AO COLENDO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

EXCELENTSSIMO RELATOR MINISTRO CELSO DE MELLO

Autos da ADIN 4252-1

A FEDERAO DAS ENTIDADES ECOLOGISTAS CATARINENSES
FEEC, j qualificada nos autos do processo em epgrafe, atuando na condio de Amicus
Curiae, e o GRUPO DE PESQUISA DIREITO AMBIENTAL E ECOLOGIA
POLTICA NA SOCIEDADE DE RISCO GPDA/UFSC, vm presena de Vossas
Excelncias, por seus procuradores signatrios, oferecer MANIFESTAO E
APRESENTAR PARECERES
1
, buscando agregar elementos tcnicos e jurdicos para o
julgamento da presente ao.
A presente manifestao traduz a sntese dos 09 (nove) pareceres anexos,
especialmente elaborados para a presente atuao FEEC/GPDA, produzidos por membros do

1
Organizadores: Jos Rubens Morato Leite (Professor Dr. do Programa de Ps-Graduao em Direito da
Universidade Federal de Santa Catarina/UFSC e Coordenador do Grupo de Pesquisa em Direito Ambiental e
Ecologia Poltica na Sociedade de Risco GPDA [UFSC/CNPq]), Pery Saraiva Neto (Advogado, Mestre em
Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina/UFSC) e Elizete Lanzoni Alves (Doutoranda em Direito na
Universidade Federal de Santa Catarina/UFSC e membro do Grupo de Pesquisa em Direito Ambiental e
Ecologia Poltica na Sociedade de Risco GPDA [UFSC/CNPq])


Grupo de Pesquisa em Direito Ambiental e Ecologia Poltica na Sociedade de Risco GPDA
(UFSC/CNPq), Ncleo de Estudos de Direitos Fundamentais(PUC/RS/CNPq), Grupo de
Recursos Genticos Vegetais (UFSC), Projeto Casadinho (UFSC/UFC), Ncleo de Estudo e
Prtica Jurdica Ambiental - NEPA (UFMT), todos juristas e pesquisadores na rea
ambiental, a seguir relacionados:
Cristiane Derani , Germana Parente Neiva Belchior, Heline Sivini Ferreira, Larissa
Verri Boratti e Vivian Dombrowski, Matheus Almeida Caetano, Patryck de Araujo Ayala,
Pedro de Menezes Niebuhr (colaborador), Rubens Onofre Nodari, Tiago Fensterseifer e
Zenildo Bodnar.
1 SNTESE
Trata-se de Ao Direta de Inconstitucionalidade ADI 4252 proposta pelo
Procurador-Geral da Repblica invocando a inconstitucionalidade do art. 28, incisos XV,
XVI, XVII, XVIII, XX, XXII, XXXX, XL, XLVIII, LX, LXV e LXVI e 1, 2 e 3; art.
101 a 113, com todos seus incisos e pargrafos; art. 114, todos incisos e alneas, bem como
pargrafos 1 e 2; art. 115 e incisos; art. 116, com todos seus incisos; art. 118, inciso X; art.
121, pargrafo nico e, por fim, o art. 140, 1 e incisos, todos da Lei n. 14.675, de 13 de
abril de 2009, que instituiu o Cdigo Ambiental Estadual de Santa Catarina.
Diante da relevncia da matria, especialmente para as condies ecolgicas do Estado
de Santa Catarina, a FEEC, com apoio do GPDA, pleiteou o ingresso na referida ADI, com o
objetivo de contribuir com a Corte, na condio da amicus curiae, pedido este deferido pelo
Ministro Relator Celso de Mello.
2 ADVERTNCIAS NECESSRIAS
Aps a leitura e pormenorizada anlise da Lei Estadual 14.675/2009 (Cdigo
Ambiental de Santa Catarina), luz da teoria constitucional e do direito ambiental, imperativo
concordar integralmente com a postulao inserida na petio inicial da ADI 4252-1, diante
da absoluta inconstitucionalidade dos dispositivos legais impugnados, conforme demonstrado,
com muita propriedade, na pea vestibular.
Em uma concluso primeira, porm, imperativo referir que a lei estadual impugnada
possui muitos outros pontos desconformes com a atual construo jurisprudencial e
doutrinria sobre Teoria Constitucional e Direito Ambiental e que, no obstante, no so


objeto da presente ADI. De acordo com a abordagem abrangente e holstica pretendida pelo
Amicus Curiae, necessrio mencionar, rapidamente, algumas questes no suscitadas na
exordial.
Trata-se de uma legislao que, embora timidamente busque promover alguns avanos
em matria ambiental (introduo de alguns conceitos, tais como pagamento por servios
ambientais art. 201, inciso IV), em verdade sua construo como um Cdigo busca
mascarar diversas alteraes pontuais em institutos consagrados do Direito Ambiental.
O Cdigo Ambiental Catarinense uma lei que at poderia condizer com o sculo
passado, qui com a dcada de 1960 e com uma primeira gerao do direito ambiental, mas
absolutamente inadequada para o sculo XXI e para as complexidades da modernidade.
Uma legislao ambiental moderna no pode desprezar e deixar de inserir
expressamente em seu corpo princpios ambientais consagrados, como os da precauo,
preveno e da participao popular, como o faz a lei impugnada, com total clareza.
J no seu artigo 4, ao arrolar os princpios da Poltica Estadual do Meio Ambiente,
no faz qualquer meno preveno ou precauo, conceitos fundamentais para a gesto
dos riscos ambientais, tampouco h em qualquer dos dispositivos da referida lei qualquer
referncia s polticas e gesto preventiva e precaucional.
Ademais, a despeito de o artigo 225 da Constituio Federal expressamente atribuir
toda a coletividade o dever de proteger o meio ambiente, consagrando o princpio da
participao popular, o Cdigo Ambiental Catarinense exclui qualquer possibilidade de
participao pela sociedade nos processos decisrios ambientais, em qualquer nvel. Isso fica
claro ao analisar, por exemplo, os artigos 16 e seguintes, que tratam das Juntas
Administrativas Regionais de Infraes Ambientais e que, especificamente no artigo 18,
exclui da composio destas Juntas qualquer participao da sociedade civil, do movimento
ambientalista e da academia.
Referidas Juntas sero formadas, apenas, por 3 (trs) representantes de entidades
vinculadas ao Governo do Estado e 03 (trs) representantes do setor produtivo!
Trata-se de legislao que, evidncia, rechaa os mais comezinhos e fundamentais
princpios do Direito Ambiental.


Tais apontamentos foram brevemente apontados porquanto no so objeto da ADI,
muito embora, frise-se, o relevante trabalho elaborado pelo Procurador-Geral da Repblica.
Por outro lado, considerando-se estritamente os dispositivos atacados na ADI, passa-se
a agregar outros argumentos tcnicos e jurdicos, necessrios para o adequado enfrentamento
do caso posto apreciao deste Supremo Tribunal Federal, visando desempenhar o relevante
papel do Amicus Curiae em sede de controle concentrado de constitucionalidade.
3 PALAVRAS INICIAIS
A globalizao trouxe como uma das consequncias a necessidade de um
monitoramento constante dos direitos humanos, da responsabilidade scio-ambiental, sendo
que os novos paradigmas comportamentais oriundos da sociedade deflagram tanto o cuidado
em relao produo legislativa, como tambm a conscincia sobre a urgncia de precauo,
a dimenso do impacto e o risco sociedade e ao ambiente.
A relevncia de temas voltados ao ambiente provocou o deslocamento de interesses que
at ento eram afetos a um grupo muito restrito de pessoas preocupadas com as questes
ecolgicas para integrarem as pautas da administrao pblica, no somente pela forte
referncia constitucional, mas, pela necessidade da construo de um Estado mais apto a gerir
os riscos ambientais.
O despertar sobre a necessidade de preservao do direito fundamental ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado provocou a elaborao de uma estrutura normativa
voltada proteo desse ambiente por meio de fundamentos jurdicos constitucionais a
contemplar o dever de proteo do Estado, a proibio do retrocesso ecolgico, um mnimo
essencial ecolgico preservao da ecodiversidade
2
4 A UTILIZAO DE UMA HERMENUTICA JURDICA
AMBIENTAL PARA A EFETIVAO DO ESTADO DE DIREITO
AMBIENTAL
3


2
A categoria ecodiversidade trabalhada por Maria Alexandra de Souza Arago, para demonstrar a dimenso
que envolve os elementos biticos e abiticos que compem o ambiente. In ARAGO. Maria Alexandra de
Souza. O princpio do nvel elevado de proteo ecolgica. Coimbra:Almedina. 2006, p.130.
3
Texto extrado do Parecer sobre Hermenutica Jurdica em matria ambiental, elaborado por Germana Parente
Neiva Balchior.


Hodiernamente, vive-se em uma sociedade de risco, utilizando a expresso de Beck
4
,
marcando a falncia da era moderna, oriunda das incertezas cientficas, o que se coaduna com
a crise ecolgica. Existem riscos que podem ser controlados pela sociedade industrial,
enquanto outros escapam da racionalidade humana. A realidade inexplorvel em todos os
ramos de conhecimento, mas a questo se torna ainda mais evidente quando se trata da
problemtica ambiental, fortalecendo o princpio da precauo.
Se h uma nova dimenso de direitos fundamentais, em especial, o direito fundamental
ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225, CF), so constitudas novas
condies jurdicas protetivas ao homem para se ter uma sadia qualidade de vida. de se
notar que o direito ao meio ambiente se irradia por todos os direitos fundamentais e pela
ordem jurdica em geral, desencadeando o fenmeno da Ecologizao dos valores jurdicos.
Se no h ambiente sadio, no h vida. Como conseqncia, muitos institutos jurdicos so
renovados e outros so criados dentro do ordenamento para atender ao novo olhar conferido
tutela jurdica ambiental.
Diante disso, o Estado e o Direito precisam se transformar para atender aos efeitos
emergenciais da crise ecolgica em prol da sobrevivncia da humanidade, justificando a
necessidade de um Estado de Direito Ambiental. No h dvida de que, por outro lado, a
construo de um Estado Ecolgico implica em mudanas profundas na estrutura da
sociedade e na atividade estatal, com o objetivo de apontar caminhos em resposta aos novos
pilares de uma sociedade de risco.
Ao adotar o paradigma do Estado de Direito Ambiental, preciso um novo modo de
ver a ordem jurdica, com uma pr-compreenso diferenciada do intrprete, na medida em que
a hermenutica filosfica comprova que o sentido a ser captado da norma jurdica
inesgotvel. As normas precisam ser interpretadas de forma a concretizar o Estado de Direito
Ambiental. Por mais que a Constituio e as normas infraconstitucionais tenham muitos
pontos inalterados, o intrprete deve perceber o movimento dialtico do Direito, formado por
raciocnios jurdicos no apenas dedutivos, mas tambm indutivos, o que justifica a
importncia de uma Hermenutica Jurdica Ambiental.

4
BECK, Ulrich. La sociedad del riesgo: hacia una nueva modernidad. Barcelona: Paids, 1998, p. 24.


A particularidade de uma Hermenutica Ambiental se fortalece, ainda, pelo fato de o
conceito de bem ambiental ser globalizante, o que faz surgir a idia de macrobem.
5
As
condies fsicas e qumicas que cercam a sadia qualidade de vida (art. 3, da Lei n.
6.938/81, que criou a Poltica Nacional do Meio Ambiente), esto em constante
transformao. Assim, o bem ambiental um conceito juridicamente indeterminado, ou seja,
uma moldura dontica que ser preenchida no caso concreto pelo intrprete, de acordo com
as situaes especficas. Nunca ser, pois, um conceito engessado.
Uma Hermenutica Jurdica especfica para lidar com juridicidade ambiental, portanto,
objetiva orientar e guiar o intrprete com o intuito de captar sentidos da ordem jurdica
ambiental que sejam convenientes com os ditames e postulados do Estado Ecolgico.
4.1 O ESTADO DE DIREITO AMBIENTAL: REFLEXO NO CASO
CONCRETO
6

A complexidade dos problemas ambientais emergentes tem compelido o Estado a
promover mudanas substanciais nas estruturas da sociedade organizada, apontando caminhos
e apresentando alternativas que sejam mais compatveis com a preservao dos valores
ambientais
7
. Nesse mesmo sentido, Leite
8
assinala que a crise ambiental torna cada vez mais
aparente a necessidade de reformulao dos pilares de sustentao do Estado, o que pressupe
inevitavelmente a adoo de um modelo de desenvolvimento apto a considerar as geraes
futuras e o estabelecimento de uma poltica fundamentada no uso sustentvel dos recursos
naturais.
Ao que parece, o estabelecimento de uma nova relao paradigmtica com a natureza
constitui o ponto de partida para a edificao do Estado de Direito Ambiental, um enunciado
cujos fundamentos desdobram-se simultaneamente sobre preceitos constitucionais,

5
BENJAMIM, Antonio Herman V. Funo Ambiental. Dano Ambiental, preveno, reparao e represso. So
Paulo: RT, 1993, p.75. LEITE, Jos Rubens Morato. Dano ambiental: do individual ao coletivo
extrapatrimonial. 2. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2003, p. 79 e 84.
6
Texto extrado do Parecer sobre elementos conceituais do Estado de Direito Ambiental, elaborado por Helini
Sivini Ferreira.
7
FERREIRA, Heline Sivini. A biossegurana dos organismos transgnicos no direito ambiental brasileiro: uma
anlise fundamentada na teoria da sociedade de risco. 2008. Tese (Doutorado em Direito) Universidade
Federal de Santa Catarina, Florianpolis.
8
LEITE, Jos Rubens Morato. Dano ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2003.


democrticos, sociais e ambientais
9
. Destacando a dinamicidade intrnseca a qualquer
processo evolutivo, Tarrega e Santos Neto
10
enfatizam que o Estado de Direito no uma
obra acabada, um conceito finalizado que aguarda no plano terico o momento de concretizar-
se; , na verdade, um processo de constante atualizao e aperfeioamento, uma representao
ativa que, ao incorporar novos elementos, modifica a sua prpria estrutura e racionalidade.
Nessa perspectiva que o Estado Liberal de Direito, centrado essencialmente na realizao da
liberdade dos indivduos, assentiu ao surgimento do Estado Social de Direito, orientado no
sentido de realizao da igualdade entre os indivduos.
Em linhas gerais, o Estado de Direito Ambiental pode ser compreendido como produto
de novas reivindicaes fundamentais do ser humano e particularizado pela nfase que
confere proteo do meio ambiente. De forma mais precisa, Capella
11
assinala que a
construo do Estado de Direito Ambiental pressupe a aplicao do princpio da
solidariedade econmica e social com o propsito de se alcanar um modelo de
desenvolvimento duradouro, orientado para a busca da igualdade substancial entre os
cidados mediante o controle jurdico do uso racional do patrimnio natural. Percebe-se,
portanto, que a crise ambiental vivenciada pela modernidade traz consigo uma nova dimenso
de direitos fundamentais, a qual impe ao Estado de Direito o desafio de inserir entre as suas
tarefas prioritrias a proteo do meio ambiente.
Feitas essas breves consideraes iniciais, convm mencionar que o Estado de Direito
Ambiental uma construo terica que se projeta no mundo real ainda como devir. A
despeito desse fato, a relevncia do paradigma proposto deve ser observada para uma melhor
compreenso das novas exigncias impostas pela sociedade moderna, especialmente quando
se considera o constante agravamento da crise ambiental.
O Estado de Direito Ambiental, portanto, tem valor como construo terica e mrito
como proposta de explorao de outras possibilidades que se apartam da realidade para
compor novas combinaes daquilo que existe.

9
CANOTILHO, J. J. Gomes. Estado Constitucional Ecolgico e democracia sustentada. In: FERREIRA, Heline
Sivini; LEITE, Jos Rubens Morato. Estado de Direito Ambiental: tendncias, aspectos constitucionais e
diagnsticos. Rio de Janeiro:Forense Universitria, 2004.
10
TARREGA, Maria Cristina Vidotte Blanco; SANTOS NETO, Arnaldo Bastos. Novo paradigma interpretativo
para a Constituio brasileira: the Green Welfare State. Anais do XV Congresso Nacional do Conselho Nacional
de Pesquisa e Ps-Graduao em Direito, Manaus, 2006. Disponvel em:
<http://www.conpedi.org/manaus/arquivos/anais/manaus/direito_racion_democ_maria_c_tarrega_e_arnaldo_san
tos_neto.pdf>. Acesso em: 09 de agosto de 2007.
11
CAPELLA, Vicente Bellver. Ecologia: de las razones a los derechos. Granada: Ecorama, 1994.


Seu objetivo, segundo Leite, examinar a relao existente entre os novos contedos
do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e os pressupostos
considerados essenciais para a consecuo de um modelo estatal mais prximo do ideal de
sustentabilidade, bem como:
1. Pesquisar a evoluo do estudo das geraes dos problemas jurdicos
ambientais e sua adaptao ao sistema normativo brasileiro;
2. Estudar o princpio da proibio de retrocesso jurdico e a imposio do
mnimo essencial ecolgico, dentro do direito constitucional brasileiro;
3. Buscar pesquisar os fundamentos, os princpios, os pressupostos, o conceito e a
perspectiva do Estado de Direito Ambiental;
4. Tratar das funes da construo do Estado de Direito Ambiental, buscando a
maior efetivao da norma ambiental;
5. Examinar instrumentos jurdicos mais aptos a gesto sustentvel para a gesto
do risco ambiental;
6. Investigar as jurisprudncias paradigmticas para debater o Estado de Direito
Ambiental.
A despeito de ser ainda uma construo terica, assinala Leite
12
, o tratamento que a lei
fundamental de um determinado pas confere ao meio ambiente pode aproximar ou afastar o
seu governo dos avanos propostos pelo Estado de Direito Ambiental. Diante de tal
considerao, parece oportuno assinalar que a Constituio da Repblica Federativa do Brasil
foi o primeiro dos diplomas constitucionais brasileiros a versar deliberadamente sobre o meio
ambiente, dispensando matria um tratamento amplo e diferenciado. Atravs de um captulo
especificamente dedicado ao tema, conforme referido anteriormente, o constituinte definiu o
que viria a se tornar o ncleo normativo do direito ambiental brasileiro.
A proteo constitucional do meio ambiente, entretanto, mais extensa, abrangendo
uma srie de outros dispositivos que, direta ou indiretamente, se relacionam a valores
ambientais. Nesse mesmo sentido, Benjamin
13
menciona que o captulo que versa sobre o
meio ambiente nada mais do que o pice ou a face mais visvel de um regime constitucional
que se dedica de forma difusa gesto dos recursos ambientais. E complementa Silva: o

12
LEITE, Jos Rubens Morato. Sociedade de risco e Estado. In: LEITE, Jos Rubens Morato; CANOTILHO,
Jos Joaquim Gomes (orgs.). Direito constitucional ambiental brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2007.
13
BENJAMIN, Antnio Herman. Constitucionalizao do ambiente e ecologizao da Constituio brasileira.
In: LEITE, Jos Rubens Morato; CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes (orgs.). Direito constitucional ambiental
brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2007.


ncleo, portanto, da questo ambiental encontra-se nesse captulo, cuja compreenso,
contudo, ser deficiente se no se levar em conta outros dispositivos que a ela se referem
explcita ou implicitamente.
Deve-se considerar que a Constituio Federal de 1988, seja ao estabelecer o direito de
todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, seja ao versar sobre o sistema
concorrente de competncias legislativas (artigo 24), consagra um conjunto de regras
hierarquicamente superior que obrigam os entes federados no exerccio dos seus respectivos
processos legislativos. Isso significa que ao restringir, relativizar ou abrandar regras federais
estabelecidas em consonncia com a Constituio Federal de 1988, o Cdigo Ambiental de
Santa Catarina rompe o sistema concorrente de competncias legislativas, subvertendo o
dever de proteo ambiental e agredindo frontalmente o ncleo normativo do direito
ambiental brasileiro. Nesse sentido, pode-se afirmar que os dispositivos impugnados no
Cdigo Ambiental de Santa Catarina so flagrantemente incompatveis com qualquer
proposta de construo do Estado de Direito Ambiental.
5 TEORIA CONSTITUCIONAL AMBIENTAL
14

5.1 BREVES CONSIDERAES SOBRE OS DEVERES DE PROTEO
AMBIENTAL DO ESTADO BRASILEIRO
A Constituio Federal de 1988, alinhada com a evoluo no mbito do direito
constitucional comparado registrada na ltima quadra do Sculo XX
15
, especialmente por
fora da influncia do ordenamento internacional, onde surgiu todo um conjunto de
convenes e declaraes em matria de proteo ambiental
16
, mas tambm em funo da
emergncia da cultura ambientalista e dos valores ecolgicos no espao poltico-comunitrio
contemporneo, consagrou, em captulo prprio, o direito ao ambiente ecologicamente
equilibrado como direito fundamental da pessoa humana. A partir de tal inovao normativa,
estabeleceu-se todo um conjunto de princpios e regras em matria de tutela ambiental,
reconhecendo o carter vital da qualidade ambiental para o desenvolvimento humano em

14
Texto extrado do Parecer sobre Teoria Constitucional e garantia constitucional de proibio de retrocesso
ambiental, elaborado por Tiago Fensterseifer, e do Parecer elaborado por Patryck de Arajo Ayala.
15
Como o caso, por exemplo, das Constituies Portuguesa (1976) e Espanhola (1978).
16
Cfr., especialmente, a Declarao de Estocolmo das Naes Unidas sobre Meio Ambiente Humano (1972), a
Declarao do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (1992), a Conveno-Quadro das
Naes Unidas sobre Mudana do Clima (1992), a Conveno sobre Diversidade Biolgica (1992) e a
Declarao e Programa de Ao de Viena, promulgada na 2 Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos
(1993).


nveis compatveis com a sua dignidade, no sentido da garantia e promoo de um completo
bem-estar existencial.
Assim, alm de constitucionalizar a proteo ambiental no ordenamento jurdico
brasileiro em captulo prprio, inserido no Ttulo da Ordem Social da Constituio, a nossa
atual Lei Fundamental conta com diversos outros dispositivos em matria de proteo
ambiental, relacionando a tutela ecolgica com inmeros outros temas constitucionais de alta
relevncia. A Constituio brasileira (art. 225, caput, e art. 5, 2) atribuiu ao direito ao
ambiente o status de direito fundamental do indivduo e da coletividade, bem como consagrou
a proteo ambiental como um dos objetivos ou tarefas fundamentais do Estado
Socioambiental
17
- de Direito brasileiro. H, portanto, o reconhecimento, pela ordem
constitucional, da dupla funcionalidade da proteo ambiental no ordenamento jurdico
brasileiro, a qual toma a forma simultaneamente de um objetivo e tarefa do Estado e de um
direito (e dever) fundamental do indivduo e da coletividade, implicando todo um complexo
de direitos e deveres fundamentais de cunho ecolgico.
A razo suprema de ser do Estado reside justamente no respeito, proteo e promoo
da dignidade dos seus cidados, individual e coletivamente considerados, devendo, portanto,
tal objetivo ser continuamente promovido e concretizado pelo Poder Pblico e pela prpria
sociedade. Os deveres de proteo do Estado contemporneo esto alicerados no
compromisso constitucional assumido pelo ente estatal, por meio do pacto constitucional, no
sentido de tutelar e garantir nada menos do que uma vida digna aos seus cidados, o que passa
pela tarefa de promover a realizao dos direitos fundamentais, retirando possveis bices
colocados sua efetivao. De acordo com tal premissa, a implantao das liberdades e
garantias fundamentais (direito vida, livre desenvolvimento da personalidade, etc.)
pressupe uma ao positiva (e no apenas negativa) dos poderes pblicos, no sentido de

