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Revista Mexicana de Anlisis Poltico y Administracin Pblica

Departamento de Gestin Pblica y Departamento de Estudios Polticos y de Gobierno


Volumen III, nmero , enero-junio
Pp.
Revista Mexicana de Anlisis Poltico y Administracin Pblica. Universidad de Guanajuato.
1
Fecha de recepcin: :c de agosto de :c:,
Fecha de aceptacin: :: de diciembre de :c:,
NEO O POST-NEOLIBERALISMO EN LA POLTICA SOCIAL DE MXICO?
UNA COMPARACIN ENTRE LAS ESTRATEGIAS DE POLTICA SEGUIDAS
DURANTE LA DCADA DEL 2000 Y LA NUEVA? ESTRATEGIA DEL
SEXENIO PRISTA (2012-2018)
Is Social Policy strategy in Mexico working under the Neoliberal or
Post-neoliberal policy framework? A comparison between social policy
strategies during 2000 decade and the new? Strategy of the 2012-
2018 PRIs government period
Katya Rodrguez Gmez
Resumen
En este artculo se discute el caso de la po-
ltica social en Mxico para preguntarse si la
estrategia de poltica social que ha sido plan-
teadas en el actual sexenio (:c::-:c:) consti-
tuye un cambio radical respecto a la estrategia
de poltica de la dcada anterior, y resulta por
tanto diferente al modelo de poltica social
neo-liberal, para considerarse polticas pos-
neoliberales. O si, por el contrario, no se ha
producido ruptura alguna. Para ello, la pri-
mera parte discute brevemente las lgicas de
poltica social que pueden situarse en una u
otra estrategia. La segunda parte del docu-
mento analiza las caractersticas de las polti-
cas sociales en Mxico durante el perodo de
:ccc a :c:: bajo los sexenios panistas. La ter-
cera parte del documento describe y analiza el
planteamiento de poltica social y los primeros
intentos de implementacin de la misma en el
sexenio (:c::-:c:). La ltima parte responde
a la pregunta enunciada.
Palabras Clave: Poltica social, Mxico, Neoli-
beralismo, Post-neoliberalismo, pobreza
Abstract
Te paper discusses the Mexican case in or-
der to ask if there are important changes in
social policy strategy in the new governmen-
tal period (:c::-:c:). Te main purpose
is to analyze the new programs in order to
know if they are still under neoliberal policy
framework or if it possible to nd a change
towards a Post-neoliberal policy framework.
Te rst part analyses the dierences between
Neoliberal and Post-neoliberal approaches to
social policy. Te second part discusses the
social policy strategy in the :ccc-:c:: pe-
riod under iax government. Te third part
describes the new programs of social policy
that have been recently implemented under
the iii government (:c:: -:c:). Te last part
discusses the evidence presented in order to
know which one is the dominant political fra-
mework in current Mexican Social Policy.
Key Words: Social Policy, Mexico, Neolibera-
lism, Post-neoliberalism, Poverty
Revista Mexicana de Anlisis Poltico y Administracin Pblica. Universidad de Guanajuato. Volumen II, nmero , julio-diciembre
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ixrioouccix
Los niveles de pobreza tanto en Mxico como en Amrica Latina aumentaron sustan-
cialmente a partir de la dcada de :,c, como consecuencia de la implementacin de las
estrategias de poltica relacionadas con el Consenso de Washington. Ante esta situacin
la mayora de los acadmicos de la regin coinciden en decretar el fracaso de dicha
estrategia (Boltvinik, :cc,; Canzani, :cc,; Lusting, :c:c; Brachet-Mrquez, :c::). In-
cluso a travs de los mismos organismos internacionales se comenz a documentar la
persistencia de grandes problemas en la regin que no slo no se resolvieron, sino que se
agravaron con las estrategias neoliberales (Filgueira y otros, :cco).
En este contexto, la dcada que comenz a principios del ao :ccc se caracteriz por
un auge de las polticas sociales en toda la regin. En el caso de Argentina y Brasil se
produjeron importantes reformas en el sistema de pensiones para incorporar a aquellas
personas que previamente no cumplan con los requisitos para obtenerla (Repetto y
Chudnovsky, :cc,; Arajo, :cc,). En Chile aument sustancialmente el gasto social
durante la dcada, para crear programas contra la pobreza de amplia cobertura (Mart-
ner, :cc,). En el caso de Mxico, durante la dcada se ampli sustancialmente la cober-
tura de programas anteriormente existentes al punto de llevarlos a un nuevo nivel, como
en el caso del Programa Oportunidades, y se crearon nuevos e importantes programas
tales como el Seguro Popular, por mencionar slo dos de los ms relevantes.
Se ha reconocido que detrs de los cambios ocurridos en la estrategia de poltica social
en algunos pases del Cono Sur, se ha encontrado la presencia de gobiernos progresistas
(Canzani, :cc,), lo cual ha tenido un peso an mayor que las propias tendencias his-
tricas en la construccin de los sistemas de bienestar en estos pases (Rodrguez, :c::).
En el caso mexicano la pregunta sobre la estrategia de poltica social adoptada resulta
muy relevante si se vincula con las condiciones polticas del pas. A partir del ao :ccc
se produjo por primera vez, despus de ;c aos, un escenario de alternancia poltica.
El nuevo partido en el poder (Partido Accin Nacional, iax) tuvo como estrategia de
campaa presentarse como el gobierno del cambio. Y fue precisamente un consenso
generalizado sobre la necesidad del cambio poltico en Mxico lo que le dio la victoria
por una amplia mayora. Durante el sexenio :ccc-:cco, pese a todas las expectativas,
el Estado no pudo regular los intereses econmicos en favor de beneciar a la mayora y
convertirse en un Estado que redistribuye, por lo cual a pesar de estar en una situacin
de democracia electoral persistieron graves desigualdades y una ciudadana precaria
(Nassif, :c:c: :;-,:). En ese sexenio, a consecuencia de los pobres resultados sociales
obtenidos se gener una gran polarizacin poltica bajo la cual el pas se dividi entre
dos propuestas polticas muy diferentes. Por una parte el iax, como partido de derecha
propona bsicamente una continuidad neoliberal. Por la otra el iio, como partido de
izquierda, propona una reorientacin de las polticas hacia un proyecto ms redistribu-
tivo. Las elecciones tuvieron resultados muy cerrados entre ambas fuerzas polticas. Se
decret ganador nuevamente, por una diferencia muy pequea de votos, a un gobierno
del iax que lleg con muy baja legitimidad. Inmediatamente se plante como centro
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de la poltica gubernamental el combate al crimen organizado, y hacia este objetivo
fueron dirigidos la mayor parte de los recursos. Como resultado de luchas internas y
de su comportamiento pos electoral la izquierda poltica perdi igualmente legitimi-
dad social. Ambos factores contribuyeron a que prcticamente saliera de la agenda el
proyecto redistributivo. Ante esa situacin toda la dcada del :ccc estuvo marcada por
una orientacin poltica que procur continuar con los planteamientos del Consenso
de Washington. Durante el ltimo sexenio de la dcada (:cco-:c::) se gener una
situacin social signada por la violencia extendida como resultado del enfrentamiento
entre el gobierno y el crimen organizado que dejo un saldo social sumamente negativo
debido a la inseguridad ciudadana, la gran cantidad de vctimas, y el bajo crecimiento
econmico. Toda esta situacin provoc, entre otras cosas que la mayor parte de la eco-
noma se desarrollara de manera informal. De hecho se encuentra que para el :c:, el
oc de la poblacin ocupada est en el sector informal (Jardn, :c:,); y que los niveles
de pobreza se mantuvieran muy altos (cercanos al ,c de la poblacin de acuerdo con
medidas ociales) y prcticamente sin variacin en la dcada.
La situacin social de crisis generalizada provoc que a partir de :c:: regresara el
iii (Partido Revolucionario Institucional) al poder ganando las elecciones con una c-
moda ventaja. La agenda del iii plantea la necesidad de realizar reformas importantes
en el pas, como la nica va de trascender la situacin de estancamiento en el que se
encuentra. En el Pacto por Mxico rmado entre el partido gobernante y las otras dos
fuerzas polticas de mayor representacin (iax y iio) se maniesta que se requiere lo-
grar democratizacin de la economa y la poltica as como la ampliacin y aplicacin
ecaz de derechos sociales. Se plantea igualmente como un objetivo explcito disminuir
la pobreza y los altos niveles de desigualdad social. Para ello se contempla construir
una sociedad de derechos que logre la inclusin de todos los mexicanos. Dentro de las
medidas concretas para lograr el objetivo se encuentra el planteamiento de crear una
seguridad social universal que incorpore los siguientes benecios: acceso universal a
los servicios de salud, pensin para los adultos mayores de o, aos que no cuenten con
una pensin de los sistemas de seguridad social, seguro de desempleo y un seguro de
vida para jefas de familia. Igualmente se plantea un sistema nacional de programas de
combate a la pobreza (Presidencia de la Repblica, :c::).
