Edson Luciani de Oliveira

1
* Artigo recebido em 12/09/2011
Aprovado em 08/11/2011
1
Mestre e Doutorando em Direito Tributrio
PUCPR. Auditor Fiscal Secretaria da Fazenda
PR.
doi: 10.5102/rbpp.v2i1.1585
O direito fnanceiro, tributrio
e polticas pblicas: uma anlise conjunta
alm do texto legal*
The fnancial and tax law, public policy:
a joint analysis beyond the legal text
Resumo
O presente texto busca uma viso ampla da estrutura jurdico-tribu-
tria que leve efccia do oramento aprovado da norma tributria vlida e
efcaz, perante a escassez dos recursos e a demanda social incessante. Este arti-
go no se baseia apenas na implementao de uma teoria normativa, rigorosa
na utilizao da linguagem (alis, necessria e oportunamente edifcada), mas
alheia s questes sociais, isolada em si prpria, hoje insufciente e insensvel
aos problemas de Justia; aquela teoria vinculada mesma opo metodo-
lgica que faz distino entre o papel do jurista (anlise fria da norma) e do
flsofo (consequncias sociais da norma). No universo dos mtodos existen-
tes, refete-se dialeticamente acerca da necessidade de se pensar na correta
aplicao dos recursos pblicos, no somente com apoio no texto da lei. Atu-
almente, o cidado percebe que a carga tributria brasileira alta e a aplicao
dos recursos pblicos no adequada. Pode-se dizer que houve um distan-
ciamento entre a pedagogia do Direito Tributrio brasileiro, dotado de um
legalismo formal marcante (com refexos inclusive na construo da norma
tributria) e a percepo pblica, talvez quando se afrmara que o tributo era
imposto pelo poder do Estado e no por sua razo de ser que a correta apli-
cao desse recurso (causa impositionis), especialmente em Polticas Pblicas.
A interdisciplinaridade, nos moldes que aqui se apresenta, com a utilizao de
elementos estatsticos, econmicos e breves consideraes de cunho poltico,
talvez ainda no esteja madura para oferecer elementos defnitivos para a an-
lise jurdica , mas um diferente prisma que se prope. E, conclusivamente,
pode-se dizer que tal anlise com suporte em vrias cincias possvel.
Palavras-chave: Arrecadao tributria. Recursos para polticas pblicas.
Causa impositionis. Anlise conjunta.
Abstract
Tis paper searchs a broad overview of the tax-legal structure that le-
ads to ef cacy of approved budget, of valid tax rule and ef cient before the
scarceness of resources and the social constant demand. Tis article is not
based (only) in the implementation of a normative theory, the rigor ous use
of language (in fact, built necessary and opportunely), but distant of social
issues, isolated in itself, insuf cient today and insensible to the problems of
Justice; theory linked to the same methodological analysis that distinguishes
between the role of the jurist (cold analysis of the rule) and philosopher (so-
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cial consequences of the rule). In the universe of existing
methods, dialectically refected on the need to think about
the correct use of public resources not only with support
of law. Currently the brazilian cityzen thinks the Brazilian
tax burden is high and the use of public resources is not
adequate. It can be said that there was a gap between the
pedagogy of the Brazilian Tax Law, with a formal legalism
(with consequences including the construction of the tax
text) and public perception, perhaps when it asserted that
the tax was imposed by state power and not because of
main raison, which is the correct application of this re-
source (causa impositionis), in Public Policy especially.
Interdisciplinarity, in the manner presented here, with the
use of statistical, economic and brief considerations of a
political nature, perhaps not yet ripe to provide elements
for the fnal juridic review. But it is a diferent prism that
is proposed. And conclusively it can say that such analysis
with support by various sciences is possible.
Keywords: Tax collection. Resources for public policy.
Causa impositionis. Joint review.
1 Introduo
A Constituio Brasileira de 1988 signifcou so-
ciedade nacional mais do que um smbolo da retomada
de sua vida democrtica e poltica. Trouxe em seu bojo
comandos normativos que revelam seu cunho social,
uma vez que vrios de seus dispositivos preveem a im-
portncia das polticas pblicas, dos programas sociais,
enfm, dos direitos que visem benefciar o cidado em to-
dos os aspectos de sua vida.
Ocorre, contudo, que toda a estruturao de pol-
ticas eminentemente pblicas tem suporte na arrecada-
o e nos planos oramentrios do pas.
comum ouvir-se que o pas possui uma carga
tributria altssima, mas cabe questionar o porqu da po-
pulao brasileira possuir a percepo de que os recursos
no so bem aplicados
2
. Interessa observar onde estaria a
maior demanda ou insatisfao com a aplicao dos re-
cursos. Muitas perguntas deveriam ser respondidas pelo
2
Interessante pesquisa foi efetuada pela Escola de Administra-
o Fazendria ESAF do Ministrio da Fazenda. Alguns da-
dos foram levantados acerca da percepo dos contribuintes
brasileiros:
Direito
3
e no apenas pela Sociologia, por exemplo, acer-
ca da arrecadao, fscalizao e aplicao do que foi re-
tirado da populao. Ademais, outros aspectos deveriam
ser abordados como o carter ideolgico, poltico, admi-
nistrativo e at eleitoral das decises envolvidas.
Mas neste estudo, busca-se evidenciar a impor-
tncia do respeito aos parmetros oramentrios, dada a
tributao efetuada e observar muitas vezes que a popula-
o percebe que os tributos no so devidamente aplica-
dos em meio s demandas constantes e aos recursos cada
vez mais escassos. Hoje as decises das Cortes Judiciais
Superiores do pas sobre a destinao dos recursos cui-
dam no apenas da fria letra da lei, mas buscam o sopesar
dos interesses, o equilbrio fscal (com a lei de Responsa-
bilidade Fiscal) e invocam diversos princpios como o da
Reserva do Possvel, da Dignidade da Pessoa Humana. E
neste ambiente que os Direitos Oramentrio, Financei-
ro e Tributrio esto insertos.
Do ponto de vista doutrinrio, costuma-se asso-
ciar o Direito Financeiro ao estudo da entrada e sada de
recursos, e tambm ao tratamento oramentrio envolvi-
do. Assim sendo, o Direito Financeiro mais amplo que
o Direito Tributrio, pois no trata apenas da anlise da
entrada de valores aos cofres pblicos (tarefa que cabe ao
Direito Tributrio), mas vai alm ao estudar a destinao
dos recursos arrecadados.
- Cerca de 30% das pessoas que responderam pesquisa con-
sideram que no pagam impostos p. 27 (mesmo incluindo-
se o ICMS e as contribuies sociais);
- Os tributos mais lembrados foram o Imposto Predial Ter-
ritorial Urbano - IPTU e o Imposto Sobre a Propriedade de
Veculos Automotores - IPVA, justamente menos signifcati-
vos que o Imposto de Renda - IR e o Imposto sobre as opera-
es de circulao de mercadorias e servios - ICMS para os
cofres pblicos p 29. A partir de: ESCOLA DE ADMINIS-
TRAO FAZENDRIA (ESAF). Percepo sobre a poltica
fscal brasileira, Braslia, p. 27-29, jun. 2010. Disponvel em:
<http://www.esaf.fazenda.gov.br/esafsite/Pos_graduacao2/
documentos/Pesquisa_de_Percepcao_da_Politica_Fiscal_v_
Internet_09_ago_10.pdf.> Acesso em: 17 out. 2010.
3
[...] h que se destacar que o maior dfcit da pouca pro-
duo cientfco-jurdica brasileira, ou seja, aquele que mais
acentuadamente marca a defasagem das pesquisas jurdicas
em face das demais cincias, o decorrente da ausncia de
pesquisas empricas na cultura jurdica nacional, exceo
de rarssimos esforos de grupos de pesquisa, socilogos e
correntes terico-empricas pontualmente localizveis em al-
gumas instituies. BITTAR, Eduardo C. B. Metodologia da
pesquisa jurdica. 4. ed. So Paulo: Saraiva, 2005. p. 18.