17
Registra-se que h inmeras denominaes para o novo modelo de Estado de Direito, de feio tambm
ecolgica, entre as quais: Estado Constitucional Ecolgico (CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Estado
Constitucional Ecolgico e democracia sustentada. In: SARLET, Ingo Wolfgang (Org.). Direitos fundamentais
sociais: estudos de direito constitucional, internacional e comparado. Rio de Janeiro/So Paulo: Renovar, 2003,
p. 493-508); Estado Ps-social (SARMENTO, Daniel. Os direitos fundamentais nos paradigmas Liberal, Social
e Ps-Social (Ps-modernidade constitucional?). In: SAMPAIO, Jos Adrcio Leite (Coord.). Crise e desafios
da Constituio: perspectivas crticas da teoria e das prticas constitucionais brasileiras. Belo Horizonte: Del
Rey, 2003, p. 375-414; e PEREIRA DA SILVA, Vasco. Verde Cor de Direito: lies de Direito do Ambiente.
Coimbra: Almedina, 2002, p. 24); Estado do Ambiente (HBERLE, Peter. A dignidade humana como
fundamento da comunidade estatal. In: SARLET, Ingo Wolfgang (Org.). Dimenses da dignidade: ensaios de
filosofia do direito e direito constitucional. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2005, p. 128); Estado de Direito
Ambiental (MORATO LEITE, Jos Rubens. Estado de Direito do Ambiente: uma difcil tarefa. In: MORATO
LEITE, Jos Rubens (Org.). Inovaes em direito ambiental. Florianpolis: Fundao Boiteux, 2000, p. 13-40); e
Estado Socioambiental (FENSTERSEIFER, Tiago. Direitos fundamentais e proteo do ambiente: a dimenso
ecolgica da dignidade humana no merco jurdico-constitucional do Estado Socioambiental de Direito. Porto
Alegre: Livraria do Advogado, 2008).


remover os obstculos de ordem econmica, social e cultural que impeam o pleno
desenvolvimento da pessoa humana.
18
Nesse sentido, uma vez que a proteo do ambiente
alada ao status constitucional de direito fundamental (alm de tarefa e dever do Estado e da
sociedade) e o desfrute da qualidade ambiental passa a ser identificado como elemento
indispensvel ao pleno desenvolvimento da pessoa humana, qualquer bice que interfira na
concretizao do direito em questo deve ser afastado pelo Estado (Legislador, Administrador
e Judicial), venha tal conduta (ou omisso) de particulares, seja ela oriunda do prprio Poder
Pblico.
Sob a perspectiva da tutela do ambiente, CANOTILHO afirma que, ao lado do direito
ao ambiente, situa-se um direito proteo do ambiente, que toma forma de deveres de
proteo (Schutzpflichten) do Estado, expressando-se nos deveres atribudos ao ente estatal
de: a) combater os perigos (concretos) incidentes sobre o ambiente, a fim de garantir e
proteger outros direitos fundamentais imbricados com o ambiente (direito vida,
integridade fsica, sade, etc.); b) proteger os cidados (particulares) de agresses ao
ambiente e qualidade de vida perpetradas por outros cidados (particulares).
19

Na mesma perspectiva, FERREIRA MENDES destaca que o dever de proteo do
Estado toma a forma de dever de evitar riscos (Risikopflicht), autorizando o Poder Pblico a
atuar em defesa do cidado mediante a adoo de medidas de proteo ou de preveno,
especialmente em relao ao desenvolvimento tcnico ou tecnolgico
20
, o que de
fundamental importncia na tutela do ambiente, j que algumas das maiores ameaas ao
ambiente provm do uso de determinadas tcnicas com elevado poder destrutivo ou de
contaminao do ambiente (vide o exemplo do aquecimento global). CANADO
TRINDADE, por sua vez, aponta para o dever e a obrigao do Estado de evitar riscos
ambientais srios vida, inclusive com a adoo de sistemas de monitoramento e alerta
imediato para detectar tais riscos ambientais srios e sistemas de ao urgente para lidar
com tais ameaas.
21
Enfim, a partir das consideraes dos autores referidos acima, resulta
patente a obrigao constitucional do Estado de adotar medidas administrativas e

18
PEREZ LUO, Antonio E. Los derechos fundamentales. 8.ed. Madrid: Editorial Tecnos, 2005, p. 14.
19
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. O direito ao ambiente como direito subjetivo. In: CANOTILHO, Jos
Joaquim Gomes. Estudos sobre direitos fundamentais. Coimbra: Coimbra Editora, 2004, p. 188.
20
MENDES, Gilmar Ferreira. Direitos fundamentais e controle de constitucionalidade. 3.ed. So Paulo: Saraiva,
2004, p. 12.
21
CANADO TRINDADE, Antnio Augusto. Direitos humanos e meio ambiente: paralelo dos sistemas de
proteo internacional. Porto Alegre: SAFE, 1993, p. 75.


legislativas atinentes tutela ecolgica, capazes de assegurar o desfrute adequado do direito
fundamental em questo.
A consagrao constitucional da proteo ambiental como tarefa estatal, de acordo
com o entendimento de GARCIA, traduz a imposio de deveres de proteo ao Estado que
lhe retiram a sua capacidade de decidir sobre a oportunidade do agir, obrigando-o tambm a
uma adequao permanente das medidas s situaes que carecem de proteo, bem como a
uma especial responsabilidade de coerncia na auto-regulao social.
22
Em outras palavras,
pode-se dizer que os deveres de proteo ambiental conferidos ao Estado vinculam os poderes
estatais ao ponto de limitar a sua liberdade de conformao na adoo de medidas
administrativas e legislativas voltadas tutela do ambiente. H, portanto, uma clara
limitao imposta ao Estado-Administrador e ao Estado-Legislador, cabendo ainda ao Estado-
Juiz fiscalizar a conformidade da atuao dos demais poderes aos padres constitucionais e
infraconstitucionais de proteo ambiental.
No caso especialmente do Poder Executivo, h uma clara limitao ao seu poder-
dever
23
de discricionariedade, de modo a restringir a sua margem de liberdade na escolha nas
medidas protetivas do ambiente, sempre no intuito de garantir a maior eficcia possvel do
direito fundamental em questo. Na mesma vereda, BENJAMIN identifica a reduo da
discricionariedade da Administrao Pblica como benefcio da constitucionalizao da
tutela ambiental, pois as normas constitucionais impem e, portanto, vinculam a atuao
administrativa no sentido de um permanente dever de levar em conta o meio ambiente e de,
direta e positivamente proteg-lo, bem como exigir o seu respeito pelos demais membros da
comunidade estatal.
24
Em outras palavras, pode-se dizer que no h margem para o Estado
no atuar ou mesmo atuar de forma insuficiente ( luz do princpio da proporcionalidade)
na proteo do ambiente, pois tal atitude estatal resultaria em prtica inconstitucional.
A Constituio Federal traz de forma expressa nos incisos do 1 do art. 225 uma
srie de medidas protetivas do ambiente a serem levadas a efeito pelo Estado,

22
GARCIA, Maria da Glria F. P. D. O lugar do direito na proteo do ambiente. Coimbra: Almedina, 2007, p.
481.
23
Sobre a idia de dever discricionrio (e no poder discricionrio!) como eixo metodolgico do Direito
Pblico, BANDEIRA DE MELLO assevera que o dever que comanda toda a lgica do Direito Pblico.
Assim, o dever assinalado pela lei, a finalidade nela estampada, prope-se, para qualquer agente pblico, como
um im, como uma fora atrativa inexorvel do ponto de vista jurdico. BANDEIRA DE MELLO, Celso
Antnio. Discricionariedade e controle jurisdicional. 2.ed. So Paulo: Malheiros, 2007, p. 15.
24
BENJAMIN, Antnio Herman. Constitucionalizao do ambiente e ecologizao da Constituio brasileira.
In: CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes; MORATO LEITE, Jos Rubens (Orgs.). Direito constitucional
ambiental brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 75.


consubstanciando projees de um dever geral de proteo do Estado
25
para com direito
fundamental ao ambiente inscrito no caput do art. 225. Entre as medidas de tutela ambiental
atribudas ao Estado, encontram-se: I) preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais
e prover o manejo ecolgico das espcies e ecossistemas; II) preservar a diversidade e a
integridade do patrimnio gentico do Pas e fiscalizar as entidades dedicadas pesquisa e
manipulao de material gentico; III) definir, em todas as unidades da Federao, espaos
territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alterao e a
supresso permitidas somente atravs de lei vedada qualquer utilizao que comprometa a
integridade dos atributos que justifiquem sua proteo; IV) exigir, na forma da lei, para
instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio
ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que se dar publicidade; V) controlar a
produo, a comercializao e o emprego de tcnicas, mtodos e substanciais que comportem
risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; VI) promover a educao ambiental
em todos os nveis de ensino e a conscientizao pblica para a preservao do meio
ambiente; e VII) proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as prticas que coloquem
em risco sua funo ecolgica, provoquem a extino de espcies ou submetam os animais
crueldade.
Por fim, deve-se destacar que o rol dos deveres de proteo ambiental do Estado
traado pelo 1 do art. 225 apenas exemplificativo
26
, estando aberto a outros deveres
necessrios a uma tutela abrangente e integral do ambiente, especialmente em razo do
surgimento permanente de novos riscos e ameaas Natureza provocadas pelo avano da
tcnica, como o caso, por exemplo, do aquecimento global.
O atual perfil constitucional do Estado (Socioambiental!) de Direito brasileiro,
delineado pela Lei Fundamental de 1988, d forma a um Estado guardio e amigo dos
direitos fundamentais
27
, estando, portanto, todos os poderes e rgos estatais vinculados
concretizao dos direitos fundamentais, especialmente no que guardam uma direta relao
com a dignidade da pessoa humana. Tal perspectiva coloca para o Estado brasileiro, alm da

25
MILAR tambm destaca a idia em torno de um dever estatal geral de defesa e preservao do meio
ambiente, o qual seria fragmentado nos deveres especficos elencados no art. 225, 1, da Constituio.
MILAR, Edis. Direito do ambiente. 4.ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 189 e ss.
26
Tambm no sentido de conferir ao dispositivo do art. 225, 1, natureza meramente exemplificativa, e no
numerus clausus, v. BARROSO, Lus Roberto. Proteo do meio ambiente na Constituio brasileira. In:
Revista Trimestral de Direito Pblico, n. 2. So Paulo: Malheiros, 1993, p. 68.
27
A respeito da consagrao do modelo de Estado de Direito contemporneo como um Estado guardio ou
amigo dos direitos fundamentais, v. VIEIRA DE ANDRADE, Jos Carlos. Os direitos fundamentais na
Constituio portuguesa de 1976. 2.ed. Coimbra: Almedina, 2001, p. 143.


proibio de interferir no mbito de proteo de determinado direito fundamental a ponto de
viol-lo, tambm a misso constitucional de promover e garantir em termos prestacionais o
desfrute do direito, quando tal se fizer necessrio. Assim, em maior ou menor medida, todos
os Poderes Estatais, representados pelo Executivo, pelo Legislativo e pelo Judicirio, esto
constitucionalmente obrigados, na forma de deveres de proteo e promoo ambiental, a
atuar, no mbito da sua esfera constitucional de competncias, sempre no sentido de obter a
maior eficcia e efetividade possvel dos direitos e deveres fundamentais ecolgicos. Nessa
perspectiva, quando se volta a ateno para a degradao ambiental em geral - e, inclusive, de
novos problemas ecolgicos, como o caso do aquecimento global -, tendo em vista os riscos
sociais e ambientais a ela correlatos e j em curso, submerge uma srie de deveres estatais a
serem adotados no sentido do enfrentamento das suas causas.
A no-adoo de tais medidas protetivas legislativas e executivas - por parte do
Estado, no sentido de assegurar a eficcia e efetividade do direito fundamental em questo
resulta em prtica inconstitucional, passvel, inclusive de controle judicial, tanto sob a via
abstrata quanto difusa.
5.2 DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DE PROIBIO DE
RETROCESSO AMBIENTAL
28

A humanidade caminha na perspectiva de ampliao da salvaguarda da dignidade da
pessoa humana, conformando a idia de um patrimnio existencial de ndole jurdico-
poltica consolidada ao longo do seu percurso histrico-civilizatrio, para aqum do qual no
h que se retroceder. Em termos gerais, essa a idia consubstanciada na garantia
constitucional da proibio de retrocesso (social ou ecolgica). A proibio de retrocesso
ambiental, da mesma forma como ocorre com a proibio de retrocesso social
29
, est
relacionada ao princpio da segurana jurdica, da proteo da confiana ou mesmo de
previsibilidade no enquadramento normativo das relaes jurdicas (as garantias
constitucionais do direito adquirido, do ato jurdico perfeito e da coisa julgada, bem como os

28
Texto extrado do Parecer sobre Teoria Constitucional e garantia constitucional de proibio de retrocesso
ambiental, elaborado por Tiago Fensterseifer.
29
V., sobre a proibio de retrocesso em matria de direitos fundamentais, especialmente no caso dos direitos
sociais, a obra j clssica de SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. 10.ed. Porto
Alegre: Livraria do Advogado, 2009, p. 433-457. Mais recentemente, no mbito da doutrina brasileira, sob a
perspectiva da proibio de retrocesso social, destacam-se as obras de DERBLI, Felipe. O princpio da proibio
de retrocesso social na Constituio de 1988. Rio de Janeiro: Renovar, 2007; CONTO, Mario de. Princpio da
proibio de retrocesso social. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2008; e, por ltimo, FILETI, Narbal
Antnio Mendona. A fundamentalidade dos direitos sociais e o princpio da proibio de retrocesso social. So
Jos: Editora Conceito Editorial, 2009.


limites matrias reforma constitucional so expresso do princpio constitucional da
segurana jurdica), o que se apresenta como um trao caracterstico da conformao do
Estado de Direito. De outra forma, o que se est a determinar com a proibio de retrocesso
a subordinao do legislador infraconstitucional ao comando normativo constitucional, em
respeito ao princpio da supremacia da Constituio. A estabilidade institucional (e tambm
jurdica) fundamental para o exerccio dos direitos fundamentais do cidado, na medida em
que a dignidade humana no restar suficientemente respeitada e protegida onde as pessoas
estejam expostas a tal nvel de instabilidade jurdica que no estejam mais em condies de,
com um mnimo de segurana e tranqilidade, confiar nas instituies sociais e estatais
(incluindo o Direito) e numa certa estabilidade das suas prprias posies jurdicas
30
.
A proibio de retrocesso, nesse contexto, diz respeito mais especificamente a uma
medida protetiva dos direitos fundamentais (e da dignidade da pessoa humana) contra a
atuao do legislador tanto no mbito constitucional quanto infraconstitucional -, quando tal
se d no sentido de retroceder nas garantias e na tutela normativa j existentes e consolidadas
para com os direitos em questo. A proibio de retrocesso constitui-se de um princpio
constitucional implcito, tendo como fundamento constitucional, entre outros, o princpio do
Estado (democrtico e social) de Direito, o princpio da dignidade da pessoa humana, o
princpio da mxima eficcia e efetividade das normas definidoras de direitos fundamentais,
as garantias expressamente previstas (ato jurdico perfeito, direito adquirido e coisa julgada),
o princpio da segurana jurdica e o princpio da proteo de confiana.
31
De acordo com
SARLET, se tomarmos a idia da proibio de retrocesso em um sentido amplo, significando
toda e qualquer forma de proteo de direitos fundamentais em face de medidas do poder
pblico (com destaque para o legislador e o administrador!), que tenham por escopo a
supresso ou mesmo restrio de direitos fundamentais (sejam eles sociais, ambientais, etc.)
constata-se, em termos gerais, que, embora nem sempre sob este rtulo, tal noo j foi
recepcionada no mbito do constitucionalismo luso-brasileiro e, em perspectiva mais ampla,
no ambiente constitucional latino-americano e mesmo alguns pases europeus, sem prejuzo
da evoluo na esfera do direito internacional.
32

Da mesma forma, a proteo contra a ao do poder constituinte reformador,
notadamente no concernente previso de limites materiais reforma, igualmente no deixa

30
SARLET, A eficcia dos direitos fundamentais.., p. 433 e ss.
31
SARLET, A eficcia dos direitos fundamentais., p. 433.
32
SARLET, Ingo Wolfgang. Os direitos sociais entre dever de progressiva realizao (e proteo) e proibio de
insuficincia: desafios e perspectivas (no prelo).


de constituir uma relevante manifestao em favor da manuteno de determinados contedos
da Constituio, em particular de todos aqueles que integram o cerne material da ordem
constitucional ou para os que ainda teimam em refutar a existncia de limites implcitos
pelo menos daqueles dispositivos (e respectivos contedos normativos) expressamente tidos
como insuscetveis de abolio mediante a obra do poder de reforma constitucional, limites
que tambm (embora, certo, com significativa variao) j constituem um elemento comum
ao direito constitucional contemporneo
33
. E, nesse sentido, vale ressaltar a insero da
proteo ambiental no rol dos contedos permanentes da nossa ordem constitucional, o que se
deu com a sua consagrao como direito fundamental, conferindo status de clusula ptrea
norma constitucional em questo.
34

Seguindo tal entendimento, SARLET pontua o reconhecimento, no direito
constitucional brasileiro, de um direito subjetivo negativo, ou seja, da possibilidade de
impugnao de qualquer medida contrria aos parmetros estabelecidos pela normativa
constitucional, mesmo na seara das assim designadas normas constitucionais programticas
(impositivas de programas, fins e tarefas) ou normas impositivas de legislao, o que tambm
aponta para a noo de uma proibio de atuao contrria s imposies constitucionais, tal
qual adotada no mbito da proibio de retrocesso
35
. Nesse sentido, o reconhecimento de uma
proibio de retrocesso situa-se na esfera daquilo que se pode chamar, abrangendo todas as
situaes referidas, de uma eficcia negativa das normas constitucionais. Assim,
independentemente da exigibilidade dos direitos sociais e ecolgicos como direitos positivos,
ou seja, direitos subjetivos a prestaes, no mbito da assim designada eficcia negativa, se
est em face de uma importante possibilidade de exigibilidade judicial de tais direitos como
direitos subjetivos de defesa, em outros termos, como proibies de interveno ou proibies
de eliminao de determinadas posies jurdicas j consolidadas.
36

Como ponto de partida, possvel recolher a lio de BARROSO, que, aderindo
evoluo doutrinria precedente, destaca que por este princpio, que no expresso, mas

33
Sobre o tema, v. SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais.., p. 409 e ss.
34
De acordo com tal entendimento, v. SILVA, Jos Afonso da. Fundamentos constitucionais da proteo do
meio ambiente. In: Revista de Direito Ambiental, n. 27. So Paulo: Revista dos Tribunais, Jul-Set, 2002, p. 55.
35
V. SARLET, Ingo Wolfgang. Os direitos sociais entre dever de progressiva realizao (e proteo) e proibio
de insuficincia: desafios e perspectivas (no prelo). Com o mesmo entendimento, v. BARROSO, Lus Roberto.
O direito constitucional e a efetividade de suas normas. Rio de Janeiro: Renovar, 1990, p. 106 e ss. (em edies
mais recentes, o autor tambm se refere proibio de retrocesso como princpio implcito do direito
constitucional brasileiro); e BARCELLOS, Ana Paula de. A eficcia jurdica dos princpios constitucionais: o
principio da dignidade da pessoa humana. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 70 e ss.
36
SARLET, Ingo Wolfgang. Os direitos sociais entre dever de progressiva realizao (e proteo) e proibio de
insuficincia: desafios e perspectivas (no prelo).


decorre do sistema jurdico-constitucional, entende-se que se uma lei, ao regulamentar um
mandamento constitucional, instituir determinado direito, ele se incorpora ao patrimnio
jurdico da cidadania e no pode ser absolutamente suprimido.
37
Embora tal fundamentao
seja insuficiente para dar conta da complexidade da proibio de retrocesso, ela demonstra
que a noo de proibio de retrocesso segue, como j frisado acima, sendo vinculada noo
de um direito subjetivo negativo, no sentido de que possvel impugnar judicialmente toda e
qualquer medida que se encontre em conflito com o teor da Constituio (inclusive com os
objetivos estabelecidos nas normas de cunho programtico), bem como rechaar medidas
legislativas que venham, pura e simplesmente, subtrair supervenientemente a uma norma
constitucional o grau de concretizao anterior que lhe foi outorgado pelo legislador.
38
E,
segundo a lio de GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, as normas constitucionais
que reconhecem direitos sociais de carter positivo implicam uma proibio de retrocesso, j
que uma vez dada satisfao ao direito, este se transforma, nessa medida, em direito
negativo, ou direito de defesa, isto , num direito a que o Estado se abstenha de atentar contra
ele.
39

De acordo com o entendimento de SARLET, no possvel, portanto, admitir-se uma
ausncia de vinculao do legislador (assim como dos rgos estatais em geral) s normas de
direitos sociais (e tambm dos direitos ecolgicos ou socioambientais), assim como, ainda que
em medida diferenciada, s normas constitucionais impositivas de fins e tarefas em matria de
justia social, pois, se assim fosse, estar-se-ia chancelando uma fraude Constituio, pois o
legislador que ao legislar em matria de proteo social (e ecolgica) apenas est a cumprir
um mandamento do Constituinte poderia pura e simplesmente desfazer o que fez no estrito
cumprimento da Constituio.
40
Valendo-nos aqui da lio de JORGE MIRANDA (que,
todavia, admite uma proibio apenas relativa de retrocesso), o legislador no pode
simplesmente eliminar as normas (legais) que concretizam os direitos fundamentais, pois
isto equivaleria a subtrair s normas constitucionais a sua eficcia jurdica, j que o

37
Cfr. BARROSO, Lus Roberto. O direito constitucional e a efetividade de suas normas. 5.ed. Rio de Janeiro:
Renovar, 2001, p. 158.
38
Neste sentido, aponta-se, entre outros, alm do j referido entendimento de BARROSO, a lio j clssica
(mantida em edies mais recentes de sua obra) de Jos Afonso da Silva, Aplicabilidade das normas
constitucionais, op. cit., p. 147 e 156 e ss.; MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional, vol. IV, op. cit.,
p. 397-99, STRECK, Lenio Luiz. Hermenutica jurdica e (m) crise, op. cit., p. 31 e ss., assim como,
BARCELLOS, Ana Paula de. A eficcia dos princpios constitucionais..., op. cit., p. 68 e ss., que sustenta tratar-
se de um desdobramento de uma eficcia negativa dos princpios constitucionais.
39
Cfr. CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes; e MOREIRA, Vital. Fundamentos da Constituio, Coimbra:
Coimbra Editora, 1991, p. 131.
40
SARLET, Ingo Wolfgang. Os direitos sociais entre dever de progressiva realizao (e proteo) e proibio de
insuficincia: desafios e perspectivas (no prelo).


cumprimento de um comando constitucional acaba por converter-se em uma proibio
de destruir a situao instaurada pelo legislador.
41
Em outras palavras, mesmo tendo em
conta que o espao de prognose e deciso legislativo seja varivel, ainda mais no marco dos
direitos socioambientais e das polticas pblicas para a sua realizao,
42
no se pode admitir
que em nome da liberdade de conformao do legislador o valor jurdico de tais direitos,
assim como a sua prpria fundamentalidade, acabem sendo esvaziados.
43
Assim, constata-se
que tambm a problemtica da proibio de retrocesso acaba guardando forte relao com o
tema da liberdade de conformao do legislador (em outras palavras, da margem de ao
legislativa) e as possibilidades e limites de seu controle, em especial por parte da assim
chamada jurisdio constitucional, no marco do Estado Democrtico de Direito.
luz do sistema constitucional alemo, SHULTE destaca a existncia de uma
blindagem das garantias do Estado Social (tal como existente em relao s garantias
clssicas do Estado de Direito), o que se d em razo da proibio da retroatividade das leis
referentes aos direitos sociais e do mandamento da proteo da confiana, bem como pelo fato
de os direitos subjetivos pblicos a prestaes sociais (incluindo as expectativas de direitos)
gozarem tambm de uma proteo constitucional com base no art. 14 da Lei Fundamental,
considerando-as abrangidas no mbito de proteo da garantia da propriedade.
44

