PROGRESA:

UN ENFOQUE INTEGRADO EN LA
LUCHA CONTRA LA POBREZA

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NDICE
3 Justificacin, descripcin, propsitos y efectos esperados:
Un enfoque multidimensional en el alivio de la pobreza
5 Antecedentes:
La necesidad de un enfoque distinto
7 Fundamentos:
Los sustentos tericos de PROGRESA
8 Justificacin econmica:
Una aproximacin desde la eficiencia y la equidad
9 Evaluacin de impacto:
Los efectos tangibles de PROGRESA
11 Anlisis crtico, lecciones y implicancias:
Equidad, eficiencia y efectividad: el ejemplo de PROGRESA


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JUSTIFICACIN, DESCRIPCIN, PROPSITOS Y EFECTOS ESPERADOS:
UN ENFOQUE MULTIDIMENSIONAL EN EL ALIVIO DE LA POBREZA
En los pases en desarrollo, la reduccin de la pobreza ha sido una meta primordial
de poltica pblica. En Latinoamrica, han sido variados los esfuerzos realizados para lo-
grar dicho objetivo, concentrndose principalmente en transferencias de ingreso por parte
del Estado hacia la poblacin en situacin de pobreza. En el contexto de altos niveles de
pobreza en la regin, en julio de 1997 surge en Mxico el Programa de Educacin, Salud y
Alimentacin (PROGRESA) de la mano del entonces Viceministro de Hacienda y Crdito
Pblico, Santiago Levy. PROGRESA es considerado como uno de los programas ms ms
emblemticos en cuanto a esfuerzos en materia de superacin de la pobreza en Amrica
Latina, y su xito ciment la implementacin de programas similares en varios pases de la
regin con resultados en general positivos.
PROGRESA
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tuvo la particularidad de combatir las diferentes causas de la pobreza
con un enfoque integral, dirigiendo sus beneficios directamente hacia las familias en ex-
trema pobreza y buscando aumentar el efecto redistributivo del gasto pblico mediante un
sistema de incentivos que apuntaba a mejorar y fomentar la acumulacin de capital huma-
no en esta poblacin.
Su enfoque se basaba en tres reas: educacin, salud y alimentacin. Bajo un esque-
ma de transferencias condicionadas, se ofreca dinero en efectivo a familias pobres del
medio rural que cumplieran ciertas condiciones: deban enviar a sus hijos al colegio y asis-
tir de forma regular a centros de atencin mdica preventiva y a charlas sobre salud y nu-
tricin. De este modo, se ataba la entrega de apoyo econmico a la inversin en capital
humano (en este caso, salud y educacin), asegurando una erradicacin de la pobreza no

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El programa llev esta denominacin desde su inicio, en 1997, hasta mediados de 2002. Ese ao fue refor-
mado por un cambio en la coalicin gobernante en Mxico y renombrado Oportunidades.

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slo a corto, sino tambin a largo plazo, al lidiar directamente con su transmisin interge-
neracional. Cabe destacar, en este punto, que el programa canalizaba todos los apoyos
econmicos a las madres de familia, es decir, siempre eran mujeres las que reciban las
transferencias monetarias, las cuales eran entregadas mes por medio, ajustadas por infla-
cin.
Adicional a lo anterior, en el plano educativo, para fomentar y facilitar la escolaridad
de los nios y jvenes de familias mexicanas vulnerables, PROGRESA entregaba becas edu-
cativas a las madres de los estudiantes (en particular, a aquellos entre tercero y noveno
grado de educacin bsica en el sistema educacional mexicano), cuyos montos se determi-
naban considerando el costo de oportunidad de su asistencia a clases para su familia, es
decir, los ingresos que obtendra si estuviera trabajando.
En el rea sanitaria, sumado a la provisin de servicios bsicos de salud, atencin
mdica preventiva y educacin en higiene y salud, el programa ofreca suplementos ali-
menticios y transferencias en especies sujetos al cumplimiento de las condiciones ya men-
cionadas.
Por otro lado, esta transferencia condicionada reemplaz una serie de programas in-
dependientes que se enfocaban en la entrega de subsidios a la alimentacin y transferen-
cias en especies, que por motivos polticos y logsticos no siempre llegaban efectivamente
a los ms pobres, y que eran considerados, en general, ineficientes. Al tiempo que PRO-
GRESA reduca muchas de las barreras prcticas y costos de oportunidad que las familias
rurales experimentaban a la hora de asistir a centros mdicos y de enviar a sus hijos a es-
tudiar (e.g. muchas veces era ms conveniente los nios trabajaran en lugar de ir al cole-
gio), el programa empoder a sus beneficiarias directas (i.e. madres de familia) al momen-
to de asumir la responsabilidad por el bienestar de sus familias.

