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TRIBUNAL: Corte Suprema de Justicia de la Nacin (CS)

FECHA: 1976/12/23
PARTES: Metalmecnica, S. A. c. Gobierno nacional
PUBLICACION: CSN, 296-672.


Opinin del Procurador General de la Nacin.

En atencin a las constancias de autos, soy de opinin que el recurso ordinario de apelacin interpuesto por la Nacin
demandada a fs. 1361 contra la sentencia de la Cmara a quo que hace lugar parcialmente a la accin y distribuye las
costas por su orden es formalmente procedente en orden a lo dispuesto por el art. 24, inc. 6, apart. a) del dec.-ley
1285/58 sustituido por el 19.912/72 en su art. 1.

Por el contrario, estimo que el deducido por la parte actora a fs. 1362 no es viable pues el examen de lo actuado no
revela que lo debatido en dicha apelacin exceda el monto legal exigido y tal extremo tampoco ha intentado demostrarse
por el recurrente. -- Diciembre 30 de 1974. -- Enrique C. Petracchi.

Buenos Aires, diciembre 23 de 1976.

Considerando: 1 -- Que la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Federal v Contenciosoadministrativo, por la sala II en
lo contenciosoadministrativo, confirm el fallo de primera instancia que hizo lugar parcialmente a la demanda,
modificndolo en cuanto al perodo que debe comprender la indemnizacin, el que ampli hasta seis meses despus de
la fecha en que se dict la res. 263/65 de la Secretara de Industria y Minera; asimismo, declar las costas en el orden
causado y tambin confirm los honorarios regulados a los peritos intervinientes. Contra ese pronunciamiento de la
Cmara, la Nacin dedujo recurso ordinario para ante la Corte y lo mismo hizo la actora, los que fueron concedidos a fs.
1363.

2 -- Que en lo que respecta a la procedencia de estos recursos, de acuerdo con lo dictaminado por el procurador
general a fs. 1404, juzga esta Corte que el interpuesto por la accionante no es viable, por no resultar acreditado que el
monto que se pretende excediera del establecido por la ley a los efectos de la apelacin; en cambio, segn las
constancias de la causa, es procedente el de la demandada, aunque slo en cuanto el pronunciamiento hace lugar
parcialmente a la accin (art. 24, inc. 6, apart. a, dec.-ley 1285/58, sustituido por el art. 1, ley 19.912), toda vez que no
es admisible en lo relativo a las costas cuando se imponen en el orden causado (Fallos, t. 256, ps. 232 y 414; t. 281. p.
182 --Rep. La Ley, XXIV, p. 352, sum. 127; p. 1278. sum. 246; XXXI, p. 376, sum. 178--) y los honorarios se regulan con
carcter provisional, pues la decisin, en el primer caso. no causa agravio y, en el segundo, no es definitiva (Fallos, t.
247, p. 456; t. 267, p. 470 --Rep. La Ley, XXI, p. 1000, sum. 201; XXVIII, p. 2410, sum. 463--).

3 -- Que en lo tocante al fondo del asunto, los agravios expresados por la Nacin en el memorial de fs. 1381/1403
versan en torno a la prescripcin de la accin deducida, a la declaracin de arbitrariedad de la res. 266/52 de la
Secretara de Estado de Industria y Minera, a la ampliacin del perodo para determinar la indemnizacin por daos y
perjuicios y a la condena por lucro cesante y "valor llave".

4 -- Que atendiendo al orden de las cuestiones propuestas para la decisin de la causa y conforme a una invariable y
reiterada jurisprudencia de esta Corte, la defensa de prescripcin debe ser considerada y resuelta en primer lugar
(Fallos, t. 186, p. 477, t. 204, p. 626 --Rev. La Ley, t. 18, p. 700; t. 43, p. 436-- y muchos otros).
5 -- Que con los objetivos perseguidos por la clusula constitucional que faculta al Congreso para promover nuevas
industrias mediante leyes protectoras de esos fines y por concesiones temporales de privilegios y recompensas de
estmulo (art. 67, inc. 16), fue dictada la ley 14.781 que estableci un rgimen destinado a crear y mantener las
condiciones necesarias para dar seguridad al desarrollo integral y armnico de la produccin industrial del pas (art. 1).

Para alcanzar esos propsitos, la ley autoriz al Poder Ejecutivo a tomar diversas medidas, como la de liberar o reducir
los derechos y adicionales aduaneros para facilitar la importacin de maquinarias y equipos que la industria nacional no
estaba en condiciones de proveer, otorgar crditos preferenciales, eximir de tributos por perodos determinados,
etctera.

La industria automotriz, por su gravitacin econmica y los servicios que presta al transporte, fue incorporada a los
beneficios de dicha ley por el dec. 3693/59 (25 de marzo de 1959) que estableci las pertinentes normas reglamentarias.

Las empresas que se acogieran a ese rgimen promocional deban acreditar su capacidad tcnica y financiera, poseer
equipos, maquinarias y utillaje de alto rendimiento y eficacia, contar con planta fabril propia y obtener la aprobacin de
sus respectivos planes de produccin e inversin (res. de la Secretara de Industria y Minera 28/59 y 145/59).

El mismo decreto determin las categoras de vehculos que podran fabricarse, los porcentajes de integracin con
partes de origen nacional e importado, los recargos aplicables en este ltimo caso y las sanciones a que quedaban
sujetos quienes dieran otro destino a ese material.