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O direito fnanceiro, tributrio e polticas pblicas: uma anlise conjunta alm do texto legal
Ocorre que, sendo foco dos principais estudos, o
Direito Tributrio Brasileiro, por sua pedagogia domi-
nante nos ltimos anos, dado o legalismo formal, e bas-
tante alheio s questes de justia, fez esmaecer o sentido
da causa impositionis.
A principal preocupao deste estudo visa invo-
car um resgate histrico (e j se percebe que alguns esto
assim procedendo), ao dizer que os recursos retirados
da sociedade so justifcados juridicamente porque, no
apenas, assim est previsto em lei ou pelo poder estatal de
tributar. A tributao s faz sentido quando tais recursos
retornam sociedade por meio de benefcios, programas
e polticas pblicas.
O pas, ricamente desigual e empobrecido politi-
camente, deve contar com o Direito e com o Tributrio,
sobremaneira, como ferramenta de Justia, de imple-
mentao de polticas sociais. No mais pode conceb-
-lo como mero instrumento de anlise da subsuno. A
demarcao de sua cientifcidade foi tentada pela defesa
e em razo do direito positivado. Rechaou o antigo Jus-
naturalismo, distancia-se do Neoconstitucionalismo, mas
hoje esta viso pedaggica-tributria, recortada, mesmo
com a adoo de uma exigida e rigorosa linguagem tc-
nica se evidencia como algo insufciente, que no justifca
o todo ou as variadas dimenses envolvidas. Houve um
afastamento da razo de ser da tributao em nome do
tecnicismo dogmtico.
O Tributo e o Direito devem observar vrias di-
menses, no apenas quela pretensa e eminentemente
jurdica, sob pena de se distanciar do social, sua razo.
Como ensina Carnelutti :
Em suma, o Direito por fragmentos no Direi-
to, e sim uma parte do Direito; e a realidade da
parte exclui a realidade do todo. Isso quer dizer
que a decomposio do Direito um procedi-
mento necessrio de nossa cincia: mas pode
conduzir a gravssimos erros, se no for acom-
panhada do conhecimento de que o que ns
observamos mais cadver do Direito do que
Direito vivo, porque a vida, ou seja, a realidade
do Direito, no est em nenhuma parte, seno
no todo e em sua unidade. Para ver o Direito
vivo h que se subir o mais alto possvel, onde
o olho possa abarcar, quanto caiba, sua imensa
realidade.
4
4
CARNELUTTI, Francesco. Metodologia do Direito. Campi-
nas: Bookseller, 2000. p. 50-51.
Nessas linhas no se procura a justia na norma
individualizada, recortada. No se comenta se a incidn-
cia tributria, individualmente, foi justa ou moral. Os
contribuintes, em ltima anlise, querem que se concreti-
zem os comandos da Constituio, traduzindo em polti-
cas e programas sociais, os valores que lhes so retirados.
O Oramento, o Direito Tributrio e as informa-
es tcnicas advindas da Economia e da Estatstica ser-
vem de instrumento enriquecedor para um melhor exa-
me jurdico, quer dizer, na confeco, na aplicao e nos
resultados da norma.
Exemplos:
1. Se se sabe, por meio de dados estatsticos,
que os chamados impostos indiretos so altos e
que existe uma distribuio inadequada da car-
ga tributria brasileira (o mais pobre paga pro-
porcionalmente mais que o rico), o legislador
deve revisar o ordenamento tributrio;
2. Como se pode pensar sobre um conceito
de efeito de confsco previsto no art. 150, IV
da Constituio Federal de 1988 sem estudar
elementos econmicos (ou apenas elementos
normativos) para um caso concreto e eventual
uma deciso judicial?
Se a repartio tributria, por meio das rubricas
oramentrias (poucos recursos para reas prioritrias),
est constituda de forma que no haja retorno efciente
para a sociedade, o debate sobre a reforma oramentria
dever ser aprofundado. Note-se que o estudo do tribu-
to e sua destinao so temas centrais e aqui no se est
abordando uma eventual m gesto administrativa para
tais casos.
2 A causa impositionis na doutrina escolstica e
o esprito das leis de Montesquieu
Prez de Ayala
5
efetuou um interessante estudo
sobre os ensinamentos de Montesquieu comparando-os
com a causa impositionis da escolstica e as lies de So
Toms de Aquino.
Os fundamentos para o estabelecimento de um
imposto justo teriam como base: uma causa fnal, uma
causa efciente, uma causa material e uma causa formal.
So Toms de Aquino considerava a causa formal justa
5
PREZ DE AYALA, Jos Luis. Montesquieu y el derecho tribu-
tario moderno. Madrid: Dykinson, 2001. p. 17-25.
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quando se exigia dos sditos com igualdade e proporcio-
nalidade, segundo as capacidades de cada um. A causa
material dar-se-ia em razo dos bens gravados; e a causa
efciente fundar-se-ia na legitimidade da autoridade para
criar o imposto.
A causa fnal do imposto seria justifcada quando
estabelecesse uma utilidade comum que se estendesse a
todos. Recuando um pouco mais na Histria, interessante
destacar o pensamento de Aristteles (384 A. C. a 322 A.
C.), para que se possa religar
6
vrios elementos do co-
nhecimento humano:
Em todas as cincias e em todas as artes o alvo
um bem; e o maior dos bens acha-se principal-
mente naquela dentre todas as cincias que a
mais elevada; ora, essa cincia a Poltica, e o
bem em Poltica a justia, isto a utilidade
geral. Pensam os homens que a justia uma es-
pcie de igualdade e concordam, at certo ponto,
com os princpios flosfcos que expusemos em
nosso tratado de Moral. Nele explicamos o que
justia, e a que ela se aplica; e dissemos que a
igualdade no admite diferena alguma entre
aqueles que so iguais. Mas no se deve continuar
na ignorncia do que sejam a igualdade e a desi-
gualdade. , com efeito, um assunto to obscuro,
que interessa Filosofa Poltica.
7
(Grifo nosso)
O que se enfatiza que toda arrecadao se fun-
damenta em raciocnio construdo historicamente e que
precisa ser reconstrudo para que se possa ter a viso em
vrias dimenses, justifcando a aplicao dos tributos
recolhidos.
Desse ponto em diante, j se pode caminhar no
presente e verifcar como contextualizar as linhas histri-
cas anteriores, dado o Direito Positivado atual.
3 Ordenamento constitucional
A Constituio Brasileira possui diversas normas
que, na diviso proposta por Silva
8
assim de do:
I normas constitucionais de efccia plena;
II normas constitucionais de efccia contida;
III normas constitucionais de efccia limita-
da ou reduzida.
6
Expresso adotada por MORIN, Edgar. O mtodo 6: tica.
Porto Alegre: Sulina, 2011. p. 21.
7
ARISTTELES. A Poltica. So Paulo: Escala, 2000. p. 73.
(Coleo Mestres Pensadores).
8
SILVA, Jos Afonso da. Aplicabilidade das normas .constitu-
cionais. 5. ed. So Paulo: Malheiros, 2001. p. 82-83.
Como ensina o autor, as normas de efccia ple-
na tm aplicabilidade direta, imediata e integral. Desde a
entrada em vigor da Constituio, produzem todos seus
efeitos essenciais, todos seus objetivos, porque o legisla-
dor criou desde logo uma normatividade sufciente in-
cidindo direta e imediatamente sobra a matria que lhes
constitui objeto.
9
As normas de efccia contida possuiriam a apli-
cabilidade imediata, direta, mas no integral, porque es-
tariam sob restries previstas ou dependentes de regula-
mentao que contenha sua efccia e aplicabilidade. J as
de efccia limitada ou reduzida teriam a aplicabilidade
indireta, mediata e reduzida, visto que aguardariam uma
normatividade ulterior para lhes imprimir efccia.
As normas que tratam dos direitos sociais esta-
riam entre as de efccia limitada. Mas Silva
10
sustenta seu
carter imperativo e vinculativo. E, em outra passagem,
o mesmo autor busca apoio em outros pensadores para
destacar a importncia dos direitos sociais.
