PARDO (2000) - La Oposición Política en El Sistema Constitucional Colombiano (Unlocked by WWW - Freemypdf.com)

La oposicin poltica en el sistema constitucional colombiano.
Orlando Pardo Martnez

Tesis doctoral de la Universidad de Alicante. Tesi doctoral de la Universitat d'Alacant.2000
LA OPOSICIONPOLTTICA
CONSTITUCIONAL
ENELSISTEMA
COLOMBIANO
TESIS DOCTORAL
Facultad de Derecho
I.INIVERSIDAD DE ALICANTE
ITAT D'AI_AC.Ni,,
Presentada por el Ldo. D.
Orlando Pardo Martnez
Dirigida por
el Dr. D.
Jos Asens Sabater
Catedrtico de
Derecho Constitucional
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La oposicin poltica en el sistema constitucional colombiano. Orlando Pardo Martnez
INTRODUGCIN
CAPITULO PRIMERO: ELEMENTOS CONCEPTUALES PARA
UNA TEORA DE LA OPOSICIN POLTICA EN LOS
stsrEMAs DEMOCnTCOS
1.1
poDER y
oposrcN: tR DrNMcA
pol l cR
.......,.e
1. 1. 1 La rel aci n poder-oposi ci n. . . . . . . . . . . . . . . . . 9
1. 1. 2 Nat ural eza y papel de l a oposi ci n. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
1. 1. 3 Legi t i maci n del
poder o su resi st enci a. . . . . . . . . . . . . 16
1. 1. 4 Ref erent es de l a oposi ci n: l o soci al . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
1. 1. 5 Prct i cas y al t ernat i vas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
1. 1. 5. 1 Ant agoni smo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
1. 1. 5. 2 Obst r ucci oni smo. . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
1. 1. 5. 3 De mayor def erenci a . . . . . . . . . . . . 27
1. 1. 5. 4 Demenor def er enci a . . . . . . . . . . . . 28
1. 1. 5. 5 La oposi ci n como al t ernat i va . . . . . . . . . . . . . . 30
1. 1. 6 Las cri si s de l a(s) oposi ci n(es). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
1. 1. 6. 1 La escasez. . . . , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
l . l . 6. 2l osr ef er ent esaxi ol 9i cos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
1. 1. 6. 3 La di sper si n. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
1. 1. 6. 4 Buscando una sal i da . . . . . . . . . . . . 41
1. 2 TRATAMI ENTO DE LA OPOSI CI N POR LA CI ENCI A POL TI CA. . . . . . . . . . . . . . . 45
1. 2. 1 Teor as pol t i cassobr e l aoposi ci n. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
1.2.2 Estudi os empri co-descri pti vos .........50
1. 2. 3 Desdeot ras di sci pl i nas y perspect i vas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
1. 3 ORGENES, DESARROLLO Y CONFIGURACIONES DE LA
oposrcrN. . ". . . . . . . . . "
. . . . . . . . . 56
1. 3. 1 Fundament os hi st ri cos de l a oposi ci n. . . . . . . . . . . . . . . . . 61
1. 3" 2 Ti pol og as de l a oposi ci n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
1. 3. 2. 1 Segn el ni vel del consenso. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
1. 3" 2. 2 Segn el si st ema de gobi er no. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
1"3.2.3 Segn l a rel aci n gobi erno-oposi ci n .........72
1 .3.2.4 Segn l as formas de oposi ci n extraconsti tuci onal .....................75
1. 3. 2. 5 Segn di versas
perspect i vas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
1.4. LA OPOSTCIN POLTICA EN LOS SISTEMAS CONSTITUCIONALES
MODERNOS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
1. 4. 1 Const i t uci onal i zaci n de l a oposi ci n. . . . . . . . . . . . . . . . . 85
1.4.2 Parti dos pol ti cos y oposi ci n. .........89
1. 4. 3 Desbordami ent odel ai nst i t uci onal i dadpart i di st a. . . . . . . . . . . . . . 97
1.4.4 En l os si stemas autocrti cos y mul ti parti di stas ..............103
1. 4. 5 En l os si st emas democr t i cos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
1.4.5.1 La versin institucional: el pluralismo, la participacin y la
r epr esent aci n. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114
1. 4. 5. 2 La vi si n ext rai nst i t uci onal . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
1. 4. 5. 3 La super aci n del f or mal i smo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
1. 4. 5. 4 Haci a l as prct i cas radi cal es . . . . . . . . . . . . . . 122
1. 4. 5. 5 Real i zaci n de l a oposi ci n. . . . . . . . . . . . . . . . 127
1. 4. 5. 6 Ret os de l a democraci a. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
1. 4. 6Coal i ci onespo| t i casysi st emademocr t i co. . . . . . . . . . . .
1.5 LA OPOSICIN POLTICA EN LA DINAMICA DE LOS REGMENES
poLi Tr cos. . . . . . . . . . . ".
. . . . . . . . . . . . . 136
1.5.1 Noci ones prel i mi nares: rgi men o si stema
pol ti co..... ......136
1. 5. 1. 1 Legal i dad, l egi t i mi dadygobernabi l i dad. . . . . . . . . . . . . . 144
1.5.1.2 La bsqueda de gobernabi l i dad: el desarrol l o pol ti co........152
ii
1.5.1.3 Consenso o coerci n: opacami ento de l a oposi ci n...........154
1. 5. 2 El est ado demol i beral y l a oposi ci n. . . . . . . . . . . . . . . 158
1.5.3 Democraci a mayori tari a y oposi ci n. ...............164
1. 5. 4 El si st ema
parl ament ari o. . . . . . . . . . . . . . . . . 171
1. 5. 4. 1 La oposi ci n desarrol l ada. . . . . . . . . . . . . . . . . . 171
1. 5. 4. 2 El cont rol parl ament ari o. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173
1. 5. 4. 3 La bsqueda del equi l i bri o. . . . . . . . . . . . . . . . . 178
1.5.5 El si stema
presi denci al i sta....... .......184
1. 5. 5. 1 Concept o y panorama. . . . . . . . . . . . . . . . . ". . . . . . 184
1. 5. 5. 2 El model o est adouni dense. . . . . . . . . . . . . . . . . . 196
1. 5. 5. 3 La prct i ca l at i noameri cana. . . . . . . . . . . . . . . . . 200
1.5.5.4 Presi denci al i smo, mul ti parti di smo y oposi ci n. ...209
1.5.5.5 Presi denci al i smo, mul ti parti di smo y coal i ci n.. ..216
1. 5. 5. 6 A maner a de r ef l exi n. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
1. 5. 6 Haci a un model o i nt ermedi o. . . . . . . . . . . 223
CAPTULO SEGUNDO: ANTEGEDENTES H|STRICOS DE LA
OPOSICIN EN COLOMBIA
2.1 EL PROCESO DE FORMACITT OTI ESTADO.NACIN EN COLOMBIA:
LUCHAS ENTRE FACC| ONES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23s
2.2IA FORMACIN DE LOS PARTIDOS TRADICIONALES Y SU DINMICA DE
REPRODUCCTN. . . . . . . . . . . . . . . . 241
2.3 LAS HEGEMONAS UNIPARTIDISTAS Y SUS MOVIMIENTOS DE
RESf STENCTA (1860
-
1957). . . . . . . . . . . . . . . 244
2.4 LOS GOBIERNOS DE COALICIN BIPARTIDISTA: EXPRESIN DE CRISIS
POL T| CA . . . . . . . . . . . . . 258
llt
2.4.1 El frente nacional y el fortalecimiento de la oposicin
extraparl amentari a
(195S-1974)......... ........259
2. 4. 2 Si st emadeconvi venci aburocrt i ca(1968-1991). ". . . . . . .
. . 262
CAP|TULO TERGERO: LA OPOSICIN POLTIGA EN EL ORDEN
GONSTITUCIONAL COLOMBIANO
3.1 DESMONTE DEL FRENTE NACIONAL: CAMBIO NORMATIVO SIN
REFORMA POL TI CA
. . . . . . . . . . . 27e
3. 1. 1 La posi bi l i dad de l a oposi ci n: l os procesos de paz. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283
3.1.2 El proceso
constituyente: la reivindicacin de la sociedad civil........288
3. 1. 2. 1 Lapazcomo derechof undament al . . . . . . . . . . . .
. . . . 295
3. 2 LA CONSTTTUCTN POL TI CA DE 1991 . . . . . . . 2se
3.2.1 La reafirmacin del presidencialismo
3. 2. 1. 1 Jef at ura de Est ado . . . . . . . . . . . . . . 305
3. 2. 1. 2 Jef at ur a de gobi er no. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307
3. 2. 1. 3 Pri mera aut ori dad admi ni st rat i va. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311
3. 2. 1. 4 Legi sl ador de emergenci a. . . . . . . . . . . . . . . . . 312
3. 2. 1. 5 La vi ce-presi denci a. . . . . . . . . . . . 318
3. 2. 1. 6 El consej o de mi ni st r os. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319
3.2.2 Participacin poltica por oposicin poltica .......321
3. 2. 2. 1Ti pol og a de l a part i ci paci n. . . . . . . . . . . . . . . . . 326
3. 2. 2. 2 La part i ci paci n como f uent e de 1e9i t i mi dad. . . . . ". . . . . . . . . . . . . . . . . . 330
3. 2. 2. 3 Los i nst rument os de part i ci paci n". . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333
3.2.2.4 La real i dad de l a parti ci paci n......".... ..348
3.2.3 La organizacin
participativa: formalizacin de la fragmentacin
pol t i ca. . . . . . . . . . . . . " . . . . . . . . . . 351
3. 2. 3. 1 La democraci a si n part i dos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 356
3.2.3.2 El pl ural i smo
desestructurado. ...............362
3.2.3.3 La pri maca l i beral -conservadora ...........369
3. 2. 3. 4 Terceras f uezas y mi nor as . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371
3.2.3.5 Desarrol l o l egal de l a parti ci paci n......... .....,........374
3.2.4 La oposi ci n: su consti tuci onal i zaci n si n desano||o........................380
3.2.4.1 El abortado estatuto de l a oposi ci n......... ......"....383
3. 2. 4. 2 Derechos y garant as de l a oposi ci n. . . . . . . . . . . . . . . . . . 389
3. 2. 4. 3 Bal ance def i ci t ari o . . . . . . . . . . . . . . . 390
3.2.5 El si stema el ectoral cmpl i ce.. ..........395
3.2.5.1 Necesi dad de reforma el ectoral ... ........405
CAPTULO CUARTO: LA OPOSICION EN EL SISTEMA POLTICO
COLOMBIANO. ANL|S|S Y PERSPEGTIVAS
4. 1 EL REGI MEN BUROCRTCO PATRI MONI ALI STA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 409
4.1.1 Cri si s de representaci n y vaco de oposi ci n i nsti tuci onal ..............409
4.1.2 La frmula del rgimen: reformas normativas sin cambios
pol t i cos. . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 413
4.2 LOS INTENTOS DE RECOMPOSICIN POLTICA. 417
4.2.1 Un fracaso anunciado: el esquema gobierno-oposicin de Barco...417
4.2.2 La frmula recurrida: acuerdos programticos por
oposicn poltica.....
...42O
4.2.3 Un olvido intencionado: el estatuto de Ia oposicin. ........433
4.2.4 La
propuesta poltica de 1995. Conciencia de reformar sin voluntad
pol t i ca. . " . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 438
4.3 UNA OPCIN RADICAL: LA OPOSICIN ARMADA ................454
4.3.1 La l ucha armada como agudi zaci n del confl i cto
pol ti co................454
4. 3. 2 Surgi mi ent o
y evol uci n de l a i nsurgenci a radi ca| . ". . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . -. . 457
4.3.3 Los actual es actores del confl i cto pol ti co-armado. ................461
4. 3. 4 La i zqui erda no armada. . . . . . . . . . . .
. . --. . . 467
4.4 UNA VERDADERA OPOSICIN: ALTERNATIVAS Y PERSPECTIVAS PARA
SU DESARROLLO.
. . . . . . . . . . . . . 469
4. 4. 1 La ref orma del si st ema de part i dos. . . . . . . . . . . . . . . . . . 469
4. 4. 1"1 La represent aci n def i ci t ari a . ". . . . . . . . . . . . . 479
4. 4. 1. 2 Los cambi os necesari os. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 490
4.4.2 En el si stema el ectoral ...
..494
4.4.2.1La participacin deficitaria
...495
4. 4. 3 En el l egi sl at i vo. . . . . . . .
. ' . . . . . . 509
4. 4. 3. 1El probl ema es de represent at i vi dad. . . . . . . . . . . . . . . . . "513
4. 4"3. 2 Bal ance el ecci ones de 1998. . . -. -. . , . . . . . . . 524
4. 4. 4 El est at ut o de oposi ci n. . . . . . . . . . . .
. ' . . ". 527
coNcLUSloNES.........
----'--532
BtBLtOcRAFiA.,.
........565
vi
INTRODUCCIN
En Colombia, pese a que la Constitucin Poltica de l99l consagr
la existencia de un Estado Social de Derecho y el cambio de
radicacin de la soberana de la Nacin en el Pueblo, ello no ha
transformado en su conjunto la lgica del sistema poltico, pues
contina la apropiacin
privada del poder en manos de una clase
poltica nominalmente dividida
-para
efectos electorales-, que se
encuentra anquilosada en la Administracin y que se mantiene
reacia arealzar cambios estructurales en el sistema
poltico.
La oposicin poltica constituye una prctica esencial para el
desarrollo democrtico, y para el caso colombiano comporta
caractersticas muy especiales, debido a la configuracin
poltica del
pas y al conflicto armado que padece desde hace mas de cuarenta
aos, a pesar de la insercin de algunos grupos guerrilleros en la
Constituyente de 1991, la oposicin no logr despegar,
pues stos
fueron absorbidos por el
'sistema
clientelar', sin que, por lo tanto,
fuera ejemplo
para que los dems movimientos armados se
reinsertaran
por la va pacfica a la contienda democrtica,
por el
confrario relegitim su accin armada, al no garantizarse otra
posibilidad de oposicin diferente.
As las costs, podemos aftrmar, como ya tos seal Patricia Pinzn,
que en Colombia "no hay oposicin
porque todos prefieren estar en
el gobierno", pues el sistema presidencialista permite que el primer
mandatario logfe "consensos multipartidistas", a travs de la
negociacin individual con los parlamentarios
-pequeas
consociaciones-; a su vez, gracias al sistema electoral
y de partidos,
que promueve la existencia de partidos y movimientos
fragmentados, desestructurados e indisciplinados, lo cual facilita
que la poca "oposicin" existente en sede legislativa tenga rditos
asegurados.
El presente trabajo parte de una aproximacin a los fundamentos
tericos de la oposicin, en el que el concepto de oposicin poltica
se relaciona ntimamente con el conflicto, como manifestacin de la
relacin
'amigo-enemigo',
que hablaba Schmitt,
y se concibe, en las
democracias, como la posibilidad que detentan los partidos y grupos
polticos que disienten con el gobierno, de expresarlo y de ostentar
polticas alternativas frente a la opinin pblica con el fin de llegar
al poder"
La bibliografia sobre oposicin poltica en general es escas4 entre
ofios estudios sobresalen los de Robert Dalh, en especial Political
Opposition in Western Democracies (1966), de Pedro de Vega el
ensayo Para una teora poltica de la oposicin (1970), el trabajo
monogrfico de Juan Fernando Lpez Aguilar La oposicin
parlamentaria y el orden constitucional (1988), de Patricia Pinzn
La oposicin poltica en Colombia" (1994), y de Gianfranco
Pasquino "La Oposicin"(1998), los cuales se tomaron como
referencias, as como diversos artculos publicados en diferentes
libros v revistas.
El trabajo clsico sobre la oposicin poltica lo constituye Poltical
Opposition ..., del profesor Dalh, del mismo podemos destacar lo
siguiente: "En este momento en alguna parte del mundo un gobierno
o sus oponentes estn fratando de coaccionar al otro a ftavs de vas
violentas... El derecho a una oposicin organizada que busca
conseguir votos contra el gobierno tanto en las elecciones como en
el parlamento constituye un desarrollo institucional nuevo en las
democracias... El antagonismo pacfico entre las facciones, las
formas de oposicin
pacfica enfre
partidos organizados
y
permanentes, los partidos de oposicin legal son innovaciones...
Introducir
y mantener un sistema de partidos legal depende del
tiempo y de factores histricos. Aunque es natural que en una
sociedad exista oposicin, no siempre es aceptada... Hoy da, la
existencia de panidos de oposicin legales define si existe o no
democracia... Los sistemas polticos manejan los conflictos
permitiendo uno o ms pmtidos de oposicin
que compitan con los
gobernantes tanto por los votos como desde el parlamento. La
oposicin poltica se define para determinados momentos y consiste
en la identif,rcacin de un actor poltico que se opone a la conducta
del gobierno y trata de cambiar o impedir los planes
gubernamentales. Si asume una oposicin activa usa los canales
electorales
y parlamentarios para presentarse como
alternativd'.(1966,
pp.13-19), los cuales han servido como
presupuestos obligados para su estudio.
El fenmeno de la oposicin est siempre abierto al anlisis
permanente dadas las variaciones socio-polticas emergentes, as
como su relacin con todas las instituciones polticas que involucr4
pues la multiplicidad de factores, causas y condiciones establecen su
alcance; de tal maner4 la estrucfura constitucional, el sistema
electoral, la cultura poltica y las diferencias sociales y econmicas
determinan su ejercicio y posibilidades. En Colombia la historia de
los conflictos partidistas, la polarizacin poltica desestructurada y
el conflicto armado marcan la arena en la cual la oposicin se ejerce.
Los desacuerdos y conflictos en una sociedad pueden manifestarse
de manera volenta si no existen canales adecuados para su
expresin
-{omo
ocurre en Colombia-, donde la "verdadera
oposicin" es la armada, pero tambin puede encontrarse vas
pacficas para hacerlo. As, la oposicin puede y debe organizarse y
actuar por los conductos apropiados, siendo la formula mas idnea
mediante organizaciones partidistas, pues los partidos polticos
constituyen las instituciones que conllevan la accin poltica que
media el inters pblico y el servicio gubernamental. De tal forma
la oposicin se ejercera a travs de las fuerzas polticas legales que
ofrecieran posibilidades a los electores, convirtiendo lo(s) partido(s)
de la oposicin en el actor que asume, y afronta con
responsabilidad, una posicin activa opuesta al(os) partido(s) en el
gobierno, constituyendo el rasgo que identifica a las democracias
avarg;adas.
La democracia exige contar con una oposicin debidamente
articulada, pues de la manera como est organizada y funcione se
determina la legitimidad del sistema
poltico; ahora bien, en
sociedades
premodernas
-como
Colombia-, aquella no tiene
presencia de manera civilizad4 existiendo, en su lugar, una pseudo-
oposicin legal, al doblegarse su ejercicio a los intereses personales
de los representantes en el pmlamento, en el que el gobierno tiene eI
rol preponderante y la poltica se hace a fravs de componendas o
"pequeas consociaciones"
-al
decir de Pasquino-"
Empero, por oa parte, podemos decir que la lgica de
funcionamiento del poder est variando, ya no deviene solamente de
la institucionalidad,
pues hoy la esffuctura estatal colombiana tiene
ciertos sesgos de horizontalidad, por 1o menos as lo encontrtmos
plasmado en la Constitucin poltica de 1991, que contempla una
democracia participativa y no solamente representativ4 no obstante,
la sociedad civil requiere una organizacin que exija la libertad, que
encuentre las formas del orden, articulando y reintegrando de un
modo democrtico los elementos mltiples y diferenciados de la
sociedad"
En Colombi4la oposicin poltica groso modo podramos decir que
tiene dos connotaciones, una hara referencia a los movimientos
subversivos
-izquierda
radical-, movimientos sociales y grupos
6
minoritarios, y, o4 la ejercida por la segunda fuerza electoral que
no detenta el gobierno, pero ello no es tan cierto ya que sta prefiere
cogobernar y as gozar de prebendas tras una "buena negociacirr",
ademas sabemos que el sistema permite que el presidente gobierne
"con la oposicin, contra la oposicin y sin la oposicin", en
palabras del expresidente Alfonso Lopez Michelsen.
