UNESP UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA

FACULDADE DE HISTRIA, DIREITO E SERVIO SOCIAL

DEPARTAMENTO DE POLTICA INTERNACIONAL




JOGO DE DOIS NVEIS: GRUPOS DE INTERESSE E
POLTICA EXTERNA







Relatrio Cientfico
FAPESP 07/51516-6

ALUNA: MARLIA MIGLIORINI DE OLIVEIRA LIMA
ORIENTADORA: PROFA. DRA. JANINA ONUKI







DEZEMBRO
2007


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1. Introduo

Este relatrio tem como finalidade apresentar os resultados da pesquisa de
Iniciao Cientfica, realizada entre junho e dezembro de 2007, com auxlio financeiro
da FAPESP. O objetivo foi analisar, utilizando os instrumentos oferecidos pela
abordagem terica do Jogo de Dois Nveis cujo principal expoente Robert Putnam ,
a complexa relao entre grupos de interesse e formulao de poltica externa
1
. As
construes tericas observadas foram acompanhadas pelo exame de um caso em
particular: a participao do setor agroexportador nas negociaes para a rea de Livre
Comrcio das Amricas (Alca), no perodo dos dois mandatos do presidente Fernando
Henrique Cardoso, ou seja, de 1998 a 2002.
De acordo com o que foi proposto no Projeto de Pesquisa, o objetivo
transcendeu a realizao, simplesmente, de um estudo sobre as negociaes da Alca,
mas ambicionou ainda a utilizao deste caso como pano de fundo para um exerccio de
anlise que buscasse desvendar as relaes entre os interesses internos e a conduo da
poltica externa. A efetivao de um estudo de caso envolvendo a Alca e um setor em
particular o agroexportador forneceu, no entanto, elementos importantes tanto a
respeito da aplicao das teorias estudadas a um caso prtico, como uma compreenso
mais fundamentada a respeito da configurao especfica da realidade brasileira neste
tema.
A percepo fundamental que suscitou a idia desta investigao, bem como de
diversos trabalhos que versam a respeito deste objeto, da relao complexa dos atores
domsticos na formulao das diretrizes de poltica externa. Atualmente, de ampla
aceitao a noo de que ambas as esferas atuam influenciando-se reciprocamente, mas
a forma como esta relao realmente se d, e os canais institucionais existentes para tal,
ainda so objeto de investigao.
O estudo da atuao do setor agroexportador no caso da Alca mostrou, de
maneira inequvoca, que este exerccio de participao em um assunto que, h pouco
tempo, era conduzido estritamente pelo Itamaraty, apesar de ser facilitado e incentivado
por processos como a democratizao do pas e a internacionalizao da economia,
ainda no natural nem acontece independente de esforos. Elementos como

1
A pesquisa limitou-se anlise da relao de um grupo de interesse especfico (o agronegcio) com o
poder executivo. O exame destas relaes com o legislativo, embora possua grande potencial e relevncia,
exigiria um outro tipo de aporte terico e de coleta de dados.

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organizao de interesses e de aes, criao de mecanismos institucionais, posio do
setor na economia nacional e posse de informaes, alm de canais de comunicao
com o governo, se tornam imprescindveis na transmisso bem-sucedida dos anseios dos
grupos de interesse aos representantes nacionais. Como ser mais bem explicitado no
decorrer do relatrio, essas caractersticas foram especialmente visveis na coordenao
da Confederao Nacional da Agricultura (CNA) de prticas em defesa de seus
interesses.
A respeito da Alca, o ento presidente Fernando Henrique Cardoso (1998)
afirmou que para que possa ter xito, uma rea de livre comrcio das Amricas deve
ser plausvel economicamente e aceitvel politicamente. Na prtica, essa afirmao
pode ser aplicada a qualquer processo de negociao, mas estas duas prerrogativas no
so facilmente identificadas em um pas composto por interesses e posies as mais
diversas. Alis, se o objetivo da poltica externa brasileira e de qualquer pas a defesa
do interesse nacional, no existe nada mais complexo do que a definio deste. Na
verdade, de acordo com Frieden e Martin (2002), os polticos se confrontam com uma
combinao de presses de interesses concentrados e o pblico em geral. O desafio
coordenar estes interesses de maneira que a argumentao frente aos parceiros
comerciais seja forte e legtima e no enfraquecida pelas divergncias.
O desfecho provisrio das negociaes para a Alca que se encontram
congeladas foi resultado, dentre outras coisas, de uma postura firme da delegao
brasileira, que contava com o respaldo dos grupos de interesse nacionais. De uma
maneira geral, esta posio pode ser, de acordo com Santana (2001), caracterizada como
gradualista, ou seja, percebia-se inteno em se postergar as negociaes e adiar a
implementao da Alca, assim como em rejeitar as propostas norte-americanas para sua
formao e apoiar as negociaes em bloco.Um primeiro olhar sinalizaria uma
convergncia de interesses, um certo consenso entre o governo e as partes domsticas
interessadas. Este consenso, na verdade, no foi automtico e sim uma construo, uma
vez que as posies dentro do Brasil no eram e nunca foram homogneas.
A escolha do exame mais detido da participao dos agroexportadores neste
processo no foi por acaso. Detentor de porcentagem expressiva das exportaes e dono
de uma posio econmica considervel, dentre os setores da economia do Brasil, o
agroexportador um dos mais competitivos e tem se mostrado como um dos setores
mais favorveis abertura comercial. Desde o incio do processo de liberalizao, com

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o governo Collor de Mello (1990-1992), este setor um dos mais preparados para
enfrentar a internacionalizao da economia. Em uma negociao do porte da Alca,
seria de se esperar que a atuao deste grupo de interesse fosse das mais expressivas, at
porque o tema da agricultura sempre ocupou lugar de destaque em todos os processos
negociais em que o Brasil se envolveu.
Se, como foi supracitada, a posio como um todo da delegao brasileira foi
cautelosa em relao s conversas para a Alca, primeira vista, poderia parecer que os
agroexportadores no se manifestaram ao governo ou, ainda, foram voto vencido. O que
a pesquisa permitiu averiguar foi justamente o contrrio: este grupo de interesse atuou
em vrias frentes de atuao, tornando-se um dos setores mais ativos, como ser
exposto posteriormente. A bem da verdade, a prpria postura deste setor mudou com o
correr do tempo, ganhando um carter mais defensivo, por razes que sero explicitadas
no decorrer da exposio.
Como esta aproximao sistematizada entre setores domsticos e governo em
matria de poltica externa relativamente recente, ainda no existe um consenso sobre
qual a melhor estratgia a ser utilizada. Vale lembrar que a Coalizo Empresarial
Brasileira, a primeira entidade de cpula empresarial do Brasil foi criada apenas em
1996. Portanto, foi relevante analisar as iniciativas do setor agrexportador. O que se
pde depreender do exame foi que estas atividades realizadas que incluram, entre
outras, realizao de estudos, participao em Fruns empresariais, reunies no
Itamaraty e inclusive a criao de um Frum Permanente de Negociaes Agrcolas
Internacionais se destacaram pela diversidade e abrangncia. Mesmo assim, a
participao deste segmento ainda no efetiva como poderia ser, e a principal
demanda pela criao de um canal institucional de consulta e formulao de poltica
junto aos tomadores de deciso. A prova de que esta dificuldade fruto da
burocratizao do prprio Itamaraty que, de acordo com a CNA e outras entidades, a
comunicao entre esta e os assessores internacionais do Ministrio da Agricultura
transcorre sem maiores contratempos, fato que no ocorre to facilmente com os
representantes do Itamaraty.
A despeito de toda a organizao e iniciativa que foram detectadas, alguns
fatores j apontados, como a falta de um canal institucionalizado com o governo,

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algumas tendncias apontadas pelo prprio setor dos representantes governamentais
2
e o
prprio desenrolar das negociaes impediram que ela se concretizasse da maneira
desejada pelo setor. Este desfecho observado contribui para um maior entendimento de
como os interesses de um dado setor domstico podem se transformar, ou no, em
preferncias defendidas pelos diplomatas nacionais, que independem somente de uma
articulao bem feita do grupo em questo.
Neste caso especfico, a agricultura brasileira, devido a sua relevncia e poder na
economia nacional, amplamente utilizada como justificativa para manobras pela
diplomacia brasileira sem, por vezes, necessariamente representar seus interesses, mas
como motivo alegado para postergao das negociaes. Todas estas caractersticas,
somadas como as potencialidades que a efetivao da Alca proporcionava, incentivaram
as iniciativas que iro ser apresentadas com o decorrer do trabalho.
Independentemente da efetividade das reivindicaes do setor, j que a Alca no
foi implementada, o exemplo selecionado mostrou claramente como que, no processo
das negociaes internacionais, o planejamento, organizao e comunicao dos grupos
de interesse possuem vital importncia na estratgia do pas, porm, o resultado final
depende de uma combinao de fatores internos e externos, confirmando os
pressupostos da abordagem do Jogo de Dois Nveis.

Descrio da Pesquisa
Os seis meses concedidos para efetivao da pesquisa foram empregados em
uma diviso entre leitura terica, levantamento de dados a respeito do estudo de caso,
mapeamento da organizao do grupo de interesse e instituies utilizadas, anlise dos
resultados atravs das lentes do Jogo de Dois Nveis e confeco do relatrio sujeito ao
exame da FAPESP.
Para a elaborao do Projeto de Pesquisa da FAPESP, tinha sido necessria a
leitura prvia de alguns materiais relativos a Jogo de Dois Nveis e Economia Poltica
Internacional; destarte, a pesquisa j iniciou, em junho, em um estgio mais avanado,
com uma reviso bibliogrfica sobre grupos de interesse, acompanhada por um

2
Estas tendncias referem-se nova configurao do Ministrio das Relaes Exteriores, resultante das
eleies do presidente Lula.

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mapeamento dos instrumentos institucionais das negociaes da Alca. Este exerccio se
estendeu pelo ms de julho.
Posteriormente, em agosto, foi efetivado um levantamento dos documentos de
posio do setor agroexportador, que incluam tambm atas de reunies, leitura de
entrevistas e discursos de representantes do setor e do governo e artigos especializados
do perodo. Neste perodo, nem todos os documentos de posio foram encontrados, e
essa tarefa s foi concluda em dezembro. Em posse deste material, o ms de setembro
foi dedicado organizao destes, atravs da qual foi possvel detectar a posio do
setor efetivamente, e como esta se encaixava com as estratgias observadas pelo
governo.
As primeiras concluses puderam ser tiradas no ms de outubro e meados de
novembro, fase em que se tornou vivel a anlise dos dados e aplicao das construes
tericas, principalmente no que tange abordagem sugerida do Jogo de Dois Nveis.
Por fim, foi realizada ao final de novembro uma viagem Braslia com o intuito de
adquirir alguns documentos pendentes da CNA, e no ms de dezembro foi dedicado
estruturao deste relatrio, que contempla as concluses finais oriundas desta iniciao
cientfica.

