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A NOVA LEI DE SEGURANA NACIONAL (*)

Heleno Cludio Fragoso

I

1. Em 14 de dezembro de 1983 foi sancionada a Lei n. 7.170, que vem
alterar substancialmente a filosofia das leis de segurana nacional que estiveram em vigor
entre ns desde 1967. No Congresso a lei foi aprovada rapidamente, pelo voto das
lideranas, sem maiores discrepncias e sem debates que contribussem para aperfeioar o
projeto do Governo, retirando-lhe graves defeitos.

2. A nova lei de segurana fruto de enorme campanha movida contra a
lei anterior, na qual se empenharam os partidos de oposio e inmeras entidades, com
intensa mobilizao popular. Tornou-se clara a idia de que a redemocratizao do pas
era incompatvel com a lei em vigor, sendo evidentemente insincero o Governo que falava
em abertura democrtica e mantinha a lei infame e tirnica. A Ordem dos Advogados do
Brasil destacou-se nessa campanha, pronunciando-se repetidamente sobre a matria, com
crticas contundentes, desde os tempos do Decreto-Lei n. 898.
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3. Nos ltimos tempos, a lei de segurana vinha sendo aplicada pela
Justia Militar de forma draconiana, com observao estrita da doutrina da segurana
nacional, o que possibilitava a perseguio de pessoas que se manifestavam contra o
Governo, por fatos que nada tinham a ver com a segurana do Estado.
2
A substituio da
lei de segurana havia se tornado inadivel.

II

4. A caracterstica mais saliente e significativa da nova lei a do
abandono da doutrina da segurana nacional. Essa doutrina, profundamente
antidemocrtica, foi introduzida na lei de segurana pelo Decreto-Lei n. 314, de 13 de
maro de 1967. De acordo com essa doutrina, objeto de proteo jurdica passam a ser
certos objetivos nacionais permanentes, entre os quais se incluem a paz pblica e a
prosperidade nacional, elementos que levam a confundir a criminalidade comum com a
criminalidade poltica. A Ordem dos Advogados do Brasil entendeu que a doutrina da
segurana nacional ainda subsiste na nova lei, mas os argumentos apresentados no
convencem. Afirmou-se, por exemplo, que a manuteno da jurisdio militar para o
processo e julgamento desses delitos deriva da doutrina da segurana nacional. Embora se
possa dizer que a Justia Militar passou a julgar todos esses delitos em funo da idia de
guerra interna, convm observar que as limitaes da justia ordinria para julgamento
de crimes polticos tm acompanhado invariavelmente situaes de perturbao poltica
intensa e estados de emergncia.
3
A nossa antiga lei de segurana (Lei n. 1.802, de 5 de
janeiro de 1953) tambm previa a competncia da Justia Militar para julgamento dos

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Fizemos dois trabalhos sobre a lei de segurana, adotados pelo Conselho Federal da OAB como pronunciamento
oficial. Cf. HELENO C. FRAGOSO, Lei de segurana nacional. Uma experincia antidemocrtica, Porto Alegre,
Srgio Antnio Fabris, 1980; Id., "Sobre a lei de segurana nacional", Revista de Direito Penal, n. 30 (1980).
2
Cf. HELENO C. FRAGOSO, Advocacia da Liberdade, Rio de Janeiro, Forense, 1984, p. 226 e seguintes.
3
"States of Emergency. Their impact on human rights", Genebra, International Commission of Jurists. 1983, 434.
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crimes contra a segurana externa, e nada tinha a ver com a doutrina da segurana
nacional. A verdade que a competncia da Justia Militar para o julgamento dos crimes
contra a segurana interna foi introduzida em nosso direito com o Ato Institucional n. 2
(art. 8.), em 27 de outubro de 1965, como reao ao comportamento dos tribunais civis,
notadamente o Supremo Tribunal Federal, no julgamento de pessoas acusadas de crimes
polticos. O fato constituiu fenmeno comum nos movimentos polticos, que procuram
introduzir severidade na pretenso punitiva revolucionria.
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5. Tambm se alegou que a doutrina da segurana nacional subsistia na
priso cautelar, que a nova lei mantm. A priso cautelar, no entanto, nada tem a ver com
a doutrina, aparecendo no antigo Cdigo de Justia Militar, de 1938 (art. 132), que passou
a ser aplicado aos crimes polticos desde que se adotou a jurisdio militar.