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Es importante, asimismo, destacar que con la implementacin del programa se cam-
bia el enfoque asistencialista de la intervencin pblica, adaptndose al ciclo de vida de las
personas de modo de acabar con la dependencia permanente a la asistencia social.
Pero por qu este cambio de estrategia? La idea era generar en el presente los in-
centivos necesarios para que las personas ms pobres accedieran a una acumulacin de
capital humano, de modo que en el futuro las nuevas generaciones tuvieran la oportunidad
de romper con el crculo de la pobreza al tener acceso a ingresos propios ms altos. La
premisa era, entonces, que los nios y jvenes que accedan al programa lograran encon-
trar ocupaciones ms productivas cuando adultos, saliendo, as, de la pobreza.
Hasta la fecha, los resultados obtenidos en las distintas evaluaciones realizadas a
PROGRESA y su sucesor, Oportunidades, han ido muy positivos. Esto ha llevado a que suela
mencionarse a PROGRESA como una iniciativa que podra proporcionar lecciones tiles
para la reduccin de la pobreza en otros pases.
ANTECEDENTES:
LA NECESIDAD DE UN ENFOQUE DISTINTO
Al igual que la mayora de los pases en vas de desarrollo, hacia mediados de los no-
venta Mxico haba realizado ya numerosos esfuerzos para erradicar la pobreza y reducir
la desigualdad en la distribucin del ingreso. Eran numerosos los programas existentes
que se concentraban en mejorar la alimentacin, la salud y la educacin de la poblacin de
escasos recursos. Pese a esto, el porcentaje de hogares en condiciones de extrema pobreza
ascenda a un 24% (en trminos de poblacin, la tasa se eleva a casi el 30%) a mediados de
dcada. Al desagregar por zona, era posible observar cifras de extrema pobreza mayores
en el sector rural que en el urbano: un 50% de los hogares rurales viva en condiciones de
extrema pobreza, mientras que en el sector urbano la cifra alcanzaba el 14%. Esta preocu-

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pante situacin se mantiene al considerar variables distintas del ingreso como indicador
de bienestar
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. La deficiente oferta de servicios de educacin y salud en las zonas rurales
haca que la condiciones de vida de la poblacin en situacin de pobreza fuera aun ms
precaria.
A raz de lo anterior, y en la coyuntura de la llamada Crisis del Tequila, se realizaron
diversas investigaciones en torno a los determinantes de la pobreza. Los principales orga-
nismos internaciones hicieron sus recomendaciones sobre estrategias para combatir la
pobreza
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. stas de centraban en la importancia de inversin en capital humano, que consi-
derara las complementariedades entre educacin, salud y alimentacin, y que dichas in-
versiones se focalizaran en los grupos ms pobres. Las externalidades positivas recprocas
entre estas reas permitiran que esta estrategia integral se posicionara como una alterna-
tiva ms eficiente y eficaz que el uso de variadas iniciativas aisladas. Los estudios al res-
pecto indicaban que de una combinacin de los subsidios alimentarios y los programas en
salud y educacin en una estrategia integral que explote las complementariedades entre
ellos podran obtenerse muy positivos resultados en bienestar.
Otra conclusin importante obtenida durante los aos previos al lanzamiento de
PROGRESA es que se haca necesario involucrar directamente a las familias en las acciones
conducentes a la superacin de su condicin de pobreza. Esto implica otorgarles mayor
control del uso de sus recursos, proveer mayor informacin y dar ms alternativas para
gastar el dinero transferido, dndoles, al mismo tiempo, mayor responsabilidad.
Estas consideraciones permitiran, en definitiva, el desarrollo de una poltica pblica
que acabara al menos conceptualmente con el carcter permanente de las transferen-

