Participacion en La Gestion

METODOLOGA DE LA GESTIN AMBIENTAL METROPOLITANA
Mario Robirosa Javier Pascuchi

LA PARTICIPACION EN LA GESTION.
Justificacion, malos entendidos, dificultades y estrategias
por Mario C. Robirosa

1. Por qu es deseable la participacin social en la gestin.

1.1. El fracaso de las metodologas tradicionales de planificacin.
Durante muchas dcadas los profesionales de la planificacin obramos
unnimemente bajo la conviccin de que nuestra racionalidad acadmica,
cientfica o tcnica era necesaria y suficiente para incorporar el mximo de
racionalidad posible a las decisiones de gestin y a la accin en funcin de
objetivos o metas, explcitas o sobreentendidas, de desarrollo, de solucin de
problemas o de mejoramiento del desempeo de algn organismo u
organizacin. Esto era as en los campos de la planificacin urbana o regional,
de la planificacin social, de salud, etc. o de la planificacin en empresas,
instituciones u organizaciones de cualquier naturaleza, magnitud o grado de
desarrollo. Debemos reconocer que todava hoy son muchos los 'planificadores'
que actan bajo dicha conviccin en respuesta a tales demandas de sus jefes o
gestores.
Los fracasos de este enfoque, sin embargo, han sido y son demasiado frecuentes
y aun sistemticos, sobre todo cuando se enfrentan problemticas complejas: lo
planificado no se ejecuta o se implementa a medias o se suspende, no se
obtienen los resultados esperados y se generan efectos contraindicados o
negativos en aspectos imprevistos. Tambin, las ms de las veces, dichos
'planificadores' ni siquiera son escuchados por aquellos decisores y no logran
influir en sus decisiones. Ello, desde hace ms de dos dcadas, ha movido a
una creciente proporcin de entre nosotros a revisar las causas de los fracasos
y a plantear un nuevo 'modelo' o 'paradigma' de la actividad de planificacin.

1.2. Los nuevos planteos epistemolgicos.
Convergente con este cuestionamiento de las metodologas de planificacin, se
ha estado produciendo un cuestionamiento epistemolgico de los alcances
mismos de aquella racionalidad cientfica y tcnica.
En primer lugar, desde la dcada de los '40, el pensamiento sistmico -la "teora
general de sistemas"- (por ejemplo, desde distintos campos, von Bertalanffy
[1968], Boulding [1968 ], Ackoff [1972 ], Emery y Trist [1972 ], Miller [1965])
cuestionaba la posibilidad de explicar fenmenos complejos de la realidad desde
la ptica de una disciplina particular. Y se planteaba la necesidad de un
enfoque trans-disciplinario, sinttico antes que analtico, para investigar y
explicar los fenmenos de la realidad, partiendo de la totalidad inclusiva para

1 La participacion en la gestion justificacion, malos entendidos, dificultades y estrategias Mario Robirosa

poder comprender el lugar de lo parcial y entonces analizarlo en sus relaciones
con el todo y en si mismo.
En segundo lugar, los epistemlogos han comenzado a cuestionar ciertas
limitaciones de los supuestos sobre los cuales las diversas ciencias han estado
construyendo sus generalizaciones cientficas y explicaciones. Una limitacin -
la mas obvia- as la posibilidad de incluir, en las explicaciones de un fenmeno
realizadas desde una disciplina, relaciones con aspectos de la realidad que no
son constitutivas especificas de su objetos de estudio.
Adems de otros cuestionamientos de principios bsicos del 'mtodo cientfico'
mismo, como es definido y es dominante hoy -y que no vienen al caso- (ver, por
ejemplo, los cuestionamientos de Lakatos [1970, 1976]) se cuestiona la
legitimidad o la validez social, universal, del conocimiento generado por
aplicacin del 'mtodo cientfico'. Es el caso, por ejemplo, de Feyerabend [1984],
quien llega a preguntarse si la creencia en el mtodo cientfico no es acaso una
ideologa propia y exclusiva de los cientficos. De ser as, los resultados de su
aplicacin pueden no siempre ser conocimientos vlidos para otras categoras
sociales, en tanto estas aplican otros mtodos: la tradicin, el ensayo y error, el
'sentido comn', algn sistema de creencias, lo que afirma el ms educado o el
supuesto 'especialista', o lo que dictamina el poder. Cada uno de ellos estara
considerando en su 'ecuacin racional' (que podra simbolizarse como y = ax1 +
bx2 + cx3 + ... + nxi) datos (las xi) y/o ponderaciones (a, b, c, ..., n) diferentes.
Los conocimientos construidos a partir de estos mtodos seran desde ya
diferentes, pero seran tambin socialmente tan legtimos como los de los
cientficos, pues estaran validados desde sus respectivos mtodos.
En este sentido, los diversos 'mtodos' de construccin de conocimientos
produciran siempre conocimientos hipotticos -hiptesis, no 'verdades de
validez necesariamente universal-, validados por el mtodo aplicado . Estos
planteos epistemolgicos actuales aceptan pues la validez de diversos saberes,
es decir, de diversos encaminamientos racionales, de diversas racionalidades,
en la construccin de los conocimientos sostenidos por cada uno. Nada de esto
se refiere a la 'verdad' de los conocimientos generados por las diversas
racionalidades . Acepta en cambio que esta variedad de conocimientos slo
hipotticos, validados por distintos sistemas racionales, pueden todos ser
socialmente legtimos hasta tanto no se pruebe su no consistencia con la
realidad bajo observacin.
Estos recientes planteos epistemolgicos son de muy significativa utilidad en su
aplicacin a las realidades complejas en que se pretende gestionar e intervenir
en forma planificada. E implican como corolario un enorme respeto debido
hacia los diversos saberes ajenos y la deseabilidad de confrontar y sintetizar
aquellas diversas hiptesis sustentadas por actores sociales diversos.