6. Afirmou-se, igualmente, que a definio vaga de certos delitos, que
aparece na nova lei, um sinal de que a doutrina da segurana nacional subsiste. Todavia,
as definies vagas em matria de crimes polticos tm sido uma constante na histria do
direito penal, remontando ao direito romano.
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7. A nosso ver, est bem claro o abandono da doutrina da segurana
nacional desde a epgrafe da lei. E, muito particularmente, pela supresso do conceito de
segurana nacional, que constava de todas as leis desde 1967, e sua substituio pela
expressa referncia a bens-interesses polticos como objeto da tutela jurdica.

III

8. A nova lei aparece com epgrafe onde se diz: "Define os crimes contra
a segurana nacional, a ordem poltica e social, estabelece seu processo e julgamento." As
leis anteriores limitavam-se referncia a "segurana nacional", pois, em face da doutrina
que adotavam, essa expresso compreendia toda espcie de ofensa segurana do Estado.
A nova lei emprega a expresso "segurana nacional" ao lado de "ordem poltica e
social". Na lei no h, em princpio, palavras inteis, e por isso o intrprete deve entender
que "segurana nacional" coisa diversa de "ordem poltica e social".

9. A nova lei restringiu o conceito de segurana nacional, de acordo com
a tendncia mais liberal e democrtica. Segurana Na,cional o que se refere nao
como um todo, e diz respeito prpria existncia do Estado e sua independncia e
soberania. Trata-se de segurana nacional, ou seja, da nao. Ela no se confunde com a
segurana do governo ou da ordem poltica e social, que coisa bem diversa. Esse
conceito de segurana nacional o que prevalece no direito internacional. Quando o Pacto
de Direitos Civis e Polticos permite a derrogao da garantia de direitos humanos, por
motivos de segurana nacional (arts. 12 a 14, 19, 21 e 22), essa expresso significa apenas
a garantia de bens relativos a toda a nao, com excluso de atentados ao governo. Nesse
sentido so os chamados "Princpios de Siracusa", aprovados em reunio de peritos
convocada pela Comisso Internacional de Juristas e pela Associao Internacional de
Direito Penal, celebrada na cidade de Siracusa, na Itlia, em abril/maio de 1984, para o
estudo das derrogaes e limitaes previstas pelo Pacto de Direitos Civis e Polticos.
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4
Cf. HELENO C. FRAGOSO, Advocacia da Liberdade, cit., 2.
5
Veja-se a definio de ULPIANO para o crime de lesa-majestade, contida no Digesto (48.4.1, 1.).
6
O autor participou dessa reunio. Veja-se o excelente relatrio do prof. BERT B. LOCKWOOD JR., JANET FINN
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10. Ordem poltica a estrutura poltica do Estado, na forma em que a
Constituio a estabelece. Ordem social o regime social e econmico que o sistema
poltico estabelecido institui e tutela. ordem poltica e social refere-se o que se tem
chamado de segurana interna.

11. O art. 1. da lei esclarece: "Esta lei prev os crimes que lesam ou
expem a perigo de leso: I - a integridade territorial e a soberania nacional; II - o regime
representativo e democrtico, a Federao e o Estado de Direito; III - a pessoa dos chefes
dos Poderes da Unio." Criticando o projeto de que resultou o texto definitivo da lei, em
parecer aprovado pelo Instituto dos Advogados Brasileiros, sugerimos que esse art. 1.
tivesse a seguinte redao: "Esta lei prev crimes que lesam ou expem a perigo: I - a
existncia, a integridade, a unidade e a independncia do Estado; II a ordem poltica e
social, o regime democrtico e o Estado de Direito". Desta forma se teria melhor
especificado a objetividade jurdica desses crimes, indicando, com maior preciso, o
mbito da segurana externa e, com mais propriedade, os bens que importa preservar, no
mbito da segurana interna.