El presente estudio se compone de cuatro captulos: en el primero
nos aproximamos a los fundamentos tericos de la oposicin
poltica: concepto, tipos, mbitos y el papel de la oposicin en los
sistemas de gobiemo parlamentario y presidencial, hacindose la
observacin de la necesidad del cambio en Colombia, y quizas en
toda Iberoamrica, hacia una forma intermedia de tipo de gobierno,
como lo sera el semi-presidencialismo, para lograr ciertos niveles
de gobernabilidad e impedir el inmovilismo poltico y sus salidas
traumticas; en el segundo se hace una retrospectiva histrica de la
oposicin en Colomba, matizada en el analisis poltico, el cual nos
explica su desarrollo y decaimiento en el siglo XX; por su parte en
el tercer captulo se aborda el tatamiento constitucional y legal
actual de la oposicin, en el que destacrmos cmo a pesar de que la
Carta del 91 pretendi garantizarla, a su vez, estipul uno de sus
obstculos, al no exigir una organizacion democrtica interna de los
partidos y movimientos polticos, as, pues, pese a que la carta
poltica permite su ejercicio, su desarrollo legal no ha logfado
materializarla;
y, finalmente, en el captulo cuarto,
presentamos un
esbozo de reforma poltica que sentara las bases
para el desarrollo
de una verdadera oposicin, la cual canalizaria las diferentes
lecturas ideolgicas, con posibilidad de materializacin mediante el
ejercicio democratico, a travs del ejercicio pblico de la razn y no
por medio del uso de las atmN.
Las reformas que requiere el pas se centran, bsicamente, en el
sistema de partidos y electoral, para la ereccin
y consolidacin de
partidos y movimientos polticos reales, disciplinados
y
responsables, pues de ste se parte para la existencia de una
verdadera oposicin,
que actue dentro de un coherente esquema
gobierno-oposicin, a su vez, deber estar cimentado mediante una
estructura bipolar
--referida
por Pasquino- y no necesariamente
bipartidist4 que de cuenta de esa ineludible relacin poltica
marcada por el disenso, complementado y garantizado a travs de
un estatuto de la oposicin el cual se compagine con los postulados
axiolgicos de la Constitucin.
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CAPITULO PRIMERO
ELEMENTOS CONCEPTUALES PARA UNA
TEoRA DE LA opo$clN
por-,rrc.
EN Los
sISTEMAS DnMocnucos.
r.r
poDER y
opostctw: rn orxMIcA rorrrcn
?
l. l. 1 LA ngr-aclN
poDER-opostclN
Al percibirse o abordarse la teora del poder, as como la teora de la
oposicin poltica, ambas, pese a desplegarse en desarrollos tericos
diferentes, constituyen las dos caras de una misma moneda: el
poder, como objeto de estudio desde la faceta de su organizacin y
desde la rplica al mismo. As, constituyen
-poder
y oposicin-, una
relacin cuya tendencia es hacia la
justificacin
del mismo, en ese
juego
dialctico ente autoridad y libertad, dentro de las variadas
configuraciones estatales y gUbernamentales que apuestan por
enfrentar dicha sincron4 para presentarse como una democracia no
espuria.
La historia constitucional de la democracia contemporanea da
cuenta de los intentos de institucionalizar la solucin de dichas
posiciones, de acuerdo con los criterios ideolgicos que soportan a
las dos fuerzas enconfiadas, esto es, gobierno y oposicin. La teora
moderna del poder, expresin del pensamiento burgUs liberal-
occidental, sustentada por el iusnaturalismo y el racionalismo, ha
tenido como meta su legitimacin, buscando con ello la garanta de
la obediencia a las estructuras
poltico-jurdicas mediante las cuales
se ejercita, y con ello doblega o somete el mximo valor en que se
fundA esto es, la liberta{ diseando o pretendiendo un modelo
poltico autofundante. As, mediante la ficcin del modelo
contractualista naci y se
justific
el constitucionalismo, como el
espacio formal de realzacin de la libertad y de la responsabilidad
en lo polticol, y concretado de manera especfica en un orden
jurdico-poltico,
el cual resultara necesario.
2
1
Lo cual, a pesar de consagrar la responsabilidad poltica como uno de los procedimientos
caractersticos para la limitacin del poder, con cuya incorporacin al proceso poltico se
permite sustituir a los rganos que ejercen el poder de forma constitucional y no violenta en un
bstado liberal en el que el ejercicio del poder se despersonaliza y donde la eficacia de la funcin
de limitacin del poder depende, en gran medida, de la separacin de poderes, de la eficacia de
la teoria de los checks and balances, la historia y la filosoa polticas han demostrado que este
principio se ha integrado tambin en sistemas polticos no berales ni constitucionales. Vid.
i'nfSbRICn C.!.: Gobierno constitucional y democracia, Instituto de Estudios Polticos,
Madrid, 1975, vol.I, pp.6l y ss.
2
Interpretacin desarrollada por Pedro de Vega (Para una Teora Poltica de la Oposicin), a
partir de autores italianos, como Croce, Battaglia y Bon Valsassina.
10
1.1"2 NATURALEZA Y PAPEL DE LA OPOSICION
Toda oposicin no puede renunciar a su propia naturaleza ni a su
objetivo, dejando, lisa y llanamente, gobernar al gobierno. Por el
contrario, deber impedir que haya malgobierno, recurriendo a la
imaginacin y a la gama de posibilidades para ejercerl4 y
caracteizandose por ser siempre crtic4 en momentos dura o
flexible, constructiva o intransigente, conciliadora y propositiva, sin
esperar, ademas, del gobierno, directrices de cmo debe ser o actuar.
Todo lo contrario, deber contender con el gobierno las reglas de su
actividad y las polticas, siendo crtica de sus contenidos pero
postuladora de alternativas, a su vez, conciliadora cuando sea
procedente.
La afirmacin comn : "todo pas tiene el gobierno que se merece"
no deja de ser valida, con ciertas precauciones, dado que, si es
democrtico, ste ha sido elegido de acuerdo con un procedimiento
legal electoral. La frmula tambin puede aplicarse, segn
Pasquino, en relacin con la oposicin, an tratndose de Estados no
democrticos. Entonces si el espacio societal es dinmico y
competitivo, existe un pluralismo funcionando ampliamente, sin
sometimiento a partido alguno, la oposicin social existente ser
sana y fuerte. Si, a su vez, tiene un sistema de mass media libre,
profesional e independiente, su oposicin cultural tendr espacios,
11
instrumentos y vehculos para expresarse, comunicar e informm3 y,
asimismo, si el pas posee un sistema institucional bien diseado,
contendr tambin una oposicin eftcaz en su accionar de control,
crtica y propuestas. En tal orden, la oposicin ser all una
alternativa materi al izable.
La actuacin de la oposicin radica en tomarle la medida
-pulso-
al
gobierno, para plantear acciones concretas, et medio de una
confrontacin crtica con miras a decantar propuestas posibles. Ha
sido una constante el proceso de reconocimiento que los sistemas
polticos hacen de la oposicin, como un factor clave para su
funcionamiento y legitimacin. Aquellos que lo hacen dejan de ser
autoritarios y se convierten en verdaderas democracias. Las cuales,
para su desarrollo, requieren una slida afirmacin en la concepcin
y procedimientos en torno a varios sentidos: el acceso al gobierno,
la garanta de la oposicin y de los correspondientes espacios
extrainstitucionales p ara la libre expresin socio
-cultural.
El primer estudio serio de la(s) oposicin(es) en los regmenes
democrticos, fue realizado por Robert Dahl en 1966, y considerado
por el mismo autor como una exploracin preliminar, pues mas
3
En tal sentido Pasquino afirma: "Ningn gobierno debe pedir a la oposicin que le deje
gobernar, sino demostrar que sabe hacerlo. Del mismo modo, ninguna oposicin debe pedir al
gobierno que le deje ejercer como tal. La oposicin tiene el deber de contender con el gobierno
demostrando ser un gobierno altemativo". PASQUINO., op.cit., p.35
t 2
tarde, en 1973, present un analisis de sus tipos en los regmenes no
democrticos (autoritarios, totalitarios y fradicionales), a partir del
cual se origin una copiosa literatura alrededor de la crisis de
gobernabilidad, que no profundiz en su relacin con el desafio de
la oposicin, cenandose en ofros aspectos como la representacin,
las relaciones intemacionales y los procesos decisionales, enfte
ofios aspectos, dejando, por fuer4 este importante factor deno del
juego poltico. Como si solo el poder, y no los contra-poderes,
fueran objeto de estudio de primer orden, olvidando que el
fenmeno de la oposicin constituye un elemento no solo digno de
estudio en s mismo, sino tambin porque el frmcionamiento de los
sistemas polticos se entienden en la medida que expliquen
cabalmente las relaciones enfre el gobierno y la oposicin.
Algunos sostienen que los pocos estudios sobre la oposicin se debe
a que ha habido poca. Las oposiciones abundan en las etapas de
formacin de los regmenes democraticos, entendidas tambin como
reivindicaciones, por ello Dahl4 hs denomina mas bien como
'contestaciones'.
De otra parte, SuS apariciones o procedencias
devienen o devenan de posiciones antisistem4 como han sido las
oposiciones sociales, polticas e institucionales.
o
ALH, R.'. La poliarqua,Madnd: Tecnos, 1989
l 3
Volcados, en consecuencia, los estudios a determinar la tipologa de
las misma y de su proceso de institucionalizacin, algunos trabajos
estuvieron orientados a validar la premisa segn la cual la verdadera
contrbucin de la oposicin era dejarse asimilar para el buen
funcionamiento del sistem4 esto os, aceptando las reglas,
estructuras
y praxis permitidas por el sistem4 lo cual, desde luego,
desnaturaliza su ser y la convierte en un elemento mas de la funcin
de gobierno, por no decir del gobierno, pivote de su legitimacin.
Pasquino considera
QU,
aunque resulte paradjico, una de las
actitudes
que debe asumir la oposicin es "acluer conscientemene
para permanecer como taf's, esto es, para no verse involucrado en
la actividad del gobierno" Comportamiento dificil de mantener,
desplegado
generalmente por los partidos comunistas o de izquierda
nicamente. Lo cual conduce, a veces, a mantener posiciones
alejadas a cualquier postura alternativa de gobierno, sin detentar
alguna responsabilidad, slo demandar reivindicaciones. Tales
situaciones no deben incitar al abandono del analisis del rol de la
oposicin y de sus aportes a la dinmica del sistema democratico;
por el confiario, crea un espacio de cuestionamiento vigoroso para
cualquier contexto socio-poltico porque, como se ha dicho, toda
oposicin no puede mantenerse al margen del
juego poltico con el
gobierno, aun cuando no intente sustifuirle.
'nesqumo.,
op.cit., p.p.54-55
t 4
De tal manera, si no es capaz de lograr movilizaciones de
adherencia social, tendr que hacerse "ver" en sede parlamentari4
expresandose sobre los lineamientos polticos gubernamentales y,
especialmente, sobre los proyectos legislativos; o a travs, del
ejercicio de control. As, lo que se trata entonces es entender su
posicionamiento actitudinal, ideolgico y de praxis, dentro del
circuito poltico. Ahora bien, si el resultado de un estudio arroja la
existencia de una postura "conservadora" de la oposicin en
cuestin, al mantener sta una posfura estatica, en procura de, por
ejemplo, preservar su pureza ideolgica y su identidad poltica, lo
cual es propio de un sistema bloqueado, una democracia sin
alternativa. Ello no deslegitima dicho estudio, por el contrario, el
dar cuenta de tal realidad, explicitando su naturaleza, constituira un
factor dinamizador de orden poltico dentro del espacio social y
cultural, con potencialidad de generar cambios en el imaginario
poltico colectivo, en procura de incidir en una eventual
recomposicin poltica.
IJna vez garantizado el cabal ejercicio de la accin de la oposicin,
esta cumplira las siguientes funciones o atribuciones :
a.Formular polticamente las demandas sociales, econmicas,
polticas y culturales que no hayan sido suscritas en el proyecto del
gobierno y/o mayora.
15
b.Fiscalizacin,
correcin y denuncia de las acciones improcedentes,
ilegales y/o ilegtimas efectuadas por la mayora
c.Presentar
alternativas polticas
materializadas
en programas y
candidaturas.
d.Exhortar
aI electorado a la comprobacin
de cual ha de ser la
alternativa legtima y posible,
buscando que
aquel la determine o
aprecie como la opcin polticamente
deseable.
e.Pedagogizacin
del debate poltico pblico,
mediante la
incentivacin
de la participacin
ciudadan4 con miras a elevar la
cultura poltica.
I.I.3 LEGITIMACIN
DEL PODER O SU RESISTENCIA
En el devenir histrico de occidente
se entrecruzan dos tendencias
en cuanto a la manifestacin
de la libertad. En primer
lugar cuando
sta se presenta
como
'resistencia'
al poder,
como una actitud
volitiva
de posicionarse
en contra del mismo, sin mediar
interferencia
alguna; y en segundo plano,
libertad entendida
como
'participacin',
esto es, con capacidad posible
o exitosa de influir en
la toma de decisiones polticas.
Esta dualidad de la libertad esta
condicionada,
necesariamente,
de acuerdo al desarrollo axiolgico
del proyecto
estatal en sus diferentes modelos, con sus matizaciones
en torno a las libertades y derechos que consagren.
t 6
As, pues, la sola potencialidad de permitirse responder al poder
conlleva al entendimiento, de manera simple, del problema o
principio de la oposicin como frmula hermenutica para
comprender la materializacin histrica de las libertades, en cada
ordenamiento. Dichas
'libertades
concretas' constituyen un
parmefo objetivo pam determinar el cumplimiento de ese
postulado ideolgico genrico de la libertad/valor, dentro de la
dinmica del poder en cualquier sistema o rgimen poltico. Y es
aqu donde necesitamos del derecho constitucional comparado para
aprehender la fenomenologia formalizada del poder y de su
correlato: la oposicin.
De tal manera, el poder, una vez investido de fundamentos
ideolgicos y de formas
-jurdicas-
reconocidas y reconocibles,
matenalizado en un gobierno, acepta un espacio de debate y
confrontacin
poltica de una disidencia
que se manifiesta
explcitamente y no carente de legitimidad. Esta fase del
constitucionalismo maduro lo observamos en el parlamentarismo
britanico tpico.
La explicacin del proceso de inclusin
jurdica
de la oposicin nos
la dar la ciencia poltica, ya que la oposicin, como manifestacin
de una relacin fenomnica dentro del proceso de ejercicio del
17
poder
-gobierno-,
se encuentra imbricada de manera subordinada,
pues su margen de maniobra depender del dominio ms o menos
inclusivo o exclusivo del formato de gobierno, ya que en las formas
"absolutas" o cerradas de poder, aun con el ropaje de la forma de
Estado moderno, los espacios de reflexin y discusin poltica
terminan constituyndose en procesos de integracin coactiv4 en
los que los "consensos", obtenidos mediante democracia ariuntica
--en
el mejor de los casos-, no dejan espacio para el disentimiento.
Ello explica, por qu en stos regmenes (totalitarios o autocrticos),
la oposicin, generalmente, asume la misma naturaleza del rgimen
en la manera de expresarse.
En tal orden de ideas, ser la oposicin, su tratamiento y funcin, la
que determnar la lgica y el sentido del proceso de gobierno, dado
que ste reflejar formas y tcticas, como parte nodal del objeto de
la teora polticq asimismo, asunto de nuestro concreto estudio
dentro del constitucionalismo contemporneo. Dado que su
fundamentacin axiolgica y su organicidad, determinan la
dinmica relacional de las fuerzas polticas en conflicto, con
pretensin de ligar autoridad y libertad en un mbito dialctico de
paz sostenible.6
o
Al respecto Lpez Aguilar sostiene : "Slo en la medida en que las varias instancias de la
sociedad democrtica moderna van trasladando el sentido de la orientacin consensuada en la
plasmacin normativa de las libertades concretas, van stas materializndose en garantas
jurdicas
e instituciones de tal relacin en los dos planos precitados de la libertad poltica :
capacidad de disenso y de contestacin en la proteccin de la esfera de autorrealizacin del
indiduo y del grupo en el que ste se integra ('libertad-resistencia"); y capacidad efectiva de
18
Ahora bien, la concepcin de oposicin a la que intentamos
acerclrnos pretende desbordar el marco terico del
parlamentarismo, para tratar de abocar su desenvolvimiento en los
sistemas presidencialistas, cuyo cauce institucional se ve
cuestionado, pese a su pretendida y manifestada vocacin
democrtic4 dada la misma configuracin en su origen
constitucional. De tal manera? la oposicin poltica as abordad4
traspasar su mora concepcin dual de ser funcin poltica e
institucin
jurdica,
de unas minoras orgarrizadas y ubicadas frente
a una mayora dominante, para ser percibida, tambin, como la
manifestacin de la contralectura poltica, imbricada tanto en la
teora como en la praxis del poder.
1.1.4 REFERENTES DE LA OPOSICIT.T: TO SOCTAL
La oposicin, una vez que adquiere conciencia de que ha de ser
tanto parlamentaria como social, afronta el problema sobre qu
mtodo ha de seguir. PasquinoT considera la existencia de posibles
vas, las cuales se encuentran entrecruzadas sin tener una lgica
coparticipacin en la determinacin del proceso de gobierno" incluso cuando el individuo y el
grupo en el que, se inscribe se consideren extraos a la orientacin dominate ("libertad-
integracin")". L6PFZ AGUILAR, La oposicin parlarnentaria y el orden constitucional...,
P.47.
'PASQUINO.,
op. cit.
19
definitiva que de cuenta de su proceder, siendo la mas complicada la
concerniente a la precisin de los referentes sociales de la oposicin,
en cuanto a sus relaciones con las agencias de oposicin en sede
asamblearia. Cosa que no era dificil para la otrora oposicin de
izquierd4 pues tena una referencia social segura: la clase obrera.
Mienfias que para los gobiernos le sera mas
'fcil'
minar las
referencias sociales de la oposicin, por medio de la concepcin de
ciertos beneficios, con el fin de romper tal solidaridad, a travs de
un "maquillaje" instifucional lograr la disuasin, u otras estrategias.
Por ello la oposicin debe volcar su articulacin, como segunda v4
maleable hacia los referentes sociales, sobre la base,
fundamentalmente, de su praxis en el parlamento, antes que volcarse
en el mbito electoral.
Segun lo visto, parece razonable entender e incluso
justificar por
qu la oposicin poltica ha sido poco estudiada y, de acuerdo a
dichos presupuestos, tambin poco ejercida, ya que la oposicin
parlamentaria ha disminuido su capacidad, pues su sede natural ha
perdido poder en relacin con e[ detentado tanto por el ejecutivo
cuanto por los medios de comunicacin, grupos de inters... y otros
"poderes" no tan visibles como los anteriores. De otro lado, pese al
resurgimiento de la oposicin social, no existe una articulacin clara
y expedita de la oposicin parlamentaria con tales agencas
parapolticas. Las rivones son muchas, quizas la ms relevante y
20
esgrimida es la prdida de legitimidad de dicho escenario de lo
poltico, ejercindose en otros espacios ms efectivos.
En cuanto a los mecanismos de enfrentamiento en el circuito
Parlamento-gobierno, se ha de resaltar que toda oposicin no puede
limitarse a actuar slo en sede parlamentaria. Pasquino precisa que
su fuerza "procede tanlo de su capacidad de representar en el
Parlamento a una oposicin social como
movilizarla desde el parlamento"s, por lo
de su capacidad pqra
que los mecanismos de
funcionamiento como la estructura del legislativo y de las relaciones
entre el grupo mayoritario, el gobierno y la oposicin son de gran
importancia en las democracias mayoritarias.
"Como
se nos ensea a creer en Ia necesidad de los pesos y
contrapesos constifucionales, depositamos muy poca
fe
en los
sociales. Admiramos la eficacia de la seporacin constitucional de
poderes para controlar a mayoras y minoras, pero a menudo
olvidamos la importancia que tienen las limitaciones impuestas por
la separacin social de poderes. Sin embargo, si la teora de Ia
poliurqua es ms o menos slida, se deduce de ella que, en
ausencia de ciertos requisitos de carcter social, ninguna
estructura constitucional puede producir una repblica no tirnica.
Creo que es suficiente prueba la historia de numerosos estados
Iatinoamericanos. Por el contrario, un aumento de la presencia de
uno de los requisitos sociales previos puede ser mucho ms
importante para el
fortalecimiento
de Ia democracia que ningn
esquema constitucional concreto. La teora de la poliarqua, tanto
si lo que nos preocupa es la tirana de una minora como si es la de
*
nesqunuo, ibid, p.135
2l
una mayora, indica que las variables primarias y cruciales a las
que los politlogos deben prestar atencin son sociales y no
constitucionoles".'
