencia, esta situacin resta a las mujeres autonoma para decidir sobre
cuestiones importantes para ellas y sus familias. Por ejem plo, an son muchas las
mujeres que deben pedir permiso al esposo o compaero para realizar gastos del
hogar o sobre la manera de adminis trar el dinero. No extraa, pues, que en cuanto
menor es el nivel educativo de ellas, es tambin menor el margen de decisin que
sobre tales aspectos tienen. En la grca I-6 se presenta la proporcin de mujeres
que deben pedir permiso sobre el uso del dinero, segn el nivel de educacin, el
origen etnocultural y el rea de residencia.
6. La relevancia de la diversidad cultural para alcanzar la meta
9
En la literatura especializada sobre el tema se ha ido creando el consenso de que la
pobreza es multidimensional.
10
Por lo tanto, los indicadores exclusivamente monetarios
(ya sea por medicin del ingreso o consumo) si bien resultan valiossimos, son
insucientes para capturar las mlti ples dimensiones que la pobreza implica. De
9
Esta seccin se apoya fundamentalmente en el marco analtico de los estudios del Banco
Mundial sobre pobreza tanto nacional (Guapa) como regional; en los hallazgos del estudio
del CEDLAS (2005) y en los principios tericos contenidos en el Informe Mundial de Desar-
rollo Humano 2005, La libertad cultural en el mundo diverso de hoy.
10
Instituciones que dedican importantes esfuerzos al estudio y reduccin de la pobreza, como
el Banco Mundial adoptan este marco analtico para entender la pobreza. Sin embargo,
otros estudios realizados, si bien no adoptan de manera explcita esa perspec tiva, podra
decirse que est contenida de manera implcita en el marco analtico y en las implicaciones
del mismo. Un ejemplo de lo armado es el estudio de Paes de Barros y colaboradores,
Crecimiento con equidad: la lucha contra la pobreza en Centroamrica (2005). Si bien este
estudio enfatiza la insuciencia de la capacidad productiva de una sociedad (y que, por lo
tanto, incide en su capacidad de generar ingresos), dicha capacidad produc tiva tiene detrs
una serie de determinantes asocia dos no a una, sino a varias dimensiones. Entre estas se
incluyen, aparte de la dimen sin econmica (por el efecto del crecimiento econmico y los
grados de desigual dad), dimensiones sociales y polticas, como inter venciones compensa-
torias, tipo de polticas sociales y grados de participacin social.
Grfica I-6. Mujeres de 15 a 49 aos que deben pedir permiso al
esposo o compaero sobre la administracin del dinero del hogar,
segn caractersticas, 2002
base en la ENSMI 2002.
43
43
acuerdo al marco analtico utilizado por el Banco Mundial, estas mltiples dimen-
siones estn rela cionadas con: 1) el bajo nivel y la modesta productividad de los
activos (intangibles o tangibles); 2) la exclusin de los mbitos institucionales,
sociales y polticos, entre otros; y 3) la vulnerabilidad a los riesgos y de sas tres
naturales y a las crisis econmicas.
Esta perspectiva de la pobreza, si bien es difcil trasladarla a trmi nos operacionales
y cuantitativos (cosa que no ocurre cuando se utilizan indicadores monetarios),
adquiere mucha relevancia cuando se la rela cio na con la diversidad cultural por,
al menos, tres razones: 1) la pobreza es mayor en la poblacin indgena que en
la no indgena;
11
2) dada la di versidad cultural, las estrategias de reduccin de la
pobreza no po dran ser totalmente homogneas si se quiere respetar y promover
dicha diversidad;
12
y 3) las concepciones de pobreza y bienestar que las per so nas
tienen, si bien pueden compartir algunos rasgos en comn, tam bin pueden estar
condicionadas por la cultura.
13
En Guatemala, al igual que en la mayor parte de pases de Amrica Latina,
la pobreza y la extrema pobreza son mayores en la poblacin indgena que en
la no indgena. Por ejemplo, a 2004 la pobreza extrema alcanzaba al 29% de la
poblacin indgena y al 15% de la no indgena (segn clculos basados en la
ENEI 2004). Las magnitudes de la pobreza y la pobreza extrema, as como las
diferencias marcadas entre indgenas y no indgenas, conducen a plantear el
siguiente desafo: para alcanzar la Meta nacional de reducir a la mitad la pobreza
extrema en 2015 es imperativo tomar medidas para que la poblacin indgena
supere la pobreza extrema.
En el estudio del CEDLAS (2005) se simulan los efectos de un pro grama de
transferencias, de tal manera que se logre la Meta para la poblacin indgena
(es decir, reducir en un 50% la pobreza extrema) y se observa el impacto en la
pobreza extrema nacional tomando como ba se los niveles observados en 2002.
En la siguiente grca se presentan los resultados del ejercicio de simulacin
relativo a Guatemala. Como puede observarse, si se alcanzara la Meta slo para la
poblacin ind ge na, se obtendra un enorme impacto en la reduccin de la pobreza
ex trema a nivel nacional y el pas se acercara al logro de la Meta.
11
Esta aseveracin est ampliamente evidenciada en varios estudios sobre la pobreza, tanto
respecto al Guapa como en estudios regionales del BM y de otros organismos internacio-
nales.
12
Por ejemplo, para aumentar la capacidad productiva se requiere, entre otras medidas, inver-
tir en capital humano (fundamentalmente educacin y salud). Sin embargo, la educacin
(especialmente primaria) y la salud pueden ser ofrecidas de acuerdo al contexto cultural de
la poblacin a la que van dirigidas. As sucede, por ejemplo, con la educacin bilinge.
13
La cultura puede entenderse como el sistema de principios, normas y prcticas por medio
del cual un grupo de personas entiende, organiza y regula su vida individual y colectiva.
Est articulada en varios niveles y relacionada con otras dimensiones: econmica, poltica
y otras ms.
44
44
Tomar en cuenta las anteriores consideraciones aparece como imprescindible
si se quiere alcanzar la Meta varias veces mencionada. Y muy en particular, debe
destacarse que el predominio de la pobreza en la poblacin indgena est
condicionado por factores que van ms all de la educacin, el gnero y la cultura.
Un estudio reciente del Banco Mundial sobre pobreza y pueblos indgenas en la regin
latinoamericana (Hall y Patrinos, 2005) presenta evidencias de que la pobreza afecta
particularmente a la poblacin indgena por varias razones, entre ellas: 1)la pobreza
se redujo de forma ms lenta en la poblacin indgena;
14
2) los pueblos indgenas
se recuperan de las crisis econmicas con mayor lentitud; 3) los programas de
reduccin de la pobreza llegan de manera desigual a la poblacin indgena; y
4) existe evidencia de posible discriminacin en las ganancias laborales en
detrimento de la poblacin indgena.
En suma, para alcanzar la Meta urge realizar decisivos esfuerzos que permitan
a la poblacin indgena superar la pobreza extrema, y esos esfuerzos, adems de
ser debidamente focalizados, deben ser sensibles y respetuosos de las diferencias
culturales.
7. Desafos y posible cumplimiento de la Meta
Para alcanzar la Meta de reducir la pobreza a la mitad es necesario com binar
mayores tasas de crecimiento per cpita con reducciones de la desigualdad, y
simultneamente implementar polticas sociales de probada ecacia para dotar
14
Esta armacin es vlida para el perodo 1989-2000, cuando el ritmo de reduccin de la
pobreza fue mayor en la poblacin no indgena. Adems, segn las ltimas estimaciones, el
aumento en la extrema pobreza fue menor en la poblacin indgena que en la no indgena.
Incluso, la incidencia de la extrema pobreza fue menor para la poblacin indgena en 2004
respecto a 1989, caso contrario de la poblacin no indgena.
Para alcanzar la Meta
urge realizar decisivos
esfuerzos que permitan
a la poblacin indgena
superar la pobreza ex-
trema, siendo debi-
damente foca lizados,
sensibles y respetuosos
de las diferencias cul-
turales.
Grfica I-7 Guatemala: Efecto en la Meta nacional si se lograra la
Meta para la poblacin indgena
INCIDENCIA (%) MEDIDA CON $ 1 PPA
Fuente: CEDLAS (2005).
45
45
a la poblacin de capacidades para superar la pobreza. Si bien el crecimiento
econmico es fundamental para reducirla, puede verse limitado si la poblacin no
cuenta con capacidades que les permi tan aprovechar las oportunidades existentes;
a la vez, la calidad del crecimiento econmico pro-pobre es fundamental, ya que
si este se orien ta hacia sectores que demanden con intensidad empleo, es un
factor determinante para reducir la pobreza de forma sostenible. Por otro lado,
tambin han de orientarse polticas de desarrollo rural, entre las cuales sobresalen
aquellas que inuyen el crecimiento del sector rural, como programas de acceso a
tecnologa agrcola, microcrdito y acceso a la tierra. Finalmente, el desarrollo de
las instituciones es tambin funda mental, por ejemplo: el mercado nanciero, los
derechos de propiedad y el Estado de Derecho.
En Guatemala, las mayores tasas de incidencia de pobreza extrema loca lizables
en el rea rural y en la poblacin indgena obligan no slo a mejorar la calidad y la
eciencia del gasto pblico, sino a mejorar el gr a do de pertinencia de las polticas y,
dada la debilidad nanciera del Estado, explorar mecanismos de focalizacin que sean
costo-efectivos. Las polticas generadoras de capacidades, como la educacin pblica,
la dotacin de activos, la seguridad en los derechos de propiedad y la ampliacin de
la cobertura de la infraestructura a zonas rurales y margi na das, han demostrado ser
importantes en la reduccin de la desigual dad.
15
Es importante continuar los esfuerzos por aumentar el gasto social, con
prioridad en las necesidades de la poblacin ms vulnerable, y lograr que las
intervenciones sean integrales, es decir, dirigidas principalmente a la construccin
de activos y la formacin de capital humano. De otra manera quienes sufren la
pobreza extrema no abandonarn perma nentemente esa lesiva situacin. Asimismo,
la gestin del sector pblico orientada al desarrollo social debe enfocarse hacia
el logro de resultados concretos y ecientes, lo que requiere la puesta en marcha
de un sistema de monitoreo y evaluacin de las estrategias de reduccin de la
pobreza, que ayude a garantizar el cumplimiento de los objetivos. Para ello urge
tambin el fortalecimiento del Instituto Nacional de Estadstica y del Sistema
Estadstico Nacional, en particular en lo que respecta a la aplicacin peridica de
encuestas que posibiliten el adecuado estudio y seguimiento de ese fenmeno.
Lo ms importante es visualizar que el cumplimiento de esta Meta s es
posible, pero para lograrlo se precisa, aparte de lo antes armado, mejorar el
clima de inversin y estimular las exportaciones, de tal forma que el crecimiento
econmico se eleve al 5.4%, o sea, a los niveles que el pas alcanz durante los
aos 60 y 70. Si el crecimiento econmico se combinase con una reduccin en la
15
Ver con ms detalle en Banco Mundial (2003).
46
46
desigualdad, en las proporciones que se indican en el siguiente cuadro, el alcance
de la Meta sera an ms probable.
16
Cuadro I-3.Escenarios de crecimiento econmico
y desigualdad para alcance de la Meta 1
8. Anlisis cualitativo de la informacin disponible para el
seguimiento de la Meta
El estudio y anlisis de la pobreza son de suma importancia para determinar la
magnitud del problema, para comprender cules son los factores que determinan el
fenmeno y para establecer polticas e intervenciones adecuadas destinadas a re-
ducirla. Para ello debe contarse con instrumentos de medicin peridica que adems
de cumplir con lo antedicho, permitan dar seguimiento y evaluar la ecacia de las
intervenciones realizadas (Coudouel et al., 2002).
Durante los ltimos aos se han realizado importantes avances por parte del
Gobierno y del Sistema Nacional de Estadstica (SEN), en cuanto al inters por
realizar encuestas de hogares. Estas tienen como objetivo estudiar y cuanticar
distintos fenmenos que caracterizan a la poblacin guatemalteca. Sin embargo,
pese a estos esfuerzos, no se ha logrado implementar la elaboracin sistemtica de
las encuestas, en especial de aquellas destinadas a la cuanticacin, comprensin
y monitoreo de la pobreza. En los ltimos quince aos se han realizado cuatro
tipos de encuestas de hogares relacionadas con los temas socioeconmicos, pero
con diversos objetivos especcos, como puede verse en el cuadro siguiente.
Fuente: CIUP (2005).
16
Estos escenarios se estimaron tomando en cuenta el dato de pobreza extrema para el 2000
(16%). En realidad, el pas debera haber crecido, del 2005 al 2015, a una tasa del 5.4%,
dado el escaso crecimiento del producto del 2001 al 2004. No obstante, hay que tomar en
cuenta dos factores muy importantes: el primero, que de acuerdo con la estimacin de la
pobreza en el 2004 (21.5%), las tasas de crecimiento necesarias debieran ser mayores. Sin
embargo, esto no puede armarse con certeza hasta no contar con mediciones ms conables
de la pobreza, las cuales resultarn de la prxima ENCOVI. El segundo factor que podra
alterar los escenarios son los efectos derivados de la tormenta tropical Stan, los cuales
no guran en estas proyecciones porque los mismos fueron realizados con anterioridad a
este fenmeno natural. Una medicin conable de los efectos de Stan sobre la pobreza
tambin podrn ser calculados con la nueva Encuesta de Condiciones de Vida. En todo
caso, los escenarios presentados deben ser vistos como el esfuerzo mnimo que Guatemala
debe realizar para reducir la pobreza extrema a la mitad.
47
47
En estudios anteriores, incluso en el presente, se ha tenido que ajustar la
medicin del fenmeno de la pobreza monetaria a las variables disponibles en ambas
encuestas, de manera que la medida de bienestar (el ingreso, en esta ocasin) tenga
los mismos componentes y permita cierto nivel de comparacin. Empero, como se
haba mencionado anteriormente, la ENCOVI es la fuente ad hoc para evaluar la
situacin de la pobreza en el pas y, por lo tanto, la proveedora de las ltimas
estimaciones ociales acerca de la pobreza extrema y general, adems de ser el
insumo principal para importantes documentos descriptivos y analticos sobre el
fenmeno de la pobreza en Guatemala.
17
En este sentido, no ser hasta que se
cuente con una segunda ENCOVI que podr analizarse adecuadamente la evolucin
de la pobreza en Guatemala a lo largo del tiempo.
Aun cuando puedan existir similitudes entre encuestas que permitan cierta
comparacin, las diferencias (exactitud en la pregunta realizada, no inclusin
de todas las variables necesarias, perodos de referencia distintos, etctera) no
han permitido realizar dos comparaciones estrictamente vlidas. Por otra parte,
existen diferencias en las caractersticas muestrales que, adems de impedir las
desagre gaciones deseables, pueden tener un efecto importante en los resultados.
Finalmente, debe mencionarse que existen debilidades para conocer al fenmeno de
la pobreza a niveles desagregados, principalmente en la perspectiva de gnero.
18
17
Cabe sealar que, para la medicin de la pobreza desde otros enfoques, el INE ha realizado
(sobre la base de los Censos de Poblacin y Vivienda de 1994 y 2002) Mapas de Pobreza
en funcin de las Necesidades Bsicas Insatisfechas.
18
Actualmente es posible conocer la pobreza segn sexo de acuerdo con la jefatura de hogar;
sin embargo, la informacin disponible no permite conocer la situacin de pobreza de las
mujeres dentro de hogares con jefatura masculina, ni la distribucin interna de los recursos
dentro de los miembros del hogar.
Cuadro I-4.Principales encuestas de hogares realizadas por el INE en
los ltimos quince aos
Fuente: Elaboracin de la
ASIES con base en diversos
documentos.
48
48
As pues, es imperativa la necesidad de fortalecer al INE y conso lidar el
SEN, tanto con recursos nancieros como humanos, de manera que se logre la
implementacin de encuestas de diversos tipos que permitan la medicin certera
de los principales fenmenos socioeconmicos que afectan a la sociedad
guatemalteca. En esta lnea, debe destacarse que, si bien existen dicultades
para dar seguimiento a los indicadores de la Meta 1, se ha mostrado un avance
en la elaboracin y mejoramiento de las encuestas de hogares durante los ltimos
aos. En este proceso, el Programa de Mejoramiento de Condiciones de Vida
MECOVI ha jugado un papel deter minante.
Cuadro I-5.Caractersticas muestrales de las principales encuestas
realizadas en los ltimos aos
Fuente: Elaboracin de la ASIES con
base en diversos documentos.
19
ENEI 4 (Febrero-marzo 2003)
49
49
B. Meta 2. Reducir a la mitad el porcentaje de
personas que padecen hambre
Se avecinan tiempos de escasez
Una da ms transcurre lentamente en una aldea del Oriente de Guatemala.
Es abril, y el calor crece de manera agobiante. A ratos, soplan dbiles
vientos que levantan nubes de polvo en el desolado patio de la casa donde,
en tiempos de mayor bonanza, se podan encontrar granos de caf puestos
a secar o a gallinas picoteando por aqu y por all. Adentro de la humilde
vivienda con paredes de tablas, techo de paja y piso de tierra, una familia se
dispone a almorzar, luego de hacer milagros a n de que la comida alcance
para la madre y sus tres hijos. El verano que est por terminar ha sido de
intensas y prolongadas sequas. El poco terreno, que en otros tiempos se ha
usado para la siembra de maz, luce casi desrtico ahora, pues apenas unas
cuantas matas de milpa lograron germinar. Por ello, el padre se ha visto
obligado a dejar la aldea y buscar en otros lugares algn empleo. An no
ha regresado, y los alimentos se agotan.
Al igual que sta, muchas familias guatemaltecas estn expuestas a la
inseguridad alimentaria y la desnutricin infantil, situacin extrema que
en muchos casos ha llegado a provocar la muerte.
El hambre es un agelo que afecta a una alta proporcin de la niez
guatemalteca. Este hecho compromete no slo la supervivencia de
una gran parte de nios y nias, altamente vulnerables a contraer
enfermedades por su estado de desnutricin, sino que disminuye las
posibilidades de desarrollo fsico e intelectual de quienes crecen con estas
limitaciones. Pero, contrariamente a lo que muchos opinan, el hambre
no proviene nicamente de la pobreza, sino que tambin es un factor
que condiciona a sta y la hace permanente. Ciertamente la sociedad
guatemalteca ha realizado avances en la reduccin de la desnutricin
en nios y nias, pero queda mucho por hacer.
base en datos de la ENSMI.
50
50
a) Indicadores establecidos
Para el seguimiento de esta Meta se han planteado a nivel internacional dos
indicadores: a) el de desnutricin global y b) el porcentaje de la poblacin por
debajo del nivel mnimo de consumo de energa alimen taria. Existe otro
indicador, la desnutricin crnica, que, si bien no forma parte de los indicadores
de seguimiento de las ODM,
20
se emplea en este Informe para ilustrar cmo afecta
la desnutricin a Guatemala, en general, y a distintos grupos de poblacin en
particular.
a. Desnutricin global: Mide el porcentaje de nios y nias menores de cinco
aos con un peso inferior al que correspondera a su edad.
21
b. Porcentaje de poblacin subnutrida: Es aquella proporcin de personas del
pas, no solamente nios como en el caso anterior, cuya ingesta de alimentos
es inferior a un nivel mnimo de requerimientos de dieta energtica.
c. Desnutricin crnica: Consiste en los nios menores de cinco aos cuya talla
es inferior a la que corresponde a su edad. Este indicador tiene la caracterstica
de reejar perodos sostenidos de desnutricin.
`
b) Ao base seleccionado para los indicadores
a. Desnutricin global. Para el monitoreo de este indicador han sido importantes
las ENSMI, que se han realizado en los aos 1987, 1995, 1998 y 2002. Debido
a que el punto de partida para medir el cumplimiento de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio es el ao 1990, de acuerdo con la disponibilidad de la
informacin se har referencia a la ENSMI ms cercana a ese ao, es decir, la
realizada en 1987. Como en ese ao la desnutricin global se ubic en 33.5%,
la meta para 2015 es reducirla a 17%.
b. Porcentaje de poblacin subnutrida. Para el clculo de este indicador, la fuente
ms conable son encuestas que contengan informacin so bre el consumo
de los hogares, en este caso, para poder comparar el consumo habitual de
alimentos expresado en trminos de energa ali mentaria (kilocaloras) con las
necesidades energticas mnimas. Se considera que la poblacin con un consumo
20
Segn UN Millenium Project (2005), el indicador de desnutricin global es el ms utilizado
porque permite reejar la tendencias de la desnutricin y su disponibilidad es mayor en
muchos pases para contar con datos subnacionales.
21
Tanto para este indicador como para la desnutricin crnica, un nio o nia se clasica
como desnutrido si su peso o altura son menores a dos desviaciones estndar de la medida
de patrn de referencia internacional utilizado por la OMS, CDC y NHCS.
51
51
de alimentos inferior a esas necesidades energticas mnimas est subalimen-
tada. En el caso de Guatemala, slo existe la ENCOVI 2000 para estimar este
indicador. Debido a lo anterior, se utilizan para este Informe las estimaciones
que realiza la FAO sobre el porcentaje de poblacin desnutrida.
22
c. Desnutricin crnica. Al igual que con la desnutricin global, se utiliza como
perodo de referencia 1987, que es el ms cercano a 1990. No existe una Meta
especca para este indicador.
2. Situacin actual de cumplimiento
Guatemala mostr reducciones importantes en la desnutricin global a partir del
dato de la lnea base, aunque el ritmo de avance se detuvo prcticamente desde
1998, ya que la reduccin fue mnima para 2002 (como puede verse en la grca
I-8). De acuerdo con UN Millenium Project (2005b), Guatemala y Honduras son
los pases latinoamericanos que padecen con mayor severidad este problema, con
tasas por encima del 20%.
El patrn de rezagos y desigualdad en la desnutricin global es similar al
mostrado en la extrema pobreza, por lo que la mayor severidad del problema
ocurre en la poblacin indgena y en el rea rural. En contraste, los resultados
ms recientes revelan que, al 2002, slo en el rea urbana se ha reducido la
desnutricin por debajo del valor de la Meta a nivel nacional, que es del 17%,
aunque tambin la poblacin no indgena estara muy cerca de alcanzar dicha
meta. Por otro lado, las mediciones respecto al gnero registran que la desnutricin
global es ligeramente mayor en las nias (22.9%) que en los nios (22.5%).
22
Segn explican Behrman, Alderman y Hoddinott (2004), la FAO estima el porcentaje de la
poblacin subnutrida de la siguiente forma: Primero construye estimaciones de la oferta
media por habitante de energa alimentaria sobre la base de la disponibilidad de alimentos:
la produccin nacional + inventarios - prdidas post-cosechas + importaciones + ayuda
alimentaria - exportaciones. Luego asume alguna distribucin de la oferta mencionada,
basada en datos sobre distribucin del ingreso o del consumo. La distribucin construida
es comparada contra el mnimo de requerimientos alimenticios, y de esta, la proporcin de
personas cuyo acceso es menor al mnimo requerido. Ver ms sobre el indicador en FAO
(2003).
Los resultados ms re-
cientes revelan que, al
2002, slo en el rea
urbana se ha reducido
la desnutricin por
debajo del valor de la
Meta a nivel nacional,
que es del 17%.
52
52
En Guatemala la desnutricin global muestra regiones de mayor in cidencia, como
el Noroccidente del pas, en el cual un 31% de los nios me nores de 5 aos tienen
un peso inferior al normal, mientras que en la re gin Metropolitana el porcentaje se
reduce al 15%. Cabe notar que durante el perodo de 1987 a 2002, en algunas regiones
se lograron avances sig nicativos en la reduccin de la desnutricin global, como la
regin Central, que redujo a la mitad el indicador, y las regiones del Suroccidente y
Noroccidente, cuya desnutricin global es 30% menor que la de 1987. Por el contrario,
en la regin Norte el porcentaje de nios con peso menor al de su edad permaneci
casi igual, como puede verse en el siguiente cuadro.
Grfica I-8. Evolucin de la desnutricin global
segn caractersticas del hogar (1987-2002)
Fuente: ENSMI.
Cuadro I-6. Desnutricin global segn regin (%)
Fuente: ENSMI.
Nota: n.d. no disponible
53
53
Por otro lado, las estimaciones de la FAO (2005) sobre la subnu tricin
muestran una tendencia contraria a la de la desnutricin global, ya que en el
indicador mencionado se habra mostrado una tendencia de incremento desde el
perodo 1990-92, con un porcentaje de 16% de personas subnutridas, y un valor
estimado del 24% para el lapso 2000-2002.
23
Por lo cual, segn la FAO, en Guatemala
existan, al 2002, alrededor de 2.8 millones de personas subnutridas.
En este caso, el aumento en la poblacin subnutrida se debe a la menor
disponibilidad de alimentos por habitante, o sea que, de acuerdo con
las estimaciones de la FAO, el ritmo de la oferta disponible de alimentos para
consumo humano no ha ido acorde con el crecimiento de la poblacin.
24
Segn
informacin de la FAO y del Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin
MAGA, de 1998 a 2001 la produccin de granos bsicos en el pas, en donde
se incluyen el arroz oro, el frijol y el maz, ha registrado una tendencia de leve
ascenso; a pesar de ello, tal como indica el estudio de Situacin de Seguridad
Alimentaria y Nutricional 2003, del Sistema de Naciones Unidas, la disponibilidad
per cpita de maz y frijol se redujo en un 30% y 42%, respectivamente, en la
dcada de los 90, lo cual cabe atribuirse a la reduccin de supercie sembrada de
estos productos y a fenmenos naturales signicativos, como el huracn Mitch,
que azot el pas a nales de 1998.
Debe precisarse que, en Guatemala, un gran porcentaje de familias depende
de la agricultura, alrededor de un 38% segn la ENEI 2004. Por tanto, la disponibilidad
de alimentos inuye en la nutricin de las familias, por una parte, a causa de
los ingresos provenientes de la venta de los mismos, los cuales les permiten
satisfacer sus necesidades, entre ellas, las nutricionales, y por otra, a causa del
autoconsumo.
El otro indicador mencionado, la desnutricin crnica, muestra la precariedad
de las condiciones en las cuales se desarrolla la vida de gran parte de la niez
guatemalteca. Si bien en este caso no se observa el deterioro que maniesta
el indicador de la FAO, los avances son muy escasos, ya que de 1987 a 2002 la
desnutricin crnica se redujo apenas del 57.9% al 49.3%. De hecho, al igual que
con la desnutricin global, los mayores avances se evidencian hasta 1995, aunque
la desnutricin crnica muestra un ligero empeoramiento en 2002, respecto a lo
observado en el perodo 1998-99.
23
Ver FAO (2004).
24
Dado que a. este indicador, como se explic anteriormente, depende tanto de la distribucin
del ingreso como de la disponibilidad de alimentos, y b. durante el perodo 1990-2002 el
primer factor no se alter dramticamente, ya que en las dos encuestas de hogares que
estn disponibles para el perodo de clculo del indicador de subnutricin, la distribucin
del ingreso, medida a travs del ndice de Gini, no empeor. Por lo tanto, los cambios en
las estimaciones de FAO se pueden explicar por una menor disponibilidad de alimentos.
La desnutricin
crnica, muestra la
precariedad de las
condiciones en las
cuales se desarrolla
la vida de gran parte
de la niez guate-
malteca.
54
54
Los limitados progresos obtenidos durante el perodo abarcaron solamente
a la poblacin no indgena, en la cual el problema se redujo de 48%, en 1987,
a 36%, en 2002. Durante el mismo perodo, de casi 15 aos, la reduccin de la
desnutricin crnica para la poblacin indgena fue apenas perceptible, al caer del
71.7% al 69.5%. A pesar de que la poblacin rural presenta las mismas brechas
respecto a la poblacin indgena, al menos su avance fue perceptible durante el
perodo, segn puede verse en la grca I-9. Las brechas que respecto de este
indicador cabe apreciar en el rea rural y en la poblacin indgena en cuanto a los
promedios nacionales, son mayores que en el caso de la desnutricin global.
Para la evolucin del indicador en trminos de las regiones del pas, en el
panorama se mezclan regiones con progresos, retrocesos y estan camientos. En lo
que se reere a progresos, el avance ms signicativo es el de la regin Central, ya
que la desnutricin, para 2002, equivale a un 62% de la reportada en 1987, adems
de que han existido reducciones para todos los aos respecto de los que existe
informacin. Las regiones Metropolitana y Suroriente, si bien presentan los valores
ms bajos, muestran un menor ritmo de reduccin, e incluso con retrocesos para
la regin Metropolitana de 1995 a 2002. Por otro lado, en la regin Noroc cidente
prcticamente no han existido avances en la reduccin de la desnutricin, y en
la regin Norte ha habido retrocesos importantes, con un ndice de desnutricin
que es, para 2002, hasta un 20% mayor que el de 1987, segn los datos de las
ENSMI. Dicha evolucin puede apreciarse en la siguiente grca.
Grfica I-9. Evolucin de la desnutricin crnica
segn caractersticas del hogar (1987-2002)
Fuente: Ensmi.
55
55
orientados al logro de la Meta
a) Esfuerzos del gobierno actual
La Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN) es prioritaria para el gobierno actual. A
la fecha, destaca como principal aporte de esta administracin la creacin de un ente
rector, la Secretara de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SESAN), cuya principal
atribucin es la de coordinar a los actores involucrados en la solucin del problema
de la inseguridad alimentaria en los diferentes niveles de actuacin: nacional,
departamental, municipal y comunitario. La creacin de la SESAN marca un hito
respecto de la importancia que hoy se da a la problemtica de la inseguridad
alimentaria y nutricional, y, de esta manera, se reconoce la voluntad poltica para
combatir este problema socioeconmico.
La SESAN fue creada mediante la Ley del Sistema Nacional de Se gu ridad Alimentaria y
Nutricional (SINASAN), aprobada en abril de 2005, en la cual se reconoce como un derecho
de todos los gua te maltecos acceder a una alimentacin que satisfaga sus necesidades
nutri cionales y sociales, condicin fundamental para el desarrollo integral de la persona
y de la sociedad en su conjunto. La aprobacin de la ley mencionada fue posible
gracias al trabajo de la Comisin del Frente Nacional Contra el Hambre, la cual retom
la discusin de la propuesta de Poltica de Seguridad Alimentaria y Nutricional y logr llegar
a acuerdos, donde participaron los ministerios involucrados en el tema de la Seguridad
Alimientaria y Nutricional
25
y la Mesa Nacional Ali mentaria.
26
La elaboracin consensuada
25
MSPAS, Agricultura, MINEDUC, MARN, MCIV, MINFIN y Ministerio de Trabajo.
26
Agrupa a representantes de sectores de la sociedad: sindicatos, organizaciones campesinas,
gremiales de empresarios agrcolas y pecuarios, grupos ambientalistas, gobierno, centros
acadmicos y cooperacin internacional.
Fuente: ENSMI.
Grfica I-10. Desnutricin crnica segn regiones del pas
56
56
de la Poltica de Seguridad Alimentaria y Nutricional tiene los siguientes objetivos: a)
romper el crculo intergeneracional de la desnutricin crnica en el pas; b) mejorar
la disponibilidad de alimentos bsicos; c) mejorar el aprovechamiento biolgico de
los alimentos; y d) evaluar y monitorear la situacin de la SAN en el pas.
Esta Ley recoge dichos acuerdos, y le da vida al SINASAN, cuyo ob je tivo es
es ta blecer y mantener, en el contexto de la Poltica de la SAN, un marco institu cional
estratgico de organizacin y coordinacin para prio ri zar, jerarquizar, armonizar,
disear y ejecutar, mediante planes apropiados, acciones de SAN. El SINASAN se
integra con un ente rector, que es el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria
y Nutricional CONASAN, la Sesan, una instancia de consulta y participacin
social, y el Grupo de Instituciones de Apoyo (ver detalle en la grca I-11).
Adems, la mencionada Ley, en sus aspectos nancieros, dispone que cada una
de las instituciones gubernamentales que forman parte del CONASAN asignen
recursos para la ejecucin de programas, proyectos y actividades congruentes
con la Poltica consensuada. Adems, se incluye en la asignacin presupues taria
especca, un medio punto porcentual (0.5%) del IVA.
Grfica I-11. Estructura del SINASAN
Fuente: Sesan.
57
57
Otra iniciativa que resalta, por el nfasis hacia la infancia de 0 a 5 aos y hacia
las mujeres en edad reproductiva, es el Programa Creciendo Bien, a cargo de la SOSEP,
el cual forma parte de la Estrategia de Guate Solidaria Rural. Creciendo Bien se
basa en modelos nacionales e internacionales cu ya efectividad de hasta el 80%
ha sido comprobada.
27
Se dene como un modelo innovador de autogestin que
promueve la SAN, impulsado por mu jeres, y cuenta con tres objetivos. El primero,
el desarrollo de prcticas pa ra la adecuada seleccin, preparacin y consumo de
alimentos, lo cual se pre tende lograr gracias a la capacitacin de la mujer y a
consejera perso na li zada. El segundo, educar en salud preventiva, con acciones
sostenibles para mejorar la condicin madre-hijo, familia y comunidad, lo cual se
piensa im ple mentar mediante la creacin de Unidades de Vigilancia Nutricional
co munitarias. El tercer objetivo, fortalecer la organizacin comunitaria para
asegurar procesos de autogestin y sostenibilidad de la SAN, mediante la orga nizacin
de grupos de apoyo comunitario. En este programa tambin par ticipan otras
entidades gubernamentales, gobiernos locales y sociedad civil.
Entre otras iniciativas gubernamentales enfocadas hacia esta temtica
merecen mencionarse, en primer lugar, la Poltica integral en favor de la niez y
adolescencia, de la Secretara de Bienestar Social, la cual incluye en sus objetivos
mejorar el estado nutricional de los nios y nias. Hay que recordar que la Meta
correspondiente a este objetivo persigue mejorar el estado nutricional de los nios
y nias reduciendo el bajo peso al nacer en un 20%, la desnutricin crnica y la
desnutricin global en un 50%, eliminando de manera sostenible las enfermedades
por deciencias de yodo y vitamina A, y disminuyendo la anemia por deciencia
de hierro y cido flico en un 30% para 2010. En segundo lugar, los Lineamientos
Bsicos y Polticas de Salud 2004-2008, del MSPAS, donde se han establecido
18 prioridades de salud y sus acciones especcas de prevencin, tratamiento y
rehabilitacin, las cuales, segn se expone en el documento respectivo, deben
desarrollarse para cada uno de los grupos humanos considerados desde la perspectiva
del ciclo de vida: neonato, lactante, nio, adolescente, adulto y adulto mayor.
Y nalmente, la Poltica Agropecuaria y Sectorial 2004-2008, del MAGA, la cual
contempla cuatro reas prioritarias: a) el desarrollo productivo y comercial de la
agricultura; b) el uso y manejo en la agricultura sostenible de los recursos
naturales renovables; c) el fortalecimiento de la institucionalidad pblica y privada
del sector agrcola; y d) la atencin a campesinos de escasos recursos, enfocada a
poblaciones y territorios con altos niveles de pobreza, de inseguridad alimentaria
y vulnerabilidad ambiental, impulsando programas de desarrollo con equidad de
gnero, considerando la diversidad cultural de la poblacin rural.
27
Promocin del Crecimiento-Banco Mundial y CEPREN de FUNDAZUCAR
58
58
b) Esfuerzos de gobiernos anteriores
A continuacin, un resumen de las principales acciones que forman el marco
ins ti tu cional y poltico para llevar a cabo acciones relacionadas con la Seguridad
Alimentaria y Nutricional, desde 1990 a la presente fecha.
28
De este componente de Guate Solidaria se excluyeron los gastos no relacionados con la
nutricin.
Recuadro I-4. Marco institucional y poltico
para llevar acciones en SAN (Perodo 19902007)
1990 - 1995 Durante el perodo comprendido entre 1990
y 1993 se form el Grupo Focal para la SAN.
1996 - 1999 En 1996 se constituye la Comisin Nacional de
Seguridad Alimentaria y Nutricional -CONASAN-
2000 - 2003 En 2001 se formula la Poltica Nacional de
Seguridad Alimentaria y Nutricional.
Creacin del Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria.
En 2002 el CONSAN fue disuelto y se cre el
Viceministerio de Seguridad Alimentaria y Nutricional
VISAN, adscrito al MAGA, mediante Acuerdo
Gubernativo 90-2003.
2004 2007 Durante la administracin del actual Gobierno,
para atacar el problema del hambre y la desnutricin se
cre, por Acuerdo Gubernativo No. 152 2004, de fecha 18
de mayo de 2004, la Comisin del Frente Nacional Contra el
Hambre FNCH.
Se llega a una Poltica Consensuada.
Aprobacin de la Ley de Seguridad Alimentaria
y Nutricional.
Creacin de la Secretara de Seguridad Alimentaria y
Nutricional, mediante Decreto 32-2005 del Congreso
de la Repblica.

Fuente: Prado (2005)
c) Oferta pblica de programas gubernamentales
A partir de la revisin de los principales programas del gobierno actual en el rubro
de Nutricin, Inversin en Infancia y Juventud, del programa de Guate Solidaria,
se estimaron los recursos gubernamentales que se han destinado para este tema,
28

los cuales pueden apreciarse en el siguiente cuadro. Entre este tipo de gastos, el
ms importante corres ponde al programa de alimentacin escolar, que abarca ms
59
59
del 50% del total. Durante 2004 dicho programa fue administrado por el MAGA,
y en 2005 por el Ministerio de Educacin. Figuran en seguida el com ponente de
seguridad alimentaria de FONAPAZ y el del Ministerio de Agricultura; en este ltimo
destaca la creacin, durante 2005, del programa del Vaso de Leche Escolar.
Si se aplica un enfoque ms amplio para medir los gastos relacio na dos con
los cuatro ejes de SAN,
29
y se incluyen aquellos que inuyen indi rec tamente (como
carreteras y fortalecimiento de la produccin de alimentos), la estimacin para
2004, de acuerdo con Prado (2005), sera igual a 4.19% del Presupuesto y 0.65%
como proporcin del PIB.
4. Identificacin de las interrelaciones
entre las meta 2 y otras metas
A partir del anlisis de los datos de la ENCOVI, se identicaron in terrelaciones entre
la desnutricin global y otros ODM. En primer lugar, si hubiera un incremento de
10% en la proporcin de hogares urbanos que cuentan con un sistema adecuado
de abastecimiento de agua potable, disminuira en 8.2% la probabilidad de que
exista desnutricin infantil global.
30
29
Los criterios utilizados para esta determinacin fueron los cuatro ejes de anlisis de la
misma: acceso a los alimentos, aprovechamiento biolgico, consumo y dispo nibilidad de
los alimentos.
30
Estos resultados concuerdan con Smith y Haddad (2000), citados en UN Millenium Project,
quienes estimaron que las mejoras en salud, agua y saneamiento con tri buyeron a la reduc-
cin del 20% en la desnutricin de 1970 a 1985.
Cuadro I-7 Distribucin de los recursos destinados
a nutricin en el programa Guate Solidaria
(millones de Q)
base en MINFIN y BANGUAT.
Nota: *Datos preliminares.
60
60
Cuadro I-8. Indicadores de desnutricin
segn nivel educativo de la madre (2002)
(Porcentajes)
En cuanto al nivel educativo del padre, un aumento de 10% en la
proporcin de padres que hayan completado al menos la primaria, reducir en
4.4% la probabilidad de que haya desnutricin infantil. Este resultado reconoce
la importancia del capital humano de la familia para inuir en la existencia de
nios con mejores niveles de nutricin. En este caso, se trata del vnculo entre
las Metas de educacin y nutricin: nios y jvenes mejor educados se convertirn
, con el paso del tiempo, en padres mejor educados, los que, a su vez, lograrn
criar hijos mejor nutridos. Se repite, pues, una verdad de validez universal: la
educacin es un factor de importancia para reducir la desnutricin. As, segn la
ENSMI, para los hijos de madres con nivel de educacin secundario, la desnutricin
global es hasta tres veces menor que para aquellas sin educacin.
Recuadro I-5. Costos sociales, econmicos
y ambientales de la desnutricin
De acuerdo con estudios de las Naciones Unidas (2004) y Pelletier, et al.
(2005), al menos un 54% de las muertes infantiles pueden ser atribuidas
a la desnutricin crnica. La nutricin adecuada permite a los nios
hacerle frente de mejor manera a las enfermedades e infecciones.
Adicionalmente, la desnutricin inuye en pobre desarrollo inte lectual
de los nios, el cual da inicio si existe mala nutricin de las madres.
Segn la FAO (2003), esta reduccin en las capa cida des cognitivas se
traduce en menor productividad e ingre sos ms bajos para el resto de
la vida. Los nios desnutridos tien den a entrar ms tarde a la escuela y
a abandonarla primero.
Dichas prdidas en la productividad se traducen en reducciones en el
crecimiento econmico, que pueden estar en un rango del 7% al 10%,
segn un estudio de Haggard (1999).
En cuanto al nivel educati-
vo del padre, un aumento
de 10% en la proporcin
de padres que hayan
completado al menos la
primaria, reducir en 4.4%
la pro ba bilidad de que
haya desnutricin infantil.
Fuente: ENSMI 2002.
61
61
Por ltimo, en lo que se reere a la relacin de la nutricin con la pobreza,
medida por medio del consumo per cpita en el hogar,
31
de acuerdo con estimaciones
realizadas con datos de la Encovi, un aumento del 10% en el consumo debiera
provocar una disminucin de 3.6% en la desnutricin global. El estudio de Marini
y Gragnolati, usando datos de la ENCOVI, coincide en cuanto a la relacin existente
entre pobreza y desnutricin, con diferencias signicativas de acuerdo con el nivel
de ingresos y situacin de pobreza, como se aprecia en la siguiente grca. Otros
estudios tambin identican los efectos de la desnutricin en el logro de otras
Metas, como en los casos de la educacin, el medio ambiente y la mortalidad
infantil (ver recuadro).
Existe tambin una interconexin entre pobreza, prcticas agrcolas poco
sostenibles, deforestacin y degradacin ambiental, lo cual, segn UN
Millenium Project (2005b), se convierte en un crculo vicioso. Por un
lado, el uso intensivo de la tierra y las malas prcticas agrcolas, combinados con
otros factores, provocan una mayor degradacin ambiental. Y por otro
lado, los fenmenos climticos provocados por la depredacin ambiental
hacen que la vulnerabilidad alimentaria de los hogares que dependen
de la agricultura sea mayor, al estar expuestos a fenmenos climticos,
como Mitch y Stan.
Fuente: Elaboracin propia con base en UN Millenium Project (2005b.)
31
El consumo es un indicador del bienestar de la familia, o sea, mientras mayor sea el consumo
per cpita del hogar, ms alejado estar este de la pobreza. El consumo de una familia est
relacionado con el volumen de recursos disponibles en una sociedad, el cual es resultado del
crecimiento econmico, y la distribucin de los mismos. Ver ms detalles en Paes (2005)
y en el captulo sobre pobreza.
Grfica I-12. Relacin entre pobreza y desnutricin (2002)
(% de la poblacin menor de 5 aos)
Fuente: Marini y Gragnolati
(2000), con base en datos
de la ENCOVI.
62
62
En cuanto a la erradicacin del hambre, los resultados de la ENSMI 2002 muestran
que la desnutricin crnica afecta a casi la mitad de la niez guatemalteca,
particularmente a la residente en el rea rural, con madres sin educacin e
indgenas. Estos nios y nias presentan deciencias en el crecimiento, como
consecuencia de la alimentacin inadecuada, situacin que generalmente est
vinculada muy estrechamente a las condiciones de pobreza de sus hogares. Tambin
se conrma la relacin inversa existente entre el nivel educativo de la madre y el
porcentaje de nios desnutridos.
La desnutricin crnica y/o el retardo en el crecimiento de las nias tiene
repercusiones durante su etapa reproductiva, ya que la baja estatura de una mujer
puede producir complicaciones en el embarazo y el parto. Por lo tanto, asume
especial importancia tener presente, tal como se indica en el estudio de situacin
de la SAN en Guatemala, 2003, realizado por el SNU, que el estado nutricional de
la mujer antes del embarazo determina el peso al nacer, es decir, que la salud de
la mujer garantizar la salud del nio o nia que est por nacer. Adicionalmente,
la desnutricin entre las mujeres en edad reproductiva adquiere relevancia dada
su estrecha relacin con las muertes maternas. As, alarma saber que, en 2002,
la anemia afect al 22.1% de las mujeres en edad reproductiva embarazadas y al
20.2% de las no embarazadas. La proporcin de mujeres con anemia embarazadas
y no embarazadas fue mayor entre las residentes en el rea rural, las de menor
nivel de educacin y las indgenas.
6. La relevancia de la diversidad cultural
para alcanzar la meta
Como se ha visto a lo largo de este captulo, la desnutricin predomina en la
poblacin pobre, los hogares menos educados, la poblacin rural y la poblacin
indgena, en la cual se concentran las primeras tres carac tersticas recin apuntadas.
De hecho, para la niez indgena la desnu tricin global y crnica es casi el doble
que para la niez no indgena, segn datos de la ENSMI y de la ENCOVI.
De acuerdo con Marini y Gragnolati (2000), aunque la poblacin ind gena
est ms rezagada que su contraparte no indgena, los indica dores muestran que
la desnutricin afecta ms a la etnia Mam y a otros grupos indgenas menores
de origen maya. El grupo ms aventajado, entre las etnias guatemaltecas, es el
Qeqchi, como puede verse en la grca I-13.
Los resultados de la EN-
SMI 2002 muestran que
la desnutricin crnica
afecta a casi la mitad de
la niez guatemalteca,
par ticularmente a la
residente en el rea
rural, con madres sin
educacin e indgenas.
63
63
Si bien los indicadores sobre desnutricin en la poblacin indgena
guatemalteca son elevados, investigaciones sobre el tema, como las de Gragnolati
(1999) y Pebley y Goldman (1995), basados en datos de la ENSMI, revelan que las
mayores deciencias observadas en la nutricin de la niez indgena se deben a
su condicin de pobreza, ya que dichas de ciencias no son mayores que en grupos
no indgenas que poseen un nivel socioeconmico similar.
32
Uno de los factores
que s se ha iden ti cado como signicativo ocurre cuando la madre o el padre no
hablan espaol, lo cual, segn Gragnolati (1999), reeja falta de pertinencia en la
prestacin de servicios y programas dirigidos hacia las madres y los hijos.
33
Pebley y Goldman (1995) encuentran que las diferencias se reducen cuando
coinciden la condicin socioeconmica y la altitud topogrca en la cual viven
las familias. Este ltimo factor, de acuerdo con las autoras, pudiera estar evi den ciando
aspectos de la pobreza rural, como cultivos en tierras de menor calidad, en las
cuales realizan su produccin gran parte de las comunidades indgenas. En este
sentido, hay que mencionar que, respecto a la poblacin no indgena,
34
una mayor
pro porcin de la poblacin indgena se dedica a la agricultura, incluyendo al ele vado
porcentaje de trabajo infantil indgena (70%). Este factor implica condi ciones de
vulnerabilidad adicionales, si se toman en cuenta las variaciones a las que son
32
Ambos estudios descartan que, por ejemplo, la baja estatura de los nios indgenas se deba
a razones de tipo gentico. Sin embargo, las condiciones de marginalidad prolongada que
padecen los indgenas se ven reejadas con mayor intensidad en la desnutricin crnica,
en la cual las brechas dentro del pas y respecto a otros pases son mayores, a la vez que
el descenso de la misma ha sido ms lento, si se compara con la desnutricin global.
33
Lo cual est validado por las percepciones de las Encuestas de la Comunidad del GUAPA
(ver Anexo 5 del GUAPA).
34
De la poblacin ocupada, de acuerdo con datos de la ENEI 2004 y estimaciones de PNUD/
INDH, un 66.2% de los hombres indgenas trabajan en el sector de agricultura, frente a un
40.2% de los hombres no indgenas. En el caso de las mujeres indgenas, un 30.5% trabaja
en el sector agrcola frente a un 6.5% de las mujeres no indgenas.
Grfica I-13. Desnutricin segn origen etnocultural (2000)
(Porcentajes de la poblacin menor de 5 aos)
Fuente: Marini y Gragnolati
(2000), con base en datos
de la ENCOVI.
64
64
sometidos sus ingresos por las condiciones uctuantes que afec tan al sector
agrcola, las cuales dependen tanto de factores internos como externos. En el
primero de los casos, los cultivos propios estn a mer ced de factores climticos
(sequas, inundaciones, etc.), as como del uso intensivo que se le da a la tierra,
lo cual reduce la productividad de esta. En lo que se reere a los factores externos,
para muchos indgenas que se emplean como jornaleros en ncas dedicadas a la
agroexportacin, sus ingresos o posibilidades de empleos se encuentran sujetos
a los vaivenes de los precios internacionales de los productos de exportacin.
7. Desafos y cumplimiento de la meta
De acuerdo con la evolucin reciente, y si las condiciones permanecen tal y como
estaban hasta la ltima medicin del indicador, realizada en 2002, resulta poco
probable que la Meta pueda ser cumplida. Sin embargo, de conformidad con los
escenarios de proyeccin que incluyen polticas sociales adicionales, es posible
aproximarse mucho a la Meta de reduccin de la desnutricin a nivel nacional (entre
18% y 20%), aunque esto no garantiza que el fenmeno que nos ocupa deje de
permanecer en niveles elevados entre la infancia indgena y rural. Por ello, como
se ha sugerido un poco antes, para acercarse a la Meta ser necesario contar con
polticas sociales adicionales, como aquellas que se orientan a los grupos ms
desfavorecidos (rural e indgena), y los programas de nutricin orientados hacia
los nios de 0 a 3 aos.
a) Desafos para alcanzar la Meta 2 del ODM 1
En cuanto a esta Meta, prevista para 2015, el principal desafo para el Estado
guatemalteco consiste en articular recursos y acciones destinados a disminuir la
desnutricin en el pas. Una de las tareas im por tantes ser la de optimizar y aumentar
el gasto social, con el obje tivo de cumplir la Meta, ya que la Seguridad Alimentaria
y Nutricional, incluye varios sectores de la vida nacional.
Segn la revisin nanciera realizada al preparar este Informe, en el corto
plazo debiera llegarse, por lo menos, a las cantidades ejecutadas en programas y
proyectos relacionados con la Seguridad Alimentaria y Nutricional en 1997, ao
posterior a la rma de los Acuerdos de Paz.
Por otra parte, a corto plazo debern establecerse los mecanismos necesarios
destinados a contar con informacin oportuna para el clculo de los indicadores,
para que se pueda monitorear el camino hacia el logro de la Meta objeto de anlisis.
Por ello, se requiere que se coordinen mutuamente todas las instituciones que
tienen a su cargo producir la informacin necesaria. Se necesita, asimismo, a
partir de la informacin gene rada, llevar a cabo procesos de evaluacin de las
intervenciones que se hagan en materia de la SAN.
65
65
Las polticas identificadas como potencialmente beneficiosas para el
cumplimiento de la Meta subrayan la importancia de lactancia exclusiva de la
madre, principalmente en las zonas urbanas. Por ejemplo, un aumento en el 10%
de nios cuyas madres les dan lactancia exclusiva podra reducir en un 8.9% la
desnutricin en zonas urbanas. En este sentido, debe recordarse la importancia
que los estudiosos conceden a la lactancia materna, ya que provee al/la infante
de benecios nutri cionales, inmunolgicos y psicolgicos.
En otra perspectiva, y segn se expuso en la seccin 4, deben apro vecharse
las interrelaciones que existen entre esta meta y otras, espec camente en cuanto a:
a) la inuencia que tiene el hecho de que el padre termine la primaria completa;
b) la dotacin de sistemas de agua y sanemiento; c) la reduccin integral de la
pobreza. Otra variable signi cativa para disminuir la desnutricin, en el caso
del rea rural espec camente, es la cercana de un centro de salud de primera
categora.
Lo explicado en los prrafos anteriores debe combinarse con la necesidad
de seguir avanzando en la prestacin pertinente de servicios, lo cual implica no
solamente la prestacin bilinge de los servicios, sino tambin incluir la dimensin
cultural como componente de los programas nutricionales. Por ejemplo, el programa
denominado Vaso de Leche ha tomado en cuenta que la poblacin indgena (y mucha
poblacin guatemalteca) no cuenta con una enzima que procesa la lactosa.
8. Anlisis cualitativo de la disponibilidad y calidad de
informacin y de la factibilidad de establecer un sistema
responsable de seguimiento de los indicadores
Para monitorear la situacin de desnutricin han sido de valiosa importancia,
como se expresa al inicio de este Informe, las Encuestas Nacio nales de Salud
Materno Infantil (ENSMI); sin embargo, si bien este instrumento permite medir
la evolucin y los patrones de la desnu tri cin, se ha realizado con una periodicidad
de cuatro aos en pro me dio. Por lo tanto, se requiere llevar a cabo otros esfuerzos
que permitan con tar con informacin ms peridica sobre la situacin de la
des nu tricin en el pas.
Por otro lado, debe precisarse que no ha existido una coordinacin interins-
titucional con base en la cual se pueda monitorear la situacin del pas ao
con ao, en especial para el clculo de los indicadores planteados en la Meta 2
(ODM1). Con todo, es preciso reconocer ciertos esfuerzos, como la creacin, en
1997, segn la Resolucin No. 5095 del Ministerio de Salud Pblica y Asistencia
Social MSPAS, del Sistema de Informacin Gerencial en Salud, el cual persigue,
entre otros ob je tivos, fortalecer la capacidad de anticipacin, toma de decisin y
reso lucin de la gestin descentralizada en la prestacin de servicios de salud.
66
66
En lo que se reere al clculo de los indicadores sobre la subnutri cin
realizados por la FAO, es preciso mejorar las estadsticas de la produccin de
alimentos, informacin que en muchos pases no es del todo able (Behrman,
Alderman y Hoddinot, 2004).
Existen esfuerzos nacionales para mejorar la situacin del moni toreo de la
meta del hambre, como el del grupo Giisan, el cual ha colabo rado en la propuesta de
una serie de indicadores para el monito reo de la situacin de la SAN, que abarcan:
a) la disponibilidad de alimentos; b)la produccin interna; c) la comercializacin
interna y la comercia lizacin externa de alimentos; d) la asistencia alimentaria;
e) la capacidad adquisitiva de la poblacin; f)el ingreso y los precios; g) el
compor tamiento alimentario del consumidor; h) el nivel educativo; i)la morbilidad
relacionada con la nutricin; j) la cobertura de los servicios de salud y saneamiento;
y k) indicadores para medir las condiciones nutricionales de la poblacin. De
acuerdo con las instituciones que con for man el Giisan, si se adoptaran estos
indicadores permitiran asesorar en la toma de decisiones de este sector. No
obstante, muchos de los indi cadores propuestos dependen de la disponibilidad
de la informacin por parte de las instancias respectivas, como el INE, el MAGA,
el MSPAS, la SEGEPLAN, los mercados municipales, el MINEDUC, el Ministerio de
Trabajo, y de la realizacin de estudios especcos sobre algunos temas. En este
sentido, la existencia de un ente coordinador en el tema de Seguridad Alimen-
taria, como la SESAN ,y los esfuerzos de integracin del SEN que realiza el INE,
deben contribuir a una mejora en la coordinacin de las entidades involucradas,
as como de la calidad y dispo nibilidad de la informacin requerida.
Noj
Noj representa el conocimiento, las ideas y la sabidura. Tambin
representa el eterno movimiento del cielo y la tierra.
Es la conexin de la mente csmica universal con la mente del ser
humano. La energa de un da Noj es propicia para alimentar la
mente, pedir claridad en las decisiones y tener sabidura.
II. Lograr la educacin primaria universal:
una tarea posible y necesaria
69
LOGRAR LA EDUCACIN PRIMARIA UNIVERSAL: UNA TAREA POSIBLE Y NECESARIA
69
A. Meta 3. Velar para que, en 2015, todos los nios y nias
puedan terminar un ciclo completo de enseanza primaria
Las puertas que la educacin abre
Este ao, Juan Pablo no pudo inscribirse en la escuela. A pesar de sus siete
aos, ya debe trabajar para ayudar a mantener a su familia que, con l, suma
seis hijos, entre hermanos y hermanas. Cada maa na, un poco nostlgico
y curioso, observa cmo otros nios y nias, se dirigen a sus escuelas. Son
afortunados, si se consi dera que otros nios y nias del pas, al igual
que Juan Pablo, en lugar de estar en la escuela deben traba jar, ya sea
en el campo o en la ciudad. Aos des pus, quiz los nios que ahora
van a la escuela desarrollen sus talentos y sean mdicos, abogados o
ingenieros y podrn decidir mejor qu vida lleva rn. A dife ren cia de ellos,
probablemente Juan Pablo no ser tan afortu na do. La diferencia: unos
tuvieron la oportunidad para ingresar y terminar la escuela; Juan Pablo,
como tantos otros, ni siquiera pudo inscribirse en ella.
para el monitoreo de la Meta
En Guatemala, la enseanza primaria
35
se imparte en seis grados, correspondiendo
un ao por cada grado. Para medir y conocer cmo se est cumpliendo la Meta de
lograr la educacin primaria universal en 2015 se han establecido tres indicadores
internacionales; stos son: 1) la tasa de matrcula neta en la enseanza primaria o
tasa neta de escolaridad (TNE), 2) el porcentaje de los estudiantes que comienzan
el primer grado y terminan el sexto grado, y 3) la tasa de alfabetizacin de las
personas en edades comprendidas entre los 15 y los 24 aos.
35
Se entiende por educacin primaria a aquellos programas destinados a proporcionar a los
alumnos una slida educacin bsica en lectura, escritura y aritmtica, junto con cono-
cimientos elementales en otras asignaturas como la historia, geografa, cien cias naturales,
ciencias sociales, arte y msica, segn la Clasicacin Internacional Normalizada de la
Educacin creada por la UNESCO en 1975 y actualizada en 1997, conocida como CINE97,
y la cual organiza la informacin de acuerdo con niveles de educacin y a las reas del
conocimiento que stos abarcan, para propsitos de comparacin y medicin internacio-
Fuente: Clculos con base en:
a. Estadsticas continuas del
MINEDUC y Censo Nacional
2002; y b. ENS89 y Censo
Nacional 2002.
70
70
Adems de los tres indicadores arriba mencionados, se utilizan otros dos
alternativos: 4) la tasa de nalizacin de la enseanza primaria y 5) lo que se
conoce como el logro educativo, Guadalupe, C. y Louzano, P. (2003). A con-
tinuacin se explican los indicadores y el ao base seleccionados para monitorear
el avance en el logro de la Meta.
a. La Tasa Neta de Escolaridad (TNE) se reere al nmero de alumnos entre los
7 y 12 aos
36
que se inscribieron en el nivel de educacin primaria dividido
el total de la poblacin de esas edades. Este indicador es importante debido
a que el primer paso para terminar la primaria consiste en que los nios y las
nias puedan inscribirse; es decir, que tengan acceso a la enseanza.
b. La tasa de nalizacin de la enseanza primaria corresponde al nmero de
estudiantes que terminan el sexto grado de primaria como proporcin de las
personas de 12 aos de edad.
c. El logro educativo consiste en la proporcin de personas de un determinado
grupo de edad que ha logrado una escolaridad equivalente a la duracin de la
enseanza primaria (por ejemplo, las personas entre 10 y 14 aos, 15 y 19,
20 y 24, y as sucesivamente). Una ventaja de este indicador es que permite
obtener un panorama de cmo ha evolucionado la ensean za primaria a lo
largo del tiempo.
d. El porcentaje de los estudiantes que comienza el primer grado y termina el
sexto grado es un indicador que pretende medir el grado de xito del sistema
educativo para retener a los alumnos de un grado al siguiente. Entre otros
aspectos, este indicador reeja cul es la magnitud de estudiantes que no
culminan sexto grado, ya sea que dejen la escuela antes o durante el ltimo ao
de primaria. A este indicador tambin se le denomina tasa de supervivencia.
e. La tasa de alfabetizacin de las personas en edades comprendidas entre los
15 y los 24 aos se reere al porcentaje de poblacin del rango de edad
mencionado que tiene la habilidad para leer, escribir y comprender una oracin
breve relacionada con la vida cotidiana. Generalmente, esta informacin se
obtiene por medio de censos, encues tas de hogares o registros estadsticos
de otras entidades pblicas, y se les pregunta directamente a las personas si
tienen las habilidades bsicas de lectura y escritura.
Debe subrayarse que, de todos los indicadores antes presentados, tomando
en cuenta sus alcances y limitaciones, slo tres parecen acercarse a la mejor
medicin de la Meta (que todos los nios y todas las nias nalicen la primaria).
Estos indicadores son: la tasa de nali zacin de la primaria, el porcentaje de
36
Las cuales son, con pequeas variaciones, las edades normativas para estudiar la primaria
en Guatemala.
71
71
nios que comienzan primero y terminan sexto, y el logro educativo. Los otros
dos indicadores hacen referencia a aspectos relacionados con el tema, pero no
al hecho de completar la primaria (la TNE mide el acceso y la otra es la tasa de
alfabetizacin).
a. Tasa Neta de Escolaridad (TNE). Para calcular este indicador se puede utilizar
la informacin de los registros administrativos del MINEDUC y la informacin
de encuestas de hogares y censos realizados por el INE. Aunque el MINEDUC
cuenta con registros continuos desde 1991, la Unidad de Informtica (UDI) de
dicho ministerio contiene algunas deciencias y fallas en los datos de 1991 a
1993, por lo que su utiliza cin no es aconsejable. Por otro lado, debe tomarse
en cuenta que en el pas los censos se realizan cada diez aos, aproximadamente.
Por tales razones, con el n de calcular este indicador se parti de los regis tros de
1994 del MINEDUC (para conocer el nmero de alumnos entre 7 y 12 aos que
se inscribieron en la primaria) y de las proyec cio nes de poblacin a partir del
XI Censo de Poblacin que el INE rea liz en 2002 (para conocer la poblacin
total en edades entre 7 y 12 aos).
b. Tasa de nalizacin de la enseanza primaria. El ao base para este indica-
dor es 1994, por la abilidad de los datos del MINEDUC. Esta informacin se
combina con los datos de poblacin utilizando las pro yec ciones respectivas
efectuadas a partir del ltimo Censo Nacional de Poblacin (2002).
c. Logro educativo. En este Informe se utiliz 1989 como ao base (a partir de
ENS89); este ao permite observar la evolucin a partir de los censos posteriores
(1994 y 2002).
d. Alumnos que comienzan primer grado y terminan sexto. Para calcular este
indicador se usa el mtodo de cohorte reconstruida
37
a partir de la informacin
sobre la matrcula y promocin segn el grado, de manera que se obtiene la
informacin de los estudiantes que ingresa ron a primaria en un ao dado y
terminaron sexto grado seis aos despus. Al igual que para los dos primeros
indicadores, el ao base para este indicador es 1994, pues es el ao a partir
del cual se cuenta con informacin able.
37
En un modelo de cohorte reconstruida para primaria, se calcula la relacin entre los alum-
nos egresados en el ao t + n y los matriculados en el ao t. En este caso, t es el ao
seleccionado con los datos de los alumnos inscritos en primero primaria, n es 5 (el primer
grado ms 5 aos para completar los 6 aos de primaria). Por ejemplo, para saber en 1996
la proporcin de alumnos que egresan de 6 grado, el ao t sera 1991, pues ese ao se
supone que se inscribieron en 1er. grado, y as sucesivamente para cualquier otro ao.
72
72
e. Tasa de alfabetizacin de las personas en edades comprendidas entre los
15 y los 24 aos. Para establecer esta tasa, al momento de efectuar las
encuestas o censos se le pregunta a la persona que declare si tiene o no esta
habilidad. En 1989, se realiz la Encuesta Nacio nal Sociodemogrca (ENS89)
y se formul tal pregunta, que incluy a las personas de esas edades. Por ser
el ao ms cercano a 1990 en que se cuenta con la informacin necesaria, el
ao base que se propone para este indicador es 1989.
a) Evolucin de la tasa neta de matrcula
en la enseanza primaria (1994-2004)
Como puede notarse en la grca II-1, los nios estn por encima del promedio
nacional y, en todos los casos, las nias se hallan por debajo de dicho promedio.
Sin embargo, es importante enumerar dos aspectos positivos: 1) ha aumentado
considerablemente la matrcula tanto para nios como para nias, pasando de
cerca de 70% a cerca de 90%, y 2) la diferencia en matrcula entre nios y nias
se ha reducido a la mitad entre 1994 y 2004, pasando de una diferencia de 8%
a 4%, aproximadamente. Adems, si se considera que, tanto para nios como
para nias, la TNE ha alcanzado el 90%, se est bastante cerca de que, a 2015,
se logre una matrcula del 100% (lo cual se discutir con mayor detalle en la
seccin 7).
Fuente: Elaboracin a
partir de la informacin
del MINEDUC y de
proyecciones del INE
(2004).
Grfica II-1. Evolucin de la TNE en la enseanza primaria
segn sexo (1994-2004)
73
73
b) La tasa de finalizacin de la enseanza primaria
Este indicador muestra un comportamiento similar a la tasa de super vivencia (ver
cuadro II-2). Sin embargo, contiene valores ligeramente mayores, pues puede
incluir a estudiantes en sobre-edad (alumnos que cursan un grado en una edad
superior a la recomendada). Al observar la evolucin a partir del ao base, puede
notarse que este indicador mues tra un avance positivo, pues, en promedio,
cada vez hay mayor nalizacin de la primaria. Sin embargo, cabe advertir que
los hombres guran por arriba del promedio nacional, mientras que las mujeres
muestran de manera sistemtica valores por debajo de dicho promedio.
Fuente: Elaboracin a partir
de informacin de MINEDUC,
INE (2004) y Proyecto Medir.
Cuadro II-1.Evolucin de la tasa de finalizacin
de la enseanza primaria segn sexo (%)
c) Evolucin del logro educativo
Como se aprecia en la grca II-2, en trminos generales puede armarse que ha
habido una evolucin positiva, pues las generaciones recientes presentan mayores
logros educativos que las anteriores.
Grfica II-2. Evolucin del logro educativo
en Guatemala (1989-2002)
Fuente: Elaboracin con base
en ENS89 y en los Censos
Nacionales XI de Poblacin y VI
de Habitacin 2002.
74
74
Sin embargo, pese a los mayores logros educativos que se reportan en los promedios
nacionales, los avances no han sido iguales para todos los segmentos poblacionales.
Por ejemplo, los hombres muestran mayores logros educativos que las mujeres, y la
poblacin indgena maniesta niveles ms bajos que la poblacin no indgena.
d) Alumnos que comienzan primer grado
y terminan sexto grado (1994-2003)
Aunque no se llevan registros especcos sobre cuntos alumnos comienzan y terminan
la primaria (sin repetir y en edad normativa), existen publica ciones ocasionales
del MINEDUC que permiten calcular, para ciertos aos, este indicador tanto para
hombres como para mujeres. En el siguiente cuadro se presenta esta informacin
para algunos aos entre 1994 y 2003.
Grfica II-3. Logro educativo segn sexo y origen etnocultural (2002)
de los Censos Nacionales
XI de Poblacin y VI de
Habitacin 2002.
Cuadro II-2. Evolucin de la tasa
de supervivencia segn sexo (%)
Fuente: Elaboracin a
partir de informacin del
MINEDUC y el INE (2004).
Se puede observar que, cada vez ms, los nios y las nias terminan la primaria, aun que
los nios mantienen ventaja sobre aqullas. En otras pala bras, aunque muchos ni os y
nias se inscriben en la primaria, no logran completarla y se retiran antes o duran te el sexto
grado de prima ria; este hecho ocurre ms frecuentemente en las nias.
75
75
e) Tasa de alfabetizacin de las personas
de 15 a 24 aos (1989-2002)
En un perodo de trece aos, la tasa de alfabetizacin aument 7.4% a nivel nacional;
sin embargo, los avances han sido desiguales segn deter minadas caractersticas
de la poblacin. Por ejemplo, como se observa en el siguiente cuadro, aument
la alfabetizacin (por encima del promedio nacional) de las mujeres, la poblacin
indgena y la poblacin del rea rural; lo mismo puede decirse de los habitantes de
la regiones Noroccidente y Suroccidente. Sin embargo, pese a estos avances, an
se mantienen importantes brechas, pues la tasa de alfabetizacin es mucho mayor
para el rea urbana que el rea rural, la de los hombres mayor que la de las mujeres,
la de los no indgenas que la de los indgenas y, al observar las tasas por regin, se
observa que la mayor tasa la tiene la poblacin del rea Metropolitana (93.9%) y la
menor, la regin de Noroccidente (con 68.4%).
Cuadro II-3. Tasa de alfabetizacin de las personas
de 15 a 24 aos de edad (%)
de ENS89 y de los Censos
Nacionales XI de Poblacin y
VI de Habitacin 2002.
76
76
Se ha avanzado en el cumplimiento de la Meta? La evolucin de los
indicadores muestra que ha habido avances; en particular, se notan signicativos
logros en la matrcula. Sin embargo, observando los indicadores que mejor se
acercan a la medicin de la Meta (la tasa de na lizacin, la tasa de supervivencia
y el logro educativo), es evidente que deben hacerse importantes esfuerzos para
que todos los nios y nias culminen la primaria. En trminos generales, de diez
nios que ingresan a primaria, seis logran culminarla en el tiempo establecido,
y, en el caso de las nias, slo la mitad la logran terminar.
Adems, debe enfatizarse que, para todos los indicadores presen ta dos, el
avance en la Meta 3 ha sido desigual pues, generalmente, la poblacin rural, la
poblacin indgena y las mujeres se encuentran reza gados respecto de sus contra-
partes. Si se quiere alcanzar la Meta, han de superarse estas brechas, y para ello
se requiere analizar las causas del fenmeno y proponer medidas respecto de este
tema; esto se har posteriormente en este captulo.
a) nfasis de la Meta en los planes y estrategias nacionales
De diversas maneras y consecutivamente, la educacin primaria ha recibido particular
atencin en el pas, tanto de parte de los diversos gobiernos como gracias a esfuerzos
realizados desde la sociedad civil y desde la cooperacin internacional. En este apartado
se mencionarn los esfuerzos ms recientes orientados al logro de la Meta.
El Plan Nacional de Educacin 2004-2007 y la Reforma Educativa. El Plan
Nacional de Educacin 2004-2007 establece como meta alcanzar la cobertura de
la primaria completa, y plantea lograr una tasa neta de esco laridad de 75% en el
nivel preprimario y de 100% en el nivel prima rio. Hace poco tiempo, fue presentada
al MINEDUC una pro puesta para los prximos 20 aos, denominada Visin Educacin,
orien tada a mejorar y ampliar la educacin, particularmente la primaria.
El esfuerzo ms reciente por integrar las propuestas existentes lo constituye la
Estrategia Nacional de Reforma Educativa que present el MINEDUC. Esta estrate-
gia est orientada al logro de resultados y descansa en cuatro lineamientos: 1)
calidad educativa, 2) carrera docente, 3) nuevo modelo de gestin y 4) mejoras
en la infraestructura escolar.
Esfuerzos anteriores. En 1995 se formul el Plan Nacional de Accin de Edu-
cacin para Todos en Guatemala.
38
En dicho Plan se j la meta de aumentar
la cobertura de la poblacin entre 7 y 14 aos hasta alcan zar una tasa neta de
38
MINEDUC (1999).
En trminos generales,
de diez nios que in-
gresan a primaria, seis
logran culminarla en el
tiempo establecido, y,
en el caso de las nias,
slo la mitad la logran
terminar.
77
77
escolarizacin del 85% al ao 2000. Luego, con la rma de los Acuerdos de Paz,
39