Por su parte, la Secretara de Industria y Minera, como organismo encargado de aplicar el rgimen del dec. 3693/59,
estaba obligada a extender a las empresas los certificados de despacho a plaza, conforme a los planes de produccin
aprobados.

6 -- Que lo expuesto en cuanto al rgimen de promocin de la industria automotriz, lleva a concluir que l aparece
manifestado, en primer lugar, por la legislacin de fondo; luego, por decretos reglamentarios --una y otros de alcance
general y abstracto-- y, por ltimo, por actos administrativos individuales.

Entre stos los hay de carcter unilateral y bilateral, segn que la expresin de voluntad corresponda a uno o a dos
sujetos de derecho: la Administracin pblica, en el primer caso, y sta y el administrado, en el segundo.

7 -- Que conocida la estructura del rgimen normativo en que se desenvolvi la industria automotriz, ello ha de permitir
resolver la primera de las cuestiones planteadas relativa a la prescripcin de la accin ejercida en autos.

Tratndose de situaciones equiparables conceptualmente, la Corte ha reconocido en forma reiterada el carcter
subsidiario del derecho civil en relacin con el derecho administrativo (Fallos, t. 183, p. 234; t. 190, p. 142; t. 191, p. 490;
t. 205, p. 200; t. 237, p. 452 --Rev. La Ley, t. 23, p. 251; t. 25, p. 370; Rep. La Ley, VIII, p. 857, sum. 137; Rev. La Ley, t.
87, p. 725--).

Existiendo en la especie esa similitud, lo que se busca es dilucidar el valor que debe darse a la voluntad del particular, es
decir. si integra o no el acto administrativo que lo relaciona con la Administracin pblica.

Ello as, porque se trata de establecer si la accin de daos y perjuicios promovida se origina en responsabilidad
contractual o extracontractual, pues, en orden a la prescripcin invocada, si fuera la primera regira la decenal ordinaria
del art. 4023 del Cod. Civil, mientras que si se tratara de la segunda lo sera la corta, de un ao, que contemplaba el art.
4037, antes de su reforma.

8 -- Que el rgimen de promocin de la industria automotriz --como se ha dicho-- colocaba a sta como una actividad
reglamentada, cuyo ejercicio requera contar con la correspondiente autorizacin.

La valuntad del interesado deba, en consecuencia manifestarse para la incorporacin al rgimen; pero desde el
momento que sta era aceptada, otra voluntad, la de la Administracin pblica, en conjuncin con aqulla, daba
nacimiento al acto administrativo que resultaba de ese modo bilateral en su formacin y tambin en sus efectos. En su
formacin, porque el pedido del interesado de acogerse al referido rgimen era un presupuesto esencial de su
existencia; y en sus efectos, porque originaba los respectivos derechos y obligaciones emergentes de esa concurrencia
de voluntades.

En ese sentido, particularizando ms lo dicho, debe sealarse que, en lo esencial de la relacin jurdica, la empresa
automotriz quedaba comprometida a cumplir el plan aprobado por la Administracin y sta a respetar al mismo, as como
el rgimen de importaciones de material, establecido en beneficio de aqulla.

Fcilmente se comprende la importancia que revesta el cumplimiento coordinado de estas obligaciones para alcanzar
los propsitos perseguidos por la ley de promocin industrial.

Caracterizada en esos trminos la estructura del acto administrativo tipo, dentro de los que aqu habrn de analizarse,
puede resolverse la cuestin vinculada con la prescripcin aplicable al caso.

Antes conviene recordar lo que dijo la Corte en otra oportunidad, que las reglas del Cdigo Civil, "si bien no han sido
establecidas para aplicarlas al derecho administrativo, sino al derecho privado, nada obsta para que representando
aqullas una construccion jurdica basada en la justicia, su aplicacin se extienda al derecho administrativo, cuyas
normas y soluciones tambin deben tender a realizar aqulla, con las discriminaciones impuestas por la naturaleza
propia de lo que constituye la sustancia de esta ltima disciplina" (Fallos, t. 190, p. 142).

Si se pretendiera equiparar lisamente a un contrato el acto administrativo que se estudia, es posible que se hallaran
diferencias: sin embargo, segn el recordado concepto de la Corte, no es preciso que la equivalencia sea perfecta, slo
basta comprobar que se est ante una accin de daos y perjuicios que tiene su causa eficiente y generadora en un acto
jurdico bilateral y en el incumplimiento que se atribuye al Estado de obligaciones contradas, para encuadrar el caso en
el art. 4023 del Cd. Civil. Evidentemente, el derecho que pudiera asistir a la actora derivado de esas circunstancias es
ajeno al rgimen legal de los hechos ilcitos y, por consiguiente, no es aplicable la prescripcin de un ao que
contemplaba el art. 4037, antes de su reforma por la ley 17.711 (Fallos, t. 207, p. 333 --Rev. La Ley, t. 46, p. 341--).

Segn es de doctrina y lo ha establecido la Corte uniformemente, la prescripcin liberatoria es inseparable de la accin,
nace con sta y empieza a correr a partir del momento en que el derecho puede ser ejercitado (Fallos, t. 176, p. 70; t.
182, p. 436; t. 186, p. 36; t. 196, p. 41 --Rep. La Ley, III, p. 1741, sum. 96; Rev. La Ley, t. 327, p. 58--, entre otros).