I.1.5 PRCTICAS Y ALTERNATIVAS
Denfio del modelo demo-liberal, se pae de un supuesto que
pretende gwantizar el vnculo institucionalizado que demarca una
relacin entre un espacio poltico deliberativo (legislativo), y otro de
decisin y direccin poltica (ejecutivo), cuya configuracin deviene
del resultado de una actividad a travs del voto. Originando o
moldeando un esquema de lucha de
'representaciones'
aglutinadas
en mayora y minora(s), las cuales reivindican su atributo de
legitimidad para decidir o incidir en la toma de decisiones, cuya
estructuracin en el rgimen presidencialista no comporta un
esquema de tendencia cerrada a determinar el ejercicio del poder,
ejecutivo y legislativo, en manos de la mayora, como sucede en el
tipo parlamentario clasico; por el contrario, en el presidencialista,
pueden presentarse diversas configuraciones, dada la diseccin que
permite el sistema al elector para determinar su
'representacin'
en
los dos espacios decisionales, cuya eleccin no es siempre
coincidente.
e
DAHL, R.: "La poliarqua", en Del AGI"IILA' R., et al.: Lq democraciq en sus texlos, Madrid:
Nianza,l998, p.410.
22
Pero lo anterior no desdibuja la confrontacin, en sede legislativ4
de mayora y minora(s), pues el sistema connaturalmente garantiza
la contienda poltica mediante cauces institucionales
-formales-
para
la canalizacin de los enfrentamientos ene los diferentes actores de
oposicin democrtica que cumplen el rol de ser percibidos como
las fuerzas que dinamizan el sistem4 revalidando con ello la ruz
socolgica que explica la conflictividad del sistema democrtico,
dado el pluralismo existente y permitido.
1.1.5.I ANTAGONISMO
Pasquino, al respecto considera que ninguna oposicin
-en
su
praxis- puede ser antagnica por completo, dado que en la prctica
no existe alguna oposicin democrtica que lo sea al ciento por
ciento, segn las estadsticas.l0 Ademas porque sta cuando llega a
la asamblea o parlamento, si es responsable y consciente, se
enconfrar sometida a pautas comportamentales, organizativas,
estructurales, socioeconmicas y polticas, del bloque de
representantes de los oos partidos o grupos configurativos del
poder, las que se consideran formalmente aceptadas, pero a su vez
permiten la posibilidad de variarlas. La discusin en torno a las
norrnas reglamentarias de su actividad es quiz uno de los primeros
to
elsqlm{o, op.cit., p.63.
23
asuntos bsicos
y legtimos
sin que ello conlleve a ser
antagnicas o antisistema.
Ahora bien, una vez establecidos tales parmetros no quiere ello
decir que deje de ser antagnica y slo sea oposicin
consociacional,
pues si el antagonismo es basicamente sistmico, el
consociacionismo
puede reunir caractersticas sistmicas al igual
que particularistas:
"(...)mientras la oposicin antagnica quiere lransformar y, en
cualquier caso, derribar el sistema, la consociacional
quiere
prosperar dentro de ste" La primera pretende destruir las reglas, la
segunda quiere adquirir recursos, defendiendo quizs los antiguos,
y ste es el componente sislmico, al que se acostumbra y que Ie
garantiza un papel secundario pero slido. Adquirir recursos puede
constituir un imperativo categrico para toda oposicin conscienle
de que sus oportunidades de conquistar el gobierno a medio plazo
son- prcticamente n'ulos
"
.rr
As pues, el hecho de que la oposicin apoye proyectos alternativos,
sugerencits, proposiciones, crticas... no por ello se desnaturaliz4
simplemente actua dentro de la lgica parlamentaria, realizando este
tipo de aportes y no slo la escueta participacin ejerciendo el voto
en sede asarnblearia, al decidir sobre una ley.
tt
Pe.SqurNo, op.cit., p.65
a dilucidar"
catalogados
Cosa legtima y plausible,
como posfuras plenamente
24
I
"1.5.2
OBSTRUCCIONISMO
Una de las prcticas comunes recurridas por las minoras
parlamentarias es el obstruccionismo, planteado como una
alternativa de oposicin ejercida en trminos de versin renovada
del derecho de resistencial2, buscando eso s, constituirse en
parapeto de actitudes y comportamientos que, en ofios arnbitos,
seran catalogados de ilcitos. As, mediante prcticas de uso y
abusos de los derechos en y por fuera de la sede parlamentaria o
legislativa. Prez-Serrano lo define como
"el
mtodo o la actitud
consciente de tado sujeto parlamentario que, dentro o
fuera
del
recinto de las Cmaras, impide o trata de impedir, con los medios
legales o reglamentarios a su alcance, el desarrollo de las normales
re lacione s parlamentarias
"
.
t3
Los actores del obstruccionismo no slo suelen ser nicamente la
minora o minoras opositoras, pueden radicar en cualquier operador
poltico, individual o colectivo, incluso del mismo Gobierno pese a
que ste es quien ms la sufre. Pero, para el estudio que realizrmos,
nos interesa plantear las siguientes presunciones: no existe
12
Ligado con la desobediencia ciI, constituyen "una de las situaciones en que la olacin de
la ley es considerada, por quien la cumple o hace su propaganda, ticamente
justificada...comprendidos
habitualmente por la tradicin predominante de la filosofia poltica
en la categora de derecho de resistencia...Las formas tradicionales de resistencia a la ley
comienzan con la obediencia pasiva y en su significado restringido, es una forma intermedia".
BOBBIO, N., yMATTEUCCI, N.: Voz "Desobediencia ctwl", Diccionario de..., cit.,p.536
13
PEREZ-SERRANO J. N.: "La obstruccin parlamentaria", en Rev. Espaola de Derecho
Constitucional, No.8, may-ago/83. Madrid: Centro de Estrdios Constitucionales, p.52
25
equivalencia entre obstruccin
y oposicin; la obstruccin se da, sin
embargo, en regmenes democrticos, donde existe oposicin
parlamentaria; y, est relacionada de manera dependiente del
sistema de partidos y del sistema de grupos parlamentarios en la
respectiva legislaturara. Su anrbito no es limitado, pues puede
producirse tanto en la rbita legislativa como respecto del confrol
poltico sobre la administracin. Sus mtodos o tcnicas de operar
son ilimitadas, basadas en la interpretacin y utilizacin de normas
para hacer imposible la labor parlamentaria o ejecutivals. Las
formas ms comunes son: a. El abuso de la palabra; b. las peticiones
reiteradas e injustificadas de qurum; c. El absentismo;
Y,
d.
Recurrir al tribunal constitucional.
Ahora bien, en relacin con las formas de luchar contra la
obstruccin, el citado autor, resalta las dos formas clasicas que han
existido: una, el
'canguro',
consistente en la atribucin al presidente
de la cmara o comisin de saltar series enteras de enmiendas,
votando en consecuencia nicamente aquellas significativas, y dos,
la
'guillotina',
esto es, limitando la discusin mediante la fijacin de
tiempos preestablecidos para partes diferentes de un mismo
proyecto y, acto segUido, realizando la votacin coffespondientel6.
t4PEREZ-SERRANo.,
ibidem., p. 54
t5
PEREZ-SERRANO nos seala cmo ya en el Senado de Roma, era habitual., ibidem., p.56
tu
PEREZ-SERRANo., ibidem., p.57
26
Pero tales remedios
han evolucionado
sobre todo hacia el
perfilamiento
de reglamentos
severos que,
muchas veces, en lugar
de resolver los problemas
de obstruccin
cierran el paso
a la
oposicin, siendo por
ello "peor
la formula que la enfermedad,,.
Generando,
a su vez, nuevos formatos
de obstruccin,
ante la
imposibilidad
de exponer er disentimiento, pues,,nadie
practica
el
obstruccionismo por
el gusto
de hacerlo,,r7.
De tal manera, la
obstruccin es una forma particular
de oposcin, la cual madura e
imrmpe en los eventos en que la oposicin
ve profirndamente
marginada, reducida
o totalmente
anulada su posibilidad
de incdir
en la orientacin poltica.
I.1.5.3 DE MAYOR DEFERENCIA
Pasquino,ls retomando
el trmino
'consociacin,
ideado por
Lijphart, distingue dos vertientes
de la misma para referirse
a dos
mbitos sobre los cuales puede
versar: ra concerniente
a las normas
constitucionales y a la poltica
exterior la denomina
..Gran
consocacin", y la relativa a la distribucin de los recursos por
parte del Estado la llama'?equea
consociacin,,.
tt
ZAGREBELSKY,
!,:_
"Os]ruzionismo parlamentare
dell'opposizione e della maggoranza,
Uso degliarticoli 30,44,65 a 92 del Regolamiento", en Il Parlamento nella Costituzilie e nelto
Realta, Milano: Giuffre 1979, p.394.
'"
PASQLIINO, op.cit., p.68.
27
De tal manera, lo que interesa es estudiar el comportamiento de la
oposicin dentro de tales dimensiones,
pues su legitimidad se erigir
cuando adquiera estatus potencial de ser alternativa de gobierno.
Para ello ser necesmio que Se produzca la
'Gran
consociacin', la
cual, lejos de comprometer la funcin de la oposicin, permitir su
realizacin, pues al constituirse en la etapa fundacional del rgimen,
ser la premisa para su ulterior desarrollo
poltico, erigiendo los
parmefos constitucionales
que garantizaran su ejercicio, legal y
legtimamente configurado, en un espacio idneo y proclive a la
generacin de propuestas polticas del gobierno como de la
oposicin.
1.1.5.4 DE MENOR DEFERENCIA
En esta, al contrario de lo que oculre en la
'Gran
consociacin',
pueden concurrir fuerzas opositoras
que no intervinieron en la
elaboracin de las nonnas constitucionales, las cuales al haber
tenido protagonismo en el proceso normativo fundacional
que rige
su funcin, produce efectos problemticos, a veces o contrarios a los
esperados o deseados pafa una oposicin constitucional. El gobierno
pafa llevar adelante su gestin se ve compelido a modular su
programa atendiendo a los operadores polticos y sociales de peso,
28
recurriendo generalmente a la satisfaccin de sus demandas,
mediante la ampliacin del gasto pblico.
Los referentes sociales, en consecuencia, se vern muchas veces
truncados en sus aspiraciones respecto de reformas de corte
estructural. Ello hace que la oposicin asuma una car4- crtica y
explcitamente dura con el gobierno, de forma a veces disimulad4
pero del todo interesada, siempre que satisfaga las necesidades de la
'pequea
consociacin'. Su resultado:
"(...) es el ofuscamiento del papel y la merma de la contribucin de
la oposicin. Confrecuencia, se le considerar responsable de todo
lo que no
funcione
en el sistema poltico-institucional. Raras veces
se le reconocern los mritos de sensatez, moderacin, rigor y
austeridad. Adase a esto que los propios referentes sociales
acabarn por tomar dos caminos divergentes. Algunos se sumarn
al gobierno y a los otros partidos que
forman
parte de l con mayor
o menor estabilidad, de los que podrn obtener ventajas y
privilegios mayores y ms seguros y slidos; otros se radicalizarn
tratando de crear una nueva oposicin, de principio y de sistemq, es
decir, provocando un debilitamiento signficativo de la oposicin
clsica o
'tradicionhl'
".re
Una de las explicaciones que dan cuenta de ello ha sido las mismas
reglas de
juego
democratico pervertido por la generalizacin de las
'pequea
consociaciones', prcticas "politiqueras" en las que estn a
la orden del da la negociacin, el regateo y el reparto de beneficios
particulares? como forma de
"hacer poltica" tanto por parte de los
p
lASqLrtNo, op.cit., p.72.
29
grupos en el gobierno como de los
oposicin, stos ltimos se mantienen
autor llama'rentas' de (o)posicin"
que se encuentran en la
gracias a lo que el citado
I"1.5.5 LA OPOSICIN COMO ALTERNATIVA
La premisa de la oposicin como posibilidad de alternativa de
gobierno es connatural a la democraci4 lo cual se traduce
necesariamente en que es vital el papel protagonico de la oposicin,
pues es sta la que le puede dar sentido al
juego
democrtico.
Pasquino2o propone tomar como metodologa, para tratar de
entender la lgica poltica de gobierno-oposicin, el modelo
neoconstitucional, el cual supone rebasar el individualismo
metodolgico, tan arraigado en las dcadas del sesenta y ochenta, al
considerar que no existe un protagonista individual sino actores que
se desempean insertos en el complejo enframado institucional.
Por lo anterior, se requiere incorporar al estudio del comportamiento
individual el analisis de las instituciones, en sus interacciones y
lgicas de accin dentro de cualquier sociedad, entendidas como
variables intervinientes que coadyuvan a la definicin
y
transformacin de las realidades socio-econmicas
y polticas.
20msqunto,
ibid.
30
Superandose as el analisis institucional, al situarnos mas all de la
sola perspectiva
jurdica,
al incorporar tambin la dimensin
culnnal. Por ello, el citado autor, ve la reforma instucional como la
nica va que puede, con seguridad, superar los obstculos y errores
de la democracia, formalizada en el rediseo de las principales
estructuras del sistema poltico y, especficamente, del engranaje
Parlamento-Gobierno-Opinin pblica.
Pasquino propone, como fundamento de un nuevo diseo
institucional, Ia descentralizacin y la simplificacin, sta ltima
como frmula para enfrentar la fragmentacin. Por medio de la
combinacin de ambos principios se entiende la defensa de los
antiguos esquemas polticos, como los nicos, segn 1, capaces de
establecer la necesaria diferenciacin entre gobierno y oposicin, as
se asegurara que el gobierno ejerza la autoridad y que la oposicin
tenga la capacidadpara formular un programa poltico alternativo.
De otra parte, considera, tambin, que exista sobre la base de un
consenso bsico en torno a las reglas del
juego poltico, expresin
del disenso, vindose de tal manera obligada la oposicin- a
presentarse siempre como alternativa de gobierno. Aboga,
igualmente, por la implementacin de un sistema electoral de
carcter mayoritario, el cual contribuira a preservar la existencia de
gobiernos fuertes y estables, reivindicando para ello la centalidad
31
del parlamento como lugar privilegiado de la actividad poltica, el
cual favorecera el establecimiento de pautas de
juego
y de
escenarios precisos para la oposicin. Lo anterior sera posible, si se
logran simplificar las instituciones, pues ellas permitiran de manera
gil que la compleja vida social se convierta en un factor positivo y
plausible en lo poltico.
La oposicin detenta el poder de hacer del parlamento o asamblea,
su sede para definir, perfilar y pertrechar su propuesta programtica
para la siguiente contienda electoral, y la sociedad
-con
su voto-, por
su parte tiene la oportunidad de deniba el mal gobierno. Ahor4
gobernar bien quiere decir tambin, saber evaluar las propuestas de
la oposicin, evidenciando sus ventajas, pra incorporarlas a sus
polticas pblicas.
Ahora bien, no todas las fuerzas opositoras son proclives a practicas
de
'pequea
consociacin', su existenci4 segn Pasquino, se
relacionara con la fuerza de la oposicin. As en las democracias de
modelo Westminster
-mayoritarias-,
la oposicin puede resultar tan
dbil, al estar sometida tanto a la disciplina de partido como a la
mayor4 de tal suerte que para recurrir a la
'pequea
consociacin'
deber caractenzarse como crtico-positiva en sede parlamentaria y
como movilizadora y representativa en la dimensin social,
32
reportaridole con frecuencia posibilidades reales de alternancia en el
gobierno.
Mienfas, por el confrario, en las democracias consensuales:
*(...)la
vida de la oposicin resulta relativamente
fcil
y cmoda por sus
posibilidades de obtener ventajas cotidianas y botn poltico en la
medida en que se acomoda a su papel parlamentario, se agazapa en
Ias instituciones centrales y perifericas y se recorta espacios de
contratacin mas que de accin. El Parlamento puede parecer
incluso unforo vibrante de enfrentamientos y debates.(ahora) Hasta
que punto resultan inJhryentes y decislvos sl el poder poltico-
gubernamental escapo al control parlamenlario y se entrega al
aparato burocrtico, tecnocrtico y de los dems grupos de presin,
es discutible(...). Pero el precio cotidiano de la vivacidad y el
dinamismo de la oposicin puede ser excesivo: Ia dificulta4d,
crear las condiciones poltico-institucionales de Ia alternancia"."
De lo anterior, no podemos colegir un destino funesto para la
oposicin de este tipo de democracias, ms bien resulta del casi
inevitable entramado institucional que tiende a bajar el grado del
conflicto, suavizando las tensiones, mediante la redistribucin
proporcional de los recursos, conllevando con ello la reduccin de
posibilidades para la alternancia, instituyendo de esa manera el
inmovilismo poltico. Su explicacin, segn el citado autor, no es
atribuible exclusivamente al alto poder de los mecanismos con que
cuentan los gobiernos, ofl materia de disposicin de recursos,
informacin...sino, tambin y sobremanera, se encuentra en la lgica
del circuito institucional- esto es. del sistema electoral aI sistema de
2I
nAsqurNo, ibidem., p.T4
J J
partidos, a su vez, del parlamento al gobierno. As pues, es ms
plausible que una oposicin con una dotacin de estructuras e
instrumentos idneos para hacer ver y valer su rol, funcin y
proyeccin, pueda convertirse en gobierno alternativo, a una
oposicin, que existiendo, se ve compelida a ciertas reglas que la
copan desde sus orgenes.
Por lo tanto, para entender el papel de la oposicin y su contribucin
al rgimen democratico, se hace necesario describir y comprender
su circuito institucional, con miras a plantear posibles reformas, de
acuerdo con la perspectiva que se quiera. La cual no puede ser oa,
segn Pasquino, que aquella que persigue la sustitucin, la
circulacin, la alternancia y la competicin como objetivos, ya que
estos vigorizan el sistema al permitir espacios reales de posibilidad,
sin prejuzgarse los contenidos de las posiciones del gobierno o de la
oposicin, al ser el objeto mismo de la confrontacin, que
permitiran el cambio de un gobierno a la oposicin y de una
oposicin al gobiemo.
Esta perspectiva involucra la premisa de que la democracia,
entendida bajo el esquema confrontacin-enfrentamiento entre el
gobierno y la oposicin, no es nicamente una reglamentacin sobre
el poder sino tambin la asuncin de un universo de valores,
plausibles de realizar gracias a la alternancia. Lo cual se lograra
34
mediante prcticas consociacionales que permitan redisear las
instituciones hacia este horizonte, esto S, permitiendo y
concretando un gobierno a la'sombra' y de alternativa.22
1.1.6 LAS CRTSTS DE LA(S) OPOSTCTON(ES)
I . 3. 6. 1 LA ESCASEZ
Pese a existir fuerzas opositoras a los gobiernos, el problema radica
en que no existe oposicin, en trminos de Pasquino "demasiado
poca oposicin"," lu cual la explica desde varias pticas, una desde
lo cuantitativo, como resultado de una cobertura casi total de los
conflictos sociales por el sistem4 de tal forma que los opositores
existentes
-pocos-,
seran insuficientes para ergirse como plausible
alternativa programtica, y a su vez, porque el gobierno
-y
el
sistema- no los reconocen, los marginan o excluyen por
considerarlos demasiado poco. Ello resulta funesto para cualquier
sector o posicin minoritaria, dado que estaran sin posibilidad
tzcomo
muestra de la efectiva gencia del principio de alternacin posible de funciones de
gobierno y de oposicin, encontramos el caso ingls : "el gabinete sombra de la oposicin
(Shadow Cabinet), mximo ejemplo de la institucionalizacin de la funcin de la oposicin
parlamentaria y, juntamente
con el Cabinel gubernamental, elemento de calificacin de la
forma de gobiemo. El partido de minori4 dotado de la ms grande consistencia numrica en la
Cmara de los Comunes, constituye la oposicin "oficial", dotada de importantes prerrogativas
e indispensable para el desanollo prctico del procedimiento parlamentario. La oposicin
oficial se encuentra a la espera de transformarse en la mayora en las elecciones generales
sucesivas y, por tanto, es siempre un potencial grupo parlamentario de gobierno." DE
VERGOTTINI, op. cit., p.22.
" PASQLIINO, op.cit., pp.81 y ss.
35
algrrna para convertirse en alternativa viabte o, al menos? satisfacer
SuS "necesidades". Ahora bien, desde lo cualitativo,
pese a existir
una oposicin clara e institucionalizada, esta ofrece una alternativa
que resulta limitada y reductora de su percepcin, su actividad no
confronta nada estructural sino cuestiones cuantitativas, eS decir, no
aborda aspectos ideolgicos o notmativos del rgimen, sino asuntos
tecnocrticos.