12. A referncia proteo dos chefes dos Poderes imprpria. Ela j
est compreendida na tutela jurdica da ordem poltica vigente e sempre se entendeu que
os atentados aos governantes (quando praticados por motivos polticos) atingem a
segurana interna. O que esta lei visa proteger no a pessoa dos chefes dos Poderes da
Unio, mas sim a segurana do Estado. A pessoa de tais chefes protegida por outras leis
penais. O que aqui se contempla a ofensa aos interesses da segurana interna, atravs do
atentado ou da ofensa realizados com propsito poltico-subversivo. Isso significa que a
pessoa dos chefes dos Poderes, no mbito de uma lei dessa natureza, protegida de forma
secundria ou reflexa.

IV

13. O art. 2. da lei estabelece que devem levar-se em conta, na aplicao
da lei, a motivao e os objetivos do agente e a leso, real ou potencial, aos bens jurdicos
anteriormente mencionados, sempre que o fato esteja tambm previsto em outras leis
penais. Isso significa que nos crimes polticos prprios (em que a ao, por sua natureza,
se dirige a atentar contra a segurana do Estado), o fim de agir (motivao poltica)
elementar ao dolo. Nos crimes polticos imprprios (crimes comuns cometidos com
propsito poltico) a aplicao desta lei depende de indagao sobre os motivos (que
devem ser polticos) e os objetivos (que devem ser subversivos). E depende tambm da
existncia de leso, real ou potencial, aos bens jurdicos que a lei tutela.

14. As novas disposies so da maior importncia. A caracterstica
fundamental de uma lei democrtica para punir os crimes contra a segurana do Estado ,
precisamente, a da previso do fim de agir e da existncia de leso, real ou potencial, aos
bens jurdicos que ela protege. Deve-se dizer que a antiga jurisprudncia do Superior
Tribunal Militar, abandonada nos ltimos tempos, pronunciava-se sempre no sentido de
exigir esses requisitos, como elementos dos crimes contra a segurana do Estado.


e GRACE JUBINSKY, "Derogation and Limitation Provisions in the International Covenant on Civil and Political
Rights", p. 49 e seguintes (mimeo.).
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V

15. Na Parte Geral da nova lei aparece, ainda, uma disposio importante,
sobre suspenso condicional da pena (art. 5.), agora permitida expressamente. No regime
da lei anterior, a questo era largamente controvertida, embora o Supremo Tribunal
Federal houvesse concedido a medida, no caso de um deputado condenado com base na
lei de segurana. O Superior Tribunal Militar, no entanto, na linha de rigor que o
caracteriza nos ltimos tempos, vinha recusando a suspenso condicional, sob argumento
de que a deciso do Supremo era um caso isolado. No Tribunal Militar havia, no entanto,
vrios importantes votos vencidos. A questo agora, com a nova lei, est encerrada.

16. Defeitos graves, porm, encontramos tambm na Parte Geral da lei. O
art. 6., que prev causas de extino da punibilidade, dificilmente se compreende, pois o
que est ali previsto j se encontra no CP Militar (art. 123). A disposio , portanto,
absolutamente intil, e deveria ter sido suprimida.

17. Outro defeito, este muito mais grave, o que aparece no art. 7., onde
se prev a subsidiariedade do CP Militar, e no do CP comum. A legislao penal militar
especial e se destina, basicamente, a militares, para preservar as instituies militares, a
ordem, a disciplina e a hierarquia das foras armadas. simplesmente um absurdo aplicar
essa legislao a civis, a menos que atentem contra os valores que o direito penal militar
visa preservar. A lei que define crimes contra a segurana do Estado direito penal
complementar e a ele se aplicam, subsidiariamente, as disposies do direito penal
fundamental, que o contido no CP comum.