Ante esta situacin la pregunta que nos ocupa es si la estrategia de poltica social que
ha sido planteadas en el actual sexenio (:c::-:c:) en Mxico constituye un cambio ra-
dical respecto a la estrategia de poltica de la dcada anterior, y resulta por tanto diferen-
te al modelo de poltica social neo-liberal, que ha sido reconocido como fallido; y pueden
situarse en consecuencia como polticas pos-neoliberales. O si, por el contrario, no se ha
producido ruptura alguna. Para ello, la primera parte discute brevemente las lgicas de
poltica social que pueden situarse en una u otra estrategia. La segunda parte del docu-
mento analiza las caractersticas de las polticas sociales en Mxico durante el perodo
de :ccc a :c:: bajo los sexenios panistas. La tercera parte del documento describe y
analiza el planteamiento de poltica social y los primeros intentos de implementacin de
la misma en el sexenio (:c::-:c:). Las conclusiones responden a la pregunta enunciada.
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ia icica oi ias ioiricas xioiiniiaiis vs. ia isriaricia ios-xioiiniiai
Entre nales del siglo xx y principios del siglo xxi se produjeron importantes cambios
en la poltica social en Amrica Latina (Repetto y Chudnovsky, :cc,; Martner, :cc,).
Es precisamente cuando llegan a su mxima expresin las reformas neoliberales, que las
mismas comienzan a ser cuestionadas por las consecuencias sociales que haban trado
al continente en trminos de desigualdad y pobreza (Canzani, :cc,; Lusting, :c:c).
Debido a este contexto Sader (:cc) llama la atencin sobre la importancia de pregun-
tarse si las polticas sociales en el caso de Amrica Latina todava se encuentran inscritas
en las estrategias neoliberales o si puede hablarse de un pos-neoliberalismo.
Amrica Latina fue el lugar donde primero se implement y donde ms se expandi y
generaliz la aplicacin del neoliberalismo. Prcticamente en todos los pases los gobier-
nos de las diferentes adscripciones polticas, desde el centro hasta la derecha, hicieron
suyo el modelo. Sader (:cc; :,) considera a la regin como el laboratorio de experien-
cias neoliberales por excelencia.
La estrategia neoliberal que se organiz alrededor de una serie de recomendaciones
de poltica conocidas como Consenso de Washington que tena como mximas la
privatizacin de todos los sectores econmicos, la apertura del mercado a la competen-
cia internacional y la exibilizacin del mercado laboral. En trminos de poltica social
se produjo una disminucin de las funciones y de la responsabilidad del Estado en la
materia, ya que se consideraba que el Estado de Bienestar anterior a las reformas era una
de las principales causas de la crisis econmica en la que se haban sumergido diversos
pases. Por ello se produjeron importantes recortes presupuestales para su operacin y
comenzaron a minarse los derechos a las polticas de seguridad social establecidas en
los Estados latinoamericanos. Se busc concentrar el presupuesto y las acciones exclu-
sivamente en los ms pobres a travs de programas focalizados. Asimismo se privatiz
una buena parte de la operacin de la poltica social, particularmente en el caso de las
pensiones para la jubilacin.
La justicacin de tales acciones radicaba en que se consideraba que la poltica social,
como estuvo previamente concebida en Amrica Latina, haba resultado en una gran
carga econmica para el Estado y no haba sido efectiva en disminuir los niveles de
pobreza de la regin (Banco Mundial, :,,:). Ante esa situacin era imperativo que la ac-
cin estatal en materia social se concentrara en proporcionar redes de proteccin social
a los ms pobres para propiciarles condiciones mnimas de supervivencia que les permi-
tieran participar en el mercado. El paquete de reformas tena el objetivo de recuperar el
crecimiento de la economa porque se asuma que ello iba a repercutir en un aumento
de los ingresos de toda la sociedad. La nanciacin internacional qued sujeta a que los
pases cumplieran con las polticas tal y como se haban diseado por los organismos
internacionales, particularmente en trminos econmicos y sociales.
El modelo neoliberal expropi la ciudadana social a la mayora de la poblacin del
continente (Fernndez, :cc). Se ha demostrado (Sojo, :cc,) que como consecuencia
de la aplicacin de estas polticas se agravaron muchos de los problemas sociales, parti-
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cularmente se produjo un incremento del empleo informal o trabajo precario, carente
de derechos laborales; se produjo un bajo crecimiento del sector formal de la economa y
se ampliaron notablemente la desigualdad y la pobreza en la regin (Portes y Homan,
:cc,). Esto ltimo, como resultado, no slo del pobre funcionamiento de la economa,
sino del escaso alcance de los programas de proteccin social.
A partir de la dcada del :ccc, y en medio de un gran debate acerca de las consecuen-
cias de la estrategia neoliberal, motivado por las crisis econmicas que el mismo modelo
gener, y por el descontento popular con el mismo, se comenzaron a realizar transfor-
maciones en las estrategias de poltica social que intentaron romper con dicho modelo.
Varios gobiernos de la regin han comenzado a implementar una serie de polticas que
de una u otra manera dieren del modelo anterior. Estas estrategias se caracterizaron
por darle una centralidad al tema social y no verlo como algo secundario en relacin con
el comportamiento del sistema econmico.
De acuerdo con Canzani (:cc,: ::-:,) los cambios que se han producido respecto a la
estrategia neoliberal en varios pases de Amrica Latina, particularmente en el caso de
Argentina, Brasil, Chile y Uruguay parten de una concepcin de democracia que supera
lo procedimental y busca construir una ciudadana basada en derechos, asegurando no
slo igualdad de oportunidades sino niveles bsicos de igualdad de resultados. Se trata
de construir un Estado fuerte que tenga poder de intervencin en la sociedad y capaci-
dad para construir polticas pblicas y particularmente polticas sociales.
La poltica social ha sido un campo privilegiado de intervencin porque no se limitan
a un rol compensador sino que tienen el propsito de eliminar las desigualdades y lograr
la realizacin de una ciudadana efectiva. Se ha planteado que su ecacia radica en que
no acta de manera aislada sino que se complementa fuertemente con polticas en otros
sectores, particularmente polticas laborales y scales, por la importancia que estas dos
ltimas tienen en la redistribucin del ingreso y en la generacin de oportunidades.
Igualmente estas polticas se basan en la existencia de un enfoque universal, si bien en
algunos casos se combina con polticas focalizadas (Canzani, :cc,: ::-:,).
El pos-neoliberalismo puede ser considerado entonces como una variacin en las
estrategias con respecto al modelo neoliberal sin llegar a congurar del todo un nuevo
modelo (Sader, :cc). Sus rasgos ms sobresalientes son un nuevo papel del Estado, que
se basa en una ampliacin de la esfera pblica y que destina mayor cantidad de recursos
e importancia a la poltica social y el basamento del acceso a la misma en derechos ciu-
dadanos (Uribe, :c::).
ia ioirica sociai ix xixico ouiaxri ii iiiooo oii :ccc ai :c::
En el perodo de anlisis, del ao :ccc al :c:: la poltica social en Mxico se carac-
teriz por un incremento considerable en su presupuesto y en la cantidad de personas
cubiertas por la misma. Ello implica que se logr un mejoramiento notable en el alcance
de programas sociales a una amplia cantidad de poblacin, que prcticamente desde la
creacin de la seguridad social en el pas se haba quedado completamente desprotegida
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y sin acceso a los mismos. En esta parte se describen los programas sociales que fueron
aadidos al panorama de la poltica social en el perodo y la lgica de su funcionamiento.
A partir de la dcada de :,c, momento en el que se conform el sistema de la Se-
guridad Social en Mxico, ste fue el mecanismo ms importante de la poltica social.
De acuerdo con la Ley de Seguridad Social, la misma es un derecho solamente de los
trabajadores asalariados. De este modo se conform un mecanismo contributivo bajo el
cul los trabajadores, los empleadores y el estado aportaban para proteger al empleado
de una serie de riesgos sociales.
La Seguridad Social mexicana provee al trabajador con varios benecios legales: ac-
ceso al sistema de salud, acceso a una pensin para el retiro, proteccin contra discapa-
cidad y accidentes laborales, seguro de vida en benecio de los familiares directos, guar-
deras para el cuidado de los nios, prstamos para la adquisicin de vivienda y acceso
a instituciones deportivas y culturales. A mediados de la dcada del :ccc se calculaba
que el , de la poblacin econmicamente activa estaba cubierta por los benecios
de la seguridad social (Levy, :cc: o). Lo cual implica que el o: de la fuerza laboral
mexicana quedaba fuera del derecho a contar con la misma.