se estableci la necesidad de reformar el sistema educativo y se denieron las
principales lneas conceptuales y estratgicas que deban caracterizar la reforma
de la poltica educativa en Guatemala. Algunos de los compromisos derivados de
estos Acuerdos son: i) Facilitar el acceso de toda la poblacin entre 7 y 12 aos
de edad, a por lo menos tres aos de escolaridad, antes de 2000; ii) Ampliar el
porcentaje de alfa betismo a un 70% para 2000, y iii) Incrementar en 50%, para
2000, el gasto pblico ejecutado en educacin con relacin al PIB, respecto del
gasto ejecutado en 1995.
El 20 de marzo de 1997 se constituy la Comisin Paritaria para la Reforma
Educativa, que se encarg de disear la Reforma, y en octubre de 1997 se form
la Comisin Consultiva para la Reforma Educativa, en cumplimiento del Acuerdo
Socioeconmico. Esta comisin elabor, mediante procesos de consulta, el Plan
Nacional de Educacin de Largo Plazo.
40

En el perodo de Gobierno 1996-2000, se estableci como poltica edu ca tiva
ampliar la cobertura del sistema educativo, especialmente en los niveles de
educacin preprimaria y primaria, con nfasis en la educacin bilinge intercultural
y en la educacin de la nia, en las rea rural y urbano marginal, en particular en los
tres primeros grados del nivel primario, a n de lograr la universalizacin en estos
tres grados para 2000.
b) Legislacin relacionada con el tema
En Guatemala, la educacin primaria goza del respaldo legal al ms alto nivel,
pues se fundamenta en la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala y
en la Ley de Educacin Nacional. La Constitucin, vigente desde1985 establece,
en el artculo 71, que es obligacin del Estado proporcionar y facilitar educacin
a sus habitantes sin discriminacin alguna. Y en el artculo 74 maniesta que los
habitantes tienen el derecho y la obligacin de recibir educacin inicial preprimaria,
primaria y bsica dentro de los lmites de edad que je la ley. La Ley de Educacin
Nacional se legitim por medio del Acuerdo Legislativo 12-91, de fecha 9 de enero
de 1991. En ella se contemplan los principios, nes, obligaciones del Estado y
de los actores del proceso educativo, y se estipula que se ha de proporcionar una
educacin integral, con el propsito de preparar al educando para el trabajo, la
convivencia social y el acceso a mejores niveles de vida. Adems, contempla que
39
MINUGUA (2002). El Acuerdo para el Reasentamiento de las Poblaciones Desarraigadas por el
Enfrentamiento Armado, el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconmicos y Situacin Agraria, y
el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas contienen los principales
compromisos respecto de la educacin.
40
Especcamente, el Plan Nacional de Educacin de Largo Plazo 2000-2020, y posteriormente,
el Plan Nacional de Educacin de Largo Plazo 2004-2023.
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78
el Estado deber incrementar la asig nacin presupuestaria a la educacin hasta
alcanzar el 7% del Producto Interno Bruto en relacin con el aumento de la po-
blacin escolar y el mejoramiento del nivel educativo del pas.
c) Oferta de programas que inciden en la Meta 3
Debe indicarse que ha habido diversos programas orientados a lograr la Meta,
los cuales enfatizan varios aspectos, tales como la alfabetizacin, la cobertura,
la calidad, la pertinencia cultural y los programas de apoyo.
Importantes logros en la alfabetizacin. Desde 1991 hasta la actua lidad,
el Comit Nacional de Alfabetizacin (Conalfa) ha coordinado el proceso de
alfabetizacin a nivel nacional con la colaboracin de ONG y OG, para llevar a cabo
la ejecucin del proceso de la alfabetizacin y postalfabetizacin en castellano
y en 18 idiomas mayas. Esta cooperacin se ha concretado en tres mecanismos:
cartas de entendimiento, contratos y convenios. Como se explic en la seccin
2, aunque hay brechas en las tasas de alfabetizacin, los esfuerzos realizados
han sido positivos, pues las tasas de alfabetizacin han aumentado, en particular
para las muje res, la poblacin indgena y la poblacin rural.
Aumento de la cobertura del nivel primario. El nivel primario ha si do atendido
en la modalidad regular (en idioma espaol) y en la mo da lidad de educacin bilinge
(en idiomas mayas, garfuna y xinca). Mediante el Acuerdo Gubernativo No. 457-96 se
cre el Programa Nacional de Autogestin para el Desarrollo Educativo (PRONADE),
con el n de am pliar la cobertura y mejorar la calidad de los servicios educativos
en el rea rural. Este Programa se inici en Chimaltenango, como proyecto pilo to,
con menos de 20 escuelas. En el ao 2004 atendi 381,023 nios, y cont con
11,618 docentes, en 4,552 escuelas.
Programas de apoyo a la cobertura. Los alumnos atendidos tanto en el pro-
grama regular como en otros programas, para ampliar la cober tura, se benecian
con una serie de programas de apoyo, los cuales bus can incentivar que nios y
nias se mantengan en la escuela y pue dan mejorar su rendimiento; estos pro-
gramas se anotan en el siguiente cuadro, as como el nmero de beneciarios
actuales.
79
79
Tambin hay programas de apoyo fuera del MINEDUC, que respaldan la ense-
anza primaria; tal es el caso del Programa de Vaso de Leche Escolar en escuelas
ubicadas en cinco departamentos del pas, y que administra el MAGA.
41
Educacin con pertinencia cultural. En 1995 se dio un paso de suma impor-
tancia para la enseanza primaria pues, mediante el Acuerdo Gu bernativo 726-95,
se cre la Direccin General de Educacin Bilinge Intercultural (DIGEBI), con el
objetivo de impulsar la educacin bilinge intercultural (EBI). Actualmente las
escuelas de EBI operan en 13 departamentos con alta poblacin indgena y en
el ao 2004 atendieron a 353,721 alumnos, con el apoyo de 8,816 docentes, en
3,377 escuelas. En 2003 se cre el viceministerio Bilinge como rgano de alto
nivel en el MINEDUC para atender la EBI. sta no slo busca proveer educacin
en el idioma materno, sino tambin transformar los contenidos educativos de tal
manera que se valore positivamente la diversidad cultural del pas, se reconozca
la herencia y contribucin de los pueblos indgenas y se fomenten valores y
prcticas respetuosos de las culturas del pas.
Esfuerzos para mejorar la calidad educativa. Mediante el Acuerdo Gu-
bernativo No. 19-2004 fue creada en el Mineduc la direccin de Cali dad y Desarrollo
Educativo (DICADE), con el propsito de reorientar las acciones que realizaba el
Sistema Nacional de Mejoramiento de los Recursos Humanos y Adecuacin Curricular
(SIMAC) y mejorar la calidad de la educacin, promover la descentralizacin del
currculo, via bilizar la formacin permanente y la actualizacin del personal tcnico
administrativo y docente del sistema educativo nacional. En 2005 se comenz a
aplicar el nuevo currculo en primero y segundo grados del nivel primario, para lo
cual se distribuy el Currculo Nacio nal Base a los docentes de dichos grados, as
como las Orien taciones para el Desarrollo Curricular de primero y segundo grados.
En 2006 se tiene planicado implementar el currculo en los grados de tercero y
cuarto grado, y en 2007 se pretende aplicarlo en quinto y sexto.
En 2004 se puso en marcha el Programa Salvemos Primer Grado y Rescate de
Primer Grado. Gracias a este Programa se logr reducir el ndi ce de no aprobacin
41
Jalapa, Jutiapa, Alta Verapaz, Baja Verapaz y Guatemala.
Cuadro II-4. Programas y beneficiarios (2004)
Fuente: MINEDUC.
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80
de un 32% a un 28%, y con el ltimo reforza mien to, Rescate del Primer Grado, se
redujo el ndice a un 25%. Estas accio nes fueron complementadas con la campaa
Libros por Amor, que en el ao 2005 dot de 2,000 minibibliotecas a igual nmero de
centros educativos; se tiene programada la implementacin de 8,000 minibi bliotecas
ms. En el mismo ao se formul el Proyecto Escuelas Demos trativas del Futuro, cuyo
objetivo es la aplicacin de tecnologa de punta en el proceso educativo. Se prev la
implementacin de esta iniciativa en 500 escuelas de las reas rural y urbana.
Esfuerzos y contribuciones del sector privado. Diferentes organi zaciones y
fundaciones han apoyado la educacin a lo largo de los aos, ofreciendo una gama
de programas que van desde el aprestamiento escolar hasta la capacitacin docente.
La Fundacin Carlos F. Novella, creada en 1987, ha promovido programas de
aprestamiento escolar y de capacitacin para maestros de primer grado de primaria.
Tambin ha colaborado en la construccin y mejoramiento de la infraestructura en
escuelas nacionales. Por su parte, la Fundacin del Azcar, fundada en 1976, ha
brindado programas de capacitacin a docentes en los departamentos de Escuintla,
Santa Rosa, Suchitepquez y Retalhuleu. De igual forma, FUNCAF, fundada en
1996, ha colaborado con el MINEDUC en el otorgamiento de becas para las nias
del rea rural. La Fundacin Ramiro Castillo Love ha realizado convenios con
CONALFA para apoyar la ejecucin de programas de alfabetizacin. Asimismo, Fe
y Alegra ha desarrollado diferentes programas, como la construccin y bsqueda
de nanciamiento para el sostenimiento de escuelas populares, lo cual realiz en
sus inicios, y en la actualidad ha aumentado su campo de accin con programas
de educacin formal, desarrollo de micro empresas y alfabetizacin. Por su parte,
la Asociacin Eduquemos a la Nia, fundada en 1991, ha ejecutado proyectos con
enfoque de gnero. Esta Asociacin estableci alianzas estratgicas con FUNRURAL
y el MINEDUC para el suministro de becas destinadas al programa Becas para la
Nia. El objetivo de la Asociacin consiste en generar una mayor participacin y
compromiso de todos los sectores del pas para pro mover la educacin primaria de
las nias. Otra iniciativa muy notable la constituyen las escuelas por cooperativa,
las cuales ofrecen enseanza primaria. Actualmente hay 35 establecimientos por
cooperativa con enseanza bilinge y 732 con enseanza monolinge.
d) Instituciones involucradas
Las instituciones directamente involucradas en el logro de la Meta se pueden
clasicar en sector pblico, privado y organismos internacio nales. Como ente rector de
la educacin en el pas participa el ministerio de Educacin, que ejecuta alrededor
de tres cuartas partes del gasto p blico en el sector educacin. Por su parte, algunas
secretaras del Ejecu tivo y los Fondos Sociales se encargan de la infraestructura
escolar. El sector privado participa principalmente mediante fundaciones que
prestan servicios educativos, cooperativas que administran escuelas y centros de
81
81
investigacin que elaboran estudios para orientar la poltica educativa pblica.
Finalmente, los organismos internacionales participan principalmente por medio
de asistencia tcnica, donaciones y prstamos.
4. Relaciones existentes entre la Meta 3 y otras Metas
Se han identicado algunos factores econmicos y sociales que afectan el que un
nio o una nia termine la primaria. Uno de los factores ms importantes es el
bienestar del hogar, medido por el nivel de gasto o consumo que un hogar tenga
(Meta 1). Por ejemplo, en la medida en que un hogar tiene mayores posibilidades
de gasto, hay ms facilidades para que los nios y las nias asistan a la escuela
y terminen la enseanza primaria. Adems, son importantes los programas de
alimentacin escolar, las bolsas y las becas escolares, por el impacto positivo
que ejercen en el rendimiento educativo de los estudiantes. De manera similar,
cuando se cuenta con mejores servicios de electricidad, agua y saneamiento
(Metas 10 y 11), mejoran tambin las condiciones para que los nios y nias
terminen la primaria, sobre todo en el rea rural. En el caso particular de sta,
es importante que haya ms aulas, pues este hecho mejora el rendimiento de los
nios y nias y facilita que nalicen la primaria. Tambin hay evidencia de que
cuando el padre sabe leer y escribir, dicho factor incide de manera positiva para
que tambin los hijos sean alfabetos. En otras palabras, en cuanto a la educacin
se puede notar un efecto en cadena de una generacin a otra, y los nios y nias
que estn por terminar la primaria tendrn ms posibilidades de que sus hijos lo
puedan hacer en el ao 2015. Y por supuesto, padres mejor educados implican
hijos mejor nutridos (Meta 4).
Como se ha comentado anteriormente, los hombres suelen tener mayo res niveles edu-
cativos que las mujeres y este fenmeno se evidencia en los indicadores explicados.
As, aunque cada vez se inscriben ms nios y nias en la primaria, an persisten las
dicultades para que puedan llegar a sexto grado, y esto afecta particularmente a las
nias. Debe precisarse, adems, que existen causas diferenciadas por sexo y origen
etnocultural que determinan el que un nio o nia siga en la escuela o la deje antes
de tiempo (Cuadro II-5). Por ejemplo, el trabajo infantil constituye la principal causa
para que los nios abandonen la escuela. Con todo, para los nios y nias mayas,
las enfermedades y el trabajo constituyen las principales causas de desercin escolar,
mientras que para los nios no indgenas la principal causa consiste en la falta de
inters (propia o inducida por los padres). Por otro lado, muchas nias dejan la
escuela por falta de inters (en particular, las nias indgenas de los grupos mayas
En la medida en que
un hogar tiene mayores
posibilidades de gasto,
hay ms facilidades para
que los nios y las nias
asistan a la escuela y
terminen la enseanza
primaria.
82
82
minoritarios y las nias no indgenas), y es posible que esta falta de inters sea
inducida por los padres o las madres, lo que reeja una menor valoracin respecto de
la educacin de las nias. Para las nias mayas de los grupos mayoritarios (kiche,
kaqchikel, mam y qeqch) la necesidad de ayudar en tareas domsticas constituye
la principal causa de desercin escolar.
Lo anterior implica que los esfuerzos para cumplir esta Meta deben tomar en
cuenta las causas diferenciadas de la desercin escolar, al disear e implementar
polticas y programas es peccos. Por ello, es importante seguir fortaleciendo los
programas de becas para las nias y, en particular, para las del rea rural y las
nias indgenas. Como se explic en la seccin 3, estos programas son impul sados
tanto por el gobierno como por el sector privado y la so ciedad civil.
Cuadro II-5. Causas de inasistencia escolar
por sexo y origen etnocultural (%)
Fuente: elaboracin con
base en ENEI 2004;
* Nota: se reere a los
grupos kiche, kaqchikel,
mam y qeqch.
83
83
Al igual que las diferencias educativas entre hombres y mujeres son his tricas,
lo mismo sucede con las diferencias educativas entre ind genas y no indgenas,
como lo evidencian los indicadores de seguimiento de la Meta. Estas diferencias
estn relacionadas con varios factores. Es posible identicar algunos hechos que
explican las diferencias en las tasas netas de escolaridad (TNE) entre indgenas y no
indgenas; por ejemplo: 1) el ingreso econmico del hogar, 2) la educacin de los
padres, 3) el tamao del hogar y 4) la localizacin del hogar (urbana o rural).
Como puede apreciarse, tales factores estn relacionados con el acceso a
mejores oportunidades de vida. Las mayores TNE que goza la poblacin no indgena
se atribuyen a que, en general, sus hogares reciben mayores ingresos, la educacin
de los padres es mayor (segn lo muestra el logro educativo), suelen contar con
menos miembros y, en su mayora, se localizan en el rea urbana, donde existen
ms y mejores servicios de electricidad, agua y saneamiento. Si estos factores fueran
parecidos para los hogares indgenas, las TNE seran mayores (es decir, si los indgenas
tuvieran mayores oportunidades, su escolaridad sera mayor); y a la inversa, si los
hogares no indgenas fueran parecidos a los hogares indgenas (menores oportuni-
dades), las TNE seran menores. As lo ilustra el siguiente cuadro.
La enseanza en el
idioma materno reduce
las tasas de desercin
y repitencia lo que, a
su vez, supone mayor
eciencia en trmi nos
de los recursos que se
ahorran al haber menos
estudiantes repitentes
o que desertan.
Cuadro II-6 Tasas Netas de Escolaridad Reales
e Hipotticas por origen etnocultural
Fuente: CEDLAS (2005) a
partir de datos de ENEI 2002.
Cuando se habla de la diversidad cultural y de la promocin de sta, es importante
reconocer el papel que juega la educacin impartida en el idioma materno. En
Guatemala se han dado pasos cruciales al respecto; uno de ellos ha sido el impulso
a la educacin bilinge inter cultural (EBI). La enseanza en el idioma materno
reduce las tasas de desercin y repitencia lo que, a su vez, supone mayor eciencia
en trmi nos de los recursos que se ahorran al haber menos estudiantes repitentes
o que desertan, tal como lo indica un estudio del Banco Mundial realizado por
Patrinos y Vlez (1996).
Sin embargo, an queda el desafo de incrementar la cobertura de la
enseanza primaria bilinge (espaol-idioma indgena) para los nios y nias
indgenas, as como promover una enseanza que valore y respete las diferencias
tnicas y culturales del pas. El siguiente cuadro revela que an es muy alta la
84
84
poblacin de nios y nias mayas que no recibe educacin en su propio idioma
(apenas un tercio de los nios de grupos mayas mayoritarios reciba educacin
en su idioma materno el ao 2000).
42
En tales proyecciones no se tienen explcitamente en cuenta las pautas de progresin
de los alumnos en el sistema escolar; es decir, tasa de repitencia, desercin, etctera.
Simplemente se reeren a mantener las tasas de matrcula.
43
En este modelo se tiene explcitamente en cuenta que parte de los alumnos de un deter-
minado grado, en un ao escolar dado, pertenecan al grado inferior el ao anterior, que
otros repiten el grado y que, nalmente, otros son alumnos de nuevo ingreso. Se toma
tambin en cuenta que, en el ao escolar siguiente, los alumnos pueden repetir el grado,
pasar al siguiente, o irse de la escuela.
Cuadro II-7. Pertinencia lingstica en la enseanza primaria
en ENCOVI 2000.
Nota: La categora maya
incluye a los cuatro grupos
mayoritarios; otro idioma
maya se reere al resto de
grupos mayas, y otro idioma
no maya se reere al garfuna
y/o al xinca
Existen muchos mtodos para la elaboracin de proyecciones de alum nos matricu-
lados, que van desde unas extrapolaciones de las tendencias de las matrculas
42

hasta modelos bastante sosticados del sistema educativo. Para este Informe
se decidi emplear un modelo que permite elaborar diferentes proyecciones en
funcin de los supuestos de distintos escenarios. Especcamente, se utiliz un
modelo de transicin entre grados sucesivos
43
para proyectar el nmero futuro
de alumnos matriculados, que a su vez sirvi de base para estimar los recursos
necesarios y en qu medida se va a alcanzar la Meta de lograr completar la
enseanza primaria de manera universal en el ao 2015. Por las limitaciones de
informacin slo fue posible desarrollar el modelo segn el sexo de los alumnos,
y se deja ron fuera escenarios diferenciados segn origen etnocultural y rea de
residencia (urbana o rural).
Importa destacar que las proyecciones que se presentan a con ti nua cin no
pretenden predecir con absoluta certeza cul ser la evo lucin futura ms probable
o deseable. De hecho, se presenta un pri mer escenario que consiste en mantener el
85
85
mismo grado de eciencia (medido en trminos de tasas de desercin y repitencia)
del sistema educativo hasta el ao 2015. En este caso, la funcin principal de las
proyecciones consiste en subrayar la necesidad de cambiar la eciencia, si se desea
garantizar la enseanza primaria universal en Guatemala.
a) Escenario 1: Se mantiene invariable la eficiencia
del sistema educativo
Se simul la trayectoria del pas en trmino de la Meta (a partir de la TNE y la tasa
de nalizacin) y reproduciendo los patrones de eciencia interna ms recientes
para cada uno de los seis grados de primaria. El resultado revela que, aunque nos
acercamos al acceso universal al sistema educativo, an hace falta mejorar la
progresin de los alumnos. Adems, las Metas son ms difciles de alcanzar para
las nias que para los nios.
Grfica II-4. Proyeccin de la evolucin de los indicadores
hasta 2015 (tendencia)
Fuente: Elaboracin del CIEN a
partir del modelo de transicin
entre grados sucesivos.
b) Escenario 2: Mejora significativamente
la eficiencia del sistema educativo
Se hizo el ejercicio de estimar el cambio necesario en las tasas de tran sicin para
alcanzar el acceso universal a la educacin primaria. Se encon tr que sera necesario
incrementar de manera permanente, a partir de 2005, la tasa de promocin de
todos los grados educativos en un 2.9% y, a la vez, reducir en 1.45% tanto la tasa
de repeticin como la de abandono de los seis grados. Sin embargo, esta mejora
no alcanzara para que las nias alcanzaran la Meta del acceso universal.
86
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En el caso de las mujeres sera necesaria una mejora de la tasa de promocin
de, al menos, 5.5%, y una reduccin de las tasas de repeticin y abandono de 2.75%,
de manera permanente, durante el perodo 2005-2015.
c) Esfuerzos necesarios para alcanzar la Meta en 2015
Quizs el principal desafo, desde el punto de vista institucional, consiste en
articular todos los programas y proyectos, pblicos y privados, que coadyuvan
al logro de la Meta, aunque no formen parte de lo que tradi cionalmente se cla-
sica como el sector educativo. Por lo tanto, es necesario llevar a cabo acciones
que impacten tanto en la demanda como en la oferta de la educacin, pero que
centren sus esfuerzos en los nios y nias ms vulnerables
44
(con necesidades
particulares). No slo ha de promoverse el acceso al sistema educativo, sino que
deben desarrollarse las condiciones que permitan el progreso y la conclusin de la
enseanza primaria.
45
Adems, deben realizarse acciones que eleven cualitati vamente
las condiciones de los procesos de enseanza, a n de mejorar el aprendizaje de
los alumnos; es decir, que adquieran los conocimientos, habilidades y destrezas
necesarios para afrontar los desafos del siglo XXI.
44
Seguramente ser necesario desarrollar polticas especcas para los grupos de poblacin
en los que se aprecian los mayores rezagos (no necesariamente polticas educativas, pero
que inciden en la Meta), como las nias del rea rural y las nias indgenas.
45
Probablemente esto signique dotar de una mayor autonoma escolar a la gestin de los
centros educativos (competencias legales), as como de un adecuado apoyo tcnico y
administrativo.
Grfica II-5. Proyeccin de la evolucin de los indicadores hasta 2015
(con mejora en eficiencia)
Fuente: Elaboracin del CIEN a
partir del modelo de transicin
entre grados sucesivos.
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87
Llegados a este punto, debe recordarse que las bajas tasas de supervivencia
responden a elevadas tasas de repeticin en los primeros grados, y que luego se
traducen en abandono escolar. Otro problema asociado al mal desempeo escolar
parece ser la sobre-edad. En un estudio reciente de Rubio y Rego se encontr que
la probabilidad de completar el nivel primario se incrementa signicativamente
cuando la edad de inicio en primer grado es de seis aos.
No existen recetas mgicas que garanticen el logro de la Meta, pero en la
lite ratura se recogen experiencias que pueden servir como punto de partida para
la reexin. Por ejemplo, algunos estudios muestran la importancia de contar con
un director de primer nivel que posea facultades y competencias sucientes, y un
personal docente estable, calicado y motivado. Por lo tanto, un desafo importante
consiste en atraer y retener buenos profesionales cuyo quehacer garantice que los
servicios educativos sean pertinentes para la situacin de los estudiantes. Otros
estudios han documentado que los nios y nias que han asistido a la educacin
preescolar logran mejores resultados posteriores. Este fenmeno se traduce en
menores tasas de repeticin y de abandono, particular mente en los primeros aos
de la primaria. En todo caso, uno de los principales desafos consiste en identicar y
priorizar aquellas intervenciones ms costo-efectivas para alcanzar la meta con
un uso eciente de los recursos disponibles. Adems, ser necesario explorar
opciones de nancia miento que permitan movilizar los recursos necesarios para
lograr los objetivos nacionales (invertir ms y mejor).
Por las caractersticas del pas, un desafo importante consiste en ampliar la
cobertura de la EBI. Actualmente, son pocos los alumnos que reciben educacin
en su idioma materno. Como se indic ante rior mente, la EBI reduce las tasas de
desercin y repitencia, con lo que se ahorran recursos que podran utilizarse para
fortalecer a la misma EBI. Esta ampliacin implica fortalecer la gestin de la EBI,
aumentando la formacin de maestros especializados en EBI, dotar de mayores
recursos a la Digebi, aumentar la infraestructura escolar, entre otras medidas.
En sntesis, se debe evaluar cada uno de los programas existentes a n de
tomar decisiones sobre su futuro para que, as, sea factible identicar los esfuerzos
adicionales que ser necesario llevar a cabo para alcanzar las Metas nacionales.
d) Costeo de las polticas pblicas para alcanzar la Meta 3
El costo asociado con el logro de la meta de acceso universal implicara un gasto p-
blico en educacin primaria de alrededor de 1.63% del PIB cada ao hasta 2015; es decir,
aproximadamente US$ 495 millones de 2004 anuales durante el mismo perodo.
46
46
Cabe destacar que la Meta 3 no podr ser alcanzada en 2015 si se mantiene la tendencia
observada en los indicadores de supervivencia y de logro educativo. Por lo tanto, el costo
que se presenta en este Informe es un piso para acercarse a la meta de que los nios y
nias se inscriban en el sistema educativo.
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88
Por su parte Wolf, L. y Gurra, M. (2005) proyectan los costos aso cia dos a dos
escenarios para alcanzar una tasa bruta de escolarizacin de 100% en el 2015,
para el caso de Guatemala. En el primero estiman un gasto pblico en educacin
de 0.88% del PIB y en el segundo, de 2.5% del PIB.
CEPAL/UNESCO (2005) presenta una estimacin del costo de lograr universalizar
la enseanza primaria y el logro de al menos 5 grados de sta al 2015. Para la
estimacin se supuso que dicho objetivo se alcanzara elevando a 100% la tasa
neta de matrcula entre los menores de 6 a 12 aos de edad, conjuntamente con una
disminucin de la tasa de repeticin hasta alcanzar un 5% en el ao meta, usando
modalidades pedaggicas ms efectivas en cuanto a logros de aprendizaje que
la mera promocin automtica adoptada por algunos pases. Los recursos totales
adicionales para el caso de Guatemala fueron estimados en US$1,721.8 millones
de 1995. Tambin se concluye que Guatemala no est en condiciones de nanciar
el logro de la Meta con recursos propios sin comprometer otras prioridades, como
las referidas a la salud o los ingresos destinados a programas de lucha contra el
hambre y la pobreza extrema.
A n de tener un contexto sobre lo que implican los costos estimados, se presenta
la evolucin del gasto pblico en educacin durante el perodo 1995-2004.
Grfica II-6. Evolucin del gasto pblico en educacin
(% del PIB)
Fuente: Elaboracin propia
a partir de informacin del
ministerio de Finanzas Pblicas
y del Banco de Guatemala.
89
89
Para dar seguimiento a los indicadores de la Meta 3 de la Declaracin del Milenio
se cuenta con dos fuentes principales de informacin: los registros administrativos
del Ministerio de Educacin, y la informacin que genera el Instituto Nacional
de Estadstica (principalmente valindose de encuestas nacionales en hogares y
sus proyecciones de poblacin).
La informacin del Ministerio de Educacin est disponible en los Anuarios
Estadsticos para los aos escolares de 1991 hasta 2003. Esta fuente incluye
infor macin sobre la matrcula segn edades, con la que potencialmente
47
se
pue de calcular la tasa neta de escolarizacin segn sexo y departamento. No se
recomienda utilizar las tasas netas de escola riza cin publicadas en estos Anuarios
debido a que utilizan la estimacin de la poblacin disponible en cada ao. Por
lo tanto, el indicador no es comparable en el tiempo, al utilizar distintas proyecciones
de poblacin.
Para calcular la tasa de supervivencia mediante el mtodo de cohortes re-
construidas no basta con la informacin disponible en dicha fuente. Afortuna damente,
la Unidad de Informtica del MINEDUC dispone de la informacin necesa ria para
estimar este indicador a partir de 1994.
48
Otra limitante de la informacin generada por el MINEDUC es que no permite
identicar a los alumnos segn su origen etnocultural, y su clasicacin del rea
de residencia es incompatible con la que utiliza el INE. Este vaco no permite
contar con un panorama ms completo y preciso de la situacin educativa en la
enseanza primaria. Por lo tanto, se recomienda que el citado ministerio desagregue
la informacin de los estudiantes de acuerdo con su origen etnocultural y elabore
una reclasicacin de su matrcula segn el rea en que se encuentran las escuelas,
pero que sea compatible con los criterios del Instituto Nacional de Estadstica.
El Instituto Nacional de Estadstica ha generado la informacin necesaria
para calcular la tasa de alfabetizacin de los jvenes, as como el logro educativo.
Las mejores fuentes disponibles para dar seguimiento a estos indicadores
corresponden a los censos nacionales de poblacin (1994 y 2002, los ms recien tes).
La principal limitacin es su periodi ci dad. Tambin resulta posible estimar estos
indicadores con las encuestas na cionales en hogares. Su principal limitacin es
que su diseo muestral va ra segn la nalidad de cada encuesta. Por lo tanto,
se limita la com parabilidad de los indicadores en el tiempo. De hecho, en algu nos
47
A la fecha en que se elabor este Informe no estaba disponible la proyeccin depar tamental
de la poblacin segn sexo para el perodo 1991-1999, a partir del censo de poblacin
2002.
48
El Proyecto Medir de USAID, cuenta con informacin del nivel primario desde 1991. Sin
embargo, no es posible identicar la matrcula segn la edad de los alumnos.
90
90
casos puede ser necesaria una post estraticacin para obtener resultados ms
conables.
Se considera factible implementar un sistema de monitoreo de la Meta
que est a cargo del Instituto Nacional de Estadstica, como rgano rector del
Sistema Estadstico Nacional. Para la Meta 3 sera necesario que el INE formule las
proyecciones de poblacin que permitan calcular las tasas netas de escolarizacin
segn rea y sexo para cada departamento. Adems, el MINEDUC debiera enviar
la base de datos de sus registros administrativos, a n de calcular las tasas de
supervivencia y nalizacin correspondientes a cada ao escolar. Respecto a la tasa
de alfabetizacin, se recomienda llevar a cabo mediciones de las competencias
relativas a la alfabeti zacin, para establecer el nivel alcanzado por las personas,
en lugar de simplemente utilizar la tipicacin reportada por stas.
III. Alcanzar la equidad de gnero:
un paso ineludible para lograr los ODM
Kawoq
El Kawoq simboliza a la mujer y a la Sagrada Vara de los Ajqij (guas espirituales
mayas). Un da regido por Kawoq es propicio para pedir por el bien comn, para
solucionar los problemas familiares y buen clima para los cultivos. Es el nawal de
las comadronas y el da de las Abuelas.
93
ALCANZAR LA EQUIDAD DE GNERO: UN PASO INELUDIBLE PARA LOGRAR LOS ODM
93
A. Meta 4. Eliminar la disparidad de gnero
en la educacin primaria y secundaria,
preferentemente hacia 2005, y en todos los
niveles de enseanza no ms all de 2015
El sueo de Adela
Han pasado ya tres das y Adela an recuerda con mucha nitidez un sueo
que tuvo. Haba soado que ya no tena que madrugar tanto para ir a
hacer el pesado trabajo de todos los das: obtener el carbn, trasladarlo y
venderlo en el mercado local. En su sueo, se vea como muchas de esas
jvenes afortunadas que asisten a sus ocinas para desempear trabajos
calicados como resultado de su mayor educacin. A diferencia de ellas,
Adela viste con ropa vieja y manchada constantemente por el carbn; en
los das de mayor venta gana unos Q25.00. En su sueo, sin embargo,
Adela haba imaginado que ganaba lo suciente para comprar las medicinas
necesarias para tratar la enfermedad crnica de su abuela. Esa maana,
Adela haba despertado con una mezcla de sentimientos: tristeza por
comprobar que solo haba sido un sueo, muy distante de la realidad que
viva todos los das; esperanza de que quiz, de alguna manera, pudiera
encontrar la oportunidad de continuar y nalizar unos estudios que, por
el trabajo, haba aban donado en el tercer ao de primaria, en los aos
de su niez.
Fuentes: Clculos con datos del
MINEDUC, Censo 2002, ENS89,
Encovi 2000, USAC y TSE.
94
94
Ciertamente, la educacin ha sido el principal medio por el cual cada
vez ms las mujeres participan activamente en todas las esferas de la
vida del pas y en mayores grados de igualdad frente a los hombres. La
educacin permite que las mujeres accedan a empleos mejor calicados,
con lo que aumentan sus ingresos. Esta situacin les conere mayor
autonoma para tomar importantes decisiones: desde la planicacin
familiar hasta la participacin social o poltica.
Por sus mltiples dimensiones, avanzar en la equidad de gnero
constituye un pilar fundamental para alcanzar las otras Metas del Milenio.
Esto es an ms importante en el caso de las mujeres indgenas, quienes
enfrentan mayores barreras para lograr ms autonoma sin renunciar a su
identidad cultural. En otras palabras, no es posible alcanzar a plenitud
las aspiraciones contenidas en la Declaracin del Milenio, si no se existen
mejores condiciones de equi dad entre hombres y mujeres en el marco del
respeto a la diversidad cultural que caracteriza al pas.
La Meta 4 est enfocada a eliminar las disparidades en la enseanza que suelen
beneciar a los hombres en detrimento de las mujeres. Este es un punto de par ti da
estratgico, por los mltiples benecios que la educacin genera en el mediano
y largo plazo.
Como el proceso educativo forma parte del tejido social, este Informe,
adems de los indicadores relativos a la enseanza, incluye dos relacionados
con la dimensin econmica y poltica. A continuacin se explica cada uno de
los indicadores incluidos para el monitoreo de la Meta, as como el ao base
establecido para cada uno.
a. Relacin entre las tasas de alfabetizacin de las mujeres y hombres entre
los 15 y los 24 aos. Este indicador pretende medir el grado de igualdad en
las oportunidades de aprendizaje y empoderamiento de las mujeres. Como se
sabe, las habilidades de leer y escribir cons ti tuyen herramientas bsicas que
permiten a las personas conocer y ejercer sus derechos, as como ampliar su
horizonte para la formacin autodidacta.
En la construccin de este indicador se tom como base el ao 1989, porque,
entre los aos ms cercanos a 1990, proporciona informacin de las tasas de
alfabetizacin por medio de la ENS89; el seguimiento de este indicador se puede
hacer en los censos posteriores (1994 y 2002).
95
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b. Relacin entre las tasa netas de escolarizacin (TNE) en la ense an za
primaria, secundaria y superior. Este conjunto de indicadores se construye
como una razn (mujeres/hombres) para reejar el grado de igualdad (o
desigualdad) que pueda existir en el acceso a to dos los niveles de enseanza.
En el caso de que hubiera igual acceso, el valor sera de 1; los valores inferiores
a 1 reejan menor acceso pa ra las mujeres que para los hombres. Por algunas
deciencias en el registro de los datos de matrcula de primaria entre 1991
y 1993, el ao base propuesto para este nivel es 1994. Respecto del nivel
medio, que comprende los ciclos bsico y diversicado, se adopta 1991 como
ao base. En cuanto al nivel superior, el ao base es 2000, debido a que solo
se cuenta con los registros de la USAC (no as de las universidades privadas)
a partir de dicho ao.
c. Proporcin de mujeres entre los empleados remunerados del sector no
agrcola. Muchas mujeres desempean en su casa trabajos doms ticos no remunerados,
pues los realizan como parte de la estructura familiar. Otra proporcin impor-
tante se desempea en trabajos poco calicados (y por tanto, menos pagados)
bien sea en el sector informal o en la agricultura. Por lo tanto, este indicador
busca medir el grado en que las mujeres acceden a trabajos mejor calicados
y mejor pagados, y que generalmente pertenecen a los sectores no agrcolas
(servicios, comercio, industria, etctera). En 1989 la ENS captur infor macin
relativa a este aspecto; por ser el ao ms cercano a 1990, se lo ha tomado
como ao base para este indicador.
d. Proporcin de puestos ocupados por mujeres en el Congreso de la Repblica.
Generalmente, las mujeres estn subrepresentadas en los puestos polticos
importantes, lo cual afecta el grado en que la visin, los intereses y las
necesidades particulares de las mujeres se discuten y se toman en cuenta en el
debate poltico y en los resultados del mis mo. Por lo tanto, este indicador busca
revelar de alguna manera el grado en que las mujeres acceden a los espacios
de participacin y representacin poltica. Puesto que en 1990 se celebraron
elecciones generales para Presidente y Vicepresidente de la Repblica, as como
para diputados al Congreso de la Repblica, se toman los resultados de dichas
elecciones como ao base para este indicador.
a) Evolucin de la relacin entre las tasas de alfabetizacin de las
mujeres y hombres entre los 15 y los 24 aos
Al comparar los promedios nacionales de este indicador, se observa una evolucin
positiva, pues pas de un valor de 0.82, en 1989, a 0.91, en 2002. Sin embargo, debe
considerarse las disparidades que an se registran por variables tales como la zona
de residencia (urbana o rural), la regin, el departamento y el origen etnocultural. Al
96
96
combinar ciertas caractersticas, se obtienen valores incluso por debajo del promedio
nacional registrado en 1989; tal es el caso de la mujer indgena frente al hombre no
indgena (con una razn de 0.70 en 2002). De acuerdo con los datos del XI Censo
de Poblacin (2002), el caso extremo lo representa el con traste entre las tasas de
alfabetismo de la mujer indgena chorti del rea rural de Chiquimula (36.8%, la
tasa ms baja) y el hombre no indgena del departamento de Guatemala (96.5%, la
tasa ms alta), lo que produce un valor de 0.38. En otras palabras, las disparidades
de gnero adquieren dimensiones peculiares al considerar el origen etnocultural o
la zona de residencia. En la grca III-1 se ilustran diversas combinaciones de este
indicador, y, segn puede verse, muchas relaciones distan signicativa mente de la
Meta nacional prevista para 2015 (vase el valor de 1 indi cado por el marcador en la
esquina superior izquierda).
b) Relacin entre las tasas netas de escolarizacin (TNE) en la
enseanza primaria, secundaria y superior
La relacin entre las TNE para la enseanza primaria entre nias y nios ha evolu-
cionado positivamente a partir del ao base. Si bien la matrcula para las nias es
ligeramente menor que la de los nios (a 2004), ha habido notables progresos si se
compara con las TNE registradas en 1994. En ese ao la TNE para nios era de 75.0%
y la de las nias, de 67.5%. Diez aos despus, estos valores fueron de 94.6% y
90.0%, respectivamente. Este acortamiento de las distancias entre las matrculas ha
provocado que la razn tienda a acercarse a 1. En la grca III-2 se puede apreciar
cmo ha evolucionado este indicador en los ltimos diez aos.
Grfica III-1. Razn entre tasas de alfabetismo en personas entre 15 y 24
aos, combinando sexo, origen etnocultural y zona de residencia
Fuente: Elaboracin con
base en datos del XI Censo
de Poblacin (INE 2002).
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97
En la educacin media (ciclo bsico y diversicado) no se observan cambios
importantes a partir del ao base. La razn de las TNE entre mujeres/hombres
para el ciclo bsico pas de 0.91 a 0.92 entre 1991 y 2003. Para el caso del ciclo
diversicado, debe precisarse que ha habido una ligera ventaja para las mujeres;
por esa razn, el indicador se ha mantenido mayor a 1 entre 1991 y 2003.
Pese a esa aparente paridad entre las matrculas, debe subrayarse que
tanto las TNE del ciclo bsico como las del diversicado son muy inferiores a las
matrculas registradas en el nivel primario. Para el ciclo bsico, la matrcula oscila
alrededor del 30%, mientras que para el ciclo diversicado oscila alrededor del
18%. En otras palabras, es muy poca la poblacin mayor a los 12 aos que logra
iniciar la educacin secundaria y, menos an, culminarla.
Por lo anterior, no sorprende que los aos de escolaridad sean muy bajos
para la poblacin joven comprendida entre los 15 y los 24 aos. En promedio, y
de conformidad con los datos del XI Censo de Poblacin (INE 2002), este grupo
de poblacin registraba 5.4 aos de escolaridad, siendo menor para las mujeres
(5.1) y para la mayora de los grupos que conforman la poblacin indgena del
pas. En la grca III-3 se presentan los aos de escolaridad promedio de hombres
y mujeres en cada grupo tnico. Como puede observarse, la ms alta escolaridad
(mayor de 6 aos) la presentan los hombres garfunas, sakapultekos, itz y ladinos
y las mujeres garfunas y ladinas. Por otro lado, la menor escolaridad (inferior a
2 aos) se registra en las mujeres akatecas, chorti y chuj.
La educacin superior sigue siendo limitada en el pas, pues poco ms de 1% de
la poblacin tiene acceso a ella. De conformidad con los datos de la USAC disponibles
a partir de 2000, cada vez ms las mujeres acceden a la educacin superior. De esa
Grfica III-2. Evolucin de la razn entre la TNE en la enseanza
primaria entre nias y nios, 1994-2004
del MINEDUC y proyecciones
de poblacin (INE 2004).
98
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manera, la razn mujeres/hombres inscritos pas de 0.69 a 0.81 entre 2000 y 2005.
En la ciudad capital haba mayor proporcin de hombres inscritos que de mujeres
en 2004
49
(57% versus 43%); por otro lado, cuando se observan los datos de
los centros regionales que dicha universidad tiene, no se aprecia una diferencia
signicativa (alrededor del 50% para hombres y mujeres). Sin embargo, debe
indicarse que la distribucin de hombres y mujeres por disciplina vara considerablemente
entre unos y otras y se observan concentraciones marcadas en ciertas disciplinas.
Por ejemplo, cerca de dos tercios de los hombres se inscriben en las facultades
de ciencias econmicas (que incluye administracin de empresas, economa y
auditora), ciencias jurdicas y sociales e ingeniera (que incluye a su vez varias
especialidades). Por su parte, se observa una marcada concentracin de mujeres
en las facul tades de ciencias de la comunicacin, ciencias psicolgicas y la Escuela
de Trabajo Social.
c) Proporcin de mujeres entre los empleados remunerados del
sector no agrcola
Comparado con los otros indicadores relacionados con la Meta, este es el que
muestra un nivel menor (respecto de una proporcin equitativa del 50%) y una
evolucin ms lenta considerando el perodo de tiempo transcurrido. Por ejemplo,
en 1989 la proporcin de mujeres entre los empleados remunerados del sector no
agrcola era de 35.0%; en 2000, segn los datos de la ENCOVI, este valor era de
36.9%. Puesto que a este indicador van asociados factores estructurales de la
economa, y dada la lentitud con que ocurren los cambios de estos factores, este
indicador muestra muy poca variacin.
49
Estimacin PNUD-INDH basada en estadsticas de la USAC.
Grfica III-3. Aos promedio de escolaridad en personas entre
15 y 24 aos por sexo y origen etnocultural, 2002
Fuente: PNUD-INDH con base
en el XI Censo Nacional de
Poblacin (INE, 2002).
99
99
Una forma de analizar la informacin relacionada con este indica dor consiste en
observar las proporciones de hombres y mujeres que trabajan en el sector agrcola,
tomando en cuenta las diferencias por origen etnocultural. Segn los datos de la ENEI
2004, dos tercios de los hombres indgenas ocupados lo hacen en la agricultura, y la
proporcin para los hombres no indgenas es de 40.2%. Un patrn similar, aunque a
niveles menores, se observa en las mujeres. As, el 30.5% de las indgenas se ocupa
en la agricultura, mientras que para las no indgenas la proporcin es de apenas 6.5%.
Como puede notarse, en la agricultura la mano de obra es bsicamente indgena. Esta
realidad obedece a razo nes histricas y estructurales, cuya explicacin escapa a los
propsitos de este Informe, pero que amerita indicar.
50
Por otro lado, si bien las mujeres se ocupan en menor proporcin que los hombres
en el sector agrcola, ello no implica necesariamente que en los sectores no agrcolas
(comercio, industria, servicios, etctera) desempeen trabajos mejor calicados y
mejor remunerados. Adems, como otro de los rasgos de la sociedad guatemalteca, se
notan marcadas diferencias segn el origen etnocultural; por ejemplo, es ms elevada
la proporcin de las mujeres indgenas como trabajadoras no calicadas (45.5%)
que la de no indgenas (37.8%). Por otro lado, en comparacin con las indgenas,
son mayores las proporciones de mujeres no indgenas que trabajan en ocinas o se
desempean como profesionales y/o tcnicas. En la grca III-4 se comparan varias
categoras ocupacionales respecto a mujeres indgenas y no indgenas, y all se
advierten impor tantes diferencias entre unas y otras.
50
Al consultar los datos de los censos nacionales de 1950, 1964, 1973, 1981, 1994 y 2002,
se observa que la proporcin de poblacin indgena ocupada en la agricultura ha sido mayor
o cercana al 70%, sin que se hayan registrado disminuciones importantes en un perodo de
cincuenta aos. Para un anlisis a mayor profundidad de esta realidad puede consultarse
Adams y Bastos, Las relaciones tnicas en Guatemala, 1944-2000. (CIRMA, 2003) y el cap-
tulo 5 El trabajo agrcola: taln de Aquiles de la modernidad econmica, en Taracena y
colaboradores, Etnicidad, estado y nacin en Guatemala, 1944-1985. (CIRMA, 2004).
Grfica III-4. Categora ocupacional para mujeres indgenas
y mujeres no indgenas (%) 2004
en la ENEI 2004.
100
100
d) Proporcin de puestos ocupados por mujeres en el parlamento nacional
El Estado de Guatemala es republicano, su sistema de gobierno es democrtico
presidencialista y cuenta con un rgano legislativo unicameral. A diferencia de algunos
pases latinoamericanos (como Costa Rica), no existen cuotas que garanticen una
proporcin mnima de mujeres en el Congreso de la Repblica. En parte, aunque no
exclusivamente por ello, la proporcin de mujeres que han postulado a cargos de diputadas
y han sido electas ha sido muy baja e irregular a partir de la apertura democrtica
acontecida en el pas en 1986. De esa manera, en las elecciones realizadas (1990,
1995, 1999 y 2003) y con excepcin de 1995, la proporcin de mujeres electas como
diputadas no ha superado el 10%. An menor es la proporcin de mujeres indgenas que
han ocupado escaos en el Congreso. En este sentido, un caso excepcional e histrico
sucedi en 1995, cuando tres de 15 mujeres electas al Congreso eran indgenas, sobre
un total de 80 diputados.
51
En cuanto al nivel local, se observan lentos avances,
pues en 1995 se eligi a cuatro alcaldesas y en 2003 a ocho, de un total de 331 municipios.
En suma, las mujeres, siguen estando sumamente subrepresentadas en todos los
nive les del sistema poltico formal, y esta situacin representa un gran desafo para
la autonoma de las mujeres y para la calidad de la demo cracia guatemalteca.