A proibio de retrocesso , em termos gerais, uma garantia constitucional do cidado
contra o rgo legislador no intuito de salvaguardar os seus direitos fundamentais
consagrados pela Constituio, aos quais o legislador deve atender na maior medida possvel.
Outro aspecto importante diz respeito aos deveres de proteo do Estado, os quais
estabelecem a vinculao dos poderes pblicos a garantir a mxima eficcia aos direitos
fundamentais, resguardando-os contra qualquer violao (e retrocesso!). Negar

41
Cfr. MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional, vol. IV, Coimbra: Coimbra Editora, 2000, p. 397 e
ss.
42
Cfr. QUEIROZ, Cristina. Direitos fundamentais sociais, Coimbra: Coimbra Editora, 2006, p. 75.
Desenvolvendo o tpico no mbito da proibio de retrocesso, v., da mesma autora, O princpio da no
reversibilidade dos direitos fundamentais sociais. Coimbra: Coimbra Editora, 2006, p. 83 e ss., em especial no
tocante vinculao do legislador aos direitos sociais.
43
Cfr. NOVAIS, Jorge Reis. Direitos fundamentais: trunfos contra a maioria. Coimbra: Coimbra, 2006, p. 190.
44
SHULTE, Bernd. Direitos fundamentais, segurana social e proibio de retrocesso. In: SARLET, Ingo
Wolfgang (Org.). Direitos fundamentais sociais: estudos de direito constitucional, internacional e comparado.
Rio de Janeiro/So Paulo: Renovar, 2003, p. 311. No mesmo sentido, SARLET tambm aborda a questo da
propriedade como fundamento para a proibio de retrocesso social, constatando que a propriedade no protege
apenas a propriedade no mbito dos direitos reais, mas alcana uma funo conservadora de direitos, no sentido
de que ela igualmente tem por escopo oferecer ao indivduo segurana jurdica relativamente aos direitos
patrimoniais reconhecidos pela ordem jurdica, alm de proteger a confiana depositada no contedo de seus
direitos. SARLET, Ingo Wolfgang. O Estado Social de Direito, a proibio de retrocesso e a garantia
fundamental da propriedade. In: Revista da AJURIS, n. 73, julho, 1998, p. 214.


reconhecimento ao princpio da proibio de retrocesso significa, em ltima, admitir que
os rgos legislativos (assim como o poder pblico de um modo geral), a despeito de
estarem inquestionavelmente vinculados aos direitos fundamentais e s normas
constitucionais em geral, dispem do poder de tomar livremente suas decises mesmo
em flagrante desrespeito vontade expressa do Constituinte.
A proibio de retrocesso se expressa a partir da idia de proteo dos direitos
fundamentais, especialmente no que tange ao seu ncleo essencial, na medida em que a tutela
e o exerccio efetivo de tais direitos s so possveis onde esteja assegurado um nvel mnimo
de segurana jurdica e previsibilidade do prprio ordenamento jurdico objetivo, bem como
dos direitos subjetivos dos cidados.
A violao perpetrada ao ncleo essencial de determinado direito fundamental, por sua
vez, resulta na inconstitucionalidade da medida legislativa em questo. Por fora do art. 5,
1, da nossa Lei Fundamental, imposta a proteo efetiva dos direitos fundamentais no
apenas contra a atuao do poder de reforma constitucional (em combinao com o art. 60,
que dispe a respeito dos limites formais e materiais s emendas constitucionais), mas
tambm contra o legislador ordinrio e os demais rgos estatais (em vista de que medidas
administrativas e decises jurisdicionais tambm podem atentar contra a segurana jurdica e
a proteo de confiana), os quais so incumbidos de um dever permanente de
desenvolvimento e concretizao dos direitos fundamentais, o que no permite, em qualquer
hiptese, a supresso ou restrio desses de modo a invadir o seu ncleo essencial, bem como,
atentar, de outro modo, s exigncias do princpio da proporcionalidade.
45

Nessa perspectiva, h que se destacar a clusula de progressividade ou dever de
progressiva realizao (e proteo)
46
consubstanciada no Pacto Internacional dos Direitos
Econmicos, Sociais e Culturais, de 1966, a qual impe aos Estados pactuantes a
implementao progressiva dos direitos sociais nele consagrados. Dispe o art. 2, pargrafo
1, do Pacto que cada Estado-parte no presente Pacto compromete-se a adotar medidas tanto
por esforo prprio como pela assistncia e cooperao internacionais, principalmente nos
planos econmico e tcnico, at o mximo de seus recursos disponveis, que visem a

45
Cfr. SARLET, Ingo Wolfgang. Direito fundamentais sociais e proibio de retrocesso: algumas notas sobre o
desafio da sobrevivncia dos direitos sociais num contexto de crise. In: Revista do Instituto de Hermenutica
Jurdica, Vol. 2. Porto Alegre: Instituto de Hermenutica Jurdica, 2004, p. 150.
46
A denominao dever de progressiva realizao (e proteo) utilizada por SARLET, Ingo Wolfgang. Os
direitos sociais entre dever de progressiva realizao (e proteo) e proibio de insuficincia: desafios e
perspectivas (no prelo).


assegurar, progressivamente, por todos os meios apropriados, o pleno exerccio dos direitos
reconhecidos no presente Pacto, incluindo, em particular, a adoo de medidas legislativas.
Da obrigao de progressividade na implementao dos direitos econmicos, sociais e
culturais, como acentua PIOVESAN, decorre a chamada clusula de proibio do retrocesso
social, na medida em que vedado aos Estados retrocederem na implementao de tais
direitos
47
, mas sempre tendo em conta o mximo de recursos disponveis em cada Estado para
cumprir com tal objetivo.
48
Em outras palavras, a clusula de progressividade veicula a
necessidade de a tutela legislativa dispensada a determinado direito fundamental deve ser
permanentemente aprimorada e fortificada, de modo, inclusive, a vincular juridicamente os
Poderes Pblicos consecuo de tal objetivo. Tambm o art. 26 da Conveno Americana
sobre Direitos Humanos, de 1969, e complementado pelo Protocolo de So Salvador, prev o
desenvolvimento progressivo dos direitos econmicos, sociais e culturais.
Hoje, no entanto, o mais adequado do ponto de vista do Direito Constitucional e
mesmo do Direito Internacional dos Direitos Humanos, o tratamento de tais direitos, a partir
da sigla DESCA (para alm da clssica denominao de DESC), ou seja, como direitos
econmicos, sociais, culturais e ambientais, de modo a contemplar a evoluo histrica dos
direitos fundamentais e humanos e incorporar a tutela do ambiente em tal ncleo privilegiado
de proteo da pessoa. Portanto, a clusula de progressividade atribuda a tais direitos deve
abarcar tambm as medidas normativas voltadas tutela ecolgica, de modo a instituir uma
progressiva melhoria da qualidade ambiental e, conseqentemente, da qualidade de vida em
geral.
49

De tal sorte, impe-se a ampliao da incidncia do instituto da proibio de
retrocesso para alm dos direitos sociais, de modo, inclusive, a contemplar toda a gama de

47
PIOVESAN, Flvia. Direitos humanos e o direito constitucional internacional. 8.ed. So Paulo: Saraiva, 2007,
p. 178.
48
No entanto, destaca-se que a clusula da reserva do possvel, ou seja, da possibilidade financeira de o Estado
prover os direitos sociais no pode ser colocado como barreira realizao do ncleo mnimo dos direitos
sociais, denominado de mnimo existencial (social), da mesma forma como ocorre com o mnimo existencial
ecolgico. Sobre tal discusso, v. FENSTERSEIFER, Tiago. Direitos fundamentais e proteo do ambiente: a
dimenso ecolgica da dignidade humana no merco jurdico-constitucional do Estado Socioambiental de Direito.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008, p. 264 e ss.
49
A clusula de melhoria progressiva da qualidade de vida, no tocante proteo do ambiente, pode ser
encontrada na Lei de Bases do Ambiente portuguesa (Lei 11/87), ao dispor, no seu art. 40., 1, que dever dos
cidados, em geral, e dos sectores pblico, privado e cooperativo, em particular, colaborar na criao de um
ambiente sadio e ecologicamente equilibrado e na melhoria progressiva e acelerada da qualidade de vida.


direitos fundamentais em geral.
50
De outra parte, considerando que a proibio de retrocesso
em matria de proteo e promoo dos DESCA guarda relao com a previso expressa de
um dever de progressiva realizao contido em clusulas vinculativas de direito internacional,
poder-se- afirmar que pelo menos tanto quanto proteger o pouco que h em termos de
direitos sociais e ecolgicos efetivos, h que priorizar o dever de progressiva implantao de
tais direitos e de ampliao da de uma cidadania inclusiva, at mesmo em termos de uma
cidadania ecolgica. Com efeito, progresso, aqui compreendido na perspectiva de um dever
de desenvolvimento sustentvel, necessariamente conciliando os eixos econmico, social e
ambiental
51
, segue sendo possivelmente o maior desafio no apenas, mas especialmente, para
Estados Constitucionais tidos como perifricos ou em fase de desenvolvimento. Assim, o
princpio da proibio de retrocesso ambiental (ou ecolgico)
52
seria concebido no sentido de
que a tutela normativa ambiental tanto sob a perspectiva constitucional quanto
infraconstitucional - deve operar de modo progressivo no mbito das relaes
socioambientais, a fim de ampliar a qualidade de vida existente hoje e atender a padres cada
vez mais rigorosos de tutela da dignidade humana, no admitindo o retrocesso, em termos
normativos, a um nvel de proteo inferior quele verificado hoje.
Para uma compreenso adequada do conceito de proibio de retrocesso ambiental,
importante destacar que h um dficit em termos de proteo ambiental existente hoje, na
medida em que, como visvel na questo do aquecimento global, h que se tomarem
medidas no sentido de recuar com determinadas prticas poluidoras, no sendo suficiente
apenas impedir que tais prticas sejam ampliadas. Assim, no caso da legislao ambiental,
deve-se conceber a sua blindagem contra retrocessos que a tornem menos rigorosa ou flexvel,
admitindo prticas poluidoras hoje proibidas, assim como buscar sempre um nvel mais
rigoroso de proteo, considerando especialmente o dficit legado pelo nosso passado e um
suposto ajuste de contas com o futuro, no sentido de manter um equilbrio ambiental tambm
para as futuras geraes.

50
V., por todos, SARLET, A eficcia dos direitos fundamentais.., p. 437. A reforar tal entendimento, SHULTE,
em artigo sobre o tema da proibio de retrocesso social, inclui, como uma complementao recente do catlogo
dos direitos sociais, o direito a um ambiente saudvel e afinado com as exigncias da dignidade da pessoa
humana. SHULTE, Direitos fundamentais, segurana social..., p. 304.
51
Sobre o desenvolvimento sustentvel, v., por todos e recentemente, BOSSELMANN, Klaus. The principle of
sustainability. Reino Unido: Ashgate, 2008.
52
Aqui, merece referncia a expresso princpio da proibio de retrogradao socioambiental cunhada por
MOLINARO, como sinnimo expresso princpio de proibio de retrocesso ambiental. Por ser esse ltimo
expresso j consagrada na doutrina na forma de proibio de retrocesso social, parece-nos mais adequado
apenas adapt-lo para a sua feio ecolgica, ao invs criar outra expresso, evitando-se a multiplicao de
expresses referentes ao mesmo instituto jurdico. MOLINARO, Carlos Alberto. Direito ambiental: proibio de
retrocesso. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2007, p. 427-443.


O que no se admite, at por um critrio de justia entre geraes humanas, que
sobre as geraes futuras recaia o nus do descaso das geraes presentes, deixando para
aquelas condies piores do que as recebidas pelas geraes viventes das geraes passadas.
Nesse ponto, a noo de limite dos recursos naturais tambm contribui para a elucidao da
questo, uma vez que boa parte dos recursos naturais no renovvel, e, portanto, tem a sua
utilizao limitada e sujeita ao esgotamento. Assim, h que se ter o uso racional, equilibrado e
equnime dos recursos naturais, no intuito de no agravar de forma negativa a qualidade de
vida e o equilbrio dos ecossistemas, comprometendo a vida das futuras geraes.
A doutrina, diante de tal preocupao, tem caminhado no sentido de consagrar o
princpio da proibio de retrocesso ambiental, que, na verdade, veda o retrocesso jurdico em
termos de garantia e proteo das condies ambientais existentes hoje, para aqum das quais
no devemos retroceder. Nesse sentido, MOLINARO assevera que o princpio em questo
afirma uma proposio emprica de que, atravs de uma eleio valiosa de nossa existncia e
de uma avaliao intergeracional, no permitido que se retroceda a condies ambientais
prvias quelas que se desfrutam na atualidade.
53
CANOTILHO destaca que a consagrao
constitucional do ambiente como tarefa ou fim do Estado determina a proibio de retrocesso
ecolgico, determinando que a gua, os solos, a fauna, a flora, no podem ver aumentado o
grau de esgotamento, surgindo os limites do esgotamento como limite jurdico-
constitucional da liberdade de conformao dos poderes pblicos.
54
O princpio da proibio
de retrocesso ecolgico, na esteira do pensamento de TEIXEIRA, encontra assento
constitucional e visa inviabilizar toda e qualquer medida regressiva em desfavor do ambiente,
impondo limites atuao dos poderes pblicos, bem como autorizando a interveno do
Poder Pblico para impedir o retrocesso, quer por medidas de polcia administrativa quer por
meio de decises judiciais. Nesse contexto, conclui que o direito fundamental ao ambiente s
modificvel in mellius e no in pejus, uma vez que expresso da sadia qualidade de vida e
da dignidade da pessoa humana.
55

Assim, na medida em que a proibio de retrocesso ambiental se coloca como
blindagem protetiva em face da atuao dos poderes pblicos, no mbito das suas funes
legislativa, administrativa e judiciria, pode-se conceber a sua incidncia sobre a prpria
estrutura administrativa e organizacional do Estado voltada promoo de determinado

53
Idem, p. 431-432.
54
CANOTILHO, O direito ao ambiente como direito subjetivo, p. 182.
55
TEIXEIRA, Orci Paulino Bretanha. O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito
fundamental. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2006, p. 124.


direito fundamental. Com base em tal entendimento, determinado ato administrativo que
culminasse por reduzir em demasia a estrutura administrativa hoje existente para a tutela
ecolgica, impossibilitando a fiscalizao e a adoo de polticas pblicas ambientais de
modo minimamente suficientes para salvaguardar tal direito fundamental, estaria por violar a
proibio de retrocesso ecolgico (alm da proibio de proteo insuficiente) e a medida
administrativa em questo estaria eivada de inconstitucionalidade. Nessa perspectiva,
GAVIO FILHO aponta para a proibio de retrocesso atinente ao direito organizao
como uma dimenso normativa do prprio direito ao ambiente, o que impossibilitaria um
enxugamento da estrutura administrativa posta hoje no Estado brasileiro para dar efetivao
ao direito fundamental ao ambiente.
Conforme afirma o autor, a estrutura organizacional do Estado constitucional
ambiental brasileiro est orientada no sentido da realizao do direito fundamental ao
ambiente, notadamente pela distribuio de sua atuao poltica e administrativa para as trs
entidades federativas com a fixao de um rgo nacional. E a referida organizao, que d
forma ao direito organizao, encontra-se protegida pela proibio de retrocesso, o que
acarreta na impossibilidade de o Estado extinguir os rgos ambientais, salvo criando outros
com a mesma ou superior eficcia. O desrespeito de tal situao pode implicar violao a
posies jurdicas fundamentais do direito fundamental ao ambiente, passvel de correo pela
via judicial por intermdio de mecanismos como a ao popular, a ao civil pblica, a ao
direta de inconstitucionalidade, a ao de inconstitucionalidade por omisso e o mandado de
segurana.
56

Com base no princpio da proporcionalidade, o legislador infraconstitucional, no
cumprimento da sua funo estatal, deve situar-se no mbito normativo entre a proibio de
insuficincia e a proibio de excesso na regulao de determinado direito fundamental, pois
sua atividade legislativa encontra limites de conformao no ncleo essencial dos direitos
fundamentais, sendo que, quando violado tal mbito de proteo, tem-se como resultado a
inconstitucionalidade da medida. Nesse aspecto, FREITAS, em que pese no voltar a sua
ateno especificamente para a figura do legislador, destaca a vinculao do agente pblico
observncia da vedao de excesso e da vedao inoperncia como expresses do princpio
da proporcionalidade - no exerccio da precauo, com o objetivo de assegurar a proteo

56
GAVIO FILHO, Anzio Pires. Direito fundamental ao ambiente. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2005,
p. 91-92.


efetiva do ncleo indisponvel do direito fundamental ao ambiente.
57
Na medida em que o
legislador infraconstitucional desguarnece a proteo imposta pela Constituio ao direito ao
ambiente, viola o ncleo essencial de tal direito fundamental e, conseqentemente, incorre em
medida inconstitucional, passvel de controle judicial.
A proibio de retrocesso se situa, assim, como argumento constitucional a embasar a
inconstitucionalidade de determinada medida legislativa adotada pelo legislador ordinrio,
quando tal prtica incorra na violao do ncleo essencial de direito fundamental ou mesmo
quando promova significativo retrocesso na matria objeto de regulao, desguarnecendo o
direito fundamental ao ambiente de proteo adequada e suficiente.

O repdio da ordem
jurdica a medidas que, de algum modo, instaurem um estado de retrocesso (expresso que
por si s j veicula uma carga negativa), sinaliza que nem todo ajuste, ainda que resulte em
eventual restrio de direito fundamental, configura uma violao do direito, mesmo no
campo da reverso (ainda mais quando parcial) de polticas pblicas, mas que haver
retrocesso, portanto, uma situao constitucionalmente ilegtima, quando forem transpostas
certas barreiras, representadas, por sua vez, por um conjunto de limites expressos e implcitos
estabelecidos pela ordem jurdico-constitucional, sem prejuzo de barreiras inerentes ao
processo poltico e social, em geral mais eficazes quando se trata de conter determinadas
reformas.
58

Por fim, registra-se que, no obstante o seu desenvolvimento ainda embrionrio na
doutrina brasileira, o princpio constitucional da proibio de retrocesso ambiental guarda
importncia mpar na edificao do Estado Socioambiental de Direito, pois busca estabelecer
um piso normativo mnimo de proteo jurdica do ambiente, para alm do qual as futuras
medidas normativas de tutela devem rumar e ampliar-se, contemplando sempre um nvel cada
vez mais amplo de qualidade ambiental e salvaguarda da dignidade da pessoa humana, sem
deixar de lado a nossa responsabilidade para com as geraes humanas vindouras. luz de tal
perspectiva de progresso da humanidade e melhora da qualidade de vida, HBERLE destaca
que, em termos de dogmtica constitucional, na planificao dos modelos de Estado de
Direito, h uma garantia cultural de status quo (ou princpio de irrenunciabilidade do
passado) com determinados contedos irrenunciveis para o Estado Constitucional
59
, ou seja,

57
FREITAS, Juarez. Princpio da precauo: vedao de excesso e de inoperncia. In: Separata Especial de
Direito Ambiental da Revista Interesse Pblico, n. 35, 2006, p. 42.
58
SARLET, Ingo Wolfgang. Os direitos sociais entre dever de progressiva realizao (e proteo) e proibio de
insuficincia: desafios e perspectivas (no prelo).
59
HBERLE, Peter. Libertad, igualdad, fraternidad: 1789 como historia, actualidad y futuro del Estado
constitucional. Traduo de Ignacio Gutirrez Gutirrez. Madrid: Editorial Trotta, 1998, p. 87.


conquistas levadas a cabo ao longo da caminhada histrica da humanidade e depositadas no
seu patrimnio jurdico-poltico fundamental no podem sofrer um retrocesso, fragilizando a
tutela especialmente da dignidade da pessoa humana e dos direitos fundamentais, mas
objetivar a continuidade do projeto da modernidade de elevar cada vez mais o esprito
humano. A formulao de HBERLE ajusta-se como uma luva idia que subjaz ao
princpio de proibio de retrocesso ambiental, tendo em vista sempre a busca de uma
salvaguarda cada vez mais ampla e qualificada da dignidade da pessoa humana e de amplo
bem-estar no horizonte futuro da humanidade.
5.3 MNIMO ESSENCIAL EXISTENCIAL ECOLGICO
60

possvel conceber a noo de mnimo ecolgico de existncia na condio de
resultado que decorre da combinao do exerccio da iniciativa estatal e dos particulares,
objetivando assegurar a proteo de nveis de qualidade dos recursos naturais, que sejam
indispensveis para que se possa assegurar um conjunto de realidades existenciais dignas ao
homem, compreendido este sob a forma de uma especfica imagem de homem em um Estado
de direito, que social, democrtico e ambiental. Compreende-se, sob a noo de um mnimo
ecolgico de existncia que, este homem, pessoa humana que deve ter asseguradas condies
para o livre desenvolvimento de sua personalidade, somente pode faz-lo se lhe estiverem
acessveis, realidades existenciais capazes de proporcionar o exerccio dessas liberdades.
Garantias relacionadas a um conjunto mnimo de prestaes de contedo social, econmico,
cultural e, agora, ecolgico, constituem o veculo para uma existncia digna do homem como
pessoa, destinatria da proteo estatal e, no mais como objeto de sua iniciativa.
A noo de mnimo ecolgico de existncia surge, portanto, conforme salientado
como uma conseqncia no plano existencial [no plano ecolgico de existncia], de um
sistema de responsabilidades compartilhadas. Se a coletividade possui o dever de defender e
assegurar que seus comportamentos no degradem a qualidade de vida de um bem que
indivisvel e, que pode afetar o bem-estar de terceiros, cabe ao Estado, em primeiro lugar,
assegurar por sua iniciativa, que esta qualidade no seja degradada, por deficincia em sua
proteo normativa, pela ausncia de proteo ou por insuficincia na proteo.
Um mnimo ecolgico de existncia tem a ver, portanto, com a proteo de uma zona
existencial que deve ser mantida e reproduzida; mnimo que no se encontra sujeito a
iniciativas revisoras prprias do exerccio das prerrogativas democrticas conferidas funo

60
Texto extrado do parecer de Patryck de Arajo Ayala.


legislativa. neste ponto que a construo de uma noo de mnimo existencial (tambm para
a dimenso ambiental) estabelece relaes com um princpio de proibio de retrocesso, para
admitir, tambm ali, uma dimenso ecolgica que deve ser protegida e garantida contra
iniciativas retrocessivas que possam, em alguma medida, representar ameaa a padres
ecolgicos elementares de existncia.
O que importa fixar neste momento que, se a proteo de um mnimo de existncia
pode no parecer to relevante para assegurar o cumprimento de metas mais otimistas para os
nveis de proteo do meio ambiente, pode justificar, pelo menos, imposies no sentido de
organizao das estruturas de servios e de infra-estrutura suficientes que possam manter a
qualidade desses recursos e oportunizar o acesso eqitativo aos mesmos. Alm de imposies
vinculadas aos resultados fticos sobre a qualidade dos recursos naturais, a definio de um
mnimo de existncia tambm no pode estar dissociada de uma proteo subjetiva que
permita impor ao Estado uma estrutura de organizao mnima de proteo e garantia desses
resultados protegidos pelo direito fundamental, que derivam das imposies fticas.
nesse sentido que, com maior nfase para a funo legislativa, vincular seu exerccio
e vincular a extenso das prestaes normativas a um mnimo de existncia acarretam um
dever de conformao adequada da ordem jurdica.
5.4 COMPETNCIAS LEGISLATIVAS COMO MANIFESTAO, NO
PLANO VERTICAL, DE UM DEVER ESTATAL DE ASSEGURAR
PROTEO AO MNIMO ECOLGICO DE EXISTNCIA
61

No contexto da ordem constitucional brasileira no se deve desconsiderar que, em
decorrncia do prprio princpio da legalidade
62
, a circunstncia de possuir competncias,
importa necessariamente o seu exerccio.
63

O resultado proteo, atribudo diretamente ao
exerccio de competncias pblicas por rgos, entidades ou agentes da Administrao, um
efeito direto de autorizaes normativas, competncias e, de deveres administrativos. Deste
modo, o efeito jurdico concretamente intencionado, deve ser sempre considerado como o
resultado de uma regra de competncia.

