O Sistema Nacional de Educao, previsto na Constituio Federal de 1988 (Artigo 214), deve ser

institudo no prazo de dois anos, contados a partir da publicao da Lei 13.005/2014 (Artigo 13). O texto
abaixo foi elaborado por um grupo de pessoas
1
que, a pedido da SASE/MEC (Secretaria de Articulao
dos Sistemas de Ensino) se disps a propor os primeiros acordos em linhas gerais sobre o tema,
buscando estimular o discusses em todo o pas para a construo de uma proposta coletiva que
encontre eco no Congresso Nacional. Portanto, a agenda instituinte j est em curso..
Braslia, julho de 2014



O Sistema Nacional de Educao


O Brasil uma Repblica Federativa formada pela unio indissolvel dos Estados e
Municpios e Distrito Federal
2
, com autonomia dos entes membros da Unio e o
resguardo de competncias que lhes so prprias. Ao se estruturar como tal, a
Constituio o fez sob o princpio da cooperao entre os entes federativos, consoante
o Pargrafo nico do Artigo 23, e do Regime de Colaborao entre os sistemas de
ensino, conforme o Artigo 211.

Assim, a Constituio expressa a escolha por um regime normativo e poltico, plural e
descentralizado em que se cruzam mecanismos de participao social com um modelo
cooperativo e colaborativo que ampliou o universo de sujeitos capazes de participar das
decises. Por isso mesmo a cooperao supe o entendimento entre os entes federativos;
a colaborao exige a harmonia entre os sistemas e admite novas arenas de participao
advindas da sociedade civil.

Muitos avanos foram alcanados nas ltimas dcadas em termos de construo de
acordos federativos para a garantia dos direitos constitucionais. Na poltica educacional
o pas registra significativa ampliao do acesso e melhoria na qualidade do servio
pblico ofertado, resultantes das alteraes legais, de novos marcos no financiamento,
qualificao da gesto e do compromisso social de expressiva parcela da sociedade.

Porm existem fragilidades importantes a serem ainda superadas, em decorrncia de
limites dos padres nacionalmente pactuados e das lacunas nas normas de cooperao
federativa para o exerccio das competncias da Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios. Aliadas a estes fatores apresentam-se como pano de fundo as histricas
desigualdades econmicas e sociais no Brasil, que potencializam a complexidade e as
tenses prprias do contexto federativo e que dificultam a organizao da educao
brasileira com formas de colaborao capazes de efetivamente garantir o direito

1
Carlos Augusto Abicalil; Carlos Roberto Jamil Cury; Luiz Fernandes Dourado e Romualdo Portela
(convidados externos); Maria Beatriz Luce, Binho Marques e Flvia Nogueira (Ministrio da Educao)
2
Artigo 1 da Constituio Federal.
constitucional. Descontinuidade de aes, fragmentao de programas, falta de
articulao entre rgos gestores e carncia de recursos so situaes especialmente
visveis.

No campo dos muitos avanos conquistados est a Emenda Constitucional 59/2009, um
dispositivo que fortalece o direito educao como um direito prprio da democracia e
oferece ao federalismo cooperativo, signo da Repblica, uma nova condio: o Plano
Nacional de Educao (PNE) como articulador do Sistema Nacional de Educao
(SNE). O carter novo e original deste dispositivo aponta para uma ampliao do direito
educao como dever do Estado: olha para trs, para o presente e para o futuro. Para
trs, no sentido de reduzir as assimetrias educacionais ainda existentes, em vista da
equalizao de oportunidades para todos em matria de educao escolar
3
e das
desigualdades sociais e regionais
4
. Ao mesmo tempo, indica a garantia do padro de
qualidade
5
para o presente, olhando para o futuro por meio do PNE, Lei 13.005/14.