1.3. Una cultura crecientemente democrtica y participativa.
Es indudable que la cultura poltica de la sociedad, por lo menos en nuestras
sociedades 'occidentales' y urbanas, est cambiando mucho en las ltimas
dcadas. Hay una conciencia creciente y cada vez ms extendida acerca de los
derechos sociales y humanos; y con ello, del derecho de cada uno y de cada
sector social de participar en los procesos decisorios que determinan las
condiciones en que se desarrollan sus vidas y que modelan los escenarios de
sus actividades.
Este tiende a ser hoy el argumento ms aludido y utilizado en defensa y
demanda de una participacin social en los procesos de gestin de todo tipo y
alcance. En lo poltico se manifiesta en la bsqueda de modelos crecientemente
democrticos de gobierno y de representacin, siempre mas all de la
'democracia formal' histricamente establecida. Pero tambin se manifiesta en
el rechazo al autoritarismo, a la verticalidad decisoria del Estado, en el reclamo
de la participacin en los procesos particularizados de toma de decisiones de
accin que afectan las condiciones en que cada uno se desenvuelve y en su
calidad de vida.
El reclamo de participacin ha trascendido hoy lo especficamente poltico, con
referencia al Estado como institucin social, y se manifiesta en escenarios
empresariales, sindicales, barriales y en todo tipo de organizaciones de la
sociedad civil. La demanda de participacin se extiende y crece en todos los
mbitos y situaciones.

1.4. El Estado esta cambiando.
No hay duda de que en las ltimas dcadas el Estado como institucin est en
proceso de cambio y eso no slo en nuestro pas Ya no es el mismo Estado
desde el cual se pretenda planificar en los aos '50. Hoy, en un mundo que
tiende a globalizarse, el Estado no es necesariamente el actor social ms fuerte
en muchos escenarios. Las multinacionales, las empresas fuertes y hasta
ciertos movimientos sociales, tienen capacidades de intervencin y gestin en
algunos escenarios pblicos nacionales o locales, que logran superar las
intenciones de intervencin del Estado y an sus capacidades de regulacin y
de control. Fenmenos y factores muy distantes, que no pueden ser controlados
desde un Estado nacional -por ejemplo precios internacionales, hegemonismos
polticos y econmicos, mensajes de los medios de comunicacin, depredaciones
y desastres ecolgicos, fenmenos climticos- establecen lmites y condiciones a
las capacidades de accin y de intervencin de un Estado.
Tampoco el Estado tiene en la situacin actual los recursos disponibles para
intervenir por s solo, en forma directa, en sus propios escenarios de actuacin,
mediante programas y proyectos complejos o para inducir a todos los actores
sociales pertinentes a actuar en funcin de las metas que se propone. Y este era
un supuesto fundamental de la planificacin tradicional desde el Estado.