61
Texto extrado do parecer de Patryck de Arajo Ayala.
62
A legalidade encontra-se posicionada na condio de princpio constitucional da Administrao Pblica, nos
termos de seu artigo 37, caput.
63
QUEIR, Afonso Rodrigues. A teoria do 'desvio de poder' em direito administrativo. Revista de Direito
Administrativo. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, vol. VI, n. VI, p. 51-52, out./dez. 1946.


Por essa razo, bem argumenta Queir que: Em direito pblico o ato funciona como
conseqncia jurdica (Rechtsfolge), exatamente porque obrigatrio.
64

A proteo do ambiente na condio de tarefa atribuda ao exerccio de funes
pblicas encontra suas maiores dificuldades de desenvolvimento no plano da repartio dessa
funo entre trs entes federativos
65
, e que importa, em um sistema que autoriza o exerccio
de competncias legislativas concorrentes, determinar at que ponto os entes federativos
podem legislar de forma concorrente ao poder central (Unio) em matria ambiental,
definindo-se, portanto, at que ponto os entes da federao podem proteger o ambiente.
Nesse sentido, o problema imposto determinao da extenso do exerccio de um dever de
proteo pela iniciativa legislativa dos Estados-membros e do Distrito Federal teve e tem at
este momento, na orientao jurisprudencial definida pelo STF, um obstculo expressivo ao
desenvolvimento de suas capacidades de proteo.
O Tribunal optou, historicamente, por conferir um significado excessivamente
restritivo ao sistema de competncias concorrentes, pelo qual, a prvia e plena interveno
legislativa da Unio sobre matria no permitiria a atuao concorrente dos demais entes
federativos, subtraindo-lhes, nessa hiptese, qualquer possibilidade de atuao legislativa
66
,

64
QUEIR, Afonso Rodrigues, Op. Cit., p. 55.
65
Unio, Estados-membros e Distrito Federal, nos termos do que prev o artigo 24, caput, e inciso VI, da CRFB
de 1988.
66
o que se verificou at perodo relativamente recente e, de forma mais expressiva, quando apreciou a questo
da regulao da comercializao e produo do amianto que foi definida pela lei federal 9.055/95, e que tambm
foi objeto de medidas legislativas mais restritivas por iniciativa dos Estados de Mato Grosso do Sul e So Paulo.
Nessa ocasio o STF considerou que uma interveno dos demais entes federados sobre a matria, importaria a
violao das capacidades legislativas reservadas Unio, no que diz respeito ao exerccio da competncia
legislativa nas temticas de: produo e consumo (art. 24, inc. V), proteo do ambiente (inc. VI), e defesa da
sade (inc. XII), segundo o modelo que foi definido pelos 1 a 4 do mesmo artigo. (BRASIL. Supremo
Tribunal Federal. Ao direta de inconstitucionalidade 2.396-9/MS. Governador do Estado de Gois versus
Assemblia Legislativa do Estado de Mato Grosso do Sul e Governador do Estado de Mato Grosso do Sul.
Relatora: Ministra Ellen Gracie. Acrdo publicado no DJU de 01.08.2003. Disponvel em:
http://www.stf.gov.br. Acesso em 25 de agosto de 2003; BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao direta de
inconstitucionalidade 2656-9/SP. Governador do Estado de Gois versus Assemblia Legislativa do Estado de
Mato Grosso do Sul e Governador do Estado de So Paulo. Relator: Ministro Mauricio Corra. Acrdo
publicado no DJU de 01.08.2003. Disponvel em: http://www.stf.gov.br. Acesso em 25 de agosto de 2003;
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao direta de inconstitucionalidade 2.396-9/MS. Governador do Estado
de Gois versus Assemblia Legislativa do Estado de Mato Grosso do Sul e Governador do Estado de Mato
Grosso do Sul. Relatora: Ministra Ellen Gracie. Acrdo publicado no DJU de 01.08.2003. Disponvel em:
http://www.stf.gov.br. Acesso em 25 de agosto de 2003; BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao direta de
inconstitucionalidade 2656-9/SP. Governador do Estado de Gois versus Assemblia Legislativa do Estado de
Mato Grosso do Sul e Governador do Estado de So Paulo. Relator: Ministro Mauricio Corra. Acrdo
publicado no DJU de 01.08.2003. Disponvel em: http://www.stf.gov.br. Acesso em 25 de agosto de 2003


sendo essa a orientao vigente firmada pelo STF para a caracterizao do modelo de
exerccio de competncias legislativas concorrentes em matria ambiental.
67

O STF ainda viria a expor as dificuldades sobre a consolidao da extenso do dever
de proteo legislativa no plano de repartio de competncias entre os entes federativos, em
interessante questo veiculada pela Ao direta de inconstitucionalidade n. 2623/ES, sobre lei
estadual capixaba que teria fixado uma espcie de moratria exclusivamente dirigida ao
plantio de eucalipto para a finalidade de produo de celulose (ficando autorizadas as demais
formas de explorao das culturas), at que o rgo ambiental estadual tivesse adotado um
conjunto de medidas fixados pelo ato legislativo, dentre as quais, particularmente, o
zoneamento agro-ecolgico do Estado e, o licenciamento ambiental das propriedades e das
atividades
68
. Neste caso, o ministro relator considerou em suas razes de voto, que no estaria
evidente que a norma reproduzisse causa de natureza ambiental capaz de justificar as
restries fixadas no exerccio de capacidade legislativa estadual.
Em seu juzo, considerou que a ausncia de justificao para as restries permitiria
sustentar que as restries seriam, na verdade discriminatrias, e principalmente, no
razoveis, fundamentando, simultaneamente, a afirmao de violao dos princpios da
igualdade e da razoabilidade.
E uma vez que reconheceu no ser visvel uma razo objetiva de contedo ambiental
para as restries, considerou que, na verdade, as restries diziam respeito a outra espcie de
matria, limitando o exerccio da propriedade, e que no permitiria, portanto, o exerccio de
competncias concorrentes, sendo na verdade, matria de competncia exclusiva da Unio
para legislar sobre Direito Civil
69
, ponderao judicial que resultou no plano prtico, em uma
visvel mitigao do dever de proteo legislativa que foi atribudo aos entes da federao,
na forma de um modelo de competncias concorrentes de proteo
70
.

67
Cf. mais recentemente: BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio n. 289789-6/RS.
Associao Brasileira das Indstrias de Produtos de Limpeza e Afins ABIPLA versus FEPAM. Relatora:
Ministra Ellen Gracie. Disponvel em: http://www.stf.gov.br. Acesso em: 10 de outubro de 2005.
68
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Medida Cautelar na Ao Direta de inconstitucionalidade 2623-2/ES.
Confederao Nacional da Indstria CNI, Confederao Nacional da Agricultura e Pecuria CNA versus
Assemblia Legislativa do Estado do Esprito Santo. Relator: Ministro Maurcio Corra. Acrdo publicado no
DJU de 14.11.2003. Disponvel em: http://www.stf.gov.br. Acesso em 10 de outubro de 2005
69
Artigo 22, inciso I, CRB.
70
Uma tendncia diametralmente distinta, que refora e reconhece na subtrao do exerccio de competncias
pblicas e de poderes administrativos consubstanciados nas competncias atribudas aos rgos responsveis
pelo desenvolvimento da funo de gesto dos riscos, uma violao juridicamente relevante a deveres de
proteo do ambiente pode ser identificada na jurisprudncia constitucional colombiana. Nesse sentido,
relevante mencionar hiptese em que se reconheceu a inconstitucionalidade pela violao de um dever de


Muito embora esta tenha sido a orientao que se consolidou no mbito do STF, a
orientao seria substancialmente revista por ocasio do julgamento da ADIn n 3.937/SP, na
qual foi novamente exposta apreciao, a afirmao de inconstitucionalidade da lei paulista
que proibia a comercializao e o ingresso de amianto no Estado de So Paulo. Este caso
prope precedente que inaugura expressiva reviso sobre o alcance de como o STF poderia
considerar os deveres estatais de proteo do ambiente, no apenas sob o plano horizontal, de
distribuio de competncias entre as funes pblicas, dever este que foi reiteradamente
afirmado em todas as ocasies em que se debateu o sentido do direito fundamental ao meio
ambiente.
Sendo assim, se riscos adicionais sade humana e ao meio ambiente so
identificados pelos Estados-federados, estes devem ter e tem assegurada pela ordem
constitucional brasileira, a prerrogativa de exercer suas capacidades legislativas, de forma que
seja suficiente e adequada a se garantir que o resultado proteo queles bens seja atingido.
Conforme bem salientado pelo Ministro Cezar Peluso, no faria qualquer sentido admitir um
regime de concorrncia legislativa [que difere substancialmente do modelo definido pela
ordem constitucional precedente e que equivocadamente esteve orientando at o momento, a
posio do STF sobre o tema], que fossem atribudas competncias legislativas aos Estados-
membros no plano da proteo da sade e do meio ambiente, e estes no pudessem exerc-las
apenas pela circunstncia de que o juzo de ponderao realizado pela Unio [na condio de
norma-geral] admita que se possa tolerar o resultado morte. Em outras palavras, no seria
excessivo admitir que o STF reconheceu neste caso que, se competncias foram atribudas e
estas possuem como finalidade a proteo de valores como sade e meio ambiente, tambm se
est, neste contexto, perante o tema dos deveres estatais de proteo, que agora se manifestam
na forma das competncias legislativas. Competncias legislativas constituem, portanto, uma
das manifestaes veiculadas pela ordem constitucional brasileira, dos deveres estatais de
proteo. Em matria ambiental estes deveres se expressam em um regime de concorrncia
legislativa, cuja identidade somente seria compatvel com a garantia de que os Estados-
membros pudessem, em colaborao com a Unio, concretizar o conjunto de deveres estatais
de proteo. Se a Unio falha ou atua de forma deficiente ou insuficiente na regulao dos
riscos, seja porque realiza juzo de ponderao insuficiente, ou porque deixou de considerar

proteo, quando conferidos efeitos administrativos pelo silncio administrativo, especialmente se foram
atribudos pela Constituio, a rgos administrativos, o exerccio de competncias de proteo, como condio
prvia para a admisso e autorizao de efeitos econmicos das atividades. Esse argumento tambm poderia
justificar uma proibio de no regular e uma proibio de no investigar os riscos na Constituio brasileira,
quando esta define expressamente ao Estado, deveres de proteo nesse sentido.


variveis relevantes nesse juzo [omisso], deve ser permitido aos Estados-membros que, em
observncia a um princpio de lealdade federao, assegurem que aquela tarefa de proteo
possa atingir a realidade pretendida, regulando os riscos em nveis que sejam suficientes ao
desenvolvimento de condies indispensveis de existncia, fruveis por toda a coletividade,
sob uma tica intergeracional e ecolgica.
Uma ltima realidade que refora expressivamente o regime constitucional de
proteo do meio ambiente e, que tambm decorre da ADIn n 3937/SP tem origem no voto
do ministro Joaquim Barbosa. Este transpe para a temtica ambiental, a nfase sobre a supra-
legalidade dos tratados e sua influncia sobre a afirmao do dever estatal de proteger o
ambiente. Nesse sentido, reafirmando tendncia que foi inaugurada pelo Ministro Gilmar
Mendes, no RE n 466.643, e pelo ministro Celso de Mello, no RE n 349.703 [ao reconhecer
s normas veiculadas por instrumentos internacionais de proteo dos direitos humanos, ao
menos, status de supra-legalidade], admitiu-se que o contraste ente os artigos 3 e 10 da
Conveno n. 162, da OIT, promulgada pelo decreto federal n. 126/1991 e a lei federal n.
9.055/1995, aponta como normas-gerais no mais aquelas veiculadas pela lei federal, seno
as normas convencionais.
71

Sendo assim, se a norma federal admite a comercializao de determinadas espcies de
amianto e determinados usos para o mineral, e a norma convencional indica a obrigao dos
Estados-parte substiturem progressivamente seu uso por alternativas mais seguras e,
condiciona a previso de excees proibio do amianto, esta norma, e no aquela
decorrente da iniciativa da Unio, a norma-geral que deveria orientar o parmetro de
avaliao dos comportamentos estaduais. Portanto, sob mais este ngulo, refora-se a
orientao que neste momento parece encontrar substancial adeso do tribunal, no sentido de
reconhecer que, se de um lado a autorizao para que os Estados-membros exeram suas
competncias legislativas em matria ambiental, decorre diretamente do dever estatal que os
vincula a assegurar proteo para bens, valores e direitos fundamentais [neste caso, proteo
ao meio ambiente, e ao direito fundamental ao meio ambiente], de outro lado, os Estados no
esto autorizados a exercer as mesmas competncias se, desta iniciativa resultar violao a
esta tarefa estatal, consubstanciada em proteo insuficiente, deficiente ou inexistente, esta
ltima, veiculada quando o ente estadual elimina os nveis anteriormente atingidos.

71
Tendncia recentssima e de maior alcance protetivo para os direitos fundamentais que tambm tenham seu
reconhecimento em instrumentos internacionais de proteo, ou para direitos humanos que decorram diretamente
daqueles instrumentos, ainda pode ser destacada, sendo aquela defendida por nosso colega na Universidade


Se dos Estados-membros se exige que exeram suas capacidades legislativas no
sentido de concretizar deveres estatais de proteo do meio ambiente e dos direitos
fundamentais correspondentes, iniciativas de proteo que proponham outra realidade nos
planos normativo e ftico devem ser consideradas inconstitucionais. Devem ser assim
consideradas porque veiculariam, necessariamente, iniciativas retrocessivas ou hipteses de
proteo deficiente. Tambm exporiam, do mesmo modo, cenrio de riscos que
comprometeriam a possibilidade de se ter acesso, coletivo e intergeracional, s bases
indispensveis para uma realidade existencial mnima, social e ecolgica. O sentido que
permeia o regime de organizao da federao brasileira impe a solidariedade entre os entes
da federao; solidariedade porque o bem ambiental qualidade de vida indivisvel, e a forma
de gesto dos problemas ambientais, agora problemas de segunda gerao, no pode ser
veiculada de forma solitria e independente. Por esta razo, diante do sentido de solidariedade
que permeia no apenas a noo de direito fundamental definida pelo artigo 225, seno
tambm a organizao da federao brasileira (artigo 3, inciso I), todos os entes esto
vinculados a um dever de defender, proteger e assegurar proteo ao meio ambiente, atravs
de iniciativas e medidas capazes de permitir que nveis de qualidade dos recursos naturais
possam ser atingidos e que estes estejam disponveis em igual medida e sob igual acesso a
todos os brasileiros, no importa que sejam catarinenses, paulistas, amazonenses, ou mato-
grossenses.
Todos os entes da federao devem, em um regime de co-responsabilidades e de
subsidiaridade, colaborar de modo a permitir que, de alguma forma, se possa obter a
qualidade ambiental protegida pelo artigo 225, caput, da CRFB. A federao brasileira
encontra-se vinculada a princpios de solidariedade e de subsidiaridade, compatveis com
uma imagem de lealdade federao. Por isto, no permitido que qualquer ente da
federao exceda aos poderes ou exera seus poderes de forma deficiente, insuficiente ou
negligente. Atuar neste sentido importaria uma manifestao de deslealdade federao
e de quebra do vnculo de solidariedade que informa o regime constitucional proposto
pelos artigos 23 e 24, caput e inciso VI, todos da CRFB. Sendo assim, os limites fixados
pelo Cdigo Florestal para as reas de preservao permanente (artigos 2 e 3, da Lei n
4.771/65) reproduzem no plano material, um mnimo indispensvel para a manuteno
das funes ecolgicas naqueles espaos.

Federal de Mato Grosso, Valrio Mazzuoli em: MAZZUOLI, Valrio de Oliveira. O controle da
convencionalidade das leis. So Paulo: RT, 2009


A reduo desses percentuais por iniciativa legislativa estadual contribui para a
reduo da qualidade de vida e do prprio meio ambiente, a padres aqum do indispensvel
para um mnimo de existncia (condies mnimas para uma existncia digna). Reduzir a
proteo importa nesta lgica, deixar de se assegurar proteo mnima aos espaos conhecidos
como APPs. A proteo em padres inferiores aos previstos no Cdigo Florestal contribui
diretamente para a degradao da prpria pretenso de se viver dignamente. Vida digna
pressupe viver em um espao no qual os recursos naturais tenham qualidade. Desta
qualidade depende a existncia digna da pessoa humana.
Argumento que tem sido reproduzido de forma freqente nos debates sobre a
modificao do texto da lei n. 4.771/65 aponta para a ausncia de critrios cientficos que
pudessem justificar os limites para as reas de preservao permanente, tal como foram pela
norma geral de iniciativa da Unio. Sob este argumento determinante, o prprio texto do
Cdigo Ambiental Catarinense foi exposto como uma alternativa pretensamente baseada em
critrios cientficos. A partir destes critrios cientficos, os novos limites seriam,
pretensamente, suficientes para assegurar tal proteo. Sob esta perspectiva cumpre
assinalar que, mesmo que fosse admitido o argumento de ausncia de justificao
cientfica para a definio do nvel de proteo fixado pela norma geral, este aspecto no
constitui obstculo, seno refora a inconstitucionalidade da norma estadual. Diante da
ausncia de consenso cientfico sobre os padres que seriam suficientes para assegurar a
manuteno das funes ecolgicas, nas reas definidas como APPs, a norma geral
(Cdigo Florestal) no poderia ter sua aplicao obstada por norma estadual mais
flexvel, porque justamente o princpio da precauo, integrado ordem jurdica
brasileira em extenso conjunto de instrumentos internacionais [com destaque
Conveno sobre a Diversidade Biolgica] a norma que justifica a adoo de escolhas
precaucionais por iniciativa da Unio.
At que se obtenha consenso cientfico sobre os padres suficientes para assegurar a
proteo para as APPs, afigura-se inadmissvel que os Estados-membros exeram suas
capacidades normativas de forma distinta alternativa precaucional definida na condio de
norma-geral pela Unio (Cdigo Florestal). Mesmo que se obtenha consenso cientfico sobre
tais nveis de proteo, deve ser ressaltado que se encontra atribudo com exclusividade,
Unio, definir as diretrizes que, se no esto imunes interveno dos Estados, somente
podem admiti-la se os poderes atribudos queles, forem exercidos de forma compatvel com
os objetivos protegidos pela federao brasileira. Em outras palavras, verifica-se que a ordem
constitucional brasileira no assegura proteo constitucional s iniciativas legislativas


estaduais que se afastem do dever de proteo dos direitos fundamentais [neste caso, do dever
de proteger o ambiente], configurando-se os excessos em seu exerccio, desvios censurados
sob o ngulo dos artigos 24, caput, inciso VI, 2 e 3 e, 225, caput, e inciso VII, da CRFB
de 1988, sendo este o caso reproduzido no contexto da presente ao direta de
inconstitucionalidade.
6 JURISPRUDNCIA PREDOMINANTE DO STF APLICVEIS AO
CASO CONCRETO
6.1 O DIREITO FUNDAMENTAL AO MEIO AMBIENTE NA
JURISPRUDNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
72

Em uma anlise sistemtica da orientao jurisprudencial exposta pelo Supremo
Tribunal Federal em matria ambiental, verifica-se que possvel identificar, desde as
primeiras intervenes, um claro sentido de progressiva afirmao de cada um dos elementos
definidores do direito fundamental expresso pelo texto do artigo 225, caput, e seus pargrafos.
Isto pode ser constatado j por ocasio do julgamento do RE n 134297-8/SP
73
.
Conquanto este acrdo tenha inaugurado a afirmao constitucional do direito fundamental
ao meio ambiente, o desenvolvimento desse seu significado diferenciado somente seria
realizado no julgamento do MS n 22.164/DF, no qual, pela primeira vez, o STF ainda
reconheceria, expressamente, segundo elemento que ora constitui objeto de anlise, a
repartio de responsabilidades no exerccio dos deveres.
No julgamento da ao mandamental referida, o Ministro Celso de Mello chegou a
reconhecer que a definio constitucional do direito fundamental ao meio ambiente
constituiria a representao objetiva da necessidade de se protegerem valores e objetivos,
associados a um princpio de solidariedade.
74


72
Texto extrado do Parecer com estudo jurisprudencial, elaborado por Patrick de Araujo Ayala.
73
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio n 134297-8/SP. Estado de So Paulo versus
Paulo Ferreira Ramos E cnjuge. Relator: Ministro Celso de Mello. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br>.
Acesso em: 15 mar. 2004. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurana n 22164-0/SP. Antnio
de Andrada Ribeiro Junqueira versus Presidente da Repblica. Relator: Ministro Celso de Mello. Disponvel em:
<http://www.stf.gov.br>. Acesso em: 15 mar. 2004.
74
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurana n 22164-0/SP. Antnio de Andrada Ribeiro
Junqueira versus Presidente da Repblica. Relator: Ministro Celso de Mello. Disponvel em:
<http://www.stf.gov.br>. Acesso em: 15 mar. 2004.