Otra variante interpretativa del mismo autor, se funda en considerar
que la
'demasiada
poca oposicin' se debe a la inadecuacin de los
mecanismos e nsffumentos existentes en los regmenes
democrticos. En stos la oposicin estara enjaulada y convertida
en un elemento ms, tanto del funcionamiento como de la
administracin dentro del sistem4 as no sera poca por su
incapacidad para erigirse como alternativa calificada sino porque no
existen instrumentos institucionales para presentar de forma creble
tanto su existencia como sus programas. Ello sera posible mediante
la existencia de un
'Estatuto
de la oposicin',
garantizador de
atribuciones y facultades, especficas y exclusivas, para ejercer el
control sobre la actividad gubernamental, de vigilancia sobre los
rganos vinculados y subordinados del gobierno, as como para
proponer proyectos legislativos alternativos.
36
Una oposicin logra tener xito cuando tiene capacidad para
identificar, evidenciar y explicitar las conexiones entre ciertos
contenidos con las esffucturas que tienen potencialidad
de originar
significativas transformaciones; ello se facilitara si las fuerzas de la
oposicin superan la atomizacin de oposiciones y se articulan en
nna macro-oposicin compacta y disciplinad4 capaz de erigirse en
alternativa.
T.1.6.2 LOS REFERENTES AXIOLGICOS
Pensar sobre los cambios axiolgicos contemporneos de los valores
materialistas o postmaterialistas no resulta claro en las democracias
occidentales, si ello no est articulado a demandas de ley
v orden.
tendentes a la estabilizacin de precios y de una mayor capacidad de
decisin y de expresin. De lo conario la adhesin exclusiva de la
poblacin a valores postmaterialistas2a sera en porcentajes muy
2a
Dentro de este panorama de propuestas interpretativas, Pasquino retoma la tesis de Inglehart,
un tanto "menos ideolgica", sobre los valores
'postmaterialistas'
en las sociedades
desarrolladas, como consecuencia de las profundas mutaciones econmicas por causa del
enone avance de las sociedades capitalistas, en el sentido de que debido a su enonne
desarrollo, al obtener altos niveles de bienestar material y de seguridad personal, como tambin
al impacto de las prcticas y del discurso socialdemcrata, ha calado en las nuevas generaciones
una nueva gama de valores que pretenden objetivar reivindicaciones de naturaleza ms
'cualitativa'
que material. Cuestionamiento entre otros asuntos la actual relacin social con el
medio ambiente, el armamentismo, etc. En el plano poltico, sus implicaciones conllevan a
plantear nuevas formas organizativas y de reindicaciones que buscan refundar la poltica,
sobre tales valores. Las transformaciones en la lgica de la economia mundial han producido
cambios sustanciales dentro del sistema democrtico. INGLEHART, R.: "La nuova
partecipazione nelle societd post-industriali", en Rivista ltalianq di Scienza politica., dic.,
37
reducida" Con todo, dicha tendencia no se garantizara, pese a
involucrm una serie de elementos
-estticos
y culturales- altamente
sensibles a las nuevas generaciones.
Ahora bien, la articulacin de tales movimientos con las fuerzas
opositoras de raigarnbre poltica tardara mucho, pues su naturaleza
no es fcilmente fiansferible a la esfera poltic4 pese al contenido
poltico que en s mismo portan. En tal sentido, se hara necesario
que Sus procederes reivindicaran mayor espacio para explicitar su
discurso, con miras a pefmear los contenidos de las fuerzas polticas
operantes.
Otro enfoque en relacin con estos valores es el de considerar si los
valores postrnaterialistas son prepolticos o postpolticos, lo cual
acabafiala tesis de una nueva poltica, liderada por movimientos de
tal estirpe, debido a la dificultad que supone crear y mantener por
largo tiempo las nuevas organizaciones. Empero, si no se crean
espacios abiertos a la renovacin poltica, ello conllevara a la
revaloracin de las organizaciones tradicionales, agentes de cambios
socio-econmicos y polticos, esto son, los partidos de izquierda y
de las agrupaciones sindicales.2s Por lo cual resulta evidente e
imperioso que la oposicin poltica disee estrategias para la
pp.403-405, 1988; y, Valori e culturq politica nella societd industriale
qvanzata.
Grugliscor
Petrini, 1993.
25
r.e.SqutNo, op.cit., pp.94-95.
38
articulacin de aquellos valores con el fin de recomponer su
'corpus'
ideolgico y salir renovada para ejercer mejor su funcin y
lograr as su cometido.
Occidente, en el presente siglo, se ha caracterizado por el consenso
socialdemcrat4 en el sentido de no existir divergencias profundas
y claras en relacin con determinados asuntos: as, no se cuestiona,
en poltica econmic4 que la necesidad del desarrollo, crecimiento,
se logra aumentando la productivdad; la igualdad de derechos,
garantas y oportunidades, se situa en primer plano, pero no respecto
de las rentas, ni de las condiciones de vida; en materia poltica se da
plena validez a la democracia, hacindose nfasis en la participacin
como garanta de legitimidad del sistema; en el mbito axiolgico se
mantiene la lgica weberiana de la burocracia eficiente y de la
ciencia como soporte de la accin y la valoracin.
Bajo tales presupuestos, tomados literalmente, la oposicin quedara
sin asideros sustanciales, pero slo es un parecer ya que existen
muchas alternativas hacia donde reflexionar y proyectar su quehacer
como oposicin que pretende ir mas all de dicho consenso, al
respecto Pasquino atina al sealar un horizonte:
"La
obra de (re)construccin de la oposicin en torno a temas tan
importantes no deber realizarse, pues, con el hacha, sino con el
bistur. Parece claro, entonces, que por lo que se refiere a las
relaciones del Estado con el mercado, Ia alternativa no es ya entre
estatalizacin y liberalismo, sino entre distintas modalidades de
39
direccin del mbito estatal y directrices para el sector privado"
As, en lo que atae al sistema informativo, la alternativa no es ya
Ia presencia estatal monopolista y una total libertad de voces y de
antenas, sino entre un sistema competitivo desregUlado y un sistema
dotado de reglas para la paridad de oportunidades y Ia igualdad de
acceso. As, en lo referente al sector de la asistencia y la previsin
social, la alternativa no es ya entre estatalizacin y privatizacin,
sino entre cantidad y calidad de la presencia del Estado, o si se
prefiere de lo pblico, y entre cantidad y calidad de la presencia,
rigurosamente autofinanciada, de Io privado, y cantidad y calidad
de los sectores mixtos (cooperativas y voluntariado). Hay,
evidentemente, razones sobradas para sugerir no la necesidad d
enconlrar el
justo
medio, sino que la oposicin tiene el cometido
&
delinear estrategias
flexibles
de reestructuracin de ordenamientQs
que estn. ms o menos, en
-funclgn
de los sistemas polticos.
lgni
"va*rnte
drrequilibrodot''u.
1.1.6.3 LA DISPERSIN
El caudal de la sociedad con valores posnaterialistas, esto es,
aquellos
oposicin,
que representan nuevas fuentes y modalidades de
agrupados en diferentes y mltiples colectividades no
necesariamente de representacin poltica, dirigen su accionar hacia
especficos agentes gubernamentales segn sea su objetivo. Ello ha
conllevado a la segmentacin del proceso gUbernamental-decisional
por sectores, temas o cuestiones, lo cual no es un problema
agregado para el gobierno, pues ste los atiende
"de a uno", en
2u
nasqtmvO, ibidem., pp.98-99, (el subrayado es nuestro).
40
carnbio, s lo es para la oposicin, la cual tiene que ftatar
recomponer las pretensiones y necesidades, para articularlos a
discurso poltico coyuntural y/o estructural.
Lo cual es un problema que se requiere afrontar seriamente, ya que
sin una institucionalizacin de los comportamientos y procesos de
representacin y decisionalidad, la articulacin entre oposicin y los
referentes sociales se ver truncada o, al menos, poco viable, lo que
la llevara a fragmentar su cometido, representando de manera
parcelada a cada movimiento social, convirtindose, en
consecuenci4 la oposicin en nicho aglutinador de insatisfacciones
sociales, lo cual minara su capacidad dada la imposibilidad de
presentar un progrtma coherente ni, a su vez, dirigirse con bases
slidas a un potencial electorado, el cual, seguramente, la ver
fragmentada. En ese sentdo, tendra solamente el espacio
asambleario para ejercer su funcin, dada la dispersin de sus
referentes sociales.
1.1.6.4 BUSCANDO UNA SALIDA
Observado el trauma que representa para la oposicin mantener y
satisfacer los intereses que demanda una sociedad parcelada por las
necesidades, aquella ha de apostar por ampliar la
de
SU
4l
institucionalizacin de la poltica, esto es, buscando las formas de
articulacin institucional de las fuerzas sociales de la
transformacin, para encauzarlos dentro de su progfama y proyecto,
buscando siempre y al unsono tanto la recomposicin social como
la simplificacin institucional,
y de ninguna manera la
diversificacin de los niveles de representacin y de gobierno.
Lo anterior podra aducirse, segn Pasquino, aligerando el centro
del sistema poltico, mediante la descentralizacin de los poderes y
funciones de forma tal que represente a las fuerzas de la
transformacin en los diferentes niveles institucionales. Pero,
advierte, ello no basta, se requiere tambin redisear casi totalmente
las estructuras nodales del sistema poltico, especficamente al
lgica Parlamento-Gobiemo-Administracin
pblica, sobre la base
de tres imperativos: simplificar, hacer transparente y decidir.
Vemoslos27:
-simplificar:
tanto las instituciones como la representacin,
mediante su reduccin en rganos pequeos con estructuras
monocamerales y con mandatos revocables.
-Hacer
transparente: esto es, permitiendo la visualizacin de los
procesos de representacin y de decisin, mediante las garantas de
acceso a los medios de comunicacin, con un ptimo sistema
informativo.
2?
l,lSqUNo, ibidem., pp.l lo-l 12
42
-Decidir:
es decir, que el sistema de gobierno tenga capacidad para
la toma de decisiones, pudiendo para ello recurrir a las diversas
modalidades del referendo.
Ahora bien, el asunto es cmo lograr presionar sobre tales
propsitos (la simplificacin, la decisionalidad y la ffansparencia),
Pasquino, a su vez, seala dos vas: de una parte, la propuesta
poltica de la oposicin plasmada en un programa ofrecido a los
referentes sociales y a otros sectores; dicha va se torna inabordable
debido a que la segmentacin de los grupos sociales hace imperioso
elaborar un proyecto poltico a desarrollar excesivamente detallado,
el cual se torna incomunicable y difuso; y, de otra pffie, la
constitucin de un cuerpo alternativo al gobierno, vale decir, un
gobierno en la sombra.
Dicha estructura de gobierno en espera o "en la banca", no se
conapone con la va programtica, por el contrario lo complementa
y lo potencia a nuestro modo de ver, pues lo que hace es identificar
a ciertas "personalidades", sealndoles sus futuros cometidos de
acuerdo con las necesidades, exaltando no solo sus potencialidades
polticas sino tarnbin sus responsabilidades personales. Para ello la
oposicin no debe prestarse a la configuracin de una doble
estructura gubernamental, con dirigentes del partido en el gobierno
y, a su vez, con
'ministros
en la sombra', pues le resulta
43
disfuncional
para sus actividades tanto en el gobierno como en la
oposicin, lo cual no quiere decir que sta se cierre a todas las
posibilidades de cierto intercarnbio poltico y de consociacin.
Por lo anterior, Pasquino es denodadamente
partidario de una
democracia mayoritaria y bipolar
-no
bipartidista-, la cual, segn 1,
crea las condiciones factibles para que una oposicin pueda llegar al
gobierno" En ese sentido, el
'gobierno
en la sombra', tendr el
cometido de hacer "caminar" la poltica en el sentido de proponer,
en el forcejeo de la competicin poltico-gubernamental, conflictos
de ideas, proyectos y capacidades y no nicamente de la
conformacin burocrtica. La calidad de su actuar no ha de referirse
slo a propuestas progrtmticas, tambin al rediseo institucional,
en cuanto a sus estructuras y reglamentacin.
As, pues, "("..)no slo la oposicin se obliga a ser decididamente
alternativa, sino que debe ser
fuertemente
programtica y
considerablemente
propositiva. Se encuentra en condiciones de
renunciar sin paliativos a las ventajas de las rentas de la posicin
de una representacin sectorial para apostar por su capacidad de
representar con proyectabilidad el abanico mas amplio de la
necesidad de transformacin
que expresan los regmenes
democrticos, aunque sea de
forma fragmentaria
y segnentada, en
corrientes que se dispersan. I{o se tratar, pues, de un problema de
demasiada oposicin y de sus objetivos incompatibles, ni tampoco
de demasiado poca, en el sentido de adecuacin, aquiescencia,
consociacin
y subalternidad. La calidad de la oposicin y, por
44
tanto, tambin su cantidad vendrn definidas por
programaticidad".2s
I.2 TRATAMIENTO DE LA OPOSICIN POR LA CIENCIA
POLTICA
I.Z.I TEORAS POLTICAS SOBRE LA OPOSICIN
La teora poltica se ocupa, sin duda, del poder, ste es el objeto de
su estudio, as pues, la teora poltica es teora del poder2e, desde su
conceptualizacin, origen, formas de organizacin, de legalizacin,
de legitimacin...hasta su concrecin en modelos o sistemas de
dominacin moderna plasmada o desarrollados por el
constitucionalismo. Ese ha sido su mbito terico de estudio
privilegiado, no lo ha sido, por el contrario, su anttesis nafural: el
antipoder, es decir la oposicin al mismo, manifestada de diversas
maneras, la cual genera a la estructura poltica existente una
situacin de conflicto, cuya dinmica o desenlace denotar el tipo de
sistema o rgimen poltico imperante.
tt
PASqLl No, i bi dem., pp.t 16-117.
2e
Todos los rnbitos humanos estn determinados o influidos por lo poltico, ste es el nervio
de la estructura social, por ello "la necesidad de que exista una teora del poder basada en
principios democrticos". MANIIEIM, K.: Libertad, poder y planificacin democratica, FCE,
Mxico, p.65.
45
Al poder lo podemos concebir como una relacin social en
desequilibrio, dado que uno o varios agentes o actores detentan el
poder frente a los dems individuos, dentro de un espacio societal
mediado por un sistema
jurdico-poltico,
sin importar para esta
conceptualizacin el tipo de estado o el tipo de gobierno. Sus formas
y matizaciones han sido un desarrollo formal del derecho
constitucional a partir del surgimiento del Estado moderno30.
Empero, en relacin con el ejercicio de las diversas formas del
antipoder, no ha tenido, a ese nivel constitucional, un tratamiento de
primer orden.
Resulta lgico pensar la razon del descuido constitucional hacia ese
fenmeno poltico, pues las fuerzas polticas triunfantes,
tradicionalmente, estructuran formas
jurdico-polticas
excluyentes
de sus adversarios, y slo cuando, de acuerdo con la dinmica
histrico-poltica de cada sociedad, los actores de oposicin poltica
hacen presencia de manera activ4 logran petmear la
institucionalidad
-no
importando a veces sus mtodos-, incorporan
su estatus y su funcin dentro del sistema.
La politologa contempornea, a pesar de los desarrollos tericos de
las ltimas dcadas, sigue siendo una ciencia fuertemente arraigada
'o
El Estado moderno se define como "la organizacion poltica que surge en Europa en la
transicin del feudalismo al capitalismo y que se caracteriza por la centralizacin poltica, la
unificacin tenitorial y el fortalecimiento del poder". DE CABO MARTIN, C.: Teora
Histrica del Estado y del Derecho Constilucionql, Barcelona: PPU, 1988, vol.I, p.295.
46
en la corriente realista3l. Ahora bien, desde la ptica de la teora de
los sistemas", la conceptualuacin de la oposicin ha estado ligada
al esfudio de las formas, en especial lo relacionado con la estructura
y la funcin poltica,
mientras que en el mbito del analisis emprico
se acentua el papel crtico del investigador de este fenmeno socio-
poltico. Estos presupuestos nos ayudan a sistematizar el fenmeno
de la oposicin polticE dado que la categora de sistema nos facilita
ubicar a la oposicin en una tabla de variables interdependientes,
como un factor inter-relacional, dentro del esquema de la dinmica
constitucional, catalizador del arnbiente esttico propugnado por la
parte dominante.
Quien
domina trata de mantener una relacin que garantice la
"seguridad" y la "convivencia pacfica", mediante bases normativas
-ordenamiento
constifucional-, que presenten un
'consenso'
dominante, el cual depender de su capacidad reproductora de
actitudes obedientes o sumisas. Y es aqu donde la teora poltica de
la oposicin encuentra su asidero al tratar y enfrentar ese legalizado
"consenso"
subordinante, para presentarse como ruptura dialgica al
3r
Roiz desarrolla de manera amplia esta corriente, ver ROIZ PARRA' J.: Ciencio poltica hoy,
Barcelona: Teide, 1982.
32
La teora de los sistemas, al partir del presupuesto de que la da social total es
interdependiente, considera artificioso tratar de aislar para su estudio un grupo de relaciones
sociales del total del conjunto, pues todas las actidades humanas se hallan relacionadas entre
s, formando un proceso social total
-sistmico-
en el que se articulan o integran diferentes
sistemas que estn abiertos a influencias y tensiones, por consiguiente, de sistemas dinmicos,
entre ellos. el
'sistema
potico'. Vid. EASTON, D.: "El enfoque sistmico de la da poltica",
en GARCIA COTARELO, R., y PANIAGUA SOTO, J.L, (comps).'. Introduccin a Iq Ciencio
Poltica, Madrid: UNED, pp.585-613.
47
poder, adquiriendo, por ende, capacidad virtual de minar la lgica
decisional monoltica de dominacin, parq dentro del mismo
rgimen poltico, constituirse en alternativa y, sin perder la
dimensin comunicativa en el conflictivo escenario de lo poltico,
dara origen a un co{pus de
'resistencia',
como concrecin histrica
del principio de oposicin, dinamizador de todo proceso poltico.33
As pues, garantizado el principio de oposicin poltica como factor
funcional, y bastin de defensa del liberalismo clsico, relegitim
-
tericamente- al estado demoliberal, dado que ste lo incorpor
plenamente dentro de su andamiaje institucional, como una
categora ms, a la cual le ha sealado un estatus operativo, el de
'oposicin
responsable'.34 A su vez, dentro de la teora poltica de la
oposicin, desde la perspectiva funcional, es viable poner de
manifiesto tambin sus dimensiones objetiva y subjetiva.
En cuanto a la primera, la podemos observar en la prctica social
dirigida a replicar, contradecir, controlar o refutar al poder, teniendo
33
"En la sin liberal, el proceso poltico de formacin de la opinin y de la voluntad en la
esfera pblica y en el parlamento est condicionado por la competencia de colectividades que
actan estratgicamente para mantener o adquirir posiciones de poder. El xito se mide por la
aprobacin de los ciudadanos, cuantificada en votos, de las personas y programas. En sus
elecciones enla polis, los votantes expresan sus preferencias. Sus decisiones de voto tienen la
misma estructura que las elecciones que realizan los participantes en un mercado. Otorgan
permiso para acceder a los aspectos positivos del poder por los que luchan los partidos polticos
con la misma actitud orientada al xito". HABERMAS, J.: "Derechos humanos y soberana
popular. Las versiones liberal y republicana" en Del AGUILA' R., et a1.: La democraciq en sus
textos, Madnd: Alianza, 1998, p.27 5.
3a
FERRANDO BAD" J.'. Democraciafrente a Autocracia, el trqtqmiento de Ia oposicin en
los sistemas democrticos. Madrid: Tecnos. 198O. o.294.
48
unos soportes a:<iolgicos y una intencin de asuncin de la
direccin del espacio poltico colectivo. Mientras que la dimensin
subjetiva de la oposicin, se cristaliza en el sujeto u operador
poltico, que actua o crea un plan poltico enfrente de ofro, cabeza o
directivo del poder
principio relacional
asumirse, en:
l.Oposicin como actitud: mediante la manifestacin explcita del
disenso y su respectiva contestacin, formulada de manera crtica y
sistemtica, con miras a minimizar la tendencia autorreproductora y
pseudolegitimadora de los "consensos" logrados en el sistema.