El modelo neoliberal instalado en el Estado es, en sus formas extremas, reacio a
planificar, excepto en lo estrictamente econmico-financiero y ello bajo una
ptica monetarista y econmicamente eficientista y de cortos plazos. Esto y las
opciones financieras del Estado dificultan o impiden el tratamiento planificado
integral de situaciones complejas, sobre todo en cuanto trascienden lo sectorial,
tales como la pobreza, la salud pblica, el desarrollo urbano y local, el medio
ambiente, la comunicacin y educacin populares, la cultura, etc.. Todo
programa de ataque integral a tales problemticas y con vistas al mediano y
largo plazos, es visto como ineficiente y slo merecedor de un apoyo estatal
sistemticamente insuficiente.
La planificacin tradicional -y su metodologa bsicamente tecnocrtica- supone
un Estado fuerte, actor nico o fundamental en inducir respuestas previsibles
de los otros actores sociales y en el modelamiento de los diversos escenarios.
Hoy el Estado debe compartir la tarea con otros actores sociales, con aqullos
que sean pertinentes en cada escenario de gestin.
Esto no significa de ninguna manera que el Estado, como institucin especifica
de la sociedad, pierda su rol de gestor, de direccionador, de control y de actor
social concreto que interviene en aqullo que la sociedad le encomienda. El
Estado es as un actor social indispensable e indeclinable en los procesos de
planificacin de los escenarios de lo publico, de lo que atae a la ciudadana.
Pero su papel en dichos procesos se esta redefiniendo, debe redefinirse.

1.5. La participacin, indispensable en la gestin planificada .
Aunque el argumento de los derechos humanos y sociales debiera bastar para
justificar la participacin social en la gestin de problemas que les ataen a los
ciudadanos, es sin embargo el menos convincente para los actores sociales que
detentan algn poder en nuestra sociedad, y por ende en el Estado. En la
medida que cuestiona al sistema de poder, dando cabida a actores sociales
muchas veces excluidos de l, resulta en alguna medida 'subversivo' de las
estructuras vigentes de poder poltico y econmico, es decir de lo que ellas dan
en llamar "el orden establecido". Por esta razn los argumentos basados
estrictamente en los derechos sociales son insuficientes y resultan poco eficaces
en apoyo de las demandas de participacin en la gestin.
El argumento de la 'racionalidad' cientifico-tcnica como fundamento de la
planificacin no es de descartar, pero debe colocarse en su lugar, quitndole a
este tipo de racionalidad su exclusividad, cuando se trata de aplicaciones a
realidades complejas. En primer lugar, ningn profesional cientfico o tcnico,
por ms formado y experimentado que sea, representa el 'estado del arte' de su
disciplina: no puede conocer todo lo que su disciplina acumula, ha hecho
elecciones vitales que han producido en l un sistema propio y muy selectivo y
necesariamente subjetivo- de sus conocimientos disciplinarios y los ha
sintetizado, como persona, con otros conocimientos, no necesariamente
cientficos. No puede por lo tanto asignar a sus afirmaciones un carcter
necesariamente 'cientfico'. En segundo lugar, no existe un 'mtodo cientfico'


establecido para tratar fenmenos complejos en forma inter- o
transdisciplinaria -sin cometer drsticos reduccionismos-, que relacione
nociones y variables de distinto origen disciplinario. En tercer lugar, las
ciencias buscan leyes generales, las proposiciones cientficas afirman algo
general del universo de situaciones idnticas. Pero los sectores de realidad en
que se interviene son siempre situaciones particulares, que nunca, en ese
sentido, son muestras representativas de algn universo de situaciones
idnticas. A pesar de ello, todo conocimiento generado por el mtodo cientfico
debe ser tomado en cuenta en la medida que puede contribuir a la construccin
de un conocimiento especifico referido a aquella situacin particular de la
realidad. Pero, en cuarto lugar, dicho conocimiento debe ser considerado como
un conocimiento hipottico, una hiptesis -verificable o falsificable-, que debe
interactuar y buscar alguna sntesis con otros conocimientos hipotticos
generados por otros saberes o sistemas de racionalidad. En referencia a
situaciones complejas, el saber cientfico y sus derivaciones tecnolgicas no
pueden ser impuestos por encima de los otros saberes, sobre todo como base
para tomar decisiones de intervencin en aqullas.
El Estado, para poder hoy planificar con algn xito, necesita involucrar a los
diversos actores pertinentes en los procesos de planificacin, de modo de
concertar con ellos las direccionalidades de su gestin y as ganar sus
voluntades, de modo que aporten coordinadamente sus recursos y capacidades
de accin en funcin de metas compartidas. Debe ganar las voluntades de los
actores involucrados en sus escenarios de gestin. Sin ello, no lograr imponer
direccin alguna a su gestin en ningn escenario pblico, ya que deber estar
respondiendo en cada momento a las turbulencias generadas por las
intervenciones individuales y puramente competitivas de todos los actores
sociales involucrados en el, cada uno procurando ganar control sobre 'su'
escenario, con los distintos grados de poder y movidos por sus intereses
particulares . Este argumento justificatorio de la participacin en los procesos
de gestin, es evidentemente de mucha mayor penetracin en los sectores de
poder -y en particular en los medios polticos- que el de los 'derechos sociales'.
Por otro lado, ya se est implantando tambin la participacin en los procesos
de planificacin de las empresas, sobre todo en los pases capitalistas
avanzados.
Pero el Estado confronta otro desafo en sus metodologas o estrategias de
gestin. As como las disciplinas individuales no pueden tratar adecuadamente
realidades complejas por s solas, as tambin aquellas realidades complejas
exigen de las tradicionales estructuras del Estado -sectoriales y por niveles
jurisdiccionales-, un tratamiento concertado entre niveles y sectores
pertinentes. As entonces, debe plantearse coparticipacin y
correponsabilidades entre niveles estatales y al interior de las estructuras
sectoriales en los escenarios participativos en que se hallen involucrados. No se
trata tanto de crear nuevas estructuras multisectoriales o multijurisdiccionales,
con gran riesgo de carecer de poder sobre estructuras preexistentes, sino de
generar 'espacios de articulacin' ad hoc, eficientes y adecuados para el
tratamiento de cada temtica especifica, al interior de las estructuras estatales.