Si bien antes del perodo analizado haban existido programas sociales que de alguna
manera atendan a una parte de la poblacin no asegurada (Levy, :cc; Rodrguez,
:c::), stos distaban de tener una amplia cobertura y de apoyar a estas personas por un
perodo de tiempo prolongado. Por ello puede armarse que la mayora de las personas
fuera del trabajo asalariado formal estaban completamente desprotegidas. Ello implic
que la dcada del :ccc comenzara con elevadsimos niveles de pobreza. El ,,.; de
la poblacin se encontraba en esta situacin de acuerdo con la medida ocial (Comit
Tcnico para la Medicin de la Pobreza, :cc:).
La falta de proteccin para la mayora de los habitantes y el hecho de que los niveles
de pobreza se haban mantenido sumamente altos en al pas con posterioridad a la apli-
cacin de las medidas de ajuste econmico recomendadas por el Consenso de Washing-
ton, motiv que desde principios de la dcada del :ccc las acciones de poltica social
se incrementaran sustancialmente. De hecho, es desde principios de la dcada del :ccc
que por primera vez comienza a medirse ocialmente la pobreza en Mxico. Antes de
ese momento existan diversos clculos gubernamentales pero ninguno era ocial por lo
que las cifras entre ellos variaban de acuerdo con la medida que se utilizaba (Levy, :,,:;
ciiai-ixici, :,,,). La Secretara de Desarrollo Social (sioisoi) llam a un grupo de
acadmicos en el ao :cc: para que idearan una medida de pobreza ocial para el pas
que comenzara a aplicarse a los datos del :ccc que recin haban salido publicado en esa
fecha. El intento por contar con una medida ocial parecera muy loable porque a partir
podra pensarse que se establece una responsabilidad gubernamental ante la pobreza del
pas. No obstante, la medida de pobreza ocial result sumamente baja, minimalista
y alejada de las condiciones concretas del pas por lo que realmente no represent a la
pobreza sino solamente a la pobreza extrema (Rodrguez, :cc,, Boltvinik :cc:).
Otra cuestin que marc un hito en la dcada fue la aprobacin en :cc de la Ley
General de Desarrollo Social despus de muchos debates en el Congreso. Esta ley resul-
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ta de fundamental importancia porque marca el enfoque sobre la poltica social que se
va a tener en el perodo. De acuerdo con la misma, se declaran obligatorias para el pas
las polticas de combate a la pobreza, sealndose que su presupuesto no debe de dismi-
nuir en trminos reales ao con ao. No obstante, la manera en que lo hace deja mucho
que desear porque se institucionalizan polticas asistenciales que no garantiza derechos
sociales para la ciudadana. La ley establece retricamente que su objetivo es garantizar
el pleno ejercicio de los derechos sociales consagrados en la constitucin. Sin embargo
acota en el artculo o que las personas se beneciarn de los programas de desarrollo
social en trminos de la normatividad de cada programa.
Ante esto los derechos sociales constitucionales se ven restringidos a estar dentro de
la condicin de pobreza y que exista algn programa cuya normatividad contemple la
situacin particular de la persona. Es por tanto una ley que consolida es la asistencia
social para los pobres y no derechos (Rodrguez, :c::).
Un punto importante que contempla la ley es la evaluacin de la poltica social. Para
ello se designa la creacin de un organismo encargado de llevar adelante esta funcin as
como de medir la pobreza. El organismo sera diferente de la Secretara federal encarga-
da de llevar adelante la poltica social, la Secretara de Desarrollo Social. El organismo
se denomina Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica Social (coxivai). En la
prctica coxivai quedo presidido por el titular de sioisoi y conformado por un grupo
de acadmicos como su Consejo Tcnico. Lo primero claramente limita la independen-
cia de este organismo.
Como parte de las funciones del mismo estuvo crear una nueva medida de pobreza
ocial que sustituyera a la medida anterior diseada por sioisoi. Los indicadores para
medir la pobreza quedaban establecidos en la Ley General de Desarrollo Social por lo
que la tarea de coxivai era implementar su medicin. De acuerdo con lo que establece
la ley, la pobreza a partir de ese momento debera de ser medida no slo usando una
lnea de ingreso sino incluyendo indicadores de privacin social. Los ocho indicadores
establecidos son: ingreso corriente per cpita del hogar; rezago educativo promedio en el
hogar; acceso a los servicios de salud; acceso a la seguridad social; calidad y espacios de
la vivienda; acceso a los servicios bsicos, acceso a la alimentacin y grado de cohesin
social (Ley General de Desarrollo Social, :cc).
Como resultado de lo anterior coxivai deni el nuevo mtodo ocial de medicin
de la pobreza llamado Mtodo Multidimensional donde se incluyeron todos los indi-
cadores excepto el ltimo, el de cohesin social, por considerarse de difcil medicin.
:

La nueva medida podra parecer a primera vista como un paso muy importante porque
poda proveer un reconocimiento ms amplio de la situacin de la pobreza en el pas,
sin embargo desafortunadamente este no fue el caso.
:
Los indicadores de cohesin social fueron calculados posteriormente y denominados indicadores de con-
texto territorial y se reportan estas cifras para las entidades federativas y los municipios, pero no qued
incluido como tal dentro de la medicin de pobreza.
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La razn tuvo que ver con la manera en que se implement. Para que una persona sea
considerada pobre tiene que cumplir en la prctica dos condiciones separadas. Ser pobre
por ingreso y adems ser pobre por privaciones sociales. Si no se cumplen las dos condi-
ciones no va a ser considerado pobre. La lnea de pobreza se construy de una manera
muy similar a la lnea original construida por sioisoi y a ello se aun un indicador de
privaciones para los restantes o elementos (rezago educativo promedio en el hogar; acce-
so a los servicios de salud; acceso a la seguridad social; calidad y espacios de la vivienda;
acceso a los servicios bsicos, y acceso a la alimentacin) (coxivai, :cc,).
En la prctica, tanto la lnea de pobreza como los indicadores de privaciones quedaron
constituidos de una manera minimalista (Rodrguez, :c::). Pero el mayor problema es-
tuvo en el hecho de que para ser pobre haba que cumplir con las dos condiciones: estar
por debajo de la lnea de ingreso y presentar alguna carencia. As por ejemplo un adulto
mayor beneciario de algn programa de pensiones no contributivas es considerado no
pobre porque el programa se considera equivalente a la seguridad social, y entonces po-
dra cumplir con todas las condiciones para no ser pobre por carencias. De esta manera
aunque sus ingresos fueran mnimos la persona podra ser considerada no pobre.
Tan es as que, con la medida de pobreza ocial anteriormente usada, la lnea de po-
breza de sioisoi, se calcul originalmente la pobreza para el ao :cc (porque todava
en ese momento no haba salido la nueva medicin). Con esa medida la pobreza fue de
;. de personas. Posteriormente se calcula la pobreza con el nuevo mtodo usando los
mismos datos, pues es la misma fuente de informacin, la Encuesta Nacional de Ingreso
y Gasto de los Hogares :cc, nica que permite calcular la pobreza en el pas; y la mis-
ma baj sustancialmente slo por el cambio de mtodo. Con el mtodo multidimensio-
nal la pobreza fue calculada para el ao :cc en .: de la poblacin (coxivai, :c:c).
A continuacin se describen los programas que fueron implementados como acciones
de poltica social durante el perodo. Si bien los tres primeros programas que van a ser
descritos iniciaron durante la dcada de los ,cs, fue a partir de la dcada del :ccc que
se incrementaron en cobertura y presupuesto para tener un alcance considerable. Es por
ello que su mayor importancia se considera dentro de esta ltima dcada.
En trminos de transferencias monetarias no contributarias destinadas a grupos vul-
nerables de la poblacin,
:
y que son programas que en otros pases son canalizados a
travs de la seguridad social, en Mxico se implementaron tres: Procampo, Oportuni-
dades y Empleo Temporal.
Procampo (Programa de Apoyos Directos al Campo) fue el primero en implementar-
se. El mismo consisti en transferir :ccc pesos por hectrea a los campesinos dueos de
tierras, con el objetivo de palear las consecuencias negativas que para el campo tuvo la
competencia con la economa estadounidense a partir de la entrada en vigor del Tratado
de Libre Comercio para Amrica del Norte. Sin embargo, el programa no acompaa
:
Los grupos sociales vulnerables que generalmente suelen ser considerados para obtener la proteccin de
la seguridad social en la mayora de los pases son: aquellos que tienen un ingreso por debajo de la lnea
de pobreza, desempleados, madres solteras, familias con hijos, entre otros.
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las transferencias monetarias con otro tipo de apoyos como asistencia tcnica o acceso a
los mercados, de modo que en muchos casos, particularmente para aquellos campesinos
con cultivos de subsistencia, el programa no ayuda a cambiar su situacin. Es por lo an-
terior que en muchos casos los apoyos son usados para ayudar a los gastos del hogar y no
con un n productivo (Martnez, :cc;). Asimismo de este programa quedan excluidos
los trabajadores rurales sin tierra, grupo social que resulta ser uno de los ms pobres en
todo el pas (Rodrguez, :c:c).