Entre ns, Pontes de Miranda e Alfredo Buzaid
no vacilaram no reconhecer-lhes juridicidade
e efccia. O primeiro, em texto j citado, fala
em regras jurdicas programticas como algo
que era poltico-partidrio, programtico, e
entrou no sistema jurdico, cerceando-se, com
isso, a atividade dos legisladores futuros, que
no assunto programado no podem ter outro
programa. O segundo incisivo quando afrma
ser errneo pretender distinguir, numa consti-
tuio, clusulas mandatrias e diretrias, pro-
gramticas ou de orientao, atribuindo-lhes
efccia jurdica diversa
11
A despeito de sua efccia limitada, as normas
assim chamadas programticas, que envolvam Direitos
Sociais, possuem imperatividade direta. Portanto, devem
ser encaradas as normas previstas nos art. 6 e 7, e os art.
193 a 232 da CF/88 que abrigam os dispositivos constitu-
cionais relativos aos Direitos e Ordem Social.
Como leciona Bucci, [...] os instrumentos ora-
mentrios dispostos na Constituio Federal, plano plu-
rianual (PPA), lei de diretrizes oramentrias (LDO) e
lei oramentria podem ser considerados as expresses
9
SILVA, Jos Afonso da. Aplicabilidade das normas .constitu-
cionais. 5. ed. So Paulo: Malheiros, 2001. p. 82-83.
10
Ibidem, p. 139.
11
Ibidem, p. 154.
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O direito fnanceiro, tributrio e polticas pblicas: uma anlise conjunta alm do texto legal
jurdicas de polticas pblicas por excelncia
12
, contidos
no Captulo II, Das Finanas Pblicas, do Ttulo VI, Da
Tributao e Oramento.
Os art. 165 a 169 da CF/88 regulam todo o proces-
so oramentrio e a respectiva legislao possui compe-
tncia concorrente
13
(art. 24, I e II da CF/88).
Tambm, poderiam ser citadas as referncias
constitucionais nos Ttulos da Ordem Econmica e da
Ordem Social, alm das indicaes constantes de poltica
urbana, poltica agrcola e poltica de sade.
No contexto constitucional devem ser insertos o
Direito Financeiro e o Tributrio. E, segundo Torres, o
Direito Financeiro,
[...] como sistema objetivo, o conjunto de nor-
mas e princpios que regulam a atividade fnan-
ceira. Incumbe-lhe disciplinar a constituio e a
gesto da Fazenda Pblica, estabelecendo as re-
gras e procedimentos para a obteno da receita
pblica e a realizao dos gastos necessrios
consecuo dos objetivos do Estado.
14
E o Direito Financeiro pode ser dividido em vrios
ramos:
- Receita Pblica que se subdivide em Di-
reito Tributrio, Direito Patrimonial Pblico e
Direito do Crdito Pblico;
- Despesa Pblica que, por sua vez, subdi-
vide-se em Direito da Dvida Pblica e Direito
das Prestaes Financeiras;
- Direito Oramentrio.
Tal conceituao no destoa da apresentada por
Myrbach-Rheinfeld que em 1909 inaugurou a sistema-
tizao do estudo do Direito Financeiro. Segundo esse
professor: Os ramos do Direito Pblico positivo que tm
12
BUCCI, Maria Paula Dallari. O Conceito de poltica pblica
em direito. In: BUCCI, Maria Paula Dallari (Org.). Polticas
pblicas: refexes sobre o conceito jurdico. So Paulo: Sarai-
va, 2006. p. 15.
13
Cabe destacar que o atual art. 117 da Constituio italiana
menciona harmonizao dos balanos pblicos como ma-
tria legislativa concorrente:
Art. 117 La potest legislativa esercitata dallo Stato e dalle
Regioni nel rispetto della Costituzione, nonch dei vincoli
derivanti dallordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali.
[...]Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a:
[...]armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della
fnanza pubblica e del sistema tributrio. ( Inserida referncia
da constituio italiana ao fnal.)
14
TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito fnanceiro e tribut-
rio. 8. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. p.12.
por objeto a regulamentao das fnanas das coletivida-
des pblicas (Estado e outros corpos da Administrao
prpria existente no interior do mesmo)
15
dizem respei-
to ao Direito Financeiro.
No entanto, apoiando-se ainda nos ensinamen-
tos de Ricardo Lobo Torres, o Direito Tributrio [...]
o conjunto de normas e princpios que regulam a ativi-
dade fnanceira relacionada com a instituio e cobrana
de tributos: impostos, taxas, contribuies e emprstimos
compulsrios.
16
Ressalte-se a relevncia que encontraram os as-
suntos oramentrios e tributrios na Constituio Fede-
ral de 1988. O Ttulo VI, da Tributao e do Oramento,
possui disciplina constitucional com fulcro nos art. 145
a 169, com diversos incisos, alneas, alm de outros co-
mandos situados nos Atos das Disposies Constitucio-
nais Transitrias.
Nota-se, ento, o fundamental entrelaamento
existente entre o Direito Financeiro (Tributrio), o ora-
mento e os direitos e polticas pblicas sociais. E nesse
passo que se quer caminhar na anlise dos parmetros
oramentrios, suas aplicaes.
Eis, portanto, a forte vinculao entre esses ramos
do conhecimento perante o sistema constitucional, sem
esquecer que h longa previso infraconstitucional que
tambm cuida dos aspectos fnanceiros e a aplicao de
recursos das polticas pblicas.
4 O direito tributrio se distanciou da razo
tica de se cobrar tributos?
Alfredo Augusto Becker, em sua obra Teoria Ge-
ral do Direito Tributrio efetuou um contraponto entre
as teorias de Giannini e Grizziotti.
17
Giannini entendia que o Direito Tributrio de-
veria efetuar um recorte e centrar-se naquilo eminente-
15
Les branches du droit public positif qui ont pour objet la rgle-
mentation des fnances des collectivits publiques (Etat et autres
corps dadministration propre existant lintrieur de celui-ci).
MYRBACH-RHEINFELD, Franz. Prcis de droit fnancier.
Paris: V. Giard & E. Briere, 1910, p. 16.
16
TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito fnanceiro e tribut-
rio. 8. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2001. p. 12.
17
BECKER, Alfredo Augusto. Teoria geral do direito tributrio.
2. ed. So Paulo: Saraiva, 1972. passim.
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mente jurdico. Pode-se dizer que houve uma proposta de
reducionismo para dar cientifcidade ao objeto de estudo.
Grizziotti, por seu turno, propunha que deveria ha-
ver uma conjuno entre os vrios ramos de conhecimen-
to, sendo que o tributo deveria ser estudado pelo enfoque
das Cincias das Finanas.
Na doutrina jurdica brasileira pode-se considerar
que prevaleceu a escola de Giannini. O autor entendeu que a
tributao se d pelo poder de imprio, do Estado
18
.
Aqui talvez esteja o motivo inicial do distanciamento
entre a razo de se tributar e a aplicao dos recursos. Quan-
do se fala que se tributa pelo poder, est se afastando da
causa impositionis as razes que motivaram a tributao. No
mesmo sentido, pode-se pensar que a razo de se tributar
seja somente a previso normativa.
As razes da tributao
19
so variadas, mas se diri-
gem satisfao da sociedade. E sempre ter que ser repetida
essa questo. A percepo de que o recolhimento tributrio
se afastava de sua causa aqui comea a ser sentida.