Con arreglo a las conclusiones a que ms adelante se arriba, el plazo de la prescripcin opuesta debe comenzar a
contarse desde la fecha en que se dict la res. 256/62, el 5 de noviembre de 1962, lo cual significa que hasta el
momento de iniciacin de la demanda --18 de agosto de 1969-- aqulla no se haba operado.

9 -- Que despus de encarar la fabricacin de vehculos a motor en 1957 y 1958, al instituirse al ao siguiente el
rgimen de promocin para la industria automotriz --dec. 3693/59--, la empresa Metalmecnica S, A. C. I. se acogi al
mismo, quedando oficialmente incorporada mediante la res. 146/59, por la cual se aprobaron sus planes de produccin
que prevean fabricar en 5 aos 12.200 camiones chicos, 105.000 automviles y 25.000 motocicletas. A los efectos del
otorgamiento de los certificados de despacho a plaza del material importado, la referida resolucin estableca que se
consideraran las cantidades correspondientes a la produccin bsica hasta el 31 de diciembre de 1960.

A un mes de haberse aceptado ese plan, la empresa sealaba las dificultades que deba enfrentar por no haber
conseguido que se emitieran dichos certificados, lo que haba provocado una paralizacin de las actividades industriales
con grave repercusin en el estado financiero de la sociedad.

Esa situacin se prolong hasta el mes de octubre del mismo ao en que la Secretara de Industria y Minera, contando
con la conformidad de la empresa, dict la res. 130/59 por la cual modific el plan anterior suprimiendo la fabricacin de
camiones y motocicletas y reduciendo a una tercera parte la de automviles. De ese modo, el plan de produccin total
fue el siguiente: 1959/60, 5.000 unidades: 1961, 5.000; 1962, 7.000; 1963, 8.500; 1964, 10.000.

Lo cierto es que slo en los ltimos 40 das antes de finalizar el ao 1959, la empresa logr entregar a la venta 300
automviles "De Carlo 600". Mientras tanto, an haba en la Aduana motores, piezas, equipos y maquinarias industriales
por valor de m$n 87.777.260,69 que no haban podido retirarse.

10. -- Que con el fin de contemplar las necesidades del mercado introduciendo nuevas categoras de vehculos, el
Gobierno estableci otro rgimen para la industria automotriz, mediante el dec. 6567/61 del 3 de agosto de 1961.

Metalmecnica, que para esa fecha solo contaba con un modelo, el "De Carlo 700", someti a la aprobacin de la
Secretara de Industria y Minera un plan de fabricacin del automvil "Simca Ariane 1300". Tal solicitud le fue rechazada
con fecha 10 de noviembre de 1961, expresndose en la resolucin que dictara el ministro de Economa y aquella
Secretara de Estado "que no se juzga pertinente autorizar el nuevo modelo de coche solicitado, ya que implicara el
armado de dos tipos de automotores en un establecimiento que a la fecha no incluye procesos de fabricacin
significativos, ya que hasta el momento no se ha producido en su planta ninguno de los elementos bsicos de los
vehculos que originalmente le fueron aprobados y ser los del nuevo modelo propuesto totalmente distintos de los
anteriores" (res. 216/61).

En consecuencia, se dispuso que la empresa se ajustara a la produccin del modelo "De Carlo 700", pudiendo
reconsiderarse el plan anterior una vez transcurrido el plazo de ocho meses --contado a partir del 3 de agosto de 1961--
previsto en el art. 3, inc. i) del dec. 6567/61.

Corresponde sealar que para ese entonces la empresa haba adelantado gestiones con "Simca Automviles S. p. a", de
Francia, tratando de contar con su apoyo financiero para la produccin en el pas de vehculos de esa marca.

Inmediatamente de dictada la res. 216/61, el 17 de noviembre de 1961. Metalmecnica se present a la Secretara de
Industria y Minera solicitando autorizacin para despachar a plaza, libre de los recargos establecidos por los decs.
11.917/58 y 5439/59, diverso material destinado a integrar las lneas de estampado, carroceras, y fabricacin parcial de
motores del automvil "De Carlo 700", por un valor de u$s 620.420.

El sector Automotores de dicho departamento de Estado produjo un informe propiciando los beneficios solicitados y a
tales fines acompa un proyecto de decreto que no lleg a firmarse, no obstante contar con la aprobacin de la
Secretara del ramo. Slo el 11 de junio de 1965, mediante el dec. 4561/65, se dispuso el ingreso del referido material.

Obvio resulta decir que por no haber podido disponer la empresa de los elementos tcnicos indispensables y por otras
circunstancias de las que se tratar enseguida, la produccin de automviles "De Carlo 700", que haba sido de 4441
unidades en 1961, se redujo a 1914 en 1962.

Amparada en las propias normas del dec. 6567/61, Metalmecnica interpuso recurso jerrquico contra la res. 216/61, del
cual no existen antecedentes en autos de que fuera resuelto, por la menos hasta el 21 de marzo de 1963, en que aqulla
se dirigi a la Secretara de Industria y Minera sealando esa circunstancia.

A esta altura de la relacin, debe destacarse que las instalaciones, maquinarias y accesorios de la fbrica actora,
incorporados en 1959 alcanzaron a m$n 5.481.504,75; en 1960, a m$n 23.490.300,25 y en 1961, a m$n 50.904.709,28.

En cuanto a la produccin total de automviles en esos mismos aos fue de 8155 unidades.

