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Finanas pblicas: a poltica oramentria no Brasil

Jos Matias-Pereira - 2010
FICHAMENTO


Cap. 15 Formulao, Implementao e Financiamento das Polticas Pblicas no Brasil.

Como condio bsica para a elaborao e a implementao de polticas pblicas coloca-se a
existncia de um aparelho de Estado Forte, com governana, ou seja, com a capacidade
tcnica de implementar polticas pblicas e governabilidade.

O termo poltica (politics) pode ser definido, de forma sucinta, como o conjunto de
procedimentos formais e informais que expressam relaes de poder e que se destinam
resoluo pacfica dos conflitos quanto aos bens pblicos.

Polticas pblicas (policy policies) so outputs, resultantes da atividade poltica, ou seja,
compreendem o conjunto de decises e aes relativas alocao imperativa de valores.

O estudo da poltica o estudo da influncia e dos que tm influncia.

A politica compreende um elenco de aes e procedimentos que visam resoluo pacfica de
conflitos em torno da alocao de bens e recursos pblicos.

Grande parte da atividade poltica dos governos se destina tentativa de satisfazer as
demandas que lhe so dirigidas pelos atores sociais ou aquelas formuladas pelos prprios
agentes do sistema poltico, ao mesmo tempo, em que articulam os apoios necessrios.

Uma poltica econmica com contedo social contempla instrumentos que compatibilizam
positivamente o desenvolvimento econmico e social.

Liberdade e igualdade, controle democrtico do Estado em sua ao, distribuio da renda e
das riquezas, so questes abordadas, de uma forma ou de outra, pelas polticas pblicas.

As polticas pblicas no Brasil (Pedone, 1986), em que pesem as eventuais divergncias,
cumprem as seguintes fases:
1. Formao de assuntos pblicos e de polticas pblicas;
2. Formulao de polticas pblicas;
3. Processo decisrio;
4. Implementao das polticas;
5. Avaliao de polticas.

Diferentes formas de entrada de assuntos na formao da agenda na formulao de polticas
pblicas:
1. Como ao para dar resposta s situaes emergenciais.
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a. Tem como caracterstica a necessidade de atender as presses de natureza
imediata.
b. So aes com perfil paliativo, que envolvem apenas os aspectos
administrativo-financeiros.
2. Por meio de processo poltico, em que grupos interessados em torno de um legislador,
ministro, governador, prefeito ou secretrio de Estado ou municipal tomam a iniciativa
de levantar questes nas quais podem visualizar algum ganho poltico pela resoluo
satisfatria de algum problema.
3. Pela ordem de eventos sequenciados no executivo, no legislativo ou no judicirio.
a. Trata-se de um processo demorado que tende a envolver aspectos tcnicos e de
pesquisa mais aprofundada.
b. Busca identificar e definir os problemas econmicos e sociais com a
participao de vrios segmentos organizados da sociedade.
4. Pela antecipao dos problemas e conflitos latentes no mbito dos assuntos pblicos,
fazendo com que as polticas pblicas tornem-se proativas, ou seja, antecipatrias na
resoluo de questes essenciais para a sociedade.

As polticas governamentais esto envolvidas com a racionalidade e com a diferena (efeitos)
que elas provocam na sociedade.

A importncia da participao cidad, sem a qual no haver legitimidade e qualquer forma
de interveno estratgica do Estado incorrer no risco de no ser entendida pelos cidados
(Castells, 1998).

importante dotar o pas das condies bsicas disponibilizando as novas tecnologias de
informao para consultar as aspiraes da sociedade no processo de formulao,
acompanhamento e controle de polticas pblicas.

A incluso digital, na era da sociedade do conhecimento, passou a ser estratgica para a
viabilizao do modelo de desenvolvimento poltico-econmico do capitalismo.


Cap. 16 Funo do Planejamento para a execuo de Polticas.