Talvez por conta, tambm, dessa bifurcao dou-
trinria, a fscalizao da aplicao tributria, pela anlise
jurdica, apartou dos estudos dos juristas (dos flsofos do
Direito, se prefervel) que cederam esse objeto de estudo aos
economistas e socilogos, dentre outros. Mas inegvel que
a correta aplicao tributria est positivada quando se exige
18
Il concetto di diritto tributario Nella odierna economia degli
Stati, essendo ormai ridotti ad una piccola parte i dedditi che
essi ritraggono dal loro patrimonio o dallesplicazione duna
loro attivit industriale o commerciale in regime di diritto pri-
vato, lingente massa dei mezzi economici ocorrenti per la so-
ddisfazione dei bisogni pubblici progressivamente crescenti
com lintensifcarsi della ingerenza dello Stato in tutti i settori
della vita sociale ed economica tratta quasi esclusivamente
da tributi, e cio [...] dalle prestazioni pecuniare che lo Stato, e
cosi pure gli altri enti pubblici, hanno il diritto di esigere in virt
della loro potest dimpero, originaria o derivata. (Grifo nosso)
GIANNINI, Achille Donato. I concetti fondamentali del diritto
tributario. Torino: Torinese, 1956. p. 1. Ernst Blumenstein, por
seu turno destacou: Tributi sono le prestazioni pecuniare, che
lo Stato ovvero un ente pubblico da esso a ci autorizzata, in
forza della sovranit territoriale, preleva da soggetti economici
ad essa sottomessi. (Grifo nosso). BLUMENSTEIN, Ernst.
Sistema di diritto delle imposta. Milano: Giufr, 1954. p. 2.
19
Sem se desprezarem outras e histricas razes, como a blica,
no caso dos romanos em relao aos povos vencidos ou do
poder do soberano no caso dos monarcas.
a efcincia administrativa prevista no art. 37 da Constitui-
o Federal
20
.
Ou seja, a Administrao Pblica dever pautar
suas aes no apenas pelo princpio da legalidade - to
invocado pelos juristas pela anlise do direito posto. Os
princpios da moralidade e da efcincia, j indicados, da
mesma forma devem ser objetos de observao e exame
dos juristas e dos flsofos do Direito.
5 Polticas pblicas e o que se busca
Mas o que buscam as polticas pblicas?
Interessante destacar o conceito sobre o que vem a
ser poltica pblica na lio de Bucci:
[...] o programa de ao governamental que
resulta de um processo ou conjunto de pro-
cessos juridicamente regulados processo
eleitoral, processo de planejamento, processo
de governo, processo oramentrio, processo
legislativo, processo administrativo, processo
judicial visando coordenar os meios dispo-
sio do Estado e as atividades privadas, para a
realizao de objetivos socialmente relevantes e
politicamente determinados.
Como tipo ideal, a poltica pblica deve visar
realizao de objetivos defnidos, expressan-
do a seleo de prioridades, a reserva de meios
necessrios sua consecuo e o intervalo de
tempo em que se espera o atingimento dos re-
sultados.
21
Ora, o fundamento, ou melhor, a razo das polti-
cas pblicas deve estar consubstanciada no art. 3 da atual
Carta Magna Brasileira
22
. Dali se extraem os comandos
normativos que constituem o escopo da sociedade brasi-
20
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, morali-
dade, publicidade e efcincia e, tambm, ao seguinte: [...]. (Grifo
nosso). (Inserida referncia da constituio federal).
21
BUCCI, Maria Paula Dallari. O Conceito de poltica pblica
em direito. In: BUCCI, Maria Paula Dallari (Org.). Polticas
pblica: refexes sobre o conceito jurdico. So Paulo: Sarai-
va, 2006. p. 39.
22
Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica Fe-
derativa do Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidria;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as
desigualdades sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem,
raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discrimi-
nao. (Grifo nosso) Inserida referncia.
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O direito fnanceiro, tributrio e polticas pblicas: uma anlise conjunta alm do texto legal
leira. Procura a liberdade, a igualdade, a justia, etc. No
so necessrias extensas linhas e fortes argumentos para
crer que ao fnal, todos os tributos recolhidos, todas as po-
lticas pblicas aplicadas visam, precipuamente, o bem co-
mum, o justo, a liberdade e a erradicao da desigualdade
com base na garantia do desenvolvimento econmico.
Sen, indiano, recebeu o prmio Nobel de Econo-
mia de 1998 e possui vrios estudos acerca desses temas,
e constante sua preocupao em envolv-los com o es-
tudo da tica aplicada s fnanas e economia, sempre
correlacionando tais assuntos com o peculiar pragmatis-
mo da viso anglo-sax.
Em seu livro Desigualdade reexaminada, Sen
23

afrma que a pergunta fundamental Igualdade de qu?
e no apenas Por que a igualdade?
24
. E em linhas poste-
riores, antecipadamente, conclui que:
Liberdades, direitos, utilidades, rendas e recur-
sos, bens primrios, satisfao de necessidades
etc. fornecem maneiras diferentes de ver as
respectivas vidas de pessoas diferentes, e cada
uma das perspectivas conduz a uma viso cor-
respondente da igualdade.
25

E no mbito dessa pragmtica viso anglo-sax,
os autores, aberta e claramente, expem a relao entre
tributos e o que signifcam para a liberdade, a igualdade
e a segurana.
Holmes e Sunstein, professores norte-americanos,
concluem que no apenas direitos de Seguridade Social,
mas direitos de propriedade privada, liberdade de expres
23
SEN, Amartya. Desigualdade reexaminada. Rio de Janeiro:
Record, 2008. p. 52.
24
H certo propsito em ver o problema dessa forma, mas h
aqui uma questo substantiva mais interessante. Est relacio-
nada com o fato de que toda teoria normativa do ordenamen-
to social que tenha afnal resistido ao teste do tempo parece
exigir a igualdade de algo algo que considerado particu-
larmente importante nessa teoria. As teorias envolvidas so
diferentes e frequentemente esto em confito umas com as
outras, mas ainda parecem ter essa caracterstica comum.
SEN, Amartya. Desigualdade reexaminada. Rio de Janeiro:
Record, 2008. p. 43-44.
Esta mesma posio ratifcada em seu livro Te idea of jus-
tice. Londres: Penguin Books, 2009. p. 291.
25
Ibidem, p. 56.
so e de religio, so direitos e possuem custos pblicos
dependentes de tributos.
26
O que se quer evidenciar, nesse momento, no
o tipo de poltica pblica que deve ser adotada, mas,
deixar claro que as polticas pblicas (aes de governo)
dependem de recursos advindos das receitas e aplicaes
tributrias.
6 Critrios objetivos de fscalizao e
monitoramento
Pode-se arguir que no se tem como mensurar o
justo, o moral, o desigual de posse apenas do Direito Po-
sitivo. De fato, ocorre, contudo (e sem querer adentrar
o tema
27
do dogma da completude do ordenamento ju-
rdico), que o direito posto tambm no defne o que
vem a ser capacidade contributiva, confsco, dentre tantas
outras expresses encontradas no Direito Tributrio ou
Fiscal, e mesmo assim, os pensadores do Direito continu-
aram a buscar respostas para que a instrumentalizao do
Direito encontrasse a Justia. Mas, no foi por conta dessa
falta de previso normativa que os juzes no julgaram,
que os atos administrativos tributrios no foram expe-
didos, e que a legislao infraconstitucional fscal deixou
de ser produzida.
A essa altura, interessante efetuar um contraponto
entre dois pensamentos que destacam o papel do jurista. No
meio jurdico, e mais uma vez referindo-se ao legalismo for-
mal, enraizado na pedagogia do Direito Tributrio Brasilei-
26
Te rights of americans are neither divine gifs nor fruits of na-
ture; they are not self-enforcing and cannot be reliably protected
when government is insolvent or incapacited; they need not be a
recipe for irresponsible egoism; they do not imply that individu-
als can secure personal freedom without social cooperation; and
they are not uncompromisable claims.
A more adequate approach to rights has a disarmingly simple
premise: private liberties have public costs. Tis is true not only
of rights to Social Security, Medicare, food stamps, but also of
rights to private property, freedom of speech, immunity from
police abuse, contractual liberty, free exercise of religion, and
indeed of the full panoply of rights characteristic of the Ameri-
can tradition. From the perspective of public fnance, all rights
are licenses for individuals to pursue their joint and separate
purposes by taking advantage of collective assets, which in-
clude a share of those private assets accumulated under the
communitys protection. HOLMES, Stephen; SUSTEIN, Cass
R. Te cost of rights: why liberty depends on taxes. Nova York:
Norton & Company, 1999. p. 220.