Estrutura do Relatrio
O relatrio est dividido em trs partes, seguidas por uma ltima seo dedicada
s consideraes finais. A primeira parte versa brevemente a respeito das contribuies
tericas a respeito de poltica externa e poltica interna, e suas adequaes
configurao brasileira.
Na segunda parte, apreciada a literatura especfica a respeito de grupos de
interesse e a organizao do setor agroexportador, bem como todas as tticas que foram
utilizadas por ocasio da Alca. Nesta parte em especfico, foram utilizados os
documentos de posio, entrevistas, artigos e materiais exclusivos, adquiridos na sede
da CNA.
A terceira parte, por fim, est subdividida em duas: a primeira pretende,
utilizando os elementos da seo anterior, investigar o posicionamento do setor luz
dos acontecimentos da negociao; enquanto na segunda parte, o escopo ampliado,
dedicando-se a analisar a posio da diplomacia brasileira como um todo atravs do

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Jogo de Dois Nveis, tendo como base todas as concluses tecidas nas sees
precedentes. Ao final do relatrio, incluem-se as referncias bibliogrficas utilizadas na
pesquisa.
Uma caracterstica quase inerente atividade de pesquisa a presena de
dificuldades no decorrer do processo. No caso deste trabalho em particular, o principal
obstculo foi o acesso aos materiais que serviriam como subsdio para anlise dos
objetivos propostos. A Internet foi uma ferramenta importante, pois possibilitou a
localizao de documentos oficiais de instituies como a CNA, o MRE e mesmo das
negociaes da ALCA, e tambm de artigos especializados. Entretanto, a necessidade
por documentos indisponveis na Internet exigiu uma viagem Braslia, onde se
encontra a sede da CNA, assim como sua biblioteca oficial, para que a pesquisa no
prescindisse de informaes relevantes. Nesta ocasio, alm de ter contato com um
material indito e prprio da CNA, ainda foi possvel dialogar com o Coordenador de
Comrcio Exterior da CNA, Antnio Donizetti Beraldo, que participou pessoalmente do
processo da Alca e foi o principal articulador desta entidade. A experincia permitiu,
obviamente, capturar certas nuances que no se manifestam apenas nos documentos.
A anlise empreendida, no entanto, no se baseia somente em materiais
impressos e divulgados. Mesmo em posse de documentos de posio, atas de reunies e
artigos especializados, fato que os mecanismos de influncia de um grupo de interesse
na formulao de uma poltica externa no esto todos expressos nas declaraes e
posies oficiais. Encontros informais, lobbies e mecanismos alternativos de presso
tambm fazem parte do processo e, por motivos bvios, inclusive no que concerne ao
curto espao de tempo disponvel, no puderam ser totalmente captadas para os
propsitos do trabalho. No entanto, sabido que, em uma pesquisa, no se pode obter
todas as variveis existentes e que, mesmo com as dificuldades deste aspecto, foi
possvel chegar a concluses importantes.
Em uma rea de ordem mais metodolgica, por alguns momentos deparamos
com a difcil tarefa de lidar com certos conceitos utilizados na pesquisa problema
comum nas cincias humanas - como, por exemplo, o termo influncia e como os
grupos de interesse, utilizando-se dessa capacidade de influncia, podiam interferir nos
rumos da poltica externa. Em discusses com a Profa. Dra. Janina Onuki, decidimos
que a maneira mais acurada de utilizar esta expresso, de maneira que auxiliasse para os

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objetivos requeridos, seria avaliar se as pretenses e preferncias do setor fossem,
posteriormente, observadas na posio do governo brasileiro.
Do ponto de vista metodolgico, este procedimento mais adequado quando
aplicados a temas domsticos, em que h uma votao e um nico resultado final,
derivado de barganha entre os atores envolvidos. No caso desta pesquisa, preciso
destacar que esta metodologia buscava estabelecer um quadro mais claro da relao
governo-grupo de interesse, sem obviamente desconsiderar o fato de que se tratava de
um processo de negociao internacional (envolvendo pases com recursos claramente
assimtricos) ainda em andamento, envolvendo interesses divergentes.
No entanto, e como ser visto no decorrer do relatrio, no caso do setor
agroexportador, fica claro que sua posio inicial era favorvel implementao do
processo hemisfrico de integrao (at porque sua competitividade no continente o
colocava numa situao privilegiada), o que no se concretizou no final das
negociaes. Isso no significa que o setor empresarial (o agronegcio em particular)
no tenha tido xito ou capacidade de influncia junto ao governo, mas revela ainda a
predominncia do Executivo no processo decisrio, em detrimento de outros atores
(sobretudo em se tratando de temas de poltica externa). Existe uma extensa literatura
discutindo a predominncia do Executivo nas decises de poltica comercial externa,
tanto em relao aos atores no-governamentais, quanto em relao ao Legislativo. No
cabe aqui aprofundarmos esta literatura, mas vale destacar a ampliao dos estudos
dedicados a estes temas nos ltimos anos, no Brasil.
Nesta pesquisa, portanto, no se trata de limitar a implementao da Alca como
nica resultante do processo, e indicador da influncia do setor agroexportador sobre o
governo, e da derivar o fracasso da sua influncia, at porque as demandas do setor
foram atendidas em outros fruns de negociao (OMC, Mercosul-UE), no sentido de
serem colocadas como prioritrias. Trata-se de identificar os interesses e demandas
originais, especficos do setor de agronegcios, por um lado, e o posicionamento do
governo, por outro, buscando analisar a convergncia final dessas posies, a fim de
compreender a evoluo do relacionamento governo-setor privado, e o prprio processo
de negociao em questo.
Alm disso, preciso lembrar que a no-finalizao do acordo hemisfrico
implica em interpretaes, envolvendo interesses diversos. A posio final do governo
(cuja resultante foi o arrefecimento das negociaes hemisfricas) derivou de um

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intenso movimento de barganha entre interesses liberalizantes e protecionistas,
associados a posicionamentos fortemente ideolgicos. No caso ora em estudo, preciso
considerar tambm a disputa entre os setores agrcola e industrial, e a divergncia
tambm entre os respectivos subsetores.
Partindo dessa complexa combinao, a pesquisa tem um carter exploratrio, e
no orientada por um vis fortemente metodolgico que permita identificar graus de
influncia. As atividades de leitura de documentos de posio e de atas de reunies e de
arranjos institucionais produzidos foram importantes, e forneceram uma compreenso
mais sutil para este caso em especfico.
Por fim, cabe aqui destacar ainda a problemtica envolvendo a escassez, na
literatura brasileira sobre grupos de interesse, de teorias a respeito da relao entre os
grupos de interesse e o poder executivo, em temas de poltica externa. A literatura
americana, especialmente, se debrua sobre os mecanismos de relacionamento dos
grupos de interesse, tanto com o legislativo (at porque a estrutura institucional dos
Estados Unidos favorece esse tipo de anlise), quanto na relao com o executivo. No
Brasil, essa discusso ainda recente e carece de pesquisas empricas (OLIVEIRA &
ONUKI, 2007).
Apesar dessas dificuldades, a produo final, no entanto, no foi prejudicada
pelas dvidas supracitadas, principalmente pela ajuda, orientao e aconselhamento de
minha orientadora Profa. Dra. Janina Onuki e pelo esclarecimento de artigos e trabalhos
de autores renomados da rea. Ao fim e ao cabo, enfrentar empecilhos no decorrer da
produo cientfica acaba resultando em trabalhos mais slidos e consistentes, e,
conseqentemente, em pesquisadores mais experientes. Todas as leituras, e a pesquisa
emprica realizada, serviram de base para a confeco de uma monografia de Trabalho
de Concluso de Curso que foi entregue dia 22 de outubro de 2007, para o curso de
Relaes Internacionais da UNESP/Franca, e aprovada com nota [..........] que ora
apresento anexo a este relatrio.
Indubitavelmente, a experincia de pesquisa, alm de me familiarizar com as
etapas de uma investigao cientfica, contribuiu em demasia para meu amadurecimento
acadmico e se, ainda, puder servir de alguma maneira para contribuir para o debate de
anlise de poltica externa, ter alcanado, certamente, seus maiores objetivos.
Agradeo ainda FAPESP pela oportunidade, apoio e incentivo.

10
.
2. Relao pblico-privada: reflexes e a configurao brasileira.
A famosa afirmao de Celso Lafer de que a essncia da poltica externa
transformar necessidades internas em possibilidades externas mais verificvel do que
nunca nas configuraes atuais do sistema internacional. um dos pilares, inclusive,
que sustenta as estratgias dos formuladores de poltica externa. A inovao desta
prerrogativa de que, cada vez mais, os grupos de interesse domsticos esto se dando
conta que as conseqncias das decises nesta rea incidem diretamente sobre sua
realidade.
O Jogo de Dois Nveis, abordagem que enxerga as negociaes internacionais
como uma dinmica na qual o negociador atua em duas esferas os nveis -, buscando
conciliar os interesses domsticos (segundo nvel) com os de seus parceiros comerciais
(primeiro nvel), das que oferece mais recursos tericos para os interessados em
observar a relao entre poltica externa e poltica interna.
A partir desta viso, outros autores j construram ou esto a construir variaes
desta anlise, que se encontram, contudo, calcadas nesta mesma idia. Um dos
exemplos mais destacados Helen Milner, cujos trabalhos mais conhecidos focam-se
nas relaes do poder Executivo com o Legislativo. A autora tende a discordar de
Putnam quanto igualdade da relevncia das esferas em uma negociao; para ela, o
segundo nvel, ou o nvel nacional, exerce mais influncia sobre a cooperao, uma vez
que os custos distributivos desta incidiriam sobre os grupos domsticos (VILLA &
CORDEIRO, 2006).
Variaes parte, o fato que, para os propsitos desta pesquisa, o que interessa
destacar da linha de pensamento do Jogo de Dois Nveis que, se para o setor
domstico, interessa a participao na formulao dos rumos em poltica externa, uma
vez que pode ser atingido diretamente, para os negociadores oficiais, o suporte
domstico tambm importante, posto que auxilia sua argumentao perante os demais
negociadores.
Resgatando o conceito de win-set
3
o poder de barganha de um ator est
diretamente relacionado com o tamanho de seu win-set. Alegar a impossibilidade em

3
Win-set, como definido por Putnam, um conjunto de acordos negociveis no primeiro nvel
(internacional), passveis de aprovao no segundo nvel (domstico).