Os vrios processos de planejamento estratgico apresentam aspectos diferentes, mas a
maioria deles envolve alguns caminhos bsicos (Osbourne e Gaebler, 1994):
1. Anlise da situao interna e externa;
2. Diagnstico ou identificao das questes mais importantes frente da organizao;
3. Definio da sua misso fundamental;
4. Articulao dos seus objetivos bsicos;
5. Criao de uma viso de sucesso almejado;
6. Desenvolvimento de uma estratgia para realizar a viso e os objetivos definidos;
7. Elaborao de um calendrio para executar a estratgia;
8. Mensurao e avaliao dos resultados alcanados.
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Em decorrncia da crescente interveno do Estado na economia, visando atender s
demandas da sociedade por servios pblicos, aliada s imperfeies dos mercados,
especialmente nos pases em desenvolvimento, passou-se a privilegiar o planejamento,
econmico, como instrumento de administrao pblica e privada, com o objetivo de
aumentar a eficincia, a racionalidade e a segurana das decises no mbito das instituies
pblicas e/ou das empresas privadas e, dessa forma, maximizar o rendimento social e privado
no uso de recursos escassos.

A deciso de investir recursos e esforos em determinada iniciativa est sempre implcita em
determinadas hipteses sobre o desenvolvimento econmico da rea, regio ou pas
correspondente.

O projeto como uma atividade econmica ou social que pode ser planejada e avaliada em
separado e administrativamente implantada, visando produo de novos bens e servios ou
expanso da produo existente.

O projeto, como documento que traduz um processo de planejamento, dever apresentar
exequibilidade tcnica, viabilidade econmica, convenincia social e aceitao poltica.

Um conjunto de elementos que permite avaliar, qualitativa e quantitativamente, as vantagens
ou desvantagens da aplicao de recursos, de qualquer natureza, para a produo de bens ou
servios.

O oramento apresenta-se como um instrumento do planejamento.

A poltica oramentria, desdobrada pela funo oramentria da administrao, apresenta-se
como matria relevante em todas as atividades governamentais, desde o planejamento,
elaborao, discusso e aprovao do oramento, e se completa com o controle.

O planejamento est baseado nos seguintes elementos: recursos disponveis, natureza e
importncia das operaes em curso e possibilidades futuras.


Cap. 17 Poltica Oramentria e Processo Oramentrio no Brasil.

A base oramentria entendida como a manifestao do que essencial para uma
organizao na alocao dos seus recursos.

Teoria da oramentao decremental:
a) Tem como foco descrever a estratgia de elaborao oramentria onde os ajustes nas
contas da Administrao so promovidos, em particular, com cortes de despesas
pblicas.

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Planejamento

Programas
Oramento
Teoria da ao incremental:
a) Formula uma estratgia que tem como preocupao, alm da reduo dos gastos
pblicos, atuar no aumento da arrecadao, ou seja, elevao da receita;
b) Preocupa-se com a destinao de recursos, que devem estar pautada pela eficincia e
efetividade de sua aplicao;
c) Busca promover uma aplicao mais adequada dos recursos pblicos.

Em decorrncia das mudanas provocadas pela Revoluo Industrial, bem como do
desenvolvimento de diversas tcnicas de gesto e do avano pensamento empresarial e
acadmico, criou-se um contexto, no qual foi necessria a criao de mecanismos que
conduzissem bases seguras na conduo das atividades empresariais. Nesse sentido, surgiram
as tcnicas oramentrias que conhecemos: oramento tradicional, oramento base zero,
oramento de desempenho, oramento-programa, sistema de planejamento, programao e
oramento, sistema de racionalizao do oramento, dentre outras tcnicas.

Oramento por desempenho
a) Surgido nos USA, aps a Segunda Guerra Mundial, em meados da dcada de 50;
b) Oramento baseado em funes, atividades e projetos, que devem incluir informaes
sobre performance e custos por programa por unidade organizacional;
c) Sistema de Planejamento, Programao e Oramento (PPBS) Oramento-Programa
Oramento-Desempenho;

O oramento por desempenho resultado dos esforos para controlar os gastos pblicos, no
bojo das reformas na nova gesto pblica, que vem sendo implementada em grande parte do
mundo.