2. Oposicin como resistencia: se presenta ya no como una mera
actitud sino a travs de una defensa activa, como realizacin
subjetiva del colectivo o individuo que enfrenta el poder,
constituyndose en el espacio previo a su institucionalidad.3s
3. Oposicin como funcin: una vez incorporada de manera
sistmica cumple un papel eftcaz para la integracin de la
convivencia pacfic4 at ser un elemento mas del orden
constitucional. Como resultado del avance del racionalismo.
plasmado en el paradigma parlamentario, gan espacio, al mostrarse
flexible frente a los contradictores, sin que, desde luego, extinguiera
3s
La oposicin tuvo sus races en el iusnaturalismo burgus, cuya filosofia se sustenta en que
todo poder no puede ser ilimitado, pues debe respetar ciertas libertades irrenunciables del
hombre. Ello dio origen a la consagracin del derecho a resistir al tirano. Constituyndose, en la
teora poltica de la
'resistencia
al tirano', la cual constituye uno de los estadios mas
representativos de la creacin en Europa de una categora
jurdica
de la oposicin al poder.
Sabine da cuenta de sus formas de expresin. SABINE. G.'. Historia de lo Teoro Poltica,
Mxico:FCE, 1992.
en ese
de la
sistema. Podemos entender mejor el
oposicin siguiendo las formas de
49
'el
consenso dominante' de la democracia; slo les facilit nuevos
canales de comunicacin y expresin, los que son objeto de debate y
desarrollo, pues su ciclo no ha concluido y sus manifestaciones en
los sistemas polticos actuales difieren en grado sulno, dada la
variedad de especificidades en cada uno.
I .2.2 ESTUDIOS EMPRICO-DESCRIPTIVOS
Los estudios sobre la oposicin poltica, abordados de manera
cientfica no han sido abundantes. Los existentes, marcados o
imbuidos por el descriptivismo genrico, muestran una casi total
asistematicidad. Lpez Aguilar menciona como emblemticos los
trabajos de Burdeau y Valsassin4 de la dcada del cincuenta.36
Asimismo, manifiesta que dicho asunto solo adquiri verdadera
importancia con el ascenso de la corriente neobehavorista
encabezada de un lado
-como
ya se vio- por Robert Dahl en los
Estados Unidos y, de otro, por la Escuela de Manchester3T, con el
empirismo britnico.
36
"L'volution de la notion d'opposition", en Rev., d'hist.pol et const., 1954, y " Profilo de
l'opposizione anticostituzionale nello stato contemporneo", de Georges BURDEAU y Marino
Bon VALSSSSINd respectivamente. fpBZ AGUILAR op.cit., pp.52y 55
"
Esta Escuela, mediante el enfoque empirista, considera que "el proceso de elaboracin terica
debia ser inductivo: de la descripcin de los hechos, hasta configurar las generalizaciones como
teora. La teora proporcionara as una posibilidad de evaluaciones de las acciones polticas y
una aproximacin simultnea ala verdad y a la bondad; es decir, la ciencia poltica dara paso a
una poltica cientfica". COLOME& J.: "La poltica como ciencia", en GARCIA COTARELO,
R., y PANIAGUA SOTO, J.L. (comps.).'. Introduccin a Ia ciencia poltica, };4.adnd: UNED,
o.47
50
Podemos afirmar, sin arnbages, como clsicas las obras de Dahl38
referidas al estudio de los regmenes polticos, en cuanto sus crisis y
transformaciones, las cuales constituyeron el referente terico de
diversos trabajos. Empero, muchos de ellos se vieron condicionados
en sus alcances, al contener intentos de taxonomas tendentes a
enmarcar el fenmeno de la oposicin en la observacin de la
dinmica de los partidos polticos, a raz del inters cientfico para
los empiristas, despertado por los regmenes
-dcada
del setenta-,
en los que la oposicin gozaba de estatus intrasistmico, pues la
corriente analtica tomaba como objeto de estudio el sistema, pero
slo aquellos en los cuales se garantiza a los partidos polticos la
libre disputa del poder.3e
Posteriormente Dahl, para la dcada del setenta, elabora un trabajo
mas depurado en torno a la sistematuacon de la oposicin poltica
intrasistmica . As, en su obra La Poliarquaao, propone un modelo
terico explicativo de una diversidad de propuestas pluralistas
-
hiptesis- para la democratizacin de un rgimen autoritario, ya
sean, segn este autor
'hegemonas
cerradas' u
'oligarquias
semi-
38
DAIil-, R.: Political oppositions in Western Democrqcies y Regimes and Opposifions,
plblicada por la Universidad de Yale durante la dcada del sesenta.
" Trabajos en ese sentido se pueden mencionar los de Guita IONESCU.: "Government &
Opposition", Isabel MADARIAGA.: "Opposition, Past and Present of an Institution", Brbara
Mc LENNAN.: "Political opposition and dissent", Roy Mc RIDIS & A.BROWN.: " Srudies on
opposition" y S.TOSI.: "Italy: Antisystem opposition Withn the System", entre otros, citados
pgTLOPEZ AGUILA& op.cit,, p.53
'"
DAHL, R.. La Poliarquo, .cit.
51
competitivas', en ellas introduce toda una serie de categoras
conceptuales y metodolgicas,
para discernir alrededor de los
diversos grados de permisividad del poder frente a las fuerzas que le
son adversas de manera pblica.
Nos present4 en su modelo terico de
'la
poliarqua', el paradigma
de una democracia ideal, en la cual la oposicin materializara la
'libre
contestacin' de los ciudadanos, y la
'participacin'
como
realizacin plena y posible de la democracia, dentro de un espacio
societal imperfecto, como lo es toda la sociedad humana. En el
fondo lo que Dahl aborda son las variantes en el ejercicio de la
libertad, dentro del espectro poltico, esto es, en su forma negativa
-
como el derecho a Numir una actitud disidente-, y en dimensin
positiva
-como
la participacin en el poder-.
Ahora bien, lo ms significativo, quizs, de su teora es que califica
la realizacin de la democracia plena, slo cuando sta alcance el
nivel de la poliarqu4 esto es, cuando se hayan institucionalizado e
instrumentado un andamiaje de derechos y libertades, siendo los
mas relevantes los derechos de opinin y de sufragio activo, en los
que se situaran la disidencia y la participacin dentro de la
estructura del poderal. A su vez, su propuest4 contempla un
ar
En el que la crtica poltica y opinin pblica aparecrl tambiq como elementos de los que
el Estado liberal recibe tanto su legitimidad como su critica. RIEU, A.M., DUPRAT, G., y
PARKER, N. (Eds.): European democratic culure, Routledge, Londres, 1995, p.144
52
entramado de variables y vectores cuya sistematicidad llevara a la
resolucin pacfica de los conflictos que se presentaren. Si bien es
cierto que, el sesgo ideolgico liberal de Dahl, por todos conocido,
destie un tanto su modelo terico, no lo sera frente a sus
aportaciones metodolgicas
-clasicas-,
otr la medida en que
constituyen pautas para la construccin de una dinmica crucial
denfro de las democracias pluralistas actuales: el de la
institucionalizacin de la funcin de la oposicin.
1.2.3 DESDE OTRAS DISCIPLINAS Y PERSPECTIVAS
Para la compresin cabal de las nuevas realidades de la oposicin
poltica, se hace necesario, adems de estudiar los planteamientos
tericos sobre la misma, analizar los aportes de otras disciplinas de
las ciencias sociales, especialmente de la sociologa. Entender, hoy,
los fundamentos del constitucionalismo, dentro de la sociedad post-
industrial, exige un anlisis ms agudo, pues existe una serie de
fenmenos basicos a tener en cuent/2:
l.La existencia en el interior del constitucionalismo de estructuras
contradictorias, a tal punto que el poder formalmente se encuentra
encauzado por una voluntad producto del sincretismo de la
42
GeRCe PELAYO, M.'. Las Transformaciones del Estado Contemporneo, Madrid:
Alianza" 1980.
53
representacin. Conservndose los originarios elementos-formales
de la comunicacin intra-institucional del circuito terico de origen
parlamentario (electorado-parlamento-mayora-gobierno) y, desde el
mbito material, se ha consolidado todo un esquema organuacional
en el que se superponen toda una serie de estructuras de diversa
naturalez4 segn los valores que se quieren resaltar, capaces de
variar la morfologa del Estado, empero, manteniendo invariable el
principio fundacional de la'separacin de poderes'.
2.El pretendido proceso de integracin poltica ha sufrido relevantes
mutaciones, tanto en su perfil
'sustancial',
dada la promocin de
valores societarios, como en el
'funcional'
de promover el
'bienestar',
con miras de superar la concepcin liberal clsica del
Estado. En efecto, era deducible que la teora democrtica se viese
afectada en su discurso por lo pretendido, sobre todo en sus planos
de bsqueda de legitimidad y de eficaci4 demandable, por:
a.Debido al compromiso
'asistencial'
del esquema
'Sozialstaat',
con
miras, tambin, a ser consecuente con el desarrollo tecnolgico
logrado al que se asiste, toma la
'performance'
-eficacia
gerencial-
como categora dogmtica, pilar de su legitimacin. As los
tecncratas se sitraran en la avatuada del intelecto dominante, en
correspondencia lgica con el postulado de que un Estado
'nefrcaz',
se tornara expansivo y, a su vez, factor de discordia.
b.De oo lado, el escenario de encuentro, siguiendo la auto-
referenciada estructura plural y multi-organizacional del Estado, en
s4
el cual se amalgamaran los diferentes intereses de los distintos
colectivos, no sera oo que el terreno de lo poltico"
Tales fenmenos conllevan, como consecuencias, que se aumenten
considerablemente los medios de actuacin en una gran variedad de
relaciones intasistmicas, las que permitiran o viabilizaran la
interaccin del complejo plural de agentes colectivos, tanto pblicos
como de natvraleza social, los cuales no tienen solucin de
continuidad en su configuracin u objetivos, surgiendo por ello,
nuevos cauces de participacin abocados a la articulacin de tales
'burocracias'
de pleno carcter poltico.
Por otra part, la incontenible imrpcin de otro fenmeno crucial
para el desarrollo del constitucionalismo, configurativo hoy como su
principal reto, esto es: la globalizacin o mundializacin de los
procesos de produccin capitalista, la cual, de entrad4 arremeti
contra uno de los pilares fundamentales de los estados nacionales: la
soberana; en efecto, al desbocarse el escenario de mercado a un
mbito nico y sin barreras, afect las estructuras nonno-
institucionales, las cuales no tuvieron mas alternativa que su
conversin hacia el "supuesto" "nuevo" y "nico"
horizonte poltico
viable, el modelo
'neoliberal',
Generando como consecuenci4 toda
55
suerte de cuestionamiento en torno a la naturaleza
y papel del
Estado en dicho esquema.43
13 ORGENES, DESARROLLO Y CONFIGURACIONES
DE
LA OPOSICIN
Tratar de definir la oposicin, al ig,tal que otros conceptos basicos
de las ciencias sociales, resulta dificil,
ya que deriva su matriz de las
propias funciones inherentes al rol que individuos o colectivos
asumen v desarrollan en el contexto social,
pues en una relacin
realizarse incontables variables
que
socio-poltica
pueden
determinan el comportamiento entre los diferentes actores
polticos.
Su concepto carnbia segn la nacin y el rgimen, en los pases mas
o menos liberales se considera a la oposicin poltica como un
a3"El
tipo de desarrollo que limita las polticas democrticas suele denominarse
'globalizacin'
o, mejor dicho,
'globalizacin
occidental'. En este contexto, laglobalizacin implica al menos
dos fnmenos distintos. En primer lugar parece que las actividades politicas, econmicas y
sociales estn adquiriendo una dimensin mundial. Adems, supone que se ha dado una
intensificacin de los niveles de interaccin e interconexin, tanto en el seno de los estados
como entre estados y sociedades diversas. Lo que resulta novedoso en el caso del moderno
sistema global es que la globalizacin afecta a nuevos tipos de actividades
-tecnolgicas,
organizacionales, administrativas y legales, entre otras. Hay que mencionar asimismo la
intensificacin crnica de patrones de interconexin a travs de la moderna industria de las
comunicaciones y la nueva tecnologa informatica. Actualmente, localidades muy distantes
entre s estn interconectadas como nunca lo estueron antes. La globalizacin ha reordenado
el tiernpo y el espacio, ha hecho
'encogerse'
al mundo(...) el orden global moderno se define a
travs de mltiples sistemas de transaccin y coordinacin que unen a la gente, las comunidades
y las sociedades de formas muy complejas y que, dada la naturaleza, de los sistemas de
comunicacin modernos, virtualmente eliminan los lmites territoriales. Estos ya no suponen
barreras para la actividad socioeconmica y las relaciones, y as, se crean nuevas
incertidumbres politicas". IDLD, D.: "Democracia y el nuevo orden internacional", en Del
AGUILA R., et al.: La democracia en sus texlos, Madrid: Nianza, 1998, p.506-507.
56
elemento necesario, ro solo aceptable, para el dialogo de los
diferentes actores polticos.a
Un buen punto de partida podra ser la siguiente conceptualizacin:
"...como la unin de personas o grupos que persiguen
fines
contrapuestos a aquellos individualizados y perseguidos por los
grupos que detentqn el poder econmico o poltico o que
institucionalmente se reconocen como autoridades polticas,
econmicas y sociales respecto de los cuales los grupos de
oposicin hacen resistencia sirvindose de mtodos y medios
constitucionales-legales o de otro tipo que pueden ser ilegales y
violentos".as
Desde una perspectiva histrica-poltica, en sentido general, la
oposicin involucrara a toda faerza poltica que combate a quien o
quienes detentan el poder, con el fin de asumirlo o, al menos, de
influir en la poltica de sus poseedores. Ahora bien, desde un sentido
mas especfico significara las fuerzas contrarias al partido o
partidos de gobierno, reconocidas como legales en un sistema o
rgimen poltico y organizadas en uno o mas partidos o
movimientos polticos. Lo relevante de una oposicin democrtica
es la posibilidad real de concebirse como canal de expresin del
disenso poltico, al constituirse en un espacio de estudio y trmite de
oo*..."1
problema de la oposicin desaparece con la posibilidad de plantearla y con la misma
oposicin'. MAULNIE& T.: Voz "Oposicin" en Diccionmio de la terminologa poltica
conlemporanea, Madrid: Rialp, I 977, p.23 I
o'
BOBBIO, N., y MATTEUCCI N.: Voz "oposicin" en Diccionqrio de Politica, Madrid:
Si gl o )OO, 1983, p.1132.
57
las diferencias por quienes pueden asumir el poder como alternativa
frente a sus detentadores.
Siguiendo la conceptualizacin sobre la oposicin
poltica que hace
DaIh46, al sealar, tambin, pafa cada sociedad, la existencia de
ciertos factores, causts y condiciones que determinan, en su caso, la
especificidad de la oposicin poltica, como son: la estructura
constitucional, el sistema electoral, la cultura poltic4 las
diferencias sociales y econmicas, a los que podemos agfegar el
desarrollo histrico-poltico de cada pas; parece razonable
relacionarla directamente con el conflicto y con la democracia, en la
cual la concibe como la posibilidad que poseen los partidos y grupos
polticos que disienten con el gobierno, de poder manifestarlo y de
presentarse con atternativas polticas ante la opinin con el fin de
llegar al poder"
En sntesis, la oposicin
poltica es, dentro del sistema poltico, la
posibilidad de replicar al gobierno con la intencin de destronarle o
de influir sobre sus decisiones. As, al existir en todas las sociedades
conflictos o desacuerdos, la salida de los mismos, planteada por la
democracia, es la de crear y permitir un espacio de distensin, en el
que quien se encuentre en oposicin pueda plantear su posicitr
Y,
a
46
DALH, R.: Opposition in V[lestern democracies, Yale University Press, New Haven, 1966,
pp. l 3- 19.
58
su vez, tenga posibilidad de competir
electoralmente como en el parlamento.aT
Ahora bien, el problema no es
naturalmente existira siempre, el
por el poder tanto
que no haya oposicin, pues
asunto es que la misma sea
aceptada y garantizada constitucionalmente; su desarrollo acfual es
un nuevo paso de las democracias modeffiff, ya que, como es
sabido, las manfestaciones de las disidencias y de los conflictos
pueden ser de manera violenta sino concuren vas apropiadas para
su expresin, aunque tambin existen canales pacficos para su
manifestacin. La oposicin, como tal, debe organizarse y operar
por los medios ms adecuados, siendo la forma ms operativa
mediante la cual se aglutinan actores polticos que se enfrentan al
gobierno, ya como partidos, grupos o movimientos polticos,
quienes, como verdaderas instituciones, estn legitimados para
conducir la accin poltica entre el espectro gubernamental y el
inters pblico. Como actor poltico calificado la oposicin detenta
y ofrece una posicin activa y opuesta al gobierno, para ser evaluada
por el electorado.
q
Pirzn la precisa solo respecto " a los actores polticos que se contraponen a las conductas
del gobierno y se organizan politicamente para tratar de impedir o cambiar los planes
gubernamentales. Critican y fiscalizan al gobierno de turno pero a la vez tratan de llegar al
poder. Esta ltima condicin diferencia los partidos de otras instituciones de oposicin como la
prensae que tiene rn papel bsico como fiscalizadora pero su objetivo no es desempearse en el
gobierno." PINZON, P. "La oposicin poltica en Colombia".En: PALACIO, G., et al.:
Democracia
formal
y real, Santafe de Bogot: Instituto para el desarrollo de la democracia Luis
Carlos Galn Sarmiento, 1994, p.75.
59
De este modo, el sistema poltico en el cual la oposicin al gobierno
puede desarrollarse legal y abiertamente mediante la constitucin de
partidos, grupos o movimientos, con inters de acceder al poder,
mediante el proceso electoral, marca la existencia de una
democracia avatuada. As, el desarrollo de una oposicin legal es un
rasgo esencial de una democracia pluralist4 ello a pesar de no
constituirse como idnticos
-la
democratuacin de una sociedad y el
desarrollo de la oposicin-, s mmchan paralelamentea8. Por lo tanto,
para el desarrollo de toda democracia pluralista es imprescindible
garantizar el desarrollo de las minoras a ejercer la oposicin, lo cual
es bsico para un desarrollo democrtico exitoso.
Siguiendo a Dalh, ste considera el avance de las democracias por
los grados de participacin electoral y de oportunidad de la
oposicin para replicar y poder competir tanto por el apoyo popular
como por los puestos pblicos, entre otros.ae Asimismo, el autor
califica los regmenes polticos con base en la posibilidad real de la
oposicin, esto eS, si tiene la facultad de poder destituir a los
gobernantes mediante el voto. En las democracias
que contemplan
o*
DALH, R.: Poliarchy,,Participation and opposition, New Haven: Yale University Press,
1973. Retomado de PINZON, at.,p.76.
oe
Las libertades de adherirse a organizaciones y de expresarse; los derechos a votar y a
competir por el apoyo popular; las fuentes alternativas de informacin; las elecciones libres y
las instituciones representativas condicionan la oposicin poltica y, por lo tanto, el desanollo
democrtico. DALL cit., p.263. Vid., DALH. "Democracia y pluralismo. La poliarqua", en LQ
democracia en sus turtos, AGUILA R., et al., Alianza" Madrid, 1998, pp.394412.
60
esta capacidad ciudadana las denomina poliarquass0. En ese
sentido, por medio de elecciones es posible la revocatoria del
mandato de los gobernantes, quedando a merced de la voluntad
ciudadana si la oposicin Nume el gobierno.
1.3.1 FUNDAMENTOS IIISTRICOS DE LA OPOilCTX
Al tratarse de una manifestacin en relacin contraria al colectivo en
el poder, su surgimiento se da desde las primeras manifestaciones de
organuacin poltica de la humanidad, pues no hay que olvidar que
el hombre es un zoon politikon, dentro de un espacio donde lo
connatural es el conflicto. La oposicin constituy un componente
esencial en la democracia ateniense hasta su desarrollo,
configurndose a travs del tiempo en un modelo particular: la
oposicin parlamentaria, surgida en Inglaterra en el siglo XVIIL
Dicho modelo se funda sobre el concepto de parlamento, el cual
encarnara supuestamente la representacin de todo el pueblo,
caracterizado por la alternancia en el poder por dos grupos
50"La
poliarqua se distingue porque los ciudadanos tienen derecho a oponerse a los
funcionarios del gobierno y hacerlos abandonar su cargo mediante el voto. En regmenes ms
excluyentes se permite la oposicin pero los ciudadanos no tienen el derecho a oponerse al
gobierno y destituirlo mediante el voto." DALH, R.: Lo Democracia y sus crticos, Buenos
Aires: Paids, 1991, p.226.