51
Se trata de Rosalina Tuyuc (kaqchikel), Manuela Alvarado (kiche) y Aura Marina Otzoy
101
101
Con la rma de los Acuerdos de Paz se abrieron mejores horizontes para promover
la equidad entre hombres y mujeres no slo en el mbito educativo sino en varios
otros. A nivel de planes y estrategias hay dos esfuerzos orientados directamente
al logro de la meta 4. El primero es el Plan Estratgico de Educacin de la Nia
2003-2007 cuya imple mentacin, a partir de 2003, est bajo la responsabilidad
del MINEDUC. Como tal, este plan impulsa una mayor cobertura en los niveles
pre-primario y primario para las nias y en particular, para las nias del rea
rural. Adems, existe la subcomisin de Gnero de la Comisin Consultiva de la
Reforma Educativa (CCRE, creada por los Acuerdos de Paz). Esta subcomisin de
la CCRE, integrada por representantes gubernamentales y no gubernamentales,
tiene la funcin de incorporar la equidad de gnero en el proceso de reforma
educativa (especialmente en el currculo, materiales educativos y capacitacin y
formacin de personal docente).
Adems de los citados esfuerzos, existe un marco general de poltica que
promueve la equidad de gnero y la autonoma de las mujeres. Se trata de la
Poltica Nacional de Promocin y Desarrollo de las Mujeres Guatemaltecas y el Plan
de Equidad de Oportunidades 2001-2006 vigente desde 2000 y su seguimiento e
implementacin est bajo la responsabilidad directa de la Secretara Presidencial de
la Mujer (SEPREM). Esta poltica busca planicar, asesorar, promover y dar segui-
miento a los planes, programas y proyectos gubernamentales dirigido a las mujeres.
Para ello, se busca crear mecanismos para su aplicacin e institucionalizacin y se
ha propuesto la incorporacin de la equidad de gnero en las polticas pblicas
y en el presupuesto nacional.
b) Legislacin relacionada con la Meta
Existe una apreciable cantidad de instrumentos legales nacionales e internacio-
nales (declaraciones, convenciones, pactos, etctera) orientados a promover la
autonoma de las mujeres y la equidad de gnero.
(1) COMPROMISOS INTERNACIONALES
El Estado de Guatemala ha raticado una serie de compromisos des tinados a
mejorar las condiciones de las mujeres y que, por lo tanto, obligan a tomar las
medidas legales correspondientes. Los principales compromisos y el ao de su
raticacin por Guatemala son:
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a. Declaracin Universal de Derechos Humanos (1947)
b. Convencin de los Derechos Polticos de las Mujeres (1959)
c. Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discri mi nacin contra
la Mujer, conocida ms por sus siglas en ingls, CEDAW (1982)
d. Convencin Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia
contra la Mujer (Convencin de Belm do Par), 1994
e. Plataforma de Accin de la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer, ms conocida
como Plataforma Beijing (1995)
f. Convenio 169 de la OIT sobre pueblos indgenas y tribales (1996)
(2) LEGISLACIN NACIONAL
En general, existen leyes nacionales, desde el nivel constitucional hasta el de disposiciones
menores, que promueven el respeto y la equidad de gnero. En ese sentido, la
Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala expresa en el ttulo II, captulo
I, artculo 4, que En Guatemala todos los seres humanos son libres e iguales en
dignidad y derechos. El hombre y la mujer cualquiera que sea su estado civil, tienen
iguales oportunidades y responsabilidades. Ninguna persona puede ser sometida a
servidumbres y menoscabo de su dignidad. [...]. En cuanto a otros tipos de legislacin,
debe apuntarse que se han introducido cambios para orien tarse mejor a la equidad de
gnero y fomentar la autonoma de la mujer en los mbitos social, econmico, cul-
tural y poltico. En el siguiente re cuadro se presenta de manera general la legislacin
emitida o refor mada con tales propsitos desde 1996 a 2005, indicndose el ao de
la ley o reforma y los aspectos que contempla.
Recuadro III-1. Legislacin nacional relativa a la
equidad de gnero y autonoma de la mujer
Ley para prevenir, sancionar y erradicar la violencia intrafamiliar (Decreto
97-96); aspecto social
Artculo 25, literal a) de la Ley de Clases Pasivas Civiles del Estado (Decreto
99-97), que garantiza licencias y prestaciones por maternidad; aspecto
econmico
Modicacin del Cdigo Civil (Decreto 80-98): derogacin del artculo
que reservaba al cnyuge el derecho de decidir si la espo sa trabajaba o
no fuera del hogar; aspectos social y econ mico
Ley de Dignicacin y Promocin Integral de la Mujer (Decreto 7-99);
varios aspectos
Ley de Desarrollo Social (Decreto 42-2000); aspecto social
Ley de Consejos de Desarrollo (Decreto 11-2002); aspecto poltico
Cdigo Municipal (Decreto 12-2002); aspecto poltico
103
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c) Oferta de programas que inciden en la Meta 4
Desde hace algunos aos, el MINEDUC ha estado realizando esfuerzos orientados
a aumentar y mejorar la educacin para las nias, de tal manera que se reduzcan
las brechas que las distancian de los nios. En la actualidad, se pretende unicar
todos los esfuerzos a travs de la es trategia denominada Primaria Completa. En
ella participan la Direccin General de Educacin Bilinge (DIGEBI), el Programa
Nacional de Autogestin para el Desarrollo Educativo (PRONADE), la Direccin
General de Educacin Extraescolar (DIGEEX), la Direccin de Calidad y Desa rrollo
Educativo (DICADE) y las direcciones departamentales de educacin.
Entre estos esfuerzos, quiz los ms destacados sean el PRONADE y el Programa
de Becas para la Nia. Surgido en 1996 a raz de los Acuer dos de Paz, con el paso
de los aos el PRONADE ha aumentado con si derablemente su cobertura, en funcin
de mejorar la calidad de los servicios educativos e incentivar la participacin de las
comunidades en el rea rural, mediante comits educativos denominados COEDUCAS.
En la actualidad, el Pronade atiende a 257,039 nios y 217,801 nias, y cubre 21 de
los 22 departamentos del pas, especialmente en los muni cipios ms retirados de las
cabeceras departamentales y con mayores ndices de pobreza.
Por su parte, el Programa de Becas para la Nia otorga a nias del rea rural be cas
destinadas para que cursen la primaria. Esta es una estrategia realizada por el MINEDUC
con apoyo nanciero del Banco Mundial, y persigue retener en la escuela a las nias
com prendidas entre los siete y los 14 aos, hasta completar la educacin primaria.
Las becas consisten en un aporte econmico de Q 300.00 anuales por nia. En 2004 se
otor ga ron 32,030 becas a igual nmero de nias, con un costo total de Q. 9,609,000.00.
Ley General de Descentralizacin (Decreto 14-2002); aspecto poltico
Ley de Idiomas Nacionales (Decreto 19-2002); aspectos cultural y
poltico
Ley de Promocin Educativa contra la Discriminacin (De cre to 81-
2002); aspectos social y cultural
Reforma al Cdigo Penal (Decreto 57-2002), que crea el delito de
discriminacin por cualquier motivo; aspectos social y cultural
Ley de Proteccin Integral de la Niez (Decreto 27-2003); aspecto
social
Ley Marco de los Acuerdos de Paz (Decreto 52-2005); varios aspec-
tos
Fuente: Elaboracin de Melendreras (2005) con base en revisin de varias leyes.
104
104
En cuanto a la alfabetizacin, la institucin pblica rectora es el Co mit
Nacional de Alfabetizacin (CONALFA), el cual, desde 1991 has ta la actualidad,
combina esfuerzos con organizaciones guberna men tales y no gubernamentales que
buscan elevar la alfabetizacin de la po bla cin guatemalteca a travs de diversos
programas y proyectos. Entre es tos destacan el Proyecto de Bi-Alfabetizacin, un
proyecto de alfabetizacin bilinge desarrollado en las reas mam y qanjobal (la
mayor parte de los departamentos de Huehuetenango y San Marcos); el proyecto
Comal, desarrollado en conjunto con la organizacin Save the Children y USAID;
el Programa de Apoyo al Sector Educativo de Guatemala (PROASE), que cuenta
con apoyo de la Unin Europea; el proyecto de alfabetizacin Tezulutln; y el
Proyecto de Talleres de Capacitacin y Alfabetizacin Tacal, un proyecto bilinge
desarrollado en las regiones kiche y qeqchi con el apoyo del BID.
Tambin merecen destacarse una serie de programas no guberna men tales
que, en coordinacin con el respectivo Ministerio, estn orien tados a cumplir la
Meta 4. Por cierto, algunos de ellos ya han termi nado o estn por terminar. Entre
estos programas o proyectos guran: a) el Proyecto de Acceso a la Educacin
Bilinge Intercultural (PAEBI) 1999-2005, de USAID
52
, que ha atendido a 81,400
estudiantes en reas rura les; b) los programas de la Fundacin Carlos F. Novella; c)
los programas de la Fundacin Fe y Alegra, en los niveles de preprimaria, primaria
y medio, y en alfabetizacin; d) los programas de tiles escolares y formacin
docente de Fundazucar, concentrados en los departamentos de Escuintla, Santa
Rosa, Suchitepquez y Retalhuleu.
Un esfuerzo muy importante realizan los programas ofrecidos por la Asociacin
Eduquemos a la Nia, que aporta becas y programas de educacin de la nia. Se
inici en 2003, en el municipio de San Raymun do, departamento de Guatemala,
y benecia directamente a alrededor de 1,000 nias y nios. Este Programa tiene
como meta lograr la reten cin escolar intra-anual en el nivel primario de nias
que llenan los criterios de elegibilidad. De manera similar, destaca el esfuerzo de
Fun cafe, anteriormente conocido como Fundacin Rural para el Desa rrollo, la cual
otorga becas para nias del rea rural y concentra sus esfuerzos, en coordinacin
con los padres de familia, en las regiones produc toras de caf.
d) Instituciones involucradas
Existen varios esfuerzos institucionales pblicos y privados orientados a alcanzar
la Meta 4, en particular, y al logro del Objetivo 3, en general. De parte del sector
pblico, la institucin ms importante es el MINEDUC que, como institucin rectora
52
Para una mayor explicacin de este programa consltese Latin American and Caribbean
Mission (2004). Increasing Education Access, Quality and Equity in Guatemala. (USAID Gua-
temala).
105
105
de la educacin nacional, realiza esfuerzos relacionados con la Meta 4, como se
indic en la seccin precedente. Sin embargo, otras instituciones pblicas trabajan
directamente o indi rectamente en los sectores relacionados con esa Meta, tales
como la SOSEP, los Consejos de Desarrollo, el MSPAS, el MAGA, el FODIGUA y las
municipalidades. En el tema de la alfabetizacin, como ya se apunt, la institucin
pblica ms importante es CONALFA.
Segn se indic, existen esfuerzos combinados entre ONG, funda ciones
privadas, agencias de cooperacin internacional y el MINEDUC, orien tados a aumentar
y mejorar la educacin para las nias o a incre mentar la tasa de alfabetizacin en
diversas regiones del pas. De manera ms general, existe un conjunto importante
de instituciones pblicas relacionadas con el Objetivo 3: promover la autonoma
de las mujeres y la igualdad entre los sexos. A este respecto, destaca la Secre tara
Presi dencial de la Mujer (SEPREM) como institucin rectora del desarrollo de las
mujeres guatemaltecas. Surgida en 2000, es hoy el ente rector, promotor, asesor,
consultor y monitor de normas, polticas, planes y programas que buscan la igualdad,
el desarrollo y la promocin de los derechos de las mujeres.
De manera particular, sobresale la Defensora de la Mujer Indgena (DEMI),
adscrita a la Comisin Presidencial de Derechos Humanos (COPREDEH). Nacida a
raz de los Acuerdos de Paz, y en particular del Acuerdo de Identidad y Derechos de
los Pueblos Indgenas, la DEMI se conform en 1999 bajo el mandato de proteger
los derechos de las mu je res indgenas. Actualmente, provee servicios sociales y
jurdicos a mujeres indgenas, especialmente en casos de violencia, acoso sexual,
discri minacin y otras infracciones a sus derechos. Otros esfuerzos insti tucionales
son el Programa de Prevencin de la Violencia Intrafamiliar (PROPEVI, surgido en
1997); el Foro Nacional de la Mujer (a cargo de la SEPAZ y surgido de los Acuerdos
de Paz); la Unidad de Gnero e Inter culturalidad del MAGA; la Unidad de Educacin,
Gnero y Comuni cacin de la CODISRA; la Unidad de la Mujer, del Fondo para el
Desarrollo Indgena de Guatemala (FODIGUA), que desarrolla progra mas dirigidos
a la educacin formal e informal, la participacin en la vida nacional y la
ejecucin de proyectos productivos para y con mujeres indgenas. En el Ministerio
de Trabajo resalta la existencia del Depar tamento de Promocin y Capacitacin
de la Mujer Trabajadora, el cual capacita en derechos laborales a trabajadoras de
maquiladoras, atiende consultas y sistematiza y da seguimiento a denuncias sobre
la violacin de la normativa laboral. Tambin capacita a inspectores de trabajo
sobre la interpretacin y aplicacin de la legislacin laboral vigente y acerca de
los convenios y tratados internacionales raticados por el Estado guatemalteco
y que protegen y promueven los derechos de las mujeres.
106
106
Es importante subrayar particularmente el esfuerzo realizado por diversas
organizaciones de la sociedad civil en cuanto a promover, en diversos mbitos, may-
ores niveles de equidad entre hombres y mujeres. Al respecto, cabe mencionar, entre
otras, el Sector de Mujeres de la Sociedad Civil, la Comisin Nacional Permanente
de Derechos de la Mujer Indgena de COPMAGUA, la Asociacin Mujer Vamos Adelante, la
Coordinadora Nacional de Viudas de Guatemala (CONAVIGUA), el Grupo de Mujeres
Mayas Kaqla (ARCOIRIS, en kiche), el Centro de Investigacin, Capacitacin y
Apoyo a la Mujer (CICAM), del Programa de Derechos de las Mujeres del Centro de
Accin Legal en Derechos Humanos (CALDH), la Asociacin Poltica de Mujeres Ma-
yas Moloj, la Red Interpartidaria de Mujeres, la Asociacin Mujeres en Solidaridad,
la Asociacin Madre Tierra, la Asociacin Mam Maquin, la Asociacin Ixmucan,
la Asociacin Ixquic, la Convergencia Cvico Poltica, la Unin Nacional de Mujeres
Guatemaltecas (UNAMG), la Asociacin de Mujeres Tierra Viva, el peridico La
Cuerda y la Red por la No Violencia contra las Mujeres.
4. Interrelaciones existentes
entre la Meta 4 y otras metas
53
La Meta 4, en particular, y el Objetivo 3, en general, se hallan estre cha mente aso cia-
dos a las dems metas. Aunque estas relaciones se abordan con mayor profun didad
en el resto de captulos que integran el presente Informe, conviene mencionar
la relacin que la Meta 4 guarda con otras variables o factores econmicos y so-
ciales, que pueden clasicarse en tres tipos: 1) los asociados a la ca pa cidad de
generacin de ingresos de un hogar (y por lo tanto, de gasto); 2) las variables
asociadas a los programas sociales vigentes; 3) las variables relacio nadas con el
acceso a servicios bsicos como electricidad, agua y sanea mien to. Sin embargo,
deben apuntarse las diferencias importantes que dependen de si se trata de la
educacin primaria, la secundaria o la superior.
Para el nivel primario, el gasto per cpita del hogar es un factor de ter mi-
nante en cuanto a la Meta 4; por ejemplo, cuando el gasto del hogar se reduce,
se tiende a sacricar ms la educacin de las nias que la de los nios. Por
otro lado, factores que incentivan la demanda educativa, como la galleta o el
desayuno escolares, impactan positiva men te en el hecho de que las nias y los
nios cursen la primaria. Finalmente, el acceso a servicios de electricidad y
saneamiento contribuye a que los alumnos (as) cursen la primaria, en la medida
en que repre sentan mejores condiciones de vida para que los escolares atiendan
debidamente sus estudios.
53
Esta seccin se apoya fundamentalmente en la evidencia emprica que se analiza en CIUP
(2005).
107
107
A diferencia del nivel primario, en el nivel medio existen diferencias en trminos
de las variables y del impacto de stas. De acuerdo al anlisis realizado, una varia ble
de alto impacto es el acceso a las becas escolares. Se encontr evidencia de que,
al haber mayor acceso a las becas, aumenta la probabilidad de que las jvenes
cursen la secundaria. Por otro lado, y al igual que en la educacin primaria,
resultan signicativos los im pactos que el acceso a la electricidad, el agua potable
y el saneamiento tienen en la probabilidad de que las jvenes estudien la
secundaria.
Para lograr en la educacin superior mayores niveles de igualdad entre
hombres y mujeres, hay dos factores especialmente relevantes. El primero y de
mayor impacto: el nivel de gasto del hogar (resultado de la mayor capacidad de
generacin de ingresos), ya que en la medida en que un hogar dispone de mayor
capacidad de gasto, aumentan las pro ba bilidades de acceder a la educacin superior.
El segundo factor es la edu cacin del jefe de hogar, especialmente si este es
hombre. La evi dencia sugiere que cuando el jefe de hogar tiene mayor educacin,
aumenta la probabilidad de que sus hijos o hijas asistan a establecimientos del
nivel superior.
5. La relevancia de la diversidad
cultural para alcanzar la meta
Avanzar en la equidad de gnero y en la autonoma de la mujer adquiere una
especial relevancia en el caso de Guatemala, dada su diversidad cul tural. Como se
sabe, Guatemala es un pas conformado por grupos de diverso origen cultural y con
una poblacin indgena importante (compuesta por mayas, garfunas y xincas). En
muchas ocasiones, las mujeres indgenas han constituido el bastin para mantener
y transmitir el legado cultural en particular, el idioma y el traje indgenas de
una generacin a otra. Sin embargo, como lo reejan los indicadores, cuando
la informacin permite la desagregacin correspondiente, las mujeres indgenas
(en particular las mayas del rea rural) muestran los mayores rezagos respecto de
cualquier otro grupo. Como se indic anteriormente, a consecuencia de las menores
oportunidades educativas el acceso y presencia de las mujeres indgenas es
bastante limitado en el sector no agrcola y en las ocupaciones mejor calicadas
y remuneradas, tanto en el sector pblico como en el privado.
Adems de dichos rezagos, las mujeres indgenas deben enfrentar barreras de
diverso tipo (institucionales, sociales, culturales, etctera) enraizadas histricamente,
y que les limitan ejercer libremente su identidad cultural: es decir, tener la libertad
de ser quienes son. Con frecuencia, y ms que los hombres, las mujeres indgenas
son el blanco de la discriminacin, precisamente por su condicin de indgenas. Los
casos de discriminacin registrados por la Comisin Presidencial contra la Discriminacin
108
108
y el Racismo contra los Pueblos Indgenas en Guate mala (CODISRA) desde 2003
a 2005, indican que los incidentes de discri minacin ocurren en todo tipo de
mbito y en particular en centros educativos, lugares de trabajo, establecimientos
comerciales e institu ciones pblicas. El cuadro III-1 muestra la informacin de
los casos individuales denunciados a la CODISRA entre 2003 y 2005.
La discriminacin por motivos del origen etnocultural opera de varias mane-
ras y en diversos mbitos, incluyendo el mercado de trabajo. A este respecto,
es pertinente aludir a los resultados del estudio realizado por el CEDLAS sobre
etnicidad y los Objetivos del Milenio en Amrica Latina y el Caribe (CEDLAS, 2005)
que sugieren diferencias injusti cables en los salarios entre hombres y mujeres
tanto indgenas como no indgenas. Estas diferencias son injusticables pues,
an cuando se cuentan con similares niveles de escolaridad y tipos de trabajo, el
citado estudio concluye que los hombres no indgenas ganan ms (en trminos de
salario por hora) que las mujeres no indgenas en Amrica Latina (con excepcin
de Honduras y Paraguay). Lo mismo ocurre con la pobla cin indgena en toda la
regin: los hombres indgenas ganan ms que las mujeres indgenas manteniendo
constante variables como el nivel de escolaridad y el tipo de trabajo. Si bien el
estudio hace comparaciones intra grupales, no hace comparaciones intergrupales
que hubieran permitido evidenciar diferencias no justicadas entre indgenas y
no indgenas.
54
Por las consideraciones anteriores y en lo relativo a la educacin, es
fun da mental continuar los esfuerzos de reforma educativa a n que los contenidos
educativos sean depurados de componentes sexistas y dis cri minatorios, para que
las nuevas generaciones de hombres y mujeres tengan concepciones ms iguali-
tarias y equitativas de los roles y responsabilidades que ejercen en la sociedad y
que se valore de manera positiva la diversidad cultural del pas.
54
El estudio se basa en los datos de encuestas de hogares realizadas en la regin entre 1997
y 2003. En el caso de Guatemala se analizaron los datos de la ENEI 2002. Debe indicarse
que las mayores brechas se registran en Mxico y Ecuador. Para un anlisis ms detallado
consltese el captulo 4 de dicho estudio.
Cuadro III-1. Denuncias individuales de discriminacin
a personas indgenas segn sexo, (2003-2005)
en informacin proporcionada
por la CODISRA (2005).
109
109
Alcanzar la Meta 4 y avanzar en el logro del Objetivo 3 requiere realizar importantes
esfuerzos y contar con condiciones econmicas favorables. Segn se discuti an-
teriormente, el ingreso econmico del hogar y su capacidad de gasto (impactados
por el crecimiento de la economa) ejer cen un impacto importante en el logro
de la Meta, en la medida en que facilitan las condiciones y oportunidades para
que se iguale la enseanza entre hombres y mujeres en los diferentes niveles. De
conformidad con el ejercicio de escenarios y costeo realizado para este Informe,
se observa que niveles de crecimiento del PIB de 3% anual resultan insucientes
para alcanzar la Meta 4. Bajo este escenario de crecimiento haran falta, adems,
polticas sociales adicionales que permitan cumplir la Meta. Nos referimos, por
ejemplo, a: inversin en servicios bsicos (elec trici dad, agua y saneamiento urbano
y rural); mejoras en los servicios de sa lud (control natal, vacunacin, etctera);
inversin en alimentacin es colar (especialmente para el nivel primario); becas
escolares y bolsas es colares (que son ms necesarias en el nivel medio). En este
escenario, el costo anual de las inversiones que debieran realizarse entre 2006 y
2015 equivaldra a 0.68% del PIB.
Siguiendo el mismo razonamiento, pero considerando escenarios de
crecimiento econmico del 4% y 5%, se obtienen resultados dife rentes. En otras
palabras, a medida que la economa crece, mejoran los ingresos de los hogares,
beneciando de mejor manera el logro de la Meta. Consecuentemente, el costo
de las polticas sociales adicionales dis minuye a medida que la economa crece
ms. Por tales razones, en un escenario de crecimiento que fuera del 4%, el
costo de las polticas sera aproximadamente de 0.63% del PIB anual, y en un
escenario del 5% (de evidente mejora econmica), el costo de dichas polticas
descen dera a 0.59%. En coherencia con lo discutido en la seccin 4 de este
captulo, en un escenario del 5% y con polticas sociales adicionales, aumentan
las posibilidades de que las mujeres y los hombres cursen en igual proporcin la
educacin superior.
De manera complementaria con los desafos antes mencionados, obviamente
deben abordarse aspectos institucionales para que se avance en la consecucin
de la Meta 4 y el Objetivo 3. Por lo tanto, han de continuarse los esfuerzos orien-
tados a transversalizar el enfoque de gnero en todos los mbitos institucionales
pblicos y considerando la diversidad cultural del pas. Entre otros aspectos,
esto implicara mejorar el sistema de indicadores de gnero en todos los planes
y programas p blicos. Por la situacin de desventaja que padecen las mujeres y
los hombres indgenas, es importante desarrollar estrategias que permitan mayor
acceso a los diversos niveles de enseanza de las nias y mujeres indgenas del
110
110
rea rural y en situacin de mayor pobreza. En este sentido, los programas de
becas han mostrado que ejercen un alto impacto, por lo cual urge continuar e
incrementar estos esfuerzos.
7. Anlisis cualitativo de la informacin
disponible para el seguimiento de la Meta
Para dar un seguimiento ms preciso a la Meta 4 y al Objetivo 3 an se registran
muchas limitaciones y dicultades en los sistemas pblicos de informacin. Si bien
representa un notable avance el hecho de que casi todas las instituciones pblicas
generen datos desagregados por sexo (sobre todo el MINEDUC, que lo hace de
manera continua), esta prc tica no se ha generalizado completamente en el caso
de proyectos o programas especcos. En muchas ocasiones, se lleva un dato global
de las personas beneciarias, por lo que se desconoce si se benecia ms a las
mujeres o a los hombres. A diferencia de los censos o de las encuestas nacionales,
que s permiten una desagregacin por sexo y origen etnocultural (en el caso de
los censos, en un nivel bastante alto de detalle), los registros administrativos de
las instituciones pblicas no suelen desagregar la informacin por origen etnocul-
tural. Esta limitacin impide conocer de mejor manera los avances hacia la Meta,
sobre todo en el mbito educativo, considerando la diversidad cultural del pas y,
en particular, la situacin de las mujeres indgenas. Tampoco permite una mejor
aplicacin de los indicadores de gnero desarrollados por instituciones nacionales o
internacionales (sobre todo aquellos relativos a la educacin o a la salud). Por las
anteriores consideraciones, asume gran importancia la generalizacin de prcticas
de captura y anlisis de los datos estadsticos empleando criterios que incluyan
con precisin el gnero y la diversidad cultural del pas.
IV. Reducir la mortalidad infantil (ODM4):
un deber con la niez guatemalteca
Aj
Aj signica caa o caaveral, planto y regeneracin; representa la autoridad y la comple-
mentariedad. Es el nawal del hogar y de los nios y nias. Un da Aj en el calendario maya es
propicio para pedir por el hogar, por la salud de los nios y nias y para fomentar y cultivar
las relaciones humanas.
113
REDUCIR LA MORTALIDAD INFANTIL: UN DEBER CON LA NIEZ GUATEMALTECA
113
A. Reducir la mortalidad de los nios y nias menores
de 5 aos en dos terceras partes para 2015
El invierno se aproxima
Dentro de la humilde casa, una joven madre observa cmo su pequeo
hijo trata de conciliar el sueo. Tendido en su cama, el nio de cuatro
aos parece de dos: el cuerpo pequeo, las costillas marcadas y la barri-
guita abultada delatan una mala nutricin. La diarrea que padece se ha
agudizado, y a ratos su cuerpo se agita y sus ojos parecen salirse de las
rbitas. La casa donde viven, en una aldea de la Costa Sur, carece de agua
potable y drenaje, lo cual aumenta los riesgos de contraer enfermedades
diarreicas. El niito ha sobrevivido con sueros caseros preparados por la
madre, pero precisa mejor atencin mdica, de la que no disponen cerca.
El invierno se acerca y las condiciones de salubridad podran empeorar;
el futuro es incierto para esta familia y, ms an, para el nio.
En Guatemala, de cada 1,000 nios menores de cinco aos, 53 fallecen.
Esta es una de las tasas ms altas en Amrica Latina y afecta sobre
todo a la poblacin rural y a la poblacin indgena. Reducir la mor talidad
infantil es un desafo que requiere mejorar la gestin pblica en salud
(especialmente preventiva) y realizar considerables inver siones en secto-
res como agua y saneamiento, educacin (en particular de las madres),
entre otras.
En Guatemala, el anlisis de las tendencias de la mortalidad en la niez, es decir,
en los nios y nias fallecidos antes de cumplir cinco aos de vida, se basa en los
resultados obtenidos en las cuatro encuestas de Salud Materno Infantil (ENSMI)
realizadas en Guatemala de 1987 a 2002. Se adopta 1987 como ao base, dado
que es el ms cercano a 1990. Los indicadores son:
Fuente: Ensmi 2002.
114
114
a. Mortalidad de la niez: nmero de nios y nias por cada mil, que mueren
antes de cumplir cinco aos.
b. Mortalidad infantil: nmero de muertes de nios y nias que suceden durante
el primer ao de vida. Dadas las estadsticas disponibles, se midi a travs del
rango de 0 a 11 meses con 29 das por cada mil.
c. Porcentaje de nios de 1 ao vacunados contra el sarampin: nios y nias
menores de un ao a quienes se ha aplicado esta vacuna.
En su denicin operacional, el indicador de la mortalidad en la niez es de
los ms fciles de construir, pero en la aparente sencillez de medicin se encuentra
uno de sus mayores limitantes cuando se trata de pases subdesarrollados, porque
requiere, como mnimo, buena calidad de las estadsticas vitales en cuanto a
registros de nacimientos y defun cio nes, problema sealado de ordinario cuando
se investiga la mor talidad en menores de cinco aos.
En pases como Guatemala deben agregarse tambin las diculta des
sociogeogrcas para separar los lmites entre urbano y rural, y para denir los
lugares poblados, base esencial en cuanto a las desagre ga ciones necesarias en
los niveles explicativos. Tampoco han de olvi darse las limitaciones relacionadas
con la declaracin de la edad.
El anlisis de las tendencias de la mortalidad en la niez en Gua temala se
basa en los resultados obtenidos en las cuatro encuestas de Salud Materno Infantil
realizadas en el pas de 1987 a 2002, fuentes de in formacin cuyo diseo permite
una comparacin a lo largo del tiempo y la obtencin de conclusiones conables
para el seguimiento temporal de los indicadores.
En trminos del cumplimiento de las Metas del Milenio, entre 1987 y 2002 se ha
logrado reducir la mortalidad infantil de 73 a 38 por cada 1,000 nacidos vivos.
Segn la ubicacin geogrca de la residencia, el rea urbana muestra una mayor
reduccin, ya que la tasa actual es un 55% menor a la de 1987. Segn el origen
etnocultural, la disminucin entre los no indgenas llega a 55%, mientras que
entre los indgenas se queda en 36%. Segn el nivel de educacin de las madres,
los mayores descensos se observan en las mujeres con acceso a la educacin
secun daria. En efecto, en este grupo la disminucin fue de un 67%, mientras que
entre las que no cuentan con ningn nivel educativo la cada fue de 26%, en el
mismo perodo. Respecto a la incidencia de la mortalidad infantil por regiones,
la Suroriental y la Central muestran mayores niveles, 67 y 60 muertes por cada
mil nacidos vivos, mientras que en la Metropolitana (la de menores niveles) el
dato reportado es 16.
115
115
La mayor disminucin se observ entre 1987 y 1995; posterior mente, la tasa
ha tendido a estabilizarse. En este perodo, los indicadores de mortalidad en la
niez disminuyeron aproximadamente un 50%, par tiendo de su nivel inicial en
1987. Las razones para ese comporta mien to positivo se han atribuido, en parte, a
las acciones producto del pro yecto de Supervivencia Infantil del MSPAS, y en parte,
a la imple men tacin institucional de los programas de atencin a enfermedades.
El tiempo transcurrido entre uno y otro embarazo inuye directa mente en
los niveles de la mortalidad infantil. Cuando los embarazos ocurren en perodos
menores de dos aos, el descenso de la mortalidad es menor que cuando cada
embarazo tiene un perodo de espera mayor a los tres aos. En cuanto a la asis-
tencia del parto por personal calicado, en los nios cuyo alumbramiento fue
atendido por un mdico o una enfermera(o) el porcentaje aumenta de 65 % a
75%, y la tasa de morta lidad infantil se reduce de 39 a 30.33 muertes por cada
1,000 nacidos vivos
En otro ngulo de la cuestin, segn el ndice de Bienes y Servicios (IBS)
55