27
Ver por exemplo, BOBBIO, Norberto. Teoria geral do direito.
So Paulo: M. Fontes , 2007. p. 263-274.
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Edson Luciani de Oliveira
ro, muito se versou acerca da instrumentalizao do Direito
e a difculdade de estudar a Justia
28
e seus aspectos sociais.
Alfredo Augusto Becker escreveu:
Note-se que a alegao de que o princpio de
justia estaria implcito na totalidade do sistema
jurdico, improcede porque o sistema jurdico
compe-se exclusivamente de regras jurdicas
cuja estrutura lgica e atuao dinmica inde-
pendem da justia, de modo que a soma (a tota-
lidade do sistema jurdico) das partes (as regras
jurdicas) no pode estar subordinada a um
princpio (a justia) ao qual as partes (as regras
jurdicas) no esto condicionadas.
[...]
Diante de uma regra jurdica, o jurista no toma
posio (juzo de valor: justa ou injusta), mas
toma conhecimento (juzo de validade: h, ou
no, juridicidade);
[...]
Imagine-se o efeito ridculo que produziria,
hoje, o flsofo ou o telogo ou o moralista que
condenasse o cientista por ele no se ter indig-
nado pelo inquo e prfdo comportamento da
aranha contra a msca.
[...]
O jurista, se quer continuar jurista e no con-
verter-se em pregador moralista ou flsofo,
deve saber distinguir entre a regra jurdica v-
lida e a no-vlida, independentemente da re-
pugnncia que tal regra jurdica provoca em sua
prpria conscincia ou na dos outros.
29
Com o devido respeito ao autor e s suas ltimas
linhas (seguidas at hoje), e, concessa maxima venia, h
que se lembrar que a Filosofa
30
no se presta ao estudo do
28
Interessante destacar o art. 1, 1 da Constituio Espanhola de 1978:
Artculo 1.1. Espaa se constituye en un Estado social y
democrtico de Derecho, que propugna como valores superiores
de su ordenamiento jurdico la libertad, la justicia, la igualdad
y el pluralismo poltico. (grifo nosso) Inserida referncia da
constituio espanhola.
29
BECKER, Alfredo Augusto. Teoria geral do direito tributrio.
2. ed. So Paulo: Saraiva, 1972. p. 79-81.
30
O problema dos Pressupostos. Talvez resida no problema dos
pressupostos a principal diferena entre a Cincia positiva e
Filosofa. Cincia Positiva construo que parte sempre de
um ou de mais pressupostos particulares; Filosofa crtica de
pressupostos, sem partir de pressupostos particulares, visto
como as evidncias se pem, no se pressupem.
[...] a investigao flosfca pressupe pelo menos uma ver-
dade admitida vista das verdades das cincias -, e a capa-
cidade sintetizadora do esprito [nomottica, segundo consta
na nota de rodap n. 9, p. 13], pela qual o homem se distingue
dos outros animais, aos quais no dado superar, integrando-
os numa unidade conceitual nova e concreta, os elementos
particulares e multplices da experincia. REALE, Miguel. Fi-
losofa jurdica. So Paulo: Saraiva, 2002. p. 11-13
comportamento biolgico e sim ao problema da condio
humana frente ao Universo. A Teologia ocupa-se do sa-
grado e da ligao do homem com o Divino e no se pode
entender como a Moral poderia se imiscuir no exemplo
dado, uma vez que a prpria Cincia Clssica encarta a
Moral como norma de conduta humana e no animal.
A condenao pela no indignao seria absurda,
mas o exemplo dado, pouco, ou quase nada, toca as pre-
ocupaes da Teologia, da Moral ou da Filosofa relativa-
mente ao comportamento humano. Mas essa contestao
ao exemplo dado talvez no seja a melhor.
Ocorre que, do comportamento animal equipa-
rado ao humano, passou-se para uma suposta atitude de
condenao da parte de estudiosos que no tm como
foco principal o estudo da aprovao de um comporta-
mento humano frente ao ato de um ser irracional. A re-
lao com o divino, o tico e o justo constituem o sentir e
o pensar desses homens (flsofos, moralistas e telogos),
tendo-se em conta suas limitaes e percepes frente aos
pressupostos estabelecidos.
H que se entender as palavras mais atuais de Hes-
se, em confronto com as linhas de Becker, com o devido
respeito a este ltimo autor, repita-se:
O signifcado da ordenao jurdica na realida-
de e em face dela somente pode ser apreciado
se ambas ordenao e realidade forem con-
sideradas em sua relao, em seu inseparvel
contexto, e no seu condicionamento recproco.
Uma anlise isolada, unilateral, que leve em
conta apenas um ou outro aspecto, no se afgu-
ra em condies de fornecer resposta adequada
questo. Para aquele que contempla apenas a
ordenao jurdica, a norma est em vigor ou
est derrogada; No h outra possibilidade.
Por outro lado, quem considera, exclusivamen-
te, a realidade poltica e social, ou no consegue
perceber o problema na sua totalidade, ou ser
levado a ignorar, simplesmente, o signifcado da
ordenao jurdica.
A despeito de sua evidncia, esse ponto de
partida exige particular realce, uma vez que o
pensamento constitucional do passado recente
est marcado pelo isolamento entre norma e
realidade, como se constata tanto no positivis-
mo jurdico de Escola de Paul Laband e Georg
Jellineck, quanto no positivismo sociolgico
de Carl Schmitt.
[...]
A norma constitucional no tem existncia au-
tnoma em face da realidade. Essa pretenso de
efccia (Geltungsanspruch) no pode ser sepa-
rada das condies histricas de sua realizao,
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O direito fnanceiro, tributrio e polticas pblicas: uma anlise conjunta alm do texto legal
que esto, de diferentes formas, numa relao
de interdependncia, criando regras prprias
que no podem ser desconsideradas. Devem ser
contempladas aqui as condies naturais, tcni-
cas, econmicas e sociais.
[...]
Finalmente, a interpretao tem signifcado de-
cisivo para a consolidao e preservao da for-
a normativa da Constituio. A interpretao
constitucional est submetida ao princpio da
tima concretizao da norma (Gebot optima-
ler Verwirklichung der Norm). Evidentemente,
esse princpio no pode ser aplicado com base
nos meios fornecidos pela subsuno lgica e
pela construo conceitual. Se o Direito e, so-
bretudo, a Constituio, tm sua efccia con-
dicionada pelos fatos concretos da vida, no se
afgura possvel que a interpretao faa deles
tbula rasa
31
Estas ltimas palavras incentivam o jurista a pro-
curar caminhos, por meio da interpretao constitucio-
nal, que levem concretizao da norma, nos dizeres de
Hesse.
Esses raciocnios foram expostos para justifcar a
adoo do exame de outros mtodos e informaes que
visem busca da concretizao do bem comum, com pa-
rmetros no meramente retricos ou extrados da lei.
Carrear elementos que contribuam para se cons-
truir um raciocnio jurdico como, por exemplo, ndices
ou indicadores que conseguem parametrizar a desigual-
dade, relatrios que informem sobre desempenho, pode
parecer novo ou diferente, mas orienta e serve como res-
posta queles que pensam que no existem parmetros de
justia, de desigualdade.
Portanto, todo esse processo
32
envolvendo polti-
cas pblicas, desde a verifcao da necessidade da tribu-
tao, previso oramentria, legislao, arrecadao e
aplicao dos recursos, possui meios de fscalizao:
31
HESSE, Konrad. A fora normativa da Constituio. Porto
Alegre: S. A. Fabris, 1991. p. 13-22.