2
Levy (2004).
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Para Mxico en particular, en un trabajo del Banco Mundial, Santiago Levy propone en 1991 la provisin de
un paquete de alimentacin, educacin y salud bsico.

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cias de ingresos. Es decir, al disear un programa que incentivara el desarrollo de capital
humano entre la poblacin vulnerable se termina la dependencia permanente que stos
tengan de la asistencia social.
Otro antecedente a destacar, de carcter ms inmediato, es la previa implementacin,
en 1995, de un programa piloto en la ciudad mexicana de Campeche, que consisti en la
entrega de transferencias monetarias condicionadas a la asistencia a centros de atencin
de salud. El piloto logr sus objetivos: sumado a que los beneficiarios, en general, conside-
raban mejor recibir transferencias de dinero que la tradicional entrega de alimentos,
cumplan con las citas mdicas, que era la meta primordial del proyecto. Cabe hacer notar,
empero, que pese a que ste haba mejorado la nutricin de las familias y aumentado el
uso de servicios de salud, quedaba fuera de alcance el rea educacin, esencial en la acu-
mulacin de capital humano. Asimismo, exista inquietud en torno a la capacidad de llegar
a los grupos ms pobres de las reas rurales.
FUNDAMENTOS:
LOS SUSTENTOS TERICOS DE PROGRESA
Como hemos mencionado, los resultados positivos exhibidos por el programa han si-
do destacados por diversos actores. Sin embargo, para entender la importancia de PRO-
GRESA en el desarrollo mexicano y, particularmente, su rol en la reduccin sistemtica de
la pobreza y la desigualdad, es necesario explicitar los supuestos en relacin a educacin y
capital humano sobre los cuales se basa el programa.
En primer lugar, basado en la teora de capital humano de Becker, se asume que la
educacin aumenta el capital humano. Esto viene a justificar el preponderante rol que tie-
ne el componente educacin dentro del programa, sobre todo en contraste a las recomen-
daciones previas al mismo y a su piloto en Campeche.

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Otro supuesto es considerar que las escuelas pueden efectivamente proveer a los es-
tudiantes las condiciones necesarias para que tengan un proceso de aprendizaje condu-
cente a la creacin o desarrollo de habilidades y conocimientos que aumenten el nivel del
capital humano.
Finalmente, se plantea que la desercin escolar es provocada por la pobreza y, por
tanto, es posible corregirla a partir de transferencias monetarias que cubran los costos de
oportunidad de asistir a clases, particularmente del trabajo.
JUSTIFICACIN ECONMICA:
UNA APROXIMACIN DESDE LA EFICIENCIA Y LA EQUIDAD
Al igual que otros programas similares de transferencias condicionadas, hay una
bsqueda simultnea de eficiencia y equidad: se establece un vnculo entre la reduccin en
el corto plazo de la pobreza y el desarrollo a largo plazo de capital humano. Anteriormente
sealamos cmo surge PROGRESA; queda implcito que los objetivos del programa vienen
a cuestionar la conocida oposicin entre eficiencia y equidad.
Es comn pensar un programa de transferencias monetarias persigue objetivos slo
de equidad al enfocar sus esfuerzos en la reduccin de los niveles de pobreza. Adicional-
mente, se critica los elevados costos que suelen tener, adems de, supuestamente, no rom-
per con el crculo de la pobreza, generando, por el contrario, dependencia por parte de los
beneficiarios. Sin embargo, se pueden lograr ganancias de eficiencia, ya que en el largo
plazo se pueden disminuir las inequidades no resueltas y mitigar los riesgos no cubiertos a
partir de la proteccin de niveles bsicos de consumo, la promocin de los activos y del
capital humano de la poblacin vulnerable. Esto se traduce en la integracin de asistencia
en el corto plazo con la superacin de la pobreza a largo plazo, apuntando a cubrir si-
multneamente causas y consecuencias de la pobreza y as terminar con la transmisin