en aquellas mujeres situadas en mejores condiciones socioeco nmicas se redujo
la mortalidad infantil en 68%, mientras que entre las ubicadas en el nivel bajo,
el descenso fue slo del 44%, de 1987 a 2002. Pero en el perodo de 1998 a
2002, esta caracterstica marca una de las mayores diferencias en el descenso de
la mortalidad: en el nivel alto desciende 43% y en el bajo, 14%.
55
El IBS es un indicador del nivel de acceso y consumo de las familias a bienes y servicios
catalogados como consumo alto, medio y bajo. Se estim en las ENSMI, a partir de infor-
macin sobre la propiedad, tenencia y acceso a bienes y servicios utilizados en el hogar.
Grfica IV-1. Evolucin de la mortalidad infantil (1987-2002)
Fuente: Ensmi
116
116
En lo relativo a la mortalidad de la niez, la tendencia es similar a la
registrada en la mortalidad infantil. Se redujo aproximadamente a la mitad de
lo reportado en 1987, con brechas muy parecidas entre pobla cin urbano-rural y
segn origen etnocultural, siempre en detrimento de los habitantes del campo y de
los pueblos indgenas.
56
A nivel regio nal, destacan algunas reducciones importantes
en regiones como la Metro politana (70%), el Noroccidente (alrededor del 60%) y
el Norte (50%). Sin embargo, persisten otras regiones de alta incidencia, como la
Suroriental, con 81 muertes de menores de 5 aos por cada 1,000 nacidos vivos,
es decir, que la mortalidad se redujo solamente un 20%.
56
La mortalidad de la niez indgena es de 61 muertes por cada mil nacidos vivos respecto
a 47 de la no indgena. En la poblacin rural mueren 59 nios por cada mil nacidos vivos,
respecto a 41 de la poblacin urbana.
Grfica IV-2. Evolucin de la mortalidad de la niez
(1987-2002)
Fuente: ENSMI 1987 y 2002.
117
117
Segn las regiones, las tasas de mortalidad en la niez muestran un
comportamiento heterogneo; por ejemplo, a nivel nacional la disminucin fue
de 49 %. Al igual que en los otros componentes, el perodo de mayor disminucin
se observa de 1987 a 1995, y el menor de 1998 a 2002, cuando slo disminuye
5%. La regin donde ms ha descendido este nivel es la Metropolitana: de 1987 a
2002, disminuy en 70% la mor talidad en los menores de cinco aos. Esa misma
tendencia se obser va en la regin Noroccidente, pero con una magnitud menor.
La regin que muestra incremento es la Suroriental, ya que en el perodo 1998-
2002 casi se triplica la tasa de mortalidad. En cinco de las regiones se observan
tasas superiores al promedio nacional. En general, entre 1995 y 2002 el nivel de
mortalidad en cada regin muestra pocas diferencias.
Por otro lado, la proporcin de nios de 12 a 23 meses de edad vacunados
contra el sarampin, o con el esquema completo de vacunas, aumenta con la
educacin de la madre: 70.3% y 59.1% entre las madres sin educacin; 82.0% y
66.4% entre las madres con educacin secundaria o ms. No obstante lo anterior,
el nivel de inmunizacin (todas las vacunas) era an bajo, en 2002, entre los
nios de madres con mayor nivel de educacin (66.4%).
Cuadro IV-1. Mortalidad infantil
segn caractersticas seleccionadas
Fuente: ENSMI 2002.
Nota: la mortalidad
infantil es calculada para
los cinco aos anteriores
a cada encuesta.
118
118
La mortalidad en la niez muestra una tendencia hacia el descenso. Sin
embargo, este descenso no ha sido homogneo, pues existen diferencias segn el
nivel municipal, lo cual obliga a reexionar sobre las condiciones que se disfrazan
en los promedios na cio nales y regio nales. Qu caractersticas de los hogares
ocultan esos promedios?
Las brechas
57
necesitan un patrn de referencia. Para el caso de Guatemala,
se proponen tres: a) la menor tasa de mortalidad infantil observada en 2002 segn
la ENSMI, que corresponde a la regin Metro politana; b) las tasas promedio de
mortalidad infantil observadas en los pases desarrollados; c) la disminucin de
las tasas de mortalidad infantil y en la niez que sera necesaria para considerar
que, en 2002, se marchaba en la senda correcta para cumplir con las Metas del
Milenio. Al primero se le denomina como el horizonte posible: es la diferencia
en las tasas de todas las regiones comparndolas con la de la regin Metropolitana,
como si no existiera ninguna brecha en todas las regiones del pas, y por lo tanto,
deberan de alcanzar como mnimo la tasa lograda por aquella regin. Al segundo
horizonte se lo denomina utpico, pues el patrn de referencia son las tasas
de mortalidad de los pases desarrollados; y al tercer horizonte se lo identica
como el deseable, porque se aspira a cumplir con las Metas del Milenio, y se
toma como referencia la tasa de mortalidad que debiera haberse alcanzado en
2002 segn esas Metas.
La grca IV-3 ilustra las brechas por regin en valores absolutos por cada
1,000. En el horizonte posible, la regin Suroriente y Central muestran las
mayores brechas en mortalidad infantil, es decir, la mayor diferencia en el nivel
comparndolas con la regin Metropolitana. Luego aparecen las regiones Norte,
Petn, y las del Occidente.
57
El anlisis de las brechas con base en promedios, en este caso regionales, da una idea
general sobre las diferencias de los niveles en mortalidad infantil; sin embargo, es nec-
esario tomar en cuenta otros elementos analticos que permitan establecer realmente las
diferencias, por ejemplo, incluir el componente de muertes evitables. En la desagregacin
de las muertes evitables se toma en cuenta el volumen total de la poblacin sobre la cual
se establezca la brecha. Para este propsito utilizamos el mtodo recomendado por la OPS
en 1994; y puesto en prctica por Bolivia en 1998.
119
119
El MSPAS ha desarrollado acciones que contribuyen a la disminucin de la mortalidad
infantil y en la niez, cuya tendencia es a reducirse, por medio de diferentes
acciones que dirigen el Programa Nacional de Salud Reproductiva y el de Vacunacin.
Entre estas se pueden mencionar: la creacin de los hogares materno-infantiles,
la introduccin de la vacuna pentavalente, nuevas estrategias para aumentar la
cobertura de vacunacin, fortalecimiento del programa de extensin de cobertura en
las reas con mayores problemas materno-infantiles, impulso a la coordinacin, en
diferentes niveles, con organizaciones gubernamentales y no gubernamentales.
De acuerdo con el Plan Operativo 2005, el MSPAS ha jado como prioridad el
desarrollo de acciones que tiendan a alcanzar las Metas del Milenio en el campo
de la salud materno-infantil. Entre los elementos esenciales para llegar a este
logro se encuentra el fortalecimiento del papel rector del MSPAS, para lo cual se
denen acciones en el marco legal establecido y se respalda la modernizacin del
sistema de gestin administrativo-nanciero y de planicacin, como ingrediente
bsico de apoyo a la prestacin de servicios de salud.
La responsabilidad directa radica en el Programa Nacional de Salud Reproduc-
tiva (PNSR), que ha denido como acciones prioritarias vinculadas con la reduccin
de la mortalidad infantil y en la niez, las siguientes: (a) Intervenciones de
prevencin efectivas, (b) capacidad de respuesta institucional con calidad y calidez,
(c) proceso sistemtico de capacitacin y supervisin al personal institucional y
voluntario, y (d) mejora del sistema de informacin, que implica, entre las acciones
inmediatas, la revisin del certicado de defuncin.
Grfica IV-3. Brechas de inequidad en la mortalidad
de la niez por regin
Fuente: elaboracin
propia con base en Ensmi
120
120
4. Interrelaciones existentes entre
la Meta 5 y otras metas
Disminuir la mortalidad en la niez depender: a) del cambio en las condiciones
de vida de la poblacin rural y particularmente la indgena; b) del aumento de la
cobertura en la educacin; c) del impulso a una mayor y mejor utilizacin de los
servicios de salud; en suma: depende de unas mejores condiciones de vida. El logro
de la Meta se halla direc tamente relacionado con el avance de las dems Metas
del Milenio, espe ccamente en la reduccin de la desnutricin en la niez, la
dismi nucin de la pobreza y el aumento de la cobertura educacional. Por ejemplo:
la mayor probabilidad de que los nios mueran antes de cum plir el primer ao de
vida o antes de los cinco aos est condicionada por el nivel de educacin de la
madre y la capacidad de acceso a los bienes y servicios, y en menor grado por la
pertenencia al grupo tnico indgena y por la ubicacin en reas rurales.
Estas consideraciones explican que, por ejemplo, entre 1987 y 2002, en
aquellas mujeres que gozan de mejores condiciones socioeconmicas se redujo la
mortalidad infantil en 68%, mientras que entre quienes se ubican en el nivel bajo,
el descenso fue solamente del 44%. Sin embargo, en el lapso 1998-2002, esta
caracterstica marca una de las mayores diferencias en el descenso de la mortalidad,
pues en el nivel alto disminuye 43% y en el bajo, 14%.
Debe enfatizarse que la mortalidad en el primer ao de vida se vin cula ntima-
mente con los cuidados de la gestante y del recin nacido. El parto institucional es
una variable clave para explicar el fenmeno, que, as, relaciona indirectamente la
Meta con la educacin de los padres. La nutricin es factor central, dado que haber recibido
exclusivamente lactancia materna constituye tambin un elemento importante para
reducir la mortalidad en los primeros meses de vida. Por ello, si el pro medio de meses
de lactancia materna exclusiva pasa de 4.36 a 5 meses, la tasa de mortalidad infantil
se reduce de 39 a 30.92 muertes por cada 1000 nacidos vivos.
Entre las principales causas de muerte de los menores de cinco aos aparecen
las enfermedades diarreicas agudas (EDA) y las infecciones respiratorias agudas
(IRA). Las primeras estn directamente relacio nadas con el acceso a agua segura y
saneamiento bsico, as como con los hbitos sanitarios de la poblacin en el cuidado
de los nios. Las defunciones por IRA se vinculan con el acceso tardo a los servicios
que cuentan con personal de salud capacitado y a la terapia adecuada.
En principio, la mortalidad de los menores de cinco aos se encuentra asociada
con el cuidado infantil, el complemento y refuerzo de los esque mas de vacunacin,
el consumo de alimentos adecuados, la prevencin o tratamiento efectivo de las
principales enfermedades propias del grupo de edad y la prevencin de accidentes
Entre 1987 y 2002, en
aquellas mujeres que
gozan de mejores condi-
ciones socio econmicas
se redujo la mortalidad
infantil en 68%, mien-
tras que entre quienes se
ubican en el nivel bajo, el
descenso fue solamente
del 44%.
121
121
en el hogar. Debido a que la divisin sexual del trabajo ha asignado a las mujeres
la responsa bilidad de cuidar a los nios, la reduccin de la mortalidad infantil y
de la niez aparece vinculada con las caractersticas de las madres.
En 2002, las tasas de mortalidad infantil y de la niez disminuyeron a medida
que aument la educacin de la madre. La probabilidad de que los nios murieran
antes de cumplir uno y cinco aos fue dos y tres veces mayor, respectivamente,
entre las madres sin educacin que entre aquellas con educacin secundaria o
ms avanzada. Ambas tasas aumentaron con el orden de nacimiento.
En otras palabras, para alcanzar este objetivo se requiere de madres ms educadas
y con mayor autonoma para ejercer sus derechos y tutelar los de sus hijos, entre
ellos la decisin sobre el nmero y espacia miento de los hijos, as como la aten-
cin mdica oportuna. Por otra parte, los elevados niveles de fecundidad no solo
constituyen factores de riesgo de muertes maternas, sino tambin de mortalidad
infantil y de la niez, y entre las mujeres guatemaltecas la fecundidad supera a la
deseada, debido al limitado ejercicio de sus derechos reproductivos.
6. La relevancia de la diversidad cultural para alcanzar la meta
Desde el punto de vista de la composicin tnica, Guatemala presenta una demo-
grafa compleja; por ejemplo, los grupos tnicos comparten carac tersticas de alta
vulnerabilidad y de exclusin social. Esta com ple jidad explica la existencia de una
marcada correlacin entre los indi ca do res de pobreza desagregados segn origen
etnocultural y los indica dores de desarrollo humano, como el acceso a la salud, a
la educacin o a las oportunidades de trabajo. En sntesis, la mortalidad infantil
y de la niez depende de las condiciones de vida de la poblacin indgena y de
la del rea rural, as como de la cobertura de los servicios de salud.
En las comunidades indgenas rurales la mujer sigue desempe ando una funcin
centrada casi con exclusividad en la procreacin de los hijos y la consiguiente
atencin de las actividades domsticas. En la base, aparecen las uniones conyugales
muy tempranas de las jvenes indgenas, y un poco ms postergadas en el caso
de los varones. As, segn la encuesta de 1989, en el grupo de 15 a 19 aos solo
un 7% de los varones se haba unido conyugalmente, en tanto que las mujeres
lo haban hecho en un 32%, y un 16% de estas declar haber tenido ya uno o
ms hijos. En el grupo de 20 a 24 aos, un 57% de los hombres se haba unido
conyugalmente, en tanto que las mujeres de ese grupo de edad se haban unido
conyugalmente en un 84% (27% ms), y un 73% haba tenido hijos. Finalmente,
en el grupo de 25 a 29 aos, el 92% tanto de hombres como de mujeres ya se
haba unido conyugalmente, y el 87% de las mujeres de esa edad tena uno o
ms hijos, segn datos de la ENS de 1989.
122
122
Para evaluar la cobertura de servicios de salud con informacin pro veniente de la
red de servicios, se elabor un ndice de oferta de ser vi cios basado en la distribucin
geogrca de las diferentes categoras que brinda el MSPAS, la produccin de cada
servicio segn el reporte del Sistema de Informacin Gerencial en Salud (SIGSA) y el
nmero de habi tantes de cada municipio en ese mismo ao. Los servicios que ofrece
el Ministerio de Salud a nivel nacional pueden dividirse en dos grandes grupos: los
servicios hospitalarios y los otros servicios prestados por los centros de salud (tipo A
y tipo B), los puestos de salud y los centros de convergencia.
En el mapa IV-1 se presentan en color verde los 46 municipios de alta oferta
hospitalaria y de otros servicios, que representan 13.1%; en color amarillo, los 90
municipios que tienen alta oferta hospitalaria y baja oferta de otros servicios de
salud., que representan 27.2%. En color rosado aparecen los 75 municipios que
tienen baja oferta hospitalaria, pero alta oferta de otros servicios, que representan
22.7%. En color rojo aparecen los 120 municipios que tienen baja oferta hospi-
talaria y de otros servicios, que representan 37.0%. Estos son los municipios que
enfrentan mayores problemas para satisfacer la oferta de servicios, y en ellos la
poblacin es mayoritariamente indgena.
Mapa IV-1
Oferta de servicios estatales de salud por municipio para el ao 2004
Fuente: UVG-Mertu(2005)
123
123
a) Escenarios de cumplimiento
El cumplimiento de la Meta depende de la sostenibilidad de los esfuer zos actuales y
de la incorporacin de otros ms. En un escenario activo, es decir, con la inclusin
y aumento de polticas adicionales de alto im pacto, como la asistencia del parto
por personal calicado y la lactan cia materna exclusiva, se podra alcanzar la Meta.
Ahora bien, en cuanto a la Meta de reducir a 17 muertes por cada 1,000 la tasa de
mortalidad infantil, as como a 23 por cada 1,000 la de los nios menores de 5, exis te
una tendencia decreciente, pese a la cual los niveles de mortalidad se encuentran
muy por encima de la Meta jada por los ODM para el ao 2015, requirindose una
reduccin de alrededor de un 57% adicional en el caso de la mortalidad de nios
menores de 5 aos, y de 56% en el de la mortalidad infantil. En la grca IV-4 se
observa que la disminucin de ambas mortalidades est disminuyendo, es decir,
est cayendo la velo cidad de la reduccin, lo cual llama particularmente la atencin
y representa un reto para el cumplimento de la Meta.
En cuanto al cumplimiento de la Meta consistente en que el 95% de nios
y nias menores de un ao estn vacunados contra el sarampin, este nivel de
vacunacin registr una tendencia creciente en los nios y nias de un ao de
edad, durante la dcada de los noventa, pasando de 55%, en 1987, a 81%, en
1998-1999. Sin embargo, en 2002 se observa un ligero retroceso, pues se lleg
nicamente a 74.7%. A pesar de esta disminucin, cabe armar que, para rangos
mayores de edad, la cobertura de esta vacuna aumenta signicativamente, llegando
a niveles de alrededor de 90% en los nios entre 24 y 59 meses de edad. De este
hecho se podra concluir que se habra producido un retraso en el momento de
la aplicacin de esta vacuna, lo cual resultara indeseable si se tiene en cuenta
que, si bien la vacuna antisarampin reduce la mortalidad por debajo de los cinco
aos de edad, se ha demostrado que posee rendimien tos decrecientes conforme
es mayor la edad cuando se la aplica.
Grfica IV-4. Proyecciones de mortalidad infantil
y en la niez por rea de residencia (1990-2015 )
124
124
b) Retos para el cumplimento de la Meta
Con el propsito de visualizar las tendencias en la mortalidad infantil y en la
niez, se juzg necesario trasladar la situacin a futuro en forma de mapas (Ver
Mapa IV-2), para que se pueda apreciar grcamente la diferencia geogrca para
cada municipio, y, as, identicar los muni cipios que en poco tiempo mejoran o
empeoran en la mortalidad infantil y en la niez.
Para delimitar los retos en torno a la mortalidad en la niez, es necesario considerar
la importante relacin que ella guarda con ciertas prcticas de cuidado que recibe el
nio en el hogar (informacin de la madre) y en los servicios de salud, considerando
insuciente que dichos servicios estn disponibles si no cuentan con recursos humanos
y fsicos completos y competentes. En este mismo sentido, la asistencia a los controles
de crecimiento y a la inmunizacin resulta de particular importancia para reducir la
mortalidad de los nios entre 12 y 59 meses. No obstante, en el caso de la vacunacin
contra el sarampin, la reduccin de la mortalidad se verica en los nios menores de
tres aos, ya que para los ms grandes esta variable no resulta signicativa
Mapa IV-2
Mortalidad en la niez para el rea rural
por municipio estimada para el ao 2015
Fuente: UVG-Mertu
(2005)
125
125
En cuanto a la vacunacin contra el sarampin, como se trata de un pro-
cedimiento sencillo, la disponibilidad de establecimientos de salud, aunque no
cuenten con los recursos fsicos y humanos completos, tambin mejora la
probabilidad de que los nios del municipio sean vacunados en su primer ao
de vida, al garantizar una mayor presencia de los servicios de salud entre las
familias. Desde luego, la participacin local es fundamental, pues cada municipio
debe generar alternativas que fortalezcan la gestin de los servicios de salud, que
disminuyan las grandes desigualdades y que conduzcan al uso ecaz y eciente
de los recursos.
Disminuir la mortalidad en la niez depender del cambio en las condiciones
de vida de la poblacin indgena y la del rea rural en general, del aumento de la
cobertura en la educacin, de una mayor y mejor utilizacin de los servicios de salud.
As pues, el alcance de la Meta se halla directamente relacionado con el avance
de las otras Metas del Milenio, especcamente la reduccin de la desnutricin en
la niez, la disminucin de la pobreza y el incremento de la cobertura educativa. En
otros trminos: el MSPAS puede mejorar la calidad y cobertura de sus programas
y lograr mayor eciencia en la extensin de la cobertura, pero en un contexto de
desnutricin y pobreza ser muy difcil cambiar el estado de salud de la poblacin
con alta vulnerabilidad social y econmica.
En todo caso, el proceso que debiera seguir cada pas para alcanzar las Metas
del Milenio relacionadas con la salud, es el siguiente:
a. Apresurar el paso hacia una sensible reduccin de las desigualdades en materia de
salud, incluidas aquellas vinculadas con la pobreza, la mar ginacin, el gnero,
la etnia y la edad.
b. Avanzar en materia de proteccin social en salud, sin la cual no es posi ble
extender la cobertura de las intervenciones ms crticas.
c. Au mentar los niveles de gasto pblico corriente y de inversin del sec tor y
mejorar sustancialmente la calidad de la asignacin de recur sos sectoriales.
d. Reorientar los servicios de atencin de la salud sobre la base de una nueva
estrategia de atencin primaria que promueva la participacin activa de todos
los usuarios del sistema.
e. Fortalecer en forma sostenida la infraestructura en salud pblica.
f. Avanzar con premura en la formulacin y puesta en prctica de polticas y medidas
intersectoriales que incidan sobre los determinantes polticos, econmicos y socio-
culturales de las Metas de Salud en que se subdividen los objetivos.
De acuerdo con los resultados de las tendencias de mortalidad en la niez,
todas las recomendaciones emanadas para el cumplimiento de las Metas del Milenio
se aplican a Guatemala.
Disminuir la mor-
ta lidad en la niez
depender del cambio
en las condiciones de
vida de la poblacin
indgena y la del rea
rural en general, del
aumento de la cober-
tura en la educacin,
de una mayor y mejor
utilizacin de los servi-
cios de salud.
126
126
Al Ministerio de Salud corresponden la supervisin y control de todas las actividades
estadsticas de sus organismos, tales como los hospitales p blicos y privados y el
sistema de seguridad social, con vistas a garan tizar que la informacin uya al
sistema estadstico nacional y contribuya al diagnstico de la situacin de salud que
requiere el mismo Ministerio para su funcionamiento ecaz. Sin embargo, los varios
sistemas de estadstica en el pas se superponen, tales como el INE, el SIGSA, el
Seguro Social, el Departamento de Epidemiologa y los hospitales, lo que conduce
a la duplicidad de tareas. Se ha detectado, por ejemplo, que los hospitales ms
importantes del pas (Roosevelt y San Juan de Dios) y los del Seguro Social, que
cubren alrededor del 40 por ciento de la atencin a pacientes, y por lo tanto
tambin de los nacimientos y defunciones, cuentan con su propia ocina de
estadstica e, inclusive, con sistemas de informacin com pu tarizados que generan
informacin riqusima sobre hospitalizacin y que no llega a niveles mayores que
la direccin misma de esos hos pi tales. As pues, Guatemala est perdiendo esa
informacin, y los indicadores que se calculan sobre la situacin de salud de la
poblacin estn sesgados por la carencia de ujo de informacin hacia los niveles
estadsticos superiores, se trate del INE o del SIGSA.
Recuadro IV-1. Hallazgos sobre las limitaciones de informacin
vinculada con la mortalidad Infantil
Respecto a la certicacin de nacimientos:
No existe un formulario nico ocial, lo que lleva a una difusin desorde na da
de medios diferentes en contenido y calidad;
Las certicaciones son provistas segn criterio de quienes las proveen,
que pueden ser, adems de profesionales mdicos, una coma drona o cualquier
persona que se presente a declarar el naci miento; la mayora de las co-
madronas son analfabetas;
No existe un control efectivo sobre si la persona acude a registrar el
hecho;
Se estima que entre el 30 y 60% de los nacimientos ocurren en mbitos
del sistema de salud. La dispersin de la estimacin evidencia problemas
en el control efectivo de la cobertura.
Respecto al registro:
Los registros civiles dependen de las municipalidades, sin un organismo
que los centralice, generndose criterios dismiles en todo lo relacionado
con la funcin estadstica de las actividades de dichas entidades;
127
127
Los desafos para mejorar el seguimiento de la meta son los siguientes
La actividad coordinada de los productores de informacin, bajo la tu to ra de
un comit, podra evitar la superposicin y garantizar el apro vechamiento de
los recursos informticos y humanos dispo ni bles, que existen y son de buena
calidad. Solo se requiere un uso eciente en el marco de un programa coordinado
de accin.
El INE es el responsable de la gerencia y registro de datos. Para cumplir con ese
mandato es indispensable que disponga de un sistema informtico que provea
acceso completo y exclusivo a todas las variables del sistema, sin depender
de otra institucin.
El registro de los datos debe considerar cuestiones de gnero y de etnicidad,
para que con base en esto se puedan construir indicadores especcos y que
permitan una mejor comprensin de la mortalidad infantil a la luz de tales
cuestiones.
Es necesario redisear el Certicado Mdico de Defuncin, usando un nombre
como Boletn Estadstico de Defuncin o algo similar, para evitar la necesidad
de revisar la legislacin. El nuevo modelo deber tener dos copias, una para
el Registro Civil y la otra para el INE, a efectos de su codicacin.
Es indispensable avanzar con la implementacin de la CIE-10
58
para codicacin
de la mortalidad, proceso que ya ha dado inicio. Asi mismo, han de eliminarse
las prcticas anteriores de codicacin, como el uso de solamente tres dgitos y
la suposicin de causas no decla radas, por ejemplo, considerar como homicidios
todas las heri das por arma de fuego, sin informacin de intencionalidad.
Se requiere un nuevo sistema para procesar los datos. Es indispensable que el
INE tenga el control exclusivo sobre todas las variables pro cesadas.
El registro civil vuelca la informacin del certicado en un for mulario
remitido por el INE, y no existe criterio informatico uniforme;
No hay control sobre los canales para el registro, lo que lleva a que haya
cantidades muy diferentes sobre la cobertura;
La informacin contenida en los formularios es incompleta y de calidad
dudosa.
Fuente: Becker y Giusti (2005)
58
Dcima revisin de la Clasicacin estadstica internacional de enfermedades y problemas
de salud (CIE-10), la cual es tambin conocida como Lista de cdigos ICD-10. Es publi-
cada por la OMS y es usada ampliamente a nivel mundial para estadsticas de mortalidad
V. Reducir la mortalidad materna (ODM 5):
el reto de la inclusin
Batz
Batz signica hilo o mono. Es el smbolo de la evolucin; el hilo que conduce a
travs del tiempo, que une la historia humana con el presente. Un da regido por
Batz es propicio para recapacitar sobre lo acontecido, buscar las races y aceptar
nuestro pasado. Es un da para reexionar acerca de la vida y sobre la continui-
dad del desarrollo humano.
131
REDUCIR LA MORTALIDAD MATERNA: EL RETO DE LA INCLUSIN
131
A. Meta 6: Reducir, entre 1990 y 2015, la
mortalidad materna en tres cuartas partes
Andrea frente a la incertidumbre
Con muchos esfuerzos, Andrea es llevada de su aldea al pueblo, con
la esperanza que en el centro de salud que ah funciona ella pueda ser
atendida adecuadamente. En la aldea no disponen de puesto de salud y no
tienen acceso a servicios de consejera que les permita planicar el nmero
y la frecuencia de hijos que desean tener. Con apenas veintisiete aos, ella
est por tener a su quinto beb. Desafortunadamente esta vez el parto, que
fue atendido por la comadrona de la aldea, se complic y Andrea debe ser
atendida inmediatamente para evitar que ella o el beb mueran. Mientras
se aproximan al pueblo, se oyen ladrar a unos perros en medio de la noche.
Comienzan a aparecer las primeras casas pero Andrea empieza a desfallecer
...
Muchas mujeres embarazadas, en particular del rea rural, estn ms expuestas,
como Andrea, a riesgos graves en el parto. Estos riesgos pueden estar asociados
a muchos factores desde la falta de mejores servicios de agua y saneamiento,
como la disponibilidad y calidad de la oferta de servicios mdicos y hospitalarios,
entre otros. Si estos riesgos no son previstos o minimizados, se corre el riesgo
de exponer la vida de la madre, de su beb o de ambos.
El quinto objetivo del Milenio consiste en reducir la mortalidad materna en tres
cuartas partes al 2015, tomando como valor inicial el de 1990. Conviene recordar
que la mortalidad materna es un indicador que expresa el dao extremo que sufre
la mujer durante el embarazo, el parto y el puerperio;
59
las menores oportunidades
que tiene para lograr el acceso a los servicios de salud en forma oportuna y de
calidad; las con diciones de vida desiguales e inapropiadas; una alimentacin y
nutricin decientes y todas las consecuencias de la marginacin social, de la
cual padecen, en trminos generales, la casi totalidad de mujeres en razn de su
gnero y, en el caso de las mujeres indgenas, tambin por su etnia.
59
Puerperio: comprende un periodo corto de tiempo posparto.
Fuente: Estudio de Lnea Basal
de Mortalidad Materna, MSPAS
(2003) y Medina (1989).
Nota: (*) Proyeccin.
132
132
Se ha demostrado que las causas que provocan la muerte materna son evitables
en su mayora, y se han clasicado en directas e indirectas. Las primeras se reeren
a las complicaciones del embarazo, el parto y el puerperio; las complicaciones ms
frecuentes son: las hemorragias, las infecciones, la hipertensin inducida por el
embarazo, el parto obstruido y el aborto inducido. Entre las causas indirectas se
identican la hepatitis, la malaria, la tuberculosis, las anemias y otras enfermedades
que se agravan durante el embarazo y que se presentan con mayor prevalencia en
poblaciones en extrema pobreza (CEPAL: 1990).
a. Mortalidad materna. Es el nmero de muertes de madres durante el alumbramiento
y el puerperio por cada 100,000 nacidos vivos. Identicar las causas, as como la
cantidad de muertes que ocurren en los pases que no cuentan con estadsticas
vitales de calidad, es una de las grandes limitantes registradas en los pases
de Amrica Latina desde la dcada de 1960.
b. Nmero de partos con asistencia de personal mdico (mdico o enfermer(o)
a). Es la relacin de partos atendidos por mdico o enfermer(o) a en relacin
con la totalidad de los partos.
c. Necesidad insatisfecha de planicacin familiar. Abarca a todas aquellas
mujeres sexualmente activas que no desean embarazarse de inmediato, despus
o nunca ms, pero no utilizan ningn mtodo anticonceptivo. La importancia
de este indicador reside en que la necesidad insatisfecha puede conducir a
embarazos no deseados, y este hecho inducir la realizacin de abortos, lo
que conlleva un alto riesgo de muerte materna.
De acuerdo con Hill (2001), la dicultad para determinar el nmero de muertes
de madres en relacin con los nacimientos totales depende, en gran parte, de la
calidad de los registros civiles, porque contienen errores de clasicacin incorrecta
de las causas de defuncin o porque existen errores de omisin de las muertes
ocurridas en un determinado perodo. A esta conclusin lleg el autor mencionado
despus de analizar la mortalidad materna en 188 pases. Esta aseveracin ha
motivado la bsqueda de procedimientos indirectos para la medicin de ese tipo
de mortalidad, como el mtodo de sobrevivencia de las hermanas, que consiste
en preguntar la defuncin de una hermana, como sucede en las ENSMI. Pero este
mtodo puede subestimar la mortalidad materna, por lo cual no se consider
apropiado utilizar las estimaciones de las ENSMI.
133
133
Estudios como el de Abou Zahr y Wadlaw (2001) revelan que la mor talidad
materna es un indicador de la salud de la mujer y una varia ble indicativa del
desempeo de los sistemas de atencin de salud, pero que se diculta medirla,
especialmente en los pases en desarrollo, caracterizados por la precariedad de
sus sistemas de informacin sanitaria y de sus registros civiles.
Desde el punto de vista de la salud, esta precariedad se expresa en retraso
en la ocializacin de los datos; poca coincidencia de los lugares poblados que
incluye el sistema de salud con los que ocialmente reco noce el INE, y que tampoco
coinciden con los de las municipa li dades; inexistencia de estandarizacin en el
uso de la codicacin internacional CIE;
60
y falta de consolidacin de informacin
local. Estos hechos provocan serios problemas al ministerio de Salud Pblica y
Asistencia Social (MSPAS) en sus programas, por ejemplo en el clculo de las
coberturas de vacunacin.
La situacin descrita obliga a generar mtodos alternativos aso cia dos a las
muertes maternas, como ha ocurrido en el caso de Guatemala, por lo que, en 1989,
el MSPAS coordin el estudio de Medina (1989), debido a que el pas no dispona
hasta ese momento de ninguna fuente de informacin conable
61
sobre el tema
en cuestin. Dicho informe evi denci la existencia de un importante subregistro
de las muertes ma ter nas, tanto en los hospitales como en los hogares. Los hospitales
pre sen taron subregistros del 60 al 90%, mientras que en las comunidades eran
del 40%. Los datos de Medina coinciden con los hallazgos del estu dio del INCAP
realizado por Schieber y Delgado (1993) en el rea de salud de Quetzaltenango, as
como con estudios realizados por la OPS y el MSPAS (1996) en Huehuetenango.
Otra informacin til consiste en que, en 2000, se llev a cabo un estu dio
para establecer la lnea basal de mortalidad materna (LBMM), bajo la coordinacin
del Programa Nacional de Salud Reproductiva del MSPAS. La propuesta de realizarlo fue
respaldada por todas las institu ciones que se integraron en el Grupo de Monitoreo
de Salud Materna
62
. Este estudio fue publicado en 2003.
63
En todo caso, ante la falta de datos, en el presente Informe se recurre,
como el principal indicador de seguimiento de la mortalidad materna, a un dato
proyectado, elaborado sobre la base de un modelo matemtico bajo el concepto
de estimacin de reas pequeas (small area estimation). Se elaboraron tres
60
En Guatemala, por ejemplo, el INE usaba hasta 2005 la novena clasicacin inter nacional
(CIE-9); sin embargo, el MSPAS usa la dcima (CIE-10).
61
Ver OPS (1990) y OMS (1991).
62
Conformado por: Centro de Investigacin Epidemiolgica en Salud Sexual y Repro ductiva
(CIESAR), AID, OPS-OMS, la Ocina Sanitaria Panamericana, el proyecto JHPIEGO/MNH,
FNUAP, MERTU/CDC-UVG, UNICEF, el proyecto de la UE para el fortalecimiento de la reforma
del sector salud -APRESAL-, SEPREM, MSPAS-SIGSA, PNSR, EPIDEMIOLOGA, URL y la Facultad
de Medicina de la USAC.
63
Para mayor informacin, consltese, MSPAS-Programa Nacional de Salud Repro ductiva
134
134
escenarios de las tendencias a futuro de las razones de mortalidad materna. El
primer escenario (el ms probable) incorpora en su proyeccin las tres fuentes de
informacin; el segundo incluye slo los estudios de Medina (1989) y de Schieber
(1998), en una proyec cin pesimista, y el tercero toma en cuenta el estudio de
Medina y la lnea basal de 2000, que resultan en proyecciones muy optimistas.
Se conside raron los tres estudios, ya que, si se hubiera empleado solamente la
lnea basal, habra departamentos en los cuales la disminucin de muertes mater nas
parecera drstica en relacin con lo informado en los estudios anteriores, y se
consider necesario establecer el efecto en las tendencias de los niveles en cada
departamento.
2. Situacin del cumplimiento
De acuerdo con los datos disponibles, en Guatemala la mortalidad materna se
redujo de 248 por cada 100,000 nacidos vivos en 1989, a 153 en 2000 y a 121 en
2005 (segn proyecciones con base a las ENSMI). A pesar de la reduccin de la
mortalidad materna, sta se encuentra alejada de la Meta para 2015, que se sita
en 62 muertes maternas por cada 100,000 nacidos.
Las principales causas de muerte materna fueron, de acuerdo al estudio de
la Lnea Basal de Mortalidad Materna (MSPAS, 2003), la hemorragia (53.5%), las
infecciones (14.4%), la hipertensin inducida por el embarazo (12.1%) y los
abortos (9.5%), causas congruentes con otros estudios similares realizados en
Amrica Latina. Segn el grupo de edad, es entre las mujeres entre 20 y 34 aos
donde ocurren ms de la mitad de las muertes maternas.
En 1989, dos departamentos tenan razones de mortalidad materna mayores
de 400 por cien mil nacidos vivos: Solol y Alta Verapaz; y cuatro mostraban razones
entre 306 y 273 (Quich, Huehuetenango, Petn y El Progreso). En el estudio
de Schieber, que estima informacin al ao 1998, la mayor razn de mortalidad
materna se observa asimismo en el departamento de Solol (397/100,000 nacidos
vivos), aunque menor que la observada en 1989 (que fue de 4 46/100,000 n.v.).
Los otros departamentos con los mayores niveles en 1998 fueron Alta Verapaz,
Petn, Zacapa y Huehuetenango. Debe tomarse en cuenta, adems, que la informacin
est sujeta a un alto ndice de subregistro, pues el identi cado en esa oportunidad
oscil entre 21.4 y 64 %, siendo Retalhuleu el de par tamento donde se observ
el mayor subregistro.

135
135
En el anterior mapa se ilustra cules departamentos, de acuerdo con las
proyecciones para 2005, se encuentran ms lejos o ms cerca de alcanzar la meta
de reduccin de la mortalidad materna. Los depar tamentos marcados con rojo son
aqullos ms alejados del cumplimiento de la Meta, o sea en las peores condiciones
de mortalidad materna: Huehuetenango y Baja Verapaz. Cabe mencionar que los
departamentos mencionados tienen una alta mayora indgena, as como una alta
concentracin de pobreza. Les siguen aquellos departamentos marcados con azul,
que estn alejados de la Meta en menor proporcin: Guatemala, San Marcos, Quich,
El Progreso, Zacapa, Chiquimula, Suchitep quez e Izabal. Los departamentos con
mayor posibilidad de alcanzar la Meta aparecen en color naranja: Solol, Totonicapn
y Petn. Finalmente, se visualizan los marcados con verde, que son los que se
hallan en mejores con diciones de alcanzar la Meta: Santa Rosa, Jutiapa, Escuintla,
Sacatepquez, Baja Verapaz y Retalhuleu.
Mapa V-1. Mortalidad materna por departamento
proyectada para 2005 (proyeccin probable)
Fuente: UVG(2005).
136
136
En lo que respecta al indicador sobre la proporcin de nacimientos que fueron
atendidos por personal con entrenamiento mdico (mdicos o enfermer(o)as), el pas
presenta una tendencia creciente, pasando de 29.2% en 1987 a 41.4% en el perodo
1982-2002, aunque se aprecia un estan camiento entre las dos ltimas encuestas
(1998/1999 y 2002). Este hecho resulta importante si se tiene en cuenta que la
atencin por personal calica do puede prevenir, identicar y atender ecientemente una
emergencia obsttrica, la cual constituye la principal causa de muerte materna,
provocada principalmente por hemorragias e infecciones.
La menor proporcin de atencin del parto por personal calicado se observa
en las mujeres indgenas, quienes viven en el rea rural, ca re cen de ningn nivel de
educacin y tienen las menores opciones de que sus partos sean atendidos por un
mdico o una enfermera o enfer mero. Por ejemplo, de los nacimientos procedentes
de madres ind genas, slo el 19% fue atendido por personal con entrenamiento
mdico, mien tras que para los nacimientos cuyas madres son no indgenas, esta
proporcin ascendi al 57%. Cabe observar que, en el caso del rea urbana, el
porcentaje de partos atendidos por personal con entrena miento mdico (65%)
supera el doble de la proporcin registrada en el rea rural (29%).
El clculo de las brechas para el cumplimiento de la Meta del Mile nio es una
aproximacin o indicador de desigualdad entre los depar tamentos de Guatemala,
en materia de mortalidad materna. El porcentaje de muertes maternas que cada
departamento sufri en 2000 se distribuye as: Alta Verapaz, 14%; Guatemala,
13.82%; Hue hue tenango, 12.78%; San Marcos, 8.17 %; Quich, 8.48%; y Solol,
5.57 %. Segn los dos puntos de referencia, las condiciones han empeo rado
en todos esos depar tamentos, con excepcin de Guatemala, que prcticamente
muestra el mismo por centaje; es decir, la brecha en estos departamentos ha
au mentado. Los departamentos que muestran una tendencia hacia el aumento
de las muertes maternas tambin son los que cuentan con ms altas tasas de
fecundidad, mayor necesidad insatisfecha de planicacin familiar y menor uso
de mtodos modernos para la planicacin familiar.
La menor proporcin de
atencin del parto por per-
sonal calicado se observa
en las mujeres indgenas,
quienes viven en el rea
rural, ca re cen de ningn
nivel de educacin y tienen
las menores opciones de que
sus partos sean atendidos por
un mdico o una enfermera o
enfer mero.
Cuadro V-1.Porcentaje de nacimientos que fueron
atendidos por mdico o enfermer(o)a
Fuente: ENSMI (2002).
137
137
Entre las acciones vinculadas directamente con la meta de reduccin de la
mortalidad materna deben citarse la promulgacin de la Ley de Desarrollo Social,
la formulacin de la Poltica de Desarrollo Social y Poblacin y la sustitucin
del Departamento de Salud Materno Infantil por el Programa Nacional de
Salud Reproductiva, lo cual incrementa la importancia de la salud reproductiva
como poltica del MSPAS, al incluir este Programa en el presupuesto de dicho
ministerio.
64
Los resultados del estudio de Lnea Basal de la Mortalidad Materna fueron
el insumo en la elaboracin de los lineamientos para reducir la mortalidad
materna que fue elaborado conjuntamente por el MSPAS y la SEPREM.
65
En l se
propone concretamente la implementacin de la estrategia de eliminacin de las
cuatro demoras
66
como una forma de disminuir las muertes maternas, que ha sido
implementada en otros pases
67
y que ha producido impacto en la reduccin de
la mortalidad materna.
Asimismo, en el plan de trabajo del MSPAS 2004-2008 se establece como
prioridad la reduccin de la mortalidad materna, responsabilidad que fue delegada
en el Programa Nacional de Salud Reproductiva que, como paso inicial, ha realizado
una actualizacin del plan para reducir este agelo. El marco institucional del
plan en mencin est contenido en el Documento Marco del Programa Nacional
De Salud Reproductiva -PNSR, que incluye los lineamientos estratgicos para la
reduccin de la mortalidad materna, los lineamientos y normas de salud reproductiva
y la gua de emergencias obsttricas.
Una accin directa destinada a reducir la mortalidad materna la constituye el
Programa Nacional de Atencin Post-Aborto, que funciona desde 2004 en 22 hospitales
del pas. En estos ltimos se han atendido un total de 13,928 mujeres con aborto
incompleto. El propsito funda mental del Programa es disminuir la morbi-mortalidad
materna, a causa del aborto realizado en condiciones de riesgo .
68
El MSPAS ha impulsado tambin acciones que tienden a reducir la mortalidad
materna, tales como: la creacin de las maternidades cantonales, de los Centros de
Atencin Integral Materno-Infantil y el forta lecimiento del programa de extensin
de cobertura en reas iden ticadas como crticas. En el Hospital San Juan de
64
El Departamento se nanciaba de cooperacin internacional. MSPAS, octubre 2003.
65
MSPAS/SEPREM, (marzo 2003).
66
Primera demora: retraso en el reconocimiento del problema (signos y sntomas) de peligro
durante el embarazo/parto. Segunda demora: retraso en la toma de decisiones para la
bsqueda de atencin. Tercera demora: retraso en el acceso a una atencin oportuna en
los servicios de salud. Cuarta demora: retraso en recibir atencin de calidad.
67
Implementado en Honduras, Salvador, Nicaragua, Per, Bolivia, Argentina, Ecuador y
Mxico.
138
138
Dios, de la ciudad ca pital, desde hace cinco aos funciona la clnica de atencin
de las adolescentes, enfocada especialmente a la salud sexual y reproductiva, la
cual ha incrementado la demanda en ms del doble. Este modelo se est tratando
de implementar en otros hospitales departamentales.
El PNSR ha recibido el apoyo de diversas instituciones para el forta le cimiento
del Plan de Reduccin de la mortalidad materna, una de ellas es la Asociacin
de Ginecologa y Obstetricia de Guatemala, (AGOG). As, se ha implementado el
Programa Internacional ALERTA,
69
en algunos departamentos del pas. Inicialmente
las acciones estn diri gidas a la capacitacin del personal vinculado a la atencin
del parto y al tratamiento de complicaciones durante el mismo, as como a generar
nue vas actitudes hacia la solucin de este problema.
El PNSR le ha dado continuidad a los aspectos fundamentales esta ble cidos
anteriormente para la reduccin de la mortalidad materna, lo que ha demandado
que se fortalezca el componente normativo y de capa citacin entre el personal
de los servicios de salud. Es indudable que se han realizado actividades en pro
de disminuir las muertes mater nas, pero stas an son insucientes y requieren
sostenibilidad insti tucional.
entre las Meta 6 y otras metas
La disminucin de las muertes maternas se vincula estrechamente con las condiciones
de vida de las mujeres, con la mejora del estado nutricional de stas y con la
disminucin de las desigualdades provoca das por razones tnicas y de gnero.
En consecuencia, para el cumpli miento de la Meta que nos ocupa, es impor ta nte
que se generen mejores condiciones de vida en las mujeres guatemaltecas. Esto
implica que tambin tienen que alcanzarse las Metas de: reduccin de la pobreza,
reduccin de la mortalidad infantil, mejoramiento de la situacin nutricional,
igualdad de gnero y acceso a la educacin.
Los indicadores relacionados con la mortalidad materna, tales como los niveles
de fecundidad, el uso de mtodos de planicacin familiar, la atencin prenatal
y del parto por personal mdico especializado, experimentarn una importante
variacin hacia la mejora en funcin del nivel de variables relacionadas con las
caractersticas socioecon micas de la mujer y su familia, como, por ejemplo, su
69
En 1987, diversos organismos internacionales lanzaron la iniciativa para una maternidad
sin riesgo, conocida como ALERTA, en Kenya, (de la cual Guatemala es signataria). En 1990,
la Sociedad de Obstetras y Gineclogos de Canad (SOGC) se adhiri a esa iniciativa y busc
fondos nancieros para crear ALERTA interna cional. En Guatemala se inici la relacin con
la Asociacin de Gineco-obstetras de Guatemala, AGOG, en 1998, desarrollando acciones
de capacitacin del personal vinculado a la atencin del parto.
La disminucin de las
muertes maternas se vin-
cula estrechamente con las
condiciones de vida de las
mujeres, con la mejora del
estado nutricional de stas
y con la disminucin de las
desigualdades provoca das
por razones tnicas y de
gnero.
139
139
educacin y la de su pareja, su condicin de indgena (que reduce la probabilidad
de atenderse con un profesional) y la tenencia de activos del hogar.
Una variable transversal muy importante para el proceso del desa rrollo
humano es el acceso al agua potable y al saneamiento. Baste recor dar que, si el
porcentaje de familias que no puede acceder a un ser vicio de agua adecuado se
redujera de 13.68% a 3.68%, la razn de mortalidad materna disminuira de 153
a 116.33 muertes maternas por cada 100,000 nacidos vivos.
Por otra parte, un hallazgo por dems signicativo consiste en que el nivel
de estudios de las mujeres se encuentra altamente relacionado con el nmero de
muertes maternas: el 66% de estas ltimas ocurrieron entre madres sin ninguna
escolaridad.
La tasa de mortalidad materna es el mejor indicador de las desigual dades de gnero
que experimentan las mujeres, y se articulan con otras formas de discrimi nacin
social y tnica. Para que el anlisis de las muertes maternas sea completo, han de
considerarse factores como las condicionantes de gnero, los cuales son hechos
determinantes que conducen a que esas muertes inuyan sobre el indicador. Los
principales son todos los relacionados con la salud reproductiva de la mujer, tales
como la fecundidad, el uso de mtodos de planicacin familiar, la necesidad
insatisfecha de planicacin familiar, la atencin prenatal y del parto, y el estado
nutricional. Asimismo, importa destacar en las polticas pblicas la ausencia del
reconocimiento de la importancia e implicaciones de la responsabilidad masculina
y paterna en la dis minucin de la mortalidad materna.
En cuanto a la ubicacin geogrca de las mujeres que presentan los
mayores niveles de necesidad insatisfecha de planicacin familiar, y que con
mayor facilidad pueden contribuir a incrementar las muertes maternas, predominan
las que viven en el rea rural, son indgenas y no tienen ningn nivel de educacin.
De acuerdo con la ENSMI 2002, la brecha, segn esta caracterstica, se ampli en
2002. Los mayores niveles de necesidad insatisfecha se observan en las regiones
Noroccidente y Norte del pas, que tambin muestran las mayores razones de
morta lidad materna para 2000, segn la lnea basal.
La condicin nutricional de la mujer antes del embarazo es un factor
determinante para el futuro del parto y para el peso de los recin nacidos. Los
riesgos de sufrir un parto prematuro disminuyen cuando la mujer tiene un peso
adecuado durante el embarazo.
La estatura de la mujer es un indicador del estado nutricional de aqulla, as
como un indicador indirecto de la situacin social, porque reeja el efecto acumulativo
de variables genticas y del ambiente donde vive, tales como la alimentacin,
La condicin nutricio-
nal de la mujer antes
del embarazo es un
factor determinante
para el futuro del
parto y para el peso
de los recin nacidos.
Los riesgos de sufrir
un parto prematuro
disminuyen cuando la
mujer tiene un peso
adecuado durante el
embarazo.
140
140
salud, ingresos econmicos, nmero y espaciamiento entre hermanos y hermanas, y
el acceso a servicios de educacin de los padres. Se ha documentado ampliamente la
impor tancia de la talla materna como indicador en mujeres en edad reproduc tiva.
En efecto, existe una asociacin entre esa talla y el peso al nacer, la mortalidad
infantil, la mortalidad materna, las complicaciones durante el embarazo y el parto,
y la duracin de la lactancia materna; esta ltima condicionar directamente la
salud infantil. Las mujeres que miden menos de 145 centmetros, slo por ese
hecho, estn en franca desventaja con el resto de mujeres en el embarazo y el
parto. Las mujeres de baja talla se encuentran en el rea rural, son indgenas y
no tienen ningn nivel de educacin.
70

Finalmente, el porcentaje de partos atendidos por personal con entrenamiento
mdico es ms del doble en el rea urbana (65%) que en la rural (29%). Esta
proporcin aumenta segn sea ms alto el nivel educativo de la madre.
El nivel de la educacin, de la informacin y de los servicios de salud en lengua
materna son factores determinantes del comportamiento reproductivo, e inuyen
en las tendencias de las principales variables relacionadas con la fecundidad, la
necesidad insatisfecha de plani cacin familiar, los embarazos no deseados
y la demanda de servicios de salud; asimismo, guardan una estrecha relacin con
los niveles de la mortalidad materna. Considerando esa importancia, y con base
en los datos de los censos de 1994 y 2002, se calcul para este Informe un n di ce
de educacin de las mujeres en edad frtil.
El acceso heterogneo al uso de mtodos de planicacin familiar se evidencia
en las diferencias de mortalidad materna de acuerdo con las caractersticas de
las mujeres; entre aqullas destacan el nivel edu cativo, el origen etnocultural y
el lugar de residencia (Cuadro V-2).
70
Segn la ENSMI 2002, el mayor porcentaje de mujeres de pequea estatura se encuen tra
en la regin Noroccidente, siendo tres veces ms que el de la regin Metropolitana.
141
141
Por otra parte, se sabe que la atencin prenatal inuye en el seguimiento y
deteccin de complicaciones durante el embarazo cuando la proporciona personal
calicado, por ejemplo, un mdico o un enfer mero o enfermera. De acuerdo con
el cuadro anterior, los resultados en cuanto al acceso a este servicio maniestan
que reciben atencin prenatal en mayor porcentaje las mujeres residentes en reas
urbanas,
71
no son indgenas y que cuentan con educacin secundaria o superior.
La mayor diferencia se observa entre las regiones Noroccidente y Metropolitana,
lo que guarda relacin tambin con los niveles de mortalidad materna.
La calidad de atencin del parto es fundamental en la reduccin de las muertes
maternas cuando lo atiende personal calicado. Los resul tados de las encuestas
muestran que en este indicador no se observan mayores cambios de 1987 a 2002
72.

Las diferencias en los niveles de atencin del parto por mdico o enfermer(o)a
afectan sobre todo a las mujeres indgenas que viven en el rea rural y no tienen
ningn nivel de educacin, ya que disponen de las menores opciones de que sus
partos sean atendidos por un mdico o por un enfermero o enfermera. En este
contexto, las mujeres residentes en la regin Noroccidente (Hue huetenango y
Quich) tienen diez veces menos oportunidad de recibir atencin de parto por
personal calicado, en comparacin con la regin Metropolitana.
Los servicios que ofrece el Ministerio de Salud a nivel nacional pueden
dividirse en dos grandes grupos: los servicios hospitalarios y los otros servicios
prestados por los centros de salud, los puestos de sa lud y los centros de convergencia. Para
ambos, se estim la relacin entre cada uno de estos servicios por cada 100,000
habitantes, presu po niendo que las necesidades de estos servicios son similares
en todos los departamentos, por lo que se pueden considerar como indicadores
de una mayor o menor oferta estatal de servicios de salud.
71
En la ENSMI 2002 no se incluy esta informacin, por lo que las tendencias slo abarcan
el perodo de 1987 a 1998.
72
Ver Cuadro V-1 que aparece en la seccin 2.
Cuadro V-2. Porcentaje de mujeres que durante el embarazo
recibieron atencin prenatal por mdico o enfermera
(1987-2002) segn caractersticas seleccionadas
Fuente: ENSMI 2002.
142
142
Se detect que tres departamentos cuentan con una alta oferta de servicios
tanto hospitalarios como de otra ndole, y que ocho departa mentos sufren una
baja oferta en los dos tipos de servicios; entre stos destacan cinco departamentos
con alta poblacin indgena. Los restantes once departamentos se distribuyen
casi en igual nmero entre los que tienen una alta oferta hospitalaria y una baja
oferta de otros servicios, y viceversa, tal como se aprecia en el Mapa V-2.
Finalmente, en el establecimiento de las polticas de salud reproduc tiva
persiste el reto de reconocer, de forma operativa, la importancia que tienen las
comadronas en las comunidades, quienes son parte de la he ren cia cultural y gozan
de reconocimiento. Por otro lado, deben bus carse los mecanismos para que, lejos
de sustituir tan importante servicio, hay que reconocerlo y fortalecerlo. Adicionalmente,
resulta de vital importancia tomar en cuenta el reconocimiento, por parte de las
comu nidades, de los prestadores comunitarios de servicios de salud. Ellos
constituyen un importante vnculo entre el sistema convencional de servicios de
salud y las prcticas propias de muchas comunidades indgenas del pas.
Mapa V-2
Oferta de servicios estatales de salud
por departamento para el ao 2004
Fuente: UVG (2005)
143
143
a) Proyecciones de cumplimiento
Para el comportamiento en cuanto a tendencias de la mortalidad mater na a partir
de 1990, se analizan las proyecciones construidas con los resultados obtenidos
en los tres estudios disponibles hasta la fecha y que contienen el mismo nivel
de desagregacin geogrca.
73
Estas pro yec ciones asumen una forma quinquenal,
segn el perodo de referencia establecido para el cumplimiento de las Metas del
Milenio.
Se obtuvieron los resultados de las tres dimensiones proyectadas, de acuerdo
con la informacin disponible. La dimensin 1 representa el esce nario probable; la
proyeccin 2, un escenario pesimista; y la 3, un escenario optimista. La tendencia
a descender predomina en todos los depar tamentos. Los resultados obtenidos en
las dimensiones mantie nen el mismo comportamiento en cuanto a descenso en
los niveles de mortalidad materna. La diferencia gira en torno a la magnitud del
des censo para cada departamento.
La segunda dimensin puede interpretarse como el escenario ms pesimista
en cuanto a las muertes maternas. Sin embargo, es necesario aclarar que un factor
limitante de las proyecciones lo constituyen las diferencias metodolgicas y el
subregistro en las defunciones y nacimientos.
En trminos de pas se observa que, en un escenario probable (la dimensin
1), no se cumplir la Meta del Milenio, ya que la brecha entre Meta y proyeccin
se amplia conforme pasa el tiempo. La Meta es de 62 muertes por cada 100,000
partos, y las proyecciones establecen un dato de 103 muertes.
73
Medina (1989), Schieber (1998) y el estudio de Lnea Basal de la Mortalidad Materna
(MSPAS, 2003).
144
144
En este escenario probable, nicamente cuatro departamentos (Saca tepquez,
Santa Rosa, Quetzaltenango y Retalhuleu) alcanzarn la meta. Los departamentos
marcados con rojo (la mayora del pas) presentarn tasas de mortalidad materna
de, al menos, el doble de lo establecido en la Meta.
b) Retos para el cumplimiento de la Meta
En Guatemala, la mortalidad materna es un problema de carcter social y
econmico, que requiere la intervencin de instituciones guberna mentales y no
gubernamentales, as como de la sociedad en gene ral. La calidad de atencin del
parto aparece como factor fundamen tal en la reduc cin de las muertes maternas,
por lo que importa en alto grado aumentar el porcentaje de partos atendidos
por personal cali cado, mdicos o enfermer(o)as, dado que la principal causa de
muerte materna son las hemorragias.
Sin embargo, para establecer polticas que afecten de forma directa
la mortalidad materna, se necesita considerar que el parto atendido por un
profesional de la salud se encuentra afectado por una serie de variables relacionadas
con las caractersticas socioeconmicas de la mujer y su familia; por ejemplo, su
educacin y la de su pareja, su condicin de indgena (que reduce la probabilidad
Mapa V-3
Mortalidad materna por departamento
Proyectada para el 2005
Fuente: UVG(2005)
145
145
de atenderse con un profesional), la tenencia de activos del hogar. Aquellas mujeres
que han recibido controles prenatales y que suelen usar mtodos modernos de
planicacin familiar, son ms proclives a buscar una atencin profesional del
parto (seguramente porque estn ms familiarizadas con el uso de prcticas
adecuadas para cuidar su salud y han tenido un mayor acercamiento a los servicios
formales de salud). La reduccin de las barreras econmicas, va la tenencia de
un seguro de salud, tambin mejora la probabilidad de contar con ese tipo de
atencin. Finalmente, un mejor acceso a los servicios de salud en el municipio
donde vive la mujer, adecuadamente equipados y con el personal necesario,
hace ms probable que tenga un parto atendido por un mdico o una enfermera
o enfermero. Por otro lado, la necesidad de desarrollar procesos inter cul turales
en salud debe generar iniciativas tendentes a evitar que la identidad tnica y
cultural del usuario constituya una barrera en la oportunidad de acceder a una
mejor atencin en cuanto a la salud.
Los esfuerzos del pas por alcanzar las Metas del Milenio en la reduccin de la
mortalidad materna y aumentar los partos con atencin mdica, se deben constituir en
una gua orientadora para promover de manera inmediata la implantacin de cambios
en todas las instituciones involucradas en la salud reproductiva de hombres y mujeres.
El mayor esfuerzo consiste en lograr una visin de futuro en todos los niveles, para
que en 2015 los niveles de mortalidad materna sean mnimos.
Llegados a este punto, se deben precisar los retos importantes para alcanzar la Meta:

a. Promover el reconocimiento, en todos los niveles polticos, de la vinculacin
directa que existe entre la mortalidad materna y el desarrollo de la poblacin.
Este reto involucra tambin un mayor acercamiento entre las autoridades
gubernamentales y las muni cipales, para unicar acciones en torno a la reduccin
de la mortalidad materna.
b. Dar continuidad al fortalecimiento del Sistema Estadstico Nacional (SEN), que
permita el acceso a una informacin de calidad, en forma oportuna y de fcil acceso.
En el caso especco de esta Meta, esta con ti nuidad debe contemplar la introduccin
de cambios en los regis tros civiles y en el sistema estadstico nacional.
c. Promover, en los centros de investigacin y las escuelas formadoras de recursos
en salud, la discusin y anlisis de las vertientes meto do lgicas para el anlisis
de la mortalidad materna.
d. Aumentar la cobertura de servicios de salud; en particular, en los de partamentos
de alta poblacin indgena, lo cual parte del recono ci miento de la necesidad de
aplicar polticas de salud en un contexto de diversidad cultural. Es importante
reconocer el potencial de las co ma dronas, y por tanto, la direccin ptima no
sera la de sustituir las, sino, ms bien, la de mejorar su capacitacin en aquellos
aspectos crticos de la atencin en el ramo de la salud materna.
146
146
La informacin base para el clculo de cualquier tipo de mortalidad son los
nacimientos y las defunciones. Esta informacin se obtiene principalmente de
los registros vitales, que son responsabilidad de los registros civiles municipales
y del Instituto Nacional de Estadstica, de ma nera directa, y en forma indirecta,
del Sistema de Informacin Geren cial en Salud, del Ministerio de Salud.
Aunque en teora se cuenta con estas fuentes de informacin primaria, el
acceso a la misma es restringido (INE), o bien muestra serias incon sistencias que
provocan dudas razonables sobre su calidad (como en el caso del Sigsa), porque
en este ltimo se identica un alto porcentaje de omisin.
La informacin del Ministerio de Salud es incompleta respecto a todos los
centros donde se atienden partos. Por su parte, los hospitales privados envan
informacin al Instituto Nacional de Estadstica, pero es inaccesible, y se desconoce
la calidad y temporalidad con que se entrega.
El problema de la informacin respecto de esta Meta puede resumirse en:
Coordinacin institucional deciente, que se puede realizar a travs del SEN.
Deciencias en deniciones tcnicas, geogrcas y temporales entre institu-
ciones gubernamentales y municipalidades.
Marco legal relacionado con la informacin, desacorde con las necesidades
institucionales.
Finalmente, debe indicarse que para el seguimiento de las metas de gobierno se
ha creado el Sistema de Metas de Gobierno (SIGOB), el cual enfatiza aquellas metas
relacionadas con el cumplimiento de las Me tas del Milenio en el rea de la Salud.
74
En Guatemala, los datos sobre mortalidad materna deben mejorarse recurriendo
a los siguientes medios: a) fortalecer el Centro de documen tacin del MSPAS;
b) mejorar los registros civiles, tanto en recurso hu mano como material, y en
materia de codicacin, estandarizacin de registros, canalizacin de informacin;
c) estimar anualmente el por centaje de subregistro de muertes maternas en el
registro de esta dsticas vitales del INE; d) realizar peridicamente estudios que
incluyan la metodologa de autopsia verbal para evaluar, corregir y mejorar los
clculos anuales realizados por los encargados de las estadsticas vitales en el
INE; e) incluir clculos de mortalidad materna en los estudios a nivel nacional,
a n de posibilitar la desagregacin de la informacin a nivel subnacional, y, al
mismo tiempo, disponer de capacidad para evaluar muer tes y nacimientos. Un
ejemplo son los censos de poblacin y las en cues tas demogrcas, estas ltimas
mucho ms costosas y menos precisas.
74
Disponible en: http://sigob.segeplan.gob.gt
VI. Detener la propagacin del VIH-SIDA, el paludismo
y otras enfermedades (ODM 6):
un desafo para enfrentar
Tijax
El Tijax representa el poder del trueno, el rayo, el cuchillo de obsidiana, la fuerza
y el poder del guerrero. Representa la dualidad, lo positivo y lo negativo. El Tijax
est asociado a las personas que atienden la salud. Un da regido por este signo es
propio para pedir por la salud y curar las enfermedades difciles.
149
DETENER LA PROPAGACIN DEL VIH-SIDA, EL PALUDISMO Y OTRAS ENFERMEDADES
149
A. Meta 7. Haber detenido y comenzado a reducir, para
el 2015, la propagacin del VIH/SIDA
El VIH/SIDA en Guatemala
En 1984 se report en Guatemala el primer caso de VIH/SIDA. Veinte aos
despus, el sistema de vigilancia de los servicios de salud registra un total
de 8,606 casos, es decir, 76 por 100,000 habitantes. Sin embargo, esta
cantidad se considera menor a la real, pues hay un subregistro de casos
calculado entre un 40 y 60%. Del total informado, el 86% corresponde a
casos de SIDA, mientras que un escaso 14% corresponde a infectados por
el VIH. La mayor cantidad se concentra en los grupos entre 20 y 34 aos,
54.4% del total. La proporcin de hombres contina siendo mayor que la
de mujeres, pero ha venido disminuyendo la relacin hombres/mujeres,
pues cada vez ms mujeres se contagian del VIH. La principal va de
transmisin contina siendo la sexual (95%), seguida por la transmisin
madre-hijo (4%). La epidemia se ha concentrado geogrcamente, ya
que los departamentos de Guatemala, Escuintla, Izabal, Quetzaltenango,
Suchitepquez y Retalhuleu presentan el mayor nmero de casos.
As pues, el VIH/SIDA se ha convertido en una epidemia propagada y
concentrada geogrcamente y que, cada vez ms, afecta a ms mujeres.
En respuesta, el Gobierno, el sector no gubernamental y las entidades de
cooperacin internacional han realizado acciones para prevenir, enfrentar
y reducir esta enfermedad. En este captulo se examina la evolucin del
VIH/SIDA a la luz de algunos de los indicadores de las Metas del Milenio,
las respuestas para enfrentarlo, los desafos y los posibles escenarios de
su evolucin para el 2015.
Fuente: ENSMI y Sistema de
Noticacin de casos del
VIH/SIDA, PNS.
Nota: (*) Estimaciones.
150
150
Esta Meta, a diferencia de otras, se reere a una enfermedad conta giosa y que,
en el caso de Guatemala, ha ido aumentando, lo cual obliga a que los compromisos y
metas para los indicadores no puedan estable cerse fcilmente. Dado que la Meta
del Milenio consiste en dete ner y, si es posible, reducir la propagacin de esta
enfermedad, debiera registrar se primero un punto de estancamiento de aquella, el
cual indicara que la enfermedad se ha detenido. Si la enfermedad se empe zara a
reducir, habra un punto de inexin en los indicadores de prevalencia del VIH/SIDA,
a partir del cual se observe una reduccin de la enfermedad. Evidentemente, esta
Meta es ms ambiciosa que las otras, y su monitoreo diere de las dems. Por ello,
en este captulo se describe cmo ha evolu cionado la enfermedad y cules podran
ser los posibles escenarios de su propagacin si se dieran ciertas condiciones.
Recuadro VI-1. Terminologa ms utilizada
ARV Tratamiento con antirretrovirales
ETS Enfermedad de transmisin sexual
HSH Hombres que tienen sexo con otros hombres
ITS Infecciones de transmisin sexual
IDU Usuario de drogas intravenosas (por sus siglas en ingls)
PNS Programa Nacional de ITS/VIH/SIDA
SIDA Sndrome de Inmunodeciencia Adquirida
TCS Trabajadoras comerciales del sexo
TB-VIH Coinfeccin tuberculosis y VIH
VIH Virus de Inmunodeciencia Humana
En Guatemala no todos los indicadores propuestos
75
para monito rear el avance
en la Meta se pueden evaluar, bien sea porque se carece de informacin respecto
a ellos, no han sido estudiados o no se registran en los sistemas de informacin
vigentes en el pas. Por lo tanto, y para un adecuado monitoreo de la Meta, se
recomienda recolectar infor macin sobre estos indicadores en las prximas
investigaciones pobla cionales o en grupos de alto riesgo, as como en las rutinas
de indi ca dores del sistema de informacin sobre el VIH/SIDA.
75
Estos indicadores fueron propuestos de manera particular por el Task Force on HIV/AIDS,
Malaria, TB and access to essential medicines del Millenium Project de las Naciones Unidas.
151
151
a) Indicadores recomendados
76
a. Prevalencia de VIH/SIDA entre las mujeres embarazadas de 15 a 24 aos.
La infeccin del VIH conduce al desarrollo del SIDA. Aparte de los grupos de
alto riesgo, una mujer embarazada contagiada del VIH es un indicador de la
propagacin de la enfermedad en la po blacin en general. Este indicador se
reere al porcentaje de mujeres embarazadas entre 15 y 24 aos cuyas pruebas
del VIH han resultado positivas. No se cuenta con informacin desagregada
para este grupo de edad, pero s para el rango entre 15 y 49 aos. Con base
en informa cin de 1999, 2002 y 2005, se realizaron las proyecciones usando
los modelos de la OMS y de la ONUSIDA para epidemias con cen tradas y de
crecimiento rpido.
b. Tasa de uso de preservativos en la ltima relacin sexual de alto riesgo. El uso
del preservativo sirve para monitorear el grado de preven cin y reversin del
contagio del VIH, ya que, hasta ahora, es el nico mtodo ecaz conocido
para reducir las probabilidades de contagio del VIH. Este indicador se reere
a la proporcin de jvenes entre 15 y 24 aos que reportan haber usado
preservativo en la ltima relacin sexual de alto riesgo (aquella sostenida con
una persona que no sea la pareja sexual habitual) en los ltimos 12 meses.
Respecto de este indicador, se dispone de informacin sobre el porcentaje de
uso del condn en la ltima relacin sexual para la poblacin general, basado
en las ENSMI de 1995 y 2002, as como para grupos de alto riesgo (HSM y
TCS), segn estudios realizados en el pas. El ao base para este indicador es
1995, a partir de la informacin de la ENSMI del mismo ao.
c. Proporcin de la poblacin de 15 a 24 aos con conocimientos correctos y
exhaustivos sobre VIH/SIDA. Cabe aproximarse a este indicador (pues no se tiene
informacin exacta sobre l) por medio de una bate ra de preguntas contenidas en
las ENSMI y en otros estudios realizados con grupos de alto riesgo. Sin embargo, no
puede aseve rarse que los conocimientos que la poblacin tiene sean correctos
y exhaustivos. En todo caso, combinando las fuentes se dispone de infor macin
a partir de 1990.
76
Adems de los tres indicadores que se explican en esta seccin, existe un cuarto, que se
reere a la proporcin de escolares hurfanos (cuya madre, padre o ambos han muerto por
causa del SIDA), entre 10 y 14 aos, de los escolares no hurfanos entre 10 y 14 aos. Se
recomienda usar este indicador, pues una de las consecuencias del VIH/SIDA es la orfandad
y la incertidumbre y vulnerabilidad que este factor representa para el futuro de los nios
y nias. Sin embargo, este indicador es bastante especco y en el pas no se dispone de
informacin para su adecuado monitoreo.
152
152
b) Indicadores alternativos
Adems de los ya descritos, existen indicadores adicionales relacionados con el
contagio, prevencin y tratamiento del VIH/SIDA, y cuyo uso es recomendado por
las Naciones Unidas. Para la construccin de aque llos, se cuenta con informacin
a partir de diversas fuentes (estudios realiza dos, sistema de informacin del PNS,
ENSMI y SIGSA). Estos indicadores se presentan a continuacin.
Relativos a la prevencin:
Porcentaje de uso de condn en grupos de alto riesgo
Porcentaje de mujeres embarazadas que tienen acceso a consejera y prueba
del VIH
Relativos al contagio:
Prevalencia del VIH en poblacin adulta (15-49 aos)
Porcentaje de personas con tuberculosis (TB) contagiadas con el VIH
Incidencia del VIH en grupos de alto riesgo (TCS, HSM, uniformados y
reclusos)
Razn de casos VIH/SIDA hombres y mujeres (H:M)
Relativos al tratamiento (o falta de):
Proporcin de pacientes que reciben antirretrovirales (ARV) de la poblacin
necesitada
Nmero de muertes anuales a causa del SIDA
Al examinar los indicadores relativos a la prevencin, se observa una evolucin
positiva en los ltimos aos. Por ejemplo, se usa ms el preser vativo por la
poblacin en general, ms frecuentemente entre los grupos de alto riesgo (HSH
y TCS). Asimismo, hay mayores niveles de conoci miento del VIH/SIDA en la
poblacin y en algunos grupos de alto riesgo entre los que se han realizado
investigaciones. Los comportamientos re gis trados revelan que la poblacin es
cada vez ms consciente de la gra vedad de la enfermedad y, al parecer, los niveles
de prevencin han aumentado. En la misma direccin, pero en magnitud mucho
menor, las mujeres embarazadas reciben mayor consejera sobre el VIH/SIDA y
se someten a exmenes para detectarlo.
153
153
b) Evolucin del contagio del VIH/SIDA
De acuerdo con organismos internacionales como la ONUSIDA y la OMS, en el pas la
evolucin del VIH/SIDA presenta las caractersticas de una enfermedad de rpida
pero concentrada expansin. En otras pala bras, si se compara con los niveles
registrados en 1990, el VIH/SIDA ha aumentado rpidamente, pero incide ms en
las poblaciones denomina das de alto riesgo (HSH, TCS, uniformados y reclusos).
Sin embargo, como se observa en el cuadro VI-2, el VIH/SIDA muestra un ritmo de
cre ci miento mayor en la poblacin entre 15 y 49 aos que en los grupos de alto
riesgo, pues la proporcin ha aumentado ms de diez veces que el nivel registrado
en 1990 (comparado con un crecimiento de seis veces en el caso de las TCS).
Debe sealarse, adems, una alta asociacin que se est registrando en los
enfermos por tuberculosis y el VIH. Como se sabe, este virus debi lita el sistema
inmunolgico y, al parecer, una de las enfermedades que ms se contrae, tanto en
trminos de la proporcin como del ritmo de crecimiento, es la tuberculosis.
Cuadro VI-1. Evolucin de los indicadores de prevencin, 1990-2005
a) Evolucin de la prevencin frente al contagio del VIH/SIDA
Fuente:
a
ENSMI
b
Informes de las
encuestas de Pasmo de 1997,
2000 y 2003 y del Estudio
Multicntrico Captulo TCS de
2001.
c
Datos de los Servicios de
Consejera del SIGSA.
154
154
Un anlisis espacial (ver mapas) muestra que los casos de VIH/SIDA reportados
se han concentrado casi invariablemente, desde antes de 1990 hasta la actualidad,
en los departamentos de Guatemala, Escuintla, Izabal, Quetzaltenango,
Suchitepquez y Retalhuleu. Estos seis departamentos renen ms del 75% de
los casos, y slo el departa mento de Guatemala concentra el 40% del total.
Los departamentos con mayor concentracin comparten ciertos rasgos, como
una alta actividad comercial y turstica, as como mayor proporcin de poblacin
adulta urbana.
Cuadro VI-2. Evolucin de los indicadores relativos al contagio,
1990-2005
Fuente:
a
Estimacin y
Proyeccin de la magnitud
de la epidemia en Guatemala
2005.
b
Revisin bibliogrca
de estudios de seroprevalencia
de VIH realizados en el pas
entre 1986 y 2003.
c
Sistema
de Noticacin de Casos
Nuevos de VIH/SIDA del PNS.
Mapa VI-1 Mapa VI-2
Fuente: Elaboracin con base en el
Sistema de Noticacin de casos de
VIH/SIDA, PNS, 2005.
Incidencia acumulada de
casos VIH/SIDA notificados en
Guatemala de 1984 a 1990
Incidencia acumulada de
casos VIH/SIDA notificados en
Guatemala de 2000 a 2004
44
155
155
c) Evolucin de los indicadores relativos al tratamiento
y muerte por VIH/SIDA
Durante la primera mitad de la dcada pasada no se administraban tra ta mientos
antirretrovirales (ARV). A ello se debe, en parte, que las muer tes anuales por causa
del VIH/SIDA se incrementaron casi cuatro ve ces en dicho perodo. Fue en 2000
cuando se comenz a proporcionar ARV a enfermos de SIDA, y en los ltimos cinco
aos ha aumentado signicativamente la proporcin de pacientes que reciben
ARV. De esa manera, ha pasado de un 13%, en 2000, a 58%, en 2005. Este hecho
ha contribuido, en gran parte, a disminuir el ritmo del alto nmero de muertes
como consecuencia del SIDA, pues, si se hubiera mantenido el ritmo observado antes
de 2000, se registrara actualmente un nmero aproximado de 4,300 muertes. En la
siguiente grca se presenta la evolucin de los indicadores comentados.
En 1989 y en 1994 se haban formulado planes a medio plazo para la prevencin y
el control del VIH/SIDA, pero fue a partir de 1999 cuando se formul una primera
respuesta integral y estratgica frente al VIH/SIDA, gracias al Plan Estratgico
Nacional (PEN) sobre ITS/VIH /SIDA 1999-2003, liderado por el MSPAS a travs del
Programa Nacional del SIDA -PNS -, que se haba creado en 1987. Este Plan constaba
de seis ejes estratgicos de accin, entre los que se pueden mencionar campaas de
informacin, educacin y comunicacin segn los diferentes contextos de vulne rabilidad;
fortalecimiento del sistema nacional de bancos de sangre, laboratorios, bioseguridad;
y vigilancia epidemiolgica y atencin sostenible a personas contagiadas por el VIH/
SIDA, sus familiares y su entorno, estimulando la adhesin al tratamiento.
Grfica VI-1. Tratamiento por ARV y muertes anuales
por VIH/SIDA, 1990-2005
Fuente: Ejercicio de Estimacin
y Proyeccin de la magnitud
de la epidemia en Guatemala
2005 y Sistema de Noticacin
de Casos Nuevos de VIH/SIDA
del PNS.
156
156
En 2004, se dise un nuevo PEN para el perodo 2005- 2008, el cual, aunque
retoma algunos elementos del PEN anterior, agrega o modica ciertas acciones,
a n de lograr una mejor coordinacin de los planes, programas y proyectos que
se desarrollan en el pas para prevenir y controlar el VIH/SIDA. En el siguiente
recuadro se detallan mejor las principales lneas de accin del nuevo PEN.
b) Legislacin relacionada con el tema
En trminos generales, el VIH/SIDA est incluido en la Constitucin Poltica, en el
Cdigo de Salud y en el Cdigo Penal (donde se establecen sanciones por cualquier
Recuadro VI-2. Principios que sustentan la poltica
de Estado hacia el VIH/SIDA en Guatemala
La coordinacin, regulacin y supervisin de los esfuerzos nacionales
para disminuir la incidencia y prevalencia de ITS/VIH/SIDA en el pas
son responsabilidad del Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social,
por medio del Programa Na cio nal de ITS/VIH/SIDA.
El esfuerzo nacional en materia de prevencin, atencin y apoyo se dirige
hacia las poblaciones que se encuentran en circuns tancias particularmente
vulnerables y a quienes viven con VIH/SIDA.
Las acciones estarn basadas en la garanta de respecto a la
vida, integralidad personal, acceso a servicios de salud, salud integral,
seguridad social, muerte digna, educacin apropiada al ejercicio de la
sexualidad y condencialidad.
El esfuerzo nacional que incluye a la sociedad civil y en especial a las
personas que viven con VIH/SIDA, se basan en principio que garanticen
la participacin en el diseo, ejecucin y evalua cin de todas las acciones
de prevencin y control.
Se actuar sobre la base de datos cientcos comprobados median te la
actualizacin de la informacin para desarrollar intervenciones acordes
a la realidad epidemiolgica del VIH/SIDA.
Fomentar la igualdad de acceso a las acciones de prevencin, atencin y
apoyo, atendiendo a la diversidad tnica, lingstica, cultural o cualquier
otra caracterstica individual o colectiva de la poblacin.
El esfuerzo nacional se caracterizar por la claridad en los pro cesos y la
integralidad de las acciones.
Se promover la dignidad e integridad de las personas hacia quie nes el
SIDA ha generado estigmatizacin, discriminacin y marginalizacin.
Fuente: Plan Estratgico Nacional 2005-2008, PNS, 2005.
157
157
tipo de discriminacin, incluyendo el padecer alguna enfermedad). Por otro lado, el
VIH/SIDA ha sido objeto de una legis lacin especca. As, debido al incremento de
la enfermedad, en 1986 se emiti el Acuerdo Gubernativo 342-86, el cual dene al
SIDA como una enfermedad de noticacin obligatoria. Posteriormente, en 1995,
mediante el Decreto Legislativo 54-95, se declar al VIH/SIDA como problema social
de urgencia nacional. Sin embargo, es en la Ley de Bancos de Sangre (Decreto 64-
98), la Ley General de SIDA (Decreto 27-2000) y la Ley de Desarrollo Social (Decreto
42-2001) donde se atiende de manera particular esta enfermedad. Por ejemplo, la
Ley de Bancos de Sangre establece, en el artculo 20, que por ningn motivo dejarn
de efectuarse las pruebas para detectar slis y virus de inmunodeciencia (VIH) en
las transfusiones de sangre. Por otro lado, la Ley de Desarrollo Social estipula que el
VIH/SIDA forma parte de la salud reproductiva, y delega a la SEGEPLAN la tarea de
elaborar la Poltica Nacional de Poblacin y Desarrollo, que incluye las lneas de
accin en materia del VIH/SIDA. Finalmente, destaca la Ley General del SIDA, cuyo
objeto principal es proporcionar un marco jurdico que permita implementar los
mecanismos necesarios para la educacin, prevencin, vigilancia epidemiolgica,
investigacin, atencin y seguimiento de las ITS, el VIH y el SIDA, as como
garantizar el respeto, promocin, proteccin y defensa de los derechos humanos
de las personas afectadas por estas enfermedades.
c) Oferta de programas que inciden en la meta 7
(1) EL IMPORTANTE PAPEL DEL PROGRAMA NACIONAL DE ITS/VIH/SIDA (PNS)
En Guatemala, el Programa Nacional de ITS/VIH/SIDA (PNS), del Mi nis terio de
Salud, es el ente rector y normador para la prevencin y el control del VIH/SIDA, y
fue creado mediante la Ley General del SIDA. Actualmente, desarrolla funciones de
atencin integral y tratamiento con ARV, vigilancia epidemiolgica y acciones de
prevencin de la transmisin madre-hijo. El Programa ha aumentado la provisin
de tratamientos de ARV, pues pas de una cobertura de 2.1%, en 1999, a alrededor
del 50%, en 2004. De igual forma, el inicio del programa de prevencin de
transmisin madre-hijo, en diciembre de 2004, constituye un importante esfuerzo
estratgico de alto impacto. Sobresalen asi mismo el fortalecimiento de procesos
de educacin continua dirigida al personal operativo de las reas de salud y ONG;
la coordinacin con otros programas (tuberculosis, laboratorio, materno-infantil,
etctera); y un mejor sistema de vigilancia epidemiolgica que permitir tomar
decisiones y formular recomendaciones especcas no solo en el MSPAS, sino en
otras instituciones como el IGSS, la Sanidad Militar y las ONG.