32
Em aula no curso de Doutorado em Direito da PUCPR (disci-
plina: Novas Tendncias Constitucionais e Polticas Pblicas
- 2 semestre 2010), o professor visitante, Michele Carducci
da Universidade del Salento Lecce-Itlia, destacou que toda
Poltica Pblica se justifcaria no apenas por seu contedo,
mas pela procedimentalizao envolvida, citando o art. 118
da Constituio italiana e segundo o Tertium Comparatio-
nis para as decises administrativas (Competenti, Coerenti
con altre decisioni prese, Ragionevoli e proporzionati con gli
interessi coinvolti).
1. Pelo cidado:
a) Instituies privadas
A Lei Complementar 131/2009 acrescentou dis-
positivos Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e de-
terminou que a Unio (Poderes Executivo, Legislativo e
Judicirio), Estados, Distrito Federal e Municpios dispo-
nibilizem na internet, e em tempo real, informaes por-
menorizadas sobre a execuo oramentria e fnanceira.
Vrios endereos eletrnicos
33
renem informa-
es bastante importantes acerca dos valores arrecadados,
repasses, programas, inclusive com rankings das Uni-
dades que apresentam tais informaes de forma transpa-
rente. Pode-se entender que tais mecanismos aproximam
no s o cidado da informao, mas tambm do Estado
e das diretrizes adotadas pelo mesmo.
So inmeros endereos eletrnicos, inclusive
com ferramentas de acesso s Ouvidorias Eletrnicas
que podem ser teis para que o cidado tenha acesso
ofcialidade dos dados.
Claro que a linguagem cifrada oramentria,
alm da baixa incluso digital, podem ser obstculos
para que o cidado no obtenha as informaes que lhe
interessam. De qualquer modo, um passo inicial que
vincula e, em princpio, facilita a difuso desses dados,
colocando-os como elementos de questionamento da so-
ciedade.
b) Pelo voto escolhendo parlamentares e chefes
dos poderes executivos
Outro mecanismo de fscalizao est, sem d-
vida, nas mos de todo cidado brasileiro. Com lutas,
percalos e surpresas, a populao brasileira consolida
33
Exemplos:
CONTAS ABERTAS. [Website]. Disponvel em: <http://con-
tasabertas.uol.com.br/WebSite/> Acesso em: 17 nov. 2011.
Oferece permanente subsdio para o desenvolvimento, apri-
moramento, fscalizao, acompanhamento e divulgao das
execues oramentria, fnanceira e contbil da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, de forma a
assegurar o uso tico e transparente dos recursos pblicos,
preservando-se e difundindo-se os princpios da publicidade,
efcincia, moralidade, impessoalidade e legalidade, previstos
no art. 37 da Constituio Federal.
NDICE DE TRANSPARNCIA. [Website]. Disponvel em:
<http://www.indicedetransparencia.org.br/>. Acesso em:
17 nov. 2011. Meio de informar o cidado sobre o nvel de
transparncia das contas pblicas.
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as instituies democrticas. A eleio, ou a reeleio dos
polticos, passa necessariamente pelo crivo popular que
analisa a conduta poltica e seus refexos sociais.
A despeito do modo de se governar o Brasil
34
e a
formao histrica dos polticos
35
brasileiros, a incipiente
Democracia brasileira caminha no sentido de valorizar
seu voto
36
, dedicando-o a bons programas sociais e vin-
culando sua deciso eleitoral ao passado dos respectivos
polticos.
Nota-se, contudo, que a dimenso dogmtico-
-jurdica mostra-se distante dos reais problemas sociais.
Muitas vezes o homem comum no conhece a lei, sua
forma de atuao e efccia.
O cidado, muitas vezes, no sabe necessariamen-
te que o imposto, espcie do tributo, no possui desti-
nao vinculada. Por exemplo, o mais humilde associa
diretamente o recolhimento do Imposto sobre a Proprie-
dade de Veculos Automotores (IPVA) sua aplicao
em manuteno de estradas ou em transporte pblico. O
IPVA, por ser um imposto, desvinculado de qualquer
atividade estatal especfca (art. 16 do Cdigo Tributrio
Nacional).
Ora, esse tipo de desconhecimento no justifca a
m aplicao dos recursos pblicos nos programas vin-
culados ao transporte, segurana em vias pblicas etc.
Pouco importa dizer ao cidado que, em se tratando de
34
Ver: PALERMO, Vicente. Como se governa o Brasil: O debate
sobre Instituies Polticas e Gesto de Governo. 2000. Dis-
ponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_ar
ttext&pid=S0011-52582000000300004>. Acesso em: 22 ago.
2010.
35
Ver: DULCI, Otvio Soares, As elites polticas. In: AVELAR,
Lucia; CINTRA, Antnio Octvio (Org.). Sistema Poltico
Brasileiro: uma introduo. Rio de Janeiro: Unesp, 2007. p.
281-290.
36
Suspeita-se que a maioria das pessoas, ao serem indagadas,
concordaria com o fato de que as Polticas Pblicas so as-
sunto de Estado e responsabilizaria, em particular, o poder
Executivo federal pela execuo de polticas econmicas e
sociais. Isso ocorre com frequncia em pases como o Brasil,
em que a maioria das instituies e das prticas democrticas
recente, e a sociedade civil est culturalmente acostumada
a transferir para o governo a responsabilidade de determinar
os rumos das polticas da nao. Nesses pases, a ao civil,
em geral, limitada ao voto. MENDES, Ana Maria Coelho
Pereira et al. Polticas pblicas, desenvolvimento e as trans-
formaes do Estado Brasileiro. In: SILVA, Christian Luis da;
SOUZA-LIMA, Jos Edmilson de (Org.). Polticas pblicas e
indicadores para o desenvolvimento sustentvel. So Paulo: Sa-
raiva, 2010. p. 5.
imposto, a situao prevista em lei como necessria e su-
fciente ao nascimento da obrigao tributria no se vin-
cula a nenhuma atividade especfca do Estado.
Essa sufcincia o cnone do princpio da le-
galidade. Ao lado dele, como j dito, existe o princpio
da moralidade e da efcincia, contidos no j lembrado
art. 37 da Constituio Federal. Obviamente que a relao
entre a arrecadao e a aplicao desse tipo de imposto
mais difcil de criticar, dada a desvinculao j tratada.
Porm, h que se comparar o valor arrecadado
(seu aumento ou diminuio) com os ndices ou resul-
tados alcanados pelo Estado
37
na previso das Leis Or-
amentrias, por meio das rubricas que discriminam os
setores atingidos, sejam eles ligados educao, sade,
mas principalmente ao transporte, no exemplo dado aci-
ma, se assim o cidado desejar. aceitvel pensar que um
tributo no possa ser majorado
38
se sua aplicao no est
sendo devidamente efetuada.
Em contrapartida, a Contribuio de Interveno
no Domnio Econmico (CIDE) incidente sobre a impor-
tao e a comercializao de petrleo e seus derivados,
gs natural e seus derivados, e lcool etlico combustvel.
CIDE um tributo cuja vinculao especfca conforme
preveem os art. 1 a 1-B da Lei n 10.336, de 19 de de-
zembro de 2001. Assim sendo, a verifcao da aplicao
desses recursos um pouco mais facilitada, pois a pr-
pria lei prev a destinao dos recursos como caso, por
exemplo, da infraestrutura de transportes.
Hoje, no Brasil, tambm j se pode contar com in-
formaes eletrnicas
39
com o perfl dos candidatos, seus
37
BRASIL. Presidncia da Repblica. Portal da Transparncia.
Disponvel em: <http://www.transparencia.gov.br/.> Acesso
em: 22 ago. 2010.
Informaes federais sobre despesas e receitas do Paran.
PARAN. Secretaria de Fazenda. Gesto do dinheiro pblico.
Disponvel em: <http://www.gestaodinheiropublico.pr.gov.
br/Gestao/>. Acesso em: 22 ago. 2011.
38
Sobre o comportamento do contribuinte, interessante verif-
car a obra de PUVIANI, Amilcare. Teoria de la ilusion fnan-
ciera. Madrid: Ed. Instituto de Estudios Fiscales, 1972. p. 25 a
31 que tratam das classes fundamentais de iluses dos gastos
pblicos.