E de forma mais enftica, registrou orientao que refora o sentido intergeracional da
tarefa de proteo do meio ambiente, que , ao mesmo tempo, tarefa estatal e tarefa atribuda
coletividade, sob o ngulo do princpio de solidariedade.
Consignou nesse sentido, que esse encargo, alm de irrenuncivel [...] representa a
garantia de que no se instauraro, nos seios da coletividade, os graves conflitos
intergeracionais marcados pelo desrespeito ao dever de solidariedade, que a todos se impem,
na proteo desse bem essencial de uso comum das pessoas em geral. Desse modo, continua
o Ministro, [...] a incolumidade do meio ambiente no pode ser comprometida por interesses
empresariais nem ficar dependente de motivaes de ndole meramente econmica, ainda
mais se tiver presente que a atividade econmica, considerada a disciplina constitucional que
a rege, est subordinada, dentre outros princpios gerais, quele que privilegia a defesa do
meio ambiente.
75

Delineados os contornos, pode-se seguir apresentao da segunda perspectiva
proporcionada pela proteo objetiva do meio ambiente na ordem constitucional brasileira,
representada pelos deveres atribudos coletividade
76
, que no so deveres que resultam do
exerccio de um direito fundamental perante outro particular em uma relao horizontal.
Trata-se aqui de deveres de defender o prprio meio ambiente,
77


considerados de
forma autnoma
78

e desvinculados de qualquer posio jurdica subjetiva que precise ser

75
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurana n 22164-0/SP. Antnio de Andrada Ribeiro
Junqueira versus Presidente da Repblica. Relator: Ministro Celso de Mello. Disponvel em: <
http://www.stf.gov.br>. Acesso em: 15 mar. 2004.
76
Artigo 225, caput, CRB. Registre-se que no obstante se ter cincia de que os deveres fundamentais tambm
expressam uma posio subjetiva, na medida em que representam posies de desvantagem em uma relao
estabelecida entre um particular e o prprio Estado, situado na condio de beneficirio das prestaes
impositivas suportadas pelo particular, os deveres so tratados aqui exclusivamente sob sua perspectiva objetiva,
na medida em que assim foram posicionados no contexto do direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado definido pelo artigo 225, caput, da CRFB de 1988. Sobre essa dimenso subjetiva dos deveres
fundamentais, cf. NABAIS, Jos Casalta. O dever fundamental de pagar impostos: contributos para a
compreenso constitucional do estado fiscal. 1. reimp. Coimbra: Coimbra, 2004. p. 96.
77
Sobre a caracterizao desse dever no Brasil, cf. MEDEIROS, Fernanda Luiza Fontoura de. Meio ambiente:
direito e dever fundamental. Porto Alegre: Livraria do Advogado. 2004. p. 122-140; SARLET, Ingo Wolfgang.
A eficcia dos direitos fundamentais. 9. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado. 2008. p. 238-245;
FENSTERSEIFER, Tiago. Direitos fundamentais e proteo do ambiente. A dimenso ecolgica da dignidade
humana no marco jurdico-constitucional do estado socioambiental de direito. Porto Alegre: Livraria do
Advogado. 2008. p. 198-209. Na literatura comparada, podem ser conferidas as obras de: ANTUNES, Tiago.
Ambiente: um direito, mas tambm um dever, p. 645-661; ANTUNES, Tiago. O comrcio de emisses
poluentes..., p. 150-175; CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes; MOREIRA, Vital. Constituio da Repblica
portuguesa anotada, p. 87-848; CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional ambiental
portugus..., p. 5; CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. O direito ao ambiente como direito subjectivo, p. 181-
183; AMADO GOMES, Carla. As operaes materiais administrativas e o direito do ambiente. 2. ed. Lisboa:
AAFDL, 2005. p. 16; AMADO GOMES, Carla. Risco e modificao do acto autorizativo concretizador..., p.
151-217.


satisfeita,
79

sendo deveres para com a comunidade,
80

os quais desempenham a [...] tarefa de
orientar a concretizao das tarefas fundamentais, das incumbncias prioritrias, e [...]
bem assim, de contribuir para a conformao das linhas de realizao e desenvolvimento das
decises constitucionais bsicas.
81

Tendo atribudo tambm coletividade o dever de defender e preservar o ambiente, o
texto do artigo 225, caput, da Constituio brasileira props a esse dever uma funo positiva
e negativa,
82
que pode compreender, em uma enumerao apenas exemplificativa, a
imposio dirigida aos particulares, no sentido de: a) no degradar os recursos naturais (dever
de no violar); b) promover a sua proteo pelo uso racional desses recursos (cujo
fundamento a necessidade de proteo dos interesses das futuras geraes); c) co-
responsabilidade financeira na conservao dos recursos naturais; d) uso de tecnologias,
mtodos, tcnicas ou processos capazes de mitigar os efeitos negativos da explorao
econmica sobre os recursos naturais; e) impedir que particulares ou que o prprio Estado
degrade a qualidade dos recursos naturais.
Para analisar uma possvel considerao na jurisprudncia constitucional brasileira
quanto aos deveres de defender e de proteger o meio ambiente que foram atribudos
coletividade, considere-se a manifestao desses deveres na forma proposta por Canotilho e
Moreira: a) obrigaes de no violar; b) obrigaes positivas; c) obrigaes de impedir que
terceiros atentem perante o meio ambiente
83
.
O STF j se manifestou no sentido de afirmar uma orientao de solidariedade social
na justificao da repartio das responsabilidades de proteo do ambiente entre o Estado e a

78
No sentido de que no so o simples efeito de direitos, restries a direitos fundamentais ou o reflexo do
exerccio de poderes de Estado. Cf. NABAIS, Jos Casalta. O dever fundamental de pagar impostos..., p. 35-40.
Cf. tambm sobre sua considerao como um dever autnomo: ANTUNES, Tiago. O comrcio de emisses
poluentes..., p. 163.
79
Ainda que no dependam da satisfao de pretenses subjetivas, no quer dizer que no estabeleam relaes
com os direitos fundamentais. Nabais considera que o dever de defender o meio ambiente um dever associado
a direitos sociais, econmicos e culturais. (NABAIS, Jos Casalta. O dever fundamental de pagar impostos..., p.
126).
80
NABAIS, Jos Casalta. O dever fundamental de pagar impostos..., p. 101
81
Ibid., p. 97
82
ANTUNES, Tiago. O comrcio de emisses poluentes..., p. 170. Canotilho e Moreira apontam trs aspectos,
compreendidos em torno de deveres de no atentar contra o meio ambiente, obrigaes positivas diversas, e
deveres de impedir que terceiros atentem contra o meio ambiente. (CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes;
MOREIRA, Vital. Constituio da Repblica Portuguesa anotada, p. 847). A professora Carla Amado Gomes
observa que o dever de proteger o ambiente importaria considerar trs obrigaes: de fazer, de no fazer e de
suportar. (AMADO GOMES, Carla. Risco e modificao do acto autorizativo concretizador..., p. 188-192).
83
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes; MOREIRA, Vital. Constituio da Repblica portuguesa anotada, p.
847.


coletividade.
84

O tribunal considerou que seu fundamento residiria no expresso
reconhecimento de que o direito fundamental ao meio ambiente no encerra apenas uma
perspectiva de pretenses, mas materializa tambm a proteo de valores indisponveis e,
sobretudo, de poderes de titularidade coletiva, atribudos a toda a sociedade, consagrando
assim um complexo contedo para o princpio da solidariedade, agora no mais sob uma tica
de destinatrios e beneficirios, mas de titulares de poderes e prerrogativas.
Sob essa perspectiva, bem registrou o senhor Ministro Celso de Mello que: [...] o
direito integridade do meio ambiente constitui prerrogativa jurdica de titularidade coletiva,
refletindo, dentro do processo de afirmao dos direitos humanos, a expresso significativa de
um poder atribudo, no ao indivduo identificado em sua singularidade, mas num sentido
mais abrangente, prpria coletividade social.
85

Sendo assim, possvel constatar o reconhecimento de que a norma constitucional
protege no apenas um direito atribudo a todos, mas tambm fixa deveres a todos os titulares
e, principalmente, assegura a proteo de poderes de titularidade coletiva atribudos a toda a
coletividade, no os limitando ao exerccio exclusivo por iniciativa das funes pblicas.
Nesse sentindo, seguindo a orientao externada pelo Ministro Celso de Mello em
suas razes de voto, o tribunal considerou que [...] o meio ambiente constitui
patrimnio pblico a ser necessariamente assegurado e protegido pelos organismos
sociais e pelas instituies estatais, qualificando-se como encargo que se impe
sempre em benefcio das presentes e das futuras geraes tanto ao Poder Pblico
como coletividade em si mesmo considerada [...].
86
Em ocasio mais recente, nos termos do julgamento da ADPF n. 101/DF, relatada pela
Ministra Carmen Lcia, o STF afirmou a inconstitucionalidade de todas as decises judiciais
que teriam permitido a importao de pneumticos, diante da violao do dever estatal de

84
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurana n 22164-0/SP. Antnio de Andrada Ribeiro
Junqueira versus Presidente da Repblica. Relator: Ministro Celso de Mello. Disponvel em:
<http://www.stf.gov.br>. Acesso em: 15 mar. 2004.
85
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurana n 22164-0/SP. Antnio de Andrada Ribeiro
Junqueira versus Presidente da Repblica. Relator: Ministro Celso de Mello.
86
Id.


assegurar proteo sade, e do dever compartilhado entre o Estado e a sociedade, de se
responsabilizar pela proteo do meio ambiente.
87

Como manifestao de um dever ativo de proteo do meio ambiente atribudo aos
particulares, pode-se enfatizar a pertinente orientao fixada pelo Ministro Ayres Brito, no
julgamento proferido nos autos da ADI n 3378-6/DF, que apreciando a medida
compensatria pela possibilidade de produo de impactos ambientais significativos de
determinados empreendimentos (instituda pelo artigo 36, da Lei n 9.985/2000), considerou
que a norma teria criado na verdade [...] uma forma de compartilhamento das despesas com
as medidas oficiais de especfica preveno ante empreendimentos de significativo impacto
ambiental.
88

Por fim, como manifestao de um dever de impedir que terceiros atentem contra o
meio ambiente, parece ser possvel situar nesta configurao de um dever fundamental a
anlise da constitucionalidade de prtica dita cultural realizada no Estado de Santa Catarina,
caso da farra do boi.
89

Dado que esse caso no teve origem no controle do exerccio da funo legislativa
nem mesmo de quaisquer medidas pblicas que fossem reputadas contrrias ao dever estatal
de proteo da fauna, seno as prprias prticas desenvolvidas por determinados membros da
sociedade catarinense, em oposio ao dever de proteo da fauna na presena de
comportamentos cruis (artigo 225, 1, inciso VII), no parece excessivo considerar que o
acrdo ao menos sugira conquanto no o tenha feito expressa e textualmente que os
particulares tambm esto diretamente vinculados aos direitos fundamentais e esto
igualmente sujeitos aos efeitos de um dever de proteo da fauna.
90
Apesar de estatal, este

87
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguio de descumprimento de preceito fundamental n 101/DF.
Presidente da Repblica versus Supremo Tribunal Federal e Outros. Tribunal Pleno. Disponvel em:
<http://www.stf.jus.br/arquivo/informativo/documento/informativo538.htm>. Acesso em: 10 de agosto de 2009.
88
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao direta de inconstitucionalidade n 3378-6/DF. Confederao
Nacional da Indstria versus Presidente da Repblica, Congresso Nacional e Instituto Brasileiro de Petrleo e
Gs. Tribunal Pleno. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br>. Acesso em: 15 set. 2008. No se pode ignorar
tambm, um importante reforo para o reconhecimento de tais deveres, exposto pela Constituio brasileira,
quando reconhece a iniciativa de proteo judicial [individual ou coletiva] atravs de aes constitucionais,
como o mandado de segurana (artigo 5, inciso LXIX), o mandado de segurana coletivo (artigo 5, inciso
LXX), o mandado de injuno (artigo 5, inciso LXXI), o habeas data (artigo 5, inciso LXXII), a ao popular
(artigo 5, inciso LXXIII), e a ao civil pblica (artigo 129, inciso 129, inciso III).
89
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio n 153531/SC. Associao Amigos de
Petrpolis, Patrimnio, Defesa dos Animais e Proteo da Ecologia (ANPADE) e Outros versus Estado de Santa
Catarina. Relator para o acrdo: Ministro Marco Aurlio. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br>. Acesso
em:12 jul. 2001.
90
O reconhecimento de um especfico dever estatal de proteo dos animais j se encontra bastante consolidado
na jurisprudncia constitucional brasileira, que, em trs ocasies, pronunciou a inconstitucionalidade de leis


dever tambm deve ser objeto de considerao pelos particulares, porque esto vinculados ao
dever de proteger o meio ambiente, no qual est contido o dever de impedir que terceiros
atentem contra o meio ambiente, cuja manifestao parece ter sido bem representada nesta
hiptese.
Desse modo, uma vez reconhecido pela jurisprudncia do STF que os particulares
tambm esto vinculados ao dever de proteger o meio ambiente, e considerando-se que a
ordem constitucional admite a leitura desse dever na forma de um duplo imperativo
(imperativo de preveno e de precauo), possvel reconhecer que tal imperativo
(especialmente o de precauo, ou imperativo de considerar o princpio da precauo)
tambm no pode ser considerado, restritivamente, como prerrogativa de exerccio estatal
Como explicam Bourg e Schlegel
91
o princpio da precauo no s da incumbncia
das autoridades. Tambm pode ter sentido para os distintos responsveis pela tomada de
decises, que tm em suas mos a seleo das opes tecnolgicas.
Especificamente em relao ao regime de proteo de espaos naturais e,
pontualmente sobre as reas de Preservao Permanente (APPs), o STF teve a oportunidade
de debater o tema nos autos da ADIN n. 3540/DF, quando, por iniciativa de medida
provisria, foi modificado seu regime de proteo.
92
Naquela ocasio, o STF considerou no
haver violao direta aos objetivos assinalados pelo artigo 225, caput, da CRFB, uma vez que
a norma impugnada no teria subtrado a proteo reservada a tais espaos naturais, seno
modificado a forma pela qual se daria tal proteo. Nesse sentido, reconheceu que a proteo

estaduais que regulavam ou disciplinavam prticas admitidas pelo tribunal como cruis (rinhas de galo). So
nesse sentido os seguinte acrdos: BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade
n 1856-6/RJ. Procurador-Geral da Repblica versus Governador do Estado do Rio de Janeiro e Assemblia
Legislativa do Estado do Rio de Janeiro. Relator: Ministro Carlos Velloso. Disponvel em:
<http://www.stf.gov.br>. Acesso em: 12 mar. 2002; BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de
Inconstitucionalidade n 2514-7/SC. Procurador-Geral da Repblica versus Assemblia Legislativa do Estado de
Santa Catarina. Relator: Ministro Eros Grau. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br>. Acesso em: 10 jul. 2006;
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade n 3776/RN. Procurador-Geral da
Repblica versus Assemblia Legislativa do Estado do Rio Grande do Norte. Rel. Min. Cezar Peluso. Disponvel
em: <http://www.stf.gov.br>. Acesso em: 20 out. 2007.
91
BOURG, Dominique; SCHLEGEL, Jean-Louis. Anticiparse a los riesgos. El principio de precaucin.
Traduo de Emma R. Fondevila. Barcelona: Ariel, 2001. p. 13. No mesmo sentido, a posio de Noiville et al,
que sustentam a importncia de que o princpio da precauo seja aplicado por tomadores de deciso privados
quando sua atividade possa criar um risco coletivo para o meio ambiente ou para a sade pblica. (NOIVILLE,
Cristine et al. Opinion of the Committee for Prevention and Precaution about the Precautionary Principle.
London: Routledge. Journal of Risk Research, v. 9, n. 4, p. 295, June 2006.)
92
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade n 3.540/DF. Relator: Ministro
Celso de Mello. Procurador-Geral da Repblica versus Presidente da Repblica e Outros. Disponvel em:
<http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 10 de julho de 2007.


encontrava-se assegurada ao terem sido reservadas iniciativas de polcia s autoridades
administrativas.
Mesmo que a ADIn referida no tenha se estendido a este conjunto de aspectos,
relevante consignar que no escapou da considerao do relator, um reforo sobre a dimenso
objetiva do direito fundamental ao meio ambiente, que complementa a realidade objetiva das
pretenses em um sistema de proteo que deposita sua efetividade, na interao entre ambas
as realidades. Desta interao decorre, necessariamente, a garantia de que, qualidade de vida e
qualidade de vida sob uma perspectiva existencial ecolgica possa ser obtida. Tem-se aqui
interao que combina esforos entre as funes pblicas e a coletividade.
Sob essa perspectiva, foi consignado pelo relator em seu voto, que os instrumentos de
proteo postos disposio do Estado e de suas funes, destinam-se [...] defesa objetiva
do meio ambiente, para que no se alterem as propriedades e os atributos que lhes so
inerentes o que provocaria inaceitvel comprometimento da sade, segurana, cultura,
trabalho e bem-estar da populao, alm de causar graves danos ecolgicos ao patrimnio
ambiental, considerado este em seu aspecto fsico ou natural.
93

7 PRINCIPAIS RAZES CIENTFICAS DA INCONSITNCIA DA LEI
IMPUGANADA
94

A lei estadual, cuja constitucionalidade contestada, uma norma que apresenta um
novo espao para expanso da atividade econmica. Fundamentalmente, a diferena entre os
artigos referentes a rea de Preservao Permanente e Reserva Legal tratados pela lei de
Santa Catarina e os artigos que dispem sobre a mesma matria na lei federal, conhecida
como Cdigo Florestal Brasileiro, o espao aberto para a expanso das atividades
antrpicas.
rea de Preservao Permanente e Reserva Legal no so firulas de ecologistas, nem
conquistas legais dos amantes da natureza, romnticos herdeiros do bom selvagem. So
institutos construdos com base na experincia e no conhecimento cientfico, necessrios
manuteno da atividade de explorao dos recursos naturais, atividade fundante da

93
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade n 3.540/DF. Relator: Ministro
Celso de Mello. Procurador-Geral da Repblica versus Presidente da Repblica e Outros. Disponvel em:
<http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 10 de julho de 2007.
94
Texto extrado, na primeira parte, do Parecer de Cristiane Derani e, na segunda parte, do Parecer Tcnico do
Prof. Dr. Rubens Nodari


colonizao e que ainda hoje um pilar do desenvolvimento econmico do pas. Originrios
do Cdigo Florestal de 1934, vm com o propsito explcito de proteger os solos, as guas, a
continuidade dos mercados de madeira, a estabilidade de fornecimento de dormentes para as
estradas de ferro.
H evidente ocupao da norma estadual em legalizar situaes ilegais perante o
Cdigo Florestal Brasileiro, sem qualquer preocupao de justificativa tcnica.
As disposies relativas rea de Preservao Permanente e Reserva Legal foram
modificadas, sem qualquer justificativa ou fundamentao tcnica que respalde esta
confrontao.
A norma ambiental referente a reas que devem receber uma proteo especial
(espaos territoriais especialmente protegidos) segue parmetros tcnicos de segurana
geogrfica e biolgica, no so disposies numricas aleatrias. Quando a norma declara que
20% da propriedade rural deve ser mantida florestada, ou quando ela dispe sobre a extenso
da margem de rio que deve ser mantida com floresta, ou sobre a cobertura florestal de
encostas, o faz por razes tcnicas de segurana ambiental. Isto , responde a critrios de
conservao de recursos naturais e de segurana dos seres humanos que habitam em seu
entorno. A lei, embora uma produo poltica, quando apresenta padres para proteo
ambiental, um texto tcnico. Sua modificao deve responder a uma mudana no estado da
tcnica ou a uma deciso poltica de negao do fundamento ftico que motivou a construo
tcnica da norma revogada. Considerando que no foi veiculada nenhuma motivao tcnica
que justificasse contrariar os dispositivos federais relativos extenso da mata ciliar,
diminuio da cobertura florestal por imvel, a aceitao do estado ilegal de ocupao de rea
de preservao permanente (art. 118, X), torna-se ainda menos possvel a tentativa de
justificar a constitucionalidade da norma impugnada, diante dos princpios constitucionais
norteadores tanto da atividade privada como da atividade pblica legislativa.
A anlise do texto aprovado revela que esta nova Lei estadual est muito longe de ser
um cdigo ambiental e muito menos de ser um instrumento eficaz de proteo ambiental do
Estado de Santa Catarina. As principais razes cientficas desta constatao so:
1. De incio, no faz parte da proposta a educao ambiental, o saneamento e os
recursos hdricos, que so elementos fundamentais de um cdigo ambiental, propiciando
aes compartimentalizadas como se o ambiente fosse divisvel, absolutamente
incompatvel com a viso holstica construda pela comunidade cientfica ao longo dos


ltimos 50 anos e inserida nos diversos instrumentos internacionais, dos quais o Brasil
signatrio (Ex: Conveno sobre a Diversidade Biolgica - CDB
95
);
2. Igualmente relevante a ausncia de dispositivos para a criao de unidades de
conservao, embora isto seja uma determinao da CDB, conforme estabelecido no
artigo 8: cada Parte Contratante deve, na medida do possvel e conforme o caso: a)
Estabelecer um sistema de reas protegidas ou reas onde medidas especiais precisem
ser tomadas para conservar a diversidade biolgica;
3. Os princpios (art. 4) da nova Lei Estadual esto misturados com as diretrizes,
que embora teis, devem ser tratados em dispositivos separados, pois tm funes
diferentes. O principio da precauo, atualmente considerado o mais importante da
agenda ambiental, sequer mencionado;
4. Dentre os objetivos no inclui de forma explicita os objetivos da Conveno
sobre Diversidade Biolgica CDB, um instrumento de uso comum em todos os pases
do mundo, sendo dois deles importantssimos: a conservao da biodiversidade, o uso
sustentvel dos seus componentes e a repartio de benefcios decorrentes do uso dos
recursos genticos e dos conhecimentos tradicionais associados;
5. A no incluso da participao da sociedade de forma efetiva, em particular
das comunidades locais e populaes indgenas, contraria o que estabelecido no
Artigo 8 da CDB, pois cada Parte Contratante deve, na medida do possvel e conforme o
caso, j) Em conformidade com sua legislao nacional, respeitar, preservar e manter o
conhecimento, inovaes e prticas das comunidades locais e populaes indgenas com
estilo de vida tradicionais relevantes conservao e utilizao sustentvel da
diversidade biolgica e incentivar sua mais ampla aplicao com a aprovao e a
participao dos detentores desse conhecimento, inovaes e prticas; e encorajar a
repartio equitativa dos benefcios oriundos da utilizao desse conhecimento,
inovaes e prticas;
6. Similarmente, o papel do Conselho Estadual de Meio Ambiente - CONSEMA
minimizado, contrariando a estratgia de tornar mais democrticas as decises, a
exemplo das normas federais, que criaram o CONAMA. No art. 12 da Lei n
14.675/2009 (lei impugnada) embora o CONSEMA seja considerado rgo consultivo e

95
Decreto Legislativo n 2, de 03 de fevereiro de 1994, promulgada pelo Decreto 2.519, de 16 de maro de 1998.


deliberativo, consta no inciso V: propor a criao, a modificao ou a alterao de
normas jurdicas com o objetivo de respaldar as aes de governo, na promoo da
melhoria da qualidade ambiental no Estado, observadas as limitaes constitucionais e
legais. Ora, propor no estabelecer, nem decidir;
7. O Estado de Santa Catarina privilegiado com uma agncia estadual de
pesquisa e extenso (EPAGRI), Universidade Estadual (UDESC), Universidade Federal
(UFSC) e do sistema ACAFE de universidades, que poderiam ser parte de instrumentos
de promoo de tecnologias, avanos cientficos e procedimentos ambientalmente mais
adequados, mas que a Lei Estadual 14.675/09 desconsidera totalmente, mesmo sendo
uma lacuna apontada no prembulo da Conveno sobre Diversidade Biolgica:
Conscientes da falta geral de informao e de conhecimento sobre a diversidade
biolgica e da necessidade urgente de desenvolver capacitao cientfica, tcnica e
institucional que proporcione o conhecimento fundamental necessrio ao planejamento
e implementao de medidas adequadas. Alm disso, o Art. 12 da CDB estabelece
dispositivos relacionados pesquisa e treinamento, como promover e estimular
pesquisas que contribuam para a conservao e a utilizao sustentvel da diversidade
biolgica;
8. Existem dispositivos que submetem o rgo ambiental ao setor produtivo,
quando deveria ser o contrrio. Exemplo disso o dispositivo constante do art. 45, em
que estabelece o no indeferimento pela falta de documentao, esta a cargo do
interessado;
9. Vrios dispositivos no promovem a proteo ambiental, mas ao contrrio
favorecem prticas tradicionais altamente questionveis, como no art. 18, que prev a
possibilidade da perpetuao das atividades degradadoras do meio ambiente, ao
estabelecer o conceito de rea rural ou pesqueira consolidada;
10. A criao de Juntas Administrativas Regionais de Infraes Ambientais
JARIAs (artigos 10 e 16) pode conseguir o inusitado feito de nenhuma multa ser
efetivamente cobrada ou ainda que danos no sejam reparados, como ainda ocorre
atualmente;
11. A maioria das definies (ex: campos de altitude) no tem a menor base
cientfica ou de manejo, ademais de contrariar definies legais estabelecidas pela