El segundo Programa de este tipo en implementarse fue Progresa (Programa de
Educacin, Salud y Alimentacin) que luego cambi de nombre para convertirse en el
Programa Oportunidades a partir del ao :ccc. El objetivo del programa es realizar
transferencias de dinero a las familias en extrema pobreza en el pas condicionadas a que
las mismas enven a sus menores a la escuela (hasta la preparatoria) y realicen acciones
preventivas de salud. Durante la dcada del :ccc el programa lleg a atender a , mi-
llones de familias. Sin embargo este es un tope, lo que implica que nuevas familias no
pueden entrar aunque cumplan con los requisitos, hasta que no salgan familias del pro-
grama. Los benecios econmicos que una familia recibe varan de acuerdo con la edad
y el gnero de los menores. Asimismo a partir del :cco se aadieron otros componentes
como un subsidio para adultos mayores y un subsidio para la energa. No obstante, los
recursos que el programa entrega no guardan relacin alguna con la lnea de pobreza
ocial, estando muy por debajo de la misma. Por tanto el programa no sita a esos ho-
gares por encima de la lnea de pobreza. Tampoco el programa brinda ningn apoyo
para la posterior insercin de las familias en el mercado laboral. Ms bien se asume que
como consecuencia de haber incrementado su capital humano los pobres saldrn de la
pobreza, lo cul resulta altamente cuestionable debido a que el capital humano adqui-
rido no es muy alto con lo cul no garantiza obtener un empleo bien remunerado en el
sector formal de la economa.
Por ltimo, en trminos de transferencias monetarias condicionadas se encuentra el
programa de Empleo Temporal. Inicialmente el mismo funcionaba sobre la base de pro-
porcionar empleo en un perodo nico e irrepetible de seis meses a aquellos trabajadores
rurales que participaran en la construccin de infraestructura pblica y en proyectos
comunitarios con el pago del equivalente a un salario mnimo. Posteriormente el pro-
grama se extendi a zonas urbanas bajo el mismo esquema para atender a grupos de
poblacin sin empleo. La cobertura de este programa es limitada en un doble sentido.
Primero cubre en el orden de los :cc mil empleos temporales, cuando la poblacin que
no participa del mercado laboral formal es del orden de o: de los millones que
aproximadamente conformaban la iia a mediados de la dcada del :ccc. Asimismo, el
programa slo paga el salario pero no brinda cobertura de seguridad social. Por lo an-
terior, aquellas personas que participan en el programa durante el perodo de seis meses
no tienen ninguna garanta de salir de su situacin una vez que ya no pueden seguir
siendo acreedores del programa.
En trminos de proteccin a la salud un importante programa fue establecido du-
rante la dcada del :ccc: el Seguro Popular. El mismo surgi a partir de :cc: pero se
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ampli y se convirti en un programa obligatorio a partir de la modicacin a la Ley
General de Salud en :cc. El programa proporciona un paquete de acciones de salud de
nivel primario y secundario y medicamentos, abierto a todas aquellas familias que no
tengan cobertura de la Seguridad Social. Al constituir un seguro es sujeto de pago para
aquellas familias que estn por encima del V decil en la distribucin del ingreso. Todas
las familias en los deciles inferiores no deben de pagar por la aliacin y el servicio. Para
el :c:c el Seguro Popular brindaba :;, intervenciones de salud y ,c; medicamentos y
cubra a una poblacin de ,c., millones de personas (Seguro Popular, :c:c). La atencin
se brinda en los hospitales de la Secretara de Salud destinados a la poblacin abierta.
En la prctica se encuentra que no en todos los estados se brindan todos los servicios,
particularmente los del segundo nivel debido a que los recursos que ha canalizado la
Cmara de Diputados han sido muy inferiores a los que ha calculado la misma Secreta-
ra de Salud como necesarios para ofrecer estos servicios (Nigenda, :cc,). Asimismo, la
mayora de los aliados han quedado clasicados en los deciles ms bajos por lo que no
aportan al sistema, a diferencia de lo que fue calculado originalmente donde se pensaba
que slo :c de los aliados no pagara (Brachet-Mrquez, :c::).
Respecto a las pensiones a partir de :cc; se cre un programa federal llamado ;c y
ms que otorgaba una pensin no contributiva a los adultos mayores de esa edad que vi-
van en reas rurales (localidades menores de :,cc habitantes). El programa provee una
pensin mensual de ,cc pesos lo que equivale aproximadamente a un ,, del salario
mnimo (Levy, :cc). Dicha pensin resulta sumamente baja, encontrndose tambin
muy por debajo de la lnea de pobreza ocial. Asimismo la cobertura del programa es
limitada debido a que slo atiende a la poblacin de localidades pequeas, y el mismo
no constituye un derecho.
Igualmente en :cc; se cre un programa para brindar guarderas subsidiadas a las
madres trabajadoras no cubiertas por la seguridad social denominado Programa de
Guarderas y Estancias Infantiles para Beneciar a Madres Trabajadoras. El programa
operaba a travs de cubrir el costo parcial de los servicios de guarderas hasta un mximo
de ;cc pesos mensuales en dependencia de la situacin socioeconmica del hogar. Es de-
cir, si el hogar recibe menos de salarios mnimos. Para hogares entre y o salarios m-
nimos los apoyos mensuales son inferiores. El subsidio resulta pequeo para el costo de
mercado de ese servicio por lo que presumiblemente la calidad del mismo puede ser baja.
Adems de los programas anteriormente mencionados existen ms de :;c programas
dispersos a travs de muchas secretaras, algunas de las cules son la Secretara de Agri-
cultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin (sacaiia); la Secretara de
Educacin Pblica (sii); la Secretara de Salud (ssa); la Secretara de Desarrollo Social
(sioisoi) y la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (suci) (coxivai, :cc). Dichos
programas se encuentran totalmente desarticulados entre s, su cobertura es muy limita-
da y sus presupuestos escasos (Rodrguez, :c::) De acuerdo con evaluaciones de coxivai
(:cc, :c::) la existencia de un gran nmero de programas de poco alcance es un proble-
ma de la poltica social mexicana ya que su impacto es muy bajo pero tienen altos costos
jos, sin que en muchos casos se cuente con un diagnstico que justique su presencia.
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Como ha podido apreciarse de la descripcin anterior, se encuentra que a partir del
:ccc aument sustancialmente la cobertura de los programas anteriormente menciona-
dos. Sin embargo todos se caracterizan por mantener un enfoque focalizador y asisten-
cial. Se gener un sistema de proteccin social paralelo al de la seguridad social que no
constituye un derecho. Todos estos programas, con excepcin del Seguro Popular que
se encuentra en la Ley General de Salud, pueden desaparecer de un ao para otro. Al
no constituirse en derechos, no pueden ser exigibles o transferibles a los familiares de
los beneciados. Pero adems los benecios que se ofrecen son muy inferiores a los del
sistema de seguridad social formal.
En la dcada, precisamente por la ampliacin de la cobertura, se consolid un sistema
de provisin dual (Valencia y Foust, :c:c). coxivai (:cc) lo ha llamado la creacin de
dos mundos paralelos, tanto por el tipo de prestaciones incluidas como por la calidad de
los servicios (Rodrguez, :c::: :o:).
Por un lado estn los trabajadores del sector formal y sus familias que cuentan con
derechos a la seguridad social y a la salud. Este sistema formal dej de crecer en las l-
timas dcadas (coxivai, :cc), por lo que la incorporacin a este sistema va el trabajo
formal ha sido prcticamente imposible. El incremento en la cobertura se dio, por otro
lado, por la va de la creacin de un sistema de proteccin social. Encontrndose una
notable desigualdad entre ambos.
La primera fuente clara de desigualdad entre la seguridad social y la proteccin social
tiene que ver con los recursos que se destinan a una y otra. En el ao :cc;, por ejemplo,
momento en el que ya se encontraba consolidado el sistema de proteccin social, se in-
virtieron en la seguridad social :,c.: billones de pesos. Para el mismo ao los recursos
invertidos en programas de proteccin social (incluido el programa Oportunidades)
ascendan a :c:., billones (Levy, :cc: :;-:). La cantidad de poblacin que es atendida
por la seguridad social asciende al , de la PEA, cuando la poblacin que potencial-
mente debe de ser atendida por la proteccin social asciende al o: de la PEA, aunque
no toda es beneciaria de estos programas. Tal y como se mencion arriba, la Ley
General de Desarrollo Social establece que las personas slo sern beneciarias de los
mismos si sus condiciones y su localizacin geogrca se incluyen dentro de sus reglas
de operacin, pero las personas en pobreza no tienen derecho a reclamar el benecio de
los programas. La distribucin presupuestaria habla de las grandes inequidades entre un
sistema y otro.