1.6. Concepcin actual de la actividad de planificacin como 'gestin social
planificada'
La actividad de planificacin se transforma as, en cualquier escenario de
intervencin, en un emprendimiento multiactoral, con un profundo contenido
de negociacin y concertacin entre actores sociales diversos. El paradigma
tradicional de la actividad de planificacin y sus metodologas estn siendo
substituidos por otro paradigma, todava en desarrollo, el de la "gestin social
planificada, multiactoral y participativa. De ser una actividad de
responsabilidad exclusiva del Estado, ha pasado a ser derecho y
responsabilidad conjunta de toda la sociedad. En ella participan sus
instituciones (las que integran el Estado, el Mercado, etc.), las organizaciones y
grupos de la sociedad civil y las familias e individuos.
En forma paralela han debido cambiar tambin la concepcin y la metodologa
de la actividad de planificacin en general y de la planificacin urbana en
particular. Los escenarios territoriales involucrados en la gestin urbana y
regional -pero tambin en la planificacin social, de salud, de desarrollo
econmico y del empleo, etc.- son siempre escenarios complejos, que no pueden
ser tratados unisectorial ni unidisciplinariamente. De una actividad y proceso
puramente tcnicos en manos del Estado, se est convirtiendo en una actividad
y proceso poltico-tcnicos, en que se debe involucrar participativamente a otros
actores sociales que de una manera u otra son 'usuarios' de la ciudad, que con
sus acciones y recursos modelan la ciudad.
En la planificacin urbana, la del desarrollo urbano y ambiental, el Estado
adquiere tambin un rol muy diferente al tradicional. Ya no es slo un
interventor directo en la ciudad, para intervenir fsicamente, corregir, controlar,
valorizar, velar por la seguridad y la equidad social, etc.. Debe adems ser el
impulsor y facilitador de concertaciones con y entre actores sociales con
demandas, intereses y poderes de intervencin diferentes sobre el espacio
urbano y sobre el medio ambiente.

2. Cmo concebimos hoy a la planificacin urbana.
2.1. El rol del Estado en la gestin social planificada de la ciudad
La planificacin urbana pas de ser una actividad de un actor (el Estado), con
el objeto de orientar su gestin de la ciudad, a ser una actividad conjunta de
mltiples actores, involucrados todos ellos en la gestin de la ciudad, en
aquellos aspectos y en aquellos espacios que son pertinentes a sus demandas, a
sus intereses, a su accionar.
Uno de los roles primarios del Estado en la planificacin, como actor social
involucrado por su misma naturaleza en ella, es el de convocar a esta
participacin a los actores sociales pertinentes y promover y facilitar esta
participacin. Y para ello debe generar los 'espacios de articulacin' -de
negociacin y de concertacin- correspondientes . Debe intervenir en ellos para
proveer la informacin que fuere necesaria y para incorporar en aquellos


procesos de concertacin la mxima racionalidad posible y la mxima equidad
posible en los procesos de negociacin y toma de decisiones, teniendo en cuenta
los diferentes grados y bases de poder con que cuentan los diversos actores
participantes. Slo de ese modo podr comprometer las voluntades de estos
actores para el modelamiento conjunto y coordinado de la ciudad y sus diversos
aspectos y sectores.
El Estado -los diversos 'actores sociales' jurisdiccionales y sectoriales que lo
componen- no es por supuesto un actor pasivo en estas negociaciones. Debe
intervenir activamente en ellas presentando sus puntos de vista, proponiendo
soluciones y cuidando que la direccionalidad o los efectos colaterales de las
acciones que se diseen no se contrapongan con otras intervenciones o con las
polticas urbanas globales de la ciudad y hacia el futuro. Este es el caso, por
ejemplo, cuando se negocie y planifique en barrios o espacios limitados o
cuando se focaliza sobre un problema tradicionalmente sectorial, debiendo
entonces defender los intereses globales de la ciudad y de sus vecinos y de las
generaciones futuras.