18. No regime do Decreto-Lei n. 898, a matria foi intensamente
debatida pelos tribunais, no silncio da lei, tendo o Supremo Tribunal Federal se
pronunciado corretamente, no sentido da subsidiariedade do CP comum (RTJ 76/682). A
Lei n. 6.620, no entanto, reagindo contra a jurisprudncia do Supremo Tribunal, disps
expressamente que a subsidiariedade seria do CP militar. A nova lei manteve essa
orientao lamentvel. verdade que a conseqncia mais grave da soluo adotada foi
evitada, consignando-se na lei que a imputabilidade comea aos 18 anos (art. 7.,
pargrafo nico). Essa disposio foi uma das poucas introduzidas pelo Congresso, e veio
evitar que a imputabilidade, nos crimes contra a segurana do Estado, comeasse nos 16
anos.

VI

19. Na Parte Especial da lei aparecem tambm defeitos graves. Tomemos,
por exemplo, o art. 15, que define o crime de sabotagem, julgando que a expresso
"praticar sabotagem" define com nitidez uma conduta delituosa. Uma das crticas mais
constantes que se tem feito s leis de segurana que estiveram em vigor desde 1967 a do
emprego de expresses vagas e indeterminadas, que atingem, como se sabe, o princpio da
reserva legal. A palavra "sabotagem" no tem significao tcnica e no se sabe que atos
a configuram. Essa palavra tambm empregada como nomen juris de um crime contra a
organizao do trabalho. Todavia, no art. 202 CP comum, a palavra "sabotagem" no
aparece como forma de ao delituosa.

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Por isso, sugerimos, na crtica que elaboramos ao projeto, e a que j
aludimos, que esse art. 15 esclarecesse que a sabotagem se pratica destruindo ou
danificando. Por outro lado, parece-nos rematado contra-senso punir os atos
preparatrios (art. 15, 2.). A punio de atos preparatrios no se encontrava nem na
lei anterior, nem no draconiano Decreto-Lei n.O 898. O problema fundamental da
punio de tais atos decorre de no haver critrios definidos para identific-los, de modo
que a sua- punio significa estabelecer perigosa linha de insegurana para a liberdade.

20. No crime de associao subversiva (art. 16), sugerimos, sem xito, a
punio mais branda dos simples filiados. Sempre foi da tradio de nosso direito, nessa
matria, punir mais gravemente os que organizam, comandam e dirigem a associao
ilcita, distinguindo-os dos simples filiados. O art. 14 do Decreto-Lei n.o 898 prestou um
grande servio, sendo (tecnicamente mal) aplicado para a punio leve de jovens que
integravam, como simples filiados, associaes subversivas.

21. No art. 20, onde se punem diversas aes heterogneas, inclusive o
terrorismo, encontramos uma das disposies mais defeituosas da lei. A definio legal do
terrorismo apresenta dificuldades tcnicas considerveis, porque no h clara noo
doutrinria do que ele significa.
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A nova lei extremamente imperfeita, porque segue a
linha casustica de nossas leis de segurana, misturando terrorismo com crimes violentos
contra o patrimnio, com finalidade subversiva, que no constituem terrorismo. Por outro
lado, a lei reproduz o defeito mximo das leis que tm estado em vigor, pretendendo
definir o crime com a referncia genrica a "atos de terrorismo". Isso numa lei penal
inadmissvel, sobretudo porque no se sabe com segurana o que so atos de terrorismo.