Constituio Federal, Leis federais e normas do CONAMA. Igualmente muitas
expresses ambguas so utilizadas, como uso racional por exemplo;
12. Introduz o respeito ao sigilo industrial e profissional, sendo que a matria sob
sigilo somente poder ser analisada por servidores devidamente autorizados (inciso XIX
do Art. 4) e negada sua divulgao ( 1 do Art. 85), contrariando frontalmente o
principio da transparncia.
O principal foco da lei impugnada o setor agrcola-florestal, quando na verdade, o
cdigo ambiental deveria incluir todos os seus componentes, quais sejam, o ar, a gua, o
saneamento, os componentes da biodiversidade, os processos ecolgicos, o solo, bem como
as interaes entre eles. clara e inequvoca a ausncia de uma viso sistmica caracterizada
pela ausncia de componentes estruturantes do ambiente (ex: recursos hdricos, saneamento,
educao ambiental) bem como da falta de mecanismos e polticas integrativas entre
componentes e aes do poder pblico.
Buscando maior preciso do autor do Parecer Tcnico, alguns quesitos foram
formulados. Cumpre reproduzi-los.
Pergunta-se: O diploma editado pelo Estado de Santa Catarina, considerando os
dispositivos atacados na ADI 4252, subverte as regras gerais constantes das Leis
4.772/65 (Cdigo Florestal), 7.661/88 (Lei do Plano Nacional de Gerenciamento
Costeiro) e 11.428/66 (Lei de Proteo da Mata Atlntica)?
A resposta sim. De um lado, como mencionado acima, a maioria das definies e vrios
dispositivos (explicitados mais adiante) contrariam frontalmente dispositivos da Constituio
Federal, do Cdigo Florestal Brasileiro (Lei 4.772/65), da Lei de Proteo da Mata Atlntica
(11.428/66) e de diferentes Resolues do CONAMA, bem como dispositivos da Conveno
sobre Diversidade Biolgica. Assim, dispositivos isolados ou a combinao entre eles
permitem realizar atividades que podem desmatar ou poluir reas que seriam proibidas pelas
normas federais. De outro lado, existem dispositivos nesta Nova Lei que contrariam
consensos cientficos ou tcnicos j consagrados nacional ou internacionalmente, bem como a
ausncia de elementos importantssimos que visam a sustentabilidade esto ausentes (ex:
evitar o uso de espcies invasoras em reas de compensao ambiental).
A oficializao da degradao ambiental, em alguns casos sem punio, poder expor
no s as futuras geraes catarinenses, mas tambm todas as formas de vida s situaes de


risco elevado, caso a degradao ambiental se concretize, como previsto no projeto, o que
contraria frontalmente o Art. 225 da Constituio Federal. So muitas as evidncias: cdigo
ambiental incompleto, caracterizado pela ausncia dos componentes recursos hdricos,
saneamento, educao ambiental; ausncia do principio da precauo; deteriorao das
funes ecolgicas das reas de Proteo Permanente (APP) ou da Reserva Legal (RL) pela
sua diminuio; consagrao da poluio ao admitir reas consolidadas (degradadas ou que
causem degradao continuadamente); prazo diminuto, que ainda pode ser reduzido, para
avaliao de pedidos de licenciamento;
Uma forma de verificar a possibilidade do aumento da degradao ambiental, embora
objeto de distintos dispositivos, o artigo 118, inciso X reas consolidadas. Nesta linha,
das possveis perversidades para as geraes futuras, o Cdigo Estadual do Meio Ambiente
introduz, no Art. 28, a possibilidade da perpetuao das atividades degradadoras do meio
ambiente, ao estabelecer o conceito de rea rural ou pesqueira consolidada. O fato de estas
reas estarem livres do cumprimento das obrigaes ambientais e sociais, legalmente
estabelecidas, abre um precedente de que os atuais degradadores e as atividades atualmente
degradadoras esto recebendo um passe livre para continuar degradando. Ora, isto
inadmissvel, por duas razes. Em primeiro lugar, a mesma atividade que antes da entrada em
vigor desta lei, no est submetida legislao ambiental, se for praticada de agora em diante
poder ser considerada ilegal. Obviamente, os seus praticantes, tambm. No se trata de uma
lei no retroagir, uma vez que tais situaes j so ilegais. Em segundo lugar, todos os
indicadores das Naes Unidas ou da comunidade cientifica apontam a atividade humana
degradadora do meio ambiente como uma das causas das mudanas climticas. Assim, do
ponto de vista ecolgico, o Estado de Santa Catarina tambm quer desobedecer igualmente
previsto no Art. 225 da Constituio Federal, pois uns poucos no tm o direito de impedir
que os demais cidados usufruam um ambiente ecologicamente equilibrado.
Adicionalmente, esta degradao ambiental pode ocorrer sem punio em reas ou
atividades onde no seria permitida. Isto se d pela combinao de vrios artigos da lei
impugnada. O inciso IV do artigo 18 prev uma instncia de recurso de multas (Juntas
Administrativas Regionais de Infraes Ambientais) na qual h a participao de trs
representantes do setor produtivo do Estado de Santa Catarina. Ocorre que estes trs
membros, de um total de seis, devem ser escolhidos pelas entidades de classe
representativas, de acordo com as atividades econmicas predominantes na regio. Assim,
os prprios interessados que foram autuados podero, por voto, anular qualquer infrao
imposta. Uma flagrante promoo do conflito de interesses.


Por sua vez, o art. 87 permite a suspenso da multa ou mesmo a reduo em at 90%
do seu valor diante da adoo de medidas para fazer cessar a degradao. Isto significa que a
tomada de medidas por parte de um infrator ser suficiente para que sua multa seja reduzida
em 90% independentemente da eficcia das mesmas. Estes dispositivos, associados aos
demais, que ainda sero abordados, so suficientes para prever que a nova legislao vai
ento, por um lado, causar danos biodiversidade, eroso gentica, e, por outro, interromper
os processos ecolgicos. Segundo Leonardo Boff, tudo que se faz contra a vida antitico.
Alm disso, em seu artigo 4, o Cdigo Estadual do Meio Ambiente (inciso XIX - o
respeito ao sigilo industrial e profissional, sendo que a matria sob sigilo somente poder ser
analisada por servidores devidamente autorizados) viola os direitos individuais (ex: direito a
informao) e coletivos constitucionalmente assegurados. Para que serviria o sigilo? Para
poluir mais? Um txico seria liberado no meio ambiente sem que a populao saiba? O
dispositivo acima referido viola tambm o principio da publicidade, que obrigatrio a sua
observncia pelo poder pblico.
Muitas perguntas podem ser feitas diante de dispositivos como estes que pretendem
perpetuar a degradao ambiental, por meio do reconhecimento de reas consolidadas, outros
que reduzem as APP ou RL. Quem vai responder pelos deslizamentos de reas ngremes com
prejuzos financeiros e at mortes de pessoas j que a ocupao de reas de uso
consolidado ficar liberada? Muitas reas consolidadas pela agricultura so
verdadeiros atentados ao bom senso! Dados da defesa civil catarinense mostram que a
grande maioria das encostas que sofreram deslizamentos em novembro de 2008 tinham
sido alteradas pela ao humana e seriam consolidadas pelo projeto de lei.
96

Enquanto o mundo inteiro caminha para aumentar o rigor ambiental nas polticas
pblicas ou na normatizao de atividades, o Cdigo Ambiental de Santa Catarina vai
exatamente no sentido contrrio.
Pergunta-se: Existem conceitos usados no artigo 28 da Lei Estadual 14.675/09
(Cdigo Ambiental de Santa Catarina) sem critrio cientfico e que restringem a
proteo ambiental?

96
Relatrio sobre o levantamento dos deslizamentos ocasionados pelas chuvas de novembro de 2008 no
complexo do Morro do Ba municpio de Ilhota, Gaspar e Luiz Alves. Governo do Estado de Santa Catarina,
Secretaria de Estado da Agricultura e Desenvolvimento Rural e Epagri. 2009.



Sim. A maioria das definies contidas nos Artigos 28, 101 a 113, entre outros,
alteram conceitos legais. Assim, no art. 28 possvel constatar as alterao de conceitos
legais, praticamente da maioria dos incisos, igualmente previstos em leis federais (Lei n
4.771/1965 e Lei n 11.428/2006) ou resolues do CONAMA (n 10/1993, n 237/1997 e n
o

396/2008). Particularmente para fins deste parecer, cabe mencionar as definies nos incisos:
XV (banhado de altitude); XVI (campos de altitude); XVII (campo de dunas); XVIII (canal de
aduo); XX (corpo de gua ou corpo hdrico); XXII (curso de gua); XXX (floresta); XL
(nascente); XLVIII (promontrio ou ponto); LX (vala, canal ou galeria de drenagem); LXV
(topo de morro e conceitos relacionados [a- topo de morro e de montanha; b- cume; c-
encostas erosionais]); LXVI (zoneamento ecolgico-econmico). Para os fins deste parecer
tomaremos apenas alguns exemplos. O primeiro exemplo campo de altitude, cujas
definies esto no quadro abaixo:
RESOLUO CONAMA n 10/1993 Lei Estadual n 14.675/2009
Art. 5 As definies adotadas para as
formaes vegetais de que trata o artigo 4o,
para efeito desta Resoluo, so as
seguintes:
(...)
III - Campo de Altitude - vegetao tpica de
ambientes montano e alto-montano, com
estrutura arbustiva e/ou herbcea, que
ocorre geralmente nos cumes litlicos das
serras com altitudes elevadas, predominando
em clima subtropical ou temperado.
Caracteriza- se por uma ruptura na
seqncia natural das espcies presentes nas
formaes fisionmicas circunvizinhas. As
comunidades florsticas prprias dessa
vegetao so caracterizadas por
endemismos.
Art. 28. Para os fins previstos nesta Lei
entende-se por:
(...)

XVI - campos de altitude: ocorrem acima de
1.500 (mil e quinhentos) metros e so
constitudos por vegetao com estrutura
arbustiva e ou herbcea, predominando em
clima subtropical ou temperado, caracterizado
por uma ruptura na sequncia natural das
espcies presentes e nas formaes
fisionmicas, formando comunidades florsticas
prprias dessa vegetao, caracterizadas por
endemismos, sendo que no estado os campos de
altitude esto associados Floresta Ombrfila
Densa ou Floresta Ombrfila Mista.
Campos de altitude, que pelo Cdigo Ambiental de Santa Catarina so campos que
esto acima de 1500 m, incluiria apenas uma pequena rea do estado. Esta definio


contraria o que est contido na Nota Explicativa que acompanha o Mapa da rea de
Aplicao da Lei n 11.428 de 2006 elaborado pelo IBGE
97
, que esclarece que os Campos de
Altitude correspondem vegetao herbcea ou herbcea/arbustiva situadas nos ambientes
montano e alto montano, exatamente da mesma forma como j prev a Resoluo CONAMA
no 10/1993. Portanto, como no Estado de Santa Catarina ocorrem campos em reas com
altitudes desde 400 m, muitos deles estariam de fora da norma estadual, mas includos
na norma federal.
A maioria das definies utilizadas pelo Cdigo Ambiental de Santa Catarina
contraria, alm das normas federais, definies da comunidade cientfica, como o caso de
aude. Pelo Cdigo Estadual do Meio Ambiente (inciso VII, Art. 28), aude: viveiro de
produo de peixe que foi construdo interceptando um curso dgua, no possui controle de
entrada e sada da gua e tem um dreno ou vertedouro destinado reduo do volume de
gua por ocasio das grandes precipitaes pluviomtricas. Tal conceito impreciso, pois
nem todo aude se constitui num viveiro de produo de peixes. Nas reas de pastagens,
geralmente h para armazenar gua para o gado, por exemplo. Ainda, o conceito referido
estabelece que o aude no possui controle de entrada e sada de gua, no entanto menciona
que tem um dreno vertedouro destinado a reduo do volume de gua. Ora, isso no
controle de sada? Tal conceito no sobrevive s criticas mais elementares. O conceito de
aude tambm, do ponto de vista legal, conflita com o disposto na Resoluo CONAMA n
302/2002.
Um conjunto de conceitos, particularmente relacionados trata de lagoas e lagunas. No
Cdigo Ambiental de Santa Catarina, os incisos VIII, XXXV e XXXVI definem de maneira
diferenciada lagoas, lagoas de reas midas e lagunas, respectivamente. Do ponto de vista
geolgico, laguna costeira e lago e lagoa so de interior de continente. Com base na
geologia, os conceitos de lagoa costeira e laguna foram considerados sinnimos pelo Decreto
n 5.300/2004. Na Constituio Federal h referncia a lago (Art. 20) e o Decreto-lei n
9760/46 faz referncia a lagoas que sofrem influncia da mar. Assim, os trs termos devem
ser considerados sinnimos e no apresentarem significados distintos.
Com o conceito de nascente ocorre o mesmo problema. De um lado difere da
definio com normas federais (Cdigo Florestal e Resoluo n 303/2002 do CONAMA).
De outro lado, tecnicamente ignora as nascentes intermitentes e os chamados olhos dgua.

97
Disponvel em: (www.ibge.gov.br/geociencias/recursosnaturais)


E assim por diante. Tomando-se as definies de termos do Art. 28 do Cdigo
Ambiental de Santa Catarina, poucos, se algum, resistiria tomando-se como referncia as
normas federais e a boa cincia.
Em relao aos Artigos 101 a 113, referentes principalmente a ocorrncia da MATA
ATLNTICA em Santa Catarina, as alterao de conceitos introduzidas no Cdigo
Ambiental de Santa Catarina, contrariam as normas federais. Contrariam tambm extensas
discusses entre o poder pblico e a comunidade cientfica que alcanaram consenso,
finalmente aprovado pelo Congresso Nacional. Embora a maioria dos cientistas da rea no
foram consultada no momento de elaborao destes conceitos, muitos se manifestaram
contrariamente aos mesmos durante a fase de audincias realizadas (novembro de 2008).
Assim, no h porque deverem ser mantidos, pois alm de subverter consensos alcanados,
permitem que alguns parmetros possam ser futuramente modificados pela EPAGRI (ex: Art.
112).
Pergunta-se: Quais so as principais funes ecolgicas das reas de preservao
permanente e das reas de reserva legal?
98

Vrias so as funes desempenhadas pelas APPs, destacando-se as de preservao
dos recursos hdricos, da paisagem, da estabilidade geolgica, da biodiversidade, do fluxo
gnico de fauna e flora, do solo, e assegurando o bem-estar das populaes humanas presentes
e futuras (eqidades intra e intergeracional). Umas das funes desta modalidade de espaos
especialmente protegidos a preservao dos recursos hdricos, um dos recursos ambientais,
seno o mais relevante para todos atualmente. Importante papel de preservao dos recursos
hdricos arrogado s matas ciliares dos vrios cursos de gua supramencionados. A mata
ciliar assim denominada porque tal e qual os clios que protegem os olhos, essa mata
resguarda as guas, depurando-as, filtrando-as,
99
por isso, a eliminao da vegetao ciliar
das florestas e das reas alagadas so importantes causas na piora da qualidade das guas
planetrias
100
. Em resumo, os principais objetivos dessas matas so:


98
Extrado do Parecer de Matheus Caetano
99
JELINEK, Rochelle. reas de preservao permanente como espaos ecolgicos protegidos pelo ordenamento
jurdico. In: CONGRESSO MINEIRO DE BIODIVERSIDADE, I. 1996, Belo Horizonte. Anais do COMBIO.
Belo Horizonte: IEF, Abril de 1996, p.394.
100
MARCHESAN, Ana Maria Moreira. reas de degradao permanente, escassez e riscos. Revista de Direito
Ambiental. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, ano 9, n.35, jul./set.2004, p.211.


a) reduzir as perdas do solo e os processos de eroso e, por via reflexa, evitar o
assoreamento (arrastamento de partculas do solo) das margens dos corpos hdricos;
b) garantir o aumento da fauna silvestre e aqutica, proporcionando refgio e alimento
para esses animais;
c) manter a perenidade das nascentes e fontes;
d) evitar o transporte de defensivos agrcolas para os cursos dgua;
e) possibilitar o aumento de gua e dos lenis freticos, para dessedentao humana e
animal e para o uso das diversas atividades de subsistncia e econmicas;
f) garantir o repovoamento da fauna e maior reproduo da flora;
g) controlar a temperatura, propiciando um clima mais ameno;
h) valorizao da propriedade rural e
i) formar barreiras naturais contra a disseminao de pragas e doenas na
agricultura.
101

8 AFRONTA AOS PRINCPIOS DE DIREITO AMBIENTAL
8.1 PRINCPIOS DA SOLIDARIEDADE E DA SUSTENTABILIDADE
102

Os novos desafios sociais, econmicos e ecolgicos e a complexidade das novas
demandas transnacionais, requerem novas e estratgicas formas de governana que, sem
desconsiderar a importncia das esferas de poder local, projetem a proteo efetiva do meio
ambiente para a toda comunidade mundial.
As leses ao meio ambiente afetam a coletividade, perpassam fronteiras, atingem as
futuras geraes, toda a comunidade de vida e os elementos abiticos que lhe do sustentao.
Definitivamente no respeitam os confins territoriais dos Estados e muito menos das suas
subdivises polticas artificiais.

101
MARCHESAN, Ana Maria Moreira. reas de degradao permanente, escassez e riscos. Revista de Direito
Ambiental, n.35, 2004, p.207-208.
102
Texto extrado do Parecer Jurdico Ambiental, elaborado por Zenildo Bodnar, em anexo.


Deste modo, a salvaguarda do ambiente ser muito mais efetiva se a tutela for sempre
mais ampla do que as fronteiras de um pas ou de um estado ou provncia. Assim, necessita-se
de novas estratgias de governana que considerem sempre a perspectiva global.
Ser totalmente ilgico e at absurdo que os rios que fazem divisa entre o Estado de
Santa Catarina e o Paran ou Rio Grande do Sul tenham uma margem com a proteo
fragilizada pela nova lei catarinense.
A governana transnacional no depende apenas da criao de sofisticadas e
complexas instituies, mas principalmente de atitudes concretas voltadas proteo efetiva
de bens jurdicos de vocao planetria, tanto por parte de instituies e organismos locais e
transnacionais -, como tambm e principalmente por parte das autoridades.
Nesse sentido, devem ser desautorizadas quaisquer intervenes de autoridades locais,
provisoriamente investidas de poder, que apenas de acordo com as suas convenincias
polticas pessoais, outorgam proteo deficitria ou reduzem o grau de evoluo protetiva j
alcanada por determinado pas ou ente federado.
Afinal, deve-se advertir aos agentes pblicos que preciso agir localmente, porm
sempre pensando globalmente, ou seja, tendo sempre como pressuposto que os bens
ambientais formam parte do maior patrimnio de toda a humanidade e no so bens
disponveis de um determinado ente federado.
No caso em tela os retrocessos impugnados violam o direito humano fundamental de
viver num ambiente sadio e ecologicamente equilibrado e tambm contrariam frontalmente os
seguintes princpios: solidariedade, sustentabilidade e equidade intergeracional.
Na atual sociedade de risco, dominada pelo consumismo e pelos valores do mercado, a
palavra solidariedade praticamente excluda do vocabulrio e quando invocada mais como
retrica do que como ao concreta. So expresses da moda: crescimento, progresso,
civilizao tecnolgica, desenvolvimento, bem estar, prosperidade.
Todos estes fatores contribuem com a transformao utilitarista da natureza e com a
consolidao de uma tica individualista e desinteressada com o outro, com o distante, com as
futuras geraes e com um desenvolvimento justo e duradouro.
Neste sentido, imperativa a reflexo sobre o princpio da sustentabilidade,
compreendido a partir de uma trplice dimenso: ambiental, social e econmica. Na


perspectiva jurdica, todas estas dimenses apresentam identificao com a base de vrios
direitos humanos e fundamentais (meio ambiente, desenvolvimento, direitos prestacionais
sociais, dentre outros), cada qual com as suas peculiaridades e riscos e que devem ser
cuidadosamente avaliados e ponderao pela jurisdio nos casos concretos.
No atual contexto de crise, a sustentabilidade no pode ser entendida apenas como um
qualificativo de luxo ou adjetivao de enfeite que se agrega a determinadas expresses
103
ou
propsitos retricos e discursivos de alguns polticos, muitas vezes nem to nobres. Deve ser
um projeto de civilizao revolucionrio e estratgico de futuro, pautado na conscincia
crtica acerca da finitude dos bens ambientais e na responsabilidade global e solidria pela
proteo, defesa e melhora contnua de toda a comunidade de vida e dos elementos que lhe
do sustentao e viabilidade.
Deste modo, deve-se entender a sustentabilidade na sua trplice dimenso: ambiental,
social e econmica e como um imperativo tico tridimensional: implementado em
solidariedade sincrnica com a gerao atual, diacrnica com as futuras geraes, e em
solidria sintonia com natureza, ou seja, em benefcio de toda a comunidade de vida e com os
elementos abiticos que lhe do sustentao.
Resta ao Direito a nobre funo de apropriar esta pauta axiolgica comum
humanitria, captar as realidades sociais, os seus desvios e riscos e promover estratgias
objetivando mitig-los e control-los para a realizao plena do bem comum.
Uma das principais decorrncias da juridicizao da solidariedade e da
sustentabilidade a vinculao tica e jurdica que este princpio estabelece com as futuras
geraes. Trata-se de um novo e revolucionrio contedo que se agrega teoria da justia que
densifica e fortalece os vnculos com o futuro.
A justia intergeracional, portanto, deve ser a diretriz ou o princpio vetor que ilumina
os rumos das aes humanas. Deve-se assegurar para as futuras geraes, uma quantidade de
bens, no apenas suficiente para a mnima subsistncia humana
104
, mas o necessrio para a
garantia da vida plena em todas as suas formas, nos aspectos, ecolgico, social e econmico.
Este , alm de um desafio, o compromisso e o dever fundamental da atual gerao.

103
Economia, desenvolvimento, inflao, mundo, negcios, crescimento, dentre outras.
104
Cansado Trindade destaca que cada gerao ao mesmo tempo usuria e guardi do patrimnio comum
natural e cultural e que deveria assim deix-lo para as geraes futuras em condies no piores que as recebeu.
(In: TRINDADE, Antnio Augusto Cansado. Direitos Humanos e Meio Ambiente: paralelo dos sistemas de
proteo internacional. Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris Editor, 1993, p. 159.


A preocupao com as futuras geraes aparece de forma destacada no conceito de
utilizao sustentvel apresentado pela conveno da biodiversidade biolgica. Nos termos do
artigo segundo: "Utilizao sustentvel" significa a utilizao de componentes da diversidade
biolgica de modo e em ritmo tais que no levem, no longo prazo, diminuio da
diversidade biolgica, mantendo assim seu potencial para atender as necessidades e
aspiraes das geraes presentes e futuras.
Um dos instrumentos mais importantes para assegurar a sustentabilidade e atender ao
compromisso tico e jurdico com as futuras geraes, - desenvolvido na ordem jurdica
internacional, recomendado por organismos internacionais a exemplo da UICN e PNUMA e
expressamente consagrado da Constituio da Repblica Federativa do Brasil - exatamente
a efetiva proteo de espaos territoriais com especial fragilidade ambiental.
Por tais razes, as normais editadas pelo estado de Santa Catarina, em desconsiderao
ao patamar protetivo j outorgado pelas Leis Federais do Brasil, constituem grande retrocesso
por contrariar o imperativo de governana global ou transnacional que hoje deve ser
observado em relao gesto estratgica e consequente dos bens ambientais. Esse
imperativo de governana uma exigncia que resulta da anlise conjunta dos princpios
ambientais consagrados internacionalmente nos Tratados e Declaraes que versam sobre
meio ambiente.
Considerando a vocao espacialmente planetria do Direito Ambiental e a
necessidade de proteo ampla e global dos bens ambientais, todas as polticas pblicas,
materializadas em leis e/ou decises e implementadas localmente, devem considerar o nvel
protetivo j outorgado em prol da defesa e proteo do meio ambiente pelo pas e tambm o
que j foi acordado globalmente.
8.2 PRINCPIO DA INDISPENSABILIDADE DE POLTICA E GESTO
INTEGRADA NA DECISO AMBIENTAL
105

Poltica e Gesto Integrada na Deciso Ambiental significa a compreenso de que as
questes relacionadas ao meio ambiente so componentes obrigatrios de quaisquer polticas
e, deste modo, se inserem imperativamente na elaborao e execuo das mesmas, com
envolvimento de todos os agentes sociais e econmicos.