39
PROJETO EXCELNCIAS TRANSPARNCIA BRASIL.
[Website]. Disponvel em: <http://www.excelencias.org.br/>.
Acesso em: 17 nov. 2011. Informaes sobre todos os parla-
mentares em exerccio nas Casas legislativas das esferas fede-
ral e estadual, e mais os membros das Cmaras Municipais
das capitais brasileiras, num total de 2368 polticos.
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O direito fnanceiro, tributrio e polticas pblicas: uma anlise conjunta alm do texto legal
trabalhos e o que pode infuenciar no momento da esco-
lha eleitoral.
Em que pese o debate acalorado acerca de sua
constitucionalidade, o pas tambm j conta com a cha-
mada Lei da Ficha Limpa (Lei Complementar n. 135 de
04 de junho de 2010), a qual estabelece, de acordo com o
9 do art. 14 da Constituio Federal, casos de inelegi-
bilidade, prazos de cessao e determina outras providn-
cias, para incluir hipteses de inelegibilidade que visam a
proteger a probidade administrativa e a moralidade no
exerccio do mandato
2. Pelo poder Institucionalizado
Observando a concretude da vida brasileira pode-
se dizer que o parlamentar ainda visto como algum
vinculado e, muitas vezes, subordinado (pelas circuns-
tncias do poder) s tarefas de execuo, seja pelo assis-
tencialismo ou pelo clientelismo.
Embora ainda haja pouca
40
distino entre os pa-
pis desempenhados entre os poderes executivos e legis-
lativos, sentida por parte da populao brasileira, princi-
palmente quando se trata do papel de um vereador (es-
tendendo-se esse fato ao poder legislativo como um todo)
os parlamentares possuem importante funo.
Mas afastando-se um pouco dessa realidade, deve
ser ressaltado que, logo nos primeiros incisos do art. 48
da Constituio Brasileira
41
, que expe as atribuies do
Poder Legislativo, verifca-se a preocupao do legisla-
dor constitucional acerca dos assuntos tributrios e or-
amentrios:
40
No artigo de NETO, Jofre. O Legislativo e o poder local. In:
BENEVIDES, Maria Vitria; KERCHEM, Fbio (Org.). Re-
forma poltica e cidadania. So Paulo: Fundao Perseu Abra-
mo, 2003. p. 425, encontra-se pesquisa quantitativa efetuada
nos municpios paulistas de So Jos dos Campos, Taubat,
Trememb e So Bento do Sapuca. O autor afrma que Do
maior ao menor municpio, quase dois teros da populao
(na mdia, dois teros mesmo, 67%) esto certos de que a C-
mara faz parte da prefeitura. Apenas 24% dos entrevistados
responderam, acertadamente, que a Cmara um rgo in-
dependente.
41
Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sano do Presi-
dente da Repblica, no exigida esta para o especifcado nos
arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matrias de competn-
cia da Unio, especialmente sobre:
I - sistema tributrio, arrecadao e distribuio de rendas;
II - plano plurianual, diretrizes oramentrias, oramento an-
ual, operaes de crdito, dvida pblica e emisses de curso
forado.
Alm disso, h a importante funo de fscalizao
e aprovao legislativa por parte do Congresso Nacional
como se observa no art. 49, IX e X, art. 57, 2, art. 165,
4 e art. 166 da Carta Magna Brasileira
42
.
Visando dar maior transparncia e participao
popular, cabe mencionar que mais um instrumento par-
lamentar foi aprovado. Trata-se da Resoluo 01/06
43
,
pela qual o cidado pode ter maior participao em par-
ceria com seu representante parlamentar.
Ademais, com essa Resoluo,
44
tenta-se evitar
as chamadas rachadinhas (um dos grandes problemas
oramentrios) que ocorrem segundo Edilberto Pontes
Lima e Rogrio B. Miranda:
42
Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional:
[...]
IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da
Repblica e apreciar os relatrios sobre a execuo dos planos
de governo;
X - fscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas
Casas, os atos do Poder Executivo, includos os da administ-
rao indireta;
[...]
Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-, anualmente, na
Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1 de agos-
to a 22 de dezembro:
[...]
2 - A sesso legislativa no ser interrompida sem a aprova-
o do projeto de lei de diretrizes oramentrias.
[...]
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
[...]
4 - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais
previstos nesta Constituio sero elaborados em consonn-
cia com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Na-
cional.
[...]
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s
diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditos
adicionais sero apreciados pelas duas Casas do Congresso
Nacional, na forma do regimento comum.
43
BRASIL. Resoluo 01/06, de 22 de dezembro de 2006. Dis-
pe sobre a Comisso Mista Permanente a que se refere o 1
do art. 166 da Constituio, bem como a tramitao das ma-
trias a que se refere o mesmo artigo. Dirio Ofcial da Unio,
Braslia, 26 dez. 2006. Seo 1. Disponvel em: <http://www2.
camara.gov.br/legin/fed/rescon/2006/resolucao-1-22-dezem-
bro-2006-548706-publicacao-63899-pl.html>. Acesso em: 28
out. 2010.
44
Conforme LIMA, Edilberto C. Pontes; MIRANDA, Rogrio
B. O processo oramentrio federal brasileiro. In: MENDES,
Marcos (Org.). Gasto pblico efciente. Rio de Janeiro: Top-
books, 2006. p. 320, [...] mais de 92% do Oramento Nacio-
nal est comprometido com despesas rgidas ou de realizao
obrigatria. A livre alocao, mesmo assim, gira em torno de
20 a 30 bilhes de reais.
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[...] quando uma bancada faz uma emenda
mediante subttulos genricos e sem indicao
sobre os municpios que se benefciaro das
emendas, permitindo que durante a execuo
se dividam os recursos entre os parlamentares
daquele Estado, que os direcionam para suas
respectivas localidades de interesse eleitoral.
Assim, a emenda coletiva termina por ter exa-
tamente a mesma caracterstica da emenda in-
dividual, qual seja, o atendimento de interesses
especfcos de colgios eleitorais.
45
Todas as leis oramentrias de iniciativa do poder
executivo demandam ativa participao dos membros do
poder legislativo e estes, representantes do povo e dos en-
tes da Federao, tm um papel extremamente importan-
te no cenrio poltico brasileiro.
Desnecessrio aduzir ainda que o Ministrio P-
blico, os Tribunais de Contas, Controladorias, rgos ad-
ministrativos disciplinares, rgos fazendrios tambm
contribuem na tarefa fscalizatria.
3. Estatsticas, indicadores e ndices como instru-
mentos de monitoramento
A Economia (e outras cincias) sempre adotou
nmeros, parmetros, balizadores para entender ou in-
dicar aes sociais. Tais informaes podem enriquecer
a anlise do Direito, caso se queira examinar a estrutu-
ra tributria como um sistema que pode ser enxergado
no apenas pelo plexo de normas ou diplomas legais, mas
tambm pela interdisciplinaridade hoje procurada.
Implementam-se aes por meio de informaes
fornecidas por nmeros ou ndices, os quais so impor-
tantes instrumentos para eleger os caminhos da justia,
da igualdade e, em consequncia, da liberdade das pesso-
as que dependam de recursos pblicos.
Quando se l que no Brasil, segundo o Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), em 2010, a carga
tributria para pobres teria que cair 86% para se igualar a
dos mais ricos
46
, no se pode entender que a arrecadao
tributria seja justa. Se a adoo dos chamados impostos
45
LIMA, Edilberto Pontes; MIRANDA, Rogrio B. O processo
oramentrio federal brasileiro. In: MENDES, Marcos (Org.).
Gasto pblico efciente. Rio de Janeiro: Topbooks, 2006. p. 343.