Tambin pueden apreciarse las desigualdades entre un sistema y otro si se analiza
la calidad de los servicios que se brindan. Tomando el ejemplo del Seguro Popular
Brachet-Mrquez (:c::: ::-::,) seala que existen varias razones por las cules el Se-
guro Popular presenta problemas de calidad en el servicio. Por un lado se encuentra
que no est garantizado por ley un incremento presupuestal que vaya en paralelo con el
aumento del nmero de aliados. Asimismo, el presupuesto otorgado por la Cmara de
Diputados es menor al costo del paquete para ofrecer los servicios del Seguro Popular
a los aliados. Tambin se encuentra que el paquete que formalmente ofrece el Seguro
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Popular no puede ser exigible en trminos legales por la poblacin atendida, quin por
tanto no puede quejarse de la calidad del servicio.
Asimismo el Seguro Popular brinda servicios muy inferior a los servicios mdicos de
la seguridad social (Vivian p.::o). De acuerdo con Brachet-Mrquez (:c::) y Durn
Arenas (:c::), los servicios que brinda el Seguro Popular equivalen a :cc diagnsticos
de la Clasicacin Internacional de Enfermedades. En cambio, esto representa solamen-
te un :: de los diagnsticos y servicios que brinda el Instituto Mexicano del Seguro
Social (ixss) y el Instituto de Seguridad Social de los Trabajadores del Estado (isssri).
Es por lo anterior que el Seguro Popular est lejos de representar un aseguramiento
similar al de los sistemas de seguridad social formales (Brachet-Mrquez, :c::).
En el perodo que va del :ccc al :c:: la poltica social mexicana no resolvi la exclu-
sin que una buena parte de la poblacin mexicana ha padecido sobre sus derechos socia-
les de ciudadana. Por tanto el incremento en la cobertura y el presupuesto de la poltica
social fueron en el sentido de la reproduccin de la estrategia neoliberal. Bajo el Consenso
de Washington se recomienda una estrategia de focalizacin que separa la situacin de
la pobreza del comportamiento general de la economa. As se procedi en Mxico bajo
la idea de que la pobreza era considerada un problema individual que puede ser ayudado
desde el Estado (como se plantea a travs de programas como Empleo Temporal y Opor-
tunidades) pero no se encuentran vinculados con las desigualdades que se generan por
tanto el sistema econmico, como por la propia poltica social (Rodrguez, :c::).
Lo que es muy importante de resaltar durante el perodo fue el cambio de discurso
que se suscit en el organismo encargado de evaluar la poltica social. Desde coxivai se
dio un reconocimiento de la necesidad de forjar la poltica social sobre la base de otorgar
derechos de ciudadana y se hizo una crtica al hecho de que la estrategia de proteccin
social descrita no contribua a su creacin. Por otro lado, el organismo reconoci que
para disminuir la pobreza en el pas se requera generar empleo de calidad y acceso a la
seguridad social.
Por ltimo es importante analizar el comportamiento de la pobreza en el pas. El pe-
rodo inicia con altos niveles de pobreza, que como se mencion anteriormente, ascen-
dan a ,,.; de la poblacin en el ao :ccc, de acuerdo con la medida ocial (Comit
Tcnico para la Medicin de la Pobreza, :cc:). En el transcurso del mismo se produjo
un cambio en la medicin ocial de la pobreza que hace que las cifras ociales no sean
comparables. Con la Medida Multidimensional de Pobreza que es la nueva medicin
ocial se han producido estadsticas para dos perodos :cc, :c:c y :c::. En :cc la
cifra ocial de pobres fue de ., de la poblacin. Para el :c:c la pobreza haba subido
a o.: y en el :c:: la pobreza fue calculada en ,.,. Si bien estas medidas deben de ser
tomadas con cuidado porque reejan una visin minimalista de la pobreza tal y como se
mencion arriba, ello implica que el perodo analizado naliz con ms de ,, millones
de personas cifra superior a la del inicio del perodo.
Si bien la mayora de los programas sociales contribuyeron a mejorar la situacin
de carencias en las coberturas bsicas de salud, educacin, servicios de la vivienda, la
pobreza por ingresos creci. Ello se debi a una reduccin del ingreso real de los hoga-
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res como consecuencia de una cada sostenida en el poder adquisitivo de los salarios,
la crisis econmica y del aumento del precio de los alimentos. Pero estos programas
han tenido muy poca inuencia en el fomento del empleo formal y la productividad
econmica, que son las nicas vas sostenibles para la disminucin de la pobreza en el
pas. Ello porque no han formado parte de estrategias ms generales de promocin del
empleo y el crecimiento econmico (coxivai, :c::).
ia ioirica sociai ix xixico a iiixciiios oii sixixio :c::-:c:
,
Como se mencion en la introduccin, el sexenio que inici en el :c:: lleg con un
discurso que haca un reconocimiento a los problemas del pas y a la necesidad de llevar
adelante reformas. Particularmente se plantea como un objetivo explcito disminuir la
pobreza y los niveles de desigualdad social a travs de construir una sociedad de dere-
chos que logre la inclusin de todos (Presidencia de la Repblica, :c::). Ese discurso
rompe claramente con la lgica neoliberal que haba dominado la poltica social hasta
ese momento. Sin embargo, vale la pena explorar hasta qu punto las acciones imple-
mentadas corresponden al discurso. Para ello a continuacin se analiza la lgica de
funcionamiento de los programas sociales.
La primera gran accin de poltica social lanzada casi inmediatamente de que tom
posesin el nuevo sexenio fue la Cruzada Nacional contra el Hambre. Este es un mega-
programa social que intenta englobar la accin de muchos de los programas previamen-
te existentes, incluyendo el programa Oportunidades, para constituirse como bandera
del sexenio. Su objetivo explcito es garantizar la alimentacin de las personas que viven
en pobreza extrema. A ese objetivo se suman tambin otros tantos: eliminar la desnutri-
cin infantil aguda; aumentar la produccin y el ingreso de los campesinos; minimizar
las prdidas pos-cosecha; y promover la participacin comunitaria. De acuerdo con el
programa se intenta lograr una estrategia integral para el combate a la pobreza extre-
ma (http://sinhambre.gob.mx/). Hasta el momento el programa ha operado a travs de
incorporar ms familias beneciarias al programa Oportunidades y de otorgar a otras
la tarjeta de Apoyo Alimentario Sin Hambre. En este ltimo caso se da apoyo a aque-
llos hogares que se encuentran en la misma situacin de los atendidos por el programa
Oportunidades pero que no pueden ser incorporados al mismo porque en sus localida-
des no existen servicios de salud y educacin.
Igualmente otra de sus intenciones es lograr un fortalecimiento al ingreso a travs de
fomentar polticas de empleo y fortalecer los programas de transferencias. Particular-
mente bajo este rubro se planea capacitacin, fomento a la economa solidaria, microcr-
dito productivo y apoyos productivos a grupos vulnerables como indgenas y mujeres.
Igualmente se prev apoyar la economa campesina para mejorar el acceso a los alimen-
tos. Esto se hace a travs de los programas que sacaiia tiene operando. En particular
se trata de unos programas entre los que se encuentra Procampo, que van a incidir en
,
Este artculo revisa el primer ao del sexenio
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los municipios donde opera la Cruzada Nacional. Igualmente se pretende fortalecer las
redes de abasto popular para mejorar el acceso a los alimentos as como generar cocinas
populares, cupones de alimentos y entrega de despensas (http://sinhambre.gob.mx/).
La promocin de la participacin comunitaria se realiza a travs de involucrar a la
sociedad civil, instancias acadmicas y a los propios beneciarios. Ello parece ms una
estrategia discursiva, pero en la prctica puede contribuir a la dispersin de las acciones
y a una falta de operatividad real del programa, dado que se involucran muchos actores
con distintas prioridades y niveles de compromiso. Por otra parte, el enfoque integral
que pretende el programa se justica en el hecho de que no solo se debe de tener acceso
a la disponibilidad alimentaria, sino que la misma se encuentra relacionada con otros
aspectos tales como la produccin y el acceso a los alimentos, el ingreso del hogar, el
acceso a los servicios de salud y las condiciones de vivienda. El planteamiento del pro-
grama es acertado, sin embargo, en la prctica se fomenta a travs de usar los mismos
programas ya existentes. Por ejemplo, se menciona en su objetivo : cero hambre en la
poblacin con pobreza extrema y carencia por acceso a la alimentacin que se requiere
dotar de servicios bsicos a la vivienda, entre otras cosas. Este objetivo va a cumplirse a
travs de los programas Empleo Temporal, ,x: Migrantes y Habitat, entre otros (http://
sinhambre.gob.mx/). Los anteriores son programas ya existentes que han tenido muy
baja cobertura e impacto. Esto se repite para todos los objetivos que se propone la Cruza-
da Nacional. De hecho, se incluyen ; programas federales que operan desde el pasado.