6l
socialmente homogneos, Whigs y Tories, pues su visin sobre el
sistema poltico era sustancialmente unitario, disintiendo slo en
estrategias y, de cierto modo, en los fines. As, sus confrastes fueron
mas de corte personal que de tipo poltico-ideolgico. Lo cual no
impidi que desde el mismo siglo XVIII e inicios del XD( dicha
prctica se radicaluara de tal forma que, gracias a las reformas
electorales de 1867 y 1884 que admitieron la extensin del voto a
los trabajadores de la industria y de la agricultur4 aparecieran los
partidos electorales, tpicos de la democracia modern4 de ese modo
los conflictos enfre mayora y minora no eran ya entre
personalidades sino por las visiones respecto del manejo y
configuracin del sistema poltico y del contexto socioeconmico.
Inglaterra, entonces, impuls dicho sistema de gobierno, imitado por
otros estados, siendo en consecuencia "el modelo de todos los
regmenes democrticos en los cuales la oposicin, como
organizacin unificadora del disenso, tiene, no slo por definicin,
un rol y una
funcin
muy importante que caracteriza al mismo
sistemo".5l
De tal form4 desde el primer modelo de rgimen parlamentario
-
Inglatena, donde el lder de la mayora es el
jefe
del gobierno-, se
ha pasado a gobiernos de coalicin entre fuerzas polticas
tt
BOBBIO, N., y MATTEUCCI N.: Diccionario de Poltica, Madrid: Siglo )oo, 1983,
p. 1134.
62
homogneas o, incluso, heterogneas, en sistemas polticos donde
no ha sido posible realizar una mayora por diferentes causas.
Ahora, la oposicin ya no se encuentra representada por un grupo
nico de minora(as) sino cada vez mas por colectivos no siempre
de ideologas homogneas, pero que coinciden eso s en el objetivo
de derrocar a quienes ejercen el poder poltico.
1.3.2 TIPOLOGAS Pg LA OPOSICIN
La caracterizacin y configuraciones de las oposiciones han
dependido tanto de su naturaleza como de los condicionamientos a
que han sido sometidas para no desaparecer. Teniendo como soporte
las tipologas existentes podemos hacer nfasis, para tratar de
desbordarlas, en la configuracin del sistema poltico especfico de
una parte y, de otra, en la autodefinicin que la misma oposicin
hace de su praxis real" Lijphart,sz al referirse sobre la estructura y
funcionamiento de los regmenes democrticos, identifica dos
clases: el mayoritario y el consensual. El primero, fundado en el
denominado modelo de Westminster, contiene mecanismos y
estructuras institucionales que
-tericamente
al menos-, posibilitan
la existencia de la oposicin y de su funcin. Mientras que en los
regmenes consensuales, se procede a la coparticipacin, mediante
t'
LIJPHART, A.'. Las Democracias contemporneas, Madrid: Aiel, 1991.
63
la asimilacin o insercin de la oposicin,
Por
temor a un
enfrentamiento feroz entre sta y el gobierno.
Dicha clasificacin, siendo valida, dificulta un poco la comprensin
de los cerca de veinticinco regmenes democrticos tenidos en
cuenta
por el citado autor. Esta tipolog4 de democracias
mayoritarias
y democracias consensuales, una vez decantada nos
permite caracterizar, especficamente, los elementos de cada una.
Asl las democracias mayoritarias Se destacan por contener:
concentracin del poder ejecutivo
-gobierno
monopartidista por
mayora-; fusin de los poderes con predominio del ejecutivo;
bicameralismo asimtrico; srstema bipartidista;
monodimensionalidad del conflicto poltico, aterrizado en los
desacuerdos
por las polticas econmicas, sistemas electorales
mayoritarios; constitucin no escrita y soberana parlamentaria; y
democracia representativa.
Mientras que las llamadas democracias consensuales se configuran
con los siguientes rasgos: participacin en el poder ejecutivo a
ftavs de grandes coaliciones; delimitacin formal e informal de los
poderes; bicameralismo equilibrado con representacin de las
minoras; sistema multipartidista; vectores de conflictos
pluridimensionales
-no
slo socioeconmicos, tambin culturales-;
sistemas electorales proporcionales; formas de descentralizacin
y
64
de federalismo; constituciones escritas y minoras con poder de
veto"
Los anteriores presupuestos nos son tiles, usados de manera
flexible, para comprender el rol de la oposicin en los distintos
regmenes democrticos" Resulta colegible que el papel de la
oposicin en las democracias mayoritarias sea de cierto modo mas
dificil, debido a su imperiosa labor de verse obligada a presentarse,
estructurarse y comportarse como verdadera'alternativa'; asimismo,
por poseer un espacio ms limitado para actuar, mientras que en las
consensuales tienen tareas mas soportables, debido al mayor espacio
para ejercer su funcin, pero, a su vez, carecen de incentivos para
erigirse oomo'alternativa'.
Otra perspectiva de estudio de la oposicin, es observarla tal cual es,
en su globalidad y configuracin, esto es, de cmo se percibe as
misma y cmo despliega su praxis. En esta ptica, Pasquinos3
resalta la reivindicacin, hecha desde las oposiciones de izquierda,
de configurar rm doble papel: como oposicin social y como
oposicin parlamentaria. As, una oposicin que se estime, para
desarrollarse, valorar la funcin de ser intermediaria entre la
sociedad y el parlamento, de tal forma que su fuerza social se
traducir en logros poltco-electorales, y su fuerza poltico-
53lASqUtNO.
G.: La oposicin. Madrid: Alianza, 1998., p.53
65
parlamentaria viabilizar sus acciones de control, direccin y
confiaposicin.
As, sintetizando,
"(...)el arraigo social de Ia
oposicin constittrye la condicin
previa pqra su arraigo
institucional;
y, a su vez, el anaigo institucional refuerza el de
ndole social. Naturalmente, si el crculo
fuera
as de virtuoso, y a
veces Io es, la oposicin tendra grandes y
frecuentes
oporturtidades
de llegar al gobierno".54
1.3.2.1 SEG{IN EL NIVEL DEL CONSENSO
Para clasificar las formas de la oposicin es imprescindible
determinar el mbito o perspectiva desde la cual se analiza, as
podemos observar como G. Graham5s a partir de los procesos
polticos decisionales
y utilizando la categora bsica de
'sistema',
determina un
'acuerdo
interno', con efectos polticos, frente a
valores compartidos
por una colectividad,
planteando de esta
manera el
'consenso
del sistema', como corolario de una respuesta
positiva y colectiva
que, por ende, lo legitima y sirve de pivote para
mantener su continuidad. Siendo, entonces, la tipologa del
consenso, realizada por el precitado autor, la que nos interesa, pues
distingue dos tipos claves:
'oposicin
al sistema'
y
'oposicin
al
5o
rAsqurNo, ibidem., p.54.
tt
CRtnr, G.: "Consenso e oposizione: una tipologia", en Rev. Italiqna di Scienza Politica,
1987, pp.92 y ss.
66
rgimen', las cuales sirven, a su vez, para comprender los tipos de
consenso, que a continuacin se presentans6 :
a. Consenso en relacin con los fines abstractos de la sociedad.
b. Consenso en relacin con el mtodo de atribucin de poderes.
c. Consenso en relacin con el proceso poltico- decisional.
d. Consenso en relacin con las garantas ofrecidas por el sistema
para el mantenimiento de un autntico
juego
competitivo"
e" Consenso en relacin con la viabilidad de revocatoria del titular
del poder y de una alternativa poltica.
De tal forma, un operador poltico involucrado en los cinco mbitos
de consenso enunciados se encuentra integrado dentro del rgimen o
sistema, ahora bien, si se refutan los niveles de consenso d., o e., se
colocara a aquel contra el rgimen, pese a lo cual continuara
enmarcado dentro del modelo terico del sistema, mas sin embargo,
denegar o., b., o c., transformara al operador poltico en una fuerza
antisistema, frontalmente en contra del paradigma sistmico,
desplegandose, en consecuenci4 toda una serie de mecanismos y
posibilidades interrelacionales, los cuales le sirven para proponer
una clasificacin integrada por ocho variantes de oposicin poltica,
cuyos elementos caractersticos son intercarnbiables en su mayora,
tal es seran:' i ntraparti di sta' ,' consti fuci onal ' ,' metodol gi ca' ,' de
conci enci a' ,' i deol gi ca' ,' fi nal i sta' ,' anmi ca'
y' si mbi ti ca' , cuya
tu
GRAHAM, cit.,pp. 94-99.
67
validez resulta discutible dada la misma nomenclatura de la
tipologa.
Pero Graham, en su desarrollo ulterior, teniendo los ya enunciados
'niveles
de consenso', elabor una clasificacin mucho mas
ponderad4 dado que de ella han emanado variadas lecturas en tomo
a la oposicin, aqulla colresponde a:
l.Oposicin
'legtima',
esto es, la que se ejerce frente al poder desde
dentro del rgimen o sistema"
2.Oposicin
'contestacin',
como aquella que se manifiesta contra
el sistema desde dentro del mismo.
3.Oposicin
'revolucionaria',
es decir, la que se dirige en contra del
sistema.
Por su parte, teniendo en cuenta la anterior clasificacin, cuyo
vector principal lo constituye la voluntad de hacerse con cuotas de
poder poltico, por parte de los diferentes agentes de la oposicin, y
teniendo o desconociendo las reglas dadas por el rgimen, pero
reivindicando el consenso de valores del sistema, Sartori5T elabor, a
mediados de la dcada del sesenta, una tipolog4 la cual ha
devenido en clsica:
'7
SARTORI, G.: "Oppsition & Control
oppositions...,cit., pp. 37 y ss.
: problems and prospects", en DALII, R.: Political
68
A.'Oposicin constitucional responsable'. Definida como aquella
apuntalada a erigirse en alternativa de gobierno en el interior de un
rgimen, sin cuestionar sus procedimientos.
B.'Oposicin constitucional no responsable'. Entendida como
aquella que, a pesar de compartir la proteccin del
'sistema',
encuentra cortapisas infranqueables o, al menos, suficientes para
minar su capacidad de asumir de manera directa el poder decisional
dentro del rgimen, y
C.'Oposicin no constitucional no responsable'. Catalogada como la
que se erige frente al sistema mediante una
'contestacin
radical',
esto es, no aceptando los procedimientos ni los valores del sistema.
Pero la anterior tipologa de Sartori, fue elaborada para soportar,
desde el mbito de la oposicin poltica, su estudioso anlisis sobre
los sistemas partidistas5s. Lo cual no ha restado para que su modelo
terico haya sido utilizado para la comprensin de los sistemas que
permiten la oposicin al gobierno con carcter institucional, a pesar
de las limitaciones con que opera. Sin embargo, debemos distinguir
los vectores en que se desarrolla la dinmica relacional poder-
contrapoder para comprender su lgica. De un lado, ubicamos en el
gobierno o rrma ejecutiva del poder pblico, de acuerdo con la
teora clsica de la divisin del poder, la que detenta y ejerce su
autoridad sobre la base de un consenso previo (democracia), y
58
Sobre el particular ver SARTORI, G.'. Partidos y Sistemas de Partidos. Marco para un
anlisis- Madrid: Alianza- 1980.
69
puede desplegar una coaccin, eventualmente materializable,
gracias a que est investida de un ejercicio legtimo de la autoridad
poltica y de la fuerza. De otro lado, el ejercicio real del principio de
oposicin, viene a quedar reducido a la singUlar tarea de control, de
tal forma que este segUndo vector relacional queda convertido en un
factor de legitimacin del poder, ya que la fiscalizacin y la
vigilancia de la actividad
gubernamental califican el ejercicio de la
oposicin dentro de una fase meramente instrumental, en desgreo
de su verdadero sentido
y
naturaleza.
1.3.2.2 SEGUN EL SISTEMA DE GOBIERNO
Pinznse clasifica los regmenes polticos dependiendo de la forma
como se trate la oposicin en los sistemas de gobierno, en:
gobiernos hegemnicos,
gobiernos de coalicin y gobiernos de
partido. En los gobiernos hegemnicos, aquellos que ejercen la
autoridad contra la oposicin, la actividad del gobierno se hace con
la intencin de suprimir la oposicin. En ese orden, el partido que
detenta el poder, sin importar la forma de ascenso, excluye
totalmente a los dems actores polticos, los cuales, fuertes o muy
minoritarios, no tienen espacio en el sistema, por lo que
5e
PINZN, P.: "La oposicin poltica en Colombia", en PALACIO, G., et al.'. Democraciq
format
y real, Santaf de Bogot: Instituto para el desanollo de la democracia Luis Carlos
Galn Sarmiento. 1994.
70
regularmente recurren al camino de la oposicin por las vas de
hecho.
Mientras que a los gobiernos de coalicin, como segundo tipo de
encuadramiento de la oposicin en un sistema poltico, los define
como aquellos en los que un partido diferente al que detenta el
ejercicio del poder enfra a compartirlo, como resultado de alianzas o
pactos transitorios de corte conciliatorio. Involucra en esta
clasificacin a los opositores cooperantes por el sistema de
concesiones" Los gobiernos as constituidos tienen la ventaja de
poder gobernar con mayor facilidad. Ellos a su vez, tratan, tambin,
de frenar los enfrentamientos, siendo complacientes con los demas
actores para poder sacar avante sus proyectos.
La tercera forma de encuadramiento de la oposicin se da en los
gobiernos de partido, en los que el detentador de la autoridad la
ejercita sin la colaboracin de los otros partidos. De tal manera, slo
aqul es el responsable de todo el gobierno, por ello la oposicin, al
estar fuera de la administracin, se ejerce con fortaleza. Es aqu
donde los partidos externos al gobierno cumplen su tarea de crticos
y de fiscalizadores de la actuacin gubernamental" Este tipo de
sistema poltico exige de un lado respeto y tolerancia por la
oposicin y, de otro, altura en el ejercicio de la oposicin. Por lo
tanto, para su cabal dinmica se requieren partidos muy
71
disciplinados, con lo cual se configUrana la forma natural de la
poltic4 esto es, que quien gana ejerce el gobierno
Y,
a su vez, el
perdedor hace oposicin, siempre y cuando exista el espacio
adecuado. As, pues, seala Pinzn, el desarrollo del esquema
gobiernooposicin determina las responsabilidades, estimula al
gobierno conllevndolo a un buen trmino y, tarnbin,
promueve la
solucin la solucin
pacfica de los conflictos, el pluralismo y
fortalece, a su vez, los partidos.
1.3.2.3 SEGN LA RELACIN GOBIERNO-OPOSICION
Teniendo como fundamento el enfoque descriptivo-analtico,
el cual
atiende las diversas formas tpicas de oposicin, a partir del estudio
y conceptualizacin de comportamientos histricos de diversos
entes societales, cuya especificidad depender del resultado
obtenido a partir de la imbricacin de los factores y variables
sealados anteriormente, nos permitir aproximarnos a la
comprensin de la morfologa de la relacin Gobierno-Oposicin.
Tanto en su esttica (descripcin de su normal orden institucional),
como de su dinmica (esto es, la explicitacin de la lgica funcional
de las minoras
-en
oposicin-
y de sus relaciones con la mayora en
el gobierno).
72
Para lo cual seguiremos la tipologa idead4 tambin por Dahl, a
partir de la cual se constituyeron otras, las que tendremos como
referencia en el presente estudio. Dicha tipologa, dado su alcance y
pretensiones, ha sido duramente criti cad460 pese a lo cual resulta
importante abordarla toda vez que, como se dijo, constituy un
punto de partida. Veamos, pues, los tres esquemas de oposicin
propuestos:
l.-Oposicin de recambio de los miembros del Gobierno, sin
confrontacin respecto de los axiomas ideolgicos" De corte bipolar,
generalmente nominal., v.gr. EEUU.
2.-Oposicin de recambio de los miembros del Gobierno, con
enfrentamientos en el plano ideolgico. De corte bipolar,
conflictual, en el que las propuestas de alternancia se asumen con
actitud
'responsable'
dentro del rgimen., v.gr. lnglatena.
3.-Oposicin sin recambio de los miembros de Gobierno, con
enfrentamiento en el plano ideolgico, el cual puede avizorarse por
medio de dos claves apreciables:
3.a" Clave multipolar: existencia de un pluralismo
'extremo'
o muy
fragmentado, v. gr. Israel.
3.b" Clave unipolar. existencia de un rgimen pluripartidista, pero
rectificado en la realidad por un
'partido
dominante' que impide la
uo
L6per, sobre dicha tipologla, asevera: "No es necesario insistir en las razones por las cuales
el rendimiento terico de estos esfuerzos tipolgicos (...)resulta decepcionante. Su profundidad
de analisis y la elusin sistemtica de algunas comprometedoras implicaciones de fondo, no nos
parecen siqera proporcionales con respecto. a sus pretensiones ltimas, que no son siempre, en
este enfoque, genuinamente'cientfi cas' " . LOPEZ AGUILA& cit., p.25 5'
73
posibilidad de una evenfual alternancia. Presentandose, a su vez, dos
variables :
3"b.a) Sistema consociativo. En el cual se proscribe materialmente
durante cierto tiempo, el ejercicio de la oposicin., v.gr. Blgica,
Dinamarca y Holanda en la II posguena.
3.b.b) Sistema pluripartidista" Rectificado en la prctica por una
'gan
coalicin', la cual excluye de forma virtual cualquier eventual
alternativ4 marginndose a la mayora comprometida del espectro
gubernamental., v. gr. Austna 1949
-19
66.
Teniendo como partida la anterior taxonoma de la oposicin, varios
autores, algunos ya referenciados, han construido otras propuestas
sistematizadoras, enfie las cuales se destacan6l: Sartori, distingUe, en
tat sentido, tres niveles confrastables con los anteriormente
enunciados y numerados:'oposicin constitucional responsable',
'oposicin
constitucional no responsable', segn sea el sistema
poltico y,
'oposicin
no constitucional no responsable'; por su parte
Vergottini las cataloga como'.'opposizione
-modelo
bipolarizzato-
fessa all'alternenza','opposizione
-modelo
multipolare- non
alternante'; mientras que De Vega las distingue en
'oposicin
discrepante responsable',
'oposicin
discrepante no responsable' y
'oposicin
ideolgica'; y, a su vez, Ferrando Bada mantiene el
esquema de Datrl. Eso si mantienen todas claras cofrespondencias.
61
tPnz AGUILA& ait., p.2s6
74
Tales enfoques se ubican dentro de un propsito comn, cual es el
de dotar de elementos y mtodos para la comprensin de las
variantes y sus niveles de actuacin de las formas de oposicin en
frente o confra el sistema constitucional. Dichas propuestas tericas
nos ayudan al anlisis y entendimiento del papel de la oposicin en
el rgimen presidencialist4 aplicado al caso de Colornbia, como es
lo pretendido por el presente estudio.
1.3.2.4 SEGUN LAS FORMAS
EXTRACONSTITUCIONAL
DE OPOSICION
Por su parte L6pez Aguilar plantea tres niveles de abordamiento de
los tipos o formas de oposicin extraconstitucional, vernoslas62:
l.En un primer nivel, y desde la ptica emprica, la oposicin
radical y exaconstifucionalha tenido obstculos, los cuales pueden
clasificarse desde su naturaleza extrnseca e innseca. De forma
extrnsec4 segn sea el tipo de sociedad en el cual pretende exponer
sus direcftices antisistema, las que son percibidas de manera aptica
por los colectivos sociales que, eventualmente, podran acogerlos,
pero debido a los altos grados de
'alienacin'
y pseudointegracin al
sistema hace que su cooperacin, generalmente, sea fraccionada,
desordenada e incoherente o, a veces, constituyen frentes de
u'LPnz
AGUILA& cit., p.59
75
hostigamiento, en ocasiones violento. Ahora bien, los factores
intnsecos develan su tendencia axial al rechazo de toda autoridad
formal u organizacional, haciendo que
-'fieles'
a postulados
'anti-
ideolgicos'- objeten cualquier posibilidad de articulacin de
fuerzas, pues cualquier axioma poltico es considerado espurio.
Estas dos premisas conllevan a que de un lado se afirme la posicin
radical como oposicin
'antipoltica',
renuncindose, por tanto y de
entrad4 a cualquier tipo de organizacin societal, reivindicando,
siempre, un espacio totalmente libre y desburocrafzado; y, de otro,
a que la manera de ejercitar la disidencia sea a travs de acciones
directas sobre situaciones concretas, siendo la praxis directa, la
estrategia de reproduccin del
'movimiento'.