2.2. Los escenarios de participacin en la planificacin urbana: de qu
participacin estamos hablando.
Muchos ojos ven mejor que uno, Varias cabezas piensan mejor que una: son
frases de cuo popular, cargadas de buen sentido. Pero tambin: Si todos
hablan a la vez slo se oye ruido, Demasiadas opiniones para llegar a
soluciones y otras en el mismo sentido. Para establecer metodologas de
participacin en procesos de gestin debemos tomar en cuenta aquellas
advertencias.
Para afrontar con xito los procesos de gestin participativa, cada uno de los
escenarios de negociacin y concertacin debe ser limitado en su temtica, es
decir, recortado de alguna manera significativa, en funcin de una problemtica
a tratar. Recortar no significa ignorar lo excluido del 'recorte': se focaliza en la
temtica en discusin, pero sin dejar de considerar a la vez sus
condicionamientos, sus encadenamientos e interdependencias ms
significativos con lo excluido. En procesos de planificacin urbana, estos
recortes pueden ser focalizados sobre un territorio particular (por ejemplo, un
barrio o un sector urbano), sobre una problemtica particular de la ciudad (por
ejemplo, la disposicin de basura o el transporte de carga) o aspectos
particulares de aquel recorte territorial (por ejemplo, un nudo de transferencia
de transporte de pasajeros, la cobertura vegetal de los espacios pblicos de un
barrio). Tambin el territorio de la ciudad como un todo puede ser un recorte
significativo para tratar, por ejemplo, sus problemticas especficas de nivel
global, tales como sus relaciones viales regionales, su disponibilidad global de
espacios pblicos verdes, su contaminacin acufera o area o sus
inundaciones, sus inequidades socio- territoriales, etc.


Estos 'recortes' de escenarios permiten a la vez circunscribir la variedad de
actores sociales participantes a los que fueren pertinentes a cada problemtica
en consideracin, es decir, que estuvieren involucrados y/o tuvieran intereses
especficos en dicho campo. Y, por ende, se estaran constituyendo 'espacios de
articulacin' significativos, con un nmero ms manejable de participantes,
todos involucrados en la problemtica en cuestin. An un nmero alto de
personas participantes puede volverse eficaz para dialogar, negociar y llegar a
decisiones compartidas, si se aplican tcnicas apropiadas de trabajo,
alternadamente en pequeos grupos y en plenarios, y con apoyo especializado,
por ejemplo, de psiclogos sociales.
Si aquellos 'espacios de articulacin' son convocados desde un organismo del
Estado, debe cuidarse, por un lado, que no queden excluidos actores sociales
significativos que hagan al modelamiento de una intervencin posible; es decir,
todos aqullos que tienen intereses concretos -aunque diversos- respecto de la
problemtica en cuestin, aqullos que tienen los recursos o las capacidades de
accin requeridas para hacer posible la intervencin que se disee e incluso de
aqullos que podran tener los medios para impedir o distorsionar la
intervencin. Igualmente debe cuidarse que estn representados los organismos
sectoriales pertinentes del Estado, del propio nivel u otros niveles involucrados.
Y, por otro lado, debe cuidarse de la legitimidad de la representacin de
aquellos actores en el espacio participativo y de su fluida comunicacin con sus
representados para canalizar informacin, consultas y mandatos hacia y desde
sus representados, asegurando as que sus negociaciones en la mesa de
concertacin sean avaladas por los decisores efectivos del actor social
representado. Sin ello, las personas participantes podran estar negociando 'en
rueda libre', sin garantizar que aquellos acuerdos que se hagan se vean
respaldados en los hechos por sus mandantes.
Otro aspecto fundamental que determina los resultados de las interacciones,
negociaciones y acuerdos en aquellos 'espacios de articulacin' es el manejo de
las relaciones de poder en la mesa de concertacin. Por un lado los menos
poderosos se vern en la necesidad de desarrollar estrategias de construccin
de poder para constituirse en 'interlocutores vlidos' ante los ms poderosos y
poder as negociar desde posiciones de poder mas equitativas. Adems, en las
reuniones de trabajo deben aplicarse tcnicas que propendan a la
democratizacin de las discusiones, evitando manejos de los actores con
mayores bases de poder tendientes a imponer sus puntos de vista y propuestas.
Otra vez, para ello, debe recurrirse a apoyos profesionales especializados.
El rol del Estado como convocante, participante y facilitador de estas
negociaciones debe complementarse con una conduccin democrtica y una
metodologa que ordene el tratamiento y permita hacer avances progresivos
hacia los resultados concertados perseguidos. El registro de dichos avances es
crtico, no slo como ayuda memoria de los resultados intermedios y decisiones
que se vayan produciendo, sino tambin para poder volver atrs a reconsiderar
algn aspecto que en un momento posterior se considere indebidamente
tratado.