158
158
(2) ESFUERZOS DE LA SOCIEDAD CIVIL, EL SECTOR EMPRESARIAL Y LAS ENTIDADES DE LA COOPERACIN
INTERNACIONAL
Adems del PNS, intervienen en la oferta de programas otras institu ciones,
tales como el IGSS, varias ONG y algunas entidades a las que apoyan empresas
privadas. Estas instituciones orientan sus esfuerzos a los departamentos ms
afectados por esta enfermedad (ver mapa VI-3), y prestan diversos servicios,
como hospitalizacin, atencin am bula toria, tratamiento con ARV, distribucin
de medicamentos, tratamiento de ITS, provisin de preservativos, prevencin
perinatal y bancos de sangre. Adems, aunque no de forma exclusiva, atienden
a grupos especcos de la poblacin, como las trabajadoras comerciales del sexo
(TCS), los hombres que tienen sexo con otros hombres (HSM), los usua rios de
drogas inyectables, los donadores de sangre y las mujeres emba ra zadas, purperas
y parturientas. La mayor proporcin de los recursos se concentra en la hospitalizacin,
los medicamentos y los ARV.
Mencin particular merece el apoyo tcnico y nanciero de orga nismos internacionales,
especialmente el brindado por el Fondo Global al Plan Nacional de Vigilancia
Epidemiolgica en contexto de segunda generacin del VIH, as como el Programa
de Accin contra el SIDA en Centro Amrica (Pasca) y, ms recientemente, el
apoyo de ONUSIDA para el impulso del PEN 2005-2008.
159
159
Mapa VI-3. Distribucin geogrfica de la respuesta institucional
frente al VIH/SIDA en Guatemala (2005)
Fuente: Tomado de
Fernndez (2005).
Pese a la limitada informacin disponible, hay evidencia de que en Gua te mala
est ocurriendo un proceso de feminizacin de la epidemia, lo que se reeja en
la reduccin de la razn hombre/mujer en el contagio del VIH/SIDA (ver grca
VI-2; ntese la tendencia dibujada por la lnea descendente). Si bien en Guatemala,
al inicio de la epidemia, esta afectaba ms a los varones (por cada mujer haba
cinco hombres conta gia dos), ha crecido el nmero de mujeres contagiadas (alcanzn dose
casi la paridad entre hombre y mujer).
160
160
Ciertamente las mujeres enfrentan mayor riesgo de contagio, debido a su posicin
subordinada, la que se maniesta en el limitado control sobre su vida sexual, el poco
conocimiento sobre las prcticas sexuales de su pareja y su reducida capacidad para
negociar con esta el uso del preservativo. Aunque el conocimiento sobre el VIH/SIDA
aparece bastante generalizado entre las mujeres en edad reproductiva, el uso del
preservativo es una prctica poco frecuente entre aquellas sexual mente activas, aun
entre las de mayor nivel educativo, las residentes en reas urbanas y las no indgenas.
En otras palabras, existen ciertos factores co mo las creencias erradas sobre la
sexualidad y el ejercicio desigual del poder en las relaciones de pareja que estn
obstaculizando la prevencin de la enfermedad.
a) Escenarios de evolucin de la epidemia en el perodo 2005-2015 en poblacin adulta
(15-49 aos)
Utilizando el paquete AIM (SPECTRUM) de proyecciones de la ONUSIDA, y la
prevalencia de VIH proyectada de 1980 a 2015, se crearon cuatro esce na rios
diferentes de programas de intervencin, asumiendo que se trata de una epidemia
concentrada con una progresin rpida del VIH en adultos y nios. Los escenarios
son:
Grfica VI-2. Tendencia de la razn de casos
VIH/SIDA hombre-mujer. Guatemala, 1990-2004
en el Sistema de Noticacin
de casos de VIH/SIDA, PNS.
161
161
Escenario 1: Se ha desarrollado la epidemia de VIH desde 1980 a 2015 sin la
intervencin de algn programa.
Escenario 2: La epidemia del VIH se ha desarrollado sin programas desde 1980
y no es sino hasta 1999 y 2002 cuando se inician programas de ARV en adultos
y de prevencin de la transmisin madre-hijo(a), respectivamente, en forma
aislada y a baja escala, con programas en el IGSS, Mdicos sin Fronteras y
otras entidades. En este escenario se asume que estos programas continan su
intervencin hasta 2015, con una cobertura constante a partir de las coberturas
de l999 y 2002.
Escenario 3: Al igual que en el de 1980 al 2002, a partir de 2002 se inician el
programa a nivel nacional y el Fondo Global. Con este programa se alcanzan
coberturas del 58% en ARV, en adultos, en 2005, y del 33% en la prevencin
de la transmisin madre-hijo (a). Se asume que estos programas continan su
intervencin con la cobertura constante de 2005 hasta 2015.
Escenario 4: Es un escenario igual al escenario 3. Se asume que las co berturas
de los programas de ARV en adultos y de transmisin madre-hijo (a) del Fondo
Global se van ampliando para alcanzar 80% en 2009 y 100% en 2015.
El ejercicio de estimacin de la magnitud de la epidemia de VIH en la poblacin
adulta de 15 a 49 aos realizado en 1999 y 2002, respec tivamente, evidenci un
incremento tanto del nmero de casos como de la prevalencia de VIH en este grupo
de poblacin. Sin embargo, si bien este aumento fue notable durante esos aos, la
estimacin obtenida en el nmero de personas que padecen VIH hacia 2005, evidencia
un au mento de casi un 35%, de 1999 a 2005, y de un 28%, de 2002 a 2005. De
igual forma ocurri con la prevalencia de VIH, al pasar de 0.60%, en 1999, a 0.85%,
en 2002, y a 1.20%, en 2005. Por otro lado, el nmero de casos nuevos de SIDA
estimados casi se duplic entre 2002 y 2005 (cuadro VI-3).
Cuadro VI-3. Estimacin de la magnitud de la epidemia
de VIH en la poblacin adulta (15 a 49 aos), Guatemala:
1999, 2002 y 2005
Fuente: Ejercicios de
Estimaciones de Epidemia de
VIH. Guatemala, 1999, 2002 y
2005.
162
162
La proyeccin del nmero de casos de VIH entre la poblacin adulta muestra
que representan el 93% del total de casos de VIH estimados en la poblacin total
para 2005, de los cuales poco ms del 70% se dan en hombres. Esta proporcin es
similar a la estimada para 2010 y 2015, como se puede ver en el cuadro VI-4.
Lgicamente, la prevalencia del VIH tambin muestra un incremento en la
proyeccin estimada: de 1.12%, en 2005, a 1.39%, en 2010, y a 1.45% en 2015, lo
que revela que en los prximos diez aos se espera un incremento de 23%. Por otro
lado, la situacin que se observa respecto a la incidencia del VIH entre la poblacin
adulta es diferente, pues se mantiene constante, entre un 0.16% y 0.15%, para el
mismo perodo, lo que parece signicar que hubiera de esperarse que el nmero de
casos nuevos de VIH no se incrementar, sino ms bien, que comenzar a disminuir
a partir de 2015.
El anlisis de proyeccin segn los escenarios construidos evidencia que, de
mantenerse los supuestos del escenario 3 es decir, las coberturas generadas por las
intervenciones del actual programa nacional la prevalencia del VIH tender a estabilizarse
a partir de 2010. Sin embargo, se incrementar de forma ms o menos sostenida a
partir de 2008, de asumirse el escenario 4, donde las coberturas de las intervenciones
aumentan en un 80% hacia 2010 y un 100% hacia 2015 (grca VI-3).
Cuadro VI-4. Proyeccin de la magnitud de la epidemia de VIH en
poblacin adulta (15-49 aos) segn el ejercicio de estimacin
(SPECTRUM). Guatemala 2005-2015. Escenario 4
Fuente: Ejercicios de
VIH. Guatemala, 2005.
163
163
La mayor sobrevida
77
de los pacientes adultos hombres que viven con VIH,
vinculada no slo al mayor nmero de casos entre los hombres, sino tambin a las
terapias ARV disponibles, deja ver que, en el escenario 4, la cantidad de adultos
varones con VIH crecer mucho ms a partir de 2007 que en el escenario 3. Algo
similar ocurrir en la poblacin adulta femenina con VIH, pero hacia 2009, con
la diferencia de que la distancia entre el incremento del indicador, al tratarse del
escenario 4, de cara al escenario 3, es mucho menor (grca VI-4).
77
Segn la evidencia proporcionada por los estudios especializados a nivel mundial, una
persona contagiada por el VIH que no recibe ningn tratamiento vive un promedio de 9
aos a partir del contagio. Ms all de dicho plazo constituye el perodo de sobrevida.
Grfica VI-3. Proyeccin de la prevalencia e incidencia del VIH
entre adultos (15-49 aos) de ambos sexos segn escenarios de
intervencin seleccionados. Guatemala entre 1980 y 2015
Fuente: Ejercicio de
VIH. Guatemala, 2005
Grfica VI-4. Proyeccin de la cantidad de adultos con VIH por sexo segn
escenarios de intervencin seleccionados. Guatemala entre 1980 y 2015
164
164
Como se observa en la grca VI-5, para 2005 cabe esperar que un poco ms
de 6,000 adultos reciban tratamiento con ARV, lo que representa un incremento
de 2,400 pacientes, si se toma en cuenta que hasta 2004 el Programa Nacional ha
identicado que existen 4,193 pacientes en tratamiento en el pas, es decir, un
55% de la necesidad de quienes debieran recibir los ARV en 2005. De continuar
con las cober turas actuales (escenario 3), en 2010 ascendera a ms de 11,000 el
nmero de pacientes en tratamiento con ARV, es decir, el 60% de la necesidad
identicada para ese ao, mientras que en 2015 se llegara a alrededor de 14,400
pacientes, es decir, igual porcentaje que en 2010.
Este anlisis no signica que necesariamente se deban incrementar las
coberturas de tratamiento con ARV para acortar la brecha entre quienes reciben
los tratamientos y quienes los necesitan. Si se considera el escenario 4, donde la
cobertura de las intervenciones de los tratamientos con ARV se incrementa a un
80% para el ao 2010, es posible contar en ese ao con poco menos de 18,000
pacientes en tratamiento con ARV, es decir, el 75% de las necesidades de ARV
dentro de 5 aos. En cambio, en 2015 pudiera llegarse a los 42,000 pacientes que
requeriran tratamientos, o sea el 100% de las coberturas necesarias.
En Guatemala el manejo de la informacin relacionada con el VIH/SIDA se realiza
por intermedio de: a) el Programa Nacional de SIDA; b) los departamentos de VIH/
Grfica VI-5. Proyeccin de la cantidad de adultos que reciben ARV
y de la necesidad total de ARV segn escenarios de intervencin
seleccionados en Guatemala entre 1980 y 2015
165
165
SIDA de las regiones de salud del MSPAS y de los establecimientos de atencin,
ya sean hospitales o centros de salud. No obstante, por medio de la Direccin del
SIGSA se procesa informacin referente al VIH/SIDA en varios de sus componentes,
particularmente las acciones del programa nacional y sus diferentes estrategias
de prevencin y control.
Por otro lado, en dicho programa nacional la informacin de vigilancia
epidemiolgica se lleva a cabo a travs de la unidad de vigilancia epidemiolgica
de VIH/SIDA, en coordinacin con la Direccin de Epidemiologa del Ministerio de
Salud. Para ejecutar la generacin, proce samiento y anlisis de la informacin se
cuenta en todas las unidades con el recurso humano mnimo para el procesamiento y
manejo de datos nacionales y regionales. Asimismo, en al menos todas las reas de
salud de los departamentos priorizados existe infraestructura para manejo de informacin.
Por otra parte, el personal a cargo tiene conocimientos, aunque escasos, sobre el
manejo de datos por medio de sistemas computacionales. Tambin existen los canales
de comunicacin necesarios (telfono, fax, correo electrnico) entre el personal de
campo y el nivel central, lo que facilita el intercambio de informacin.
A pesar de que se cuenta con estos recursos, una evaluacin del sistema de
vigilancia epidemiolgica, realizada por Linares et al., (2004) detect la existencia de
problemas en el sistema de informacin y particularmente en el manejo, anlisis
y difusin de los datos. Existe evidencia de que: a) hay dicultades serias en
la captura de la informacin y la limpieza de las bases de datos, tanto a nivel
nacional como regional; b) se carece de estandarizacin en el llenado de las
SIGSA; c) no existe un plan de revisin de la informacin antes de enviarla a los
niveles regionales y centrales; d) la asistencia tcnica en el uso del software y
el hardware es deciente.
Esta situacin exige: a) realizar mayores esfuerzos en la capacitacin del personal
respecto del manejo de informacin; b) institucionalizar mecanismos de difusin
de la informacin; c) completar o reponer equipo e insumos destinados al personal
de los niveles intermedio y local que se dedica a las labores propias del sistema de
informacin; d) mejorar el acceso a informacin y las comunicaciones. Tambin se
necesita proporcionar instructivos para el manejo de la informacin y la solucin
de problemas en los niveles regional y local, a n de evitar la actual dependencia
respecto del nivel central en procesos rutinarios y sencillos. Asimismo, se precisa
promover una eciente relacin y un rpido ujo de informacin entre hospitales,
centros de salud, ONG, jefaturas de rea y nivel central del MSPAS.
Entre las recomendaciones que podran mejorar el sistema de informacin
sobre la situacin del VIH/SIDA en el pas debern gurar las siguientes:
1. Urge desarrollar, dentro del Sistema Nacional de Vigilancia en Salud Pblica,
un componente de Alertas Tempranas que permita identicar necesidades de
166
166
intervencin especcas no slo sobre epidemiologa, como las relacionadas con
la noticacin de casos, sino tambin sobre otras estrategias de intervencin,
por ejemplo el laboratorio, las ITS o el componente de atencin integral.
2. Se considera necesario e impostergable desarrollar, dentro del Sistema Nacional
de Informacin de VIH/SIDA, un conjunto de investi gaciones cuyos resultados
permitan mejorar el anlisis y la toma de decisiones sobre el VIH/SIDA. Por
ejemplo, estudios especcos que generen informacin que en Guatemala es
inexistente o limitada, o que sirvan para alimentar los modelos de estimacin
y proyeccin de la magnitud de la pandemia.
3. Es necesario fortalecer a todo nivel (central, mandos medios y niveles
operativos) los procesos de auditoria, anlisis y comunicacin de resul tados,
a n de diferenciar no solo la situacin epidemiolgica del VIH/SIDA en el
pas, sino tambin los grupos de alto riesgo, y medir el impacto de la oferta
programtica.
4. Se deben revisar los actuales formularios de recoleccin de datos de todos los
componentes del sistema de informacin acerca del VIH/SIDA, con la intencin
de que sean modicados a n de que puedan incorporar variables descriptivas
de grupos poblacionales de acuerdo con caractersticas especcas, como las
condiciones urbano-rural y tnica, por solo sealar dos de ellas.
B. Meta 8. Haber detenido y comenzado a reducir,
para el ao 2015, la incidencia de la malaria,
la tuberculosis y otras enfermedades graves
1. MALARIA
a) Indicadores y lnea base
La magnitud que la malaria alcanza en Guatemala se desconoce, porque la
informacin recabada por los sistemas de vigilancia vara en cuanto a la calidad y
a los grados de subregistro de los casos. De hecho, el siste ma de vigilancia pasiva
solamente es capaz de detectar en condi ciones ptimas hasta un 25% de los casos
circulantes (Ruebush et al., 1992).
Por lo expuesto, la estimacin de los casos de malaria se basa en la cantidad de
muestras examinadas, la cual depende de la eciencia del sistema de deteccin del
Programa Nacional de Malaria (PNM). Antes de la dcada de los noventa, las muestras
examinadas del total de la poblacin en riesgo dieron un total de al menos 10%,
mientras que a partir de 1990, el porcentaje de lminas examinadas ha permanecido
en alrededor del 6%, aunque para 2003 fue de apenas 2%. Por lo tanto, con los datos
disponibles es imposible realizar de una forma con able el seguimiento de la evaluacin de
la Meta, ni tampoco la estima cin de proyecciones. Para obtener una mejor estimacin
167
167
de la morbili dad de la malaria en Guatemala, sera necesario contar con una muestra de
por lo menos el 10% de la poblacin en riesgo, para comparar con los aos anteriores,
evaluar el cumplimiento de la Meta y presentar proyecciones reales y tiles.
b) Situacin de la malaria en Guatemala
En Guatemala, la malaria es una de las diez enfermedades transmisibles de ms alta
morbilidad. En aproximadamente el 80% del territorio, dicha enfermedad es
considerada endmica,
78
ya que se transmite activamente en 19 de los 23 departamentos.
Como se evidencia en los mapas que aparecen a continuacin, ms del 40% de la
poblacin del pas vive en riesgo de contraer malaria, de la cual un 60% reside
en reas donde el riesgo es alto, que son altamente pobladas y de clima clido.
El resto se halla expuesto a un riesgo entre bajo y moderado. Los mapas aludidos
muestran la distribucin de la poblacin en riesgo de acuerdo con el nivel de
transmisin entre 1997 y 2003, la cual ha variado levemente en algunos departamentos
del Oriente, Centro y Sur del pas. La distribucin actual de los casos de malaria
se relaciona estrechamente con los cambios ambien tales, los factores socio-
econmicos y los desplazamientos pobla cionales tpicos de la situacin poltica
y social guatemalteca.
78
Enfermedad propia del lugar.
Fuente: Elaborado por la
UVG-Mertu (2005).
Mapa VI-4 Mapa VI-5
(1997) (2003)
Zonas de riesgo de transmisin de malaria
168
168
Los datos de 2003, informacin ms reciente provista por el PNM, revelan
que en la regin Norte se localizan ms del 70% de los casos reportados. Por otro
lado, las reas con mayor riesgo de transmisin de malaria se ubican en las zonas
bajas del departamento de Alta Verapaz (39.80%) y en el municipio de Ixcn
(departamento de Quich) (6.21%).
En el pasado reciente, se advierte que en 1991 se registr la tasa ms alta
de casos reportados desde 1960. Este aumento coincide con el efecto correspondiente
al fenmeno del Nio/Nia, que favorece la transmisin de la malaria, debido a
la proliferacin de criaderos, co mo consecuencia del incremento pluvial. A partir
de 1993 se present una disminucin progresiva, reportndose para 2003 un
total de 29,854 ca sos,
79
lo cual puede deberse a la reduccin en la cobertura del
sistema de noticacin.
80
En Guatemala, el tipo de malaria que prevalece procede de las infecciones
con Plasmodium vivax. A pesar de que P. vivax no causa una en fermedad severa,
es responsable de una alta morbilidad que afecta prin cipalmente a los jvenes
y a los adultos de edad madura (42%). Esta cons ti tuye la poblacin econmi-
camente activa (PEA), por lo que dicha en fer medad se constituye en una carga
social y econmica adicional para quienes ya viven bajo la lnea de pobreza. La
mayor causa de morbilidad por malaria es atribuida a P. vivax, y la transmisin
no es intensa, pero los sntomas de la fase aguda se presentan de forma recurrente
en la poblacin adulta, de tal manera que la enfermedad est asociada a los repetidos
periodos de intensicacin de la dolencia que un adulto sufre a lo largo de su
vida. Datos provenientes del SIGSA indican que se ha registrado una tercera
especie de malaria, la P. malariae, la cual se haba reportado como eliminada en
la dcada de los 70.
79
El nmero corresponde a los casos conrmados microscpicamente y recopilados a travs
del sistema de noticacin pasiva (red de colaboradores voluntarios) entre la poblacin en
riesgo por 100 mil habitantes. La poblacin en riesgo se estim como aquella que habita
abajo de 1600 msnm. Se asumi que arriba de esta altura no existe, al momento, transmisin
de malaria, ya que no hay vectores presentes. La incidencia de malaria est inuenciada
por los esfuerzos de vigilancia y el nmero de casos; sin embargo, la cobertura no se toma
en cuenta para el clculo.
80
Un indicador empleado frecuentemente para evaluar la cobertura del sistema de vigilancia
es el ndice Anual de Lminas Examinadas (IALE). Claramente se observa que este presenta
una progresiva disminucin de 11,501.66 por 100 habitantes, en 1990, a 393.51 por 100
mil habitantes, en 2003
169
169
c) La respuesta institucional
En la actualidad, el Programa Nacional de Malaria (PNM) se rige por los lineamientos
de la Estrategia Mundial para el Control de la Malaria EMCM y la subsiguiente iniciativa de
Hacer Retroceder la Malaria (RBM, por sus siglas en ingls). Como resultado, el pas
ha redenido sus reas de atencin a la malaria, con base en los distintos niveles de
exposicin o de riesgo de transmisin. A la vez, la Estrategia mencionada promueve un
cambio del enfoque tradicional de control vectorial, es decir, el control de los mosquitos
y sus criaderos, hacia el manejo de los casos. Este enfoque se ha manifestado en dos
actividades principales: 1) el acceso al diagnstico y al tratamiento oportuno y 2) la
aplicacin de medidas de control selectivo, entre ellas las de control vectorial. En menor
escala, y de manera incipiente, se efectan actividades de promocin, informacin,
educacin y comunicacin para estimular la realizacin de acciones comunitarias. Sin
embargo se carece de un registro del tipo de actividades, las poblaciones beneciadas y el
impacto de aquellas. Por su parte, la deteccin de casos, el diagnstico y el tratamiento
inmediato se guan por los lineamientos del programa de erradicacin. En todo caso,
independientemente del riesgo de trans misin, todas las comunidades vulnerables a la
malaria cuentan con un puesto de colaborador voluntario que proporciona diagnstico
y trata miento oportuno, y la aplicacin del control vectorial selectivo obedece a la
llamada estraticacin epidemiolgica.
81
81
Consiste en seccionar y caracterizar las reas e impartir atencin de acuerdo con tales
condiciones.
Grfica VI-6. Prevalencia de malaria (1990-2005),
casos por cada 100,000 habitantes
Fuente: Elaborado con base en la
UVG-Mertu(2005).
Nota: Los datos para 2005 son
proyecciones.
170
170
El PNM ha mantenido un sistema de deteccin y noticacin de casos continuo
desde el principio de la poca de la erradicacin (dcada de 1960). Este sistema se
basa en una red de colaboradores voluntarios cu ya cobertura se extiende a las reas ms
remotas y de menor desarrollo. Los colaboradores voluntarios gozan del reconocimiento co-
munitario y cons tituyen la base para la respuesta local de diagnstico y tratamiento.
d) Reto para el cumplimiento de la Meta
en cuanto a la malaria
La distribucin actual de las zonas en riesgo representa un reto para el Programa
Nacional de Malaria (PNM) ya que disear estrategias selectivas para el control de
la malaria implica la adquisicin de un conocimiento a profundidad de la biologa
de la transmisin en estas reas y un esfuerzo para modicar las condiciones
ambientales que favorecen la formacin de criaderos y, por ende, la proliferacin
de mosquitos. A esta situacin se le debe sumar el hecho de que la transmisin
ocurre en reas rurales con limitado acceso a los servicios de salud y condiciones
de vivienda precarias que favorecen la existencia de criaderos, sobre todo en
lugares donde hay poblacin migratoria que se moviliza anualmente en busca de
oportunidades de trabajo agrcola.
Otro reto importante consiste en que haya colaboradores voluntarios que
puedan integrarse a la red de atencin primaria en salud y a aumentar su cobertura.
Aqu deben precisarse estos factores: 1) la falta de respuesta rpida de diagnstico
de los servicios de salud, debido a las limitadas disponibilidades y la poca cobertura
de las instalaciones para diagnstico microscpico; y la poca cobertura de los
mismos; (2) la ausencia de capacitacin, supervisin y mantenimiento de los
puestos de colabo radores voluntarios; (3) la escasa conanza de los habitantes
en los medicamentos ofrecidos por farmacias o dispensarios que carecen de
experiencia tcnica; (4) el poco uso del medicamento. En otra perspectiva, el
establecimiento de nuevos asentamientos y la creciente poblacin migrante han
dicultado tanto el diagnstico como el tratamiento.
e) Anlisis cualitativo de la informacin disponible para el
El sistema de informacin sobre la malaria cuenta con dos fuentes para la deteccin
y noticacin de casos: 1) los puestos de los Colaboradores Voluntarios -CV- y 2)
los servicios de salud y los hospitales. A su vez, estos casos son registrados por
tres sistemas paralelos: 1) la Unidad de Normas y Regulaciones del PNM; 2) el
Sistema de Informacin Gerencial en Salud (SIGSA) y (3) la Unidad de Vigilancia
de la Direccin de Epidemiologa.
171
171
La red de colaboradores voluntarios (CV) contina siendo el sistema de
deteccin y tratamiento de casos de malaria ms eciente; por ejemplo, capta
dos veces ms casos que la red de servicios generales. Los CV proveen informacin
epidemiolgica para los programas de con trol de malaria y son la forma disponible
ms efectiva de administrar tratamiento antimalrico en las reas rurales a un
costo de US$ 2.45 por paciente (Ruebush et al., 1994).
El SIGSA tiene el propsito de integrar la informacin de los Colaboradores
Voluntarios y los Servicios de Salud (hospitales y puestos de salud), as como varios
componentes relacionados con las acciones de prevencin y control del PNM y los
casos de complicaciones y de mortalidad asociadas a la malaria. Sin embargo, no existe
integracin y coordinacin entre las distintas instancias que recolectan, procesan y
manejan la informacin. La estructura no permite un ujo oportuno de los niveles
central, medio y operativo, que permita el uso de la informacin para recomendar
acciones y, por consiguiente, no se ha fomentado una cultura de anlisis.
Esta situacin causa que los escasos recursos que se dirigen a las operaciones
de control vectorial y/o diagnstico y tratamiento depen dan solamente de una
escasa informacin: el nmero de casos del ao previo. Adems, el sistema no
es sensible al surgimiento de nuevas reas de riesgo como consecuencia de los
cambios ambientales rpidos y de las condiciones sociodemogrcas. En el mejor
de los casos, la detec cin de nuevos focos de transmisin se hace evidente para
las autoridades en salud cuando la malaria ya est completamente estable cida
en la poblacin humana. Estas deciencias han provocado que recursos de los
programas de malaria se consuman en implementar medi das paliativas, en lugar
de prevenir la transmisin de la enfermedad.
Debido a la incompleta integracin del programa de malaria a los ser vicios de
salud, muchas veces los datos del sistema de noticacin que se recoge a travs de
los CV no se incorpora a la informacin del SIG SA, dando como resultado la existencia
de sistemas paralelos de infor macin cuyos datos no concuerdan. En resumen, la
informacin necesa ria para estimar los indicadores de cobertura e impacto est
disponible en las fuentes de origen, a nivel de las direcciones de salud. Sin embargo,
al momento de consolidar los datos y transferirlos a los niveles supe rio res, la informacin
se agrega de manera que no permite correlacionar y eva luar los diferentes factores que
afectan el impacto de las acciones y pro cesos. De la misma manera, no se presentan
en un formato que permita eva luar apropiadamente el progreso de los indicadores de
la Meta del Milenio en cuanto a la malaria se reere.
2. TUBERCULOSIS
En la actualidad, uno de los mayores obstculos para precisar la situacin real de la
tuberculosis radica en la deciente informacin. Los datos del SIGSA no concuerdan
con los del Programa Nacional de Tuberculosis.
172
172
a) Situacin actual
En 2003 se noticaron en Guatemala 2,499 nuevos casos de tuberculosis de
todas las formas, dando una tasa de 19/100,000 habitantes, segn el Programa
Nacional de Tuberculosis. Ms del 60 % de los casos se concen tran en siete reas
de salud, a nivel nacional. Aun con las limitaciones de informacin existentes,
se aprecia que el nmero de casos positivos se ha incrementado a partir de 2004
y, segn la experiencia de otros pases, este aumento est relacionado con la
tendencia ascendente de los casos de VIH-SIDA. Pero aunado a ese determinante
debe considerarse el carcter recurrente de la tuberculosis, ligada a condiciones
de pobreza.
Fuente: MSPAS.
Cuadro VI-5. Porcentaje de nio/as de 12 a 23 meses
que han recibido la vacuna BCG
Fuente: ENSMI 2002.
Mapa VI-6. Incidencia de tuberculosis pulmonar
173
173
b) La respuesta institucional
El Ministerio de Salud administra la vacuna BCG, medida preven tiva para una
de las formas de tuberculosis, que se puede sealar como de las ms exitosas en
cuanto a cobertura. Segn la ENCOVI 2000, la cobertura para BCG a nivel nacional
es de 90.33, y segn la ENSMI 2002, es de 90.40, de acuerdo con datos muy con-
sistentes, captados en diferentes poblaciones muestrales.
En seis de las regiones nacionales la cobertura de BCG supera el 90%, y la
de menor cobertura llega a 87.8%. Este es de los pocos indicadores donde las
diferen cias debidas a otras variables es inapreciable. Segn el grupo tnico, con
informacin a partir de 1995, los porcentajes son muy similares a los aludidos.
Segn el rea de residencia sea urbana o rural ocurre lo mismo, al igual que segn
el nivel de educacin. Incluso para el ndice de bienes y servicios la brecha entre
los niveles alto y bajo es insignicante a lo largo de todo el periodo.
En el caso de la tuberculosis, el MSPAS ha denido como objetivo general
el siguiente: El control de fuentes de infeccin de tuberculosis, la deteccin
y tratamiento de pacientes positivos. Como objetivo espec co ha establecido:
Extender y consolidar la estrategia TAES en Guate mala.
Un aspecto importante en la estrategia consiste en el acercamiento comu ni tario
para formar y poner en funciones los gestores en tuberculosis. La experiencia de los
gestores locales se ha empleado en Guatemala, en las reas agrcola, econ mica y cultural,
y los resul tados han sido muy satisfactorios, porque se lo gra la participacin,
colaboracin y coordinacin con instituciones fuera del sector guberna mental.
3. ENFERMEDADES DIARREICAS AGUDAS (EDA) E INFECCIONES RESPIRATORIAS AGUDAS (IRA)
En este tema, el dato de prevalencia procedente de las ENSMI se halla inuenciado
por la estacin del ao en la que se realiza la recoleccin de datos. Sin embargo,
el porcentaje de nios y nias que sufrieron diarrea y fueron tratados con rehidratacin
oral ha ido en aumento, no importando si se trata del rea urbana o de la rural
e independientemente del nivel educativo.
Como es ampliamente sabido, las enfermedades diarreicas y respiratorias,
junto con la desnutricin infantil, causan un alto porcentaje de la morbilidad y
la mortalidad en los menores de cinco aos en Guatemala. Se estima que en los
pases subdesarrollados, especialmente en el rea rural, las infecciones intestinales
provocan una tercera parte del total de las muertes infantiles. Los factores
sealados como determinantes de estas enfermedades son la edad, el estado
nutricional, el destete antes de tiempo, las barreras socioculturales, las decientes
condiciones socioeconmicas, la falta de acceso a servicios bsicos de agua
potable y la errnea disposicin de excretas; en suma, factores que delatan unas
penosas condiciones de vida.
174
174
Los aspectos econmicos y de acceso a los servicios bsicos revisten impor-
tancia en la demanda de los servicios de salud para el diagnstico y tratamiento
de la morbilidad por enfermedades diarreicas y respira torias. En 1997, la Encuesta
de Gastos de Salud (ENGAS) revel que cuando en los hogares se perciben sntomas de
que alguien padece algu na enfermedad, el ltimo lugar adonde se acude es a los
servicios de salud. En el grupo indgena, la primera accin consiste en consumir
reme dios caseros (26%); luego, medicamentos convencionales, pero sin prescripcin
mdica (57%); despus, acudir a la medicina tradicional (3%); sola mente el resto
recurre a los servicios de salud. En el grupo no indgena aumenta la demanda de
estos servicios, pero tambin se acude primero a la medicina case ra y a la auto-
medicacin; despus, y en muy poco grado, a la medicina tra di cional. En otras
palabras, quienes hacen un alto uso de la automedicacin como primera accin
teraputica, tambin son quienes demandan en menor porcentaje la atencin de
los establecimientos de salud. En los hogares en condiciones socio econ micas
desfavorables es donde ms se acude a este esquema de prcticas, que repercuten
negativamente en su situacin econmica.
Por otra parte, en la percepcin de las enfermedades que ahora nos ocupan
inuye tambin el considerarlas como una realidad normal, dada la frecuencia con
que ocurren. Muchas personas encuentran explicacin respecto a ellas en factores
como los cambios estacionales, que se deben al inicio de la estacin lluviosa o
a la nalizacin de la estacin seca.
Los aspectos arriba enumerados limitan el anlisis de la la morbi lidad y
mortalidad causadas por las enfermedades diarreicas y respira torias. En las
encuestas se toma como referencia indagar sobre lo ocurrido dos o cuatro semanas
antes del estudio, pero en los servicios de salud, la informacin disponible se
reere al periodo de referencia en la atencin de los casos. Sin embargo, aun
en las encuestas de hogares resulta difcil que, en algunas ocasiones, los encuestados
respondan acer ca de la ocurrencia real dentro de esos perodos de tiempo, porque,
como reeren, es normal que el nio/a vaya al bao cinco o ms veces al da.
Debe agregarse tambin la dicultad en los servicios y en las encuestas para
establecer correctamente el tipo de enfermedad diarreica segn el periodo de
tiempo y la presencia de otros sntomas.
a) Situacin actual de las enfermedades diarreicas
Segn datos de la ENSMI, el porcentaje de episodios de diarrea en los menores
de cinco aos, en la regin metropolitana, muestra una disminucin de casi el
50% en el perodo 1987-2002. En otras regiones, por el contrario, se observaron
incrementos en el porcentaje de diarrea en los menores de cinco aos. En el ao
2002, dos regiones ( la Norte y la Nororiente) duplicaron el nivel identicado en
1987, y la regin de Petn duplic el nmero respecto al de 1998.
175
175
Las enfermedades diarreicas se relacionan directamente con el acceso al
agua y la disposicin de excretas. Un medio para apreciar los cambios es el ndice
de Bienes y Servicios, que brinda datos sobre la situacin socioeconmica de
los hogares, y que se utiliza en las Ensmi. En aquellos hogares identicados en
el nivel socioeconmico bajo, se ha incrementado en un 42% la frecuencia de
estas enfermedades, mientras que en el nivel medio el incremento es de 22%;
caso contrario ocurre en el nivel socio econmico alto, donde se observa una
disminu cin de 22%. Este comporta miento ha ampliado las brechas entre el nivel
socioeconmico alto y el ms bajo, ya que para 1987 la diferencia en casos de
diarrea entre el nivel bajo y alto era de 8%, y para 2002 ascendi a 58%.
Segn el rea de residencia (ver cuadro VI-6) se observa incremento en el
rea rural, ya que en 2002 el porcentaje de nios fue un 55% mayor al observado
en 1987. En lo que respecta a la etnia, en ambas categoras, indgena y no indgena,
ha aumentado la proporcin de EDA, aunque el incremento fue mayor en la
poblacin indgena. Como se anot ante riormente, las enfermedades diarreicas
predominan en aquellos hoga res que a) carecen de los servicios esenciales, b) se
ubican en el rea rural, en las poblaciones indgenas, y c) casi seguramente, con
los menores niveles de educacin.
Cuadro VI-6. Porcentaje de nio/as menores de 5 aos
con episodios de diarrea segn caractersticas seleccionadas
Fuente: Ensmi.
b) Situacin actual de las infecciones
respiratorias agudas (IRA)
Respecto a 1995, en el pas ha habido una reduccin en las IRA, aunque la
distribucin vara a lo largo y ancho de las distintas regiones del pas. En 2002,
los casos aumentaron en dos regiones ( Nororiente y Central), mientras que en
el resto de regiones hubo un descenso, principalmente en la Metropolitana. Las
regiones en donde la demanda de atencin fue mayor son la Metropolitana, con
73%, y la Central, con 70%. Las regiones con menor demanda fueron Petn y
el Noroccidente. Segn el Sigsa, el caso de las IRA es similar al de las EDA en
cuanto al porcentaje observado, que va de 5 a 15 %, pero en l guran varios
diagnsticos, relacionados con las vas respiratorias.
176
176
La reduccin ha sido mayor en aquellos hogares con un nivel socioeconmico
alto, medido por el IBS, que en aquellos con un nivel bajo. Esta situacin se debe
a que los nios y las nias provenientes del nivel alto fueron llevados adonde un
proveedor de salud en un 27% ms que quienes pertenecen a hogares del nivel
bajo. Situacin similar se observa en las madres con mayor educacin y las del rea
urbana, con resultados similares en cuanto a la reduccin de la enfermedad.
C. RESPUESTA INSTITUCIONAL
El MSPAS cuenta con 26 direcciones de reas de salud, 1,030 puestos de
salud, 261 centros de salud y 43 hospitales nacionales. Adems, se puede contar
con 1,244 centros de convergencia comunitaria, dentro del programa de extensin
de cobertura, y 63 Organizaciones no Gubernamentales entre administradoras y
prestadoras de servicios en extensin de cobertura.
En el Plan Operativo Anual y de Presupuesto de 2005, el MSPAS estableci entre sus
polticas presupuestarias dos vinculadas a estas enfermedades: 1) Promover acciones
de apoyo al saneamiento del medio, que mejoren la calidad de vida de la poblacin,
as como proteger a la poblacin de los riesgos inherentes al consumo y exposicin de
alimentos, medicamentos y sustancias nocivas a la salud; 2) Continuar los esfuerzos
para fortalecer la Comisin Nacional del Agua (Conagua), retomada recientemente por
el MSPAS, con el propsito de elaborar un plan estratgico para unos quince aos, en
el cual se visualice la participacin municipal y la descentralizacin de competencias
en salud en el rea preventiva de estas enfermedades.
Cuadro VI-7 Nios menores de 5 aos que tuvieron respiracin
agitada (1995-2002) (porcentajes)
Fuente: Ensmi.
177
177
Para el tratamiento de las enfermedades diarreicas, el MSPAS ha empleado
como estrategia de atencin primaria el uso de las sales de rehidratacin. A partir
de 1987 se han observado grandes cambios en el uso de esta terapia; los mayores
avances se identican en el rea rural, donde en 2002 se ha incrementado en 72%;
segn grupo tnico, en el mismo perodo aument 79% en el sector indgena;
en las mujeres sin educacin el incremento lleg a 70%. En este indicador, el
incremento segn IBS es contrario a lo observado en otros casos, porque el mayor
incremento aparece en hogares que padecen malas condiciones econ micas.
En otra perspectiva, en todas las regiones aument el uso la rehidra tacin
oral. Los mayores incrementos se localizan en las regiones Noroc cidente, con 83%;
Norte, con 82%; Suroccidente, con 76%. Las tendencias de estos resultados pueden
explicarse por el nfasis de los programas de atencin primaria, en una primera
etapa, y, a partir de 1998, en el nfasis puesto en el programa de extensin de
cobertura.
Grfica VI-7. Nios menores de 5 aos con diarrea que recibieron
tratamiento de rehidratacin oral, segn caractersticas seleccionadas
(1987 y 2002)
Fuente: Ensmi.
En cuanto a los servicios bsicos que deben ofrecerse para la reduccin de
las enfermedades diarreicas y respiratorias, ellos no dependen directamente del
MSPAS, sino de la accin intersectorial, principalmente de las municipalidades,
las cuales son una de las claves en la reduccin de estas enfermedades.
178
178
d) Anlisis cualitativo de la informacin disponible para el
El MSPAS cuenta con la base de datos del SIGSA, la cual registra informacin a
partir de 2001. Sin embargo, la informacin es limitada e incompleta; por ejemplo,
los reportes sobre enfermedades para el ao 2001 contienen informacin solo
para el mes de enero; y los de 2002, solo para los meses de enero y diciembre.
En otros casos, donde se cuenta con informacin para todos los meses, no se
dispone de ella para todos los departamentos, y el valor contenido en muchas
variables es cero.
Los resultados que reporta el SIGSA no coinciden con los obtenidos a travs
de encuestas de hogares como la Ensmi y la Encovi, debido a los distintos perodos de
recoleccin de los datos. Tanto en las IRA como las EDA, la medicin de los casos
detectados depende de la poca del ao cuando se realiza el trabajo de campo.
Qanil
Qanil es el smbolo de la supervivencia de la cultura y la natura-
leza. Representa el equilibrio ecolgico y la responsabilidad humana
asociada a este equilibrio. El Qanil signica germen, semilla, vida y
creacin del universo y de la naturaleza. En la cosmovisin maya, un
da regido por este signo es propicio para pedir por la vida, la germi-
nacin del sagrado maz y todo lo que produce la madre naturaleza.
Est asociado a los cuatro puntos cardinales y a los cuatro colores
del maz.
VII. Garantizar la sostenibilidad del medio
ambiente: el desafo de lograr el desarrollo
sin comprometer la naturaleza
181
GARANTIZAR LA SOSTENIBILIDAD DEL MEDIO AMBIENTE
181
A. Meta 9: Incorporar los principios de desarrollo sostenible
en las polticas y los programas nacionales; invertir la
prdida de recursos del medio ambiente
El bosque corre peligro
En la oscuridad de la noche se observa al incendio que, como una
gigantesca lengua de fuego, amenaza con extenderse a toda la montaa
boscosa, al norte del pueblo. Mientras tanto, las campanas de la iglesia
suenan intermitentemente para alertar a los habitantes. Rpidamente,
grupos de personas corren hacia la montaa buscando atajos que les
permitan hacer una ronda y detener las llamas. Si no lo logran a tiempo,
el incendio quiz termine con el bosque, provocar la fuga o muerte de
la fauna y destruir las fuentes de agua que brotan de la montaa y
abastecen a los habitantes del pueblo.
Muchos otros incidentes como este se repiten en varias partes del pas,
especialmente durante la estacin seca. Esta es slo una de tantas formas
como se maniesta el deterioro del medio ambiente, que cada ao se
agudiza ms y que, muchas veces, es provocado por el ser humano.
Afortunadamente, este deterioro abriga un signo esperanzador: el ser
humano, mediante sus prcticas e instituciones, puede revertir este dao
y apropiarse de los principios del desarrollo sostenible.
Los principales problemas ambientales del pas consisten en la deforestacin
y erosin de suelos, la contaminacin de los recursos hdricos, la prdida
de biodiversidad y calidad paisajstica, la deposicin de desechos, el
crecimiento urbano desordenado. La reduccin de las causas ms profundas
aparece como un desafo permanente para el pas, ante el cual se ha de
reaccionar con una serie de medidas de orden poltico, econmico, nanciero,
tecnolgico, de concienciacin, acompaadas de un mejoramiento de la
capacidad de anlisis y propuesta de soluciones.
Fuentes: a.Escobar y
Rodrguez(1989) ; b. INAB c.
Conap ; d. Naciones Unidas; e.
MEM (202) f. UVG, INAB, CONAP,
MAGA, y PAFG (2004), MEM
(2004); g. UNG, INAB, MAGA y
PAFG (2004),
182
182
a. Proporcin de la supercie del territorio cubierta por bosques. Se mide por
medio del porcentaje de territorio nacional con cobertura boscosa, en relacin
con el total de territorio nacional, sin tomar en cuenta los bosques situados
alrededor de ros y lagos.
82
Este indicador reeja la demanda de tierras para
otro tipo de usos. La existencia de masa forestal desempea varias funciones
para el desarrollo del pas: no solo la provisin de productos maderables, sino
tambin la proteccin de la vida silvestre, la captura de carbono y la generacin
de fuentes de agua.
b. Supercie de las tierras protegidas para mantener la diversidad biolgica. Es
la relacin entre las zonas protegidas para conservar la diversidad biolgica y la
supercie total, y se mide valindose del porcentaje del rea de conservacin en
relacin con la extensin total del pas. Este indicador se halla estrechamente
vinculado con el de la masa forestal, pero busca particularmente la proteccin
de la vida silvestre, que posee un importante valor social y econmico, ya
que pro porciona soporte a las poblaciones locales y protege contra la erosin
hdrica y gentica, potenciando los recursos tursticos y cientcos.
c. Producto interno bruto (PIB) por unidad de utilizacin de energa. Consiste
en el uso de energa que se mide por medio de la relacin entre del uso de
energa (kilogramos de petrleo) y la valoracin del PIB. Este indicador valora la
intensidad en el uso de la energa ( o sea, un menor valor del indicador reeja
mayor eciencia) y las diferencias a lo largo del tiempo y entre sectores, todo
lo cual maniesta cambios estructurales de las economas.
d. Emisiones de dixido de carbono CO2 (per cpita). Este indicador se mide al
dividir el total de dixido de carbono emitido por un pas como consecuencia
de las actividades de consumo y produccin, entre el nmero de habitantes.
Estas emisiones forman una parte de los gases de efecto invernadero, asociados
con el cambio climtico y los ndices de la eciencia del uso de energa. La
fuente de medicin proviene de las cuanticaciones del Inventario Nacional
de Gases de Efecto Inver nadero.
e. Proporcin de poblacin que utiliza combustibles slidos. Se reere a los
residuos de cosechas y carbn vegetal como porcentaje total del consumo
de energticos. Este indicador mide la polucin derivada de la combustin
incompleta que de ordinario se produce al utilizar combustibles slidos, los
cuales emiten cientos de compuestos que contribuyen al efecto invernadero.
82
Tambin se excluyen los bosques articiales de uso agrcola, como los de rboles frutcolas.
183
183
a. Proporcin de la supercie del territorio cubierta por bosques. La fuente de
informacin para el ao base (1990) es el documento de Escobar y Rodrguez
(1989), ya que aunque a partir de 1989 existen distintas mediciones sobre la
cobertura forestal,
83
no son del todo comparables, a causa de diferencias en
las metodologas de estimacin aplicadas.
b. Supercie de las tierras protegidas para mantener la diversidad biol gica.
El ao base es 1990, y la informacin proviene de los registros del Sistema
Guatemalteco de reas Protegidas.
c. Producto interno bruto (PIB) por unidad de utilizacin de energa. El ao
base es 1990, y la fuente son las estimaciones de Naciones Unidas sobre la
evolucin de este indicador.
d. Emisiones de dixido de carbono CO2 (per cpita). La fuente de medicin
para los aos 1990 y 2000 procede de las cuanticaciones del Inventario
Nacional de Gases de Efecto Invernadero provenientes del Ministerio de Ambiente
y Recursos Naturales.
e. Proporcin de poblacin que utiliza combustibles slidos. En este caso
se eligi 1990 como ao base con base en el Balance Energtico Nacional
realizado por el MEM (1999).
a) Proporcin de la superficie de tierra cubierta por bosques
En 1990 la cobertura forestal de Guatemala era de 40%, y de acuerdo con el
Mapa de Cobertura Forestal (ver grca), la proporcin de cobertura es similar en
2004, y equivale a 4,357,749 hectreas.
84
Los departamentos con mayor cobertura
forestal son Petn, Alta Verapaz, Izabal y Huehuetenango.
83
Como el Programa de Accin Forestal (PAFG), el Instituto de Recursos Mundiales (WRI), la
FAO, el CONAP. La fuente ms reciente es el Mapa de Cobertura Forestal, elaborado conjun-
tamente por la UVG, el INAB, el Conap, el Ministerio de Agricultura y el PAFG.
84
Es necesario considerar que los mtodos de medicin entre 1990 y 2004 son diferentes.
184
184
Mapa VII-1. Cobertura forestal de Guatemala (2004)
Fuente: UVG, INAB, Conap,
MAGA, y PAFG (2004).
El 54.6% de la supercie cubierta de bosques se encuentra en reas protegidas, y
el resto fuera de ellas. En el primer caso, estas reas se hallan sujetas al rgimen
de la Ley de reas Protegidas, mientras que el resto se rige por la Ley Forestal.
Por otra parte, las tierras de aptitud preferen temente forestal para produccin de
bienes y servicios ambientales abarcan un 40.61 % del territorio nacional, y la
mayora se ubican en las regiones de Occidente, Norte y Nororiente.
En cuanto a la deforestacin, ha avanzado entre 54 y 90 mil hectreas anuales,
lo cual oscila entre 1.3 y 1.5% del total de la cobertura forestal
85
.Las zonas del
pas donde ocurre mayor prdida de bosques son Las Vera paces, Izabal y Petn,
y coinciden con las denominadas zo nas de frontera agropecuaria. En la regin de
Petn hubo en 2004 una prdida de cobertura forestal de 1.18%, segn CONAP, lo
cual equivale a 24,800 ha. Este fenmeno sucedi principalmente en la Reserva de la
Biosfera Maya, complejo de reas protegidas y zonas de uso mltiple de recursos sobre
base sostenible que ocupaba en 2004 el 64% del territorio protegido del pas.
85
De acuerdo con las estimaciones de los estudios realizados sobre el tema, en distintos
perodos y con distintas metodologas, tales como Escobar y Rodrguez (1989), PAFG
(1992), WRI(1996), FAO(1997), CONAP(1997), INAB(2000) y UVG, INAB, CONAP, MAGA, y
PAFG (2004).
185
185
b) Superficie del territorio bajo proteccin para conservar la
diversidad biolgica
Guatemala es reconocido como uno de los pases ms ricos en diversidad biolgica.
Desde 1955 se han dado avances signicativos en la declaracin de reas protegidas y
en la consolidacin del marco legal e institucional para la proteccin de la diversidad
biolgica en reas naturales protegidas. A partir de la promulgacin de Ley de
reas Protegidas en 1989, se incrementaron las acciones del Estado a favor de
la conservacin y protec cin de la biodiversidad del pas, particularmente con el
mecanismo de decla ratoria de reas protegidas, mediante distintas modalidades
de administracin y manejo.
Mapa VII-2. Sistema Guatemalteco de reas Protegidas-SIGAP
(2005)
Fuente: CONAP.
Como puede verse en la siguiente tabla, a partir de 1990 ha ido en aumento
la proporcin del territorio destinada a reas bajo proteccin para conservar la
diversidad biolgica. A la fecha, estn declaradas un total de 157 reas protegidas,
55 de las cuales se incorporaron a partir del ao 2001, siendo la categora de
manejo Reservas Naturales Privadas la de mayor impacto en cuanto a su
establecimiento. Esta tendencia es congruente con el cumplimiento de las Metas
del Milenio.
186
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Tambin desde 1990, la supercie protegida se increment en un total de
754,527 ha, equivalentes al 22% del total de la supercie protegida y al 6 % del
territorio total del pas. No obstante, el crecimiento observado no signica el
cumplimiento ntegro de esta Meta, dado que en el manejo de este territorio no
se han cumplido a cabalidad los objeti vos de conservacin. De hecho, persisten
presiones sobre la biodiver sidad, sobresaliendo entre ellas las siguientes: a)
prdida, degradacin y fragmentacin del hbitat; b) sobreexplotacin de recursos;
c) conta minacin y degradacin ambientales; d) introduccin de especies exticas.
Estas presiones se derivan de causas subyacentes (pobreza, modelo agroexportador,
nivel educativo), y dan lugar a que, en el caso particular de los recursos de ora y
fauna silvestres, asuman distintos niveles de amenaza y peligro de extincin. De
esa cuenta, se reporta un 34 % de especies de fauna amenazadas, sin incluir los
insectos y los moluscos; el mayor grupo amenazado son los anbios. Con relacin
a la ora, se reporta un 13.2% de especies amenazadas (1,023), la mayora en
grave peligro, y 39 se consideran casi extintas.
No obstante el valor econmico que el Sigap asigna al pas, a partir del ao
2000 se han incrementado amenazas a la estabilidad de aquel, sobresaliendo: a)
invasiones de tierras, especialmente para nes ganaderos y agrcolas; b) incendios
provocados; c) insuciencia de recursos para monitoreo, control y vigilancia; d)
fragmentacin del hbitat.
c) Uso de energa por unidad del PIB
En los ltimos aos existe en Guatemala una tendencia hacia el aumento en el
uso de energa (ver grca VII-3), y se prev que la tendencia prevalezca en los
siguientes aos. Este hecho obedece principalmente a dos razones: a) el crecimiento
poblacional demandar mayor energa; b) la composicin de la produccin de
energa an esta condicionada por el uso de fuentes que no se producen en el
pas, razn por la cual su costo se eleva. En 2004, segn datos del Administrador
del Mercado Mayorista de la Energa Elctrica (AMM), las fuentes de tipo renovable
participaron en la produccin total de energa con un 36.4% de energa hidrulica
y un 2.8% de geotrmica (ver la grca VII-2).
Cuadro VII-1. Superficie del territorio bajo proteccin
para conservar la diversidad biolgica
con informacin del CONAP y el
MARN.
187
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d) Emisiones de dixido de carbono per cpita
De acuerdo con las cuanticaciones deL MARN (2001) para el ao 1990, las emisiones
de dixido de carbono per cpita han aumentado de 0.47 (1990) a 0.68 (2000). El
incremento de las emisiones obedece al crecimiento de las actividades generadoras de
energa y del transporte. Al ao 1990, el sector energa contribuy con el 49.4%
del total de emisio nes de carbono, y las principales fuentes emisoras fueron el
transporte (57%), la industria manufacturera (21.8%) y otras (15.6%), que incluyen
los consumos residenciales, comerciales y agropecuarios.
e) Proporcin de la poblacin
que consume combustibles slidos
En Guatemala, los combustibles slidos consumidos son, bsicamente, la lea (52%
del total de consumo energtico) y, en mnima parte, el carbn vegetal (0.33%
del total de consumo energtico), segn datos del Ministerio de Energa y Minas
Grfica VII-1. Consumo de energa por unidad del PIB ( kg de
petrleo por US$ PPA 2000)
Grfica VII-2. Composicin de la produccin de energa elctrica
tecnologa (2004), en gigawatts hora
Fuente: Naciones Unidas.
Fuente: Administrador del
Mercado Mayorista.
188
188
(MEM). As pues, la lea y los hidrocarburos constituyen las principales fuentes
de energa del pas. (El uso de carbn vegetal no se considera en este Informe).
Entre las energas no renovables que se utilizan en el pas, la lea equivale a un
82.4%, segn datos del MEM.
La mayora de la poblacin que consume combustible slido es rural
y, particularmente, indgena, como lo evidencia el Censo de Poblacin del ao
2002, el cual revela que el porcentaje de hogares consumidores de lea es mayor
en el Altiplano Occidental, sobre todo en los departamentos de Totonicapn,
Quetzaltenango, San Marcos, Huehuetenango y Alta Verapaz (INE: 2003).
Con todo, va disminuyendo el porcentaje de la poblacin que consume lea, en
virtud del incremento en el consumo de gas de petrleo licuado. Para aclarar ms
este indicador se agrega el volumen consumido de lea (en toneladas mtricas), y
ese dato subraya que la lea sigue siendo un componente importante en la provisin
de energa, sobre todo en el rea rural y en zonas marginales urbanas.
3. Marco legal, institucional
y programas orientados al logro de la Meta
Desde inicios de la dcada de 1990 se han impulsado una serie de reformas
legales e institucionales orientadas a mejorar la sostenibilidad ambiental. En
los ltimos dos aos se han creado importantes instru men tos legales, como la
Poltica Gubernamental del Recurso Hdrico (2004), la Poltica Nacional para el
Manejo Integral de los Residuos y Desechos Slidos (2004), la Poltica Nacional de
Educacin Ambiental (2004), la Poltica Nacional del Manejo del Fuego (2005) y la
Poltica de Conservacin del Recurso Suelo (en progreso). Como un esfuerzo para
mejorar e integrar la gestin ambiental, se desarrolla el programa Guate Verde,
componente del programa de trabajo de la actual administracin gubernamental.
Adems, destacan la formulacin de la Poltica de Equidad de Gnero en el Sector
de la Gestin Ambiental y el Plan de Accin 2003-2008, as como la existencia de
la Unidad de Pueblos Indge nas del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales,
por medio de los cuales se busca una gestin ambiental ms sensible a la problemtica
de gnero y ms orientada a la realidad multicultural del pas.
En otro ngulo del tema, debe precisarse que existe un avance considerable
en la incorporacin de los bosques naturales a un manejo productivo. Del total
de la cobertura de bosques, una supercie de 700,000 hectreas presenta algn
tipo de manejo forestal. En dos terceras partes de estas se aplica el esquema
de concesiones forestales con autorizacin del Conap, y la mayora se ubican
189
189
en el departamento de Petn, dentro de la Reserva de la Biosfera Maya. El resto
corresponde a operaciones autorizadas por el INAB. A partir de 1999, se dio un
incremento ostensible del manejo productivo de la supercie arbrea segn las
modalidades de concesiones forestales (comunitarias y privadas), licencias y
contratos de manejo e incentivos forestales. A partir de 2002, la supercie
incorporada al manejo productivo se reduce debido a que se agot la disponibilidad
de tierras para concesionar, quedando limitada esta modalidad a las tierras con
bosque en rgimen de propiedad privada y municipal.
Los esfuerzos por recuperar cobertura de bosques se centran en el mecanismo
de las plantaciones, la mayora realizadas en tierras de aptitud preferentemente
forestal, desprovistas de bosque. El pas, a partir de 1997, con la implementacin de
la Ley Forestal, inici un programa de incentivos forestales, el Pinfor, consistente
en el otorgamiento de incentivos econmicos (pagos directos) por supercie plantada.
A la altura de 2004, gracias a Pinfor se haban plantado 39,948 hectreas, que
representan una tasa promedio de 5,707 ha/ao, duplicando la mxima tasa anual
alcanzada por programas de reforestacin anteriores. La FAO y la CCAD (2003),
en su informe acerca de la evaluacin del potencial de mitigacin de emisiones
de carbono, seala que una comparacin entre las coberturas de 1988 y 1999
muestra una tasa de reforestacin neta de 1.25% anual. En la grca siguiente
se aprecia el comportamiento de la supercie plantada bajo distintos programas
de apoyo.
Grfica VII-3. Promedios quinquenales de superficie reforestada
(1976 a 2003)
Fuente: FAO e INAB (2004).
190
190
Adems, por medio del Programa de Incentivos Forestales del Instituto
Nacional de Bosques (INAB) se estn realizando importantes esfuerzos para
mejorar el manejo forestal de los bosques naturales y recuperar la prdida de estos.
Este Programa otorga incentivos econmi cos por supercie plantada, y bajo esta
modalidad, desde 1997 a 2004 se han plantado 39,948 hectreas. Solo en 2005
se han reforestado 9,500 hectreas, y para 2007 se busca reforestar un total de
44,100 hectreas.
b) Marco legal e institucional en materia ambiental
Tanto la emisin de normas y reglamentos ambientales como la creacin de
entidades rectoras del sector son relativamente recientes. En realidad, a partir
de 1986 fue reorganizada la institucionalidad ambiental del pas, creando nuevas
instituciones responsables de la gestin ambiental, a saber: la Comisin Nacional del
Medio Ambiente, el Conap, el INAB, la Ocina Reguladora de las reas de Reserva
Territorial del Estado, el MAGA, el MEM, el MSPAS y el Ministerio de Ambiente y
Recursos Naturales.
Adems de las entidades pblicas ambientalistas, a partir de 1986 ha crecido
la participacin de otros entes comprometidos en la gestin ambiental, a saber:
a) sector privado (empresarial productivo y empresarial de servicios); b) sector
privado no lucrativo (organizaciones no gubernamentales);
86
c) sector municipal;
87