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prosseguir com as negociaes por constrangimentos domsticos uma estratgia
clssica, e foi largamente utilizada pelo Brasil durante as reunies da Alca e diversas
outras.
Nada obstante, esta argumentao, para se tornar plausvel e sustentvel, precisa
estar baseada no suporte dos grupos domsticos. Afinal, em uma negociao entre
pases soberanos, a ausncia de confiabilidade no parceiro pode inviabilizar a
cooperao. Utilizando a argumentao de Santana (2003), a sustentao da posio de
um pas externamente pela poltica interna auxilia nos resultados em trs fatores:
legitimidade, credibilidade e poder de barganha.
O suporte conferido pelos segmentos da sociedade civil e de grupos de interesse
economicamente relevantes ao poder Executivo brasileiro torna sua argumentao, na
perspectiva de outros pases, mais legtima uma vez que compreenderia
verdadeiramente os anseios domsticos, e no representaria simplesmente uma jogada
estratgica por parte da diplomacia.
A noo de credibilidade est diretamente ligada legitimidade, pois ao
considerarmos que a posio do pas possui legitimidade, automaticamente ganhar
credibilidade, tanto em mbito interno como externo. Ganhando credibilidade, mais
fcil a aceitao de que a margem de manobra dos diplomatas cerceada pela presso
interna e, conseqentemente, sua posio se torna mais sustentvel. A credibilidade em
uma negociao entre pases soberanos sempre relevante, uma vez que, na falta do
monoplio legtimo da fora, a confiana oferece incentivos cooperao.
Por fim, como conseqncia das anteriores, o apoio dos setores internos em
matria de poltica internacional incrementa na mesma proporo o poder de barganha
do pas em questo, assim como aumenta as chances de que o acordo seja firmado em
termos mais prximos de sua expectativa.
Obviamente, os resultados de uma negociao no estaro restritos a estes
fatores. Aspectos como a configurao do prprio processo negocial, win-set dos outros
parceiros, estratgias utilizadas, alianas forjadas, bem como a natureza das questes
tratadas tambm interferem no sucesso ou na falncia deste processo.
Uma das crticas abordagem do Jogo de Dois Nveis justamente que,
enquanto na rea econmica abundam anlise de estudos de caso que utilizam desta
ferramenta terica, negociaes envolvendo temas da ordem de segurana, por exemplo,

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so raras (VILLA & CORDEIRO, 2006). Estes so indcios de que uma anlise
apurada deve considerar a natureza do tema e o contedo em questo; contudo, apesar
de poder representar um falta de flego do Jogo de Dois Nveis para ser aplicada a
qualquer tipo de caso, devemos lembrar que poltica de segurana sempre foi um
assunto estatal, o que torna a participao de outros setores da sociedade praticamente
invivel.
Os argumentos supracitados evidenciam, destarte, a relevncia da construo de
mecanismos de contato sistematizados entre governo e setor privado acompanhada,
evidentemente, de uma melhor organizao do ltimo, de modo que sua posio no
fosse enfraquecida pelo excesso de divergncias internas.
Se na teoria, esta relao parece simples, a prtica comprova que a articulao
demanda um bom planejamento estratgico. No caso particular do Brasil, isso
especialmente verificvel. A dificuldade de concretizao deste relacionamento
pblico/privado leva ambas as partes a justificar o problema com argumentos diferentes.
Os representantes governamentais ressaltam a falta de organizao e articulao
do setor privado que, em uma posio comodista, no se mobilizam para que o governo
tome conhecimento de suas demandas. Ademais, suas reaes seriam sempre
posteriores s decises tomada, e geralmente como reflexo de conseqncias do que foi
acordado; mas no propositivas.
De seu lado, os grupos de interesse alegam que, tradicionalmente, a formulao
em poltica externa sempre ficou restrita ao Itamaraty. Esta instncia em particular
encontra-se autnoma e isolada tanto em termos de elaborao estratgica, como no que
se refere ao compartilhamento de informaes, j que de conhecimento geral o sigilo e
zelo na divulgao de documentos.
Mesmo em relao a outros poderes do Estado, existe a percepo de que a
diplomacia brasileira seja por demais autnoma e focada no Executivo, o que pode
passar a impresso de que outros poderes como, por exemplo, o Legislativo, no
possuem interesse ou influncia na conduo da poltica externa, e que seu papel se
restringe ratificao ou no dos acordos.
4
Novos estudos esto caminhando, no

4
Na configurao poltica brasileira, diferentemente da americana, o Executivo brasileiro possui a
prerrogativa de negociar acordos internacionais independentemente, o que sustenta a constatao de que a
diplomacia brasileira teria um carter independente e autnomo. No caso americano, existe a delegao
de autoridade presente na concesso do mandato negociador do Legislativo ao Executivo.

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entanto, na direo da anlise da influncia dos grupos de interesse no poder Legislativo
como uma abordagem alternativa para garantia de defesa de suas demandas.
Na verdade, a prpria configurao da diplomacia brasileira, aliada tradio
corporativista brasileira que possui uma histria recente de envolvimento em
negociaes internacionais acaba por dificultar esse relacionamento. Todavia, se foi
possvel detectar avanos neste sentido, propiciados principalmente pela
democratizao poltica, globalizao e liberalizao comercial, desconfia-se que a
articulao diferenciada dos grupos de interesse na poltica externa nacional, que
objeto desta pesquisa, apresente tendncias de intensificao e fortalecimento com o
correr do tempo, incrementando, como visto anteriormente, o poder de barganha do
Brasil nas mesas de negociao mundo afora.

3. Grupos de interesse: aspectos institucionais e organizacionais do setor
agroexportador
Nesta seo, ser abordada a temtica de grupos de interesse, e a argumentao
ser animada com um panorama sobre a organizao do setor agroexportador, bem
como com um exame das iniciativas empreendidas pelo mesmo durante as negociaes
da Alca.
J possvel observar atualmente a converso em objeto de pesquisa dos
estudiosos da atuao mais assertiva dos grupos de interesse brasileiros,
especificamente do empresariado, em processos antes conduzidos exclusivamente pelo
governo, tais como negociaes internacionais. O trabalho de doutorado realizado por
Amncio Jorge S. N. de Oliveira em particular demonstra, de maneira indita, a nova
articulao do empresariado do Brasil em torno de uma pauta internacional, e como essa
atividade se traduziu, posteriormente, em um resultado de coordenao entre
perspectivas pblica e privada a respeito de uma pauta (OLIVEIRA, 2003). A criao
de uma entidade de cpula que representasse os interesses do empresariado brasileiro no
mbito das negociaes da Alca, a Coalizo Empresarial Brasileira, representou,
indubitavelmente, uma inflexo em termos da histria corporativista brasileira.
Tradicionalmente, e mesmo academicamente, havia certo consenso a respeito da
atuao anmica do empresariado brasileiro em termos de articulao para insero
internacional. Vrios motivos foram elencados para justificar a falta de proatividade e a

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realizao de atitudes sempre reativas, mas nunca propositivas em matria de poltica
externa: falta de representao de cpula, cunho essencialmente protecionista das
posies, corporativismo estatal e, portanto, no autnomo, falta de canais de contato
com o governo e a deteno por parte do mesmo do quase monoplio da conduo da
diplomacia. A tese apresentada por Oliveira reitera que uma mudana de contexto,
provocada pela liberalizao econmica (que inseriu definitivamente o pas no comrcio
internacional) e a democratizao poltica (que viabilizaram institucionalmente a
comunicao pblico-privada) da dcada de 90 sustentaram o novo comportamento
engajado do empresariado brasileiro, que passou a se manifestar em assuntos que lhe
diziam respeito (OLIVEIRA, 2003).
O trabalho aqui desenvolvido tende a concordar com esta linha de pensamento,
focando-se, no entanto, em outro ator o setor agroexportador , representado por um
sindicato patronal, a CNA. O presente captulo dedica-se, portanto, a verificar os
aspectos institucionais e organizacionais deste sindicato, observando, inclusive, sua
participao na Coalizo Empresarial Brasileira e outras aes empreendidas
isoladamente, conjuntamente com uma anlise baseada na literatura de grupos de
interesse. A tarefa proposta justifica-se, pois como citado por Oliveira (OLIVEIRA,
2003, p 75): O setor de agronegcios, juntamente com o Itamaraty e setores mais
protecionistas da indstria, constituram-se nos principais players na formatao da
posio negociadora brasileira e uma coalizo de veto Alca. Alm disso, a despeito
da constatao do papel da CEB ter sido fator sine qua non para os resultados
detectados, o fato do agronegcio ter-se utilizado de outros mecanismos de atuao
aponta para uma articulao diferenciada, e certamente explicam a relevncia de um
estudo focado neste grupo de interesse. O melhor ponto de partida configura-se,
portanto, em uma anlise do que j foi produzido a respeito de grupos de interesses,
seguida por uma comparao com as caractersticas do mbito agroexportador.
Talvez pelo fato da maior parte da literatura a respeito de grupos de interesse ser
produzida por acadmicos norte-americanos e os estudos de caso se refiram realidade
dos Estados Unidos, as construes tericas deste assunto no se encaixam com
perfeio ao caso brasileiro que foco deste estudo. No entanto, como ficar claro no
decorrer da exposio, alguns elementos podem ser utilizados para a compreenso da
relao dos setores econmicos internos do pas com o governo.

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Primeiramente, o tipo de estudo mais realizado abrange o relacionamento entre
os grupos de interesse e o Legislativo Nacional, e, mais especificamente, os anseios de
tais grupos refletidos nas votaes dos parlamentares. Tais situaes so amplamente
analisadas nos Estados Unidos, e embora tal tpico tambm seja de indiscutvel
importncia para pesquisadores brasileiros, foge do escopo desta pesquisa por um
motivo simples. Uma vez que as negociaes da Alca, neste caso, esto em destaque,
interessa mais a relao entre o Executivo e os grupos de interesse, pela simples razo
de que este ator que efetivamente negocia os acordos. claro que o Legislativo
tambm fundamental, e vale lembrar que qualquer acordo precisa ser ratificado para
entrar em vigor, mas neste caso, o acordo nem chegou a ser assinado pelos Chefes de
Estado, o que dispensou a atuao posterior do Congresso Nacional. Jan Potters e
Randolph Sloof (POTTERS; SLOOF, 1996, p.432), em um trabalho que faz um
apanhado sobre a literatura de grupos de interesse, destacam a deficincia de estudos
que focalizam outras relaes que no sejam relacionadas ao Legislativo.
Ademais, existe uma dificuldade inerente ao fato de os pases possurem uma
configurao institucional diferente, o que exige cuidado na hora de transportar
construes tericas feitas por estrangeiros para a realidade do Brasil. Nos Estados
Unidos o lobby legalizado e, destarte, uma atividade muito mais sistemtica; no
Brasil, apesar da constatao de que o movimento indubitavelmente existe, sua
percepo muito mais sutil e, por isso mesmo, muito mais sujeita a ms interpretaes.
Porm, como j foi salientado, tais empecilhos no impedem que certas questes
possam ser levantadas, e alguma luz seja jogada no processo de articulao entre grupos
de interesse domsticos e formulao de poltica externa.
Por exemplo, no que tange organizao do setor. J foi mencionado que o
rgo setorial mximo de representao a CNA, e seu modus operandi pesa nos
resultados a serem alcanados junto s instncias governamentais. O nmero de
membros, segundo Potters e Sloof, pode representar uma vantagem ou uma dificuldade:
ao mesmo tempo em que um nmero grande de membros em uma Confederao pode
conferir maior legitimidade e, conseqentemente, aumentar a presso exercida, a
existncia ou no do fenmeno do free rider
5
, ou caronas, membros apticos para a
realizao de atividades, que desejam se beneficiar da movimentao criada pelos

5
Utiliza-se o conceito de free rider para caracterizar elementos que, em um grupo, no possuem atuao
destacada , limitando-se a se aproveitar dos resultados das reivindicaes dos membros mais atuantes.