105
Texto extrado do parecer de elaborado por Larissa Verri Boratti e Vivian Dombrowski.


Isso implica, por conseguinte, em duplo comando: (1) necessria a observncia, pelo
poder pblico, dos princpios gerais de Direito Ambiental, quando do desenvolvimento e
execuo das distintas polticas pblicas setoriais; (2) inafastvel promoo, no mbito dos
estudos tcnicos obrigatrios, de prvia identificao e avaliao de forma integrada e global
dos riscos e impactos potenciais relativos instalao de empreendimentos e atividades, bem
como importa considerar e avaliar os impactos decorrentes da adoo de polticas
pblicas e orientaes legislativas.
Tais proposies decorrem da anlise da matria ambiental por uma perspectiva
holstica, na medida em que os processos ecolgicos constituem-se como interdependentes e
integrados.
O embasamento normativo do princpio da integrao tem origem na poltica
ambiental da Comunidade Europia (Tratado da Unio Europia, art. 6, Parte I) e, no mais,
baseia-se no entendimento de que, se qualquer atividade humana suscetvel de causar
impacto ambiental, as variveis ambientais devem obrigatoriamente constar como elemento
nos processos decisrios de todas as polticas pblicas.
J no nvel interno brasileiro, pode-se inferir o princpio da integrao, ou da
Indispensabilidade de Poltica e Gesto Integrada da Deciso Ambiental, a partir da anlise
sistemtica dos dispositivos constitucionais, considerando-se que a Constituio Federal de
1988, em diversos momentos de seu texto, dedica preceitos relacionados proteo
ambiental, indicando a existncia de uma ordem pblica ambiental, o que pressupe uma
concepo integrada ou integrativa do ambiente e, consequentemente, um direito integrado e
integrativo do ambiente.
106

Ademais, extrai-se do artigo 225, 1, inciso IV, da Constituio Federal, a
obrigatoriedade do estudo prvio de impacto ambiental em caso de obra ou atividade
potencialmente lesiva ao meio ambiente, o que permite concluir a existncia de previso
constitucional de instrumento de gesto de riscos de natureza eminentemente preventiva, com
o condicionamento da toma de decises relacionadas ao meio ambiente realizao do
procedimento de abrangente avaliao de impactos ambientais.
Deste conjunto de observaes sobre a Indispensabilidade de Poltica e Gesto
Integrada da Deciso Ambiental revela-se central e necessria a existncia de normas gerais

106
CANOTILHO, apud Larissa Verri Boratti et al, parecer anexo.


(CF, art. 24, 1), porquanto sirvam como vetor de orientao geral para a elaborao e
execuo de todas as demais polticas pblicas setoriais, bem como trazer implicaes para a
elaborao, interpretao e aplicao do arcabouo legislativo.
Desta feita, a possibilidade de os entes federados legislarem concorrentemente sobre
meio ambiente, e de ferirem as normas gerais federais ao elaborarem normas de menor
proteo ambiental, reflete diretamente na Poltica e Gesto Integrada em Decises
Ambientais. Uma vez que uma concepo integrativa de ambiente pressupe um
acompanhamento de todo o processo produtivo para a verificao de sua sustentabilidade
ecolgica, tendo em vista a globalidade do processo, ao se legislar sobre normas de menor
cunho protetivo e em instncia inferior, poder-se- abrir precedentes para que outras
normas estaduais, qui municipais, sejam validadas, ainda que contrrias
Constituio Federal e aos princpios gerais ambientais, consolidando a
irresponsabilidade organizada.
Neste sentido de se alertar que, admitindo-se que cada ente federado legisle sobre
meio ambiente, em desateno aos parmetros da norma geral federal, teramos no Brasil
inmeros e dspares diplomas normativos ambientais, facilmente maleveis.
Absolutamente possvel, neste sentido, que cada ente federado crie suas prprias
regras ambientais e at mesmo ajuste-as para atender interesses do mercado ou, pior, para
atrair investimentos privados para seus territrios!
Algo muito semelhante reduo ou iseno tributria para atrair investimentos. Se
reduzir a arrecadao j pernicioso, o que se dir da reduo da proteo do meio ambiente!
8.3 PRINCPIO DA PRECAUO RESPONSABILIDADE DE LONGA
DURAO
107

Os dispositivos do Cdigo Ambiental Catarinense impugnados pela ADI merecem
tambm especial anlise luz do princpio da precauo, considerando-se a utilidade deste
princpio inclusive como fundamento na tomada de decises ambientais.
Nem sempre a urgncia da adoo de medidas de proteo diante de riscos demandar
aes precaucionais (relacionado a riscos insertos), j que possvel atend-los por medidas
preventivas (relacionado aos riscos conhecidos). Da mesma forma, se os efeitos negativos de

107
Texto extrado do Parecer elaborado por Patryck de Araujo Ayala.


novas tecnologias no necessariamente geram a adoo de medidas de precauo, parece que
a afirmao constitucional de um princpio de responsabilidade de longa durao e a
potencialidade de que isso afete os interesses das futuras geraes (os quais no podem ser
determinados prima facie) impem aos deveres de proteo, nessa hiptese, no apenas um
imperativo de ponderao preventiva, mas um imperativo de ponderao precaucional de
suas escolhas na conformao dos deveres de proteo.
108

O objetivo ou princpio da responsabilidade de longa durao fundamenta o reforo
sobre a proteo objetiva do ambiente (deveres de proteo), indicando ao pblica que
considere essa dimenso na seleo de suas opes e, mais especificamente, que considere os
riscos de cuja existncia, causalidade ou magnitude ainda no tenham certeza cientfica, para
o efeito da proposio de quaisquer medidas de regulao.
Uma vez que, no contexto da ordem constitucional brasileira, os deveres de proteo
estatal podem se manifestar como imperativos de ponderao preventiva ou imperativos de
ponderao precaucional, possvel justificar, considerando a qualidade dos efeitos das
aplicaes biotecnolgicas e o princpio da responsabilidade de longa durao, que todos os
deveres de proteo definidos pelo 1, do artigo 225, possuem a aptido para veicular uma
abordagem precaucional e vinculam os particulares e o prprio Estado. assim que,
evidenciada, v.g., a existncia de riscos marginais de elevada magnitude que no podem ser
completamente esclarecidos pelo conhecimento cientfico disponvel, seria possvel autorizar
a justificao de medidas de proteo nas hipteses de: a) prticas que pudessem expor a
efeitos negativos a funo ecolgica da fauna e flora; b) processos ou atividades j inseridos
na cadeia produtiva que possam produzir prejuzos sade humana e ao meio ambiente; c)
toda e qualquer iniciativa ou omisso que possa expor a riscos a diversidade e a integridade
do patrimnio gentico, mesmo quando no se tenha conhecimento cientfico disponvel que
possa confirmar a produo dos efeitos enumerados.
8.4 PRINCPIOS DA ORDEM ECONMICA, PRINCPIO DO MEIO
AMBIENTE EQUILIBRADO: COMPATIBILIZAO
109

O princpio do meio ambiente ecologicamente equilibrado norma constitucional e
deve ser consolidado nas prticas privadas e nas atividade pblicas, inclusive a legislativa.

108
Canotilho considera que o princpio que veicula a solidariedade entre as geraes constitui o fundamento de
justificao e efetivao do princpio da precauo. (CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito constitucional
ambiental portugus..., p. 9).
109
Texto extrado do parecer elaborado por Cristiane Derani.


Como possvel identificar que este princpio foi respeitado, como norma constitucional que
, pela lei catarinense? O texto da referida lei deve ser analisado em seus dizeres e em seus
potenciais efeitos concretos. Com este exerccio possvel concluir-se sobre a
constitucionalidade ou inconstitucionalidade material da lei perante o princpio do artigo 225,
CF.
110

Em uma situao ftica, porm, no incide um nico princpio constitucional,
ensejando a coliso de princpios.
A coliso de princpios ocorre quando com base em dois princpios vlidos chega-se a
juzos normativos que se contradizem. Por exemplo, o princpio da livre iniciativa econmica,
representado no caso, com a possibilidade de implantao de empreendimentos e expanso
agrcola em APP e reduo de Reserva Legal, e, de outro lado, o princpio do meio ambiente
equilibrado, com a conservao de APPs e Reserva Legal, para manuteno de cursos dgua,
solo e recurso madeireiro.
A coliso de princpios resolve-se com a atribuio de pesos distintos a cada um deles
pelos sujeitos oficialmente legitimados para produzirem tal escolha.
Contudo, tal escolha de princpios no livre e encontra limites. Sendo os princpios
igualmente normas vlidas, o afastamento de um no pode resultar em sua concreta
derrogao. Isto , h um limite ftico para a escolha de um princpio em relao a outro, que
o de proibio de se perder o mnimo essencial de contedo daquele princpio afastado.
No caso concreto, o afastamento do princpio do meio ambiente equilibrado para
a construo das normas do artigo 114, 118, 119 e 121 s poderia ser justificado, se a
concretizao deste artigos no viessem a revelar uma completa anulao do referido
princpio, pois assim sendo, h na verdade uma afronta norma constitucional, ao invs
de um balanceamento na intensidade de aplicao dos diversos princpios.
H relao direta entre o esvaziamento (desrespeito no plano ftico) dos princpios e
regras protetivas do meio ambiente e o quadro de crise ambiental na atualidade.
Se hoje temos escassez de gua, perda de toneladas de solo e alterao negativa do
micro-clima em regies rurais, catstrofes humanas com escorregamento de terra e inundao

110
Texto extrado do Parecer elaborado por Cristiane Derani.


porque a reserva legal foi ignorada, as matas ciliares ocupadas com cultivo, as nascentes
aterradas, e os morros expostos s intempries climticas.
Por tais razes, normas que so o passaporte para estas condutas degradadoras,
afrontam o artigo 225 da Constituio, eliminando o princpio do meio ambiente equilibrado
completamente, retirando seu mnimo essencial que poderia ser vislumbrado na situao
concreta, caso a norma atacada fosse mais parcimoniosa na sua permissividade e no
conduzisse a ao humana negao dos valores ambientais.
A ordem econmica constitucional, no artigo 170, prescreve como um de seus
princpios, a defesa do meio ambiente. Portanto, para que as atividades econmicas atendam
finalidade constitucional, necessrio que entre os diversos valores previstos no artigo 170,
seja respeitado o meio ambiente. Se nos deparamos com um quadro legal, cujo sentido
material da norma o de afastar o meio ambiente em razo da expanso econmica,
configura-se a inconstitucionalidade de maneira flagrante e inadmissvel.
A relao entre atividade econmica e conservao ambiental explcita na
Constituio Federal. O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado exposto no art.
225 se faz presente como princpio a ser respeitado pela atividade econmica no art. 170,VI.
A positivao deste princpio ilumina o desenvolver da ordem econmica, impondo sua
sustentabilidade.
Segundo a tica deste argumento de se concluir que o Cdigo Estadual impugnado
flagela o art. 225 da Constituio, negando-lhe contedo e fazendo sua derrogao. O texto
impugnado na referida lei, nega o dever de compatibilizao da atividade econmica com a
defesa do meio ambiente, exigido pelo artigo 170 da Constituio, ao buscar revogar a lei
federal que atenta conservao de recursos naturais estipulou porcentagens de cobertura
florestal aptas conservao dos cursos dgua, solo e madeira.
9 CMPUTO DA REA DE PRESERVAO PERMANENTE NA
COMPOSIO DA REA DE RESERVA LEGAL
111

Importante demonstrar atravs de um quadro comparativo, as diferenas entre o
dispositivo da Lei Federal n 4.771/65 (Cdigo Florestal) que regulamenta o assunto e o
artigo 121 do Cdigo Ambiental Catarinense.

111
Texto extrado do Parecer elaborado por Matheus Almeida Caetano.


Cdigo Florestal Lei 4.771/65 (grifos
livres)
Cdigo Ambiental de SC Lei Estadual
n.14.675/09
Art.16 (...)
(...)
6 Ser admitido, pelo rgo ambiental
competente, o cmputo das reas relativas
vegetao nativa existente em rea de
preservao permanente no clculo do
percentual de reserva legal, desde que no
implique em converso de novas reas para
o uso alternativo do solo, e quando a soma
da vegetao nativa em rea de preservao
permanente e reserva legal exceder a:
I-oitenta por cento da propriedade rural
localizada na Amaznia Legal;
II-cinqenta por cento da propriedade rural
localizada nas demais regies do Pas; e
III- vinte e cinco por cento da pequena
propriedade definida pelas alneas "b" e "c"
do inciso I do 2 do art. 1.
7 O regime de uso da rea de preservao
permanente no se altera na hiptese
prevista no 6.
Art. 121. Fica autorizado o cmputo da rea
de preservao permanente na composio da
rea de reserva legal, da seguinte forma:

I - 100% (cem por cento) da rea de
preservao permanente existente no imvel,
quando se tratar de pequena propriedade ou
posse rural, nos termos definidos nesta Lei;

II - 60% (sessenta por cento) da rea de
preservao permanente existente no imvel,
nos demais casos.

Pargrafo nico. A rea de preservao
permanente existente no imvel tambm ser
considerada, nos termos definidos neste
artigo, para o clculo da rea de reserva legal
quando a averbao da reserva legal ocorrer
em outro imvel.
Cristalino e perceptvel so as diferenas entre os dois dispositivos. Primeiramente,
cabe salientar que a lei federal elenca uma srie de condies para a aplicao desse cmputo,
algo omitido pela lei estadual do Estado de Santa Catarina.
A primeira delas resta bem clara ao mencionar vegetao nativa existente em rea de
preservao permanente, ou seja, vegetao do bioma local e no uma simples rea
recuperada ou restaurada. Assim, h uma exigncia de razo qualitativa da vegetao em


APP, ou seja, deve ser nativa, o que implica em excluir as vegetaes plantadas como
espcies frutferas, industriais, ornamentais e diversas daquele bioma local. Note que o
dispositivo estadual se restringe a dizer cmputo da rea de preservao permanente,
esvaziando o contedo normativo da Lei Federal (cmputo das reas relativas vegetao
nativa existente em rea de preservao permanente).
Uma segunda consiste na impossibilidade de converso de novas reas para o uso
alternativo do solo. Isso objetiva fazer com que no se desvirtue das funes de cada uma das
reas protegidas envolvidas: as reas de preservao permanente e as reas de reserva legal.
Outra no poderia ser a concluso que no a de que: trata-se de um benefcio legal secundrio,
j que a regra preservar e conservar tanto as APPs quanto a ARL (esta exige averbao no
cartrio de registro de imveis), com as suas devidas funes. Portanto, tambm se mostra
inconstitucional a regra do dispositivo 121 do Cdigo Ambiental de Santa Catarina por
permitir uma evasiva dos critrios estabelecidos pela lei 4.771/65.
9.1 COMPARATIVO ENTRE O CDIGO AMBIENTAL DE SC E LEI
ESTADUAL N 14.309/2002 (MINAS GERAIS), DECLARADA
INCONSTITUCIONAL PELO TJMG
Neste tpico, traz-se baila o exemplo da Legislao Mineira declarada
inconstitucional pelo Tribunal de Justia de Minas Gerais em 2008, em que um dos
fundamentos fora essa usurpao da competncia mencionada alhures. O voto do Ilustre Sr.
Desembargador Jos Francisco Bueno: A concorrncia entre Unio, Estado e Municpio para
legislar sobre matria de tamanha importncia, qual seja, a preservao do meio ambiente no
permite, com todo o respeito, que o Estado-membro e, tambm, o Municpio, que hoje integra
a Unio, legislem de forma a restringir o que contm a legislao federal a respeito. No
possvel que o Municpio e o Estado determinem de forma diversa do que a legislao federal
pertinente prev. Entendo, com isso, que a restrio ou a concesso feita pela legislao
mineira, fere frontalmente a Constituio e agride a norma federal que a regula (grifos
livres). Tambm votou pela inconstitucionalidade o Ilustre Sr. Desembargador Edivaldo
George dos Santos: que, a meu ver, realmente a Lei Estadual n 14.309/2002, nos artigos
questionados na exordial, est abrandando as exigncias previstas no Cdigo Florestal que,
por ser norma federal e estabelecer os pisos mnimos, no pode ser conflitado pelo Legislador
Estadual (grifos livres).


Alm disso, h outros pontos muito semelhantes dessas legislaes estaduais, o que s
refora a inconstitucionalidade flagrante do Cdigo Ambiental do Estado de Santa Catarina.
Destaca-se, ainda, a ementa da deciso:
EMENTA: AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 17, INCISOS V, VI
E VII E PARGRAFO 6 DA LEI ESTADUAL N 14.710/2004. POLTICA FLORESTAL E DE
PROTEO BIODIVERSIDADE NO ESTADO. ARTIGO 19, INCISOS V E VII, E
PARGRAFO 6, DO DECRETO ESTADUAL N 43.710/04. REGULAMENTO. RESERVA
LEGAL. INCONSTITUCIONALIDADE MANIFESTA. EXTRAPOLAO DE
COMPETNCIA SUPLEMENTAR. DISCIPLINA CONTRRIA LEGISLAO FEDERAL
DE REGNCIA. OFENSA AO ARTIGO 10, INCISO V, E PARGRAFO 1, I, DA
CONSTITUIO ESTADUAL. REPRESENTAO ACOLHIDA. VCIO DECLARADO. - A
RECOMPOSIO DA RESERVA LEGAL EM IMVEIS RURAIS A SER IMPLEMENTADA
MEDIANTE COMPENSAO, CONSOANTE A LEGISLAO FEDERAL DE REGNCIA,
SOMENTE POSSVEL SE SE DER POR OUTRA REA EQUIVALENTE EM
IMPORTNCIA ECOLGICA E EXTENSO, DESDE QUE PERTENA AO MESMO
ECOSSISTEMA E ESTEJA LOCALIZADA NA MESMA MICROBACIA. AO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE (ADI) - RESERVA LEGAL - LEI ESTADUAL N 14.309/02,
ART. 17, INCISOS V, VI E VII; DECRETO ESTADUAL N 43.710/2004, ART. 19, INCISOS V
E VI E PARGRAFO 6 - SUPOSTA INCONSTITUCIONALIDADE - ALEGADA
EXORBITNCIA DA NORMA ESTADUAL EM RELAO NORMA FEDERAL QUE
TRATA DA MESMA MATRIA - LEI N 4.771/65, ART. 44, INCISOS I, II E III -
COMPETNCIA CONCORRENTE - SUPOSTA INFRAO CR/88, ART. 24, 'CAPUT',
INCISO VI E PARGRAFOS; E, CEMG/89, ART. 10, 'CAPUT', INCISOS V E VI, E
PARGRAFOS 1 E 2, E, ART. 11, 'CAPUT' E INCISOS II E VI - INOCORRNCIA -
NORMAS ESTADUAIS QUE SE LIMITAM A REGULAMENTAR A NORMA FEDERAL,
RESPEITANDO AS DIRETRIZES DITADAS PELA UNIO E ATENDENDO QUELAS
ESTABELECIDAS PARA A PRESERVAO E CONSERVAO DO MEIO AMBIENTE -
PRELIMINARES REJEITADAS E REPRESENTAO JULGADA IMPROCEDENTE (ADI
N 1.0000.07.456706-6/000, Corte Superior, Tribunal de Justia de Minas Gerais, Relator
Desembargador Herculano Rodrigues, julgado em 27/08/2008, publicado em 07/11/2008,
grifos livres).
Aps passar pela competncia legislativa em matria ambiental e uma anlise
comparativa com a Lei Estadual n 14.309/2002 (Minas Gerais) declarada inconstitucional
em razo de alguns motivos semelhantes existentes no Cdigo Ambiental do Estado de Santa
Catarina abordar-se- neste tpico a natureza propter rem das obrigaes ligadas s reas de
preservao Permanente e de reserva legal.


Portanto, a lei estadual atropelou o pressuposto (federal) de localizao da nova rea
de reserva legal na mesma microbacia, pois estabeleceu ab initio a localizao na mesma
bacia hidrogrfica (conforme inciso III do artigo 122), desconsiderando a ordem estabelecida
no Cdigo Florestal que pressupe que somente na impossibilidade de instituir a reserva legal
na mesma microbacia (inciso III do artigo 44) dever pass-la mesma bacia hidrogrfica (4
do artigo 44). Ora, a escolha pela microbacia sempre residual (sendo exceo e no a regra
como o fez o Legislativo Catarinense), razo pela qual esta deve ser expurgada do sistema
normativo. Por fim, alm da invaso de competncia j salientada, a lei federal mais
protetiva (microbacia e cmputo das reas relativas vegetao nativa existente em rea de
preservao permanente no clculo do percentual de reserva legal) que a estadual (bacia e
cmputo da rea de preservao permanente na composio da rea de reserva legal).
9 CONSIDERAES FINAIS: RESPOSTAS AOS QUESITOS
9.1 O novo Cdigo Ambiental Catarinense, nos dispositivos questionados na Ao
Direita de Inconstitucionalidade proposta pelo Ministrio Pblico Federal junto ao
Supremo Tribunal Federal, est adequado e compatvel com os princpios
contemplados nos Tratados e Convenes Internacionais firmados ou nas quais o Brasil
participou ativamente?
112

No. As normais editadas pelo estado de Santa Catarina, em desconsiderao ao
patamar protetivo j outorgado pelas Leis Federais do Brasil, constituem grande retrocesso
por contrariar o imperativo de governana global ou transnacional que hoje deve ser
observado em relao gesto estratgica e conseqente dos bens ambientais. Esse
imperativo de governana uma exigncia que resulta da anlise conjunta dos princpios
ambientais consagrados internacionalmente nos Tratados e Declaraes que versam sobre
meio ambiente.
Considerando a vocao espacialmente planetria do Direito Ambiental e a
necessidade de proteo ampla e global dos bens ambientais, todas as polticas pblicas,
materializadas em leis e/ou decises e implementadas localmente, devem considerar o nvel
protetivo j outorgado em prol da defesa e proteo do meio ambiente pelo pas e tambm o
que j foi acordado globalmente.
Os retrocessos impugnados tambm violam o direito humano fundamental de viver

112
Resposta ao quesito formulado, do Parecer de Zenildo Bodnar.


num ambiente sadio e ecologicamente equilibrado e ainda contrariam frontalmente os
seguintes princpios: solidariedade, sustentabilidade e equidade intergeracional.
9.2 De acordo com a Hermenutica Jurdica, a lei impugnada fere o Estado de
Direito Ambiental?
113

A lei catarinense despreza toda a fundamentao terica em torno do Estado de Direito
Ambiental, haja vista que, seguindo os cnones interpretativos de uma Hermenutica Jurdica
especfica, os dispositivos invocados violam: a) o princpio federativo que dispe sobre a
competncia legislativa concorrente em matria ambiental (art. 24, 1 e 2, CF); b) o
princpio do mnimo existencial ecolgico (art. 1, III, CF e art. 225, CF); c) o direito
fundamental ao meio ambiente sadio (art. 225, caput, CF); d) o princpio da proibio do
retrocesso ecolgico (art. 1, III, CF e art. 225, CF); e) o princpio da solidariedade e o valor
sustentabilidade (arts. 1, III; 3, I, IV; 225, CF).
O legislador estadual atua de forma alheia aos postulados do Estado de Direito
Ambiental, na medida em que interpreta equivocadamente a ordem jurdica ambiental
preexistente ao criar o Cdigo Ambiental catarinense. Assim, ao afrontar referidos
dispositivos, constata-se que a lei impugnada fere os princpios fundantes e estruturantes do
Estado de Direito Ambiental.
9.3 Quais os fundamentos utilizados pela Hermenutica Jurdica Ambiental no
caso da ADI?
114

A Hermenutica Jurdica Ambiental proposta por meio de princpios de interpretao
que objetivam a busca de solues justas e constitucionalmente adequadas para a
interpretao de normas ambientais. Ao se tratar da Lei n. 14.675, objeto da ADI, utilizam-se
os princpios fundantes e estruturantes do Estado de Direito Ambiental, assim como os
princpios de interpretao especificamente constitucional, alm das tcnicas exegticas
adequadas para a coliso de direitos fundamentais.
Percebe-se que os princpios da razoabilidade, da ponderao, da proporcionalidade e da
precauo so o incio e o fim da Hermenutica Jurdica Ambiental, na medida em que o
princpio da precauo tem natureza material e instrumental, manifestando-se, ainda, em in
dubio pro ambiente, que no absoluto. um s na manga do intrprete ecolgico, pois na