3. Los problemas de la participacin.

No podemos ser ingenuos: son evidentemente muchos los problemas que se
confrontan para encarar estas nuevas situaciones participativas. Como toda
experiencia novedosa de una praxis social, requiere un largo y relativamente
riesgos -riesgo de desviaciones y fracasos- proceso de experimentacin,
evaluacin de ensayos y errores y reformulaciones, en una palabra, un proceso
de aprendizaje social.
A continuacin expondremos algunas de las dificultades ms significativas que
encara la propuesta participativa en la gestin social planificada.
3.1. Una cultura social que espera todo del Estado
Nuestra cultura social, instalada en nuestro pas sobre todo desde las dcadas
del '50 y '60 con el desarrollismo, el 'Estado de bienestar' (el "Welfare state"),
nos ha acostumbrado a esperar todo o casi todo del Estado. Ese 'Estado
Benefactor' debera asegurar el desarrollo -econmico, social o urbano-, cuidar
nuestra calidad de vida, crear las condiciones ptimas para nuestros negocios y
para nuestras diversas necesidades y actividades familiares e individuales. Pero
como no lo hace o no lo hace apropiadamente, tendemos a protestar, mientras
seguimos reclamando de ese Estado -que ya no es el mismo de aquellos aos-
que cumpla con lo que debe proveernos.
De ello surge una cultura social bsicamente pasiva respecto de las condiciones
externas en que se desenvuelve cada uno. Todo aquel campo de lo pblico, del
escenario en que vivimos, lo hemos delegado exclusivamente como dominio del
Estado ... y para eso elegimos -cuando nos dejan- nuestros gobernantes y
representantes. No asumimos una necesaria co-responsabilidad, no
contribuimos activa, eficaz y colaborativamente a efectivizarlo. Por supuesto
que ha contribuido tambin a conformar esta cultura la fragmentacin e
individuacin instauradas en nuestra sociedad por la represin y el terror de
los gobiernos de facto de las dcadas pasadas.

3.2. La falta de experiencias efectivas de gestin participativa
Nuestra sociedad carece todava de experiencias de gestin efectivamente
participativas propuestas desde el Estado. En la ltima dcada han existido, es
cierto, algunas convocatorias de organismos estatales de distintas
jurisdicciones en esta direccin, pero han sido muy restringidas, poco orgnicas
y escasamente conclusivas o determinantes, y siempre profundamente
frustrantes para los asistentes. A pesar de aquellas escasas convocatorias no
es una prctica que la ciudadana espera en general del Estado, en ningn
nivel. Y las experiencias habidas tampoco demuestran su eficacia en trminos
de gestin de lo pblico.
Aquella falta de experiencias y la tradicional autonoma y verticalidad
inconsulta de las decisiones de los funcionarios polticos y de los organismos de


gobierno infunden de escasa credibilidad y escepticismo a las convocatorias del
Estado a la participacin en la gestin. La poltica es para que se ocupen los
polticos, es cosa de ellos; para eso votamos y elegimos a nuestros
representantes en la Legislatura (o en el Concejo Deliberante): es una tpica
respuesta ante tales convocatorias.
Estas convocatorias ms bien tienden a generar desconfianza y sospechas en la
ciudadana respecto de sus verdaderos fines, asignndoles -no siempre
desacertadamente- objetivos de manipulacin poltica. Y como tales, tienden a
ser tomadas, por aquellas personas que en efecto asisten, tambin con objetivos
de enfrentamiento poltico. Entonces esas 'audiencias pblicas' se convierten
por lo general en arenas para denunciar al Gobierno de turno, para reclamar,
demandar y reivindicar derechos, en fin, para manifestar oposicin poltica,
sobre todo en la medida que puedan contar con difusin pblica a travs de los
medios.