16
outros elementos, sem mencionar que grandes quantidades podem significar uma menor
representatividade de alguns membros.
Criada em 1964, a CNA apresenta uma elevada quantidade de associados, at
por sua natureza de representao nacional: so 27 federaes de agricultura, 2300
sindicatos rurais e 1,7 milhes de produtores associados voluntrios (CNA, online). A
afirmao da existncia ou no do fenmeno do free rider muito difcil de ser feita
com certeza, mas algumas iniciativas da Confederao podem ser vistas como um
esforo no sentido de se alcanar a maior representatividade possvel: o Conselho de
Representantes, por exemplo, que, dentro da CNA, responsvel pela consecuo de
polticas e aes a favor dos interesses rurais, constitudo pelos 27 presidentes das
Federaes da Agricultura. Ainda no que tange s questes de representatividade, pode-
se apontar o Projeto Conhecer, veiculado nos Relatrios Anuais da CNA, que tem como
objetivo a realizao de pesquisas de opinio e percepo dos produtores rurais,
contribuindo, desta forma, para a formao de polticas sintonizadas com as demandas.
A ttulo de ilustrao, em uma de suas pesquisas, o Projeto avaliou que 71% dos
produtores rurais afirmaram que eram favorveis liberalizao comercial para o setor
primrio, o que evidencia certamente uma tendncia internacionalista do setor (CNA,
2002, p. 25).
Dentro da CNA, ainda, em 1998, criaram-se duas instncias especficas ao
comrcio internacional: o Departamento de Assuntos Internacionais e de Comrcio
Exterior Decex, e a Comisso Nacional de Comrcio Exterior. Em resumo, parece
haver evidncias de que existe uma boa organizao, o que viabilizaria aes
coordenadas, e que, mesmo que por vezes no haja uma total representatividade dos
membros, o setor est mais avanado neste aspecto do que muitas outras reas de
sindicncia patronal, fator que, sem dvida nenhuma, confere grande legitimidade
Confederao.
A discusso sobre como os interesses so traduzidos em polticas ou, em outras
palavras, como interesses especficos so favorecidos em detrimento aos j
mencionados broad interests, est sujeita a outras variveis independentes da
organizao setorial. A suposio geral a de que, na formulao de suas polticas, os
governantes precisam fazer trade-offs entre, por um lado, os benefcios e favores
prestados aos grupos de interesse, e, por outro, o custo democrtico adquirido pela
prestao de tais favores (POTTERS; SLOOF; 1996) Isso leva, conseqentemente

17
concluso de que temas com maior visibilidade para a populao geralmente geram
mais custos democrticos para os polticos e constituem-se, por conseguinte, em
maiores desafios para os grupos de presso ( relevante destacar que, em linhas gerais,
essa literatura se foca em polticas pblicas domsticas, e que a poltica externa possui
especificidades que devem ser consideradas). Analisando o caso, fica claro que as
negociaes da Alca atraram as atenes da sociedade de uma maneira geral.
Contando com uma boa organizao do setor, com a competitividade
internacional de seus produtos e enxergando a Alca como uma oportunidade de
incrementar suas exportaes, a posio inicial desta esfera, atravs da CNA, foi
favorvel concretizao rpida do bloco, postura que contrastava com a maioria dos
outros setores da economia brasileira, que eram mais cautelosos. Esta tendncia
liberalizao pode ser observada no Relatrio da CNA de 2002, que afirma (CNA,
2003, p. 60):

O grau de abertura do agronegcio pode ser avaliado pelo nvel de
proteo tarifria, pois enquanto a tarifa mdia de importao dos
demais setores cerca de 18%, na agricultura cerca de 10%, ou
seja, a abertura que marcou os anos noventa foi mais forte na rea
agrcola.

Ademais, alm de altos ndices de exportao, e de contar com uma tecnologia
de ponta, o Brasil um dos nicos pases que possuem capacidade de expanso fsica
para a agricultura, o que confere uma potencialidade a mais a tal setor. Caractersticas
como estas conferem uma posio mais assertiva a este grupo. Essa assertividade
resultante de um posicionamento liberalizante contrasta com a percepo tradicional de
que, por motivos bvios, existe maior envolvimento dos grupos quando seus interesses
so ameaados, ou quando possuem uma posio protecionista. Neste caso, a
mobilizao foi fruto de uma postura favorvel integrao, mas porque os interesses
neste sentido eram elevados.
A literatura de grupos de interesse ressalta que a existncia de suporte ou
oposio posio sustentada pelo grupo em questo podem ser determinantes que
influenciariam seu sucesso. Poderia haver oposio em vrios aspectos: dos prprios
governantes, de setores com interesses divergentes, da mesma forma que o suporte pode
ser encontrado tambm no governo, em outros setores, entre outros. No caso deste setor,
sua posio confrontava-se diretamente com o segmento industrial, que era

18
marcadamente defensivo. Entretanto, dividir o posicionamento dos grupos de interesse
nestes termos resulta em uma anlise, no mnimo, maniquesta. Os interesses de cada
setor no so completamente homogneos.
Antnio Donizetti Beraldo, responsvel pela rea de Comrcio Exterior da CNA,
aponta que o posicionamento do agronegcio brasileiro no to consensual quanto
possa parecer. A bem da verdade, a atitude internacionalista mais observada pela
denominada agricultura empresarial, aquela detentora de meios capazes de tornar seu
produto competitivo internacionalmente. A agricultura familiar, de pequenos produtores
em propriedades menores, no possui esta mesma viso.
Isso, contudo, no descaracteriza a posio do agronegcio como sendo, no
geral, favorvel integrao hemisfrica, apesar de no ser totalmente unssona.
Segundo estudos produzidos pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento, se, com a
aplicao da Alca, fossem retiradas todas as barreiras que distorcem o comrcio entre os
pases, o Brasil iria ser um dos pases mais beneficiados nas exportaes de bens
agrcolas essas cresceriam em 29% (BID, 2002). Diante de tais interesses em jogo,
no de se espantar que a organizao e mobilizao deste setor tenham sido mais
intensas.
A seguir, sero elencadas as vrias frentes de atuao da CNA na defesa de seus
interesses por ocasio da formao da Alca.

A Coalizo Empresarial Brasileira (CEB)
A CEB, criada em 1997 justamente como medida para preencher as lacunas de
falta de representatividade do empresariado, foi a primeira organizao sindical de
cpula brasileira. Apesar de o comprometimento maior pertencer Confederao
Nacional da Indstria (CNI), o papel da CNA, como j foi salientado, tambm foi
essencial para o funcionamento satisfatrio da Coalizo. Os setores enviavam
documentos de posio Coalizo que, posteriormente, sintetizavam em um nico
documento base de referncia dos interesses dos empresrios como um todo, que eram
apresentados em diversos mbitos: tanto junto aos negociadores oficiais, quanto nas
prprias rodadas de negociao e nos fruns empresariais.
No entanto, como Oliveira (OLIVEIRA, 2003 p.30) observa, tambm no foi
logo de incio que o empresariado brasileiro se organizou para a Alca; muito pelo

19
contrrio, havia um forte ceticismo de que as negociaes pudessem ocorrer. Foi s
quando houve uma percepo de que, de fato, a concretizao de um projeto de livre
comrcio das Amricas poderia se realizar, com ou sem o Brasil ainda que esta opo
fosse remota - que possvel notar a mudana de atitude.
A participao na CEB j foi comentada, e foi inclusive destacado que a CNA
teve um papel importante nas atividades da organizao empresarial de cpula
brasileira. A organizao de uma entidade de representao empresarial abrangente
como ela foi fundamental ao estabelecimento de uma comunicao mais efetiva com as
instncias governamentais.
De acordo com Oliveira (2003), e alm do que foi mencionado at agora, a
inovao da Coalizo se estendeu tambm metodologia utilizada. Tendo como modelo
as prprias negociaes da Alca, as discusses na CEB dividiam-se em grupos de
trabalhos de acordo com os temas envolvidos no processo, tais como acesso a mercados,
investimento, agricultura, entre outros.
A despeito disso, uma organizao do porte da CEB enfrenta, por suas
propores, dificuldades de ao coletiva. H de se destacar que, de acordo com
Santana (2001), havia um grande nmero de interesses divergentes dos diferentes
setores, e, conseqentemente, existia um forte movimento de barganha no interior da
instituio para decidir a posio a ser defendida. O resultado so posies muitas vezes
discordantes como, por exemplo, do setor txtil, de servios e o prprio setor de
agronegcios. Beraldo afirma a existncia de dificuldades de harmonizao de
posicionamento do empresariado dentro da Coalizo. Santana sublinha que estas
caractersticas tornam a Coalizo heterognea, mas, considerando-se sua breve
existncia, alguns problemas da ordem de coordenao podem ser atribudos falta de
maturidade que o tempo e a participao em outros processos de negociao certamente
iro conferir entidade.
Oliveira (2003) destaca ainda que, apesar de todos os esforos de
representatividade da CEB, essa melhor representou interesses de alguns setores em
detrimento de outros e que, no geral, sua posio foi defensiva. Portanto, do ponto de
vista do agribusiness, mesmo tendo em considerao a importncia da criao e
atividade da CEB, sua movimentao no tocante defesa de seus interesses no poderia
se resumir a esta nica entidade.

20

O Frum Permanente de Negociaes Agrcolas Internacionais
As propores do setor agrcola e a necessidade que os interesses fossem
organizados internamente antes que fossem novamente coordenados dentro da CEB
exigiram iniciativas deste segmento. Um dos primeiros movimentos da Confederao
Nacional da Agricultura para que o acompanhamento e atuao no cenrio internacional
fossem feitos de maneira sistemtica foi a criao do Frum Permanente de
Negociaes Agrcolas Internacionais, fundado em conjunto pelo CNA, pela
Associao Brasileira de Agribusiness e pela Organizao das Cooperativas Brasileiras
(OCB) em 1999. Como apontado pelo Relatrio de Atividades de 2001 (CNA; 2002,
p.106), o objetivo da abertura deste canal era (...) coordenar as posies do setor
privado agrcola junto OMC e em outros processos negociadores. Pode-se notar certa
semelhana entre as metas que regem o Frum Permanente e a CEB, e, uma vez que a
CEB foi criada antes, seria plausvel que tivesse servido de inspirao para o setor
agrcola; afinal, desde o incio de seu trabalho, a CEB j alcanou resultados palpveis.
De acordo com a declarao de Rodrigues (2001):

Criamos, pouco antes de Seattle, o Frum Permanente de
Negociaes Agrcolas Internacionais, atravs da unio de foras da
CNA, OCB e ABAG. Neste Frum, todas as cadeias produtivas tm
colocado seus pontos de vista que so harmonizados no conjunto do
agribusiness e depois, de novo, no mbito da Coalizo.

A diferena essencial, no entanto, a abrangncia das duas instituies, j que a
CEB abriga todo o empresariado brasileiro e o Frum Permanente de Negociaes
Agrcolas Internacionais, somente a rea agrcola. Esta configurao permite que o
Frum tenha uma percepo mais apurada e detalhada das demandas e opinies dos
agroexportadores, sedimentada em diversas reunies com cada cadeia produtiva, de
modo a mapear os interesses de cada segmento. Conhecendo-se esta posio,
necessrio o estabelecimento de contato com o governo.
Este contato foi concebido em movimentos como seminrios no Instituto Rio
Branco, no qual os representantes da CNA esclareciam os desejos e angstias do setor.
Em um deles, Beraldo chegou a admitir que at o final da Rodada Uruguai do General
Agreement in Tariffs and Trade (GATT), em 1994, o empresariado brasileiro no se

21
manifestava de maneira organizada, o que refletia at certa acomodao. No entanto,
com as atividades comerciais se intensificando, o contexto mundial leva a uma mudana
de postura dos agroexportadores, evidenciada em tal pargrafo (BERALDO, 2001, p.6):

Um primeiro passo para uma participao mais eficiente do setor
empresarial privado nas novas e complexas negociaes que se
avizinham tarefa do prprio setor, que tem a responsabilidade de
definir claramente os interesses a serem defendidos nas negociaes.
Na verdade trata-se de uma mudana de postura, de sair de uma
posio meramente defensiva, que foi a tnica das negociaes
anteriores, para uma postura mais ativa, onde se explicite claramente
as posies defendidas.