El 16 de octubre de 1962 el ministro de Economa y el secretario de Industria y Minera dictan, conjuntamente la res.
184/62, por la cual se resuelve mantener el acogimiento de la firma Metalmecnica al dec. 6567/61, pero al solo efecto
de proceder a la fabricacin de 650 automviles "De Carlo 700 LS" --por cuyo monto fueron extendidos certificados de
importacin-- y 1000 automviles "Simca Ariane 1300", dentro de las normas, condiciones y porcentajes que el mismo
decreto estableca. Cumplida la produccin de esos vehculos, la empresa quedara excluida de la promocin industrial
reglada por ese decreto --segn se expres-- "atento el desistimiento al rgimen efectuado por la misma en su nota de
fecha 5 de setiembre de 1962 y las conclusiones de la Comisin Verificadora de la Industria Automotriz".

No cabe duda que esta resolucin --conforme resulta de sus fundamentos-- fue dictada para movilizar todo el material de
la empresa que desde mucho tiempo se hallaba en la Aduana y, a la vez, incrementar su produccin permitindole
satisfacer sus obligaciones, particularmente, las de carcter tributario.

A pocos das de dictada la res. 184/52, la Comisin Verificadora de la Industria Automotriz procedi a inspeccionar las
partes importadas para la fabricacin del automvil "Simca Ariane 1300" y lleg a la conclusin que por la cantidad de
ellas, por sus valores e importancia, la empresa no podra cumplir con los porcentajes de integracin nacional
establecidos.

A raz de ello, con fecha 5 de noviembre de 1962, el secretario de Industria y Minera, por res. 266/62, dispuso
suspender preventivamente el uso de los certificados otorgados a Metalmecnica por la res. 184/62, correspondientes al
automvil "Simca Ariane 1300", como as tambin la fabricacin de ste, hasta tanto dicha Secretara aprobara el
"despiece" actualizado de la unidad, conforme a lo dispuesto por la res. 240/61, todo ello supeditado a las garantas que
la empresa ofreciera en los trminos del dec. 6567/61.

Inmediatamente de notificada, Metalmecnica present un detalle de las piezas nacionales e importadas que utilizara,
indicando los porcentajes con que unas y otras integraran la fabricacin del vehculo.

Sin dar mayores fundamentos, la Secretara de industria y Minera sostuvo que resultaba prcticamente imposible a la
empresa poder cumplir con el plan propuesto, motivo por el cual dispuso mantener en suspenso el otorgamiento de los
certificados e instruir, con carcter urgente, un sumario "a efectos de esclarecer su situacin dentro del rgimen de
promocin de la industria automotriz" (res. 103/63 del 25 de enero de 1963).

Metalmecnica reclam contra esas medidas y, a la vez, ofreci someterse a control riguroso respecto del porcentaje
utilizable de piezas importadas, no sin antes destacar que stas haban llegado a puerto en el ao 1961, cuando las
normas del dec. 6567/61 permitan emplear un 60 % de ellas en su valor, porcentaje que estimaban les corresponda en
derecho; seal, adems, que la prolongada demora de la Administracin en resolver las cuestiones suscitadas haba
llevado a solucionarlas en 1963, cuando para este ao estaba previsto al empleo de material extranjero en un 40 %. A
pesar del perjuicio que ello le ocasionaba, propuso armar los vehculos observando este ltimo porcentaje y que las
piezas excedentes "seran separadas y depositadas en lugar que la Secretara designe, bajo todos los controles que se
quieran establecer para ser utilizadas nicamente como repuestos y solamente una vez producida la ltima de las 1000
unidades autorizadas, para evitar cualquier posibilidad de incorporacin a la produccin".

En el transcurso del ao 1963, Metalmecnica efectu numerosas presentaciones a la Secretara de Industria y Minera
reclamando una solucin para las cuestiones pendientes. El 23 de agosto de ese ao, mediante acta notarial que fue
notificada en dicho departamento, el presidente de la sociedad dej sentada su "ms formal protesta por el trato
discriminatorio que la Secretara de Estado de Industria y Minera de la Nacin ha constantemente mantenido para con
su representada", sealando, circunstanciadamente, los hechos acaecidos y los perjuicios ocasionados a la empresa.

A pesar de ello, transcurrieron dos meses, aproximadamente, y al no haberse resuelto an su situacin, la firma
Metalmecnica recurri a la justicia en demanda de amparo; sin embargo, el procedimiento no fue impulsado ante la
promesa de las autoridades administrativas de que recaera decisin en el sumario dentro de un plazo razonable.