22. Criticando o projeto de que resultou a lei atual, sugerimos que se
desse ao art. 20 nova redao, nos seguintes termos: "Praticar atentado contra a vida, a
integridade corporal ou a liberdade; causar destruio e dano, atravs de meios capazes de
provocar perigo comum ou que conduzam difuso de enfermidades, para a criao real
ou potencial de intimidao generalizada, com finalidade poltico-social. Pena: recluso
de 3 a 10 anos. 1. - Nas mesmas penas incorre quem pratica roubo ou extorso, para
obteno de fundos destinados manuteno de organizaes polticas clandestinas ou
subversivas. 2. - Se resulta leso corporal grave, a pena pode ser aumentada at o
dobro; se resulta morte, pode ser a pena aumentada at o triplo."

23. A emenda que apresentamos, e que foi desprezada, parecia resolver
todos os problemas, sendo tecnicamente superior. H terrorismo no atentado individual
indiscriminado, contra a vida, a integridade corporal ou a liberdade das pessoas. O crime
se caracteriza por causar dano considervel a pessoas e coisas; pela criao real ou
potencial de terror ou intimidao generalizada, e pela finalidade poltico-social. Dano
considervel resulta de estragos e destruio, em geral decorrente do emprego de
violncia contra pessoas e coisas. O terror e a intimidao resultam do emprego de meios
capazes de causar perigo comum ou que conduzam difuso de enfermidades. O emprego
pela nova lei da expresso "inconformismo poltico" particularmente censurvel pela
perigosa indeterminao, como bem demonstra a aplicao das leis de segurana que
temos tido.


7
Veja-se extensamente sobre a matria, HELENO C. FRAGOSO, Terrorismo e Criminalidade Poltica, Rio de
Janeiro, Forense, 1981, passim.
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24. Em nossa emenda, destacamos, num pargrafo, os crimes violentos
contra o patrimnio, para puni-los com as mesmas penas do terrorismo. Esses crimes se
limitam ao roubo e extorso. Eliminamos a expresso "saquear", porque no tem
significao tcnica. Saquear, na linguagem comum, significa tambm roubar e, at,
furtar, mas parece claro que na lei significaria despojar violentamente, causando dano
patrimonial extenso, certamente acompanhado de outras violncias a pessoas. Isso tudo,
em termos de direito penal, entra no conceito de roubo.

VII

25. Os crimes de manifestao do pensamento constituem o ponto
nevrlgico de uma lei desse tipo. Pode-se dizer, sem medo de errar, que a quase totalidade
dos processos movidos com base na lei de segurana, depois da revogao do Ato
Institucional n. 5, refere-se a crimes de manifestao do pensamento. A nova lei
apresenta sobre a anterior, nesta matria, sensveis modificaes. Abandona-se o texto
simplesmente lamentvel que vinha em vigor, em favor de uma frmula que faz sentido,
se se considera a finalidade da lei. Perigosa apenas a incriminao da propaganda (e da
incitao) de luta pela violncia entre as classes sociais. Essa disposio serviu
indebitamente para a incluso na lei de segurana de conflitos de terras, como a
experincia demonstrou. verdade que agora o crime depende, sem a menor dvida, de
motivao poltica ou de propsito poltico-subversivo e de leso, real ou potencial, aos
interesses da segurana do Estado.

26. A pena do crime de propaganda subversiva deveria ter sido reduzida
para deteno, de seis meses a trs anos. Trata-se de crime de perigo e as democracias so
tolerantes com as manifestaes do pensamento dos que se opem ao sistema poltico
dominante, punindo os abusos sem severidade. Por outro lado, a propaganda, como
incitao indireta, deve ter pena menor do que a prevista para a incitao subversiva.

27. O governo anunciou largamente o propsito de retirar da lei de
segurana os crimes de imprensa. Em realidade, a imprensa que assegura a mais
completa articulao democrtica da opinio pblica, constituindo o principal instrumento
de oposio e sobrevivncia das minorias. Contrapondo-se aos regimes totalitrios, onde
no h, nem pode haver, liberdade de imprensa, a democracia se caracteriza pela
liberdade de manifestao do pensamento sobre os atos dos governantes e sobre o rumo a
imprimir ao governo da coisa pblica. Essa liberdade a Constituio vigente assegura,
acolhendo a tradio de nosso direito, desde a Constituio de 1824. Ela encontra na
liberdade de imprensa a expresso mxima. RUI BARBOSA dizia que, de todas as
liberdades, a de imprensa a mais necessria e conspcua: Sobranceia e reina sobre as
demais. Cabe-lhe, por sua natureza, a dignidade inestimvel de representar todas as
outras.