Sistema de Planejamento, Programao e Oramento PPBS










Procurava identificar os objetivos presentes e
futuros, para avaliar possveis alternativas para
alcance dos objetivos.
Integrava-as aos programas estruturados de acordo
com a hierarquia de prioridades, que estava sujeita
deciso dos diferentes nveis da escala
Representava a traduo da programao plurianual
em um conjunto especfico de aes anuais,
determinando quem seria o responsvel por fazer,
por o que fazer e quanto de recursos seriam
destinados.
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Sistema Oramentrio
Estruturas, instrumentos, procedimentos e classificaes
necessrias ao cumprimento dessas funes e papis
Processo Oramentrio
Papeis e funes do oramento.
Os principais elementos do PPBS so:
a) Identificao de metas e objetivos em cada rea da atividade governamental;
b) Anlise dos resultados obtidos pelos programas;
c) Dimensionamento dos custos totais do programa no tempo;
d) Formulao de programas em uma tica plurianual;
e) Anlise de alternativas mais eficientes e eficazes para atingir os objetivos do
programa; e
f) Estabelecimento de procedimentos sistemticos como parte do processo de reviso do
oramento.

A trajetria das reformas nos sistemas oramentrios vem provocando sensveis mudanas no
equilbrio e na relao de foras entre o planejamento, a administrao e o controle.

O oramento por programas tem como principais caractersticas:
a) Agregao das unidades organizacionais com funes e subfunes comuns;
b) Identificao de custos por funo e subfuno; e
c) Deciso sobre quais sero os resultados esperados das unidades.

Poltica Oramentria do Brasil

O planejamento passou a ser expresso nos Planos Plurianuais (PPA), e apresenta-se como o
instrumento essencial para o atingimento das determinaes contidas na Constituio Federal.

Os oramentos anuais devem refletir as diretrizes do PPA.

O planejamento no o nico elemento no qual a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) apoia
suas determinaes. Seu alcance mais amplo, medida que enfatiza o controle de recursos
para as aes governamentais, o equilbrio entre receita e despesa, a transparncia da gesto
fiscal e a responsabilidade dos dirigentes pelo no cumprimento de seus preceitos.

A fluidez do sistema oramentrio que ir determinar o sucesso do processo oramentrio.

O processo oramentrio diz respeito aos papeis e funes do oramento.










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Instrumentos do planejamento governamental:
a) Plano Plurianual;
b) Diretrizes Oramentrias;
c) Oramentos anuais.

Sistema Oramentrio (moderno):
a) Planejamento;
b) Gerncia;
c) Controle.

O oramento pblico, aceito como instrumento de planejamento e controle da administrao
pblica, apresenta-se como uma tcnica capaz de permitir que periodicamente sejam
reavaliados os objetivos e fins do governo.

O oramento instrumento essencial para os planejadores.

O planejamento governamental deve ser um processo aberto de negociao permanente entre
Estado e as instituies da sociedade civil (Hadad, 1983).

O objetivo do oramento apresentar um plano de financiamento e fornecer informaes
detalhadas a seu respeito, apresentando-se portanto, como um instrumento de planejamento.

A incompatibilidade entre plano e oramento decorrente, entre outros fatores, do carter
genrico de muitas das metas definidas nacionais. Esta generalidade acaba por priorizar
todas as funes e programas, obscurecendo a hierarquizao de objetivos, necessria a
qualquer processo de planejamento.

O oramento da Unio tem dois propsitos explcitos: financiar as atividades do governo
federal e estabilizar a economia.

Poltica Fiscal a utilizao do oramento da unio para atingir objetivos macroeconmicos:
crescimento econmico sustentado, estabilidade de preos e pleno emprego.

Funes bsicas da poltica oramentria:
a) satisfao das necessidades sociais;
b) Distribuio de renda;
c) Estabilizao econmica.

Para que possa cumprir suas finalidades, a poltica oramentria necessita que sejam adotadas
muitas decises polticas, tendo em vista o amplo elenco de alternativas que se encontram a
disposio das autoridades governamentais, referentes destinao de recursos oramentrios.

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O processo oramentrio pode ser definido como um processo de carter contnuo e
simultneo, pelo qual se elabora, aprova, executa, controla e avalia a programao de
dispndios do setor pblico nos aspectos fsicos e financeiros.

O processo oramentrio no Brasil ocorre de acordo com uma concepo abrangente,
sistemtica e continuada, aqui identificada como Planejamento Governamental.