As se llega al final del ao 1963 y, en un extenso dictamen, el Abogado Asesor de Gabinete de la Secretara de
Industria y Minera destaca que de los elementos de juicio reunidos en el sumario "no existen cargos contra la firma
sumariada por lo que correspondera tomar las medidas tendientes a restituirle el pleno ejercicio de sus derechos",
conclusin que fundamenta en estos trminos; "Metalmecnica a raz de las res. 266/62 y 103/63, no haba podido,
prcticamente, al momento de iniciarse el sumario, armar ningn vehculo del modelo Simca, por lo que todas las
exigencias, sospechas y conclusiones tcnicas eran y siguen siendo completamente tericas... En otras palabras, que si
un sumario ha de instruirse para determinar infracciones presuntas o presumibles, aqu se ha dado el caso de un
sumario instruido antes de que las mismas pudieran materialmente cometerse. Mucho ms razonable hubiera sido,
segn ahora se advierte, aceptar en principio el control fsico en planta ofrecido por la misma interesada, y proceder con
energa y severidad recin cuando se comprobara alguna maniobra. El solo despacho a plaza de mercaderas
extranjeras en proporcin mayor que la admitida para el ao 1962, no podra configurar infraccin mientras no se
intentara utilizar esos excesos, sobre todo teniendo en cuenta las singulares caractersticas del plan de produccin
autorizado por la res. 184/62. Incluso dada la limitacin a 1000 unidades Simca, y los problemas de hecho que se habra
tratado de resolver al dictar la res. 184/62 era previsible que el "despiece" tuviera fallas de detalle, debiendo haber
prevalecido el control fsico sobre las meras lucubraciones intelectuales formuladas sobre los papeles. Con separar y
guardar bajo sellos oficiales las partes no utilizables, todo se hubiera simplificado.

A partir de la fecha en que la firma formul sus descargos en el sumario --22 de marzo de 1963--, ste se hall en
condiciones de ser resuelto dentro del trmino de diez das establecido por el art. 7, inc. c) del dec. 1442/63 (B. O. 6 de
marzo de 1963); sin embargo, se produjo una total inactividad durante ms de 6 meses.

Cabe hacer notar que a raz de las res. 266/62 y 103/63. Metalmecnica, durante todo el ao 1963, estuvo prcticamente
paralizada en sus tareas industriales, no debe extraar, en consecuencia, que el resultado final del ejercicio arrojara una
prdida de m$n 107.979.759,90, mientras el valor de los materiales inmovilizados en la Aduana ascenda a m$n
191.855.484,33.

El 21 de febrero de 1964 se dicta, finalmente, la res. 47 en la que se dijo "que del sumario instruido no han resultado
infracciones por parte de Metalmecnica S. A. C. e I., al rgimen de la industria automotriz, por lo que corresponde su
sobreseimiento definitivo". En la misma resolucin se expres: "Que es opinin coincidente del Procurador del Tesoro de
la Nacin y de la Direccin General de Asuntos Jurdicos de esta Secretara de Estado que corresponde dejar sin efecto
la suspensin del uso de certificados ordenada por res. 266/62 y mantenida por res. 103/63, con lo que quedar sin
efecto la prohibicin de fabricar las unidades Simca 1300, modelo Ariane, la que deber ajustarse, dentro del rgimen de
promocin de la industria automotriz, a la res. 184/62, sobre cuya validez se ha expedido afirmativamente el Procurador
del Tesoro y supeditarse al cumplimiento de la res. 237/63 y dems normas vigentes en lo referente a la presentacin y
aprobacin definitiva de los "despieces".

La sustanciacin de este sumario haba durado 1 ao y 4 meses.

Para poder reanudar sus actividades relativas a la fabricacin del referido automvil, la empresa necesitaba despachar a
plaza el material que se hallaba depositado en el puerto desde haca, aproximadamente, dos aos, parte del cual --por
valor de u$s 520.420-- haba pedido se lo liberara de recargos el 17 de noviembre de 1961.

Cerca de 3 meses despus de la res. 47/64, el 12 de mayo de 1964, se dict el dec. 3418/64, en el cual, luego de
reconocerse que la suspensin impuesta a Metalmecnica haba importado un caso de fuerza mayor no imputable a la
misma que haba provenido de una medida del Estado, juzgada, en definitiva, improcedente, se reglamentaron las
condiciones en que reanudara su actividad industrial, particularizndose sta en la fabricacin de los 1000 automviles
Simca 1300, autorizada por la res. 184/62.

Un ao despus, el 11 de junio de 1965, por dec. 4561/65, se acord a Metalmecnica el ingreso del material de
equipamiento que estaba en el puerto, destinado al vehculo referido y al "De Carlo 700".

Los plazos de produccin que se haban fijado a la empresa por el dec. 3418/64 fueron prorrogados por el dec. 4874/65
del 18 de junio de 1965, reconocindose que antes no haba podido disponer de los elementos tcnicamente
indispensables para fabricar en tiempo las unidades y que "esa situacin no ha sido imputable a la firma interesada".

El 21 de junio de 1965, Metalmecnica solicit se aprobara el plan de produccin para el ao 1965 con el fin de fabricar
500 unidades mensuales del automvil "De Carlo LS". Ese pedido le fue acordado por res. 263/65 el 3 de agosto de
1965, autorizndose tambin el otorgamiento de los certificados de despacho a plaza por un monto de u$s 325.000.
Mediante otra res. --la 264/65 de la misma fecha-- se estableci el sistema de contralor que se aplicara.

Al culminar los primeros seis meses de vigencia de estas dos ltimas resoluciones --el 4 de febrero de 1966--, la firma
rese lo realizado en ese lapso --produccin de 500 unidades Simca 1300-- y formul, a su vez, un programa para el
ao 1966 contemplando distintas alternativas de acuerdo con el dec. 3642/65, entre las cuales propuso, en definitiva, el
4 de abril de 1966, fabricar 625 automviles "De Carlo LS 700", cuyas piezas an para entonces se hallaban en la
Aduana. Y 2000 ms con motor proporcionado por Industrias Kaiser Argentina S. A. Este plan, con algunas variantes,
haba sido originariamente formulado el 30 de setiembre de 1965 y contaba con la aprobacin del Servicio de Planes de
Fabricacin y de la Direccin Nacional de Industria de la Secretara de Industria y Minera.