O que se infere deste dispositivo que o Sistema Nacional de Educao j existe pela
sua insero no corpo constitucional. Assim, o Sistema Nacional de Educao j .
Mas... eis ainda a questo: em que ele consiste? Um sistema entende-se um
conjunto articulado e coordenado de elementos coexistentes e que, dentro de um
determinado espao e tempo, compartilham de um mesmo ordenamento estruturado. No
caso de um Sistema Nacional de Educao, tal contexto remete definio de diretrizes,
metas, recursos e estratgias de manuteno e desenvolvimento direcionadas garantia
do direito social educao em ambos os nveis (educao bsica e superior),
considerando todas as etapas e modalidades educativas. Remete, sobretudo, garantia
da universalizao da educao bsica obrigatria dos 04 aos 17 anos, em regime de
colaborao.

O pas chegou aos dias atuais, portanto, com a meta de instituir o Sistema em dois anos,
que comearam a ser contados a partir da publicao da Lei do novo PNE, segundo seu
Artigo 13. Este ser um enorme desafio. Para tanto, as funes de coordenao e de
articulao do Estado Nacional
6
, em seu movimento conjunto de conexo entre os
vrios entes, s se realizam caso haja um foro formulador a fim de se obter uma
sincronia interna, evitando-se antinomias entre os sistemas. Este foro a Unio, que tem
no Ministrio da Educao seu rgo de coordenao e, em um renovado Conselho
Nacional, o seu eixo normativo. Este foro, dentro do Estado Democrtico de Direito e
Republicano, no o centro de um poder hierrquico. Ao contrrio, ele um lugar em
que os vrios poderes autnomos pactuam uma descentralizao qualificada pela ao
coordenada prpria do regime de colaborao
7
.


3
em consonncia com o Artigo 211, Pargrafo 1
o
.
4
Artigo 3, Inciso III e Artigo 43.
5
prevista no Artigo 206, Inciso VII, da Constituio Federal.
6
Artigo 8, Pargrafo 1 da LDB.
7
Artigo 7 da Lei 13.005/2014.
No complexo cenrio das esferas pblicas administrativas autnomas, dispostas de
forma no hierrquica, a CONAE 2010 apontou para a necessria regulamentao do
Artigo 23 da Constituio Federal de 1988, que, por meio de Lei Complementar, deve
definir competncias comuns Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municpios, estando, entre elas, a tarefa de proporcionar os meios de acesso educao.

Entretanto, a pactuao federativa a ser expressa e concretizada em Lei Complementar
que regulamente tal Artigo, por si s, no configurar o Sistema. As perguntas que
antecedem a regulamentao so: qual a finalidade do Sistema e qual o projeto
nacional que dirigir a elaborao das normas de cooperao?

O sentido para a existncia de um Sistema, por intermdio de uma nova forma de
organizao, a garantia do direito de acesso e qualidade a educao a todos os
brasileiros, com padres nacionais e polticas capazes de levar o pas a superar as
desigualdades histricas no campo educacional.

A educao no Brasil nacional porque se assenta em diretrizes e bases
8
, que cobrem o
conjunto dos sistemas de ensino (o federal, os estaduais, o distrital e os municipais e, no
seu interior, as redes pblicas e privadas que os constituem). Portanto, ser
imprescindvel uma releitura da LDB luz do Sistema Nacional de Educao a ser
configurado.

A adoo dos padres nacionais vinculantes por todos os sistemas de ensino ser basilar
para o SNE, pois trata-se de garantir um direito juridicamente protegido assegurando
cidadania e direitos humanos. Dentre os elementos que conformaro a identidade
nacional, esto: uma base nacional comum para os currculos da educao bsica e
superior, financiamento adequado, padres para as instituies educativas, gesto
democrtica, formao e valorizao dos profissionais, com carreiras elaboradas a
partir de parmetros nacionais e que tomem como referncia a Lei 11.738/08 (que
institui o Piso Salarial Profissional Nacional para os profissionais do magistrio pblico
da educao bsica), processos de avaliao institucional e de aprendizagem, entre
outros.