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intergeneracional de la pobreza, como hemos mencionado anteriormente (Ravallion,
2003).
PROGRESA, al igual que otros programas de transferencias condicionadas, persigue
objetivos de eficiencia y correccin de fallas de mercado, por lo cual se recurre a incentivos
por el lado de la demanda en situaciones en las cuales las decisiones tomadas desde los
hogares no se ajustan a un ptimo social o al inters de otros individuos (Das, Do & Ozler,
2005).
EVALUACIN DE IMPACTO:
LOS EFECTOS TANGIBLES DE PROGRESA
Son numerosos los estudios que estiman el impacto de PROGRESA en los diversos en
los que busca erradicar la pobreza. Entre estos, destacan los mltiples trabajos de Jere
Behrman y Emmanuel Skoufias. A continuacin sintetizaremos algunos de los resultados
ms importantes encontrados en la vasta literatura.
En primer lugar, en cuanto a la focalizacin de PROGRESA, Skoufias, Davis & Behr-
man (s.f.) encuentran que el proceso de seleccin del programa
4
es preciso, aunque la
identificacin de marginalidad tiende a ser ms dbil en reas en general menos margina-
les, por lo que entrara en juego un elemento de arbitrariedad en la seleccin de beneficia-
rios en sectores menos desfavorecidos.
En cuanto a los efectos del programa mismo, Skoufias & McClafferty (2001) encon-
traron efectos sumamente alentadores. En cuanto a educacin, PROGRESA ha aumentado
significativamente las matrculas de nios y, particularmente, de nias, y ms extendida-
mente a nivel de escuelas secundarias. Esto implica que, en promedio, los nios tendrn
0,7 aos adicionales de escolaridad gracias al programa, aunque esto puede estar subesti-

4
Por motivos de espacio, no hemos podido incorporar una descripcin detallada de ste.

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mando el efecto del mismo en el seguimiento de estudios superiores por parte de los jve-
nes. Haciendo un anlisis tradicional en la literatura, los autores estiman que los nios tra-
tados tendrn ingresos 8% superiores gracias a los beneficios educativos percibidos gra-
cias a PROGRESA.
En cuanto a salud, Skoufias & McClafferty (2001) encuentran que los nios beneficia-
rios tienen un 12% menor de incidencia de enfermedades, en tanto que los adultos presen-
tan una disminucin de 19% en los das de indisposicin por enfermedad o malestar. En
un estudio centrado en la poblacin adulta y adulta mayor, Behrman & Parker (2011) en-
cuentran impactos importantes en las visitas a clnicas por parte de esta sub-muestra. En
el caso de las mujeres, en particular, los autores encuentran mejoras significativas en la
salud auto-reportada, con un impacto crecientemente positivo segn los aos de exposi-
cin al programa.
En el rea de nutricin, el programa muestra un impacto significativo en la reduccin
de la probabilidad de problemas de crecimiento en nios entre 12 y 36 meses de vida
(Skoufias & McClafferty, 2001), al tiempo que, por el contrario, aumenta el crecimiento de
los nios en 1/6 en promedio por ao (Behrman & Hoddinott, 2001). Considerando que el
desarrollo antropomrfico es persistente y que, adems, en Amrica Latina tiende a haber
correlaciones entre este desarrollo y los ingresos laborales, Behrman & Hoddinott (2001)
estiman un incremento de 1,4% en los ingresos de los nios beneficiarios a futuro.
Por otro lado, tambin tiende a aumentar el consumo de alimentos de los beneficia-
rios y a fomentar una dieta ms diversa, ms rica en frutas, vegetales y carne (Skoufias &
McClafferty, 2001).
Pero PROGRESA tiene otra particularidad, tal vez ms sutil, que presenta impactos
positivos en la sociedad. Recordemos que las transferencias monetarias son realizadas