La estrategia opera a travs de un decreto presidencial que conform una Comisin
Ejecutiva para la Cruzada Nacional contra el Hambre presidida por la Secretara de
Desarrollo Social y que involucra a otras secretaras e instituciones federales relaciona-
das con la materia. Igualmente se pretende, bajo este decreto, incluir a los tres niveles
de gobierno en su operacin. Sin embargo toda su fuerza legal radica en el mandato
presidencial pero no en un mecanismo de institucionalizacin del acceso para todos
aquellos que se encuentren en la situacin para la que se cre el programa, lo que puede
comprobarse claramente si se analiza su cobertura.
El programa pretende alcanzar a ;. millones de personas (http://sinhambre.gob.
mx/) que viven en pobreza extrema e inseguridad alimentaria (segn las mediciones de
coxivai), tanto en zonas urbanas como rurales. Pero las personas slo podrn tener
acceso si residen en uno de los cc municipios del pas donde la cruzada va a operar. El
perl de los municipios seleccionados es tanto urbano como rural, por lo que no hay un
sesgo formal en trminos de cobertura hacia reas rurales como en programas anterio-
res. El criterio de seleccin consisti en considerar aquellos municipios que concentran
el mayor nmero de pobres, sin embargo no necesariamente son los municipios con
mayor intensidad de la pobreza en el pas. Por lo que otra vez, el programa podra estar
dejando fuera a los ms pobres, tal y como se le critic en su momento al programa
Oportunidades. Ello porque, una vez ms, no se constituye como una estrategia univer-
sal para todas las personas que se hallen en situacin de carencia alimentaria sino que se
requiere residir en las localidades seleccionadas para beneciarse del programa. De he-
cho, si se compara la cobertura de la Cruzada Nacional con la poblacin en pobreza ex-
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trema en el :c::, o con la poblacin que presenta rezago alimentario, encontramos que
esta resulta mucho menor. La poblacin en pobreza extrema de acuerdo con coxivai
son ,. millones de personas. La poblacin con carencia por acceso a la alimentacin son
:;. millones de personas (www.coneval.gob.mx).
Como puede apreciarse, la Cruzada Nacional es un programa complejo que pretende
integrar acciones de los tres niveles de gobierno y la sociedad civil as como de muchos
de los programas sociales existentes, para concentrarse en las localidades que han sido
seleccionadas, de modo que se complementen esfuerzos para mejorar la situacin de
vida de esas personas. La vinculacin con otros esfuerzos parece loable, y una mejor
estrategia que tener nicamente el programa Oportunidades, particularmente si se vin-
cula al fortalecimiento de los ingresos de los hogares y a un desarrollo de la economa
campesina. No obstante, resulta un programa cuya operacin puede resultar compleja y
dudosa dado que en la prctica el cumplimiento de los objetivos planteados se pretende
realizar a travs de los programas ya existentes, como se mencion anteriormente. Ello
implica que no se est simplicando y organizando la operacin de la poltica social en
Mxico, critica que ya se haba hecho a la cantidad excesiva de programas con pocos
resultados (coxivai, :cc), o adecundola a la realidad encontrada; sino que simple-
mente ahora todos se toman formalmente como parte de la Cruzada. Esto complica
totalmente la operacin de la misma, y hace correr el riesgo de dejar la estrategia integral
slo en el discurso, pero con poca operatividad real. Igualmente es importante sealar
que si bien el programa no tiene un sesgo en su cobertura en trminos de localidades
rurales o urbanas, porque las intenta cubrir por igual; si lo tiene en la prctica por la
manera en que va a operar. Es decir, el discurso de integralidad del programa que tiene
como un objetivo fundamental fortalecer el ingreso de los hogares a travs de polticas
de empleo y de programas de transferencias opera en la prctica con programas que han
sido implementados tradicionalmente en reas rurales, tales como el Programa de Em-
pleo Temporal, o se reere a nuevas iniciativas como el fortalecimiento de la economa
campesina. Sin embargo no se ve claramente una innovacin respecto a cmo se podr
incorporar a la poblacin pobre urbana a la actividad econmica con un carcter ms
permanente. Es decir, no hay programas de empleo urbano por lo que la Cruzada Na-
cional sigue funcionando como un paliativo pero no como una solucin de largo plazo
a la pobreza extrema.
Aunado a este mega-programa existen programas ms operados por sioisoi que
constituyen el grueso de la poltica social del sexenio (:c::-:c:) hasta el momento. En
primer lugar se encuentra el Programa de Atencin a Jornaleros Agrcolas (ia;a). Su
objetivo es reducir la vulnerabilidad de los jornaleros agrcolas a travs de apoyos para la
proteccin social en materia de alimentacin, educacin, derechos humanos y servicios
bsicos (http://www.sedesol.gob.mx/es/SEDESOL/Atencion_a_Jornaleros_Agricolas).
Opera con cobertura nacional en aquellos lugares con alta presencia de jornaleros agr-
colas, que han sido denominados Regiones de Atencin Jornalera. Se brindan tres tipos
de apoyos a los jornaleros. Apoyos alimentarios hasta por c pesos mensuales para
nios y nias menores de : aos miembros de familias de jornaleros. Igualmente se
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brinda un estmulo econmico adicional para que los menores permanezcan en la es-
cuela. Este apoyo se extiende hasta la edad de : aos, y vara desde :: hasta ,o, pesos
mensuales de acuerdo con el nivel de escolaridad y el gnero, siendo mayor el apoyo
para las nias. Por ltimo, existe un apoyo econmico de cc pesos al arribo a una zona
de trabajo. Se podr ser acreedor de este apoyo hasta , veces al ao. Este programa, al
igual que el programa Oportunidades preere que el apoyo econmico sea cobrado por
mujeres. Paralelamente se brinda como parte del programa apoyos de alojamiento tem-
poral, alimentacin y orientacin e informacin en temas de derechos humanos, hbitos
saludables, entre otros. El programa establece como cobertura a toda la poblacin jorna-
lera agrcola sin embargo menciona en las Reglas de Operacin que se le dar atencin
preferente a aquella que forme parte de los aproximadamente ; millones que atender la
Cruzada Nacional contra el Hambre. El programa resulta un apoyo para esta poblacin
con alta vulnerabilidad social, pero no incide en cambiar radicalmente su situacin al no
brindarle seguridad laboral y condiciones de acceso a la seguridad social.
El programa de Desarrollo de Zonas Prioritarias (iozi) es un programa para cons-
truir infraestructura bsica y servicios bsicos en la vivienda en aquellos municipios de
alta y muy alta marginacin que conforman las Zonas de Atencin Prioritaria (http://
www.sedesol.gob.mx/es/SEDESOL/Programa_para_el_Desarrollo_de_Zonas_Priori-
tarias_PDZP). De este modo queda como un programa altamente focalizado a zonas
de gran marginacin.
El Programa de Empleo Temporal (iir) fue uno de los primeros programas de trans-
ferencias condicionadas que existieron en el pas y que sigue funcionando hasta la fecha.
Opera sobre la base de brindar apoyos temporales a la poblacin mayor de :o aos en
municipios de muy alta, alta y media marginacin o aquellos clasicados como con alta
prdida de empleo. El programa otorga apoyos econmicos directos a los beneciarios
sobre la base de que estos presenten un proyecto social de impacto comunitario en ru-
bros tales como salud, mejoramiento de infraestructura, o ambientales, de educacin
ciudadana o alimentacin. Los apoyos que se otorgan es el equivalente al ,, de un
salario mnimo hasta por un mximo de : jornales diarios y :,: jornales por ao. Igual-
mente se otorgan recursos para la ejecucin de los proyectos (http://www.sedesol.gob.
mx/es/SEDESOL/Empleo_Temporal_PET). La obtencin de la transferencia se condi-
ciona a contar con un proyecto, lo que implica que la poblacin ms pobre puede verse
limitada para acceder al programa por no poder cumplir con esta condicin. Igualmen-
te los apoyos son sumamente limitados en tanto asumen que el desempleo es temporal,
cuanto realmente en los municipios de estas caractersticas es una cuestin crnica. Lo
nico que se brinda es el salario pero ningn tipo de prestaciones o derechos, por lo
que no es un programa que resuelva la insercin laboral de la poblacin beneciada en
el largo plazo.
El programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras (iii) funcio-
na sobre la base de otorgar un apoyo econmico a aquellas madres con hijos menores
a cuatro aos o hasta seis aos de edad, en caso de tratarse de nios discapacitados,
con la condicin de que la madre trabaja, busca empleo o estudia y se sus ingresos se
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encuentran por debajo de la lnea de bienestar y no tiene acceso a la seguridad social.
Tambin se cubre a padres solos cuando estos trabajan y son los principales cuidadores.