Este reexame da LDB realar a natureza de um SNE e a regulamentao do Artigo 23
concretizar normas de cooperao tambm vinculantes, capazes de dar sustentao ao
projeto que se desenhou. Em ambos os casos (regulamentao do Artigo 23 e reexame
da LDB) imprescindvel reforar os papeis de coordenao poltica, suplementao e
redistribuio da Unio com relao aos Estados e Municpios e tambm dos Estados
com relao aos seus prprios Municpios.

O papel de cada ente federativo dever ser conformado e potencializado por um
conjunto de responsabilidades e corresponsabilidades muito claramente definidas. Da

8
Inciso XXIV do Artigo 22 da Constituio Federal.
autonomia e das competncias atribudas deve resultar tambm, decorrente do dever de
Estado, o esforo endgeno e institucional dos Estados-membros para a criao de seus
sistemas em regime de colaborao e em total coerncia ao Sistema Nacional de
Educao
9
. Neste contexto, a interdependncia um conceito indispensvel para que se
possa construir processos de descentralizao qualificada, isto , de repartio de
competncias acompanhadas das condies necessrias para sua efetivao.

Com a definio de normas de cooperao, padres nacionais de qualidade
10
e
capacidade de atendimento, todos os brasileiros tero seu direito assegurado em
qualquer ponto do territrio nacional. O equilbrio entre estes elementos, vista da
diferenciada capacidade de cada unidade federativa e dos fundos pblicos disponveis,
dever contar com condies de supletividade para que as esferas de governo garantam
que seus sistemas atuem de forma colaborativa, interdependente e equitativa.

A funo supletiva um meio pelo qual a Unio, vista de uma incapacidade
justificada de o ente federado dar conta de um padro mnimo de qualidade, subsidia,
provisoriamente, aquele ente em termos financeiros
11
. O mesmo se pode dizer do
Estado em relao ao Municpio, considerada a real situao de cada qual.

Em face das assimetrias existentes, a ao supletiva implica a equidade
12
como uma
decorrncia da justia. A aparente antinomia com relao igualdade perante a lei, se
resolve mediante o estabelecimento de objetivos e metas claros a serem conseguidos na
superao das desigualdades, disparidades e discriminaes por meio de apoio
financeiro e tcnico, em que se resguarde a destinao pertinente. As desigualdades
sociais, disparidades regionais e discriminaes culturais, por enunciado, atingem as
pessoas, as regies e os grupos socialmente desfavorecidos. E estes so os campos da
equidade perante os quais cabe Unio e aos Estados, o esforo da funo supletiva.
Tratar, pois, desigualmente os desiguais na medida da desigualdade aponta para uma
alteridade desigual a fim de se alcanar patamares novos e sucessivos de igualdade.

Quanto ao papel redistributivo, o FUNDEF e o FUNDEB representaram avanos muito
significativos, mas o modelo carece de aperfeioamento no sentido de vincular o custo
anual do aluno a um padro de qualidade nacionalmente pactuado que oriente a funo
supletiva. Neste cenrio, o SNE, longamente postulado por educadores e gestores,
torna-se condio para o aprofundamento de um autntico regime de colaborao e
aplicao de recursos (recursos novos inclusive), pelo inciso VI do Artigo 214, dentro

9
Artigo 211 da Constituio Federal.
10
Padro mnimo de qualidade: Artigo 211, pargrafo 1
o
e Artigo 75 da LDB; Padro de qualidade:
Artigo 206 CF 88, inciso 7 e Artigo 3
o
da LDB, inciso 9.
11
A funo supletiva tambm pode ser do direito, significando o estabelecimento de uma norma quando,
em face de casos concretos, tem-se a carncia de uma regra especfica.
12
Segundo os clssicos, a equidade um conceito que cobre a realizao da igualdade de direitos
quando esta ltima se revela insuficiente para propiciar oportunidades iguais para todos. Esta
realizao, baseada no tratar desigualmente os desiguais necessita de um apoio jurdico
procedimental para tal. o que temos no pargrafo 1
o
da CF 88 e nos Artigos 75 e 76 da LDB, afora a
exigncia do Artigo 3
o
da CF 88.
de um ansiado Plano Nacional de Educao. Regras de financiamento aperfeioadas
devero considerar, tambm, a efetiva complementao da Unio para o cumprimento
do Piso Salarial Profissional Nacional em todo o pas, condio bsica para a
valorizao dos educadores brasileiros.