Las nuevas autoridades que asumieron el Gobierno de la Nacin en junio de 1966 decidieron realizar un nuevo estudio
de la situacin de la empresa, particularmente de su estado financiero. Encomendaron ese trabajo de auditora a una
firma privada, la que se expidi el 17 de octubre de 1966, llegando a la conclusin, luego de un detallado estudio, que
"en estos momentos la capacidad de la empresa para hacer redituar su capital se halla sustancialmente limitada debido
a la paralizacin de actividades resultante de su situacin ante la Secretara de Estado de Industria con respecto al
rgimen automotriz en vigencia".

Ese estado de inactividad de la empresa fue sealado por sta, una vez ms, el 14 de noviembre de 1966, urgiendo de
las autoridades una solucin inmediata. El mismo pedido lo reiter el 23 de diciembre de ese ao.

El 30 de enero de 1967, el ministro de Economa y Trabajo y el Secretario de Industria y Comercio dictaron,
conjuntamente, la res. 20/67, por la cual se rechaz el plan de produccin para 1966 del automvil "De Carlo" y se
excluy a Metalmecnica del rgimen de promocin de la industria automotriz, por falta de cumplimiento --se dijo-- de los
planes y programas oportunamente autorizados, "lo que deba atribuirse a una disminucin progresiva de su capacidad
tcnica y financiera".

Contra esa decisin la empresa dedujo recurso jerrquico con fecha 6 de abril de 1967. El 14 de abril de 1969 --2 aos
despus-- al no haberse pronunciado aun el Poder Ejecutivo, solicit pronto despacho, recayendo resolucin el 6 de
octubre siguiente --dec. 6185/69-- que confirm la anterior.

Mientras el largo proceso llegaba a su fin, el fisco inici juicios de apremio contra la sociedad por cobro de tributos y
cargas sociales. La deudora busc diversas soluciones para garantizar el pago de lo reclamado, entre ellas, dio a
embargo casi todas las maquinarias de su planta industrial. Al no hallar en muchos casos respuesta oportuna de las
autoridades y prolongarse indefinidamente su situacin, se present en convocatoria de acreedores en diciembre de
1967, desisti de ella al sancionarse la ley 17.507, en la esperanza de acogerse a sus disposiciones que contemplaban
la condonacin de recargos a intereses por deudas tributarias.

El silencio que se produjo hasta que el Poder Ejecutivo resolvi el recurso jerrquico y el rechazo de ste, determin que
se presentara nuevamente en convocatoria, pues, para entonces, su industria se hallaba totalmente paralizada. Se lleg
a un concordato, pero la propia empresa al fracasar todo intento de reanudar sus actividades, pidi su propia quiebra, la
que fue decretada el 8 de enero de 1970.

11. -- Que de este largo relato --necesario, por lo dems, para tener un conocimiento cabal del caso sometido a
decisin--, interesa referirse en particular, a modo de sntesis, a aquellos aspectos que ataen al pronunciamiento que
corresponde a esta instancia.

Al respecto, conviene sealar que la declarada improcedencia del recurso de apelacin deducido por la actora reduce
sus pretensiones a las acogidas por el tribunal a quo, motivo por el cual excedera la Corte de su jurisdiccin en el caso
si se extendiera fuera de ese lmite. En la misma medida deben juzgarse los agravios de la demandada.

12. -- Que aparte de ciertas vicisitudes que entorpecieron en alguna forma el desenvolvimiento industrial de la empresa
--producto de demoras de la Administracin en otorgar los certificados de despacho a plaza del material importado--,
puede decirse que durante los aos 1959, 1960 y 1961 sus actividades fueron normales, ajustadas, en general, a los
planes aprobados. As lo reconoci aqulla en el recurso jerrquico que interpusiera contra la res. 20/67.

No ocurri lo mismo en 1962, ao en que des dictada la res. 184/62 que autoriz la fabrica 1000 automviles "Simca
Ariane 1300", al poco tiempo, no ms, mediante la res. 266/62 --que en su momento objetara el Procurador del Tesoro
por fundarse en meras presunciones o sospechas-- se dispuso suspender preventivamente el uso de certificados de
importacin de los elementos o piezas correspondientes a dicho vehculo, lo cual trajo como consecuencia una
paralizacin casi total de la industria que se extendi por ms de 3 aos con los perjuicios consiguientes.

Si bien los reiterados reclamos de la empresa, que culminaron con el pedido de amparo judicial, determinaron que la
Secretara de Industria y Minera se dedicara al estudio de aquellas dos resoluciones y como resultado restituyera en su
plena vigencia a la primera --res. 47/64--, la verdad es que, interrumpida la actividad industrial en su normal desarrollo
por un lapso tan prolongado, fue imposible para aqulla reanudar inmediatamente la fabricacin de automviles en un
nivel adecuado, pues para ello requera, en primer lugar, efectuar todos los trmites relacionados con el despacho a
plaza del material importado y, en segundo lugar, planificar la produccin (contratar con proveedores de partes
nacionales, preparar matrices, etc.) para lo cual necesitaba cierto tiempo.

No poda pretenderse, entonces, que en poco ms de 4 meses, que era lo que restaba del ao, Metalmecnica pudiera
dar cumplimiento al plan aprobado para 1967, que prevea la fabricacin de 2500 automviles (res. 263/65). No debe
extraar, en consecuencia, que entre los meses de agosto y diciembre slo terminara 94.