3.3. La cultura de la clase poltica
Contribuye hoy a las dificultades la cultura dominante en la clase poltica. El
poltico, sobre todo el que ha accedido o podra acceder a algn puesto de
gobierno o al legislativo, se abroquela en aquello de que el pueblo no delibera
ni gobierna sino a travs de sus representantes, que define -y limita- a la
democracia formal. Tiende a aceptar slo los canales formales de participacin
en la cosa pblica.
Esto muchas veces oculta tambin la desconfianza del poltico respecto de la
participacin, an cuando pudiere estar en el discurso bien predispuesto hacia
ella: tiene miedo a que se acumulen demandas que no pueda atender y al costo
poltico resultante. Y entonces, con frecuencia, tiende a hacer ficciones de
participacin. Convoca a una 'audiencia pblica', ... pero se reserva la decisin
final, que suele ser la que ya tenia formulada antes de la instancia
participativa. O convoca a participar slo a los que sabe 'amigos', para que den
visos pblicos al refrendamiento de su decisin. Y luego se sorprende de la
oposicin poltica despertada en los que no fueron invitados. La participacin es
como una puerta: no puede estar sino abierta o cerrada, no hay trminos
medios. Todas estas experiencias 'a medias' realimentan la falta de credibilidad
y el distanciamiento de la gente respecto de tales convocatorias desde el Estado.
Tambin es usual que el poltico contemple estos eventuales escenarios
participativos con objetivos de manipulacin, de ganancias polticas y los
encara con discursos demaggicos y escaso compromiso real. Pueden
efectivamente ser escenarios de posible ganancia poltica; pero ello requiere de
otras estrategias de comunicacin y de negociacin, con respeto del ciudadano,
veracidad de informacin y compromiso efectivo, no ilusorio.
El cambio de una cultura poltica centrada exclusivamente en la democracia
formal a una crecientemente participativa no es fcil. Se estn incorporando
clusulas nuevas que abren a la participacin en constituciones y otros


sistemas normativos; pero sus contenidos permanecen vagos y sin reglamentar,
pues se carece de modelos normativos para procesarlos. Ello se debe en buena
parte a una desactualizacin de la clase poltica con respecto a los nuevos
enfoques de la actividad de planificacin y, sobre todo, en lo que atae a las
prcticas y a la experiencia adquiridas en metodolgicas operativas para las
instancias participativas.

3.4. La escasez de metodologas probadas para procesos participativos en
escenarios convocados por el Estado.
Es cierto: muchos de los profesionales que trabajamos en actividades de
planificacin en nuestro pas tenemos ya amplia experiencia y sabemos obtener
excelentes resultados en procesos efectivamente participativos, pero por lo
general en escenarios de gestin recortados y conformados desde afuera del
Estado -aunque frecuentemente con participacin de organismos del Estado- y
muy rara vez convocados desde el Estado mismo. Hay ms experiencia
acumulada en este sentido en otros pases. En Canad, por ejemplo, la
planificacin urbana de muchas de las ciudades mayores se realiza
fundamentalmente sobre la base de los aportes de mesas participativas de
negociacin y concertacin convocadas y apoyadas por los respectivos
organismos de planificacin municipal o metropolitana.
En general no se cuenta en nuestro pas con metodologas probadas para
procesos de esta naturaleza conducidos desde el Estado. S hay experiencias,
con diversos grados de xito, pero son demasiado escasas para extraer de ellas
metodologas 'probadas', sobre todo en la medida que cada realidad es
diferente. Pero se constituyen, eso s, en fuentes muy ricas de aprendizaje para
participantes, profesionales e investigadores, tanto por sus logros como por sus
errores. Sabemos en realidad ms lo que no debemos hacer; pero a la vez,
vamos teniendo pistas sobre lo que parecera conveniente hacer.
Estamos acumulando aprendizajes respecto de cmo hacer aquellos 'recortes'
temticos significativos, que mencionamos ms arriba, sobre los cuales
focalizar el trabajo en cada mesa de negociacin y concertacin, de manera de
garantizar -o hacer ms probable- su eficacia . Estamos aprendiendo a
identificar a los actores sociales involucrados en cada uno de esos 'recortes', de
manera de garantizar una convocatoria necesaria y suficiente, sin perjuicio de
que puedan agregarse, por propia voluntad, algunos actores involucrados que
se hubiere omitido.
Tambin estamos definiendo y diseando procedimientos y modalidades
apropiadas de operacin que, a la vez que favorezcan y potencien la
participacin, sean lgicos y eficientes para los distintos `momentos' de los
procesos de planificacin, en que los productos esperados son de diferente
naturaleza (por ejemplo, el diagnstico, las estrategias, esquemas o planes
generales indicativos, la identificacin y el diseo de normas, de programas y
proyectos, la programacin de estos, la ejecucin y su monitoreo, la evaluacin,
etc.]. Estos importantes avances metodolgicos se estn haciendo sobre la base