d) sector acadmico (uni ver sidades y centros de educacin media que han incorporado en
sus carreras la enseanza e investigacin en ciencias ambientales); e) organismos
internacionales; f) organismos o instancias mixtas de coordi nacin, direccin o
nanciamiento.
La promulgacin de leyes reguladoras de la gestin ambiental ha ocurrido
tambin, bsicamente, a partir de la publicacin del Decreto 68-86, Ley de Protec-
cin y Mejoramiento del Medio Ambiente, pero el ritmo de legislacin am biental
fue lento hasta 1995, mientras que entre 1996 y 2005 ha sobresalido el diseo
e impulso de polticas pblicas y sectoriales promotoras de la conservacin y
proteccin del ambiente, dirigidas al fortalecimiento institucional y al aumento
de las regula ciones en pro de los recursos naturales.
Con relacin a la participacin del Estado y de otros entes de la socie dad civil
en la administracin y manejo de las reas protegidas, se han obtenido resultados
positivos. De esa cuenta, se ha apoyado, en forma compartida con el Servicio de
reas Protegidas (CONAP), la res pon sabilidad de manejar los espacios naturales para
86
En los Registros del CONAP aparecen 52 organizaciones no gubernamentales que participan
en acciones de uso, manejo y conservacin de componentes de la biodiversidad y manejo
de reas protegidas.
87
Ha sido creciente la participacin de corporaciones municipales en acciones y proyectos
de administracin de espacios naturales protegidos (Reservas y Parques Municipales) y en
la administracin forestal municipal.
191
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conservar la biodiversidad. El CONAP administra en forma directa cerca del 35% de
las reas protegidas, y el resto es administrado y manejado con parti cipacin de
otras entidades: pblicas (INAB, IDAEH, Universidad de San Carlos de Guatemala,
municipalidades), ONG y propietarios privados (reservas naturales particulares).
4. Relaciones existentes entre la Meta 9 y otras metas
La agricultura migratoria, la ganadera extensiva, el alto consumo de lea, las
plagas y enfermedades, la agricultura comercial, las talas ilcitas y los incendios
forestales siguen siendo en Guatemala las causas principales de la degradacin
ambiental. Hasta antes de la dcada de 1980, siempre se pens que la deforestacin
estaba vinculada a los aumentos de la ganadera extensiva y a las necesidades de
cultivos por razones alimentarias. Posteriormente, se ha pensado, y con mayor
nfasis, en una relacin con la pobreza, el crecimiento poblacional y el uso no
sostenible como causas principales. En los ltimos aos se ha asociado la
deforestacin con causas directas y con determinantes socioeconmicos (tasas
de pobreza, sobre todo por la falta de ocupaciones no agrcolas).
El estudio de Loening y Markussen (2003), que explora la relacin entre
deforestacin y pobreza, revela que la ausencia de posibilidad de ocupacin no
agrcola, junto con un bajo nivel educativo en el rea rural, pueden verse como
causas centrales de la prdida de recursos forestales en Guatemala. En este caso,
mejores oportunidades de empleo, unidas a un mayor nivel educativo, conceden
mayor valor a los recursos forestales, incidiendo en la reduccin de la tasa
de deforestacin. Dichos autores estiman al fortalecimiento del sector rural no
agrcola y a la vigorizacin del capital humano, como factores clave en una
estrategia de desarrollo que combine la conservacin de la diversidad cultural y la
reduccin de la pobreza rural. En el recuadro siguiente se exponen las relaciones
existentes entre medio ambiente y oportunidades econmicas, las cuales son
fundamentales en la reduccin de la pobreza.
Recuadro VII-1. Medio ambiente
y oportunidades econmicas
Las condiciones ambientales inciden de diversa manera en las oportunidades
econmicas de los pueblos, tanto en las zonas rurales como urbanas,
aunque tienden a ser ms fuertes en las rurales. Las instituciones, las
polticas, las caractersticas de la comunidad, las relaciones de gnero y
otros factores pueden incidir en esas relaciones.
El acceso a los recursos ambientales y la calidad de estos inuyen de
manera sustancial en la capacidad de los individuos para lograr medios
192
192
El limitado acceso de las mujeres a la propiedad de la tierra repercute en sus
posibilidades de contar con tecnologas efectivas y crdito, entre otros mecanismos
que pueden fortalecer la capacidad de las mujeres de promover prcticas ambientalmente
sostenibles.
Los diferentes conocimientos que sobre las plantas tienen hombres y mujeres
tambin inciden en la conservacin de los recursos genticos. Debido al desigual
acceso a las oportunidades y a causa de las funciones construidas socialmente,
los hombres generalmente se especializan en culti vos para el mercado, mientras
las mujeres son expertas en la denominada produccin de patio. De forma que
unos y otras se invo lucrarn en la preservacin de una determinada variedad, si
se ubica en el mbito de su inters.
Finalmente, pero no por eso menos importante, la salud ambiental se halla
estrechamente ligada a la divisin del trabajo por sexo. En muchos hogares las mujeres
de vida sostenibles. Las personas en condiciones de pobreza, en particular,
dependen de los recursos naturales a los cuales tienen acceso, como tier-
ras para la agricultura y el pastoreo, la caza, la pesca, el combustible,
el forraje y dems necesidades.
Dado que los individuos en condiciones de pobreza con frecuencia adquieren
la parte sustancial de su ingreso y su consumo de los recursos naturales y
de la comunidad, su capacidad para satisfacer las necesidades cotidianas
tambin se ve afectada cuando se deteriora la calidad de los recursos
naturales. De ah que los mecanismos institucionales que rigen el acceso
a esos recursos cumplan un papel importante en el mantenimiento de
la productividad y para permitir un uso equitativo de los recursos naturales.
El anlisis de las relaciones existentes entre el medio ambiente y las
oportunidades econmicas se enmarca bien en el concepto de subsistencia
sostenible que una serie de instituciones de desarrollo est adoptando,
especialmente porque explota los vnculos entre las polticas, las instituciones
locales, el capital social y las condiciones del medio ambiente. Con
frecuencia el anlisis se basa en el ordenamiento de recursos naturales en
las zonas rurales. En este criterio se incorporan cuestiones ambientales,
econmicas, sociales e institucionales al concepto de sostenibilidad.
Fuente: Klugman, J. (2002).
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cocinan con lea o residuos de cosechas, exponindose ellas y sus hijos al aire
contaminado; esto provoca una notable cantidad de problemas de salud (CEPAL: 2005c).
Pasando a otro mbito, en materia de formulacin de poltica pblica y secto-
rial vinculada a la gestin ambiental, adems de la creacin de ocinas de diseo
de poltica se han establecido ocinas y mecanismos con las funciones particulares de
incorporar dentro del diseo e implemen tacin de poltica sectorial los componentes
de a) gnero; b) pueblos y comunidades indgenas e interculturalidad; y c)
descentra lizacin. En este sentido, entre los esfuerzos ms recientes por institu-
cionalizar el manejo de estos enfoques en la gestin ambiental, sobresalen los
realizados por los ministerios y entidades vinculados a la administracin del ambiente
y de los recursos naturales tal como se presenta en el siguiente cuadro.
Cuadro VII-2. Esfuerzos recientes por institucionalizar dentro
de la gestin ambiental los enfoques de gnero,
interculturalidad y descentralizacin
en registros del MARN, el
MAGA, el CONAP y el INAB.
Con la rma de los Acuerdos de Paz, y en particular del Acuerdo sobre Identidad y
Derechos de los Pueblos Indgenas (AIDPI), se dio un paso transcendental hacia
el reconocimiento y respeto de los derechos de los pueblos indgenas del pas.
Entre otros aspectos, en este Acuerdo se reconocen la cultura y la cosmovisin
propias de los pueblos indgenas y, en particular, del pueblo maya. Un elemento
fundamental que caracte riza a la cosmovisin maya es el peso cualitativo que
la naturaleza y todos los elementos de esta tiene para el ser humano, lo cual
se reeja en la importancia que ancestralmente han tenido la tierra y sus productos
(fundamentalmente el maz) como recurso de subsistencia para los pueblos
indgenas (ver recuadro VII-2).
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194
Adems del citado Acuerdo, existen otros compromisos del pas relacionados
con la gestin ambiental y los pueblos indgenas; por ejemplo, la Convencin de
Diversidad Biolgica y el Convenio 169 de la OIT, raticado por el Estado guatemalteco
en 1996. En otras palabras, en el caso guatemalteco la diversidad cultural es
muy relevante para el logro de la Meta 9, pues debe reconocerse la existencia
del denominado derecho indgena que, en lo relativo al medio ambiente y siguiendo
la denicin del Calas, consiste en las prcticas tradicionales y normas que
poseen los pueblos indgenas sobre el uso de los recursos naturales, de acuerdo
a su cultura, historia y concepcin losca; adems el estudio de los procesos
nacionales e internacionales sobre el tema de propiedad intelectual comunitaria
(sui gneris) previsto en la Convencin de Diversidad Biolgica (CDB) para la
proteccin jurdica del conocimiento y de las prcticas tradicionales relacionadas
con el uso de los recursos naturales, la etnomedicina y la etnobiologa de los
pueblos indgenas de Guatemala.
Este reconocimiento es importante, por ejemplo, en la gestin de las reas
protegidas, pues en muchas ocasiones, las denominadas zonas de amortiguamiento
estn habitadas por comunidades indgenas con una presencia inclusive anterior
a la fecha en que tales reas empezaron a ser consideradas como tales. Esta
Recuadro VII-2. Medidas sobre tenencia de la tierra y uso y
administracin de los recursos naturales establecidas en los
Acuerdos de Paz y relacionadas con los pueblos indgenas
a) Reconocer y garantizar el derecho de acceso a tierras y recursos que no
estn exclusivamente ocupados por las comunidades indgenas, pero a
las que stas hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades
tradicionales y de subsistencia (servidumbres, tala, acceso a manantiales,
etc., y aprovechamiento de recursos naturales), as como para sus
activi dades espirituales;
b) Reconocer y garantizar el derecho de las comunidades de parti cipar en el
uso, administracin y conservacin de los recursos naturales existentes
en sus tierras;
c) Obtener la opinin favorable de las comunidades indgenas previa la
realizacin de cualquier proyecto de explotacin de recursos naturales que
pueda afectar la subsistencia y el modo de vida de las comunidades. Las
comunidades afectadas debe rn percibir una indemnizacin equitativa por
cualquier dao que puedan sufrir como resultado de estas actividades; y
d) Adoptar, en cooperacin con las comunidades, las medidas nece sarias
para proteger y preservar el medio ambiente.
Fuente: Acuerdo de Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas.
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Recuadro VII-3. Normas sobre el uso y gestin del agua,
el bosque y la vida silvestre en comunidades kiches
Bosque: En la comunidad de Pachoj, Chichicastenango, la Alcalda
Indgena es la que tiene la potestad (otorgada por 81 comu nidades
que componen el municipio) de autorizar el aprovechamiento forestal
en el terreno comunal y extender la nota de envo. La presencia de
comerciantes de madera no est permitida porque est prohibida la
extraccin de madera con nes comerciales. En el caso de las entidades
pblicas o privadas que necesiten de madera, deben dirigir una solicitud
expresa a la Alcalda Indgena de Chichicastenango para su autorizacin.
Asimismo, la extraccin de hoja de pino (con nes espirituales) y lea
(para consumo diario) en el bosque comunal es exclusiva para los
miembros de la cofrada.
Agua: Es responsabilidad de todos los miembros de las comu nidades,
vigilar que no se contaminen los nacimientos de agua. Asimismo,
existen comits especcos para el cuidado y man tenimiento de los
mismos. Existe previo aviso para las per sonas que no acaten las
disposiciones comunitarias, con pena de suspensin del servicio de agua
domiciliar. Existe una clara prohibicin de tala de rboles alrededor de
los nacimien tos de agua.
Flora: En Cantel (Quetzaltenango), se autoriza el corte de pata de
gallo nicamente en tiempos de navidad y en pequeas cantidades.
Fauna: En las comunidades de Cantel, San Vicente Buenabaj y Santa
Luca Utatln (Solol), es prohibida la cacera porque se considera
importante conservar los animales pues forman parte del bosque.
Fuente Normas indgenas sobre el uso del agua, el bosque y la vida silvestre,
estudio realizado por el Calas en 40 comunidades indgenas. (Guatemala, 2002).
situacin implica entonces encontrar un punto intermedio que permita, por un
lado, la proteccin de tales zonas y por el otro, su uso sustentable por parte
de aquellas comunidades indgenas que sobre dichas zonas tienen, no solo un
derecho histrico de posesin y uso, sino tambin formas propias de gestin de
los recursos naturales (ver recuadro VII-3 a ttulo de ejemplo).
Como consecuencia de lo expuesto en los prrafos anteriores, se han dado
ciertos cambios polticos, econmicos y sociales orientados a proteger, promover
y dignicar a los pueblos indgenas, especcamente en cuanto a sus derechos
en materia de ambiente y recursos naturales. Estos cambios se concretizan no
solo en la creacin de ocinas y la formulacin de polticas que atiendan dichos
temas, sino en la vigencia y emisin de nuevos instrumentos jurdicos, orientados
a revalorizar en nuestro pas la relacin sociedad-naturaleza.
196
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a) Proyecciones de cumplimiento
(1) COBERTURA FORESTAL
Para el ao 2015, se estima que habr una supercie de 33% del territorio con cubierta
de bosques, lo que signica que, en el caso de este indicador, el comportamiento es
contrario a la Meta, pues aun y cuando esta no estipula una supercie determinada,
en todo caso es inferior a la supercie boscosa del ao base.
Grfica VII-4. Proyecciones para el ao 2015 de la
cobertura boscosa y la tasa de deforestacin
Fuente: Proyecciones
elaboradas por IARNA-URL.
Considerando el escenario de prdida de cobertura anual, as como la recupe racin,
especialmente a travs de plantaciones forestales, se estima que en 2015, la
cobertura ser del orden de los 36,000 km2. Este dato signica que, entre la
ltima medicin (ao 2004) y aquel ao, la tasa de deforestacin ser, en
promedio, de 1.6%, a menos que se incre menten las medidas de poltica pblica
y sectorial a efecto de reducir esta tasa. De lo contrario, el riesgo se incrementa
para los bosques naturales y, en especial, para aquellos espacios que actualmente
constituyen reas protegidas, cabeceras de cuencas y zonas de recarga hdrica.
La tasa de defo restacin estimada es superior a la de Amrica Latina y a la tasa
de deforestacin promedio mundial (CEPAL: 2005b).
La cobertura arbrea del pas la natural y la incorporada por medio de
plantaciones se ha incrementado, como resultado de distintos instru mentos de
poltica forestal: concesiones, licencias forestales, incentivos forestales, apoyo
fores tal, crdito forestal. De esa cuenta, se espera que del total de la supercie
arbrea proyectada a 2015, el equivalente al 42% estar bajo algn sistema de
manejo productivo, y el porcentaje restante estar resguardado por ser parte de
reas prote gidas o de zonas con dicultad de acceso que, por razones topogrcas,
no sean sujetas de ingresar a un manejo productivo. En todo caso, se trata de
hechos que contribuirn a la provisin de servicios ambientales.
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197
(2) SUPERFICIE DEL TERRITORIO BAJO PROTECCIN PARA CONSERVAR LA DIVERSIDAD BIOLGICA
En un escenario pasivo se abarcar una supercie arbrea de 36,000 km2, esto
es, el 33% del territorio nacional, siempre que la tasa de prdida de cobertura se
mantenga en alrededor de las 52,000 ha-ao (1.3-1.5% del total de la cobertura
forestal) y la tasa de recuperacin sea de 10,000 ha-ao, especialmente bajo la
modalidad de plantaciones forestales; esto, de acuerdo con el escenario elaborado
por la FAO y el INAB (2004) .
Con relacin a la participacin del Estado y de diversos entes de la sociedad
civil en la administracin y manejo de reas protegidas, se han obtenido resultados
interesantes. Por ejemplo, se ha apoyado y compartido con el Servicio de reas
Protegidas (CONAP) la responsabilidad de manejar los espacios naturales con miras
a la conservacin de la biodiversidad. El Conap administra en forma directa cerca
del 35% de las reas protegidas, y el resto se comparte con otras entidades:
pblicas (INAB, IDAEH, Universidad de San Carlos de Guatemala), municipales,
ONG y propie tarios privados (reservas naturales privadas).
(3) LA UTILIZACIN DE ENERGA FSIL CON RELACIN AL PIB
Las estimaciones prevn que este indicador evolucionar de forma contraria a la
Meta. De acuerdo al valor estimado para el ao 2002, la proyeccin tiende a un
incremento de hasta un 20% adicional en la intensidad de uso de energa por dlar
de produccin, segn clculos del Iarna-URL. No obstante, Guatemala, al igual que
varios pases de Amrica Latina, posee potencial para desarrollar iniciativas orientadas
a racionalizar el uso de la energa y diversicar la oferta (CEPAL: 2005b).
(4) EMISIONES DE CARBONO
Las distintas proyecciones con respecto a este indicador sealan al transporte
como uno de los responsables de las emisiones totales en virtud de los consumos
de combustibles fsiles. Similar situacin ocurre con el incremento en el consumo
de energa proveniente de derivados del petrleo. Y si no existe una vigorosa
poltica de sustitucin energtica y de transporte, la tendencia seguir al alza.
Para este caso, el Iarna-URL proyecta que las emisiones de CO2 per cpita sern
de 0.73 toneladas mtricas, respecto a las 0.47 del ao 1990.
(5) COMBUSTIBLES SLIDOS
Las fuentes conables apuntan que se seguir reduciendo la cantidad de pobladores que
consumen lea, tal y como ha venido sucediendo en la ltima dcada. El volumen (m3)
continuar siendo importante dentro del balance energtico nacional, sobre todo en
el rea rural y en zonas marginales de las ciudades del pas, pues se halla ntimamente
ligado al tema ingresos. Obtener la lea es y ser una actividad extractiva practicada
por un gran nmero de pobladores, para quienes el nico costo es el de la extraccin,
es decir, sigue siendo considerado un bien libre, sobre todo en el rea rural.
198
198
b) Retos a afrontar para el cumplimiento de la Meta
Los principales retos a ser afrontados para el cumplimiento de esta Meta en par-
ticular, y de todas las del Milenio en general, se sintetizan en cinco temas: a) la
gestin ambiental; b) la diversicacin y eciencia en el uso de fuentes energticas;
c) el nanciamiento; d) la incorporacin de la dimensin ambiental en todo el
quehacer pblico y privado y e) el fortalecimiento del capital humano.
En la gestin ambiental se observan vacos importantes que impi den realizar
acciones integrales y coherentes para proteger los recursos naturales sujetos a
degradacin. El marco legal e institucional presenta cuatro desafos fundamentales
que afectan la aplicacin de la normativa ambiental, y ellos son:
a) debilidad en el sistema de administracin de justicia;
b) insuciencia de recursos humanos y nancieros asignados a las entidades pblicas
rectoras de los temas ambientales, como es el caso de la proteccin del territorio
destinado a la conservacin de la bio diversidad, pues han sido insucientes para
cubrir las necesidades del sistema de reas protegidas, que ha ido creciendo;
88