Para ese entonces la situacin econmica por la que atravesaba la empresa era muy difcil. No es necesario indagar en
profundidad sobre los motivos del deterioro sufrido. Observando el proceder de la Administracin --especficamente el
Ministerio de Economa y la Secretara de Industria-- se hallar en l un factor decisivo, caracterizado por una
permanente dilacin en los trmites, falta de criterios uniformes, resoluciones encontradas y una perjudicial inestabilidad
de los actos administrativos.

As surge, por lo dems, del propio reconocimiento expresado a travs de los decretos y resoluciones referidos. Entre los
primeros, el 3418/64, donde se manifiesta que la suspensin impuesta por la res. 266/62 constituy para Metalmecnica
"un caso de fuerza mayor no imputable a la empresa afectada y haber provenido el impedimento de una medida del
Estado que, en definitiva, se ha juzgado improcedente": y el 4374/65, en el que se dice que no pudo disponer en tiempo
de los elementos tcnicamente indispensables para fabricar las unidades y "que esa situacin no ha sido imputable a la
firma interesada... habindose originado en consultas y estudios propios de la actuacin administrativa que demoraron
imprevistamente los trmites". Entre las resoluciones pueden citarse las que llevan los nmeros 263/65 y 264/65 en las
cuales se habla de "un prolongado trmite" y de que "la acentuada disminucin de la actividad de dicha empresa en los
aos 1963 y 1964, se origin principalmente en razones administrativas no imputables a la misma".

13. -- Que antes se ha expresado que el acogimiento de la empresa Metalmecnica al rgimen de promocin de la
industria automotriz y la posterior aceptacin por parte del Estado, configuraba un acto administrativo bilateral, creador
de derechos y obligaciones.

Sobre el punto cabe sealar que esta Corte ha reconocido la existencia de derechos adquiridos no slo en actos
contractuales (Fallos, t. 164, p. 140), sino tambin en actos de estructura unilateral o bilateral, los cuales --lo mismo que
aqullos-- pueden dar nacimiento a derechos subjetivos para el administrado (Fallos, t. 175, p. 368).

Conforme con lo expuesto, interesa referirse a las obligaciones que el Estado asuma en lo que respecta al rgimen de
promocin.

El principal de los incentivos que se acordaba a las fbricas de automviles consista en la liberacin o reduccin de
derechos y adicionales aduaneros. En la prctica, este beneficio se materializaba mediante los certificados de despacho
a plaza autorizados por la Secretara de Industria y Minera, de acuerdo con los planes de produccin aprobados.

Fcilmente se comprende que la oportunidad en que eran emitidos esos certificados revesta mucha importancia pues,
de no ocurrir as, la produccin poda verse seriamente resentida.

Este aspecto y el relativo a la estabilidad de los planes aprobados, constituan, quiz, las dos obligaciones principales
que tena el Estado para garantizar las inversiones efectuadas por las empresas. "Esta actividad econmica --haba
expresado el dec. 3693/59, refirindose a la industria automotriz-- debe contar con garantas que estimulen las
inversiones...".

Dadas las caractersticas particulares con que se desarrollaba la industria automotriz, una de esas garantas deba,
entonces, hallarse en la actuacin temporal oportuna de los rganos de aplicacin del rgimen y la otra en la estabilidad
de los actos administrativos; de ese modo se daba certeza a los derechos patrimoniales puestos bajo el amparo de la
Constitucin Nacional.
Ya se ha visto que ello no ocurri as. Sera pecar por exceso volver sobre esos aspectos. Sin embargo, debe sealarse
que en determinado momento cuando la Secretara de Industria y Minera modific unilateralmente lo dispuesto por la
res. 184/62 mediante la res. 266/62, el Procurador del Tesoro y el Abogado Asesor de Gabinete de esa Secretara, en
sendos dictmenes, advirtieron las posibles consecuencias que ello poda acarrear. El primero lo hizo en estos trminos:
"Un plan de este tipo aprobado por la autoridad competente produce efectos obligatorios para ambas partes dentro de
los principios y normas generales que rigen esta clase de operaciones, de modo que, su incumplimiento las expone a
sufrir las consecuencias pertinentes, as como de los perjuicios que pudieran ocasionarse..."
El segundo de esos funcionarios, dijo: "No debe olvidarse que si bien los actos administrativos de aplicacin al rgimen
de la industria de automotores --tales como la res. 184/62--, constituyen modos del ejercicio del poder del Estado para
fines de polica y fomento, ellos generan, como toda actividad oficial creadora de situaciones ms o menos estables y
permanentes, verdaderos derechos subjetivos, o por lo menos intereses legtimos, que pasan a integrar el patrimonio de
los beneficiarios y representan valores apreciables. Por tal razn, y en virtud de notorias disposiciones constitucionales,
la privacin de tales derechos o el desconocimiento de tales intereses, supone jurdicamente la creacin de situaciones
similares a las que resultan de la rescisin unilateral de obligaciones existentes entre partes, con la consiguiente
perspectiva de tener que indemnizar los valores patrimoniales afectados para no crear para el Estado el riesgo de
demandas judiciales de elevado monto e imprevisible desenlace, es otro de los argumentos que me parecen importantes
para fundar un criterio favorable al mantenimiento de la res. 184/62"

En armona con estos conceptos, cabe reproducir los que expusiera la Corte en Fallos, t. 175, p. 368 al expresar que "no
existe ningn precepto de ley que declare inestables, revisibles, revocables o anulables los actos administrativos de
cualquier naturaleza y en cualquier tiempo, dejando los derechos nacidos o consolidados a su amparo, a merced del
arbitrio o del diferente criterio de las autoridades, cuyo personal sufre mutaciones frecuentes por ministerio
constitucional, legal o ejecutivo".