2.Desde un segundo nivel, el cual concierne a la teora poltic4 se
pregona la necesidad de ubicar toda problemtica poltica dentro de
un esquema concepfual elaborado previamente, a fin de obtener una
cabal comprensin del fenmeno. Lo que se denunci4 entonces,
siguiendo la Escuela de Frankfurt63 y su Teora Cntica6a, es la
3
La Escuela de Francfort haba retornado a los interrogantes que se hacan los hegelianos de
izquierda de 1840, se interesaban en la integracin de filosofia y el anlisis social, igualmente
se preocuparon por el metodo dialctico instrumentado por Hegel. Trataron como sus
predecesores de darle una orientacin materialista. Su fin particular en que estaban interesados
era explorar posibilidades para transformar el orden social por medio de una praxis humana.
Los hegelianos de izquierda fueron los inmediatos herederos de los idealistas alemanes clsicos,
La Escuela de Francfort, al contrario, se separaba de Kant y hegel por Nietzsche, Schopenhauer,
Bergsor Weber, Husserl y otros, entonces como resultado su Teora Crtica se afianz en
ciertos competidores que habian desalojado a Hegel y no pudo etar la influencia de alguna de
sus ideas, pero lo que tuvo ms incidencia sobre ella fueron los cambios tales en las
76
debilidad de los estudios emprico-descriptivos,
ya que stos tienden
a desechar las alternativas, latentes o no, as estn fuertemente
custodiadas
por el mismo sistema. En cambio aboga, para poder
entender el fenmeno de la oposicin extrainstitucional,
por adoptar
herramientas metodolgicas que la Escuela denomina
'dialctico-
crticos', puros de cualquier influencia metafisic4 y encaminados a
buscar al variante
'perfectible'
de la sociedad en cuestin.6s
Ahora bien, en relacin con la inclinacin antipoltic4 explicitada
por sta forma de oposicin radical, existen dos posibilidades:
Una variante la presenta la ya nornbrada Teora Crtica (I\4arcuse,
Habermas), al evidenciar el decaimiento mismo de los movimientos
de protesta, dada las insuficiencias y desviaciones en que
incurrieron, al no seguir de manera rigurosa y mnima las concretas
situaciones potencialmente conflictivas dentro del sistema. Lo cual
conllev a desatinadas evaluaciones de las
'crisis
del Estado',
aunado, a su vez, a la incapacidad de imbricar directrices de utopa
condiciones polticas, econmicas y sociales, la transformacin del capitalismo autoritario.
JAY, M.: La imaginacin diatctica. Historia de Ia Escuela de Francfort y el Instituto de
Investigacin Sociol (1923-i'950). Madrid: Taurus, 1974.
6a
La Teora Crtica de la Sociedad presenta un rechazo contundente frente a la racionalidad
inferida a partir de la
'tecnoestructura',
devenida del
'universo
organizacional' contemporneo
como del productismo suicida de la etapa monopolista de los desarrollismos,
presentados en
las democracias occidentales, asimismo como en las
'democracias
reales o populares' del Este.
HORKHEIME& M.: "El Estado Autoritario", en Sociedad en Transicirr, Barcelona:
Pennsula, 1976.
6s
Se reindica la rehabilitacin de determinados procesos mentales denodadamente
hegelianos contra la imperante forma de positismo neokantiano, ante lo cual se arguye la
negacin como categora vectorial del pensamiento crtico. Asi mismo, se contrapone la Teoria
Critica, como coniepcin dialctica, frente a todo dogmatismo. MANSILLA C.F.:
Introduccin a la Teora Crtica de Iq Sociedad, Barcelona: Seix-Barral,
p.186'
77
con planos de la realidad, originandose, en consecuenci4 la debacle
de aquellas iniciativas.
Otra lectura proviene de unos tericos de la democracia
pluralista,
permeados de algUna manera por los postulados de la Teora
Crtica66
QUe,
sin seguir SuS axiomas, poshrlan un
'pluralismo
crtico'67 abierto a las posibilidades de
'perfeccionamiento'
del
sistema democrtico,
y basados para ello en los aportes del
constitucionalismo
'progresista'.
Observada as, la oposicin
antpoda, desde sus limitaciones intrnsecas y extrnsecas como
desde sus interpretaciones,
pasara a Ser apreciada como evasin o
una mera especulacin, la cual no tendra sentido llevarla al plano
6
Los Fundamentos de la Teora Critica: Primero, los lsofos acertaban en tratar de rescatar al
indiduo de la sociedad moderna, pero haban ido demasiado lejos en su nfasis sobre la
subjetidad y la interioridad, al hacer esto haban minimizado la importancia de la accin en el
mundo histrico.
Segundo, con alguna excepcin como la crtica nietzscheana al ascetismo, tendan a oldar la
dimensin material de la realidad.
Tercero, lo ms importante qui, zus crticas a la degeneracin del racionalismo burgus en
sus aspectos abstractos y formales.
La critica que hacen a la sociedad capitalista llega a ser n aspectos esenciales la "critica de la
razn instrumental", destacndose la instrumentizacin de la razn en el seno de la conciencia
burguesa y que se toma como una declaracin de incapacidad frente a las relaciones cada vez
ms totalizadoras de dominio capitalista; su causa es la objetivacin de todas las relaciones
sociales, entonces el sujeto objetivado, desencantado de s mismo, se torna tan impotente "que
incluso sus esfuerzos emancipadores se vuelven en su contra al consolidarse aquel contexto de
ofuscacin en que se ve atrapado'. Lo que pretende la teora crtica de la sociedad es la
concienciacin e h situacin en que se halla inmerso el sujeto actual; y el anhelo de hacer
realidad aquella unidad de teora cntica y praxis emancipado, tantas veces malograda en el
momento ctual tanto por la prctica como por la teora. WELIMER, A.'. Teora crtica de la
sociedad
y positivismo, Barcelona: Ariel, I 979.
tt
Esta *riunt" interpretativa es desarrollada por ABENDROTH, W.: Capifal monopolista y
sociedad autoritaria, Barcelona: Fontanella, 1973; NEUMAN, F., y LENK, K.: Teora y
sociologa crtica de los partidos potticos, Barcelona: Anagrama, 1980; y, BACHARACH, P":
crtica de la teoro elitista de la Democracia, Buenos Aires: Eudeba, 1973.
78
de los procesos polticos conflictuales. De no ser as, entonces qu
papel
juega
aer a colacin la funcin de la oposicin, vernoslos :
a.Denunciar el dficit terico en la construccin de un
constitucionalismo capaz de viabilizar la actuacin real y efectiva de
la oposicin, pues ante el avmce de estratagemas organizacionales,
de maquinarias partidistas y de oas formas de esquilmacin de las
libertades polticas, ser necesario el surgimiento de nuevas formas
de oposicin.
b.Elevar la cultura poltica y sensibilidad de la sociedad, con el fin
de su preparacin para el eftcaz ejercicio de participacin y
fiscalizacin del poder .
c.Valorar y rescatar las "utopas", como canteras tericas frente al
estatismo ilustrado.
d.Contribuir al desarrollo de la teora poltica predominante, pues el
rol de la accin de oposicin poltica, al constituir una postura
crtica enfrentable obliga al redimensionamiento mismo de la teora
compelida.
3.Por ltimo, el tercer nivel de estudio de las formas de oposicin
extraconstitucional trata sobre las consecuencias de su escalamiento
en la teora
jurdica
del sistema democrtico, al producir una
reestructuracin en la consagracin iuspoltica del ideal
democrtico, teniendo como ejes axiomticos al pluralismo y a la
participacin.
79
En este orden, Lpez destaca los intentos del constitucionalismo
por
tratar de renovar sus cimientos de legitimidad, buscando revivir para
ello, principios, categoras
y procesos diferentes: en primer lugar, la
revalorizacin de la defensa en derecho de las libertades del
hombre, como avances irrenunciables y pivotes de ulteriores
proyecciones; en segUndo ltgat, el rescate de la
'racionalidad
dialctico-conflictual', vista ya no exclusivamente desde su
atribucin funcional
-legitimadora-,
sino tarnbin como
'producto'
perfectible, vale decir, inacabado, abierto para la lucha contra toda
ideologa que pretenda una sociedad
'unitaria'
o unanimista, esto es,
sin conflictos, construida falaz y artificiosamente. En cambio,
resurgira la conflictividad como factor engendrante de toda realidad
poltica, el cual es incompatible, por ende, con todo voluntarismo
pseudopacificador y extrao a cualquier inteligencia crtica. Y, en
tercer lugar, el rescate de los procedimientos institucionales para
efimarcar el dialogo constante poder-contrapoderes, dentro de una
nueva lgica, la cual no estara predeterminada por la posicin
dominante del
'poder',
quien fija unilateralmente la ubicacin de la
oposicin, puesta en relacin directa con sus necesidades
mcionales de legitimacin.
Ahora bien, ser en el ejercicio dialctico de enfrentamiento entre
poder y oposicin, en el que surgira la energa vital para el
desarrollo poltico del sistema. Para ello emergeran, r
80
consecuencia, vas intrasistmicas para determinar una relacin
dialgica las cuales, una vez institucionalizadas mediante nuevas
tecnologas
jurdicas,
garantizarian la igualdad de oportunidades en
el momento de expresin y difusin de las propuestas polticas de la
oposicin; asimismo, mediante una nueva instrumentacin para la
participacin poltica ciudadana como para el ejercicio de control al
poder"
De otra parte, no sobra resaltar cmo la moderna teora
iusconstitucional se soporta, fundamentalmente, sobre dos
presupuestos: de un lado, el convencimiento en que la observancia
de los factores pluralistas en el orden constitucional continuar
siendo un rol inemplazable para el logro del principio democrica,
pues la apertura y garanta de existencia y operacin de distintas
fuerzas de oposicin conllevarn al engrandecimiento del universo
poltico; y, de ofra parte, el convencimiento
-tambin-
de que toda
pretensin o tentativa de anular la lgica poltica de desarrollo del
sistema democrtico conllevara a colapsarlo; por ello, la
democracia debe mantener lavalidez histrica de su'relativismo', el
cual induce y permite secuencias de procesos
'negociables'
de
verdades y posturas transitorias, er torno al meridiano
condicionamiento mutuo entre el poder y la disidencia.
81
I
"3.2.5
SEGTIN DIVERSAS PERSPECTIVAS
De Vergottini nos muestra toda una gIma en la tipologa de la
oposicin, teniendo en cuenta varios autores y criterios. Cita en
primer lugar el criterio descriptivo de Kirchheimer, en:
l.La oposicin
'clsica',
basada en la experiencia inglesa de los
siglos XVm y XIX, de afiatuamiento del gobierno parlamentario.
2.La oposicin
'por
principio', segn la desarrollada por los
diversos partidos confra las constituciones liberales del siglo XIX,
adelante.
3. La oposicin
'intermitente',
ejercida de forma asistemtica dentro
de algunos ordenamientos
parlamentarios.
u*
Por su parte Sartori contrastaba la oposicin
"no
constitucional",
realizada en ordenamientos en los que no existe un acuerdo entre
agencias polticas relativas a los principios constitucionales
fundamentales, con la oposicin "constitucional", llevada en los
estatutos en que s existe un consenso amplio sobre tales principios.
Dividiendo sta, a su vez, en "responsable" y "no responsable"
dependiendo del grado de consenso suficiente como para permitir o
no una alternancia de las finciones de gobierno y de oposicin6e.
Dicha clasificacin ha sido continuada por el mismo autor sobre los
68DE
VERGOTTIM, G.: "La forma de gobierno de oposicin garant;nadd"
,
en Rev. de Estadios
Polticos, No.9, majun/79,Madnd: Centro de Estudios Constitucionales, p.6.
u'
SARTORI, G. "Opposition and control. Problems and Prospect{', en Government and
Opposi ti on,l 966, pp.l 5l y ss.
82
estudios de
naturaleza
los sistemasde partidos, en ellos resalta los de
marcados con claras divergencias
pluripartidist4
ideolgicas
-polarizados-,
es decir, de derecha y de izquierda.T0
Por otro lado, Dal7r elabor un complejo sistema clasificatorio de
las oposiciones teniendo en cuenta varios criterios, los cuales son
combinables: la cohesin y concentracin, la competitividad, el
mbito en que ocrure el choque gobierno-oposicin, los objetivos,
la identificabilidad y las estrategias. Mientras que GrahamT2
tomando como referencia la intensidad del consenso hacia los
principios fundamentales, elabor una clasificacin compendiada en
ocho hiptesis que tienen en cuenta de una u otra manera los
objetivos, las
'reglas
del
juego'
y los resultados del sistema. Y, por
su parte, Ionescu y De Madariag{3 tataron de
cierta perspectiva histrica, el desarrollo de la
institucin poltica7a.
70
SARTORI, G.: Parties and Party Systems. A Framework
for
Analysis,
{
Cambridge, 1976,
p 134 yss.
" DAHL, R. "Patterns of Oppositiotl', en Political Opposition in Western Democracies,New
Haven: Yale University Press, 1966, pp.34l.
72
GRAHA\4 G.: "Consenso e opposizione. una tipologia", Rivistq ltqliana di Scienze Poltica,
1971, p. 92 y ss.
" En la que la idea de oposicin trasciende, como debe ser, la esfera constitucional. IONESCU.
G. y DE MADARIAGA l.: Opposition. Pqst
qnd
Presenf of a Politicol Institution, Londres:
watts, 1968.
7a
De Vergottini explicita cmo "la forma de gobierno de oposicin garantizada consientg pues,
excluir con certeza del mbito de la ambigua categoria de los ordenamientos con separacin de
poderes a todos aquellos ordenamientos seudodemocrticos ('democracias de fachada") (...)
que aparentemente se asimilan a las formas de gobierno parlamentaria o presidencial, pero que
sustancialmente excluyen la garanta de las minoras y la posibilidad de oposicin". DE
VERGOTTINI, ibidem, p.8.
slstematzar, con
oposlclon como
83
Entonces se fiata no slo de institrcionalizar la oposicin, como
forma de dar por agotada la aceptacin formal del disentimiento,
mediante su insercin normo-constitucional sino ms all4 esto es, la
de ser considerada como una verdadera funcin constitucional, cuya
existencia y operatividad es indefectible para la correcta dinmica
del ordenamiento
poltico-jurdico, ora fiatandose de asumir una
posicin negativa respecto de la mayora, ora como alternativaTs.
Sobre las diferentes
posiciones que puede asumir la oposicin, De
Vergottini distingue orientaciones disconformes en relacin con la
de los rganos del poder constituido, las ubica, al menos, en ffes
grados diferentes, dependiendo la intensidad de sus divergencias
frente a las orientaciones oficiales, el nivel de tolerancia y de tutela
de que son objeto, as: la oposicin como disentimiento, la
oposicin como lmite y la oposicin como alternativa,
conformando en tal medida una secuencia lgica, pero no
necesarilmente histrico-temporal, a pesar de que en frecuentes
eventos las mencionadas posiciones de la oposicin se develen en
un tracto de fies etapas articuladas
"al paso desde ordenamienlos
simples caracterizados
por una
fuerte
homogeneidad
poltica y con
concentracin de poder, a ordenamientos complejos, caracterizados
por unq heterogeneidad
poltica y con articulacin del poder en una
variedad de centros de referencia".T6
75
DE vgRGorrIM, ibiderq p.9.
t6
DE vERGorrINI, ibidem, p.15.
84
r.4. LA oposrcru
porrrcr
EN Los srsrEMAS
CONSTITUCIONALES MODERNOS
r.4.r coNsTrrucroNAlzacrN DE LA oposrcrN
El estudio del derecho constitucional comprende el analisis de las
diferentes formas de organizacn
-delimitacin-
jurdica
del poder
en sus mtiples variantes, desarrollado hoy a partir de complejas
estructuras institucionales que determinan la relacin societal, entre:
poder-sociedad; ahora bien, para abordar una teora alrededor de la
oposicin se requiere a su vez, determinar la dinmica poltic4
manifestada dentro de un mbito de poder estatal, que se mantiene y
detenta como legtimo, a pesar de lo cual, es combatido por actores
disidentes, algunos de los cuales pueden compartir la normatividad
estructural pero no las polticas desarrolladas por sus operadores
-
adminisfracin-, y siempre bajo la gida del Estado, como
instifucin inquebrantable en su esenci4 mas no en la forma de su
investidura normativa, gracias a la fuerza coactiva que en
determinados momentos se torna material.
Oto asunto, relevante tambin, radica en los fundamentos que
permiten sostener cualquier forma de sistema poltico
'terminado'
o
85
'autocrtico',
pues sus axiomas pueden originarse, en principio, en
los soportes racionales, heredados de la ilustracin, convertidos en
ideologas plenas, hasta llegar a alimentarse, tambin, de fuentes
religiosas o metafisicas. Lo cual tiene efectos prcticos en la manera
como se plasma el ejercicio del poder sobre el tejido social, ya que
las formas histricas en que se han manifestado lo constituyen
regmenes autoritarios y/o totalitarios, y su elemento coactivo,
connatural al sistema
jurdico-poltico,
permite mantener una "total"
integracin social, marginando con ello las posibilidades reales del
disenso" contestacin. as como de la resistencia activa.
Lo anterior no quiere decir que las disidencias desaparezcarr, por el
contrario, han adquirido ofras manerIs de presentarse, fortalecidas
gracias al swgimiento de corrientes e ideologas libertarias
antitotalitarias-77, las cuales devinieron, ulteriormente, en La
bsqueda de elementos para la autolegitimacin de los regmenes
sin importar su configuracin. As pues, lo inferible de esta
dinmica poltica radica en que toda forma de poder absoluta genera
o promueve sus propias marieras de oposicin, conllevando, a la
larga, la bsqueda de mejores espacios de manifestacin del
disenso.
//
MANNI{FIN, K.: Ideologa y utopa,. Madrid; Agu1lar,1973.
86
La disidencia ha sido, mN o menos, la constante histrica en
occidente, la cual al institucionalizarse ha conftibuido a enriquecer
el discurso constitucional, desde los tiempos de las revoluciones
burguesas hasta la poca contemporne4 permitiendo diversas
lecturas, tanto en el plano del analisis poltico como en el
jurdico,
en el cual podemos observar toda una gama de formas de oposicin,
trtese de inconstitucionales o constitucionales, siendo en el
rgimen parlamentario donde ha alcanzado la mayor depuracin en
su organicidad y desarrollo, mientras en el sistema presidencialista
su lectura ofrece un comportamiento atpico, el cual obedece a la
dinmica misma del sistema poltico y de la realidad societal
especfica en que se inscribe.
La incorporacin de la funcin de oposicin poltica ala moderna
teora de la constitucin, tuvo lugar en el parlamentarismo
contemporneo, producto de los particulares desarrollos histrico-
polticos. Lo cual ha sido muy lento, pues slo a partir de la ltima
posguerra se han venido consagrando en los textos constitucionales
mecanismos de integracin y consenso, tendentes a tratar y abocar
la problemtica genrica del conflicto poltico. Autores como
Simmel, Dahrendorf Merton y Cose/8, van a concebir los
elementos tericos mnimos para acoplar el asunto de la oposicin
78
La obra de Coseq la Teora del Conflicto, constifuye una reciente incorporacin a la
sociologa de la sociedad industrial. Sustentada" a su vez, por otros estudios: COSE& L.: Ins
funciones
del conflicto social, Mxico: FCE, 1961; LIPSET.: Political mon, New York: Garden
Pub, 1957; y DAHRENDORF .: Sociedady libertqd, 1966.
87
con el de la teora de todo tipo de poder, pasando de esta manera a
ser concebida Ja oposicin-, como un elemento integrante, hasta ese
momento espurio, pero necesario, para una comprensin holstica
del poder.
Ahora bien. su institucionalizacin normativa va a ser obra del
protagonismo surtido por los partidos polticos, pues como
operadores polticos, reflejo de la pluralidad de actores sociales,
componen la dinmica polticq en la que por enfrentarse forjaran la
reglamentacin de la oposicin, as como del resto del corpus
legislativo dirigido a regular el
juego poltico; as mismo, como se
dUo, del conflicto poltico interno entre partidos, ya sea como
gobierno o como minoras7e, coadyuvando a edificar un esquema
frmdamental para el ejercicio de la democracia moderna.