c) la carencia de precisin de las leyes y la falta de reglamentos bsicos que
reduzcan la discrecionalidad y mejoren la ecacia de la legislacin en aras de
detener la degradacin del medio ambiente.
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d) la ausencia de instrumentos econmicos que motiven cambios de conducta y
aceptacin de las normas y regulaciones.
Grfica VII-5. Proyecciones de la poblacin que consume combustibles
slidos (porcentaje)
con base en proyecciones
del Iarna.
88
En trminos prcticos, para inversin en el Sistema Guatemalteco de reas Protegidas-
Sigap- se dispone mensualmente de un equivalente a US$ 8 por km
2
, cantidad insuciente
para el apropiado manejo y administracin de la biodiversidad y de las reas protegidas,
que impide la proteccin efectiva de las reas.
89
Por ejemplo, la Ley de Proteccin y Mejoramiento del Ambiente, que desde 1986 carece
de reglamentos, y los intentos fallidos para promulgar la Ley General de Aguas, que se
remontan a 1990, lo cual no ha sido posible, porque no se ha llegado a acuerdos en la
denicin/aceptacin de las aguas como un bien pblico, la administracin de los derechos
de uso y acceso a las aguas, y el modelo de entidad rectora (centralizada, descentralizada,
autnoma u otro).
199
199
Por otra parte, la diversicacin y la eciencia en el uso de fuentes energticas
implica compatiblizar la satisfaccin de las necesidades del consumo de energa
de la sociedad con la sostenibilidad del medio ambiente y los recursos naturales
asociados. Para ello es necesario explorar e invertir en nuevos mercados energticos
basndose en la energa procedente de fuentes renovables, la produccin de
energa lim pia y la implementacin de incentivos, as como el uso de tecnologas
tendentes a reducir las emisiones atmosfricas.
Luego, la atraccin de capitales extranjeros y nacionales para el nanciamiento del
sector (sostenibilidad nanciera) y la integracin de los mercados energticos de
la regin pueden ser elementos clave en los procesos de integracin econmica.
Esto ltimo obligar a emprender acciones de armonizacin de marcos jurdicos,
arancelarios, scales y de proce dimientos. Complementariamente, los montos y
fuentes de nancia miento para la gestin ambiental deben ser incrementados,
siendo nece sario el diseo de mecanismos que permitan una mayor participacin de
agentes nanciantes, locales e internacionales. La ventaja que tiene el pas como
sumidero de carbono,
90
la disponibilidad de una base de recursos de biodiversidad
de relativa importancia, un potencial en aspectos de creci miento y el rendimiento
de sus recursos naturales, como el caso del bosque, obligan a disear mecanismos
que permitan atraer capital de trabajo, tanto nacional como internacional, para
actividades de desarrollo rural sobre bases sostenibles, entre otras: ecoturismo,
mercado de servicios ambienta les, produccin e industrializacin forestal, estudios
de la vida silvestre, produccin de fauna bajo mecanismos cinegticos.
91
Asimismo, se requieren acciones de difusin e internalizacin de los principios
del desarrollo sostenible fuera del mbito de las entidades administradoras de
recursos naturales. Para tener mayor impacto positivo en materia de gestin
ambiental, los marcos de poltica sectorial deben insertarse en las agendas de
sectores econmicos como infraestructura y vivienda, agricultura, energa, turismo,
nanzas y servicios, construccin. Para lograrlo, es importante propiciar la
conformacin de unidades ambientales en estos sectores y apoyar la incorporacin
de las bases de sostenibilidad en las agendas, planes, proyectos, normas y
procedimientos de estos sectores.
Finalmente, aunque el pas ha mejorado su capacidad en materia de recursos
humanos especializados, as como en la disponibilidad de bases de datos, el manejo
de informacin ambiental sigue siendo dbil. Especcamente, el ente encargado
de la tutela de la calidad ambiental padece limitaciones para realizar esta funcin
de manera permanente, lo cual obliga a que en las evaluaciones que se realizan en
virtud de las Metas del Milenio y de otros temas de poltica nacional e internacional,
se deba recurrir a la informacin dispersa en distintos centros de informacin.
90
Es el proceso de jacin de carbono que tienen las plantas al capturar carbono de la at-
msfera y jarlo en la Tierra.
91
Utilizacin de la fauna con nes recreacionales.
200
200
8. La vulnerabilidad a los desastres naturales
y el medio ambiente
Existe, desde luego, una correlacin entre los fenmenos naturales peligrosos y
determinadas condiciones socioeconmicas y fsicas vulnerables (como situacin
econmica precaria, viviendas mal cons truidas, tipo de suelo inestable, mala ubicacin
de la vivienda, etctera). Habra un alto riesgo de desastre si uno o ms fenmenos
naturales peligrosos ocurrieran en situaciones vulnerables.
La vulnerabilidad se hace presente cuando: (i) Las condiciones de vivienda
son inadecuadas. (ii) No existen condiciones econmicas que permitan satisfacer
las necesidades humanas (entre las cuales debe con tem plarse la creacin de un
hbitat adecuado); de hecho, esta falta de condiciones socioeconmicas pueden
resumirse en pobreza y pobreza extrema. (iii)Existe mal uso y abuso del medio
ambiente, como la deforestacin de cuencas, la contaminacin de rios, la erosin
de suelos. Todos estos elementos causan la vulnerabilidad fsica.
Las precarias condiciones econmicas son, de suyo, condiciones de
vulne rabilidad, ya que la magnitud de dao real es mayor si la poblacin carece
de los recursos a partir de los cuales pueda recuperarse (por ejemplo, recursos
econmicos: ahorros, seguro, propiedad de tierras, etctera; recursos naturales:
formacin, criterios tcnicos, elementos bsicos de segu ridad, conocimientos sobre
las funciones de cada organismo de ayuda, etctera; recursos sociales: organizacin,
experiencia de trabajo conjunto, participacin comunal, etctera).
Los desastres naturales reejan la combinacin de la interaccin del ser
humano con la naturaleza y de los ciclos o sistemas propios de esta. Esta realidad
adquiere peculiar relieve en Guatemala, donde los desastres no solo son muy
frecuentes, sino que, segn variados indicios, su incidencia e intensidad se han
incrementado en aos recientes; dos ejemplos cercanos: el huracn Mitch y la
tormenta tropical Stan.
Este crculo vicioso entre pobreza, abuso de medio ambiente y desastres
naturales se cierra al establecerse la relacin entre la pobreza y el deterioro
ambiental, dado que la nica fuente de sustento familiar en las condiciones de
precariedad se encuentra en el uso y aprovecha mien to de los recursos naturales,
los cuales son considerados, en la mayo ra de situaciones, como bienes libres.
Lo antedicho se hace evidente al comparar las diferentes categoras de bosques
entre los mapas de cobertura forestal de 1992, 1999 y 2001: all se visualiza que,
proporcio nalmente, se estn perdiendo rpidamente los bosques de conferas, lo
cual se vincula con la mayora de pobladores del rea rural del pas. Y un dato de
graves repercusiones: las zonas de conferas coinciden con zonas de cabeceras de
cuencas hidrogrcas y, por lo mismo, zonas de importancia relativa para nes
de recarga hdrica y de proteccin del territorio frente a amenazas derivadas de
201
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la confor macin topogrca y del comportamiento climtico, particularmente en
la poca de lluvias, tormentas y huracanes tropicales Por otro lado, el deterioro
de tierras evidencia uso errneo de este elemento natural, especialmente con
nes agropecuarios, porque se utilizan los terrenos ms all de su capacidad
de uso, originando procesos de erosin, los que, a su vez, implican prdida de
calidad en caractersticas fsicas y qumicas, que se maniestan en la prdida de
la productividad natural de los suelos.
Urge aplicar, pues, mediciones orientadas a dimensionar el estado del recurso
tierra en funcin del uso y manejo a que se le somete. Un tipo de medicin til
se integra comparando el uso real de la tierra con su capacidad de uso y con la
prdida en supercie de calidad fsica de los suelos por efecto de la recurrencia
de incendios forestales y del grado de proteccin hidrolgica que ejerce la
vegetacin del suelo.
Esta medicin, en el caso del ao 2000, aplicada en el mbito municipal,
permiti identicar tres niveles de deterioro de tierras: bajo, medio y alto.
Aproximadamente 121 municipios (36.6%) sufren alto nivel de deterioro; los
casos ms representativos suceden en municipios del altiplano occidental y del
Noreste. Esta situacin proviene del mayor sobreuso, principalmente en municipios
de Huehuetenango, San Marcos, Solol, Quich, Chiquimula, Jalapa, Santa Rosa,
entre otros.
Mapa VII-3. Mapa de deterioro fsico de las tierras
Fuente: Iarna.
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Hacia la zona oriental, especialmente en el departamento de Chiqui mula, se presenta
un nivel de alto deterioro, por efectos de la sequa que ha afectado la productividad
de los suelos, creando limitaciones de tipo alimentario y de empleo rural agrcola, tal
como sucedi en el ao 2002, cuando se dieron situaciones de hambruna.
9. Estado situacional de la capacidad
de evaluacin y seguimiento
A partir de 1990, se han desarrollado una serie de sistemas de infor macin que
permiten un mejor monitoreo y seguimiento de la Meta 9. Entre estos cabe
destacar el Sistema de Informacin Geogrca del MAGA, el Sistema de Indicadores
Ambientales del INE, el Sistema de Informacin del INAB, el Sistema de Infor-
macin del Conap-Cemec y el Mecanismo de Informacin en Biodiversidad CHM.
Recientemente se estableci el Sistema de Indicadores Ambientales del MARN
(ver recuadro VII-4). Por otra parte, se cuenta con ms personal capacitado en
el manejo de las bases de datos ambientales. Sin embargo, no existe un ente
que unique la informacin generada, y hay poca periodicidad en la generacin
de algunas estadsticas, en particular sobre deforestacin, poblacin que utiliza
combustibles slidos y emisiones de dixido de carbono.
Recuadro VII-4. Sistemas de informacin
ambiental en Guatemala (1999-2005)
Sistema de Informacin Geogrca del MAGA. Surge con el propsito de
apoyar el diseo de instrumentos de la poltica agraria y sectorial. Se
constituye a partir de 1999 en un centro especializado en el procesamiento
y anlisis de informacin temtica. Ha logrado levantar un atlas temtico
con informacin relativa a temas climticos, suelos, tierras y bosques, infraes tructura,
vivienda, poblacin. Mantiene vnculos con otras entida des, va convenios
de cooperacin, que le facilitan el intercambio de informacin. Tiene una
excelente capacidad humana y cuenta con apropiadas herramientas para
el manejo de informacin.
Sistema de Indicadores Ambientales del INE. Recopila datos e informacin
relativos a recursos naturales y ambiente, y genera y contribuye a la
difusin de algunas estadsticas.
Sistema de Informacin del INAB. Se ha especializado en la gene racin de
estadsticas sobre bosques, particularmente en los aspectos de la administracin
forestal, fuera de las reas prote gidas. Ha montado herramientas y
procedimientos para el inven tario forestal a partir de metodologas de bajo
detalle. Cuenta con bases de datos y una base espacial, particularmente
de temas ligados a la cobertura forestal.
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Sistema de Informacin Forestal (INAB/OIMT). Es un sistema preparado
para administrar bases de datos en aspectos relacio nados con bosques. Lo
dise el INAB con la participacin de distintas entidades que administran
o manejan informacin en temas forestales, y cont con los auspicios
de la OIMT (Organi zacin Internacional de las Maderas Tropicales ). Se
encuentra en gestin de fondos para su implementacin.
Sistema de Informacin del Conap-Cemec. Constituye el sistema de informacin del
Servicio de reas Protegidas. Ha enfatizado la generacin de estadsticas
relativas a la administracin de los recursos naturales dentro de las reas
Protegidas, particular mente ora y fauna silvestres. En el caso particular
del CEMEC, en Petn, ha realizado monitoreo biolgico en las reas
protegidas de esa regin. Su funcionamiento es continuo.
Sistema de Indicadores Ambientales del MARN. En el perodo 2000-04,
realiz un esfuerzo por desarrollar un mecanismo de evaluacin del estado del
ambiente, basado en indicadores am bien tales. Se avanz en la denicin
de protocolos y en la adquisicin de equipo. Su implementacin est en
proyecto. Se bas en el sistema PER (Presin-Estado-Respuesta). A la
fecha, ha generado un Informe Nacional del Estado del Ambiente, el cual
des cribe los distintos componentes del ambiente nacional.
Sistema de Informacin Estratgica Ambiental de Guatemala (Iarna-URL).
Naci en el marco de la iniciativa de formulacin del Perl Ambiental de
Guatemala, en el lapso 2003-2004. Esta iniciativa fue impulsada por una
alianza entre el Iarna-URL y la Asociacin Civil Instituto de Incidencia
Ambiental. En este proceso de institucionalizacin, el Iarna-URL ha desarrollado
convenios de cooperacin interinstitucional para el intercambio de informacin
con entidades tales como el MAGA, el MARN, el Conap, el INAB, FLACSO,
entre otras. El convenio especco con el MARN pretende trasladar a este
Ministerio bases de datos e informacin procesada, que pueda utilizar
para la elaboracin de informes de seguimiento y evaluacin, tanto de
los indicadores de la Meta del Milenio como de otros indicadores o temas
orientados a evaluar del estado del ambiente en el pas.
Sistemas de Informacin Geogrca de la USAC, Facultad de Agronoma,
Fausac, y del Centro Universitario de Oriente (Chiquimula). Constituyen
sistemas de informacin geogrca en apoyo a estudios e investigaciones,
tanto de estudiantes epesistas y tesistas (pre y posgrado), como en apoyo
a entidades internacionales, regionales y locales (municipalidades), para
nes de diagnstico y planicacin del uso de la tierra y para denir
estrategias de conservacin de recursos naturales.
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Mecanismo de Informacin en Biodiversidad (Clearing House Mechanism).
Es el esfuerzo ms reciente de administracin y manejo de informacin,
se oriente especialmente a la informa cin sobre biodiversidad. Ha sido
implementado por el CONAP. Es un mecanismo de intercambio y administracin
de informacin capaz de intercambiar informacin con todas las entidades
que generan, procesan, difunden o administran informacin en temas
de biodiversidad y ambiente, derivado de los acuerdos de la Conferencia
de las Partes de la Convencin de Diversidad Biolgica.
Fuente: Informacin del Iarna-URL.
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B. Agua y saneamiento: imprescindibles para
alcanzar las Metas del Milenio
Meta 10: Reducir a la mitad, para el ao 2015, el porcentaje
de personas que carezcan de acceso a agua potable y
servicios de saneamiento
Fuentes: a Estimaciones a
partir del Censo 1981 y del
Censo 1994;b elaboracin
a partir del X Censo de
Poblacin (1994); c
elaboracin a partir de XI
Censo de Poblacin (2002).
Si tan slo hubiera agua potable
Son las cinco de la madrugada y la neblina es bastante densa en las
montaas de Huehuetenango. Una de tantas familias se alista para
empezar la larga jornada. La primera tarea: realizar el difcil trayecto al
ro con el n de abastecerse del agua que se necesitar para cocer los
alimentos y para el aseo bsico. Si la madre no puede hacerlo, ir una
de las nias, como en otras ocasiones. Quiz por ello no llegue a tiempo
a la escuela, y pierda as otro da de clases.
Este episodio relata escuetamente una realidad que se repite a diario,
en perjuicio de muchas familias del rea rural (en particular, si son
indgenas) e incluso de numerosas zonas urbanas del pas.
Lograr que las familias cuenten ininterrumpidamente con agua potable y
servicios de saneamiento adecuados constituye una meta fundamental.
En efecto, una familia que goce de estas condiciones tendr mejor salud
(en la medida en que sus miembros cuenten con ms higiene y contraigan
menos enfermedades), mejor educacin (en la medida en que libere
tiempo para que los nios y nias estudien) y contribuye en particular
a mejorar la situacin de las mujeres, en particular, si la familia vive en
el rea rural, al dispensar a las mujeres y nias de los trabajos pesados
y nocivos asociados con el abastecimiento de agua. Adems, mejores
servicios de saneamiento favorecen un mejor cuidado del medio ambiente.
Por el contrario, el carecer de tan elementales servicios constituye una
palpable expresin de la pobreza y la vulnerabilidad. Por ello, disponer de
adecuados servicios de agua y saneamiento signica empezar a derribar
el muro que separa del desarrollo a muchas familias.
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Hay dos indicadores propuestos internacionalmente para monitorear el avance de
la meta 10 (agua y saneamiento). Estos indicadores son: 1) la proporcin de la
poblacin con acceso sostenible a mejores fuentes de abastecimiento de agua, y 2)
la proporcin de la poblacin con acceso a mejores servicios de saneamiento.
Las fuentes ms ables a partir de las cuales se pueden elaborar los indicadores
son los censos nacionales de poblacin. Ellos proporcio nan informacin sobre el
total de la poblacin y permiten efectuar muchas desagregaciones a nivel de hogares
(p.e., sexo y origen etnocul tu ral de las jefaturas de hogar, rea de residencia,
regin, departamento, municipio, etc.). Pero los censos aparecen limitados por
su periodicidad, pues son elaborados con un intervalo considerable de aos, que,
en el caso de Guatemala, ha sido generalmente de 10.
Como se sabe, 1990 es el ao que fue establecido como base de las Metas del
Milenio. Los censos guatemaltecos disponibles a ese ao son el de 1981 (hacia
atrs) y el de 1994 (hacia adelante). A partir de los datos generados por estas
fuentes se puede calcular una tasa intercensal de cunto creci la cobertura en
agua y saneamiento entre ambos aos, presuponiendo que cada ao creci al
mismo ritmo. Estas tasas se aplican para las coberturas de los servicios de agua
y saneamiento a partir de 1981, con el n de obtener las coberturas estimadas
al ao 1990.
Adems de tomar en cuenta el ao base, deben formularse algunas considera-
ciones acerca de los indicadores utilizados. Aunque stos aparecen planteados
como proporcin de la poblacin total, la informacin de los censos para establecer
las coberturas se encuentra a nivel de hogares, por lo que los datos que se
presentarn ataen a hogares, no a personas. Otro factor importante a precisar
consiste en que los indicadores se reeren a mejores fuentes de agua o mejores
servicios de saneamiento. Dado que sta puede ser una apreciacin subjetiva, en
el presente Informe se ha optado por denir y separar lo que se entender por
mejorado y no mejorado; en el siguiente recuadro se formula dicha explicacin.
Debe advertirse tambin que tales categoras no aluden a la calidad del agua,
pues no se dispone de informacin, a nivel nacional, sobre cun recomendable
es para el consumo humano; as pues, nicamente se hace referencia a mejoras
formas de abastecimiento.
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a) Evolucin de la proporcin de poblacin con acceso a mejores
fuentes de agua
La informacin disponible sugiere que cada vez ms hogares tuvieron acceso
a mejores fuentes de agua en el perodo 1990 -2005. Segn las estimaciones, en
1990 haba una cobertura de fuentes mejoradas de agua de alrededor de 63%;
segn los datos de los censos respectivos, la cobertura era de 68% en 1994; y
en 2002, de 75%. Si bien se ha sido el patrn del promedio nacional, ha habido
diferencias al examinar la localizacin de los hogares. En al rea urbana el acceso
a mejores fuentes de agua es relativamente alto (89.5%), mientras que en el rea
rural an hay buen nmero de hogares que se abastecen de agua por medio del
acarreo (36.6%). En la siguiente grca se ilustran estas diferencias.
Recuadro VII-5. Fuentes mejoradas de agua y
servicios mejorados de saneamiento
Fuentes mejoradas de agua. Los censos dividen el servicio de agua en
dos tipos: 1) por tubera y 2) por acarreo. En la primera categora incluyen
el servicio de agua por chorro de uso exclusivo, chorro para varios
hogares y chorro pblico (en lugares abiertos, fuera de algn local). La
segunda categora incluye el agua obtenida en pozo, camin o tonel,
ro, lago o manantial. Para propsitos de este Informe, se entendern
como fuentes mejoradas aquellas incluidas en la primera categora, y
como no mejoradas aquellas incluidas en la segunda.
Servicios mejorados de saneamiento. En los censos se dividen los servicios
de saneamiento en 4 tipos: 1) inodoro, 2) excusado lavable, 3) letrina
o pozo ciego y 4) no dispone de ningn servicio. Para propsitos de
este Informe, se entendern como servicios mejorados de saneamiento el
inodoro y el excusado lavable.
Fuente: Categoras segn el XI Censo de Poblacin (INE, 2002).
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As como se observan diferencias segn el lugar de residencia, tambin
las hay marcadas por departamento y regin. Por ejemplo, donde se observan
los mayores dcit de cobertura del servicio de agua potable (es decir, con ms
hogares con fuentes no mejoradas) es en las reas rurales de las regiones de
Nororiente (26.9%) y Noroccidente (32%). A nivel de departamento, y combinando
el rea de residencia, los mayores dcit de este servicio se observan en las reas
rurales de los departamentos de Retalhuleu (70.2%), Escuintla (69.1%), Petn
(63.8%) y Alta Verapaz (63.5%). Para todos los departamentos, la cober tura de
fuentes mejoradas de agua es mayor en el rea urbana que en la rural. Las zonas
con mejor cobertura de este servicio son las reas urbanas de los departamentos
de Solol (95.7%), Sacatepquez (95.8%) y El Progreso (95%).
b) Evolucin de la proporcin de poblacin
con mejores servicios de saneamiento
Aunque los servicios de agua y saneamiento estn estrechamente relacionados, hay
diferencias signicativas entre los indicadores respectivos. En primer trmino, se
nota un mayor dcit acerca de las coberturas de mejores servicios de saneamiento que
en los dcit relativos a las coberturas de servicios de agua. Si bien la cobertura
de servicio de saneamiento a partir del ao base ha evolucionado positiva mente,
el promedio nacional, segn el Censo de 2002, segua siendo bajo (46.9%). El
dcit era an mucho mayor en el rea rural, pues en la mayora de hogares
utilizaban letrina o pozo ciego (59%), y una propor cin considerable report no
contar con ningn sistema de eliminacin de excretas (23.7%). En la siguiente
grca se ilustran de mejor manera estos hechos.
Fuente: Elaboracin con datos
de los Censos Nacionales XI de
Poblacin y VI de Habitacin
2002.
Grfica VII-6. Poblacin con acceso
a mejores fuentes de agua (2002)
209
209
Al igual que ocurre con el servicio de abastecimiento de agua, los mayores
dcit en materia de saneamiento se concentran en las reas rurales de ciertos
departamentos. En promedio, el 80% de las zonas rurales del pas no cuentan con
instalaciones mejoradas de saneamiento. Sin embargo, esta realidad se agudiza en
algunos departamentos donde el dcit en las zonas rurales supera el 90% de los
hogares; son los casos de Alta Verapaz (93.85%), Solol (91.15%), Totonicapn
(92.24%), Quich (94.72%) y Petn (94.43%). En un punto bastante opuesto
se encuentran las zonas urbanas del departamento de Guatemala, donde existe
la mejor cobertura de servicios mejorados de saneamiento (82.06%). Si esta
proporcin se compara con el promedio nacional (47%) y con la Meta al ao 2015
(lograr una cobertura del 66%), puede armarse que la zona urbana del dicho
departamento ha alcanzado y sobrepasado la Meta, mientras que hay una gran
brecha que separa la Meta y todas las zonas rurales del pas. En algunos casos,
ni siquiera las zonas urbanas de varios departamentos se encuentran cerca de la
Meta nacional de cobertura del 66% a 2015. Este es el caso de las zonas urbanas
de Quich, Petn, Alta Verapaz, Totonicapn, Solol, Baja Verapaz y San Marcos.
Como se explicar mejor ms adelante, los esfuerzos para alcanzar las metas 10 y
11 debern enfocarse especialmente en las zonas rurales del pas y, en particular,
en los departamentos con mayora de poblacin indgena. En la siguiente grca
se compara la distancia entre las coberturas de saneamiento segn zonas urbanas
y rurales por departamento, y la Meta para 2015.
Grfica VII-7. Poblacin con mejores servicios de saneamiento
(2002)
Poblacin y VI de Habitacin,
INE (2002).
210
210
3. Marco legal, institucional y programas orientados
al logro de la Meta (1990- 2005)
A) LEGISLACIN NACIONAL
En los temas de agua y saneamiento aparecen involucradas varias leyes e
insti tuciones. Desde el nivel constitucional hasta las leyes menores, existe una
serie de regulaciones sobre agua y saneamiento. De conformidad con la Constitucin
Poltica de la Repblica, el Estado es el garante del derecho humano de acceso al
agua potable, y el municipio es el encargado de prestar los servicios respectivos,
conforme lo regulan el Cdigo de Salud y el Cdigo Municipal. Especcamente,
los artculos 253 de la Constitucin, 68 y 72 del Cdigo Municipal y 79 y 92 del
Cdigo de Salud asignan al municipio la responsabilidad de prestar los servicios
de abastecimiento de agua potable y el tratamiento de aguas residuales. Por su
parte, los artculos 72 del Cdigo Municipal, 86 y 94 del Cdigo de Salud y la Ley
Orgnica del INFOM asigna al municipio, al MSPAS y al MARN algunas facultades de
regulacin y de rectora relacionadas con los servicios de agua y saneamiento.
Particularmente, el Cdigo Municipal atribuye al municipio la facultad de
establecer, planicar, reglamentar, programar, controlar y evaluar y, si fuere necesario,
intervenir los servicios de agua potable y saneamiento. Al respecto, se contemplan
tres opciones para operar y mantener estos servicios: a) empresas del municipio,
b) mancomunidades de municipios y c) concesionarios de servicios.
Grfica VII-8. Distancia de las coberturas de saneamiento urbanas y
rurales de la Meta nacional por departamento (2002)
Poblacin y VI de Habitacin,
INE (2002).
211
211
Respecto a cmo se organiza el municipio para cumplir el mandato de prestar
los servicios, el Cdigo Municipal instituye la Comisin Muni cipal de Servicios,
Infraestructura, Ordenamiento Territorial, Urbanismo y Vivienda, y dene, como
atribucin del coordinador de la Ocina Municipal de Planicacin, mantener el
inventario de la infraestructura social y productiva y de la cobertura de los servicios
pblicos de cada poblado. Pese a lo reglamentado, y salvo contadas excepciones,
diversos estudios revelan que la capacidad municipal de gestionar los servicios
es muy pobre, pues se carece de polticas municipales de medio y largo plazo,
as como de regulaciones respecto a la funcin de vigilar la prestacin de estos
servicios; por otra parte, la organizacin interna es sumamente bsica; nanciera
y administra tivamente no existe una separacin entre los costos, gastos e ingresos
de estos servicios y los dems servicios municipales prestados; los registros de
usuarios no estn actualizados; se desconoce cunta agua entra al sistema y
cunta se consume o se pierde por fallas; adems, la operacin de los sistemas
es hidrulicamente muy pobre (OPS/OMS 1995; Sogreah-HTI 2003).
Aparte del Cdigo Municipal, el otro instrumento legal de gran importancia
sobre la materia es el Cdigo de Salud. En esta ley se consi deran los servicios
de agua potable y el tratamiento de las aguas residuales como derecho y como
obligacin. En otras palabras, en donde se preste el servicio, el habitante est
obligado a conectarse a ste, y, como vecino, no puede optar por no hacerlo
(artculos 89 y 99).
Adems, los servicios de agua y saneamiento forman parte de las actividades de
promocin y prevencin de la salud y de las acciones de prevencin y control de
enfermedades conducidas por el agua (artculos 38, 67 y 124); por lo tanto, se
hallan sujetos a todo operador municipal, pblico o privado, a n de cumplir las
normas sanitarias y de adminis tracin, construccin y mantenimiento emitidas por
el MSPAS. Por otra parte, la ley dispone que al citado ministerio le corresponde
denir la poltica del gobierno central, en coordinacin con los municipios, el
INFOM, las organizaciones no gubernamentales, entre otros actores sociales
(artculos 78, 82, 85 y 93).
Respecto a los operadores, el Cdigo norma obligaciones previas a iniciar
la prestacin del servicio; stas son: a) obtener certicado en donde conste que
las aguas tienen aptitud para satisfacer usos domsticos y b) puricar el agua
conforme las normas establecidas y con la asistencia tcnica municipal (artculos
87 y 88).
Sobre el tratamiento de aguas residuales y la adecuada disposicin de excretas,
el Cdigo de Salud establece una responsabilidad colectiva de los usuarios de
una cuenca, quienes, con la asistencia tcnica del MSPAS, deben actuar de forma
coordinada e integral para disponer adecuadamente de los desechos, as como
para proteger los mantos freticos y los cuerpos de agua (artculos 88 y 96).
212
212
b) Compromisos internacionales
Entre los compromisos internacionales suscritos por el Estado de Guatemala relacionados
con el agua y el saneamiento, destaca el Pacto de los Derechos Econmicos y Sociales
de las Naciones Unidas. El numeral 2 de la Observacin General No. 15 de dicho Pacto
establece que el derecho humano al agua es el derecho de todos a disponer de agua
suciente, salu bre, aceptable, accesible y asequible para uso personal o domstico.
Conforme a esta norma, el objetivo principal de garantizar este derecho consiste en
evitar la muerte por deshidratacin, reducir el riesgo de contraer enfermedades y
satisfacer los requisitos de higiene personal y domstica, as como las necesidades
de alimentos. Las condiciones de su ejercicio giran en torno a la equidad en el acceso al
agua y en la gestin de los ser vi cios, as como en la proteccin de las aguas contra
la contaminacin, y en evitar que las fuentes de agua se conviertan en hbitat de
vectores de enfermedades. En el siguiente recuadro se presentan los principales
aspectos de dicho Pacto con relacin al agua y el saneamiento.
Recuadro VII-6. Pacto de los Derechos Econmicos y Sociales
Aspectos relativos al agua y saneamiento
(Observacin General No. 15)
Normas generales
Garantizar el derecho al acceso, sin alteraciones que disminu yan su
calidad; el derecho a un sistema de abastecimiento y gestin del agua
en igualdad de oportunidades para disfru tarlo; el acceso debe ser
adecuado a la dignidad, la vida y la salud humanas; el agua debe ser
visto como un bien social y cultural, antes que un bien econmico.
Condiciones de prestacin
La disponibilidad debe ser continua y suciente; la calidad debe ser
apta para el consumo humano con color, olor y sabor aceptables. El
agua debe ser accesible fsica y econmica mente, sin discriminacin a
persona alguna. En casos de escasez, debe darse prioridad a los grupos
ms vulnerables.
Obligaciones generales y especcas del Estado
Garantizar el ejercicio del derecho sin discriminacin alguna; adoptar
medidas concretas, viables y practicables. Adems, se debe garantizar
el acceso a la cantidad esencial mnima de agua, no discriminar y
asegurar abasto a grupos vulnerables o marginados.
Entre las medidas especcas se establecen: incluir a las muje res en
los procesos de toma de decisiones; asegurar el suminis tro a los nios
y nias en las escuelas y en los hogares; asegurar el acceso a fuentes
213
213
Adems del Pacto citado, existen otros instrumentos internacionales relativos
al agua y al saneamiento, que incluyen declaraciones internacionales, regionales
y globales habidas en los ltimos aos. Entre stas cabe mencionar la Dcada
Internacional del Agua Potable y del Saneamiento Ambiental 1980-1990; la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Cumbre de
la Tierra, Ro de Janeiro 1992); los foros mundiales del agua, Marrakech (1997),
la Haya (2000) y Kioto (2003), y las Conferencias Regionales de los Ministros de
Salud al amparo del SICA.
c) Instituciones involucradas
En la prestacin de los servicios de agua y saneamiento existe una participacin
de varias instituciones que pertenecen a los mbitos pblico, privado lucrativo y
no lucrativo, e internacional. De esa manera, el sector pblico gobierno central
instituciones descentralizadas, autnomas o semiautnomas interviene en el
proceso rector, regulatorio, nanciero y de construccin de obras mediante el
MSPAS, el INFOM, el MARN, Segeplan, los fondos sociales (en particular, el FIS,
Fonapaz, Fodigua) y corresponde a las municipalidades del pas la prestacin o
concesin de los servicios.
En el mbito privado intervienen empresas que suministran agua en todo
el territorio nacional (en particular, en proyectos habitacionales) e instituciones
no lucrativas que realizan estudios y ejercen auditora social sobre los temas de
agua y saneamiento. Finalmente, los organismos internacionales han apoyado
diversos proyectos en el pas; tales son los casos de la Unin Europea, el Sistema
de Naciones Unidas en Guatemala (en particular, la OMS, la OPS y el PNUD), el
Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Centro americano
de Integracin Econmica, la USAID.
tradicionales en el rea rural; disear e imple mentar sistemas alternos
en los asentamientos urbanos; garan tizar el acceso de los pueblos
indgenas a los recursos de agua en tierras ancestrales; no privar del
agua a los refugia dos, repa tria dos, presos y detenidos; tomar medidas
particu lares para los discapacitados.
Mecanismos de accin del Estado
El pacto recomienda emitir leyes que aseguren este derecho, disear
polticas y estrategias, implementar programas y pro yectos a bajo
costo, reservar recursos para agua y saneamiento en los presupuestos
nacionales, preservar las reservas de agua y evitar la contaminacin
del agua.
Fuente: Pacto de los Derechos Econmicos y Sociales
214
214
Sin embargo, y como se ha apuntado en otros informes, uno de los principales
desafos del sector de agua y saneamiento es cumplir y hacer cumplir la ley, as
como lograr un mayor y mejor nivel de gestin y coordinacin entre todas las
instituciones involucradas. Como lo indica el informe a cargo del proyecto del
Observatorio del Agua, hace falta establecer, de manera ordenada y coordinada,
las funciones, derechos y obligaciones de los actores de estos servicios pblicos en
cuanto a poltica, planicacin, rectora, regulacin y participacin de usuarios y
operadores privados, mediante la creacin de un ente rector y un ente regulador
con funciones especcas para dirigir, normar, tutelar y vigilar el desarrollo de
tales funciones, derechos y obligaciones.
92.
d) Planes, polticas y programas orientados al logro de la Meta
En las ltimas dcadas ha habido una preocupacin del gobierno nacional para
estructurar el sector de agua y saneamiento, inicindose las acciones en 1985,
cuando se conform el Consejo Permanente de Coor dinacin de Agua y Saneamiento
(Copecas). Posteriormente, en 1995 se elabor el Anlisis Sectorial de Agua
Potable y Saneamiento, preparado por el Comit Permanente de Coordinacin de
Agua y Saneamiento (surgido luego del Copecas), con el apoyo de la Organizacin
Panamericana de la Salud y otras agencias cooperantes.
En 1997 se design al Instituto de Fomento Municipal (INFOM) como la
institucin responsable de implementar las polticas y estrate gias del sector, as
como de coordinar la asistencia tcnica y nanciera para los programas relacionados
con el abastecimiento de agua potable y el saneamiento en el pas. En el mismo
ao se trasladaron al INFOM el Programa de Acueductos Rurales (Unepar) y el
Proyecto de Agua Pota ble y Saneamiento del Altiplano (PAYSA).
En octubre de 1999, el INFOM y Empagua realizaron el taller sobre La
Reforma del Sector de Agua Potable y Saneamiento ante el Nuevo Milenio. En
dicho taller se identicaron en 4 grupos varios problemas del sector: 1) marco
institucional inadecuado, y confusin de polticas y mecanismos de planicacin;
se destaca la falta de integracin de los proyectos de agua y saneamiento; 2)
poca capacidad tcnica y admi nistrativa de los prestadores de servicios, lo que se
maniesta en la de ciente ejecucin de proyectos y en la insatisfactoria operacin
y mantenimiento de los servicios; 3) servicios no sostenibles, principalmente por
aplicarse tarifas inadecuadas y por privilegiar mecanismos de subsidios en los
cuales predominan aspectos polticos que no se enmarcan en la estrategia de
desarrollo sectorial, y 4) limitada participacin de los usuarios, lo que resulta en
92
Resumen Ejecutivo, Anlisis Institucional de los Servicios de agua potable y de saneamiento
en Guatemala. Situacin actual y propuestas de fortalecimiento y valoracin estratgica.
Observatorio del Agua y Saneamiento en Guatemala (2005). Este estudio contiene una
evaluacin bastante completa del sector en Guatemala.
215
215
poco entendimiento del sector e inuye negativamente en la voluntad de pagar
por los servicios pblicos.
Como un esfuerzo por reordenar las intervenciones sectoriales, en 2000
se emiti el Acuerdo Gubernativo No. 441-2000, que cre la Comisin Interins-
titucional Responsable del Proceso de Reforma y Modernizacin del Sector de
Agua Potable y el Saneamiento. sta se integr con funcionarios de Segeplan,
Empagua, FIS, Ministerio de Salud Pblica e INFOM-UNEPAR. La Unidad de Reforma
del INFOM ejerca la funcin de Secretara Ejecutiva y coordinaba los trabajos
de la Comisin. La actividad primordial de esta Comisin consisti en orientar la
modernizacin del sector para dar cumplimiento a las metas que se trazaron en
la matriz social de gobierno para el aumento de la cobertura en el rea rural y
para el ordenamiento del sector. La coordinacin y liderazgo de esta Comisin fue
asignada por el Gobierno al INFOM, el cual, adems, deba coordinar las actividades
del sector, as como propor cionar el nanciamiento para la modernizacin.
e) Esfuerzos ms recientes orientados al logro de la Meta
En 2005 se emiti el Acuerdo Gubernativo No. 19-2005, que crea la Comisin
Nacional de Coordinacin para el Recurso Agua (Conagua) y deroga el Acuerdo
441-2000. CONAGUA es una comisin que funcionar por un perodo de tres aos,
depende direc tamente de la presidencia de la Repblica y es responsable de promover
e impulsar de manera coordinada la ejecucin de la Poltica Hdrica Nacional. La
preside el Comisionado Presidencial para el uso, manejo y conservacin del agua
y los recursos hdricos.
Las atribuciones de Conagua estn dirigidas particularmente al uso y manejo
del recurso hdrico en general, para el que debe desarrollar polticas, ordenamiento
institucional, regulacin y normas, programas de investigacin, informacin y
divulgacin, as como crear el Sistema Nacional de Informacin Hdrica Nacional, entre
otras atribuciones. Resalta, en cuanto a las meta 10, la obligacin de impulsar
programas nacionales de agua potable y saneamiento en coordinacin con las
instituciones involucradas.
Sin embargo, los esfuerzos realizados en los ltimos aos para estructurar
un Sector de Agua Potable y Saneamiento acorde a las necesidades del pas, mediante la
conformacin de Consejos, Comits y Comisiones, lograron alcances muy limitados. La
situacin actual tiende a incluir la legislacin sobre la prestacin de los servicios
de agua potable y saneamiento en el contexto de una Ley General de Aguas.
216
216
f) Inversin en agua y saneamiento
La inversin en agua y saneamiento ha aumentado en los ltimos aos. Si bien
durante la dcada pasada se redujo el gasto pblico en agua y saneamiento (pas
de 0.33% en 1986 a 0.05% en 1990 como proporcin del PIB), ha habido en los
ltimos aos un aumento considerable de la inversin en el sector, mantenindose
alrededor del 0.20% a partir de 2004 (con montos de Q 405.1 y Q 494.7 millones
para 2004 y 2005, respectivamente) y, de esa manera, se ha recuperado el nivel
que se registr en la segunda mitad de los aos 90. Gran parte de esta inversin
ha estado a cargo de los fondos sociales (en particular del FIS y de Fonapaz).
En la siguiente grca se describe cmo ha evolucionado la inversin en agua y
saneamiento desde 1995 a junio de 2005.
base en datos del Minn y el
Banguat.
Grfica VII-9. Inversin en agua y saneamiento, 1995-2005
93
CIUP (2005).
entre la Meta 10 y otras metas
Acceder a mejores servicios de agua y saneamiento tiene un alto impacto en
otras metas.
93
En otras palabras, contar con estos servicios (en particular en el
rea rural) aumenta la probabilidad de que nios y nias completen la educacin
primaria (Meta 3) e impacta la educacin secundaria y superior, lo que, a su
vez, incide en la equidad de gnero (Meta 4), en la medida en que si las nias
cuentan con mejor educacin, esto favorecer el logro de mejores empleos para
las mujeres en el futuro, promoviendo su autonoma. Mayor educacin de las
madres y mejores sistemas de agua y saneamiento favorecen, ciertamente, la
reduccin de la desnutricin infantil (Meta 2). Disponer de servicios de agua y
saneamiento (particularmente en el rea rural) tambin favorece la mejora de
217
217
la salud materna (Meta 5), en la medida en que incrementa los cuidados antes,
durante y despus del parto (hogares y centros de salud con mejores sistemas de
agua y saneamiento). De manera inversa, la falta de adecuados servicios de agua
precipita la muerte de personas contagiadas de VIH-SIDA y de otras enfermedades
(Meta 6) de acuerdo con UNIFEM(2005). De manera invariable, carecer de estos
servicios bsicos est altamente asociado con altos niveles de pobreza y extrema
pobreza (Meta 1).
La falta de abastecimiento adecuado de agua y servicios de saneamiento en los
hogares afecta particularmente a las nias y a las mujeres (especialmente en el
rea rural y en los asentamientos urbanos). Por ejemplo, las mujeres suelen dedicar
ms horas que los hombres a atender el hogar y la familia, y entre las tareas se
incluye el suministro de agua, lo cual incluye generalmente tareas perjudiciales
para la salud de las personas. En las reas rurales, donde se observa un mayor dcit
de servicios adecuados de agua y saneamiento, las actividades de suministro de
agua suelen consumir mucho tiempo, y a veces se sacrica el tiempo para asistir
a la escuela, en particular en cuanto a las nias. Como se indic en la seccin
anterior, disponer de mejores servicios de agua y saneamiento no slo contribuye
a lograr otras metas, sino que benecia en particular la situacin de las nias y
mujeres tanto en el corto plazo (completar la primaria) como en el largo plazo
(acceder a empleos mejor remunerados y lograr mayor autonoma).
Los servicios de agua y saneamiento adquieren especial importancia a la luz de la
diversidad cultural, por dos razones fundamentales: 1) las signicativas brechas en
el acceso a estos servicios, que afectan particu larmente a la poblacin indgena, y 2)
las concepciones particulares que en cuanto al manejo y uso del agua mantienen
muchas comunidades indgenas del pas y que datan desde tiempos ancestrales
(como el sistema de cantones de Totonicapn y Solol, entre otros). Por tanto,
para alcanzar la Meta 10 debern tomarse en cuenta estos dos factores, de tal
manera que sean compatibles con la visin de los pueblos indgenas, que es
compartida por pueblos indgenas de otras latitudes (ver recuadro VII-6).
En el primer caso, la poblacin indgena (y dentro de sta, ciertos grupos)
presenta mayores dcit de agua y saneamiento.
94
Por ejemplo, aunque muchos
94
Fuente: PNUD-INDH con base en datos del XI Censo Nacional de Poblacin y VI de Habitacin
(INE, 2002).
218
218
hogares indgenas (arriba del 80%) obtienen agua por medio de chorro de uso
exclusivo (en particular, los hogares tektitekos, jakaltecos y sakapultekos), es
relativamente alta la proporcin de hogares indgenas que se abastecen por medio de
pozo (alrededor del 25% para los xincas y los chorts), ro o manantial (superior
al 10% para los akatecos y los qeqches).
Como se manifest antes, los mayores dcit de saneamiento se observan en
los hogares de las zonas rurales y, en particular, en los hogares indgenas. En este
sentido, debe precisarse que slo en la mitad de los hogares ladinos, poqomames
y jakaltecos (muchos de estos hogares ubicados en el rea urbana) se cuenta
con conexin a una red de drenaje. En contraste, numerosos hogares indgenas
(arriba del 80%) disponen de servicios no mejorados de saneamiento (letrina o
pozo ciego); tal es el caso de los hogares chuj, mam, qanjobal y qeqch y, en el
extremo opuesto, los hogares sipakapenses, con 94% de ellos que cuentan con
letrina o pozo ciego.
Recuadro VII-7. Los pueblos indgenas y el agua (extracto)
En Johanesburgo, los gobiernos rearmaron el rol vital de los pueblos
indgenas en el desarrollo sostenible. Hoy nosotros, pueblos indgenas,
rearmamos nuestro compromiso de honrar, cuidar y proteger el agua,
como nuestra contribucin funda mental para alcanzar los Objetivos
de Desarrollo del Milenio. Damos gracias a la Tierra, nuestra Madre,
por el agua, el elemento esencial para la vida, para unos ecosistemas
sanos, para los asentamientos humanos y el saneamiento. Nuestras
tierras, manantiales, ros y cuencas y ocanos son la base fundamental
de nuestra existencia fsica y cultural. Hoy queremos reiterar que
la subyacente crisis del agua no es una crisis slo de gestin sino
una crisis cultural.
Fuente: Visiones indgenas sobre desarrollo y cooperacin, (Madrid: AECI, 2004).
7. Condiciones y desafos para cumplir la Meta
Los desafos y prioridades ms importantes para alcanzar las Metas se reeren
a establecer una entidad rectora del sector agua y saneamiento, elaborar una
hoja de ruta para alcanzar los compromisos adquiridos por el pas, establecer un
mecanismo de coordinacin nacional que ordene las intervenciones de los fondos
sociales, de las municipalidades y las entidades del nivel central en el tema de
agua y saneamiento, esta ble cer un sistema de informacin sectorial, aumentar
el recurso humano pblico especializado, mejorar la calidad de los servicios, incrementar
la asignacin presupuestaria nacional, mejorar la planicacin sectorial y de
programas, y mejorar la administracin de programas nanciados con fondos
219
219
externos. Asimismo, se requiere del diseo e implementacin de programas espe-
ciales que privilegien el rea rural y, las poblaciones indgenas, por ser en estas
poblaciones donde se observan mayores dcit.
De acuerdo con las estimaciones que se discutirn en la siguiente seccin,
las inversiones en agua (Meta 10) y saneamiento, para el perodo 2002-2015,
suman aproximadamente U$ 1,602 millones, que representan una inversin anual
promedio de US$ 123.3 millones y que, a una tasa de cambio de Q 7.6/$, equivale
a una inversin anual de cerca de Q 937 millones. Esto signica aproximadamente
al 0.20% del PIB, lo que, en otras palabras, quiere decir duplicar los niveles observados
en los ltimos 5 aos. Como se describi en la seccin 2 de este captulo, los
mayores esfuerzos debern hacerse en las zonas rurales del pas y en algunas zonas
urbanas de algunos departamentos, pues es all donde se observan los mayores
dcit de los servicios de agua y saneamiento y se muestran las mayores brechas
respecto de las metas establecidas.
Tambin debern realizarse esfuerzos particulares en las reas de mayor
poblacin indgena, para incrementar las coberturas de tales servicios, particu larmente
los servicios de saneamiento en ciertas comunidades indgenas rurales. Estos
esfuerzos debern llevarse a cabo considerando las particularidades culturales
propias de las comunidades indgenas, tomando en cuenta sus formas de gestin,
uso y aprove cha miento de los recursos naturales.
Por razones similares, se debe dar especial atencin a los hogares cuya
cabeza de familia es la mujer, para lograr un mejor nivel de vida para los y las
integrantes de cada familia y, en particular, para reducir las cargas excesivas de
trabajo sobre las nias y las mujeres que supone la carencia de los servicios de
agua. Para ello, deben tomarse en cuenta las necesidades, intereses y puntos
de vista particulares tanto de las mujeres como de la poblacin indgena en la
formulacin de planes, polticas y programas orientados a mejorar los servicios
de agua y saneamiento.
a) Alcance de la Meta
En esta seccin se discutirn con mayor detalle los esfuerzos en materia de inversin
pblica que debern realizarse para alcanzar las Metas 10. Se presentarn dos
escenarios: el pasivo y el activo. Tanto en el escenario pasivo como en el activo se
presupone que se mantienen las mismas tasas de crecimiento de la poblacin total,
urbana y rural observadas en los ltimos aos. Los clculos se hicieron a partir de
las proyecciones del ltimo Censo de Poblacin (INE, 2002).
En el escenario pasivo, se da por sentado que las coberturas de ambos servicios
seguirn creciendo segn la tendencia observada en los ltimos aos (a partir
del examen de las coberturas intercensales). Esta estimacin permitir conocer
220
220
la brecha entre la cobertura al ao 2015 y la Meta establecida. Como se nota,
aun en un escenario pasivo se requerirn esfuerzos importantes para mantener
la cobertura que se observ en el ao 2002 (segn los datos del Censo de dicho
ao) y lograr la cobertura generada por el crecimiento de la poblacin.
En el escenario activo, se evidenciarn los esfuerzos necesarios para alcanzar
la Meta a 2015, que en los servicios de agua implican una co bertura de 82%, y
en saneamiento implicaran lograr una cobertura de 66%.
b) Esfuerzos para alcanzar la Meta 10
(mejores servicios de agua)
Si se mantienen las tendencias de crecimiento de poblacin proyectadas por el
ltimo Censo de Poblacin (INE, 2002), al ao 2015 habr aproximadamente 18.2
millones de habitantes en el pas. Si se mantu vieran las tendencias de cobertura
reportadas en el Censo de 2002, en 2015 habr aproximadamente 13.4 millones
de personas con acceso a mejores servicios de agua y una brecha de 5.1 millones
de personas sin adecuada cobertura. Sin embargo, aun si slo se mantuviera la
misma cobertura, hara falta invertir cada ao un monto aproximado de Q307
millones desde 2005 a 2015 slo en inversin directa en conexiones a redes de
agua potable, para garantizar la misma cobertura que se observ en 2002. Esto
se indica en la parte azul de la grca. Por otro lado, si se buscara lograr la meta
de cobertura del 82% en 2015, esto implicara una inversin anual de aproxima-
damente Q.396 millones cada ao, en el perodo 2005-2015. Aun as, habra una
brecha de cobertura que afectara a unos 3 millones de personas. La tendencia
del escenario activo se muestra en la parte roja de la grca. Ambas tienen una
pendiente positiva, pues las inversiones son incrementales, es decir, se supone
que se mantiene la inversin del ao anterior ms la inversin adicional de cada
ao para lograr las coberturas deseadas. Ntese que un escenario activo implica,
tambin, mantener la cobertura observada a 2002. Por ello, el rea azul est
contenida dentro del rea roja.
221
221
c) Esfuerzos para alcanzar la Meta 10
(mejores servicios de saneamiento)
En este caso, y dada la magnitud de los dcit, los esfuerzos necesarios debern
ser mayores. Por ejemplo, slo para mantener las coberturas de saneamiento
observadas al ao 2002, debern invertirse aproximadamente Q 237.00 millones
cada ao entre 2006 y 2015. Por otro lado, si se desea lograr la meta de alcanzar
una cobertura de 66% en saneamiento, el monto anual a invertir directamente en
servicios adecuados de saneamiento deber ser de Q 540.00 millones, es decir, el doble
que lo requerido en un escenario pasivo. En la siguiente grca se presentan
ambas tendencias; la lnea roja indica el escenario activo y el pasivo aparece
indicado por la lnea azul.
Grfica VII.10. Inversiones para lograr la Meta a2015
en cobertura de agua
base en clculos de Morales
(2005).
222
222
Actualmente no se cuenta con un sistema nacional de informacin de agua y
saneamiento, por no existir una entidad rectora, lo que diculta monitorear
las metas. La informacin ms able y completa se obtiene de los censos
de poblacin. Una gran ventaja de usar los censos es no slo tener el total del
universo, sino obtener varias desagregaciones, como zona de residencia, lugar
poblado, departamento, regin, sexo y origen tnico de la jefatura de familia.
La principal limitante es la poca periodicidad y, en el lapso intermedio, slo se
puede trabajar con proyecciones o con encuestas que permiten construir algunos
indicadores, aunque con menos opciones de desagregacin.
Por otro lado, la informacin est diseminada en diferentes instituciones,
tales como INFOM, MSPAS, los fondos sociales, las muni cipalidades y otros
organismos que intervienen en el sector. Sin embargo, esta informacin suele ser
incompleta, con poco grado de conabilidad, no alcanza la cobertura nacional,
no tiene continuidad y slo est relacionada con proyectos particulares y plazos
denidos. Por ejemplo, el MSPAS produce informacin sobre calidad del agua y
situacin de sistemas de abastecimiento de agua, pero con cobertura muy limitada.
El INFOM cuenta con un pequeo programa de abastecimiento de agua y saneamiento
rural. Los fondos sociales, como el de Inversin Social, el de Solidaridad y la
Secretara de Coordinacin Ejecutiva de la Presidencia, no producen informacin sobre
situacin de sistemas, ni del sector. Tienen programas de inversin solamente
(incluye preinversin en cuanto a diseo particular de cada proyecto). En el caso
de las municipalidades, algunas poseen diagnsticos y anlisis de situacin, pero
la mayora no producen constantemente informacin sobre agua y saneamiento.
En denitiva, la ausencia de un sistema de informacin apropiado limita planicar
adecuadamente, tomar decisiones, priorizar las intervenciones sectoriales y asignar
los recursos nancieros.
Grfica VII-11. Inversiones para lograr la Meta a 2015 en cobertura
de servicios de saneamiento
en Morales (2005).
VIII. El fomento de una asociacin
mundial para el desarrollo: un
compromiso pendiente de los pases ms
desarrollados
Imox
Segn la cosmovisin maya, el Imox es el smbolo de la cooperacin y la comu-
nidad. Es la esencia del agua y el espritu de la lluvia. Un da regido por Imox es
propio para aprovechar la conjuncin de los esfuerzos, lograr la unidad, iniciar o
profundizar la cooperacin con otras personas.
225
FOMENTAR UNA ASOCIACIN MUNDIAL PARA EL DESARROLLO
225
Guatemala ha realizado sus mejores esfuerzos para alcanzar las Metas
del Milenio, pero es necesario el apoyo de la cooperacin que brindan
pases y organismos internacionales, la cual ha sido decisiva en la
construccin de los Acuerdos de Paz. El pas requiere formas innovadoras
de colaboracin para hacer ms factible el cumplimiento de las Metas, las
cuales incluyen sistemas ms abiertos para los productos nacionales en
el exterior, acceso a las innovaciones cientcas que puedan mejorar los
niveles de vida a travs de los avances de la medicina y las tecnologas
de la informacin, inversin productiva a la cual puedan sumarse los
jvenes trabajadores del pas, as como condiciones favorables para el
nanciamiento del desarrollo.
A. Meta 12. Desarrollar an ms un sistema
comercial y financiero abierto, basado en normas
previsibles y no discriminatorias
1. Cooperacin internacional
a) Marco institucional
Para obtener recursos internacionales hay tres actores principales: a) el Minn,
responsable de la coordinacin de la cooperacin externa en Guatemala y del
proceso de la cooperacin reembolsable, previa autorizacin legal del Congreso
Nacional; b) el Ministerio de Relaciones Exteriores, encargado de establecer los
acuerdos marco y rmar los con venios bilaterales con otros pases; c) la SEGEPLAN,
responsable de proce sar la cooperacin no reembolsable y participar activamente
en cuanto a la reembolsable. Por su parte, el BANGUAT, a travs de la Junta Mone taria,
informa sobre el impacto de la cooperacin reembolsable en el endeudamiento
externo. Como se ve, en Guatemala no existe un orga nis mo nico que coordine
la cooperacin internacional.
226
226
b) Los avances recientes en el marco institucional
Durante 2005 se realizaron gestiones para la aprobacin formal de la Poltica
de Cooperacin Internacional del Gobierno de Guatemala, la cual establece
los lineamientos polticos y operativos que permiten orientar la accin de los
distintos actores del proceso de la gestin de la cooperacin internacional, as
como alcanzar un trabajo coordinado y coherente de las instituciones del Estado
que tienen responsabilidad y competencias en el respectivo proceso. Para 2006
se prev la divulgacin y socializacin de esa Poltica, hacia adentro del Gobierno y
hacia las fuentes cooperantes, para lograr que la cooperacin recibida por Guatemala
sea ms efectiva y eciente.
Por otra parte, el Gobierno de Guatemala institucionaliz en 2005 el Gabinete
de Cooperacin Internacional (GCI), como un instrumento de gerencia interinstitucional,
por medio del cual se coordinan esfuerzos para obtener una mejor calidad y
oportunidad en los procesos de gestin y ejecucin de los proyectos nanciados
Recuadro VIII-1. Conceptos sobre cooperacin internacional
Cooperacin tcnica: Es una clase de cooperacin especiali zada que
los pases o instituciones del resto del mundo brindan a Guatemala por
medio de recursos monetarios que se con cretan en corrientes de crdito
o en lneas de prstamo para determinados objetivos. La cooperacin
tcnica se divide en No Reembolsable, la cual puede tomar la forma de
pasantas, expertos, voluntarios, cursos, seminarios y conferencias, y
la Reembolsable, la cual lleva una contraparte nanciera o en especie
del Gobierno que recibe la ayuda.
Cooperacin nanciera: Identica la asistencia proporcio nada para
programas y proyectos de desarrollo, por medio de capacitacin,
formacin profesional, expertos y donaciones de equipo, y representa
hoy en da el ms alto ndice de asistencia directa a los pases. Conlleva
compromisos econ mico-nancieros para el Gobierno receptor. Se sub-
divide en: Cooperacin Financiera Reembolsable: Prstamos y Crdito,
y Cooperacin Financiera no Reembolsable: Dona ciones en Moneda y
en Especie.
Cooperacin Bilateral: Se lleva a cabo entre dos pases y sobre la base
de acuerdos o convenios suscritos entre ambos.
Cooperacin Multilateral: Proviene de las organizaciones o instituciones
internacionales, como la ONU o el BID.
Fuente: Portal del Ministerio de Relaciones Exteriores de Guatemala.
227
227
parcialmente con recursos externos. El GCI es coordinado por el Vicepresidente
de la Repblica y est integrado por las mximas autoridades del MINFIN, el MINREX
y la SEGEPLAN.
c) La evolucin de la cooperacin internacional
Los ujos de la cooperacin internacional alcanzaron su mximo en 1998, 1999
y en 2002, con un monto cercano a los US$500 millones. Salvo el ao 2002, en
los ltimos aos la auencia de recursos se ha ido reduciendo sostenidamente
(ver la siguiente grca). En 2005, el total de los desembolsos de la cooperacin
internacional a Guatemala sum 198.0 millones de dlares (equivalentes a 0.6%
del PIB), una apreciable reduccin respecto a los 290.2 millones (1.1% del PIB)
del ao 2004. De los recursos obtenidos durante 2005, un 59% correspondi a la
cooperacin reembolsable y un 41% a la no reembolsable.
Recuadro VIII-2. La reduccin en la asistencia a Guatemala y la renta
media como criterio de asignacin de la cooperacin internacional
La reduccin en el ujo de recursos hacia Guatemala llama la atencin
a la luz de las recomendaciones del Informe elaborado por el Proyecto
del Milenio de Naciones Unidas, el cual concluye que los pases de
renta media (entre los que se encuentra Guatemala) podran nanciar
en gran parte las Metas del Milenio gracias a sus propios recursos. Sin
embargo, el Informe considera que esto es posible en los pases que
no son excesivamente pobres y ms bien muestran focos de pobreza,
lo cual no se aplica a Guatemala, donde el 21.5% de la poblacin vive
en extrema pobreza.
La renta per cpita como criterio central en la asignacin de la ayuda
ocial al desarrollo es insuciente, pues no reeja la verdadera situacin
del pas. Por ejemplo, cuando existen grandes concentraciones del
ingreso y de la renta, situacin que prevalece en los centros urbanos o
en lugares poblados que cuentan con servicios bsicos, este indicador
per cpita tiene importancia; pero en las comunidades aisladas del
desarrollo, dispersas, con insucientes ingresos por falta de inversin
productiva, con desempleo abierto extremo, dicho indicador carece de
representatividad.
Adems, debe considerarse la existencia de barreras comerciales para los
productos de exportacin de los pases en desarrollo hacia los pases
desarrollados. Por lo tanto, un indicador para ser sujeto de cooperacin
seran los aranceles promedios aplicados por los pases desarrollados
228
228
sobre los productos agrcolas y textiles que producen los pases en
desarrollo. El razonamiento que fundamenta este ltimo indicador es
que permite monitorear los esfuerzos internacionales para remover las
barreras al comercio para los pases en desarrollo y, de esa ma nera,
posibilita un mayor crecimiento econmico. En este sentido, debe
recordarse que la mayor parte de las personas pobres trabajan en el
sector primario y/o en actividades inten sivas en mano de obra (como
agricultura o industria textil), y que estos sectores suelen enfrentar las
mayores barreras al comer cio internacional. Si se eliminaran estas barreras,
se generara de forma signicativa el crecimiento econmico.
Fuente: Elaboracin propia.
Grfica VIII-1. Cooperacin internacional desembolsada
con base en estadsticas de la
SEGEPLAN y el MINFIN
En la cooperacin reembolsable, que ascendi a US$ 117.7 millones en
2005, predomin la asistencia de tipo nanciero sobre la de carcter tcnico.
Las principales fuentes de cooperacin fueron de tipo multilateral, encabezados
por el BCIE, el Banco Mundial y el BID, mientras que los principales cooperantes
bilaterales fueron Japn y Alemania.
229
229
Los desembolsos de cooperacin no reembolsable (nanciera y tcnica)
alcanzaron en 2005 un monto de US$80.3 millones. En cuanto al nanciamiento
bilateral, destacaron en 2005 los aportes de los gobiernos de Estados Unidos,
Alemania, Japn, Holanda y Espaa. La mayor parte se destin a cooperacin
tcnica y estuvo concentrada en cuatro agencias del Sistema de Naciones Unidas:
el PNUD, el PMA, el FNUAP y la Unicef. El conjunto de las Agencias, Fondos y
Programas de las Naciones Unidas han manifestado su compromiso de apoyar,
acompaar y facilitar a los Gobiernos y a los actores nacionales para llevar a buen
trmino las medidas encaminadas a la consecucin de las Metas del Milenio.
Grfica VIII-2 Distribucin de la cooperacin financiera y tcnica
reembolsable en el ao 2005, (porcentajes)
Fuente: SEGEPLAN.
Grfica VIII-3 Cooperacin tcnica y financiera no reembolsable
(2005), millones de US dlares
Fuente: SEGEPLAN.
230
230
2. El acceso a los mercados
a) La poltica comercial de Guatemala
A travs de diversas vas, Guatemala ha avanzado en la apertura comercial, y
sobresale la reduccin unilateral de aranceles que otorgan al pas las condiciones
de una economa bastante abierta (ver grca). Pero tambin se ha avanzado
mediante una estrategia bilateral. En 2000 se rm un tratado de libre comercio
con Mxico, y posteriormente con la Repblica Dominicana, y se han suscrito
acuerdos de alcance parcial
l95
con Colombia, Cuba, Panam y Venezuela. Entre
las negocia ciones que concluyeron o estn prximas a ser nalizadas, gura el
tratado de libre comercio con Taiwan, y un acuerdo de alcance parcial con Belice,
as como la aprobacin del CAFTA-DR, el cual entrar en vigencia en 2006.
b) La evolucin de las exportaciones
El crecimiento de las exportaciones de bienes de Guatemala en el perodo 1990-
2004 mostr una tasa de 7.8%, mientras que Amrica Latina y el Caribe llegaron
a 9.5%. En este sentido, cabe distinguir tres perodos: a) 1990-1998, las ventas
externas guatemaltecas alcanzaron una tasa de 11.1% anual; b) 2000 y 2002,
hubo un perodo de estancamiento; c) 2003-2004, la tasa fue de 10.4% (vase
cuadro VIII-1).
Grfica VIII-4. Arancel promedio
Fuente: CEPAL (2005a), con
base en el CIEN y la SIECA.
95
Un acuerdo de alcance parcial se reere a los acuerdos comerciales que no abarcan a la
totalidad del universo arancelario ni todas las normas y disciplinas comerciales.
231
231
Cuadro VIII-1.Exportaciones de bienes FOB,
(tasas anuales de variacin)
Fuente: CEPAL (2005a), con
base en cifras del Banco de
Guatemala.
Como resultado de los esfuerzos de integracin con los pases vecinos, las
exportaciones de bienes a Centroamrica mantuvieron entre 1990 y 2004 tasas
vigorosas de expansin: para todo el perodo fue de 11.4% anual, en tanto que
la tasa de las exportaciones al resto del mundo fue de 6.7% anual. En cambio,
en los ltimos aos las exportaciones tradicionales perdieron dinamismo: en el
perodo 1990-1998 alcanzaron una tasa anual de 8.4%, que contrasta con la
cada de 7.4% anual sufrida entre 1999 y 2002, a causa de los bajos precios,
aunque en 2003-04 se recuperaron levemente. Las exportaciones de caf, principal
producto de exportacin tradicional, ascendieron a US$325 millones en 2004, pero
repre sentaron solo el 56% de las ventas realizadas en 1995. Asimismo, entre 1999
y 2004 las exportaciones de azcar cayeron 4.5%, frente a la expansin (10.4%)
experimentada entre 1990 y 1998. Por su parte, las exportaciones de banano, pese
a su atenuacin en el lapso 2003-04, han mantenido una trayectoria ascendente, con
una tasa de 8.5% en el perodo 1990-2004. Una situacin similar se aprecia en
las expor ta ciones de cardamomo, con una tasa de 7.2% en el mismo perodo.
Cabe destacar que las exportaciones no tradicionales, pese a la reduccin
de su ritmo de crecimiento entre 1999 y 2002, mostraron luego un crecimiento
sin precedentes, con una alza de 14.4% en 2003-04. El rpido crecimiento de
estas exportaciones ha convertido a Guatemala en uno de los exportadores ms
diversicados de Centroamrica. Entre los productos de ms dinmico incremento
guran: artculos de vestu ario, caucho natural, frutas, productos alimenticios,
232
232
productos qumicos y verduras, que exhibieron tasas entre 19 y 29%. Por otra
parte, las ventas externas de petrleo, tras la expansin experimentada entre
1990 y 2002, moderaron su crecimiento en 2003-04. Entre los pocos pro ductos
que mostraron una tendencia descendente en los ltimos aos caben anotar el
ajonjol, las ores y el tabaco.
Al igual que otros pases centroamericanos y Mxico, Guatemala ha basado
su patrn de especializacin exportadora en la integracin a ujos verticales
de comercio de manufacturas con un peso fundamental de la maquila, que
recibi inversin extranjera atrada por una favorable legislacin. En efecto, las
exportaciones de maquila (valor agregado) han sido el rubro ms dinmico, con
una tasa anual de variacin de 22.5% en el perodo 1990-2004, y en torno a
20% anual en 2003-04 oscilaron en torno a 20% anual. Estas ventas estuvieron
constituidas principalmente por textiles y vestuario.
En cuanto al destino de las exportaciones, en los ltimos aos sobresale la
importancia que han ido adquiriendo Amrica Latina y el Caribe; as, en 2003
ms de la mitad de las exportaciones tuvieron como destino la propia regin,
principalmente Mxico y los pases del istmo centro americano. Por otra parte,
han disminuido las ventas externas hacia Estados Unidos y, sobre todo, hacia
la Unin Europea. Desde luego, el tratado de libre comercio CAFTA-DR abre una
posibilidad de incrementar las exportaciones hacia los Estados Unidos en los
prximos aos.
Cuadro VIII-2.Destino de las exportaciones de bienes,
(millones de US dlares)
Fuente: CEPAL (2005a), sobre la
base de cifras ociales.