14. -- Que vista a travs de lo expuesto, no cabe duda que la conducta de la Administracin, con la morosidad
manifestada en su actuar y con la alteracin de la estabilidad de sus propios actos administrativos, jurdicamente pueda
ser calificada de otro modo que de irrazonable, con las consecuencias anticipadas en los dictmenes antes transcriptos.

Las argumentaciones expuestas en el memorial de fs. 1381/1403, tendientes a explicar la legitimidad de su obrar,
aparecen refutadas por el reconocimiento de su propia responsabilidad surgido de expresiones oficiales, segn se ha
podido apreciar.

La responsabilidad, pues, del Estado, originada en la suspensin dispuesta por la res. 266/62 y en la demora en que
aqul incurriera, antes y despus de revocada esa medida, ha hecho nacer en favor de la accionante el derecho a ser
indemnizada por los daos y perjuicios sufridos.

Con respecto al alcance de stos, en el fallo apelado se los vincula a los automviles "Simca 1300" y "De Carlo 700 LS"
--no solamente al primero como pretende la demandada--, porque los impedimentos puestos a la fabricacin alcanzaron
a ambos y as lo reconoci el propio Estado a travs de los decs. 4561/65 y 4874/65, de los cuales se han transcripto las
partes pertinentes.

Por lo dems, determinado por el a quo a los fines de la indemnizacin, el comienzo y fin del perodo en que la
produccin de los vehculos no pudo realizarse normalmente, lo que ocurri desde el 5 de noviembre de 1962 --fecha de
la res. 266/62-- hasta 6 meses despus de dictada la res. 263/65, este lmite --cuestionado por la apelante-- se juzga
razonable en mrito a las explicaciones proporcionadas por el perito ingeniero a fs. 957

15. -- Que la demandada tambin se agravia en cuanto la sentencia del tribunal a quo la condena a pagar el lucro
cesante de la actora por considerar que ese pago traera aparejado un enriquecimiento sin causa que de ninguna
manera podra ser convalidado judicialmente, y porque la situacin planteada deba equipararse a un caso de
expropiacin, en que el Estado obra teniendo como fin primordial el bien comn y las medidas adoptadas no
persiguieron otro propsito.

En lo tocante al primero de estos argumentos, no resulta atendible si se consideran las caractersticas de los actos
administrativos en cuestin, las cuales ya han sido analizadas. En lo que respecta al segundo, si bien es cierto que el
Estado, en ejercicio de la potestad constitucional de promover la prosperidad del pas, sancion el rgimen de
incentivacin de la industria automotriz, no lo es menos que en relacin con la actora su conducta se desvi del bien
pblico pretendido con menoscabo del derecho de propiedad.

16. -- Que en lo que se vincula con la parte de la sentencia que condena a abonar el "valor llave", la demandada expresa
que frente al estado deficitario y a la corta vida que restaba a la sociedad, los bienes inmateriales integrantes de ese
valor --clientela, prestigio, nombre comercial, etc.-- en nada pudieron influir para incrementar el monto de la
indemnizacin.
Considerndose comprendido dentro del concepto genrico de "valor llave" el denominado "valor empresa en marcha"
es, precisamente, este factor econmico --referido a las posibilidades productivas de las empresas-- el que debe ser
analizado en el caso para juzgar la procedencia o improcedencia de aqul en la integracin del resarcimiento.
En ese sentido, la res. 184/62, al mantener acogida a la firma Metalmecnica al rgimen de promocin industrial, lo hizo
solamente para que procediera a la fabricacin de 650 automviles De Carlo 700 LS y 100 Simca 1300 modelo Ariane,
porque "un cese de actividades industriales producido bruscamente sin permitir la conversin a otras actividades de la
industria auxiliar y la transferencia ordenada de la mano de obra, actualmente ocupada en la empresa, ocasionara
serios problemas econmicos sociales a terceros" y por ello determin que "cumplida la produccin limitada en el
apartado precedente, la firma Metalmecnica S. A. C. I. y F. quedar excluida del rgimen de la industria automotriz
establecido por los decs. 3693/59 y 6567/61, atento al desistimiento al rgimen efectuado por la misma en su nota de
fecha 5 de setiembre de 1962 y las conclusiones de la Comisin Verificadora de la Industria Automotriz".
Surge de lo expuesto que la empresa contaba con muy pocas posibilidades de mantener su desarrollo industrial en el
tiempo, no slo por las razones antedichas sino tambin por el propio estado de falencia en que se encontraba (consid.
10, "in fine").
Por ello, confirmase la sentencia apelada en lo que ha sido materia de recurso, con excepcin de lo resuelto sobre el
"valor llave", aspecto en el que se la revoca. Costas en el orden causado. -- Horacio H. Heredia. -- Adolfo R. Gabrielli. --
Alejandro R. Caride. -- Federico Videla Escalada. -- Abelardo F. Rossi.