46
SALLOWICZ, Mariana. Carga tributria para pobres tem que
cair 86% para se igualar a dos mais ricos, diz IPEA. Folha. So
Paulo, 12 jun. 2010. Disponvel em: <http://www1.folha.uol.
com.br/folha/dinheiro/ult91u678079.shtml>. Acesso em: 28
ago. 2010.
indiretos
47
a causadora dessa distoro, h que refetir
acerca da arrecadao mais adequada que se possa impri-
mir. Essas refexes so importantes, pois visam atingir a
chamada tima concretizao da norma, a efccia (Gel-
tungsanspruch) constitucional.
Particularmente, os ndices possuem uma grande
importncia no estudo do comportamento social para
determinao de melhoria das polticas pblicas, na bus-
ca da chamada sustentabilidade.
Conforme Cristian Luiz da Silva e Simone Wiens :
[...] o processo para o alcance da sustentabili-
dade [...] leva a formulaes estratgicas que
resultam em polticas pblicas. Estas, por sua
vez, devem ter parmetros de mensurao para
que o acompanhamento, no decorrer do tempo,
seja realizado, e isso ocorre pela utilizao de
indicadores.
48

Segundo Hans Michael van Bellen as principais
funes dos indicadores so:
- avaliao de condies e tendncias;
- comparao entre lugares e situaes;
- avaliao de condies e tendncias em re-
lao s metas e aos objetivos;
- prover informaes de advertncia;
- antecipar futuras condies e tendncias.
49

Ora, inegvel a importncia desses recursos tc-
nicos na anlise jurdica. Vrios so os ndices existentes
e a ttulo de exemplo pode-se citar
50
:
47
Note-se que o ICMS, que um tributo indireto, responde
pela maior parte da arrecadao total no pas: 21,28%. O im-
posto de renda - IR responde por 18,84%. Informaes ob-
tidas a partir do estudo de BRASIL. Ministrio da Fazenda.
Receita Federal. Carga tributria no Brasil 2008, Braslia, p.
16, jun. 2009. Disponvel em: <http://www.receita.fazenda.
gov.br/Publico/estudoTributarios/estatisticas/CTB2008.pdf>
Acesso em: 23 ago. 2010.
48
SILVA, Cristian Luiz da; WIENS, Simone. Indicadores: con-
ceitos e aplicaes. In: SILVA, Christian Luis da; SOUZA-LI-
MA, Jos Edmilson de (Org.). Polticas pblicas e indicadores
para o desenvolvimento sustentvel. So Paulo: Saraiva, 2010.
p. 56.
49
BELLEN. Hans Michael van. Indicadores de sustentabilidade:
uma anlise comparativa. So Paulo: FGV Editora, 2005. p.
43.
50
Informaes obtidas a partir de SIMO, Angelo Guimares
et al. ndices para o desenvolvimento sustentvel. In: SILVA,
Christian Luis da; SOUZA-LIMA, Jos Edmilson de (Org.).
Polticas Pblicas e indicadores para o desenvolvimento susten-
tvel. So Paulo: Saraiva, 2010. p. 148.
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O direito fnanceiro, tributrio e polticas pblicas: uma anlise conjunta alm do texto legal
O IDH ndice de desenvolvimento humano
foi coidealizado por Amartya Sen e Mahbub ul Haq
51
e
desenvolvido para suplementar o Produto Interno Bruto
(PIB) de um pas;
Permite avaliar o nvel de desenvolvimento social
e econmico de um determinado local, de modo que pos-
sibilite os nveis de sustentabilidade do local analisado;
O IES ndice de Excluso Social: permite mapear
a excluso social dos municpios, de forma a direcionar
polticas pblicas de acordo com as especifcidades ter-
ritoriais;
O ICV ndice de Condio de Vida: mede a
qualidade de vida de uma regio, considerando, alm das
dimenses de longevidade, de educao e de renda, ou-
tros indicadores destinados a avaliar as de infncia e de
habitao.
Todos esses ndices podem justifcar vrias pol-
ticas pblicas, mas tambm podem apontar para a for-
ma de se tributar atividades econmicas regionalizadas
(alquotas interestaduais do ICMS, por exemplo) pesso-
as (capacidade contributiva, imposto de renda), regies
(delimitaes de zonas francas). Com essa abordagem,
deseja-se contribuir com a construo da norma tribu-
tria, no podendo esquecer os vrios mecanismos como
isenes e redues de alquotas, dentre outros, os quais,
ao se efetuarem as implementaes tributrias, no po-
dem prescindir dessas informaes.
7 Consideraes fnais
Teve-se a pretenso (ou a ousadia) neste breve es-
tudo, de ilustrar o raciocnio jurdico com elementos ad-
vindos de outras cincias, pela Economia, Estatstica, etc.
Como j se observou, atualmente no se pode delimitar
o estudo jurdico pelo mero estudo da norma positivada.
Esse um balizamento epistemolgico que adotou, mes-
mo com a conscincia de que o mais importante a an-
lise da estrutura normativa, mas com os olhos voltados
para a realidade e, no caso, a brasileira.
51
SIMO, Angelo Guimares et al. ndices para o desenvolvi-
mento sustentvel. In: SILVA, Christian Luis da; SOUZA-LI-
MA, Jos Edmilson de (Org.). Polticas Pblicas e indicadores
para o desenvolvimento sustentvel. So Paulo: Saraiva, 2010.
p. 120.
Naturalmente, h muito que se construir para que
o mecanismo interdisciplinar oferea resultados. Esse
acredita-se, um diferente caminho que o Direito deve
trilhar. A pedagogia jurdico-tributria brasileira, por seu
legalismo formal adotado, repise-se, ainda bastante re-
fratria quando prope anlise jurdica, um tratamento
entremeado com informaes extrajurdicas.
Mas a inteno efetuar um religar entre os v-
rios ramos do conhecimento humano visando, em ltima
instncia, a tima concretizao da norma, a efccia
(Geltungsanspruch) constitucional na linguagem de Kon-
rad Hesse.
E nesse passo, o Direito Tributrio tem um papel
particularmente importante como suporte para a imple-
mentao das polticas pblicas, pois o instrumento
de arrecadao dos respectivos recursos.
Como afrmou Fabio Konder Comparato a prin-
cipal pea que o legislativo deve analisar
52
o oramen-
to moderno e com Luciano Benetti Timm deve-se con-
cordar que o melhor mecanismo de justia social a
tributao.
53
A busca pela justia, pela igualdade, no pode ser
apenas retrica. Cabe a todos os pensadores do Direito
sugerir novos paradigmas. O distanciamento entre a re-
alidade e o estudo jurdico talvez no tenha trazido bons
frutos quando se percebeu, simplesmente, que o cidado
no nota a justa aplicao dos valores arrecadados.
O princpio da legalidade ainda a base do estu-
do do Direito Tributrio brasileiro pelo estudo da regra
matriz, por exemplo. E, hoje, no se discute apenas a
imposio pelo poder de imprio
54
ou pela sobera-
nia estatal. Mas, j se percebe que, quando sugere novos
tributos, deve ser levada em conta a aceitao social. A
implementao e a retirada da Contribuio Provisria
52
Apud NETO, Jofre. O legislativo e o poder local. In: BENE-
VIDES, Maria Vitria; KERCHEM, Fbio (Org.). Reforma po-
ltica e cidadania. So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2003,
p. 432.
53
TIMM, Luciano Benetti. Qual a maneira mais efciente de
prover direitos fundamentais: uma perspectiva de direito e
economia? In: SARLET, Ingo Wolfgang; TIMM, Luciano Be-
netti (Org.). Direitos fundamentais: oramento e reserva do
possvel. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2008,
p. 62.
54
GIANNINI, Achille Donato. I concetti fondamentali del diritto
tributario. Torino: Torinese, 1956.
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sobre a Movimentao ou Transmisso de Valores e de
Crditos e Direitos de Natureza Financeira(CPMF), no
caso brasileiro, ilustra bem esta situao.
Portanto, essa busca da concretizao das polticas
pblicas passa pelo exame conjunto de ndices, do Direito
Tributrio, do Oramento e de todas as informaes que
sirvam de fundamento para justifcar a arrecadao e a
aplicao do dinheiro pblico.
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