Como as condies de supletividade so dinmicas e diferentes para cada unidade
federativa, sero imprescindveis espaos tri e bipartites de pactuao, respectivamente,
no nvel nacional e nos Estados, segundo a Lei 13.005/2014, Artigo 7
o
. A mediao
entre a necessidade de promoo dos direitos e a capacidade de oferta no mbito de um
Sistema Nacional de Educao, compreendido como um Sistema de Sistemas Estaduais,
Distrital e Municipais, depende de um consistente e permanente debate na sociedade. As
Conferncias Nacionais da Educao (CONAE) e o Frum Nacional de Educao
(FNE), que as organiza, so importantes referncias do exerccio da democracia e
devem ser apropriados como parte integrante do SNE a ser institudo.

Por tudo o que foi dito, a consistncia de um Sistema Nacional de Educao decorrer
do direito educao e do dever do Estado efetivados, seja naquilo que nacional,
seja no que prprio do regime autonmico federativo, inclusive no respeito s
diversidades culturais. A presena dos adjetivos comum, bsico e mnimo na
Constituio e na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional colabora, do ponto de
vista conceitual e da legislao, para a articulao entre o nacional e o local. Este
comum, bsico e mnimo, de um lado, evitam a disperso e, de outro, efetivam a
articulao do uno e do mltiplo por meio de uma ao organizada e permanente do
Estado Nacional.

A organizao de um sistema educacional a busca de uma organizao pedaggica de
carter nacional, respeitados os princpios do federalismo. Porm, cada vez que esse
assunto foi pautado em Constituintes, Leis de Diretrizes e Bases, Planos Nacionais de
Educao e fundos de financiamento, ele foi motivo de intensos debates polmicos,
sobretudo quando o adjetivo nacional entrou em pauta.
Seu no acolhimento se deveu a vrias justificativas. Havia um temor de invaso
indbita na autonomia dos entes federativos e, com isto, a eventual perda de autonomia
dos mesmos. Aps 164 anos de descentralizao, havia o medo de uma centralizao
por parte do Estado Federal enquanto Estado Nacional. Havia o receio, por parte do
segmento privado na educao escolar, de se ferir a liberdade de ensino e no faltava
quem assinalasse o perigo do monoplio estatal. E havia tambm medo da parte da
prpria Unio quanto a uma presena mais efetiva, sobretudo no que se refere ao
financiamento da educao bsica.
Em que pese os avanos conquistados na educao escolar, o processo de produo da
desigualdade, de cujo peso a realidade atual ainda reveladora, vai mostrando a face
dos sujeitos da privao: negros, pardos, migrantes do campo e de regies mais pobres
do pas, trabalhadores manuais, moradores de bairros perifricos e pessoas fora da faixa
etria legal. As resistncia tcitas e explcitas contra a assinalao de um Sistema
Nacional de Educao, seja por entidades privadas, seja por Estados-membros da
Federao, seja pela prpria Unio, fazem parte do complexo cenrio de elaborao e
pactuao, prprios do federalismo brasileiro
13
.
Superadas tais resistncias quanto presena do dispositivo em sede constitucional, ou
mesmo pela sua recepo no ordenamento infraconstitucional, este desfecho na histria
aponta para a necessidade de explicitar um novo e indito conceito, inclusive para v-lo
em movimento na educao nacional. A grande tarefa nacional e desafio histrico dar
consistncia ao SNE para a garantia do direito constitucional.


















13
Cury, C.R.J. Os desafios da construo de um Sistema Nacional de Educao. Palestra Magna
conferida por ocasio da solenidade de abertura da Conferncia Nacional de Educao CONAE 2010.