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slo a madres de familia. En este sentido, Skoufias & McClafferty (2001) encuentran que
las mujeres beneficiarias reportan un mayor nivel de empoderamiento, en cuanto a segu-
ridad en s mismas y al control sobre los recursos y las decisiones del hogar.
Por otro lado, es clave destacar en los resultados de Skoufias & McClafferty (2001) el
siguiente hallazgo: no hay evidencia de que los adultos trabajen menos en respuesta a las
transferencias monetarias. De este modo, sera falso aseverar que PROGRESA crea depen-
dencia en sus beneficiarios al reducir su autosuficiencia.
ANLISIS CRTICO, LECCIONES Y IMPLICANCIAS:
EQUIDAD, EFICIENCIA Y EFECTIVIDAD: EL EJEMPLO DE PROGRESA
A la luz de los admirables resultados de PROGRESA desde una perspectiva multidi-
mensional, resulta difcil realizar crticas que no caigan en exigirle al programa ms de lo
que puede entregar. Sin embargo, s es posible establecer algunos puntos crticos para la
efectividad del programa.
En primer lugar, una crtica ms bien habitual: es preciso que se ponga nfasis no
slo en los niveles de escolaridad de los jvenes, sino tambin en la calidad de la educacin
que se est entregando. Un combate efectivo contra la pobreza intergeneracional slo
rompe el rezago educacional de la poblacin vulnerable en la medida que la formacin de
los nios obedezca a estndares competitivos y adecuados.
En segundo trmino, el hincapi debe extenderse al mercado laboral. Es menester
que una vez que los jvenes han terminado su educacin, existan oportunidades laborales
productivas que planteen una posibilidad real de movilidad social gracias a la formacin
de capital humano.
Sin embargo, PROGRESA tambin deja lecciones claras. Primero, que es posible aca-
bar con el enfoque asistencialista del actuar pblico sin perder eficiencia y logrando, al

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mismo tiempo, un desarrollo ms equitativo de la sociedad. Segundo, y en lnea con lo an-
terior, PROGRESA demostr que la lucha contra la pobreza resulta efectiva en trminos de
impacto y eficiente en trminos de gasto en la medida que la intervencin pblica surja
desde un foco multidimensional, que fomente el aprovechamiento de externalidades hori-
zontales entre distintas reas crticas en materia de pobreza (en este caso, nutricin, salud
y educacin).
En trminos de poltica pblica, las lecciones de PROGRESA tienen una implicancia
clave: los cambios pequeos muchas veces no sirven; en la lucha contra la pobreza dura,
una aproximacin demasiado focalizada a reas especficas termina siendo ineficiente en
la medida que los esfuerzos quedan en nada: de qu sirve mejorar la nutricin de las fa-
milias pobres si sus hijos no van al colegio? De qu sirve mejorar la escolaridad de los
nios si no tienen condiciones mnimas de salud? De qu sirve mejorar la infraestructura
de atencin mdica si las familias se alimentan mal? PROGRESA rompi con el paradigma
de que pequeos cambios hacen una gran diferencia. Ciertamente hacen una diferencia,
pero slo a partir de un enfoque asistencialista. Los cambios reales, de largo plazo, se dan
si y slo si el problema de la pobreza es abordado desde una luz multidimensional, en un
enfoque permite alcanzar, a la vez, eficiencia, eficacia y, sobre todo, equidad.


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