113
Resposta ao quesito formulado, do Parecer de Germana Parente Neiva Belchior.
114
Resposta ao quesito formulado, do Parecer de Germana Parente Neiva Belchior.


medida em que este se v impossibilitado de usar outros instrumentos hermenuticos, utilizar
o princpio in dubio pro ambiente como forma de garantir o mnimo existencial ecolgico,
especialmente na coliso do direito ao meio ambiente com outros direitos fundamentais.
In casu, o legislador catarinense violou diversos princpios estruturantes do Estado de
Direito Ambiental que compem a ordem jurdica esverdeada, alm do direito fundamental ao
meio ambiente sadio (art. 225, CF). Cabe, pois, a interveno do Judicirio, que utilizar a
Hermenutica Jurdica Ambiental de forma a captar sentidos convenientes com o Estado
Ecolgico.
9.4 Com a edio do Cdigo Estadual do Meio Ambiente (Lei 14.675, de 13 de abril
de 2009), o Estado de Santa Catarina incorreu em violao do princpio constitucional
de proibio de insuficincia na tutela estatal dispensada ao direito fundamental ao
ambiente? Se a resposta for afirmativa, tal medida legislativa est eivada de
inconstitucionalidade?
115

Sim! Com a edio do Cdigo Estadual do Meio Ambiente (Lei 14.675, de 13 de abril
de 2009), o Estado de Santa Catarina incorreu em violao ao princpio constitucional de
proibio de insuficincia na tutela estatal dispensada ao direito fundamental ao ambiente,
ferindo o princpio da proporcionalidade e incorrendo em prtica inconstitucional. Sem
adentrar ainda no conflito normativo que se coloca entre o diploma estadual impugnado e
todo o bloco normativo de proteo ambiental existente hoje no plano federal, o que ser
objeto de anlise nas respostas aos quesitos subseqentes, o Estado de Santa Catarina, com a
edio do seu Cdigo Ambiental, ao invs de atender aos padres constitucionais desejveis
de tutela ambiental, caminha na contramo da luta por efetivao das normas ambientais e
desguarnece o seu patrimnio ambiental da devida tutela legislativa.
De acordo com tal entendimento, vale destacar que o Estado de Santa Catarina foi
vitimado recentemente pelo fenmeno das mudanas climticas - agora j oficial e
mundialmente reconhecido pela comunidade cientfica atravs do Painel Intergovernamental
sobre Mudana do Clima (IPCC) da Organizao das Naes Unidas
116
, o qual inclui, entre
os seus efeitos, a maior intensidade e freqncia de episdios climticos extremos, a alterao

115
Resposta ao quesito formulado, do Parecer de Tiago Fensterseifer.
116
O Relatrio de Desenvolvimento Humano 2007/2008 do Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento descreve que a atividade mais intensa das tempestades tropicais uma das certezas resultantes
das alteraes climticas, de modo que o aquecimento dos oceanos ir impulsionar eventos climticos cada vez
mais intensos (p. 101). Relatrio de Desenvolvimento Humano 2007/2008 do Programa das Naes Unidas.
Disponvel em: http://www.pnud.org.br/rdh/. Acesso em: 26 de agosto de 2009.


nos regimes de chuvas, como ocorre na hiptese de chuvas intensas em um curto espao de
tempo, entre outros eventos naturais. No referido Estado brasileiro, o volume de chuva
previsto para todo o ms de dezembro de 2008 foi verificado em apenas um dia, causando
enchentes e desastres ambientais de propores catastrficas.
117
No entanto, por ironia,
justamente o Estado-membro vitimado por tais efeitos ambientais nefastos, onde inmeras
pessoas sofreram os mais diversos danos (patrimoniais e extrapatrimoniais)
118
, muitas delas
encontrando-se hoje em condies de total desamparo em termos de bem-estar e dignidade, j
que perderam suas casas, bens materiais, etc., editou diploma legislativo voltado a reduzir os
padres ambientais existentes no plano federal, inclusive em institutos jurdico-ambientais
fundamentais a evitar os efeitos negativos referidos acima, como o caso das reas de
preservao permanente. O que se esperaria, em termos de proteo ambiental, por parte do
Estado de Santa Catarina, seria justamente uma postura contrria adotada no mbito do seu
Cdigo Estadual do Meio Ambiente, ou seja, no sentido de elevar os nveis legislativos de
tutela ecolgica, de modo a salvaguardar a sua populao dos desastres ambientais relatados
acima, inclusive a partir da adoo dos princpios da preveno e da precauo. No entanto,
o que se viu, do ponto de vista legislativo, foi a reduo da proteo normativa dispensada
patrimnio ambiental estadual, favorecendo a ocorrncia de novos desastres ambientais e,
portanto, violando, sob a tica violao do princpio da proibio de insuficincia, o direito
fundamental ao ambiente ecologicamente equilibrado da populao catarinense e mesmo da
populao brasileira como um todo.
De tal sorte, com a flexibilizao das normas federais levada a cabo pela Lei 14.675,
de 13 de abril de 2009, de modo a relativizar e reduzir, por exemplo, as reas de preservao
permanente, o Estado de So Catarina incorre em prtica inconstitucional por violar a
proibio de insuficincia na tutela estatal conferida ao direito fundamental ao ambiente sadio

117
No Estado de Santa Catarina, as catstrofes ambientais alcanaram as maiores propores entre os Estados
brasileiros, registrando-se, em decorrncia das chuvas ocorridas em dezembro de 2008, 135 mortes e 78 mil
pessoas desabrigadas. Reportagem sobre chuvas em Santa Catarina. In: Folha Online. Disponvel em:
http://www1.folha.uol.com.br/folha/especial/2008/chuvaemsantacatarina/. Acesso em: 27 de agosto de 2009.
Nesse cenrio de episdios climticos extremos, deve-se registrar que, em 2004, as populaes da regio sul do
Estado de Santa Catarina e da regio nordeste do Estado do Rio Grande do Sul testemunharam o primeiro
furaco denominado de Catarina - registrado historicamente no Atlntico Sul. Os cientistas que participaram
de encontro promovido pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais para debater o fenmeno natural em
questo chegaram ao consenso no sentido de que o mesmo se tratava de um furaco na sua fase final Categoria
2, de acordo com a escala Saffir-Simpson -, com rajadas de ventos de at 180 hm/h. O prejuzo causado pelo
episdio climtico foi estimado em 250 milhes de reais.
118
Tais pessoas vitimadas pelas catstrofes ambientais ocorridas no Estado de Santa Catarina enquadram-se na
condio at mesmo de refugiados ambientais, j que, muitas vezes, se viram obrigadas a se deslocarem e
reconstiturem suas vidas em outras localidades.


e equilibrado. Com tal afirmao, damos por respondida tambm a segunda questo
formulada neste item.
9.5 O Cdigo Estadual do Meio Ambiente (Lei 14.675, de 13 de abril de 2009) do
Estado de Santa Catarina viola a garantia constitucional da proibio de retrocesso
ambiental no tocante aos seus dispositivos; retrocedem na tutela legislativa j
dispensada matria pelo Cdigo Florestal (Lei 4.771/65), Lei do Plano Nacional de
Gerenciamento Costeiro (Lei 7.661/88), Lei de Proteo Mata Atlntica (Lei
11.428/06), bem como pelas Resolues 303 e 369 do Conselho Nacional do Meio
Ambiente? Se a resposta for afirmativa, os dispositivos impugnados no mbito da Ao
Direta de Inconstitucionalidade em questo so inconstitucionais?
119

Sim. Com a flexibilizao das normas federais levada a cabo pela Lei 14.675, de 13
de abril de 2009, de modo a mitigar e reduzir a proteo hoje existente em relao a diversos
institutos jurdico-ambientais, como, por exemplo, as reas de preservao permanente, o
Estado de So Catarina incorre em prtica legislativa que viola a garantia constitucional da
proibio de retrocesso ambiental. E, em decorrncia de tal violao, o diploma legislativo
estadual impugnado, especificamente no tocante aos dispositivos legais atacados no mbito da
Ao Direta de Inconstitucionalidade em tela, deve ser declarado inconstitucional, por atingir
e ferir de morte jurdica o ncleo essencial do direito fundamental ao ambiente. De modo a
reforar tal entendimento, vale destacar o art. 114 do diploma impugnado, o qual trata das
matas ciliares e das faixas marginais ao longo de rios, cursos dgua, banhados e nascentes,
flexibilizando a sua proteo em comparao com as previses editadas pela legislao
federal, notadamente pelo Cdigo Florestal e pelas Resolues 303/02 e 369/06 do
CONAMA.
A mesma situao ocorre nos arts. 115 e 116 da referida legislao, ao admitir a
flexibilizao do regime jurdico das reas de preservao permanente, com a autorizao de
inmeras hipteses em que a restrio de uso econmico do referido instituto jurdico-
ambiental excepcionada, em absoluta afronta ao bloco normativo federal. Tambm o art.
121 incorre na mesma prtica inconstitucional de flexibilizao da rea de preservao
permanente, ao permitir a sua compensao com a rea de reserva legal, em descompasso
com o que dispe o art. 16, 6, do Cdigo Florestal.

119
Resposta ao quesito formulado, do Parecer de Tiago Fensterseifer.


Conforme se pode apreender do que foi dito at aqui, tal legislao ambiental estadual
entra em absoluta rota de coliso com o bloco legislativo ambiental hoje consolidado no
ordenamento jurdico brasileiro, especialmente na esfera federal, ao custo de toda uma
histria poltico-ambiental. O retrocesso legislativo contido no Cdigo Estadual de Meio
Ambiente catarinense acarreta indiscutvel violao garantia constitucional de proibio de
retrocesso ambiental, eivando os dispositivos apontados na inicial da Ao Direta de
Inconstitucionalidade de flagrante inconstitucionalidade. Assim, damos por respondidos os
dois questionamentos formulados no neste quesito.
9.6 A competncia legislativa concorrente conferida ao Estado-membro pelo art.
24, V, da Constituio de 1988, autoriza tal ente federativo a legislar, de forma
suplementar, e regulamentar a matria de modo menos protetivo em relao ao
padro estabelecido pela norma geral editada pela Unio? Deve-se aplicar ao caso o
princpio da prevalncia da norma ambiental mais protetiva do ambiente?
120

Quanto primeira pergunta formulada neste item, a resposta negativa. Ou seja, a
competncia legislativa concorrente conferida ao Estado-membro pelo art. 24, V, da
Constituio de 1988, autoriza tal ente federativo a legislar, de forma suplementar, e
regulamentar a matria estabelecido pela norma geral editada pela Unio. No entanto, o
Estado-membro deve respeitar o padro normativo estabelecido na norma geral e tomar tal
standard de proteo ambiental como piso legislativo mnimo. De tal sorte que s estaria
autorizado a atuar para alm de tal referencial normativo, e no para aqum, como o fez o
Estado de Santa Catarina ao editar a Lei 14.675, de 13 de abril de 2009, notadamente em
relao aos dispositivos questionados no mbito da Ao Direta de Inconstitucionalidade n.
4252. Assim, ao legislar de modo menos protetivo em relao ao padro estabelecido pela
norma geral editada pela Unio, e j consolidada tambm no mbito de Resolues do
CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente, o Estado de Santa Catarina incorreu em
prtica inconstitucional, devendo ser os dispositivos impugnados declarados inconstitucionais.
Quanto ao segundo questionamento formulado neste item, a resposta positiva.
Assim, correta a aplicao ao conflito normativo posto em questo do princpio da
prevalncia da norma ambiental mais protetiva do ambiente, o qual, como j destacado no
mbito deste parecer refora a tese a respeito do dever de proteo ambiental conferido ao

120
Resposta ao quesito formulado, do Parecer de Tiago Fensterseifer.


Estado, includos a todos os entes federativos, no sentido de uma progressiva melhoria da
qualidade ambiental.
Por fim, de modo conclusivo, lastreando o entendimento nos argumentos jurdico-
constitucionais lanados no corpo deste parecer, entende-se imperiosa a declarao de
inconstitucionalidade dos seguintes artigos da Lei 14.675, de 13 de abril de 2009: 28, incisos
XV, XVI, XVII, XVIII, XX, XXII, XXX, XL, XLVIII, LX, LXV e LXVI, e seus 1, 2 e
3; 101 a 113, e seus incisos e ; 114, incisos e alneas, e 1 e 2; 115, caput e incisos;
116, caput e incisos; art. 118, inciso X, art. 121, nico; e art. 140, 1 e incisos.
9.7 Concluso do Parecer apresentado por Heline Sivini Ferreira
121

Concluo que os dispositivos impugnados no CdigoAmbiental de Santa Catarina so
flagrantemente inconstitucionais, devendo ser assim reputados em cumprimento do dever
constitucional de proteo ambiental atribudo ao Poder Pblico, considerado verticalmente,
nos trs nveis da Federao, e horizontalmente, no mbito dos trs Poderes do Estado. A
manuteno dos referidos dispositivos afrontaria normas constitucionais e
infraconstitucionais, abriria precedentes para padres injustificados de retrocesso ecolgico e,
conseqentemente, criaria condies de insegurana jurdica nocontexto do Estado de Direito
Ambiental.
9.8 Os dispositivos apontados como inconstitucionais na ADI ferem a necessidade
da dignidade coletiva e do mnimo essencial ecolgico?
122

A resposta mais uma vez, afirmativa. Conforme j foi salientado ao longo deste
parecer, o tema proteo dos espaos naturais, situado no corpo da Constituio ambiental
brasileira expe sua relevncia para a anlise do texto impugnado na ADIn, porque, em ltima
anlise, deve-se considerar que a atribuio de competncias aos entes da federao, segundo
o regime definido pelos artigos 23 (competncias administrativas) e, principalmente, segundo
o regime definido pelo artigo 24, somente faz sentido se os poderes que foram atribudos,
forem e puderem ser exercidos No faz sentido que se tenha um regime onde todos os entes
da federao possam exercer seus poderes, segundo determinadas condies, mas que na
prtica apenas a Unio possa efetivamente exerc-los, impedindo que o faam os demais entes
da federao. Se competncias foram atribudas, os poderes vinculados s mesmas devem ser

121
Resposta ao quesito formulado, do Parecer de Helini Sivini Ferreira.
122
Resposta ao quesito formulado, do Parecer de Patryck de Araujo Ayala.


exercidos, devendo s-lo para o cumprimento de tarefas, finalidades e objetivos, sempre de
forma a permitir a conformao da Constituio. Deste modo, autorizar que os Estados
possam exercer competncias implica considerar que os Estados devem proteger o meio
ambiente e, sempre que riscos adicionais forem constatados em relao s concluses fixadas
pelo juzo de ponderao formulado pelo legislador federal, aqueles devem estar autorizados a
exercer seus poderes, como forma de execuo de um princpio de solidariedade, de lealdade
federao, e de subsidiaridade.
Situando estes argumentos perante o regime que foi definido para as reas de
preservao permanente, tal como foi posicionado pelo texto legislativo catarinense, verifica-
se a exposio de importante tema para apreciao desse tribunal superior, o da vinculao do
regime federativo noo de mnimo de existncia, e ao mnimo ecolgico de existncia,
situando este como critrio de conformao e de justificao do exerccio das capacidades
legislativas pelos Estados-federados, sob um regime de federalismo cooperativo e nos moldes
de um princpio de lealdade federao.
Se correto admitir que em hipteses de conflito potencial entre direitos
fundamentais, nas quais estejam posicionadas as necessidades de proteo do meio ambiente e
de proteo de outras liberdades civis e econmicas, a proteo do meio ambiente no pode
ser utilizada como argumento capaz de justificar a degradao de qualquer elemento das
realidades existenciais da pessoa humana [assegurar que todos tenham acesso a padres
mnimos de vida digna conseqncia de um princpio de dignidade da pessoa humana e
orienta que, inclusive, a proteo do meio ambiente e a aplicao das normas de proteo
ambiental proponham como objetivo, assegurar que todos tenham acesso vida digna.
Dignidade de vida, viver com dignidade e no somente sobreviver, constitui objetivo ltimo
da proteo dos elementos naturais], e neste sentido, nem a Unio e nem qualquer ente da
federao est autorizado a legislar de forma a assegurar proteo ao ambiente sob tal ponto
de restrio de outros direitos interesses capaz de subtrair e anular a proteo a tais direitos,
igualmente correto afigura-se sustentar que, se a Unio definiu que as reas de preservao
permanente no importe e segundo as condies fixadas pela norma geral, definem condies e
referncias mnimas, capazes de assegurar a manuteno de funes ecolgicas, como a
conteno de processos erosivos, a manuteno da qualidade da gua, dos solos, e a garantia
do fluxo gnico, da estabilizao de fatores climticos, os Estados no esto autorizados a
reduzir estas referncias ou definies veiculadas pela norma geral de iniciativa da Unio


Isto se deve porque, a norma geral de iniciativa da Unio, fixou de fato, para o regime
das reas de preservao permanente, o padro de proteo mnimo capaz de assegurar que
todos tenham acesso qualidade de vida decorrente da proteo de tais elementos naturais. Os
padres fixados pelo Cdigo Florestal, ainda que possam ser expostos divergncias
cientficas sobre se so suficientes ou excessivos para o fim de se assegurar de forma mnima,
a subsistncia das funes ecolgicas protegidas e garantidas por aqueles limites, no
permitido que os Estados proponham limites aqum do mnimo definido por uma deciso
poltica que est situada no contexto de um modelo de federalismo que, por exprimir uma
identidade cooperativa (artigo 24, caput, inciso VI, e 1 a 3, da CRFB), no compatvel
com comportamentos unilaterais dos demais entes da federao perante esta deciso.
Nesse sentido, a reduo dos limites para a proteo das reas de preservao
permanente veiculada pelo texto do Cdigo Ambiental de Santa Catarina expe o
comportamento do parlamento estadual a juzo de censura perante a federao, dado o grau de
excesso e de quebra do compromisso federativo de lealdade, a que se encontra vinculado,
especialmente diante do que prev o artigo 25, caput, da ordem constitucional brasileira.
As existncia desses bens, e a proteo da existncia desses bens nos limites fixados
pelo Cdigo Florestal define as bases admitidas como mnimas aqum das quais no se teria
como possvel proporcionar nveis suficientes para o desenvolvimento de um conjunto
mnimo de demandas existenciais vinculadas dignidade da pessoa humana. Portanto, da
manuteno dos padres de existncia para tais bens ambientais decorre a garantia de que
servios ambientais que beneficiaro toda a coletividade possam ser prestados, e de tais
servios decorre como resultado, a proteo de qualidade de vida em nveis mnimos para esta
mesma coletividade, sendo dever estatal assegur-la e dever de cada membro dessa
coletividade, zelar por sua defesa no atentando perante tais bens e prevenindo ataques de
terceiros sobre tais bens.
Reduzir os limites fixados pela norma geral de iniciativa da Unio, para o fim de
proteger as funes ecolgicas vinculadas s reas de preservao permanente implica,
concretamente, em ato de deslealdade federao e que expe a coletividade catarinense
visvel estado de fragilizao na concretizao do direito fundamental ao meio ambiente,
expresso pelo artigo 225, caput, da CRFB de 1988. Isto implica considerar que, se o direito
fundamental ao meio ambiente expe como conseqncias, o direito de acesso qualidade
dos recursos naturais e, sobretudo, o direito de igual acesso qualidade dos elementos


naturais, a sociedade catarinense se v alijada de ter acesso mesma qualidade de proteo
das reas de preservao permanente que pode ser usufruda por todos os demais brasileiros.
Reduzir os limites fixados pelo Cdigo Florestal significa, portanto, em ltima anlise,
propor a degradao do mnimo ecolgico de existncia assegurado pela norma geral de
iniciativa da Unio. Se os limites fixados pelo Cdigo Florestal devem ser considerados como
os indispensveis para se assegurar o desenvolvimento das funes ecolgicas protegidas,
tambm devem ser considerados como indispensveis para que se tenha acesso a um mnimo
de qualidade de vida decorrente da proteo de tais funes. Sendo assim, sua reduo
implica, necessariamente, em degradao deste mnimo assegurado pela norma geral exposta
no Cdigo Florestal.
O homem no pode ser considerado pessoa em um Estado de direito vinculado a um
conjunto de tarefas socioambientais, se no tiver acesso a pressupostos elementares capazes
de lhe assegurar que desenvolva todas as suas potencialidades em um espao pblico. O
homem s pode ser considerado pessoa se puder exercer de forma plena a autonomia de sua
vontade O livre desenvolvimento de sua personalidade lhe garante que possa decidir os rumos
de seu prprio projeto de vida, definir os rumos de sua prpria existncia em um espao
pblico, mas esta liberdade s pode ser exercida se condies prvias puderem se fazer
presentes. Neste contexto, no se pode admitir que o homem possa definir rumos de sua
existncia de forma livre, se no tiver acesso, no s a um conjunto de servios pblicos
bsicos, benefcios sociais e assistenciais, segurana pessoal, mas tambm, a um meio
ambiente no qual os elementos naturais preservem sua qualidade, no qual os riscos
socialmente inaceitveis sejam removidos, mitigados ou controlados por iniciativa do Estado
e dos particulares, no exerccio de suas liberdades econmicas.
Em um espao no qual a propriedade deixe de cumprir sua funo social e ambiental,
o homem no tem condies de desenvolver de forma livre suas potencialidades e definir os
rumos de sua existncia. Sendo assim, restringir a proteo s APPs contribui de forma
decisiva para a degradao da prpria condio de pessoa humana em um Estado de direito
social, democrtico e ambiental, que deixando de ter acesso a um mnimo de condies e
prestaes para que se desenvolva enquanto tal, tem degradada esta condio, podendo
conduzi-lo em seu estado mais severo de retrodegradao, condio do homem-objeto, tal
como compreendida na frmula instrumental que orienta a definio da dignidade humana
pela doutrina germnica.


10 REQUERIMENTOS
Ante o exposto, evidenciada a flagrante violao, pela lei catarinense, Constituio
Federal de 1988, mais moderna construo doutrinria sobre o Estado de Direito Ambiental,
aos princpios basilares do Direito Ambiental, aos ditames de Poltica e Gesto Integrada nas
Decises Ambientais, ao Princpio Constitucional da Vedao de Retrocesso, ao Princpio
Constitucional do Mnimo Existencial Ecolgico, s regras de distribuio de competncia
legislativa, em matria ambiental, e solida e moderna jurisrpudncia que vem sendo
construda ao longo de anos por este excelso Supremo Tribunal Federal, pugna-se seja julgada
totalmente procedente a Ao Direta de Inconstitucionalidade 4252-1, para declarar, com
efeitos retroativos entrada em vigor da lei, a inconstitucionalidade da Lei 14.675/2009 do
Estado de Santa Catarina, especificamente nos seguintes dispositivos: art. 28, incisos XV,
XVI, XVII, XVIII, XX, XXII, XXXX, XL, XLVIII, LX, LXV e LXVI e 1, 2 e 3; art.
101 a 113, com todos seus incisos e pargrafos; art. 114, todos incisos e alneas, bem como
pargrafos 1 e 2; art. 115 e incisos; art. 116, com todos seus incisos; art. 118, inciso X; art.
121, pargrafo nico e, por fim, o art. 140, 1 e incisos, todos da Lei n. 14.675, de 13 de
abril de 2009, que instituiu o Cdigo Ambiental Estadual de Santa Catarina.
Em razo da alta relevncia da matria em voga, considerando-se o impacto que
haver de causar em todo o Pas, bem como da complexidade da matria envolvida,
requer seja determinada a realizao de audincia pblica, buscando colher
depoimentos e contribuies de pesquisadores e tcnicos capazes de contribuir com o
julgamento do caso, conforme j vem sendo realizado, por este tribunal, em casos
assemelhados.
Pede Deferimento.
De Florianpolis/SC para Braslia/DF, em 14 de setembro de 2009.

Jos Rubens Morato Leite Pery Saraiva Neto
OAB/SC 8.550-B OAB/SC 21.513-B