El apoyo cubre el monto de los servicios de cuidado por hasta ,c pesos para la mayora
de los nios y llega hasta :;cc pesos mensuales en caso de que el nio presente alguna
discapacidad. Se espera que dicha cantidad sea complementada por parte de los padres
con una cuota de corresponsabilidad. Igualmente el programa brinda apoyos para aque-
llas personas u organizaciones que tengan o estn interesadas en establecer servicios
de cuidado infantil. En ese caso el apoyo es de ,c mil pesos e implica que la persona
reciba capacitacin y se certique en el cuidado infantil (http://www.sedesol.gob.mx/es/
SEDESOL/Programa_estancias_infantiles). El programa resulta un apoyo importante
para las madres con hijos menores que no cuentan con el apoyo de la seguridad social
pero solamente funciona para aquellas que se encuentran debajo de la lnea de pobreza.
El programa de estancias infantiles que operaba anteriormente cubra hasta la poblacin
cuyo ingreso del hogar alcanzaba los seis salarios mnimos, por lo que en este caso se
aprecia una reduccin de la cobertura. El mismo no se constituye en un derecho para
las mujeres porque ellas deben de probar que se cumplen con una serie de requisitos
para poder acceder al programa y no existe hasta el momento garanta alguna de que el
mismo contine operando, debido a que no se ha realizado al respecto ninguna modi-
cacin legal.
Otro programa es el ,x:Para Migrantes. Consiste en apoyar con recursos econmicos
aquellas iniciativas de las comunidades de migrantes que estn interesadas en invertir
en su localidad de origen. Por cada peso que aporte el migrante, los gobiernos federal,
estatal y municipal aportarn , pesos. La inversin puede ser destinada a obras de in-
fraestructura, desarrollo social comunitario y a proyectos productivos que contribuyan a
la generacin de ingreso y empleo para la comunidad beneciaria (http://www.sedesol.
gob.mx/es/SEDESOL/Programa_,x:_para_Migrantes). Este programa contribuye al
desarrollo de las comunidades, pero lo hace de manera selectiva dado que depende de la
iniciativa de los migrantes de dicha comunidad para poder operar.
El Programa Opciones Productivas (ioi) tiene el objetivo de apoyar el desarrollo de
proyectos productivos que sean sustentables en trminos econmicos y ambientales para
mejorar los ingresos de la poblacin objetivo, que es aquella cuyos ingresos se encuen-
tren por debajo de la lnea de bienestar y habiten en las zonas de cobertura del progra-
ma. El programa operar en las Zonas de Atencin Prioritaria Rurales, municipios ind-
genas, localidades de alta y muy alta marginacin ubicadas en municipios con poblacin
menor a :, mil habitantes, y los municipios incluidos en la Cruzada Nacional contra el
Hambre; teniendo prioridad estos ltimos (http://www.sedesol.gob.mx/es/SEDESOL/
Opciones_Productivas). El programa est concebido mayormente para la poblacin ru-
ral. Para ser beneciario del programa se requiere que las personas cuenten con un
proyecto. El mismo deber pre-registrarse por internet por lo que se requiere acceso al
mismo y conocimientos mnimos para poder cumplir con este requisito. Probar que se
cuenta con un mercado potencial y que el proyecto ha sido incubado previamente en
una incubadora de proyectos, entre otros numerosos requisitos. Igualmente se requiere
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contar con un porcentaje del monto solicitado a sioisoi que tendr que ser aportado
por los beneciarios. El porcentaje que se requiere vara de acuerdo con el gnero de los
beneciarios. Para las personas en pobreza extrema puede resultar muy difcil poder
cumplir con todos los requisitos para poder acceder al apoyo del programa.
El Seguro de Vida para Jefas de Familia es un programa que brinda una pensin a los
hijos hasta los : aos de edad, en caso del fallecimiento de la jefa de hogar. Para ello la
jefa de hogar debe de registrarse en el programa si cumple con alguno de los siguientes
requisitos: tener ingresos inferiores a la lnea de bienestar, o rezago educativo, o carencia
en el acceso a la seguridad social, o la salud, carencia de espacios bsicos, o servicios
bsicos de la vivienda, o carencia por acceso a la alimentacin. Es decir, se reere a la
poblacin vulnerable denida en trminos de coxivai que agrupa a aquella poblacin
pobre y a aquella que no es considerada pobre ocialmente, pero se considera cercana a
la pobreza. Los hijos en caso del fallecimiento de la madre tendrn acceso a una pensin
que va desde los ,cc pesos para nios menores de , aos hasta :ccc pesos para aquellos
que se encuentren estudiando en la educacin superior (http://www.sedesol.gob.mx/es/
SEDESOL/Seguro_de_Vida_para_Jefas_de_Familia). Aunque el programa se presenta
como una ampliacin del sistema de Seguridad Social, en realidad no lo es, ya que no
se trata de un derecho social generalizado a todos los hijos que queden hurfanos. Para
tener acceso a la pensin se requiere que la madre se hubiera pre- registrado en el progra-
ma y que se cumpla con las condiciones anteriormente descritas. Aunque la poblacin
beneciaria es toda la poblacin residente en el territorio nacional que cumpla con esas
caractersticas las reglas de operacin del programa aclaran que tendrn prioridad la
poblacin objetivo de la Cruzada Nacional contra el Hambre.
El programa Pensin para adultos mayores opera sobre la base de proporcionar una
pensin para los adultos mayores de o, aos en todo el pas. Para ser elegible debern
acreditar que no cuentan con una pensin mayor a :,c,: pesos mensuales proveniente de
la seguridad social. Los beneciarios del programa se harn acreedores de una pensin
correspondiente a ,c pesos mensuales y un pago nico en caso de fallecimiento para
que los familiares puedan correr con esos gastos. Igualmente el programa provee de un
apoyo por nica vez destinado a lo que el programa llama inclusin nanciera, que im-
plica la apertura de una cuenta bancaria para que los adultos mayores puedan recibir su
pensin por esa va y apoya en el acceso a servicios de proteccin social tales como el Se-
guro Popular. (http://www.sedesol.gob.mx/es/SEDESOL/Pension_para_adultos_ma-
yores). La cantidad ministrada como pensin resulta extremadamente baja y correspon-
de aproximadamente a la mitad de la lnea de bienestar, que es la cantidad mnima de
dinero que se requiere, de acuerdo con criterios ociales, para vivir en Mxico. No hay
justicacin alguna de por qu esa es la cantidad que se va a entregar a esta poblacin.
Un cambio muy importante fue la aprobacin por el Congreso, ocurridos a nales
del :c:,, a peticin de una iniciativa presidencial, del dictamen que modica los art-
culos , ;, y ::, de la Constitucin en materia de seguridad social para elevar a rango
constitucional la pensin universal para adultos mayores y el seguro de desempleo. De
este modo se establece el derecho para los adultos mayores de recibir una pensin para
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apoyar sus gastos de manutencin durante la vejez. Igualmente se modic la Ley del
Seguro Social para que comprenda seguros de cesanta en edad avanzada y de des-
empleo. De este modo el programa social anteriormente descrito de pensin para los
adultos mayores de o,, que comenz a operar porque reciba recursos del presupuesto
ao con ao, pero que no estaba asociado a un derecho, se modica para formar parte
de la seguridad social como un derecho de toda la poblacin. En particular esta pensin
se concibe para aquellos adultos mayores que no reciban pensin de la seguridad social
contributiva. En el discurso para presentar la iniciativa ante el congreso se deende
que la focalizacin y pruebas de ingreso rgidas tienen consecuencias negativas y que
los esquemas de proteccin social de carcter universal tienen claras ventajas sobre los
programas focalizados.
coxciusioxis
La pregunta que se intenta responder en el artculo es si la estrategia de poltica social
planteada en el actual sexenio constituye un cambio radical respecto a la estrategia de
poltica del perodo anterior (:ccc-:c::) y constituye por tanto un modelo diferente al
neo-liberal. Como se discuti al principio, bajo la perspectiva neoliberal se restringie-
ron los derechos a las polticas de seguridad social y se busc concentrar las acciones
solamente en programas focalizados a los ms pobres. En cambio, las estrategias pos-
neoliberales aplicadas en varios pases latinoamericanos, sin constituirse del todo en un
nuevo modelo, muestran diferencias importantes respecto a la ortodoxia del modelo
anterior. Se basan en darle centralidad al tema social y no verlo como algo secundario
en relacin con el comportamiento del sistema econmico. De este modo, la poltica
social no se limita a un rol compensador sino que intenta la realizacin de una ciudada-
na efectiva a travs de tener su basamento en la construccin de derechos sociales. Para
lograr este objetivo, las polticas sociales tienden a buscar un enfoque universal, pero eso
no excluye la aplicacin de polticas focalizadas.