de experiencias, evaluaciones y ajustes, propios y ajenos, y mucha
sistematizacin e investigacin. No puede haber recetas para situaciones que
son siempre distintas, pero podemos saber qu puede, debe o no hacerse, en
general, en funcin de las caractersticas propias de cada tipo de situacin.
Los trminos de 'audiencia pblica' y 'consulta pblica' -y finalmente, de
'participacin social en la gestin de la ciudad'- no pueden materializarse slo
bajo la forma de una suerte de 'cabildo abierto', quizs satisfactoria para
algunos, pero altamente ineficiente, muy frustrante y nunca conclusiva. Hoy
aquellas nociones estn siendo operacionalizadas bajo la forma de eventos y
procesos secuenciales de actividades discretas y de diversas modalidades de
operacin, acordes con el tipo de producto a obtener.
Son muy variadas las figuras operativas que resguardan y potencian la
participacin pblica y atienden a la vez a su eficacia: publicidad o exposicin
de materiales y propuestas y debates pblicos abiertos, consultas en mesas de
actores sociales pertinentes y convocatorias pblicas a aportes del ciudadano
por escrito y respondidos desde el organismo pertinente, elaboraciones en
talleres o mesas de negociacin y concertacin entre representantes de los
actores sociales y resoluciones de tareas especificas en equipos de tcnicos
designados por aqullos, etc. Algunas de estas modalidades exigen convocatoria
pblica bien publicitada y facilitada, otras son selectivas, segn la pertinencia
de los actores sociales respecto de la temtica a tratar, y otras pueden
combinar ambas caractersticas.
Cada una de dichas modalidades exige tcnicas de trabajo particulares. Las
asambleas demasiado numerosas, por ejemplo, pueden ser tiles para
enriquecer los contenidos en discusin, con aporte de percepciones,
informacin, ideas, demandas, alternativas, etc., no previstas por algn equipo
tcnico; pero no son el mbito adecuado para sintetizarlos racional y
ordenadamente y llegar a conclusiones ms o menos consensuadas. Adems
requieren de la aplicacin de ciertas tcnicas para lograr una participacin
igualitaria, garantizando, por ejemplo, dilogos respetuosos, pertinentes y sin
autoritarismos. Para la realizacin de una tarea, la elaboracin y sntesis de
ideas, la negociacin de conclusiones o decisiones, debe trabajarse en pequeos
grupos y a veces en equipos profesionales especializados, an cuando sus
conclusiones deban luego ser sometidas a otras elaboraciones intergrupales o
discutidas en plenarios. Cada modalidad de interaccin tiene sus ventajas y sus
limitaciones y por ello se requiere de este tipo de definiciones tcnicas para
disear y organizar las diversas instancias participativas de modo que resulten
lo ms democrticas y productivas posible.


4. Algunas conclusiones
Por todo lo dicho, llevar an un tiempo relativamente largo alcanzar formas
verdaderamente efectivas de participacin social en la gestin planificada de la
ciudad. Ello requiere cambios culturales profundos en todos los actores, tanto
en la clase poltica como en la ciudadana en general y, por ende, en sus
instituciones, sobre todo en el Estado y, por que no?, en el Mercado, en las
instituciones acadmicas que forman a los profesionales, en los medios de
comunicacin, etc. Y los cambios culturales son siempre lentos.
Mientras tanto, habr experiencias parciales, no siempre logradas, se
cometern seguramente errores . Esperemos ser capaces todos de aprender de
ellas, en un proceso social interactivo de aprendizaje a partir de prcticas
crecientemente eficaces y democrticas. En la medida que seamos capaces de
hacerlo, cada uno ir incorporando nuevas prcticas, perdiendo sus
desconfianzas mutuas y, en fin, se ira habituando a responder
constructivamente a las convocatorias a la participacin en la gestin social
planificada de su ciudad y su medio ambiente. Y nuestra cultura habr
avanzado hacia nuevas formas de democracia.

Notas bibliogrficas
ACKOFF, R.L. y EMERY, F.E. (1972), On purposeful systems, Illinois, Aldine-Atherton.
BERTALANFFY, Ludwig von [1968], General system theory, New York, Braziller.
BOULDING, Kenneth E. [1968], Beyond economics, Ann Arbor, University of Michigan
Press.
EMERY, F.E. y TRIST, E,L. [1972], Towards a social ecology. Contextual appreciation of
the future in the present, Londres, Plenum Press.
FEYERABEND, P. [1984], Adis a la razn, Madrid, Tecnos.
LAKATOS, I. (1970), "Falsification and the methodology of scientific research
programmes", en: LAKATOS, I. Y MUSGRAVE, A. (eds.), Criticism and the growth
of knowledge, Cambridge, Cambridge University Press, pags. 91 a 196.
--- (1976), Proofs and refutations - The logic of mathematical discovery, Cambridge,
Cambridge University Press.
MILLER, J. G. (1965), "Living systems: Basic concepts", "Living systems: Structure and
process" y "Living systems: Cross level hypotheses", Behavioral Science, Vol. 10,
N 3 (julio) pags. 193 a 237, y N 4 (octubre), pags. 33 7 a 411.

(febrero 1998)


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