Beraldo esclarece que, embora tenha havido avanos a respeito das
comunicaes entre setor pblico e privado, estes mecanismos ainda carecem de
aperfeioamento. A estrutura de sala ao lado - expresso que simboliza a sala na qual
os empresrios recebem os briefings das negociaes em curso - precisaria ser
melhorada.
Entre outras atividades do Frum que, vale destacar, no se resumem Alca,
encontra-se a produo de um documento intitulado Sugestes do Setor Privado para a
Lista de Oferta de Bens Agrcolas nas Negociaes da ALCA, que rene o captulo 1 a
24 do sistema harmonizado, ou seja, os bens agrcolas.
6
Como o prprio nome sugere,
tal documento uma sugesto, do agronegcio brasileiro, para o conjunto de bens
agrcolas que deveriam ser apresentadas pelo Mercosul como Lista de Ofertas nesta fase
de negociaes da Alca. O relatrio da CNA de 2002 (CNA, 2003) evidencia que estas
sugestes foram realmente includas na oferta elaborada pelo bloco, ainda que no em
sua totalidade.
De uma maneira geral, em relao aos bens agrcolas, o entendimento era de que
a posio do Brasil fosse ofensiva em sua Lista de ofertas
7
, e que inclusse a
desgravao completa das tarifas ad valorem das 957 posies tarifrias componentes
da nomenclatura comum do Mercosul. Como as tarifas so os nicos meios de proteo

6
No caso das negociaes da Alca, chegou a haver troca de Lista de Ofertas entre as partes, e as
posteriores Sugestes de Melhoras nas Listas, mas o desenvolvimento do processo no foi muito alm
destes movimentos.
7
No processo de desgravao tarifria, os produtos eram divididos, de acordo com sua sensibilidade, em
quatro fases diferentes quanto eliminao das tarifas, que iam da desgravao imediata at a aplicada
em mais de 10 anos.

22
das importaes do pas, observa-se como este tipo de proposta ambicioso. A razo
desta estratgia era de que, oferecendo uma desgravao ofensiva em suas importaes
permitiria que os pases do Mercosul solicitasse postura semelhante dos demais pases,
o que seria benfico, sem sombra de dvidas, aos interesses do agronegcio brasileiro
(BERALDO, 2002).
atravs da produo deste tipo de documentos como o mencionado acima que
se torna mais evidente a importncia do carter perene e no simplesmente ad hoc de
organismos como o Frum Permanente de Negociaes Agrcolas Internacionais. S
com uma estrutura sistematizada que a confeco de estudos e position papers pode ser
mais ativa; alm disso, o fato de que o Frum trabalhou com trs negociaes (OMC,
Alca e Unio Europia) simultaneamente propicia um posicionamento mais consistente
do setor como um todo. Tendo em vista a abrangncia e heterogeneidade do setor, tal
iniciativa, ao identificar os interesses e traar um perfil da melhor estratgia utilizada,
confere uma maior representatividade e legitimidade junto s instncias
governamentais.

Seo Nacional de Coordenao de Assuntos Relativos rea de Livre Comrcio
(SENALCA)
Uma arena utilizada para promoo dos interesses empresariais foi a
SENALCA, Seo Nacional de Coordenao dos Assuntos Relativos rea de Livre
Comrcio das Amricas, cuja competncia foi garantida atravs do Decreto 3.756. A
criao de canais pelo prprio governo mostra que, de fato, a mudana de atitude no
foi empreendida unilateralmente por parte dos empresrios, e que os representantes
pblicos tiveram a percepo de a aproximao com os grupos de interesse iria,
eventualmente, fortalecer a posio brasileira. Para tal fim, este canal de comunicao
foi desenvolvido em 1995.
Em discurso proferido a respeito da importncia da participao do setor
privado nas negociaes da Alca em 2001, o ento Ministro das Relaes Exteriores,
Celso Lafer (LAFER, 2001, p.2) assinalou que a SENALCA era um espao pblico
ampliado, palco para a coordenao das posies governamentais com a participao
atuante da sociedade civil e, que at aquele perodo, j havia se reunido 28 vezes. Em
um outro momento, mais uma vez o ministro Lafer (LAFER, 2001, p.4) enfatizou a

23
necessidade de maior envolvimento dos grupos de interesse, justificando, desta vez,
com outro motivo. O combate contra subsdios e apoios internos claro e fcil de ser
identificado, no entanto, barreiras no tarifrias, que s vezes se camuflam por trs de
justificativas fitossanitrias ou ecolgicas so muito mais difceis de serem detectadas, e
a iniciativa privada deve, de acordo com o ministro, ajudar o governo a elencar as
prticas distorcidas do comrcio que por vezes precisa de um exame especfico de
produtores (o ministro cita o exemplo do embargo canadense carne brasileira).
De fato, o exame das atas das reunies da SENALCA evidencia um esforo em
fazer com que elas fossem freqentes e abrangentes. Alm de promover aproximao
pblico/privada, a SENALCA incentivava a coordenao de posies dentro do prprio
governo, o que fica claro pela participao intensa de representantes de diversos
Ministrios e outras entidades, caracterstica que no impediu, contudo, que o setor
privado tambm se manifestasse.
Apesar de se constituir uma iniciativa louvvel, a real relevncia das reunies da
SENALCA no fomento do intercmbio entre setor agrcola e governo ainda discutvel,
a julgar pela declarao de Beraldo que, apesar de considerar a SENALCA um avano,
sublinha que seu carter ainda foi essencialmente informativo, e no um lugar de
elaborao de estratgias. (BERALDO, 2001, p.6).
Nas reunies da SENALCA houve uma participao muito mais acentuada de
setores governamentais do que de entidades representativas privadas, constituindo-se,
antes de tudo, um espao de coordenao de posies pblicas. Este fato pode justificar
a argumentao de que a SENALCA no foi um instrumento muito efetivo para a
participao dos grupos de interesse diretamente afetados pela criao da Alca.

Os Fruns Empresariais das Amricas (FEAs)

Tendo em vista a crtica do setor agroexportador e de vrios outros setores da
falta de institucionalizao para comunicao entre eles e seus representantes, uma
maneira de legitimar suas posies e levantar a voz no processo negocial a realizao
de eventos como o Frum Empresarial das Amricas, que aconteceram paralelamente s
reunies ministeriais da Alca. Em resumo, os FEAs so instncias para a promoo de
discusso, troca de idias e formao de um consenso empresarial. Esta foi uma outra

24
linha de ataque do empresariado como um todo e dos agroexportadores especificamente,
desta vez, dizendo respeito a uma articulao que transcende o territrio nacional para
que, como um todo, as aspiraes dos empresrios de cada pas fossem levadas em
conta. Como Rodrigues (2001) comparou, os FEAs seriam assessores informais dos
governos.
Tais Fruns tiveram como objetivo a difuso de informao entre os empresrios
acerca dos interesses e posies de seus parceiros estrangeiros, de forma a facilitar o
entendimento. Em 1997, foi vez dos empresrios brasileiros se organizarem atravs,
principalmente, da CNI, para realizarem o III Frum Empresarial das Amricas em Belo
Horizonte.
8
Segundo Oliveira (OLIVEIRA, 2003) nesse FEA ocorreu a melhor
participao empresarial brasileira tanto em termos quantitativos quanto qualitativos, e
representou um divisor de guas em relao sua mobilizao. Os FEAs posteriores
testemunharam uma atuao mais tmida.
Dentro das FEAs, os agroexportadores operaram em conjunto com o resto do
setor privado, atravs da Coalizo Empresarial Brasileira. Antes que aos debates
tivessem incio, as reunies eram divididas em workshops temticos para que as
discusses ficassem mais concentradas, e, posteriormente, eram produzidos os
documentos-sntese do debate que eram, em seguida, transmitidos aos Ministros do
Comrcio. Em 2001, em Buenos Aires, o workshop de agricultura foi presidido pelo
ento vice-presidente de Assuntos Internacionais da CNA, Gilman Vieira Rodrigues, e
foi um dos FEAs que mais obteve avanos.
O procedimento para o desenvolvimento dos trabalhos era o seguinte:
primeiramente, a CEB produzia um documento que reunia as expectativas e posies do
setor empresarial antes que a reunio fosse realizada. Neste documento, j fica evidente
que as preocupaes a respeito do andamento das negociaes agrcolas sobressaem, e
os temas abordados se concentram em subsdios, apoios internos, barreiras no tarifrias
e acesso a mercados. Posteriormente, ocorrem as reunies em si entre os empresrios. O
produto das discusses so recomendaes destinadas aos Ministros, que pontuam os
assuntos e temticas que o setor privado gostaria que fossem contemplados nas
negociaes.

7A ttulo de ilustrao, a criao da CEB foi conseqncia, majoritariamente, da articulao da CNI na
organizao e realizao do FEA de Belo Horizonte.

25
No tema agrcola, um dos mais delicados da agenda, o avano das discusses
entre os empresrios no era livre de empecilhos, a despeito da boa organizao da
CEB, que conferiu uma representao forte nesta rea, especialmente porque as
decises eram tomadas por consenso. A declarao de Roberto Rodrigues
(RODRIGUES, 2001), que era o ento presidente da ABAG, a respeito do FEA de
Quito, em 2002, esclarecedora:

[...]Alguns pases importantes enviaram representantes menos
qualificados ou burocratas sem poder de deciso; vieram com
determinaes rgidas, sem margem para negociao. Alguns nem
enviaram representantes para certos assuntos. A explicao mais
plausvel que, nesses pases, o setor privado j tenha se acertado
com os negociadores governamentais, e no se gastam tempo e
pacincia em discusses j resolvidas. No grupo da agricultura, no
havia representantes do Canad, Mxico, Argentina, Chile, Paraguai
e Uruguai. Os norte-americanos mandaram representantes inflexveis
e no lderes.

Este tipo de dificuldade, que independe da boa organizao do empresariado e
da sua representatividade neste tipo de evento, evidencia a complexidade e as
divergncias dos pontos a serem negociados e acabavam por frustrar a expectativas de
certos pases que se prepararam, como o Brasil. Como o prprio Rodrigues, em outra
declarao, afirmou, a CEB realizou um bom trabalho na construo de uma posio
conjunta do empresariado e soube utilizar o espao do FEA.