233
233
c) Las importaciones de bienes
En el perodo 1990-2004, la tasa de variacin anual de las compras externas fue
de 12.1%, o sea que excedi en ms de cuatro puntos porcentuales a la de la
tasa de las exportaciones, lo cual reitera el crnico saldo negativo de la cuenta
comercial de bienes.
Es cierto que, al igual que con las exportaciones, hubo un perodo de
reduccin de las importaciones entre 1998 y 2002, cuando bajaron a 8.2% anual,
pero luego se retorn a las tasas histricas (vase cuadro 3). Por grupos, en todo
el perodo considerado, guran a la cabeza las compras de bienes de consumo,
probablemente a causa del incremento de las remesas familiares; luego se colocan
los bienes de capital y, nalmente, los bienes intermedios. Aqu, debe anotarse
como un fenmeno preocupante la evolucin de las compras de bienes de capital:
en el perodo 1990-98 alcanzaron una tasa rcord de 20.7% anual; pero a partir
de 1999, las tasas se redujeron: apenas 3.2%, en promedio, entre 1999 y 2002,
con una leve recuperacin de 6.8% anual en 2003-4. Este descenso se inserta en
el contexto de la cada de la inversin pblica en aos recientes, que no ha sido
compensada por un incremento en la inversin privada.
Cuadro VIII-3. Importaciones de Bienes FOB,
(tasas de variacin anual)
Fuente: CEPAL(2005a), con
base en cifras del BANGUAT.
234
234
Las compras de bienes intermedios, por su parte, exhibieron una tasa anual
de 10.4% en el perodo 1990-2004 y es el nico rubro que increment su ritmo
de crecimiento en el perodo 2003-04, como reejo de las mayores compras
destinadas a la agricultura, pero tambin por los montos de divisas dedicados a
las compras de petrleo y derivados y otras materias primas, debido al encarecimiento
de las cotizaciones internacionales.
En conclusin, el sector externo continu con un dcit comercial crnico,
rasgo caracterstico en la historia republicana de nuestro pas.. En verdad, pese
a la evolucin positiva de las exportaciones no tradicionales y de los productos
de la maquila, las exportaciones se han estancado en torno al 19% del PIB, y
tambin ha sido negativo el saldo de los servicios no factoriales. Ha sido posible
sostener estos dcit merced a los cuantiosos montos ingresados por conceptos de
remesas familiares (vase grco VIII-5), unidos a apreciables montos de ingresos
de capitales nancieros. Si en los prximos aos se atenan estos ujos, la nica
forma de cerrar la brecha comercial, sin afectar el crecimiento econmico, deber
provenir de un mayor dinamismo de las exportaciones de bienes.
Grfica VIII-5. Remesas familiares
Fuente: CEPAL (2005a) , con
base en datos del Banco de
Guatemala.
3. La sostenibilidad de la deuda externa
En contraste con otros pases de Amrica Latina, el Caribe y Centroam rica, Guatemala
presenta una deuda externa estable, con un servicio normal y con indicadores
de la carga de la deuda externa ubicados en rangos moderados. Un estudio de la
Cepal calica a Guatemala como el nico pas centroamericano con indicadores de
sostenibilidad de la deuda pblica bajo el nivel crtico. En consecuencia, no se ha
acogido nunca a programas como el HIPC, destinados a los pases muy endeu da dos.
235
235
En cuanto al servicio de la deuda como porcentaje de las expor taciones de bienes
y servicios, Guatemala exhibe uno de los indicadores ms bajos de la regin. Por
ejemplo, en 2004 el coeciente del servicio de la deuda con respecto a las exportaciones
fue de 10.0% (vase grca), y el coeciente de la deuda con respecto a las
exportaciones fue de 83.4%, uno de los ms bajos de la regin.
Grfica VIII.6. Indicadores de endeudamiento externo, (% de
exportaciones de bienes y servicios)
Fuente: CEPAL(2005a), con base
en datos del BANGUAT.13.
B. Meta 16. En cooperacin con los pases en
desarrollo elaborar y aplicar estrategias que
proporcionen a los jvenes un trabajo digno y
productivo.
1. Evolucin reciente
De acuerdo con la Organizacin Internacional del Trabajo -OIT-, la cantidad de
jvenes desempleados en el mundo aument de manera cons tante en el perodo
correspondiente a 1993-2003. En el ltimo ao el aumento fue de 88 millones, y
en los pases en desarrollo, la probabi lidad de estar desempleado, para un joven,
es 3.8 veces mayor a la de un adulto. Este segmento poblacional en Guatemala,
de 15 a 24 aos, abarca la quinta parte de la poblacin, segn las proyecciones
de poblacin del INE basadas en el Censo 2002.
236
236
De acuerdo con la ENEI 2004, un 28% del total de la PEA corres ponde a la
poblacin entre 15 y 24 aos, 48% en el rea urbana y 52% en la rural. Predomina
el segmento masculino, con un 68%, mientras que la poblacin femenina equivale
a un 32% de la PEA total. En cuanto a la composicin tnica, el 41% es indgena
y el resto, no indgena.
Segn datos de la ENEI 2004, a nivel nacional la tasa de desempleo
96
de
jvenes comprendidos entre los 15 y los 24 aos lleg al 18%.
97
En el caso de
los hombres, dicha tasa fue del 9% y en el de las mujeres del 32%, o sea mayor
desempleo para las mujeres. Como se puede observar en la siguiente grca, el
desempleo juvenil es signicativamente mayor que para otros grupos de edad,
tanto en hombres como en mujeres.
Grfica VIII-7. Tasa de desempleo por grupos de edad,
segn sexo (2004)
Fuente: Elaboracin de la
SEGEPLAN con informacin de la
ENEI 2004.
La ENEI 2004 revela que la tasa de desempleo es menor en la pobla cin
indgenas (13%) que en la no indgena (21%), probablemente porque la mayor
parte de aquella vive en el rea rural, donde se oculta el trabajo no remunerado,
principalmente de miembros del hogar.
96
La poblacin desocupada total agregada incluye a las personas de 10 aos y ms que estn
consideradas como parte del desempleo abierto, ms las personas desempleadas ocultas. La
tasa de desempleo total agregada se calcul con la frmula TDTG= PDTG/(PEA+PDO), donde
PDTG= Poblacin desempleada total agregada, PEA= Poblacin econmicamente activa y
PDO= Poblacin desocupada oculta.
97
Dicha tasa incluye no solo a los desocupados abiertos, sino tambin a los desocupados
ocultos.
segn sexo (2004)
237
237
Estos preocupantes datos son un lastre histrico que el pas arrastra e
implican grandes retos en materia de polticas privadas y pblicas destinadas
a generar los puestos de trabajo, debido a la amplitud del subempleo (16 % de
subempleo visible, segn la ENEI 2004) y del sector informal (61% del total de
la poblacin empleada, segn la ENEI 2004), que solo permiten la subsistencia
de la fuerza laboral.
2. Los avances en el marco institucional
Entre los esfuerzos en esta materia, destaca la Poltica Nacional de la Juventud
2005-2015, presentada por el Gobierno de la Repblica en agosto de 2005. Ella
incluye como objetivos especcos: a) generar condiciones de empleo juvenil y
de oportunidades de trabajo digno y justo, para que los y las jvenes mejoren
integralmente su situacin de vida y contribuyan con su aporte al desarrollo del
pas, y b) promover la incorporacin de los y las jvenes rurales en las cadenas
agroalimentarias, productivas y empresariales, para responder a sus capacidades,
demandas y necesidades como protagonistas estratgicos de cambio en los sectores
econmicos y sociales de una nueva ruralidad.
Otro aspecto a destacar son las Encuestas de Empleo e Ingresos realizadas
por el INE a partir del ao 2002, las cuales han permitido obtener informacin
sobre las caractersticas del mercado laboral guatemalteco, algo que durante
mucho tiempo haba sido imposible, por la falta de un instrumento que diera
seguimiento a la problemtica del empleo en general.
Cuadro VIII-9. Tasa de desempleo por rangos de edad,
segn etnia (2004)
Fuente: Elaborado por la
SEGEPLAN con informacin de la
ENEI 2004.
238
238
C. Meta 17. En cooperacin con las empresas
farmacuticas, proporcionar acceso a los
medicamentos esenciales en los pases en
desarrollo
1. Marco institucional
Los Acuerdos de Paz, suscritos en 1996, han sido un factor determinante para
impulsar el proceso de reforma del sector salud, cuyas acciones iniciales incidieron
en la gestin del suministro de medicamentos. Especcamente, en el Acuerdo
sobre Aspectos Socioeconmicos y Situacin Agraria, se expresa la necesidad de
que el MSPAS revise sus normas y prcticas sobre produccin y comercializacin
de medicamentos, equipos e insumos y promueva medidas que aseguren el abastecimiento,
abaratamiento y calidad de los mismos. En cumplimiento de este mandato surgieron
los expendios comunitarios de medicamentos.
La modernizacin de la administracin del MSPAS y la extensin de la cobertura
por medio de la contratacin de ONG, tuvieron una inuencia decisiva en la
readecuacin y modicacin del Contrato Abierto (ver el siguiente recuadro) para
la adquisicin de medicamentos en el sector pblico, y en la creacin del PROAM.
El programa guberna mental de salud 1996-2000 impuls el mejoramiento de la
capacidad institucional como eje de la modernizacin. Si bien la propuesta de
reforma del sector salud no incluy una estrategia especca para proveer medicamentos,
s involucr las principales estrategias para emprender la reforma de aquel sector,
las cuales favorecieron un mejor suministro de medicamentos. Entre estas: a)
la posibilidad de participacin privada en la provisin de los servicios de salud
pblicos, para extender el acceso a los servicios a la poblacin desprovista de
ellos, y que fue ejecutada por medio del Sistema Integrado de Atencin en Salud
(SIAS); b) la reorganizacin y desconcentracin administrativa del MSPAS para
hacer ms ecientes los servicios; c) el incremento del presupuesto de salud
pblica en cumplimiento de los Acuerdos de Paz, lo que, entre otras cosas, permiti
extender la cobertura de los servicios de salud, a la vez que increment el fondo
rotatorio para la adquisicin de bienes y servicios, incluyendo medicamentos.;
y d) el diseo de un paquete bsico de servicios de salud para la extensin de
cobertura, que beneciaba a la poblacin vulnerable.
En resumen, tanto los Acuerdos de Paz como las medidas de poltica emprendidas
en el sector salud en el lapo 1996-2000, con el n de modernizarlo, desembocaron
en dos iniciativas concretas que inter vi nieron en la transformacin del suministro
de medicamentos: la primera, el Contrato Abierto para la adquisicin de
medicamentos; y la segunda, la creacin del Programa de Accesibilidad a Medicamentos
(PROAM).
239
239
Recuadro VIII-3. Caractersticas del Contrato Abierto
El contrato abierto, vigente desde 1992, es un mecanismo de adquisicin
de bienes de las instituciones pblicas, contemplado en la Ley de Contrata-
ciones del Estado. En 1996, se consider que aplicar esta modalidad
a la compra de medicamentos constitua un elemento crtico de la
cadena de suministros, capaz de reducir el precio de aquellos y hacer
ms transparente el proceso de adquisicin gracias a la combinacin de
los factores siguientes: (a) economas de escala que podan derivarse
de la agregacin de los requerimientos de las mayores instituciones
pblicas de salud como el MSPAS y el Instituto Guatemalteco de Seguridad
Social (IGSS); (b) aumento de la competencia entre proveedores gracias
a la organizacin de concursos ms abiertos y transparentes; (c)pago
oportuno a los proveedores, producto de la descentralizacin presupuestaria
y el incremento del fondo rotatorio del MSPAS.
Las modicaciones acordadas al contrato abierto fueron aprobadas en
1997, lo que dio la pauta para iniciar las compras conjuntas de tres
instituciones del sector pblico de salud: MSPAS, Instituto Guatemalteco
de Seguridad Social (IGSS) y Ministerio de la Defensa. La reduccin de
gastos de la primera compra realizada en 1997, en relacin con el ao
anterior, fue de 65 por ciento para el MSPAS y de 23 por ciento para el
IGSS. Por otra parte, se introdujo el sistema de entrega directa a las
reas de salud, pues anteriormente los medicamentos eran transportados
a la Droguera Nacional.
El contrato abierto, no obstante, ha encontrado obstculos, como algn
grado de rechazo a los medicamentos genricos debido a que se ha
argumentado, por ejemplo, que algunos de ellos son de calidad inferior
que los productos de marca. Ante quejas sobre fallos teraputicos, ha
sido necesario realizar pruebas de bioequivalencia, lo cual signic para
el IGSS mayores costos. As, en el ao 2003, para que once productos pudieran
ser comparados, el gasto en las pruebas fue superior en US$1.5 millones
que el ao anterior, cuando los medicamentos genricos competan sin
restriccin de este tipo de pruebas. Sin embargo, el contrato abierto se
contina utilizando y se considera un mecanismo gil de adquisicin,
si se utiliza correctamente.
Fuente: Barillas, E. (2005).
240
240
2. Los esfuerzos gubernamentales
a) El Programa de Accesibilidad a los Medicamentos (Proam)
La existencia del contrato abierto y la extensin de cobertura realizada por el
SIAS, establecieron las condiciones propicias para la creacin del Proam, concebido
como una alternativa para que el usuario tuviera un mejor acceso geogrco y
nanciero a los medicamentos que no son proporcionados gratuitamente por el
MSPAS. El artculo 1 del Acuerdo Ministerial 162-98 estipula que el Proam fue
creado para promover el abastecimiento y abaratamiento de medicamentos de
alta calidad (...) en farmacias estatales, farmacias municipales establecidas o que
en el futuro se establezcan ventas sociales de medicamentos. La unidad ejecutora
depende del MSPAS, y en su Junta Directiva participan los ministerios de Economa,
Finanzas, el Instituto de fomento Municipal (INFOM) y un representante de las ONG.
Desde luego, los precios y condiciones ofrecidos por este Programa incentivaron
la suscrip cin voluntaria de acuerdos entre l y las ONG vinculadas al SIAS.
Por otra parte, el citado Acuerdo proporciona el respaldo legal para la operacin
de Ventas Sociales de Medicamentos (VSM), las cuales son estable cimientos
farmacuticos de servicio autonanciables, no lucrativos, ubicados en lugares
que faciliten a la poblacin el acceso a medicamentos, materiales de curacin
e insumos de bajo precio. Son administradas por ONG o por administradoras de
servicios. Conviene precisar que el artculo 4de dicho Acuerdo dispone que, para
beneciarse del sistema de adquisiciones del Estado, las VSM tendrn que rmar
un convenio de adquisicin de medicamentos con el PROAM. En cuanto a los los
medi camentos suministrados. Este programa establece que los medicamentos
suministrados han de limitarse a los proporcio nados por el PROAM, y los precios de
venta no debern incrementarse ms all de los lmites jados por el Programa.
Si retrocedemos a 1996, se ver que la oferta de medicamentos de la Droguera
Nacional provistos al pblico por parte de instituciones no lucrativas llegaba a
46 farmacias estatales y municipales. Con el inicio del Proam, en 1997, se instalaron VSM
adscritas a ONG, segn convenio con el MSPAS para la extensin de la cobertura de
medicamentos. Estas VSM se han ido ubicando preferentemente en reas rurales y
remotas del pas, y en 2004 se registraban 886 de estos expendios, de ventas de
medicamentos, estimndose que cubren el 35 por ciento de la poblacin guatemalteca.
Antes de que existieran estos expendios, los vecinos deban desplazarse hasta
la cabecera municipal o departamental para adquirir medica mentos, pero las
modicaciones al contrato abierto y el PROAM permitieron que, en alguna medida,
la poblacin ms poster gada del pas pueda mejorar el acceso a los medicamentos,
tanto geogrca como econmicamente, al venderlos a precios no lucrativos.
241
241
b) Programa Nacional de Medicina Popular Tradicional
En cumplimiento de los Acuerdos de Paz, en 2002 surgi el Programa Nacional
de Medicina Popular Tradicional, el cual valora la importancia de la medicina
tradicional indgena y rescata sus concepciones, mtodos y prcticas, en consulta
con las comunidades y entidades que poseen la experiencia pertinente.
Como parte de este Programa se realiz una lista de cien plantas medicinales,
respaldada por el vademcum
98
correspondiente. Asimismo, se han realizado
diag nsticos en redes sociales con terapeutas tradicionales, se ha sensibilizado
al personal de salud y se han realizado encuentros con la participacin de los
pueblos Maya, Garfuna, Xinca y no indgena. Actualmente, este Programa funciona
en el MSPAS, en apoyo a las tradiciones de los pueblos de Guatemala y a la
economa familiar.
3. Esfuerzos no gubernamentales
Farmacias Similares. Creadas en 2003, bajo la tutela de la doctora Rigoberta
Mench, Premio Nobel de la Paz, estas farmacias, de carcter comercial-privado,
poseen un sentido social y humanitario, y sus utilidades son trasladadas a la
Fundacin Rigoberta Mench, para poyar la promocin de los derechos humanos.
En realidad, se trata de la primera fase de un proyecto ligado a la insta lacin
de consultorios que ofrecen servicios a un precio ms ase quible. Estas farmacias
cuentan con alrededor de 200 medicamentos genricos que se ofrecen a precios
inferiores a los del resto del mercado.
Grfica VIII-8. Establecimientos afiliados al Proam,1996-2004
Fuente: MSPAS.
98
Libro para consulta inmediata de nociones o informaciones fundamentales.
242
242
Farmacias Comunitarias. Estas farmacias surgieron en 1989, y se ini ciaron en
reas precarias urbanas, con el n de hacer accesible a la pobla cin la compra
de medicamentos a bajo costo. Se hallan registradas y controladas por el MSPAS,
y aun cuando venden a menor precio los me di camentos, caen dentro del campo
comercial. Se las dene como unidades social y econmicamente rentables.
D. Meta 18. En colaboracin con el sector privado,
velar porque se puedan aprovechar
los beneficios de las nuevas tecnologas,
en particular, las tecnologas de la informacin
y las telecomunicaciones
1. Telefona
Despus de la reestructuracin del sector de telecomunicaciones, realizada en
1996, Guatemala ha logrado importantes avances en este campo: a junio de 2005
el nmero de lneas telefnicas jas era 2.8 veces mayor que el de 1997, mientras
que el de lneas telefnicas mviles era igual a 54.6 veces la cantidad existente
en el ao 1997, segn datos de la SIT.
Con la vigencia de la Ley de Telecomunicaciones se abri el camino para el
desarrollo del sector y de nuevas tecnologas de la informacin; asimismo, suprimi
por completo las barreras a la competencia y todas las restricciones regulatorias
sobre precios, logrando as mayor ecien cia. De esa cuenta, en Guatemala el tiempo
de espera para la obten cin de lneas telefnicas se redujo a 20 das.
99

Sin embargo, a la altura de 2004, la densidad telefnica de Guatemala es
inferior a la de sus vecinos, principalmente en cuanto a la telefona ja, de
acuerdo con datos de la Unin Internacional de Telecomunicaciones (UIT). En
cuanto a telefona ja en Guatemala, la densidad era inferior a la del promedio
de los pases centroamericanos, con excepcin de Honduras y Nicaragua, pero
el nmero de lneas mviles por cada 100 habitantes supera al de los pases del
grupo mencionado (ver grca siguiente)
99
Anteriormente demoraba hasta varios meses e incluso aos.
243
243
A pesar de la citada reestructuracin, Guatemala se encuentra rezagada en
el logro del acceso universal a las telecomunicaciones. En el rea rural, menos del
6% de los hogares poseen telfonos jos o celulares y menos del 20% disponen
de acceso a servicios telefnicos comunitarios. De hecho, segn estimaciones
realizadas con datos de la SIT y proyecciones del Censo 2002, el nmero de
telfonos jos por cada 100 habitantes, en el departamento de Guatemala, es de
29.9, mientras que en departamentos como Quich y Alta Verapaz, no se cuenta
ni siquiera con 2 lneas jas por cada 100 habitantes. La expansin rural de las
redes de los operadores no es signicativa, y hace necesario el subsidio estatal
para la inversin y operacin a mediano plazo. Pero aun siendo subsidiados, los
operadores han mostrado falta de inters debido a que las inversiones y los costos
de operacin son muy altos. El resultado: una baja utilizacin del servicio debido
a las altas tarifas y a la baja rentabilidad para el operador.
La infraestructura telefnica se concentra en el rea metropolitana, a lo largo
de los ejes interocenico e inter fronterizo, y en las cabeceras departamentales.
Para los operadores de servicios, el rea rural no constituye un segmento de
mercado atractivo para comercializar servicios de telefona ja, con la excepcin
de puntos estratgicos donde se puede concentrar trco telefnico de larga
distancia nacional e internacional. Aqu precisa traer a cuento que la poblacin
del rea rural se localiza en 23,887 comunidades, las cuales demandan servicios
de telefona bsica, para lo cual se requerira, al menos, 70,000 telfonos
Grfica IV-8. .Lneas telefnicas fijas y mviles
por cada 100 habitantes
Fuente: SIT y UIT.
(a)
(b)
244
244
comunitarios. Solamente una parte de la demanda de servicios pblicos est
satisfecha, principalmente por la cobertura de los proyectos subsidiados por el
Fondo para el Desarrollo de la Telefona (Fondetel). Actualmente, se considera
que alrededor del 50% del territorio rural de Guatemala carece de la cobertura
de los operadores, y ms del 50% de la poblacin pobre no tiene acceso fsico y
econmico a los servicios comunitarios de telefona bsica.
Fondetel inici sus actividades en 1998, como una unidad admi nistrativa
del Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda, y debe de ser un
medio para desarrollar la telefona rural. Durante su existencia, ha ejecutado en
20 departamentos 18 proyectos subsidiados, beneciando a ms de 1,300,000
habitantes de 1,923 comunidades, por medio de 4,846 puestos de servicio telefnico, su
mayora pblicos, de acceso comunitario, y el resto institucionales y de categora
residencial y comercial. El conjunto de benecios por los subsidios trasciende
la simple cantidad de telfonos subsidiados, ya que se traduce en potenciales
oportunidades para el desarrollo del pas en todas las regiones.
2. El acceso al Internet
Segn datos de la UIT, la tasa de usuarios de Internet por cada mil habitantes
creci en Guatemala de 1.7 usuarios a 5.9 entre 2001 y 2004. Desde la apertura
del comercio de las telecomunicaciones, ha habido un importante crecimiento
en el uso del Internet entre la poblacin del pas, ya que en 1996 las personas
usuarias se estimaban entre 4,400 y 5,000, y actualmente son aproximadamente
unas 756,000, segn estimaciones de la UIT.
No obstante los avances en las tecnologas de la informacin, los problemas
de desigualdad social y econmica se reproducen en la brechas en el acceso a los
servicios de telecomunicaciones; por ello, el desarrollo del Internet en Guatemala
se ha concentrado en los sectores medios altos de la poblacin. El contraste entre
los sectores urbano y rural es sumamente marcado, pues el servicio se presta
mayoritaria mente en la capital y algunas ciudades importantes, adems de otras
consideraciones, como la diferencia bsica en el tipo de acceso, de enlace y de
capacitacin de las personas. En ambos casos el sector rural tiene desventaja, y,
en general, sus integrantes estn menos sensibili zados con la tecnologa y los
enlaces disponibles maniestan baja capaci dad.
Estas diferencias se deben a varios factores, como la oferta tecno lgica exis tente (que
fuera de la capital es escasa o de insuciente calidad) y las tarifas. En trminos generales,
urge cerrar la brecha digital en Guatemala. Segn un estu dio del Banco Mundial,
288 municipios (de 332) carecen de acceso al servicio de banda ancha.
A nivel del Estado, el uso del Internet ha experimentado avances signica-
245
245
tivos en los ltimos aos, principalmente por el impulso al go bierno electrnico,
herramienta que favorece la gobernabilidad, al permitir una mejor interaccin
entre el gobierno y el pueblo soberano verbigracia ciudadanos, empresas y otras
organizaciones de la sociedad civil, dentro y fuera de las fronteras nacionales.
Tambin ha permitido la institu cionalizacin de los principios de gestin, tales
como la eciencia, la eca cia, la transparencia y la rendicin de cuentas de los
gobernantes (ver recuadro).
Recuadro VIII-4. .Herramientas importantes para la transparencia,
eficiencia y eficacia del gasto y la inversin pblica:
el SIAF-SAG , el SNIP y el Sigob
La transparencia y calidad del gasto y de la inversin social son
determinantes para la reduccin de la pobreza. En los ltimos aos
se han desarrollado y puesto en marcha herramientas importantes
para ello, como el Sistema Integrado de Administracin Financiera
y Auditora Gubernamental (SIAF-SAG), Gobierno
(Sigob).
El SIAF-SAG
El Sistema Integrado de Administracin Financiera (a cargo del
Ministerio de Finanzas) y Auditora Gubernamental (a cargo de
la Contralora General de Cuentas) tiene como objetivo establecer
mecanismos que garanticen el uso transparente de los recursos del
Estado. La principal herramienta informtica para lograrlo es el
Sicoin (Sistema de Contabilidad Integrado) que, por medio de inter-
net, permite la consulta de las operaciones de ingresos y gastos del
Gobierno a fecha reciente, segn distintas clasicaciones. El acceso
a esta informacin facilita, de alguna manera, el trabajo de auditora
que pueden desempear distintos actores de la sociedad civil.
El SNIP
El Sistema Nacional de Inversin Pblica se inici en 2001 con el
propsito central de mejorar la eciencia en la asignacin de los re-
cursos de inversin del Presupuesto General de Ingresos y Egresos
del Estado. Debido a que este sistema responde a un conjunto espe-
cco de normas, instrucciones y procedimientos, responde de mejor
manera no solo a la necesidad de mejorar la calidad y eciencia de
las intervenciones pblicas, sino tambin a transparentar los procesos
y mecanismos adoptados.
El Sigob
246
246
Por otra parte, el Gobierno de Guatemala ha incorporado como eje estratgico
en la reforma del Estado las nuevas tecnologas de informacin y comunicacin.
En ese sentido, en algunas instituciones pblicas se ha impulsado el desarrollo
tecnolgico y estratgicamente se lo ha empezado a aplicar en diversas actividades.
Por ejemplo:
La Superintendencia de Administracin Tributaria -SAT-, con sus sistemas de
informacin en lnea Infosat; el sistema de presentacin de pago de tributos
en forma electrnica BancaSAT y la pliza electrnica.
El Ministerio de Finanzas Pblicas, con el Sistema Integrado de Administracin
Financiera y el portal Guatecompras.
La Municipalidad de Guatemala, con la implementacin de un sistema en lnea
que permite a los usuarios realizar consultas sobre diversos trmites.
El Ministerio de Economa, que pone a disposicin diversos sistemas en lnea
como La Caja de Herramientas y Diaco en Lnea.
El Congreso de la Repblica, cuyo sitio de Internet permite el acceso de los
ciudadanos a la legislacin guatemalteca y proporciona vnculos relacionados
con los temas de interaccin ciudadana y transparencia.
El Banco de Guatemala, con sus recursos de consulta de informacin y datos
estadsticos en lnea.
Estas nuevas herramientas estn permitiendo al Estado asumir un nuevo
papel dentro del contexto del desarrollo tecnolgico, lo cual le facilita llegar a
la sociedad de mejor forma y con los menores costos.
Pero, pese a estos avances el Gobierno en general tiene una presencia
limitada en el Internet, con una mayora de sitios web que prestan informacin
general acerca de las entidades del gobierno, publican informacin de inters y
referencia, y en algunos casos, proporcionan formularios o hacen posible el acceso
El Sistema de Metas de Gobierno es un sistema de infor-
macin en lnea que permite dar un mejor seguimiento, tanto
por parte de la Presidencia como de la ciudadana, a las metas
presidenciales. Esta herramienta informtica, orientada a
temas sociales, opera mediante la interaccin de una red de
funcionarios (gerentes de meta y coordinadores institucio-
nales) que reportan y actualizan constantemente el avance
y el logro de las metas. El Sigob ayuda por lo tanto a reducir
la brecha entre los objetivos y la capacidad operacional, as
247
247
a un correo electrnico para consultas generales, pero todava es insignicante
el uso de las dems modalidades que ofrecen estas nuevas tecnologas.
Por su parte, el Programa Nacional de Competitividad -PRONACOM-, ha
estado trabajando en proyectos para cerrar la brecha digital, y para tal efecto,
ha apoyado en el Programa de Apoyo a la Innovacin Tecnolgica, que tiene por
objetivo aumentar la productividad y la competitividad de las pequeas y medianas
empresas -PYMES- a travs del nanciamiento de nuevas tecnologas.
Recuadro VIII-5. CONTACTO: Centros de negocios electrnicos para
pequeos empresarios
USAID est ayudando a desarrollar la franquicia de los Centros Electrnicos
de Negocios CONTACTO para ayudar a que los empresarios de Guatemala
sean exitosos. El modelo incorpora el establecimiento de alianzas entre
socios de los sectores pbli co y privado que estn invirtiendo en 30
ubicaciones estrat gicas de Guatemala. USAID ha nanciado infraestruc tura,
programas de computacin, capacitacin y licencias para equipo de
cmputo, en tanto que Agexpront proporciona capacitacin permanente
a los socios en el proceso de exporta cin. Los propietarios locales de los
Centros de Negocios invier ten el valor de la franquicia de los mismos y
se compro me ten a cubrir los gastos permanentes de administracin.
A mediados de 2005 existan treinta centros de negocios, seis de ellos ubicados
estratgicamente en comunidades rurales pobres. Miles de jvenes y
adultos que viven en condiciones precarias tienen ahora acceso a servicios de
Internet, incluyen do cursos a distancia, comercio electrnico, diseo de
pginas web, as como apoyo administrativo y tcnico. Eventualmente
se incluir la videoconferencia para ayudar a los pequeos y medianos
empresarios, estudiantes y otros beneciarios a realizar sus actividades
comerciales y educativas.
Fuente: pgina web de USAID Guatemala.
TZIKIN
De acuerdo a la cosmovisin maya, el Tzikin es el nawal que rige la
economa, el bienestar y el desarrollo econmico. El da Tzikin en
el calendario maya es propicio para pedir por el bienestar material y
espiritual y superar la pobreza. Simboliza el pjaro guardin de todas
las tierras mayas, la libertad, el mensajero, el tesoro, la suerte y el
dinero.
IX. Los compromisos para el desarrollo:
los costos por asumir
251
LAS CONDICIONES PARA EL DESARROLLO: LOS COSTOS POR ASUMIR
251
IX. Las condiciones para el desarrollo:
los costos por asumir
Este captulo presenta los resultados de un esfuerzo por predecir el cumplimiento
de los ODM y el costo nanciero que representara tal cumplimiento. El modelaje
adoptado permite identicar medidas polticas conducentes al logro de las Metas
a partir de los datos disponibles.
Ciertamente, la identicacin de las polticas no excluye la posibilidad de la
aplicacin de otro tipo de medidas que afecten la evolucin de los ODM. Se trata,
en verdad, de la constitucin de una base para la generacin de una discusin
informada sobre el tema, en cuanto a las polticas y condiciones necesarias para
avanzar hacia el cumplimiento de los ODM.
A. Cul es el mensaje central del modelo de aplicacin
multisectorial para el caso de Guatemala?
Resulta imprescindible integrar polticas de crecimiento pro-pobre, programas
redistributivos y polticas sociales adicionales, a n de mejorar sustantivamente,
en los prximos diez aos, la situacin de los pobres y excluidos de Guatemala.
La adopcin de medidas aisladas en una sola direccin sera insuciente para
alcanzar los ODM, o resultara extremadamente costosa. La ecacia institucional
pudiera mejorarse o empeorarse en los prximos diez aos, lo que redundara en
menores o mayores costos que los estimados.
Debe recordarse que la identicacin de posibles intervenciones para
coadyuvar a la obtencin de los ODM desde los modelos no sustituye la necesidad
de realizar evaluaciones de impacto, costo y efectividad de las diversas medidas
de poltica que se plantean, esfuerzos que, por su complejidad, escaparon a la
naturaleza del presente estudio.
En este se plantea que, adoptando un escenario de crecimiento del 5%,
esta mxima mejora se encuentra muy prxima a la meta establecida para tres
indicadores (tasa neta de matrcula primaria, y paridad de gnero en la educacin
secundaria y superior), por lo que resulta posible armar que las Metas pueden
alcanzarse, prcticamente, para 7 de los 10 indicadores analizados. En lo que
respecta a los indicadores asociados con el grado de alfabetizacin y la tasa de
mortalidad materna, la mxima mejora que cabe alcanzar mantiene una diferencia
signicativa respecto a la Meta, incluso segn el escenario de crecimiento ms
optimista.
252
252
B. El panorama que ofrecen los modelos
Guatemala podra alcanzar la mayora de las Metas del Milenio al 2015, si:
se acelerara el actual ritmo de crecimiento econmico
se emprendieran polticas complementarias de redistribucin de ingresos y
se realizara un conjunto de polticas sociales adicionales de comprobada efectividad
y que posean una estrecha coordinacin mutua.
La vulnerabilidad de la pobreza en Guatemala no puede ser abordada nicamente
desde los diferentes sectores involucrados. Slo formulando y ejecutando
coordinadamente polticas multidimen sionales de crecimiento econmico,
educacin, gnero, salud, inclusin de los pueblos indgenas, nutricin y
redistribucin, que aprovechen al mximo las sinergias de las intervenciones
pblicas, ser posible encontrar una salida sostenible del estado de exclusin
que sufre actualmente ms de la mitad de la poblacin guatemalteca.
nicamente explotando las interrelaciones existentes entre el crecimiento
econmico, la redistribucin de ingresos y las polticas sociales adicionales, se
podr obtener una conciencia clara de las limitaciones que enfrenta y las posibilidades
que tiene Guatemala de lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
En cuanto al clculo del nanciamiento de las Metas del Milenio, abarc: a.
Erradicar la pobreza extrema (Meta 1), b. Erradicar el hambre (Meta 2), c. Lograr
la educacin primaria universal (Meta 3), d. Eliminar las desigualdades entre los
gneros para todos los niveles de enseanza (Meta 4), e. Reducir la mortalidad
infantil (Meta 5) y f. Reducir la mortalidad materna (Meta 6). Se tomaron en
cuenta distintos escenarios de impacto de crecimiento econmico y reduccin
de la desigualdad para Guatemala, durante el perodo 2006-2015, puede tener
sobre la pobreza, adems del impacto de polticas sociales adicionales sobre los
indicadores asociados al resto de metas.
100
Las simulaciones signican, al realizar proyecciones, simular algunas condiciones
dadas, como crecimiento econmico, evolucin de la equidad o polticas especcas que
afecten las variables.
253
253
C. Caractersticas del modelo de proyeccin
de las Metas del Milenio
El anlisis se ha basado en la construccin y estimacin de dos tipos de
modelos:
El modelo contable de simulacin
100
macro, utilizado para conocer la combinacin de
crecimiento sostenido en la economa y redis tribu cin de ingresos (entendida
como una cada en el coeciente de Gini) requerida para alcanzar la meta
asociada al primer indicador del milenio: reducir a la mitad la incidencia de
la pobreza en su dimensin monetaria, segn sea la lnea de pobreza que se
busca superar.
Los modelos microeconomtricos asociados a los indicadores, que se basaron
en la informacin estadstica contenida en las encuestas,
101
fueron construidos para
conocer cul es el conjunto de determinantes que mejor explica y/o determina
los indicadores asociados a las metas.
Al momento de evaluar de manera integral la evolucin registrada por los
indicadores, es posible distinguir dos escenarios:
Escenario sin Polticas Sociales Adicionales, donde solo se conside ran los
efectos del crecimiento y, de ser el caso, la redistribucin reque r i da para alcanzar
la meta de pobreza en su dimensin monetaria.
Escenario con Polticas Sociales Adicionales, donde se consideran (adems del
crecimiento y la redistribucin) los efectos de las inter venciones de poltica sectorial
introducidas con el objetivo de alcanzar todas las metas propuestas.
Especcamente, se identicaron 19 intervenciones que pueden coadyuvar al
cumplimiento de las Metas del Milenio. Estas variables de poltica se seleccionaron
por ser las que tienen mayor efectividad sobre ciertas Metas especcas en relacin
con su costo; en varios casos se reportaron intervenciones que afectan a ms de
una Meta, como el acceso al agua potable, por ejemplo. Una vez integrados los
modelos, result viable responder la principal interrogante de esta investigacin,
en particular, conocer la combinacin de polticas ms costo-efectivas para alcanzar
las Metas o, en todo caso, reducir al mnimo la distancia entre el valor de los
indicadores y las Metas.
101
Como ENCOVI y ENSMI.
254
254
Los costos asociados con las polticas redistributivas necesarias para alcanzar
la Meta de pobreza son menores conforme mayor es el crecimiento de la economa.
De hecho, con un crecimiento sostenido del 5% anual sera posible alcanzar la
Meta de pobreza extrema sin apelar a polticas redistributivas de corto plazo.
En lo que respecta a los logros asociados con cada indicador, cabe resaltar
que el crecimiento econmico por s solo no basta para garantizar el cumplimiento
de las Metas. Si bien un mayor crecimiento se traduce en una disminucin en
la magnitud y costo de las polticas sectoriales, estas mantienen una funcin
fundamental. Ms an, con el mximo esfuerzo posible solamente se lograra
alcanzar el 70% de las metas planteadas.
D. Cunto cuesta alcanzar las Metas
Como se ha armado, Guatemala tiene posibilidades de alcanzar un alto porcentaje
de las Metas del Milenio, para lo cual es necesaria una combinacin de crecimiento
econmico pro-pobre, programas de redistribucin y polticas sociales adicionales
a las ya existentes, con el objetivo de mejorar sustantivamente la situacin de
los grupos tradicionalmente excluidos, como la poblacin indgena y rural.
Para el cumplimiento de las metas de pobreza extrema, hambre, educacin,
gnero, mortalidad materna e infantil, se necesitaran recursos anuales de hasta
1.1% del PIB si la economa creciera a un ritmo del 3% anual en promedio,
Cuadro IX-1 Variables de poltica identificadas para alcanzar las
Metas del Milenio
Fuente: CIUP(2005)
255
255
mientras que si la economa creciera a tasas del 5% anual en promedio, el monto
de recursos se reducira a 0.6% del PIB anual. El monto de recursos, en el primer
caso, se compone de 0.4% del PIB de costos directos de redistribucin y 0.7%
de polticas sociales adicionales. En el segundo caso, los recursos proceden en
su totalidad de polticas sociales adicionales.
La introduccin de polticas sectoriales especcas constituye un elemento
necesario para que, en el mejor de los casos (en el escenario de crecimiento ms
optimista), en 4 de los 10 indicadores analizados se alcancen las metas propuestas
(reduccin de la desnutricin infantil, paridad entre nios y nias cursando la
educacin primaria, reduccin de la mortalidad infantil y la de nios menores a
cinco aos).
Si bien el crecimiento econmico reduce el costo de las polticas redistributivas
y de las polticas sociales adicionales, es insuciente por s solo. Incluso en el
escenario de mayor combinacin de esfuerzos, se podr lograr solamente un 70%
de las Metas planteadas. En este escenario sera posible alcanzar las Metas de
reduccin de la desnutricin infantil, paridad entre nios y nias cursando la
educacin primaria, reduccin de la mortalidad infantil y la de nios menores
de 5 aos. En el caso de algunos indicadores, aun en el ms optimista, sera
posible nicamente un resultado muy cercano a la Meta propuesta, como la tasa
neta de matrcula primaria, y la paridad de gnero en la educacin secundaria y
superior. En lo que respecta a los indicadores asociados con la mortalidad materna
y alfabetizacin, incluso en el escenario de crecimiento ms optimista ser imposible
alcanzarlos.
Cuadro IX-2 Escenarios de proyeccin
y costeo de las Metas del Milenio
Fuente: Estimaciones CIUP
(2005) basadas en cifras
ociales.
256
256
E. Simulaciones y costeo: las variables de poltica
identificadas
El ejercicio de simulacin y costeo identica un conjunto de variables de poltica
que pueden coadyuvar al cumplimiento de los ODM.
1. CRECIMIENTO EN LOS SECTORES PRODUCTIVOS Y ALCANCE DE LA META
Se discute mucho en los pases de Amrica Latina el hecho de que el crecimiento
econmico no ocurre de manera homognea, y que, en varios casos, los auges
relativos ocurren fundamentalmente en sectores extractivos, como la minera
y la electricidad, que tienden a generar poco empleo y reducir escasamente la
pobreza.
Por ello, se ha elaborado un modelo complementario que permite estimar
crecimientos diferenciados por sectores econmicos y, por tanto, impactos
diferenciados sobre las familias dependiendo del sector en que labora el jefe
del hogar. En el caso de Guatemala, en los ltimos quince aos, tres sectores
han crecido sistemticamente por encima del promedio nacional: a) explotacin
de minas y canteras, b) electricidad y agua, y c) transporte, almacenamiento y
comunicaciones.
La distribucin e incidencia de la pobreza asociadas a los sectores econmicos
donde se desenvuelven los individuos son muy heterogneas, cualquiera que sea
la lnea de pobreza que se considere. Tpicamente, la agricultura es el sector
econmico con la mayor concentracin de pobres y las incidencias de pobreza ms
altas, mientras que la minera muestra la menor cantidad de trabajadores pobres
e incidencias de pobreza relativamente bajas. El tipo de pregunta concreta que
podemos responder con el modelo es cunto disminuye el impacto del crecimiento
sobre la reduccin de la pobreza cuando existe un sesgo del crecimiento hacia
sectores como la minera, la electricidad, los transportes y las telecomunicaciones? La
pregunta consecuente que se debe responder es cunta redistribucin adicional
se necesitara para compensar este menor impacto y, todava, aspirar a lograr
las Metas del Milenio?
257
257
2. REDUCIR LA EXTREMA POBREZA A LA MITAD (LNEA DE POBREZA EXTREMA NACIONAL
El reto de alcanzar la Meta sin recurrir a polticas adicionales de distribucin
del ingreso implicara para la economa guatemalteca repetir el ritmo histrico
mximo de crecimiento registrado durante las dcadas de 1960 y 1970 (que fue
de 5.5% promedio anual).
102
Un escenario de crecimiento de 3% promedio anual
requerira ser complementado con una disminucin de la desigualdad de 5.3%,a
n de lograr la Meta internacional sealada. Si el creci miento de la econo ma
fuera sesgado hacia sectores que utilizan poca mano de obra, se necesitara una
redistribucin de ingresos an mayor (una cada de 7.5% en el coeciente de Gini)
para poder alcanzar la Meta del Milenio. Segn estos supuestos, los requerimientos
de redistribucin directa osci la ran entre 0.4% y 0.5% del PIB (767.25 a 1046.25
millones de quetzales102 anuales promedio).
Cuadro IX-3 Guatemala: simulaciones 2005-2015
Meta de incidencia de pobreza extrema (9%)
Elaboracin: CIUP(2005)
basada en la ENCOVI y datos
del BANGUAT
En la grca, la lnea azul representa la lnea de isopobreza, que contiene
las combinaciones posibles entre crecimiento y mejoras en la equidad, necesarias para
alcanzar la meta de disminucin de la pobreza extrema. Como se puede observar,
para alcanzar la Meta sin ningn cambio en la distribucin del ingreso, donde
el eje vertical es cero, se necesitara un crecimiento econmico de poco ms del
4.9%. Un crecimiento pro pobreza, sera, en todo caso, por medio de los sectores
intensos en mano de obra, como la agricultura.
102
Estos escenarios se estimaron tomando en cuenta el dato de pobreza extrema para el 2000
(16%), por lo que el pas debera haber crecido, del 2005 al 2015 a una tasa de 5.4. Sin
embargo, de acuerdo con la estimacin de pobreza 2004 (21.5%), el crecimiento debera
ser mayor; dicha armacin no puede ser categrica hasta contar con mediciones ms
conables como la ENCOVI/2006, que adicionalmente podra rescatar los efectos de la
tormenta Stan.
258
258
3. REDUCIR A LA MITAD DE LA POBREZA (LNEA DE POBREZA NACIONAL)
Si se empleara el indicador de pobreza crtica como punto de partida, la economa
guatemalteca necesitara crecer a una tasa anual de 5.9% en los prximos 10
aos para poder obtener en 2015 la Meta de 30.8% de pobreza total. Este reto,
al igual que en el caso anterior, implicara para Guatemala superar ampliamente
su ritmo histrico mximo de crecimiento. Por otro lado, un crecimiento de 3%
prome dio anual necesitara ser complementado con una vigorosa redistribucin
del ingreso (una cada del coeciente de Gini en 44.6%) a n de poder alcanzar
esta Meta. Ms an, si el crecimiento de la economa fuera sesgado hacia sectores
que no son intensivos en mano de obra, se necesitara una redistribucin de
ingresos mayor (una cada de 55.4% en el coeciente de Gini) para obtener la
Meta planteada. En dicho escenario, los requerimientos de redistribucin directa
asociados uctuaran entre 3.8% y 4.3% del PIB (969 a 1,112 millones de dlares
anuales promedio).
Grfica IX -1 Guatemala: Isopobreza, pobreza extrema
Fuente: Elaboracin: CIUP
basada en datos de Encovi
2000 y BANGUAT.
259
259
4. IMPACTO DE LA REDUCCIN DE LA POBREZA EN LAS OTRAS METAS.
Tanto el crecimiento como la equidad afectan el gasto y el consumo de las familias.
Por ejemplo, en las zonas rurales el consumo hogareo es muy importante, dado
que un aumento del 1% disminuye la probabilidad de desnutricin en un 0.53%.
En este sentido, los escenarios de crecimiento econmico futuro planteados inuirn
en las tasas de crecimiento del consumo de los hogares, y estas, a su vez, incidirn
en la reduccin de la desnutricin infantil, las condiciones de salud y la educacin
de las personas. Los ODM afectan de forma directa los siguientes aspectos:
Desnutricin:
Porcentaje de nios menores de 5 aos con peso inferior al normal
Educacin e igualdad de gnero:
Probabilidad de estar cursando primaria entre los 7 y los 12 aos
Probabilidad de estar cursando algn grado de primaria en edad
normativa entre los 7 y los 12 aos
Probabilidad de estar cursando secundaria entre los 13 y los 17 aos
Probabilidad de estar cursando algn grado de secundaria en edad
normativa entre los 13 y los 17 aos
Probabilidad de tener 13 aos y haber completado la primaria
Probabilidad de tener 18 aos y haber completado la secundaria
Proporcin de personas alfabetas entre los 15 y los 24 aos
Proporcin de personas mayores de 17 aos que estn cursando
educacin superior
Grfica IX-2 Guatemala: Isopobreza, pobreza total nacional
Fuente: Elaboracin: CIUP
basada en datos de Encovi
2000 y BANGUAT.
260
260
Proporcin de mujeres mayores de 15 aos trabajando en el sector
no agrcola
Mortalidad infantil y salud materna:
Proporcin de partos atendidos por personal calicado
5. VARIABLES DE POLTICAS EDUCATIVAS Y EQUIDAD DE GNERO EN LA EDUCACIN
Los resultados muestran que la culminacin de la educacin primaria por parte de
padres y madres de familia ayudara a disminuir la desnutricin infantil.
Por otro lado, entre los determinantes socioeconmicos del alfabetismo
entre los 15 y los 24 aos se encuentran el gnero, el lugar de nacimiento, el
tipo de vivienda y el gasto per cpita del hogar. Asimismo, se observa que si el
idioma materno es el espaol, o si se es bilinge, la probabilidad de ser alfabeto
es mayor.
En las variables relacionadas con programas sociales que incentivan la
asistencia a la educacin primaria de los nios entre 7 y 12 aos, se encuentra
que programas como la provisin de galleta, desayuno escolar, bolsa y becas
inuyen positivamente.
En cuanto al interfase entre las metas de educacin y nutricin: nios y
jvenes mejor educados con el tiempo se convertirn en padres mejor educados,
los que, a su vez, lograrn criar hijos mejor nutridos. Para el caso de las mujeres,
el grado de alfabetizacin del padre afecta positivamente la probabilidad de que
los hijos sean alfabetas. Nuevamente se entrecruzan distintas dimensiones de
los ODM.
Los modelos sealan a la lactancia materna exclusiva como una prctica
importante que coadyuvara en la reduccin de la desnutricin global infantil.
En este sentido, ser prioritario invertir en programas, destinados a mujeres en
edad frtil, acerca de los benecios de la lactancia materna exclusiva durante los
primeros seis meses de edad de los nios.
Con el objetivo de complementar el anlisis del tema educativo, as como
el de igualdad de gnero, y, a su vez, construir indicadores relacionados con la
educacin que sirvan de variables explicativas para otros modelos, se disearon
indicadores complementarios como: la probabilidad de haber terminado la
secundaria en edad normativa; la probabilidad de tener estudios superiores, y
las probabilidades de estar cursando algn grado de primaria o secundaria en
edad normativa.
Las variables educativas afectaron los siguientes ODM:
Desnutricin:
Porcentaje de nios menores de 5 aos con peso inferior al normal
261
261
Educacin e igualdad de gnero:
Proporcin de mujeres mayores de 15 aos trabajando en el sector
no agrcola
Mortalidad infantil y salud materna:
Proporcin de partos atendidos por personal calicado
6. VARIABLES DE POLTICAS DE SALUD
Las inversiones en infraestructura bsica de salud, adems de afectar directamente
los indicadores de salud materna e infantil, impactan indirectamente los niveles
de nutricin.
De acuerdo con las estimaciones realizadas, hay una importante relacin
entre el acercamiento de la madre al establecimiento de salud y la probabilidad de
vacunar a su (s) hijo(s): aquellas madres que se someten a controles posnatales
son tambin las ms proclives a vacunarlos. La disponibilidad de establecimientos
de salud, aunque no cuenten con los recursos fsicos y humanos completos (dado
que la vacunacin consiste en un procedimiento mdico sencillo), tambin mejora
la probabilidad de que los nios sean vacunados en el primer ao de vida.
La mortalidad en el primer ao de vida se halla ntimamente vincu la da con
los cuidados de la gestante y el recin nacido, segn los resultados del modelo
estimado. El parto institucional es clave para explicar este fenmeno, as como
aquellos factores que determinan que dicho tipo de parto se produzca efectivamente.
La lactancia exclusiva es tambin un elemento importante para reducir la mortalidad
en los primeros meses de vida, dada la tendencia, especialmente en zonas rurales,
de complementar la lactancia con alimentos y lquidos no recomendables a esas
alturas de la vida del menor.
Los resultados del modelo de mortalidad de los nios menores de cinco aos
muestran, en cambio, que la misma se explica por variables relacionadas con las
prcticas de cuidado que recibe el nio en el hogar (informacin de la madre) y
en los servicios de salud; en este ltimo caso, no basta con que dichos servicios
estn disponibles, sino que deben contar con recursos humanos y fsicos comple-
tos y competentes. Asimismo, resulta importante la asistencia a los controles de
crecimiento y la inmunizacin.
La proporcin de nacimientos que fueron atendidos por personal con entrenamiento
mdico (mdicos o enfermeras) presenta una tendencia creciente en la ltima
dcada, aunque se aprecia un estancamiento entre las dos ltimas encuestas de
salud (1998/1999 y 2002). Este hecho resulta importante si se tiene en cuenta que
este personal puede prevenir, identicar y atender ecientemente una emergencia
obsttrica, la cual constituye la principal causa de muerte materna.
262
262
El parto atendido por un profesional de la salud se encuentra afectado por una
serie de variables relacionadas con las caractersticas socioeconmicas de la mujer
y su familia, como, por ejemplo, su educacin y la de su pareja, su condicin de
indgena (que reduce la probabilidad de atenderse con un profesional), la tenencia
de activos del hogar, entre otros factores. Asimismo se observa que aquellas mujeres
beneciadas con controles prenatales y que suelen usar mtodos modernos de
planicacin familiar, son ms proclives a buscar una atencin profesional del
parto. Finalmente, un mejor acceso a los servicios de salud en el municipio donde
vive la mujer, adecuadamente equipados y con el personal necesario, as como
el acceso a un seguro de salud, hacen ms probable que se cuente con un parto
atendido por un mdico o enfermera.
Debido a la carencia de informacin proveniente de encuestas de salud a
nivel individual sobre el tema de la mortalidad materna, se utiliz un modelo
municipal para estimar los determinantes de esta. Los resultados muestran que
el parto realizado por un profesional de la salud disminuye la mortalidad materna
y, por esta va, todas las otras variables que afectan la probabilidad de tener un
parto profesional inuyen indirectamente sobre el mencionado ratio.
En lo que se reere al impacto de las variables de poltica ms signicativas
para lograr avances en el ODM de salud, se encontr lo siguiente:
1. Controles prenatales
2. Controles postnatales
3. Acceso a establecimientos de salud en el municipio
4. Asistencia del parto por personal calicado
5. Meses de lactancia exclusiva
6. Controles de crecimiento de nios.
7. Vacunacin contra el sarampin
8. Seguro de salud
9. Acceso a un adecuado servicio de desage de aguas servidas
10. Acceso a un adecuado servicio de agua potable
7. ACCESO DEL HOGAR A ADECUADOS SERVICIOS BSICOS: ELECTRICIDAD, AGUA Y SANEAMIENTO
El acceso al agua potable y a sistemas de saneamiento adecuados est asociado
con la mayora de ODM de salud, educacin y desnu tricin infantil. De all proviene
el hecho de incluir metas especcas de aumento de cobertura de agua potable y
saneamiento dentro de los ODM. No solo se trata de una necesidad bsica insatis fecha
de los pobres, sino que su acceso produce innumerables benecios en la salud y
nutricin de sus familias.
263
263
En cuanto a las variables de poltica que resultan signicativas para la
educacin y alfabetismo, se observa que el acceso a adecuados servicios bsicos
(electricidad, agua y saneamiento) es fundamental, y segn el rea geogrca
donde se reside, mejora la probabilidad de ser alfabeto, condicionada, desde luego,
por los servicios bsicos, as como la suciencia y adecuada oferta educativa, en
especial en las zonas rurales.
El acceso de los hogares a adecuados servicios de electricidad y saneamiento,
que en parte son responsabilidad de la autoridad pblica, mejora las condiciones
para que los nios puedan desempearse satis fac toriamente en sus estudios,
y por lo tanto, aumenta la probabi lidad de estar cursando la primaria en edad
normativa.
En este sentido, conviene precisar que la probabilidad de que un nio entre
7 y 12 aos est cursando primaria se puede ver afectada por las variables socio-
econmicas, como el gasto per cpita del hogar, el gnero, y por los factores
aso cia dos con el acceso a adecuados servicios bsicos (electricidad, agua y
saneamiento).
En el rea de salud, es signicativo que las necesidades bsicas insatisfechas
en materia de agua, as como el hecho de ser indgena, incrementan la muerte
materna.
264
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Siglas y acrnimos
AECI Agencia Espaola de Cooperacin Internacional
Agexpront Asociacin Gremial de Exportadores de Productos no Tradicionales
AGOG Asociacin de Ginecologa y Obstetricia de Guatemala
AID Agencia Internacional para el Desarrollo
AIDPI Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas
ANAM Asociacin Nacional de Municipalidades
Aprofam Asociacin Pro Bienestar de la Familia
Asies Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales
Banguat Banco de Guatemala
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BM Banco Mundial
Calas Centro de Accin Legal, Ambiental y Social de Guatemala
CCAD Comisin Centroamericana de Ambiente y Desarrollo
CCRE Comisin Consultiva de Reforma Educativa
CDB Convencin de Diversidad Biolgica
CDC Center for Disease Control
CEDAW Convention for the Elimination of Discrimination Against Women
Cedlas Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales de la
Universidad Nacional de La Plata (Argentina)
Cemec Centro de Evaluacin y Monitoreo del Conap
Cepal Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
CES Centro de Estudios en Salud
Cicam Centro de Investigacin, Capacitacin y Apoyo a la Mujer
CIEN Centro de Investigaciones Econmicas Nacionales
Ciesar Centro de Investigacin Epidemiolgica en Salud Sexual y
Reproductiva
CINE Clasicacin Internacional Normalizada de la Educacin
Cirma Centro de Investigaciones Regionales de Mesoamrica
272
272
CIUP Centro de Investigaciones de la Universidad del Pacco (Per)
CNAP Comisin Nacional de los Acuerdos de Paz
Cocodes Consejos Comunitarios de Desarrollo
Codedes Consejos Departamentales de Desarrollo
Codisra Comisin Presidencial contra la Discriminacin y el Racismo
contra los Pueblos Indgenas en Guatemala
Coeducas Comits Educativos
Comudes Consejos Municipales de Desarrollo
Conagrab Coordinadora Nacional de Productores de Granos Bsicos
Conagua Comisin Nacional de Coordinacin para el Recurso Agua
Conalfa Comit Nacional de Alfabetizacin
Conama Comisin Nacional del Medio Ambiente
Conap Consejo Nacional de reas Protegidas
Conasan Comisin Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional
Conavigua Comit Nacional de Viudas de Guatemala
Conred Coordinadora Nacional para la Reduccin de Desastres
Consan Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional
Copecas Comit Permanente de Coordinacin de Agua y Saneamiento
Copmagua Coordinadora de Organizaciones del Pueblo Maya de Guatemala
Copredeh Comisin Presidencial de Derechos Humanos
DEMI Defensora de la Mujer Indgena
Diaco Direccin de Informacin y Atencin al Consumidor
Dicade Direccin de Calidad y Desarrollo Educativo
Digebi Direccin General de Educacin Bilinge Intercultural
Digeex Direccin General de Educacin Extra Escolar
DOTS Siglas en ingls de Tratamiento Directamente Observado de Corta Duracin
Empagua Empresa Municipal de Agua
Encovi Encuesta Nacional de Condiciones de Vida
ENEI Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos (2002-2004)
ENS89 Encuesta Nacional Sociodemogrca (1989)
273
273
Ensmi Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil (varios aos)
ERP Estrategia de Reduccin de la Pobreza
FAO Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentacin
FIS Fondo de Inversin Social
FNCH Frente Nacional Contra el Hambre
FNUAP Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas
Fodigua Fondo de Desarrollo Indgena Guatemalteco
Fonagro Fondo Nacional para la Agricultura
Fonapaz Fondo Nacional de la Paz
Fondetel Fondo para el Desarrollo de la Telefona
Fontierras Fondo de Tierras
Funcafe undacin del Caf
Fundazcar Fundacin del Azcar
Funrural Fundacin para el Desarrollo Rural
GCI Gabinete de Cooperacin internacional
Giisan Grupo Interinstitucional de Informacin sobre Seguridad
Alimentaria y Nutricional
Guatecompras Sistema Electrnico de Compras Gubernamentales
HIPC Siglas en ingls de Pases Pobres Altamente Endeudados
Iarna Instituto de Agricultura Recursos Naturales y Ambiente (URL)
Idaeh Instituto de Antropologa, Etnologa e Historia
IGSS Instituto Guatemalteco de Seguridad Social
INAB Instituto Nacional de Bosques
Incap Instituto de Nutricin de Centroamrica y Panam
INDH Informe Nacional de Desarrollo Humano
INE Instituto Nacional de Estadstica
Infom Instituto Nacional de Fomento Municipal
MAGA Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin
MARN Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales
274
274
MCIV Ministerio de Comunicaciones Infraestructura y Vivienda
Mecovi Programa para el Mejoramiento de las Encuestas y la Medicin
de las Condiciones de Vida en Amrica Latina del BID, el BM y la Cepal
Medir Proyecto Measuring Educational Indicators and Results
MEM Ministerio de Energa y Minas
Mertu/G Medical Entomology Research and Training Unit/Guatemala
Mineco Ministerio de Economa
Mineduc Ministerio de Educacin
Minn Ministerio de Finanzas Pblicas
Minrex Ministerio de Relaciones Exteriores
Minugua Misin de las Naciones Unidas para Guatemala
MSPAS Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social
NHCS Siglas en ingls del Centro Nacional de Estadsticas de la
Salud del Gobierno de los Estados Unidos
ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio
OIT Organizacin Internacional del Trabajo
Olade Organizacin Latino Americana de Energa
OMS Organizacin Mundial de la Salud
ONU Organizacin de las Naciones Unidas
Onusida Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH/SIDA
OPS Organizacin Panamericana de la Salud
Paebi Programa de Acceso a la Educacin Bilinge Intercultural
PAFG Plan de Accin Forestal para Guatemala
Pasca Programa de Accin SIDA de Centroamrica
Pasmo Acrnimo en ingles de Pan American Social Marketing
Organisation
Paysa Proyecto de Agua Potable y Saneamiento del Altiplano
PEN Plan Estratgico Nacional sobre el VIH/SIDA
Pinfor Programa de Incentivos Forestales
PMA Programa Mundial de Alimentos
PNM Programa Nacional de Malaria
PNS Programa Nacional de ITS/VIH/SIDA
PNSR Programa Nacional de Salud Reproductiva
PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
PNUD-INDH Ocina Nacional del Informe de Desarrollo Humano
en Guatemala del PNUD
PPA Paridad del poder adquisitivo
Proase Programa de Apoyo al Sector Educativo en Guatemala
Pronacom Programa Nacional de Competitividad
Pronade Programa Nacional de Autogestin Educativa
Propevi Programa de Prevencin de la Violencia Intrafamiliar
RD-Cafta Tratado de Libre Comercio entre los Estados Unidos de Amrica
y las repblicas de Guatemala, El Salvador, Honduras,
Nicaragua, Costa Rica y Repblica Dominicana.
SBS Secretara de Bienestar Social
SCEP Secretara de Coordinacin Ejecutiva de la Presidencia
Segeplan Secretara General de Planicacin y Programacin de la
Presidencia de la Repblica
SEN Sistema Estadstico Nacional
Sepaz Secretara de la Paz
Seprem Secretaria Presidencial de la Mujer
Sesan Secretara de Seguridad Alimentaria y Nutricional de la Presidencia
Sida Sndrome de Inmunodeciencia Adquirida
Sieca Secretara de Integracin Econmica Centroamericana
Sigap Sistema Guatemalteco de reas Protegidas
Sigob Sistema de Metas de Gobierno
Sigsa Sistema de Informacin Gerencial de Salud
Simac Sistema Nacional de Mejoramiento del Recurso Humano y
Adecuacin Curricular
Sinasan Sistema Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional
276
276
SIT Superintendencia de Telecomunicaciones
SNU Sistema de Naciones Unidas en Guatemala
Sosep Secretara de Obras Sociales de la Esposa del Presidente
TSE Tribunal Supremo Electoral
UE Unin Europea
UIT Unin Internacional de Telecomunicaciones
Unamg Unin Nacional de Mujeres Guatemaltecas
Unepar Programa de Acueductos Rurales
Unesco Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin,
la Ciencia y la Cultura
Unicef Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
Unifem Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer
URL Universidad Rafael Landivar
USAC Universidad de San Carlos de Guatemala
USAID United States Agency for International Development
UVG Universidad del Valle de Guatemala
VIH Virus de la Inmunodeciencia Humana
277
277
Anexos
Anexo 1. Los ODM de un vistazo
Explicacin
278
278
Anexo 2. Estadsticas de los ODM
(promedios nacionales)
279
279
Nota: Las encuestas y censos marcados con un asterisco (*) fueron realizadas por INE.

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