En el perodo :ccc-:c:: se dieron importantes cambios en materia de poltica social
particularmente se incrementaron el nmero de programas y la cobertura de los mis-
mos, pero predomin un enfoque focalizador y asistencial, por lo que no hubo avances
importantes en materia de ampliacin de derechos sociales. Tan es as que en la Ley Ge-
neral de Desarrollo Social, la obtencin de los derechos sociales se ve condicionada a que
exista un programa cuya normatividad contemple la situacin particular de la persona,
consolidndose de este modo la asistencia social para los pobres en lugar de derechos.
De este modo, entre el :ccc y el :c:: se gener un sistema de proteccin social paralelo
a la seguridad social que no se constituye en un derecho y con benecios inferiores a los
brindados por la seguridad social. Se concret, entonces, una provisin dual: la seguri-
dad social y la proteccin social; que se diferencian tanto en el tipo de prestaciones in-
cluidas como en la calidad de los servicios. A pesar de la ampliacin de la poltica social,
no se resolvi la exclusin de la mayor parte de los mexicanos de sus derechos sociales.
Por tanto fue un perodo en el que se reprodujo la estrategia neoliberal.
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La estrategia de proteccin social implementada fue ms efectiva en mejorar la situa-
cin de carencias en la cobertura en salud, educacin, vivienda y servicios bsicos, pero
en el perodo :ccc-:c:: se dio un incremento importante de la pobreza por ingresos
debido a la falta de estrategias de promocin de empleo y crecimiento econmico. Sien-
do este ltimo el punto fundamental que explica la pobreza en el pas.
Sin embargo como consecuencia de lo anterior se apreci un nuevo discurso en el
coxivai, organismo encargado de evaluar la poltica social. Discurso que contrast
marcadamente con el discurso de la Secretara de Desarrollo Social, organismo guber-
namental encargado de disear e implementar la poltica social. El discurso de coxivai
estuvo orientado hacia la necesidad de construir la poltica social sobre la base de los de-
rechos de ciudadana. Igualmente el organismo reconoci que para disminuir la pobreza
se requera generar empleos de calidad y acceso a la seguridad social. Ambos componen-
tes estn mucho ms orientados a una estrategia pos-neoliberal. Es precisamente este
cambio de discurso lo que hace preguntar si se han observado cambios en el enfoque y
planteamiento inicial de poltica social del sexenio que comenz a partir del :c::.
La primera parte de la respuesta es que se observan cambios claros en el discurso
ocial desde el poder ejecutivo. El discurso del sexenio prista (:c::-:c:) plante la
ampliacin y aplicacin ecaz de los derechos sociales para lograr la inclusin de todos
los mexicanos. Para ello las medidas concretas que se plantean son crear una seguridad
social universal que incorpore acceso universal a los servicios de salud, pensin para los
adultos mayores de o, aos, seguro de desempleo y seguro de vida para jefas de familia.
Igualmente contempla un sistema nacional de programas de combate a la pobreza.
Si bien todava puede resultar temprano para analizar la poltica social de este sexe-
nio, ya que este documento por cuestiones temporales slo puede analizar su primer
ao, se considera que ya es posible apreciar el enfoque que la misma ha ido tomando.
Al analizar en la prctica las estrategias implementadas se encuentra una mezcla entre
polticas sociales tradicionales y estrategias ms cercanas al pos-neoliberalismo.
Por un lado, se aprecia que el discurso poltico general muestra una mayor centrali-
dad del tema social que en sexenios pasados, siendo la disminucin de la desigualdad
social y la pobreza cuestiones centrales. Ya no se ve como el objetivo central el tema
del funcionamiento y estabilidad de la economa, que en otros sexenios fue la mxima
que guiaba la accin gubernamental. Por tanto, el sistema econmico ya no se establece
como una prioridad en s mismo, sino queda supeditado al tema social.
Respecto a la medicin de la pobreza se encuentra que no se establece una discusin
o revisin respecto a la validez de la medicin ocial y de qu tanto reeja la realidad de
la pobreza en el pas. Por tanto, no hay cambios sobre lo que ocialmente va a ser con-
siderado pobreza en el caso de Mxico. Igualmente se encuentra que las transferencias
monetarias establecidas en los diversos programas no guardan relacin con lo estipulado
en la lnea de bienestar. Es decir se usa el criterio de pobreza solamente para seleccionar
la poblacin beneciaria pero luego la transferencia no tiene el objetivo de situar a la
poblacin beneciaria por encima de la lnea de bienestar.
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Como parte del planteamiento general del sexenio prista en trminos de poltica
social se encuentra la creacin de un sistema nacional de programas de combate a la po-
breza. El mismo se ha comenzado a implementar ya bajo la estrategia de la Cruzada Na-
cional contra el Hambre. Esta estrategia si bien tiene como objetivo disminuir el rezago
alimentario en la poblacin se presenta vinculada con el resto de los programas sociales
para incidir de manera integral en mejorar las condiciones de la poblacin beneciaria.
Si bien el planteamiento es innovador para el caso de Mxico, dado que antes nunca se
haban vinculado los distintos programas sociales, y es posible esperar que debido a lo
anterior los resultados sean mejores; el mismo guarda muchas de las caractersticas del
planteamiento de poltica social del pasado. En primer lugar, se trata de un programa
altamente focalizado, lo cual es positivo dado que pretende incidir en la poblacin ms
pobre, aunque no necesariamente la focalizacin escogida lo logra del todo, como se
discuti anteriormente. De hecho se aprecia que, una vez ms, los programas contra la
pobreza no apoyan a toda la poblacin en pobreza en el pas, ni siquiera a toda la po-
blacin en pobreza extrema, por lo que no son programas universales para los pobres.
Ni siquiera cumplen a cabalidad su objetivo, como en el caso de la Cruzada Nacional
porque la poblacin por carencia con acceso a la alimentacin asciende a :; millones,
de acuerdo con las cifras de coxivai, cuando el programa slo cubre ; millones. Por
otro lado, se encuentra que no se ha producido una simplicacin en la complejidad
de la poltica social, para vericar duplicidades o programas de baja ecacia, sino que
simplemente la gran mayora de los programas existentes se suman automticamente a
la Cruzada Nacional.
Igualmente se encuentra que la gran mayora de los programas incluidos dentro de la
Cruzada Nacional tienen un marcado sesgo rural, a pesar de que supuestamente la es-
trategia atiende por igual municipios rurales y urbanos. Hay muy pocos programas que
fortalezcan el ingreso de los hogares urbanos y no hay programas especcos para lograr
la incorporacin de la poblacin urbana al mercado laboral. Por tanto, no se encuentra
un cambio radical respecto al fortalecimiento de estrategias de ingreso, que es uno de
los principales problemas de la pobreza en el pas sealados por el coxivai.
Respecto al logro de la seguridad social universal se han dado pasos importantes tales
como el establecimiento de la pensin universal para adultos mayores, con lo cual todos
los adultos mayores de o, aos en el pas podran contar con un ingreso econmico, sin
embargo, habra que valorar si el monto distribuido para este n resulta adecuado para
realmente sacar de la pobreza a este grupo social. Igualmente se dio un paso importante
en la creacin del seguro de desempleo para la poblacin ocupada en el sector formal
de la economa. Benecio que hasta ese momento no exista en el pas. Pero se trata
solamente de una cobertura para el sector formal, dejando fuera a toda la Poblacin
econmicamente activa que vive del sector informal. En trminos del seguro de vida
para madres jefas de familia, si bien es un gran avance porque es algo que no exista
previamente, se beneciarn solamente a aquellos hogares en pobreza y vulnerabilidad,
por lo que se est muy lejos de lograr la universalidad. Adems de que no se encuentra
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contemplado en ley como derecho, por lo que por lo pronto acta simplemente como
un programa social que puede desaparecer en cualquier momento.
Si bien se han dado pasos importantes hacia el establecimiento de derechos sociales,
se est muy lejos de alcanzar la universalidad de los mismos. Hasta el momento lo que
ms ha cambiado es el discurso pero en la prctica se sigue manteniendo un sistema de
provisin dual. Por un lado estn los programas de proteccin social que en general fun-
cionan como un paliativo pero no con soluciones a largo plazo para superar la pobreza
y algunos cambios, todava pequeos, en torno a la ampliacin de derechos sociales.
No obstante, hay que resaltar que se han estado realizando reformas en otros secto-
res, mismas que todava se encuentran en proceso de implementacin. stas podran
potencialmente incidir en cambiar algunas condiciones generales de la economa, o de
otros sectores sociales tales como la educacin y tener un efecto en la redistribucin de
recursos sociales. Pero sus resultados estn todava por ser medidos.
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xar\a iooicuiz cxiz
Profesora e investigadora en la Divisin de Ciencias Sociales y Humanidades, de la
Universidad de Guanajuato, Campus Len. Doctora en Sociologa por la Universidad
de Essex en el Reino Unido (:cc). Maestra en Estudios Urbanos y Ambientales por El
Colegio de Mxico, Licenciada en Sociologa. Correo electrnico: katyarogz@ugto.mx