O Comit de Representao Governamental sobre a Participao da Sociedade
Civil

Por fim, resta a participao do setor agrcola em uma ltima frente, que vem a
completar o conjunto de aes do setor em defesa de seus interesses, desta vez usando
um caminho institucional aberto na prpria Alca. O Comit de Representao
Governamental sobre a Participao da Sociedade Civil surge como uma terceira via de
comunicao da sociedade com o processo de negociao, acrescentando-se via
tradicional (a relao de cada sociedade civil com seu respectivo governo) e a via
intersetorial (dilogo transnacional entre classes, melhor exemplificada pelos FEAs).
Este comit teve seu mandato concedido pela Cpula de San Jose, em 1998, plasmado

26
na percepo de que, se tais canais no fossem abertos, corria-se o risco de que as
reunies no refletissem o anseio da sociedade (sociedade no s no mbito de grupos
de interesse, mas de organizaes no governamentais, universidades, particulares e
etc). Os ministros dos pases participantes das negociaes para a Alca sintetizam bem
este ponto de vista em San Jose, ao declararem (MINISTROS DO COMRCIO, 1998,
p. 1):

Reconhecemos e recebemos com satisfao o interesse e as
preocupaes expressas pelos diferentes setores da sociedade civil
com relao ALCA. O setor empresarial e outros setores
produtivos, grupos trabalhistas, ambientais e acadmicos tm sido
particularmente ativos nessa matria. Incentivamos esses e outros
setores da sociedade civil a que apresentem seus pontos de vista.

Esta apresentao de pontos de vista feita atravs de contribuies enviadas
ao Comit, que depois so reunidos em informes. Ademais, foram estabelecidas
reunies temticas para um debate mais aprofundado. Curiosamente, a primeira reunio
temtica foi a respeito da agricultura e contou, naturalmente, com as contribuies
brasileiras desse setor, novamente atravs da CEB e da CNA. Apesar de esta reunio
encontrar-se fora do perodo previamente proposto por essa pesquisa, j que se realizou
em 2003, sua relevncia justifica o exame do que foi produzido.
Comparando-se os documentos de posio apresentados pelas duas organizaes
(CEB e CNA) pode-se observar certa homogeneidade de contedos, apesar da
existncia de algumas discrepncias. Os dois em comum apresentam a eliminao de
tarifas como o ponto central das negociaes, e trazem tona tpicos como subsdios,
apoio interno e barreiras no tarifrias. A posio da CNA, no entanto, mais
abrangente em alguns pontos, pois tambm pontua a discusso sobre a metodologia das
negociaes sobre agricultura, o formato da Alca, a adoo de mecanismos de soluo
de controvrsias, o tratamento dispensado aos produtos considerados sensveis (o
chamado Trade Promotion Authority Act), entre outros (CNA, 2003). Fica claro,
portanto, que o documento produzido pela CNA bem mais especfico em alguns
pontos do que aquele confeccionado pela CEB, o que um resultado esperado, uma vez
que esta caracterstica inerente ao fato de que a CEB, por ser uma representao que
abriga todos os setores empresariais, possui vises menos detalhadas em assuntos que

27
concernem cada setor em especfico. Em termos gerais, no entanto, existe sintonia entre
as posies, o que fundamental para que o movimento como um todo tenha fora.
Todavia, este campo criado pela Alca no o principal foco de ateno da CNA,
por se tratar de um mecanismo muito burocratizado e de nenhuma influncia sobre o
processo negociador na prtica, apesar de a proposta do Comit seja, sem dvidas, uma
iniciativa de mrito para democratizao do processo da Alca. Para atender seus
interesses, foi prefervel, segundo a percepo da CNA, atuar junto ao Grupo de
Agricultura da Alca, local onde os assuntos so debatidos e as decises, tomadas.

Ausncia de um canal institucionalizado com o governo

Tem-se em tela, assim, um panorama superficial das atividades do agronegcio
neste perodo, com o objetivo de fornecer uma noo a respeito de todas as vertentes de
atuao utilizadas. A heterogeneidade e inovao dos canais configuram-se em
caractersticas recentes do trabalho desse setor, e por isso mesmo, seu estudo
importante. Nota-se, de maneira incontestvel, que a anterior acomodao
mencionada por Beraldo deu lugar a um comportamento mais empreendedor, que
transcendeu o tradicional relacionamento pblico privado. Dito de outro modo, alm de
utilizar as vias criadas pelo governo (SENALCA) e pela Alca (o Comit), o setor atuou
ainda em nome da CEB, em seminrios no Itamaraty, criando instituies especficas (O
Frum Permanente de Negociaes Internacionais Agrcolas) e produzindo estudos e
documentos que subsidiaram suas reivindicaes.
No entanto, segundo Santana (2001) apesar de, notadamente, ter havido uma
maior mobilizao deste setor, fica patente que ainda existe uma reivindicao por uma
institucionalizao do processo de articulao com as instncias do governo, que era
inexistente. A percepo do setor agroexportador que um vnculo institucional iria
fortalecer suas posies e independer da vontade dos polticos que ocupantes dos
cargos. A SENALCA, como foi visto, no poderia ser considerada como soluo.
Beraldi (2000) afirma:

A diplomacia brasileira notoriamente recalcitrante em prestar contas
de suas aes sociedade e tornar mais transparente o processo
negociador. A presso dos setores empresariais para terem voz mais

28
ativa nas negociaes tem surtido resultado, pois no h como negar
uma melhor sintonia entre o governo e os setores empresariais nas
negociaes da Alca [...] Mas h a necessidade de o mecanismo de
consulta ser mais institucionalizado, tornando-se mais independente da
boa vontade do negociador de planto. No setor agrcola, no tem
ocorrido dificuldade de acesso aos assessores do Ministrio da
Agricultura que trabalham na rea de negociao internacional.
Dificuldades maiores tm sido encontradas no Itamaraty,
principalmente no acesso a documentos, sob a alegao de acesso
restrito. H um excesso de zelo no que se refere ao sigilo da diplomacia
brasileira. No raras so as vezes em que o setor empresarial brasileiro
tem acesso a documentos de negociao atravs de seus pares em
outros pases, que os obtiveram junto aos seus diplomatas.

Como apontado, enquanto no existem maiores dificuldades de comunicao
com outras instncias governamentais no caso dos agroexportadores, com Ministrio
da Agricultura mais especificamente Beraldi afirma que, com o Itamaraty, o processo
mais embaraado. Em ofcio que comunicou ao Ministrio das Relaes Exteriores a
criao do Frum Permanente de Negociaes Agrcolas Internacionais, o setor, alm
de reforar mais uma vez a falta de mecanismos institucionais de consulta, ainda sugeriu
a criao de adidos agrcolas, que funcionariam em embaixadas brasileiras no exterior
que, alm de representar os interesses brasileiros, teriam a funo de promover a
exportao destes produtos (FRUM PERMANENTE DE NEGOCIAES
AGRCOLAS INTERNACIONAIS, 1999).
Essa demanda no significa que no tenha havido nenhuma movimentao das
instncias governamentais haja em vista a SENALCA mas que, ainda, existe a
carncia de um mecanismo que funcione efetivamente como palco de consulta e de
formulao de estratgia, e no meramente informativo.
Esta no uma reivindicao isolada: outros grupos de interesse, como os
sindicatos, demandam a mesma mudana (SANTANA, 2001). Este ponto remete ao
debate entre Itamaraty e grupos de interesse, j discutida, na qual o primeiro alega que a
comunicao no existe por imobilismo, e o segundo atribui esta deficincia falta de
abertura do primeiro.
Como j foi salientado anteriormente, Putnam (1988) esclarece que, um forte
comprometimento do governo com os interesses nacionais confere legitimidade e
incrementa o poder de barganha do pas; interessante, portanto, que, na mesa de
negociaes, o negociador declare estar constrangido pelos interesses nacionais. No
entanto, como Santana (2001) afirma, a inexistncia de mecanismos que realmente

29
conectem os diplomatas aos setores da sociedade levanta dvidas se estes interesses
realmente estaro sendo defendidos, ou se trataria apenas de retrica. Dito em outros
termos, h uma preocupao em que os setores domsticos estariam sendo usados como
massa de manobra, apenas como uma estratgia de barganha dos negociadores
brasileiros, mas sem real interesse em atender suas demandas na prtica.
No caso do agribusiness em especfico, por se tratar de um setor forte dentro do
pas, esse temor ainda maior. Em entrevista, Beraldo (2000) afirma que existe uma
tendncia de setores que no so to favorveis liberalizao, ou mesmo de
negociadores, a usar a dificuldade tema agrcola como desculpa para o retardamento das
negociaes. No caso da Alca, esta situao pode ocorrer uma vez que a modalidade
para o acordo de single undertaking, que ser mais bem esclarecido posteriormente.
A despeito desta constatao e da citada falta de canais institucionalizados nos
moldes demandados pelo setor, no conjunto da obra, visvel uma melhora substancial
na proatividade do setor, tanto quantitativamente quanto qualitativamente e, mesmo
com as crticas j expostas, esta melhora acompanhada por uma nova percepo dos
formuladores de poltica externa a respeito da importncia da participao dos grupos de
interesse, em especial do empresariado. Esta verificao, notada em relao ao setor
agrcola brasileiro, mas no limitada a ele, vem a corroborar a tese de Oliveira que
averigua importante mudana de posicionamento do empresariado com o advento da
proposta para a Alca, contrariando a literatura tradicional da falta de mobilizao deste
ator em assuntos desta natureza.

4. O Brasil, a Alca e o Jogo de Dois Nveis

Haja vista a mobilizao dos agroexportadores especificada na seo anterior,
pode-se perceber que sua atividade no foi insignificante. Contudo, no que tange aos
seus interesses com a concretizao da Alca que, a princpio, eram favorveis a uma
negociao rpida, os desdobramentos do processo indicam que as aes,
aparentemente, no possuram o reflexo esperado. A posio do Brasil foi cautelosa e
tentou postergar ao mximo a implementao do bloco. Tal evidncia poderia levar
concluso de que as articulaes e atividades da CNA no tiveram efeito nenhum sobre
a negociao, por motivos que poderiam debilitar as alegaes tecidas at o momento.

30
Diante de tal situao, Santana (2001) levanta dois argumentos que, no seu
ponto de vista, poderiam explicar porque as aspiraes do setor no foram atendidas na
posio sntese do governo. O primeiro motivo seria porque, apesar da indiscutvel
importncia da agricultura dentro da economia brasileira e da pauta de exportaes, este
setor no desfrutaria do prestgio de outrora, o que enfraqueceria invariavelmente sua
influncia junto s instncias negociadoras. O segundo motivo remete ao discurso do
Executivo que, vale frisar, no se aplica somente ao agronegcio - da inrcia das
esferas do empresariado brasileiro que, devido falta de mobilizao e articulao e ao
fenmeno de free rider
9
, dificulta a representao de seus interesses pelos diplomatas.
Toda a pesquisa e levantamento de informaes realizadas, contudo, parecem
no concordar com esta linha de argumentao proposta. Em relao ao primeiro ponto,
a justificativa no procede, tendo em vista que, indubitavelmente, o prestgio do setor
ainda expressivo e o tema de agricultura sempre foi defendido nos mais variados
fruns de negociao que o Brasil faz parte. Basta tomar como exemplos recentes a
espinhosa Rodada de Doha da OMC e as conversas do acordo entre Mercosul e a Unio
Europia.
O segundo motivo levantado por Santana desconsideraria todas as iniciativas
alinhadas na seo anterior que visam justamente a maior participao privada em
assuntos de poltica externa. Mesmo que o empresariado brasileiro no possua um
histrico de mobilizao, acontecimentos recentes fornecem subsdios para afirmar que
esta situao est mudando, mesmo porque os interesses so muito grandes para haver
acomodao. Pode-se, inclusive, observar que a depender do tema em questo, o
empresariado brasileira tem-se mobilizado e atuado diretamente no Legislativo,
sobretudo quando se trata de barra temas propostos pelo Executivo, contrrios aos seus
interesses. Exemplos disso so o reconhecimento da China como economia de mercado,
a aprovao do Mecanismo de Adaptao Competitiva, e o ingresso da Venezuela no
Mercosul (OLIVEIRA & ONUKI, 2007).
Se no foi a falta de prestgio ou mobilizao que justificam os resultados, o que
explica o desenvolvimento observado uma mudana de postura por parte do prprio
setor por uma posio que se alinhava mais com a do resto do empresariado nacional,
sob a gide da CEB.