28. Se o governo pretendeu deixar os crimes praticados atravs da
imprensa fora da lei de segurana, no foi isso o que fez. A lei continua a prever tambm
os crimes de manifestao do pensamento praticados atravs da imprensa. Isto
simplesmente lamentvel. Os inmeros abusos que tivemos, na perseguio de jornalistas,
com base na lei de segurana, por fatos que realmente nada tinham a ver com a segurana
do Estado, recomendariam que se deixasse fora dessa lei os abusos da liberdade de
7
imprensa, j previstos na respectiva lei. E isso, em homenagem significao especial
que a imprensa tem num regime democrtico. Por essa razo, no parecer que fizemos
sobre o projeto, sugerimos a incluso, nos artigos que tratavam de propaganda e incitao,
de um pargrafo em que se deixava expresso que "no constituem meios de propaganda
previstos nesta lei os jornais, revistas e livros regularmente publicados no pas".
Inspiramo-nos, para essa proposta, no projeto alternativo alemo.
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Inclumos, como
naquele projeto tambm se faz, referncia aos livros, restabelecendo assim o que se
continha na Lei n. 1.802, segundo correta interpretao do Supremo Tribunal Federal. Os
livros so instrumento de cultura e, por sua natureza, meios inidneos para propaganda ou
incitao subversiva, que se expressa com propriedade atravs de boletins e panfletos.

VIII

29. A nova lei de segurana representa um avano notvel que no pode
deixar de surpreender os que se opem ao sistema poltico em vigor. A doutrina da
segurana nacional, elaborada pela Escola Superior de Guerra, parecia ser a alma do
sistema. A nova lei tende a tornar raros os processos por crime contra a segurana do
Estado.

30. Essa nova lei, no entanto, est longe de constituir uma soluo
definitiva em nosso direito, no que tange aos crimes polticos. Seu defeito mximo a
manuteno da jurisdio militar para o processo e julgamento desses crimes. A
Constituio, alis, estabelece a competncia da Justia Federal (art. 125, IV), permitindo,
no entanto, que o foro militar se estenda aos civis para a represso dos crimes contra a
segurana nacional (art. 129, 1.). A evoluo de nosso direito, nesta matria,
certamente conduzir no futuro ao retorno competncia da justia civil, pelo menos para
o processo e julgamento dos crimes contra a segurana interna. Por outro lado, cumpre
insistir na proposta que j fizemos, no sentido de que esses crimes voltem ao CP,
constituindo o ltimo ttulo da Parte Especial. A experincia demonstra que a formulao
de leis especiais nessa matria sempre inspirada pelo propsito de submeter a represso
desses crimes a critrios de particular severidade; que no correspondem a uma viso
liberal. As disposies especiais de natureza processual devem ser eliminadas,
especialmente as que se referem priso cautelar e incomunicabilidade. Demos agora,
com a nova lei, um passo largo. Temos que prosseguir na caminhada.

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(*) Publicado na Revista de Direito Penal de Criminologia, n. 35, Ed. Forense, Rio de
Janeiro, jan-jun. 1983, p. 60-69.

8
Art. 11 (2) do projeto alternativo, que dispunha: "Propagandaschriften im Sinne des Absatzes 1 Nr. 4 sind nicht in
Erscheinungsland allgemein vertriebene Publikationen, namentlich Tageszeitungen, Zeitschriften und Bcher".
Alternativ Entwurf eine Strafgesetzbuches, besonderer Teil, Politisches Strafrecht, Tbingen, Mohr, 1968, 46.