9
Especula-se que o fenmeno de free rider mencionado aqui se aplique especificamente atuao do
agronegcio dentro da CEB.

31
No incio da negociao, os agroexportadores, possuam uma atitude favorvel
ao acordo, pois demandavam tanto na rea de acesso a mercados quanto na
regulamentao do mercado agrcola hemisfrico. Para este grupo de interesse, a
concretizao da Alca representava acesso ao desejado mercado norte americano, e uma
possibilidade sem procedentes de aumentar suas exportaes. Diante das dificuldades
histricas de concesses em agricultura, o fato dos Estados Unidos enviarem sinais de
disposio em serem mais flexveis nesta negociao hemisfrica fazia da Alca uma
oportunidade em potencial.
Com algumas excees, grande parte das esferas que constituam o empresariado
brasileiro manifestava ojeriza a um desfecho rpido das discusses, uma vez que no se
encontravam to preparados para a competio que uma rea de livre comrcio suscita.
O setor industrial, em especial, temia por uma liberalizao comercial que o deixaria em
situao de desvantagem em uma rea onde no havia uma grande competitividade,
principalmente em relao aos Estados Unidos. Tal divergncia de interesses poderia
gerar tenses na formao de uma posio nica do empresariado.
O desenvolvimento das negociaes levou, no entanto, o setor agroindustrial a
rever seu ponto de vista, e a unir-se ao coro de vozes que apoiavam uma postura mais
cautelosa do Brasil. O fator explicativo desta atitude foi, essencialmente, a
inflexibilidade dos Estados Unidos, que se mostraram relutantes a mudanas nos temas
de barreiras no tarifrias, subsdios produo e medidas antidumping alegando que
tais assuntos deveriam ser tratados no mbito da OMC , objetos que afetavam
diretamente as exportaes agrcolas. A dificuldade do Executivo americano em
conseguir o fast-track tambm simbolizou, aos olhos dos agroexportadores, que as
chances deste poder assinar um acordo que atendesse suas demandas eram mais remotas
do que o previsto.
Aos fatores explicitados acima, soma-se aprovao pelo Congresso
americano, em 2002, da popularmente conhecida Farm Act, nova lei agrcola americana
que foi uma manobra protecionista nesta rea, reunindo dois projetos de leis que j
haviam sido previamente aprovadas pelo Congresso. Grosso modo, essa lei autoriza
substancial aumento dos subsdios exportao, regularizando uma prtica que j era
constante por meio de pacotes ad hoc desde a crise asitica de 1997. Obviamente, a
concesso de subsdios, resultado de lobbies das foras agrcolas estadunidenses,
sempre confere distores ao comrcio mundial, na medida em que mantm os

32
produtores locais alheios competitividade do mercado mundial. Ademais, a produo
de produtos agrcolas que no esto diretamente vinculadas s presses do mercado
pode levar a um aumento de estoque que acarreta, conseqentemente, a um declnio nos
preos das commodities.
Confrontados com esta situao de falta de concesses, os exportadores passam
a sustentar uma atitude de cunho mais defensivo tanto da CEB quanto dos governantes
(OLIVEIRA, 2003). Desta maneira, o que se observou foi uma maior harmonizao dos
interesses privados em uma nica direo, que tambm coincidiram com as percepes
do governo, culminando em um argumento substancial de barganha aos negociadores
oficiais.
Esta mudana de postura dos agroexportadores para uma posio mais
condizente com as percepes do empresariado e do prprio governo uma justificativa
muito mais plausvel para explicar porque seus interesses iniciais no foram
representados pela posio do governo, em detrimento dos dois motivos apresentados
anteriormente por Santana. Em outras palavras, pode-se afirmar que, embora o setor
agrexportador tenha sido sempre favorvel a um acordo de integrao hemisfrica, no
seria qualquer acordo que iria receber seu apoio, mas sim aquele que atendesse suas
demandas. Enxergando dificuldades neste sentido, sua posio passa a no ser to
assertiva quanto outrora.
Dizer que houve uma mudana de postura do setor agroexportador devido,
principalmente, ao desenrolar da prpria negociao, no significa afirmar, no entanto,
que houve uma desistncia total de seus interesses na integrao hemisfrica ou que o
empresariado nacional conquistou uma posio completamente homognea com o apoio
do agribusiness.
Existe uma percepo por parte deste setor, por exemplo, de que a eleio do
presidente Lula em 2002, e a conseqente mudana de conduo de poltica externa
dentro do MRE tiveram conseqncias para o fracasso das negociaes da Ala.
Segundo a opinio de Beraldo, o Embaixador Samuel Pinheiro Guimares e sua posio
notadamente contrria a este processo de integrao hemisfrica, adotando uma postura
que beira at o antiamericanismo, contaminaram o desenvolvimento do processo.
Tendo em mente esta configurao de foras que resultou na posio dos
diplomatas brasileiros nas Cpulas das Amricas bem como nas Reunies Ministeriais,

33
resta, por fim, um panorama simplificado, pela lente do Jogo de Dois Nveis, deste
processo de negociaes para a Alca.

A Alca atravs do Jogo de Dois Nveis

A iniciativa para a formao da rea de Livre Comrcio das Amricas partiu dos
Estados Unidos, em dezembro de 1994, com a Cpula das Amricas de Miami. Desde
ento, o processo vinha se desenvolvendo entre Cpulas e Reunies Ministeriais, alm
de reunies de Vice Ministros e grupos de trabalho. Didaticamente, dividem-se as
negociaes em dois momentos distintos. Da Cpula de Miami at a Reunio
Ministerial de San Jose, ou seja, no primeiro momento, foram os debates preparatrios
para a negociao em si, ou seja, foi desenvolvida a metodologia. Neste perodo,
aspectos das regras das negociaes foram acordados, como decises feitas por
consenso, aplicao do acordo por single undertaking
10
, o estabelecimento do prazo
para concluso das conversas (sabe-se que era de interesse do Brasil que o prazo fosse
estendido), a possibilidade de negociao por bloco e a coexistncia da Alca com
acordos bilaterais e sub regionais. Alm disso, foi decidida a arquitetura do processo,
em termos hierrquicos: primeiramente, haveria a Reunio de Ministros do Comrcio,
que guiaria e daria superviso s reunies. Logo abaixo estaria o Comit de
Negociaes Comerciais, composto pelos vice-ministros, responsvel por fornecer
orientao aos grupos de negociao. Estes grupos de negociao, responsveis pela
conduo das conversas em cada rea, eram divididos em temas, a saber: Acesso a
Mercados; Agricultura; Investimentos; Servios; Compras Governamentais; Subsdios,
Antidumping e Medidas Compensatrias e Sistema de Soluo de Controvrsias.
Ademais, existem os Comits j mencionados, os Grupos Consultivos, o Comit
Tripartite e a Secretaria Administrativa. Em San Jose foram reafirmados os
compromissos da Cpula de Miami quanto criao de uma rea de livre comrcio que,
de preferncia, ficasse pronta no mais tardar at 2005. Este perodo marca o fim das
preparaes.

10
Este princpio postula que os assuntos acordados s podero ser postos em prtica uma vez que todos
os temas tiverem sido regulamentados; em outras palavras, nada est acordado at que tudo esteja
acordado. Especificamente para o agribusiness, esta modalidade importante, uma vez que evita que os
Estados negociem apenas os assuntos que lhes interessem e escapem dos temas sensveis, entre os quais a
agricultura.

34
O segundo momento, ou seja, a partir da Cpula das Amricas em Santiago, no
Chile, marcado pelo lanamento oficial das negociaes. De modo superficial,
possvel alinhar os principais avanos deste perodo: elaborao de medidas de
facilitao comercial, com o intuito de propiciar o intercmbio comercial no hemisfrio;
a confeco, pelos grupos de negociao, de uma minuta do Acordo da Alca, que foi
tornada pblica, seguida posteriormente por uma segunda e uma terceira minuta; criao
de documentos de Mtodos e Modalidades de Negociao e o estabelecimento de um
Programa de Cooperao Hemisfrico.
A fase final das negociaes deveria contar com a presidncia compartilhada por
Brasil e Estados Unidos. Neste perodo, especificamente em Trinidad e Tobago, houve a
proposta dos trs trilhos, ou da Alca Light por parte do Mercosul e certa resistncia
por parte de pases como Estados Unidos, Chile, Mxico e Canad (pases que faziam
parte do Nafta ou no caso do Chile tinham vrios acordos bilaterais de comrcio
com os Estados Unidos). A falta de consenso levou estagnao temporria do
processo, mas no se pode dizer que houve um encerramento oficial nas negociaes, o
que leva a muita especulao a respeito do futuro da cooperao hemisfrica.
A rea agrcola, tradicionalmente, sempre foi um assunto delicado nos processos
de negociao. O histrico de rodadas de negociao nesta temtica est repleto de
exemplos desta dificuldade; basta lembrar que os esforos do Gatt neste sentido
obtiveram pouco sucesso, ou que esta rea na Rodada de Doha, na OMC, uma das que
causa mais controvrsia. No caso da Alca, dois grupos de negociao ficaram
responsveis pela temtica: agricultura e acesso a mercados. Para o Brasil, pelos
motivos j explicados, era de vital importncia para que o pas fosse beneficiado, a
adoo de uma srie de medidas que iam desde a eliminao de tarifas at subsdio,
barreiras no tarifrias, dumping e apoio interno.
Uma vez que o conjunto de acordos que comporia o win set brasileiro depende
diretamente das preferncias das foras domsticas, so as constries feitas por tais
foras que definem seu tamanho e, conseqentemente, as possibilidades de que um
acordo seja firmado. O win-set, de acordo com Putnam, depende da organizao e
coordenao dos grupos internos, das instituies polticas e das estratgias usadas pelos
tomadores de deciso do primeiro nvel.
O exame da organizao e coordenao dos grupos internos, neste caso, dos
agroexportadores, levou concluso de que elas foram, essencialmente, bem

35
empreendidas. De uma maneira geral, h uma maior articulao entre as foras quanto
maior for o custo do no-acordo, ou do status quo. Apesar de, desde o comeo,
apresentar certa resistncia aos termos que a Alca estava sendo negociada, e de protelar
sua antecipao, houve esforo dos diplomatas brasileiros para o alcance de um
consenso considerado justo, principalmente devido s reivindicaes dos setores
internacionalistas (como o agrcola). inegvel que o acesso a mercados como o
americano era uma oportunidade que no poderia ser descartada pelo governo. Alm
disso, e a despeito do fato de que uma Alca sem o Brasil seria enfraquecida, havia a
possibilidade de que o acordo se concretizasse sem a participao brasileira, o que
poderia representar onerosas conseqncias no futuro.
Portanto, o que se observa a disposio do governo brasileiro em fazer trade-
offs, trocando concesses em uma rea por demandas em outras (por exemplo, exigir
acesso a mercados na agricultura e, em troca, trabalhar um acordo em servios), uma
estratgia denominada como ligao sinrgica por Putnam, comum em negociaes
multitemticas. Dito de outro modo, apesar de representarem interesses bem definidos e
uma posio slida, ou seja, o win-set no era muito flexvel, os representantes
brasileiros mostraram-se preparados para criar opes. O Brasil, em conjunto com o
Mercosul, apresentava propostas para que o consenso fosse atingido.
No entanto, se o win-set do Brasil apresentava configuraes incisivas,
encontrou um win-set slido do outro lado da mesa de negociaes, principalmente por
parte dos Estados Unidos. A sobreposio de win-sets, exigida pela teoria de Putnam
para o sucesso das discusses, foi dificultada por alm de outros motivos, uma
inflexibilidade do governo americano em fazer concesses nas reas justamente em que
o Brasil era demandante, a rea agrcola, neste caso, em destaque. No havendo pontos
de tangncia entre os win-sets, o consenso obstaculizado.
No se pode esquecer que os processos de discusso entre os negociadores so
baseados, tambm, em diferentes percepes de ambas as partes. Por este motivo, alm
da resistncia da posio americana plasmada em seu protecionismo a reas sensveis,
seu win-set foi engessado pela j mencionada problemtica da aprovao do fast track
americano, pea fundamental da estrutura institucional dos Estados Unidos. Mais do
que um mecanismo de acelerao do processo negocial e uma facilitao dos acordos,
na medida em que dava uma maior autonomia ao poder Executivo americano, o fast
track simbolizava a vontade poltica do governo em conceder acesso preferencial, como

36
apontado por Antnio Jos Ferreira Simes (SIMES, 1999), e, por conseguinte, um
sinal da real disposio americana em assumir compromissos. O que aconteceu foi que,
diante do insucesso da empreitada, houve uma desacelerao no ritmo das negociaes
e uma descrena por parte dos outros parceiros da viabilidade do processo.
As percepes, a posse de informao imperfeita, e toda a incerteza que
permearam a negociao acabaram por contaminar seus resultados, assim como o
desconhecimento por parte dos pases a respeito da real influncia dos grupos de
interesse na formulao da poltica externa. Estes fatores, combinados com a
dificuldade em conciliao dos win-sets, contriburam para que houvesse uma negao
dos atores em prosseguir com as negociaes. Este movimento, chamado de defeco
por Putnam, pode ser voluntrio ou involuntrio. A defeco involuntria caracteriza
uma impossibilidade de o governo assinar o acordo que no seria aceito internamente,
ao passo que a defeco voluntria representa uma desistncia, como o prprio nome
diz, voluntria dos negociadores em prosseguir com as negociaes nos termos em que
elas se encontravam.
No caso da Alca, difcil uma classificao dos movimentos dos atores como
defeco voluntria ou involuntria, pois no houve uma desistncia oficial por parte
de nenhum dos lados; o que houve foi um congelamento das negociaes e um
sentimento generalizado de que o processo no teria futuro. No tema da agricultura, a
anlise das minutas do acordo sinaliza poucos avanos.
De fato, em 2003
11
houve uma certa mudana de estratgia no governo
brasileiro, que, juntamente com o Mercosul, sugeriu a Alca Light, que propunha que a
abrangncia da Alca fosse reduzida de modo que um acordo mnimo comum fosse
estabelecido e os temas considerados sensveis (agricultura, neste caso, estaria incluso)
fossem tratados no mbito multilateral, melhor equipado para este tipo de discusso. Na
percepo da CNA, verbalizada por Antnio Donizetti Beraldo, esta estratgia brasileira
sinalizou definitivamente uma falta de disposio do Brasil em prosseguir com as
negociaes. A Alca Light no encontrou adeso generalizada, e a crena no sucesso da
implementao de uma rea de Livre Comrcio das Amricas se torna cada vez mais
abalada.

11
O ano de 2003 foge ao perodo proposto por este trabalho, mas citado apenas para que uma idia do
que aconteceu posteriormente seja dada, e a Teoria de Jogo de Dois Nveis seja mais bem compreendida.

37
O que se depreende examinando o desenrolar das negociaes e a atuao do
setor agroexportador, luz da estrutura do Jogo de Dois Nveis a validade de seus
pressupostos quando aplicados a este caso em particular. Putnam coloca que a
habilidade do chamado chefe de governo (termo usado pelo autor que representa
qualquer representante oficial frente das negociaes) e suas preferncias ou
inclinaes contribuem em demasia na posio a ser defendida pelo pas. Fica claro que
a forte vinculao entre estes grupos de interesse e o governo brasileiro no pode ser
justificada apenar por um aperfeioamento na participao destes grupos nos assuntos
externos que o pas est envolvido, mas tambm por uma crena, por parte do governo,
da validade das reivindicaes do grupo. De acordo com Santana (2001), o fato do ento
presidente Fernando Henrique Cardoso j ter atuado no Itamaraty
12
antes de assumir a
presidncia foi um dos fatores que o levou a defender, durante seu mandato, o que
denominou diplomacia pblica, termo que simbolizava a necessidade de uma maior
integrao entre as esferas componentes do poder pblico e os segmentos formadores da
sociedade brasileira.
No caso do setor agrcola, isso evidente pela constatao da importncia deste
campo para a balana comercial (que foi uma preocupao corrente do governo de
FHC) e para o desenvolvimento do pas como um todo. Quando um governo abraa a
posio de um setor, sua margem de manobra fica bem mais reduzida nas mesas de
negociao. Neste caso em especfico, isso especialmente evidente quando se constata
o panorama de todas as negociaes em que o Brasil est participando, e se observa
preocupao com a rea agrcola na maior parte deles, como na Rodada de Doha ou nas
discusses com a Unio Europia. Como j foi afirmado, entretanto, do ponto de vista
dos agroexportadores, representados pela CNA, as eleies do presidente Lula se
refletiram em uma nova configurao da poltica externa brasileira, e em uma crena
negativa contra a Alca e um antiamericanismo que contaminava uma percepo realista
de seus benefcios. Esta percepo tem como exemplo principal a proposta da Alca
Light que, segundo Beraldo, foi o golpe de Minerva para qualquer possibilidade de
acordo.
A inviabilizao do acordo de implantao da Alca nos termos presentes fruto
da combinao de vrios fatores que no se limitam aos interesses de um grupo em

12
H de se destacar que, de acordo com Oliveira (2003), durante a permanncia de FHC frente do
Itamaraty foi criado o Comit Empresarial Permanente, que no entanto perdeu representatividade.

38
especfico. O fato que, alm de ser bastante ambicioso, o acordo contemplava temas
sensveis e relevantes para todos os membros envolvidos. Naturalmente, quando os
interesses so maiores, as posies endurecem e o consenso no atingido facilmente.
Basta lembrar que agricultura, que uma temtica bastante relevante, foi apenas um dos
assuntos discutidos no processo.
A existncia de outros processos de liberalizao comercial, tais como a OMC e
o acordo com a Unio Europia, alm do aprofundamento do Mercosul e da estratgia
americana de estabelecimento de acordos bilaterais no fazem do fracasso da Alca, no
s para o agronegcio ou para o Brasil como um todo, mas tambm para o restante dos
pases americanos, o fim das alternativas para o incremento do comrcio mundial. Para
os grupos de interesse, especificamente, a existncia de diversos processos que se
desenrolam concomitantemente exige uma melhor preparao para o acompanhamento
de todos eles e, conseqentemente, maiores oportunidades de terem seus interesses
contemplados na esfera internacional.

Consideraes Finais

O estudo do envolvimento do setor agroexportador nas negociaes da Alca e
dos principais desenvolvimentos deste processo serviu como um microcosmo para uma
anlise mais ampla da relao entre grupos de interesse e poltica externa brasileira.
Apesar da impossibilidade da obteno de respostas certas e acabadas a respeito de
estratgias que garantiriam sucesso no atendimento das demandas de um certo setor
junto ao governo, alguma luz pde ser jogada sobre esta complexa relao.
Tendo em vista a configurao poltica brasileira que, como foi visto, alimenta o
isolamento do Executivo na formulao de poltica externa, constata-se que grupos de
interesse bem sucedidos comeam com uma boa organizao interna, como foi visto, de
tal maneira que suas demandas sejam consideradas legtimas. Em se tratando de um
setor que apresente mais relevncia domesticamente, essa tarefa mais facilmente
executada.
No tocante atuao na defesa de seus interesses, a participao em diversas
frentes, a exemplo do setor agroexportador, acaba fortalecendo suas reivindicaes.
Porm, ainda se torna necessrio um canal institucionalizado de comunicao com o

39
governo que, efetivamente, possui o monoplio da conduo da poltica externa. Esta
foi uma crtica que no emanou apenas deste setor, mas de outros que tambm
precisavam de uma comunicao maior com o Itamaraty.
No entanto, e a despeito da existncia de uma atuao empresarial orquestrada
com a diplomacia, foi possvel constatar que, ao fim e ao cabo, a transformao de
interesses em preferncias depende de uma srie de outros fatores, como inclinaes
governamentais, estrutura da negociao, existncia de outras posies no campo
domstico e configurao do win-set de outros parceiros negociais, como bem aponta o
Jogo de Dois Nveis. Nesse sentido, incontestvel a profunda relao de mtua
influncia entre primeiro nvel e segundo nvel. A mudana de postura do agribusiness
de uma posio liberalizante para uma pouco mais protecionista, reflexo do andamento
das negociaes, exemplo claro disso.
O que se pode depreender de todo este panorama a identificao de inmeras
variveis neste caso, o que exige que cada situao seja analisada individualmente.
Organizao de interesse de um certo grupo, mesmo se tratando de um mesmo setor
no qual, aparentemente, as demandas so mais homogneas , no to fcil quanto se
parece, e as presses no so feitas apenas com documentos de posio e com reunies
formais com os governantes. Essa realidade exige que mais estudos sobre lobbies sejam
realizados.
Outro ponto importante a ser destacado refere-se natureza da negociao e da
importncia do tema em questo. Negociaes de ordem econmica evidentemente
possuem maior influncia dos grupos de interesse como sindicatos patronais e
empresariado, e a influncia de outros setores domsticos em negociaes de diferentes
assuntos no alcanaro os mesmos resultados. Essa prerrogativa se estende
importncia do tema em questo, mesmo dentro de negociaes de ordem econmica.
No caso, a sensibilidade do tema agrcola tanto para o Brasil quanto para os demais
pases tornou a relao entre poltica interna e externa mais evidente.
Contudo, o que parece evidente que, variveis parte, e independentemente do
sucesso da empreitada, o que se nota nitidamente dentro do setor agroexportador a
constatao ressaltada por Oliveira (2003) em relao ao empresariado como um todo:
uma mudana de uma postura comodista para uma posio mais assertiva no
envolvimento em assuntos de poltica externa, refletida na criao de iniciativas de
organizao e participao. Apesar de seu carter recente, esta nova movimentao j

40
indica estar contribuindo para a efetivao das palavras de Celso Lafer em usar a
cooperao internacional como instrumento vivel para resoluo das questes internas.


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