Tt
ASENSI SABATER la designa a un gnpo o colectivo numrico y relacional cultural, dentro
de un contexto en el que se encuentran en una relacin socio-politica e histrica desequilibrada,
en la que se distinguen dos grandes tipos de minoras: polticas y sociales, centrando su estudio
en los discursos constitucionales contemporneos que garantizan su integracin poltica sin
exclusiones. ASENSI SABATER
,
J.: Curso de Doctorado en "Gobernabilidad, Derechos
Fundamentales y Construccin Europea", Universidad de Alicante, Alicante, 2000,
(conferencias). Por otra parte, las minoras varan segn tamaos y caractersticas (nacionales,
raciales, religiosas o lingisticas), sus objetivos varan (aculturacin, integracin o separacin),
y segn sus obstculos. As, su proteccin depender de varias circunstancias. A su vez, las
minoras numricas y sociolgicas pueden coincidiq pero no siempre, por ejemplo lo negros en
Sudfrica siendo mayora fueron sometidos durante aos por el rgimen del apartheid. La
democracia, a pesar de su principio "una persona un voto " bastara, pero la realidad socio-
poltica lo ha desvirtuado, "incluso en la ms liberal de las democracias, la mayora no ejerce el
poder. Lo delega en una minora. La sociedad liberal es, por la fuerza de las cosas, una sociedad
de direccin minoritaria"MAlJlNlER, T.: Voz "minora", Diccionqrio de la terminologa
poltica contempornea, Madrid: Rialp, 1977, pp.335); a su vez, en cuanto a su tipologa
Existen muchas configuraciones de minoras, entre otras: la determinada por voluntad propia
(Laponte, 1960), o pluralistas (Wirth, 1945), como aquellas que aceptan su condicin para
sobrevir, siendo distintos; por la fuerza (Laponte, 1960), se les impide la asimilacin por el
grupo dominante; secesionistas (Wirth, 1945), los ouales desean separarse, militantes, en sta
pretenden convertir al grupo dominante en minora; por su parte Schermerhorn
-1970-,
clasifica
88
El carcter de la oposicin, en cada espacio societal, deviene del
papel que en la especfica forma de gobierno desarrolla la actuacin
de la minora en el legislativo, como ha ocurrido en los sistemas
parlamentarios, pues el poder formalizado no origina la oposicin
por dialogo recproco con las minoras, sino deviene de la dinmica
misma de la solucin surgida para atar el conflicto poltico,
teniendo como coordenadas los postulados democrticos. Lo cual no
agota, desde luego, el fundamento o raiz de determinada oposicin
poltica8O, en el sentido de analizn la posicin de la minora-
oposicin en un sistema parlamentario, o presidencialista como es
el que nos interesa.
1.4.2 PARTIDOS POLTICOS Y OPOSICIN
El constitucionalismo moderno, a partir de la segunda posguerra, ha
tenido como fuerte propsito la institucionalizacin de los partidos
cuatro tipos cuando coteja las actitudes de la minora y del grupo dominante, las cuales pueden
ser centrpetas o centrfugas, mientras que Laponte
-1984-,
diferencia 16 tipos de minora al
relacionar las actitudes de dominantes y dominados, segn sea el deseo o no de asimilacin o
rechazo. BOGDANOR V.: Voz "minorad', Enciclopedia de las instiluciones polticas,
Madrid: Alianza, 1987, pp.805.
to
Lpez Aguilar seala que "...1a relacin de poder, como una forma especfica de relacin,
como una forma especfica de relacin social, se encuentra inetablemente asociada a una
contrapartida relacional-dialctica: la oposicin/expresin de una actitud negadora de
autorreproduccin (sea inercial o volitiva) de la vocacirL direccin o ejercicio del poder. La
bsqueda de una esfera de autorrealizacin y la persecucin de una intervencin activa en el
ncleo decisorio de los procesos polticos, van a ser, en consecuenciq vectores definitorios de
la accin de la oposicin, as como las principales claves explicativas de la funcin de
oposicin en rgimen democrtico" . LOPEZ AGIILA& op.cit, p.42.
89
polticos, dado el innegable
protagonismo de stos, hasta el exffemo
de erigirse en verdaderas formulas dinamizadoras
y organizativas de
la participacin poltic4 como canales de expresin y vehiculacin
de todo tipo de conflictos. A tal punto que el Estado moderno es
asimilado a un Estado de partidos (partitocracia), y el Parlamento o
Asamblea moderna se estructura en grupos, segn sea la dinmica
politica que los partidos determinen, de acuerdo,
generalmente, con
las cuotas de representacin existentes.
La
'constitucionalizacn'
de los partidos polticos alude, entonces,
al proceso iusconstitucional de integracin de tales instituciones
polticas mediante un marco normativo que establece pautas para la
existencia y conclrTencia de una red de interacciones entre ellos,
bajo un mismo escenario
y un rgimen electoral, dentro de la forma
de gobierno prevalente. As, el estudio de su dinmica material, en
cada Estado, determinar la existencia o no de un
'sistema
de
partidos consolidado' .
Lpez AgUilar8l presenta cuatro modelos de configuracin de la
oposicin en su relacin con el comportamiento de los partidos, que
pretenden proyeccin institucional, ya sea como mayora o minora.
Vemoslos:
8tLprz
AGIIILAR, ibidem., pp.230-253.
90
l"Modelos de oposicin de acuerdo con el criterio cuantico de
partidos protagonistas. Deviene de referenciar la clasica tipologa de
Duvergers2, cenada en la distincin entre
'bipartidismo',
as como
la elaborada por Sartoris3, de la cual resalta su analisis distintivo de
los regmenes que operan mediante dos o tres partidos
-modelos
bipartidistas ms o menos perfectos-, de los que operan sobre bases
plurales
-pluralistas
'moderados'
ylo
'atemperados'
vs. Casos
'extremos'
o
'multipolarizados',
hasta la atomizacin-.
"La
censuro que permite interpretar correctamente entre estos tipos
ideales radicara en el carcter ms o menos centrpeto de la
concurrencia interparttica en los denominados
"pluralismos
moderados" (apoyados en consensos sociolgicos de base,
qun
cuando no asimilables a la mtica quiet politics tan a menudo
predicada de las democracias de raz anglosajona), as como el
carcter ms o menos centrfugo, con tendencia a distanciar los
respectivos espacios polticos en competencia por el voto, en los
denominados pluralismos "polorizados",
una de clryas
manifestaciones slitas es tambin el incremento del nmero de
partidos con presencio en el Aula parlamentaria".s4
Igualmente el citado autor estim4 como consecuencias colegibles
de una modelizacin, soportada en
partidos, dentro del parlamentario
los subyacentes sistemas de
en bipartidismos
-perfecto
o
imperfectos-, que requieren el apoyo de una tercera fuerza o partido
bisagr4 coadyuvan notoriamente a la consolidacin de un orden
il
Via. DLIVERGE& M.: Los partidos polticos, Mco: FCE, 1983.
*'Vid.
SARTORI, G.: Partidosy Sisemas de Partido, Madrid: Alianzq 1987.
ro
ypnzAGUrLA&
ibioem.,
i.z:r.
91
constitucional
y al logro de coaliciones estables, firmes y duraderas.
En cuanto al pluralismo
'atemperado',
por el hecho de permitir
coaliciones alternantes de gobierno, posibilita la neutralizacin o
marginacin de la oposicin anticonstitucional. Mienfras g, el
modelo
'multipolarizado'
de pluralismo tiende a tolerar grados de
oposicin elevad4 conllevando a cierta
'inestabilidad'
y debilidad
gubemamental.
2.Modelos de oposicin de acuerdo con la dinamicidad del rgimen
democrtico, al posibilitar o no, una real alternativa en el gobierno"
Teniendo como premisa la observacin hecha por De Vergottinis5,
al precisar que el conocimiento de la evolucin de un orden
constitucional no es nunca dependiente tanto de la cantidad de
partidos protagnicos cuanto de la habilidad del sistema
constitucional para originar y promover una dinmica proclive a la
alternancia de gobiemo dentro de cierto periodo histrico.
Considera que dicho proceso se viabiliza al estar configurados dos
'polos',
en los que se integran y articulan los partidos existentes
para la definicin de posiciones deseables y posibles.
Por ello, en los
'sistemas
bipolares'86
-parangonables
en ciertos
aspectos con los bipartidistas, pero no idnticos-, se propende por
*t
DE VERGOTTIM, G.: "La forma de gobierno de oposicin garantizadt', en Revista de
Estudios Polticos, No 9, 1979, pp.6-29
*u
La alternancia en el gobierno por parte de la oposicin y la mayora, la podemos verificar con
mayor posibilidad atendiendo el modelo
'bipolar',
el cual no quiere decir que exista nicamente
92
fortalecer un segundo polo, como oposicin activa enfrente a la
existente Mayora/Gobierno, capaz de proyectarse con vocacin de
mayora" Mantiene cierto acercamiento con el
'bipartidismo
imperfecto', el cual posibilita que una
'tercera
fuerza' pivotante
consiga estructurar otra coalicin mayoritaria. Por su parte, en el
'esquema
pluripartidista' es posible obtener una dinmica flexible
de coaliciones centrpetas, alternantes pese a las demarcaciones
ideolgicas existentes.
Ahora bien, si no se permitiera alguna posibilidad de alternancia en
el Gobierno, la oposicin, al no poder trascender dentro del sistema,
optara por los espacios de accin extraconstifucional o, a su vez,
antisistmica. Lo que conllevaria al abandono de una lectura
'responsable'
de la actividad poltica oposicional, hacia otras de
dificil definicin democratica" las cuales tendran calif,rcativos de
un bipartidismo, pues de un lado se trata que las colectividades politicas existentes acepten de
manera leal los principios constitucionales y los procedimientos para armar bloques con una
homogeneidad que les permita cierta identificacin y compactacin; y de otro lado, la
constitucin de dos polos, protagonistas y afianzadores de la dinmica poltica, basada en el
esquema gobierno-oposicir en lugar de tener como referencia el nmero de partidos
existentes. En tal sentido es en el modelo bipolar en el que tanto sistemas bipartidistas como
pluripartidistas
-configurados
en dos coaliciones o bloques-, pueden con mayor estabilidad
gobernar bajo el esquema de alternancia en el poder. De Vergottini sugiere que el esquema
bipolar slo resulta funcional en aquellos ordenamientos de oposicin garantizada y, en
algunos casos, en periodos limitados, pues se ha de considerar tambin como otra variable a
tener el comportamiento de la oposicin en ese modelo. Para lo cual nos presenta dos hiptesis:
la primera de dispersin de la oposicin que remitira a un esquema multipolar y, la segunda, la
concentracin de la oposicin en una gran coalicin, marginadora de la oposicin. Lo cual, si
bien es cierto que las anteriores hiptesis son ables, consideramos que su configuracin no
desvirta el modelo sino por el contrario cuestiona el protagonismo de las agencias polticas de
lograr escenarios de gobernabilidad con oposicin garantizada. DE VERGOTTIM, op.cit.,
pp.28-29
93
obsfuccionismo o sedicin. Dentro de esta perspectiv4 presenta el
precitado tratadista dos modelos, consecuentes con esta forma de
oposicin no institucional, ellos son:
a)Modelo multipolar. Muy asociado con un pluripartidismo extremo
o atomizado, en el que la concrurencia centrfuga y la polarizacin
del enfrentamiento electoral bloquean toda posibilidad de crear
bloques mayoritarios, mediante coaliciones estables y mas o menos
regulares.
b)Modelo unipolar. Relacionado tambin con el pluripartidismo, en
el que nicamente una integracin mayoritaria relativa o una
formacin de "minora mayoritaria" detenta el protagonismo en el
proceso poltico-constitucional durante transcurso de cierto tipo,
configUrndose, en consecuencia, como
polo poltico hegemnico
denffo del sistema.
3.Modelo de oposicin de acuerdo con el grado de registro de la
confrontacin Mayora/Oposicin en la dinmica
poltica del
r gimen p arlamentario.
En tal sentido, el ejercicio de la oposicin requiere de partidos
fuertes8?, disciplinados y muy bien organizados, los cuales deben ser
*t
"Si lor partidos tienen que producir gobiernos y apoyados en el cumplimiento de su
prograrna poltico, una cierta unidad y disciplina son necesarias. La idea de que el ejecutivo
tiene que convencer a cada miembro del Congreso para obtener su voto con el fin de aprobar
una legislacin bsica parece una prdida de tiempo y contribuye a explicar la importancia del
patronazgo, el clientelismo e incluso la comtpcin de la poltica en algunos pases. El
faccionalismo dentro del partido hace el gobierno muy dificil en algunas democracias" . LINZ,
94
genuinas fuentes de representacin social, con identidades polticas
definidas. Al existir oposicin poltica en un rgimen poltico, por
antonomasia, se fortaleceran los partidos ya que los compele a
precisar su diferenciacin programatica aunada a la disciplina
partidaria. Asimismo, para que prospere y se desarrolle la oposicin
en un sistema democrtico es imprescindible que aquella tenga
instrumentos o mecanismos en el sistema electoral para ganarse al
electorado, por ello deben tener garantizadas las libertades
electorales, de informacin y de publicidad.
El escenario poltico, propio o natural, en el cual dirimen los
conflictos es la institucin legislativas8. All, en el Parlamento o
Congreso, la oposicin deber tener herramientas de accin,
ausencia de este mbito
desinstitucionalizadas, que por
discusin origina salidas
general conllevan a hechos
enmarcadas dentro de una normatividad que fije las reglas claras. La
lamentables. Las garantas legales a la oposicin deberan provenir
J.: "Los problemas de las democracias y la diversidad de las democracias", en Del AGUILA5
&
et al.'. La democracia en sus texlos, Madrid: Niama, 1998, p.242.
88
Ello a pesar de la tendencia actual de que junto
a stas prcticas propiamente polticas, se
empleen como arena politica otras instancias
-tambin
institucionales- como el aparato
judicial,
tercero no implicado directamente en el conflicto poltico, para fortalecer la crtica al adversario
ylo para ocultar la responsabilidad poltica tras el secreto sumarial, en un fenmeno que ha
venido denominndose la
judicializacin
de la poltica y/o politizacin de la
justicia.
Sobre el
particular existe abundante bibliografia. CF. ASENSI SABATE&J.'. "La explosin
judicialista
y la orientacin democrtica de la poltica",
.en
La democracict post-liberal, TEZANOS,
J.F.(ed.), Sistema, madrid, 1996, pp.l85-235;LOPEZ GUERRA L.: "Democracia y disin de
poder", en Lo democracia postliberal, cit., pp.237-255; GARCIA MORILLO, J.:
"Desparlamentarieacin,
judiciatizacn y criminalizacin de la poltica", en La democrqcia
post-liberal, cit., pp.257-289; y LOPEZ AGIILA& J.F.: "Hacen poltica los
jueces?,
en
Claves para Ia Razn Prctica, no 96, oct.1999.
de
lo
95
desde el plano constitucional, para que la normatividad plasme y
defina un sistema electoral abierto, la representacin parlamentaria
responsable, la alternabilidad entre partidos, el veto a los
gobernantes, el acceso y divulgacin de la informacin oficial y de
rplic4 ene ofras posibilidades.
De tal maner4 si existe el esquema de
juego
ene el gobierno y la
oposicin, existirn unos parmetros tanto para el gobierno como
para la oposicin y, tambin, unos deberes de la oposicin, lo cual
redundar con la asuncin responsable del quehacer poltico por
parte de todas las fuerzas polticas, lo que conllevara a un
desarrollo probable de oposicin civilizada y dentro de los cauces
institucionales; as con un sistema legal y democrtico de oposicin
se garantizaria el respeto a los partidos minoritarios, los cuales a su
vez, al operar en el sistema, coadyuvaran a deslegitimar la
oposicin desinstitucionalizada. De lo contrario, la oposicin se
desarrollara de forma exacerbada v abocada hacia las vas
informales v violentas.
La regeneracin del sistema ha de pasar por una seria renovacin
tanto de los propios actores polticos como tambin de su dimensin
organizativ4 transformaciones originadas en la misma
reconfiguracin de los partidos polticos, de un lado; de oo, quizas
lo mas importante, llevar a cabo serias reformas instifucionales, las
96
cuales gararfiizarian, en primer lugar, la posibilidad de la alternancia
en el gobierno, lo cual supone el relevante papel y responsabilidad
que adquiere la oposicin al tener tales probabilidades; en segundo
lugar, dicha ansicin induce a una ansformacin en la forma de
hacer poltica, percibida como un carnbio en las culturas que
fundamentan el
juego
democrtico. Sus variaciones atenderan
reformas de los marcos instifucionales dentro de los cuales se
producen las acciones y relaciones enhe actores y operadores
polticos.
1.4.3 DESBORDAMIENTO DE LA INSTITUCIONALIDAD
PARTIDISTA
Aqu nos interesa registrar los patrones o
'modelos
de estudio' para
la determinacin y comprensin del comportamiento poltico
material de la oposicin, y pese a que Lpez Aguilar los utiliza para
recabar en los ftmdamentos socio-estructurales afines a los distintos
regmenes parlamentarios, stos nos son tiles para enfocarlos
tericamente en los presidencialistas.
De esta manera, el autor parte del presupuesto de entender que ni los
partidos polticos, ni el entramado de interacciones por el que se
comunican institucionalmente dentro del sistem4 agotan toda la
problemtica de la pluralidad existente en la sociedad, asimismo el
97
pensar que constituiran el eje conductor, a pesar de la sobrada
capacidad de representacin de intereses que detentan" Por ello,
aboga acudir a las herramientas suminishadas por las escuelas
emprico-descriptivas, en particular los aportes de Dalh,se quien
sostiene que solamente el carcter presente de la oposicin
poltic4
desde su origen, desarrollo y las maneras de manifestacin mediat4
se halla definido de forma acumulativa
y complementaria por los
elementos siguientes:
a"La configuracin
jurdica
del orden constitucional.
b. La configuracin
jurdica
del subsistema electoral en particular
(en torno a las reglas, formulas y tcnicas procedimentales que
integraran la red de instituciones, necesarias para el proceso
democrtico)"
c. Las directrices de cultura cvica connaturales al modelo de
legitimacin consensual-valorativa.
d. La eventual pluralidad de subculturas grupales al interior del
sistema.
e. La eventual pluralidad de posicionamientos
-articulados
de
manera subgrupal, por segmentos, regional...-, en relacin con la
interpretacin del sentido del proceso democrtico
Y,
su
consiguiente,' desarrollo' constitucional
posible.
8e
DALH, R.: Regimes and Oppositioz.s, New Haven: Yale University Press, 1973, a su vez en.
"Oppositions of Opposition{' (Political Opositions in Weslern Democracies, New Haven: Yale
University Press, 1966, Chapter II).
98
f, La estructura sociolgica y econmica del rgimen, como
elemento fundamental para una comprensin global de su
funcionamiento.
As pues, por medio de la combinacin de tales variables situadas
sobre las respectivas coordenadas histricas resultan los tipos o
modelos de relaciones dinmicas entre Gobierno y Oposicin, tanto
denfro de la Asamblea o Parlamento como externas a stas. Citando
nuevamente a Dalhe0, y ubicando la oposicin en sede
parlamentaria, se deber articular teniendo en cuenta un segundo
panorrma de factores condicionantes, vemoslosel :
1) El nivel de
'concentracin
intraorganizacional', en cuanto a la
capacidad de decisin y direccin, eventual, en cabeza de cada una
de las fuerzas competitivas del rgimene2. Veamos en trminos
generales cmo opera esta variable en los sistemas de partido:
a. Sistema bipartidista. Si existe alto grado de concenfracin interna
en cada partido., v.g., lnglaterra, alli la oposicin se centra alrededor
del Shadow Cabinel. Mientras que en rgimen presidencialista de
to
DALIL R.:
'?atterns
of Opposition", en Empiric & Democratic Theory, Neubauer & (
Chapter 7).
" LOPEZ AGLIILA& op.cit., p.248.
t'
As, el grado de
'concentracin
interna' a que se har referencia deber entenderse como la
posibilidad que tienen las cupulas partidistas, ubicadas normalmente dentro del eje directivo del
grupo parlamentario, en el sentido de controlar polticamente la integracin volitiva y la
determinacin puntual del voto de sus cuadros de representacin en las respectivas Cmaras.
99
tipo bipartidista, con reducido grado de concentracin internq ello
no ocurre, v.9., usA.
b. Sistema bipolar con bajo nivel de concentracin interna, v.g,
Francia.
c. Sistema pluripartidista con alto grado de concentracin interna,
v.g, Suecia y Espari4 donde un partido principal detenta el espacio
poltico de la Mayora de Gobieffio y, a su vez, una minora plural
ata de aglutinarse en el papel de la Oposicin, aunque no siempre
de forma exitosa, por mltiples variables.
d. Sistema multipolar con poco grado de concentracin interna, v.g,
Italia y Blgica.
2) El grado de competitividad
producido al momento de encuentro e
integfacin de los partidos, no slo en poca electoral, sino, a su
vez, dentro de las instituciones estatales, iniciando por la misma
sede asamblearia o parlamentaria, en la cual sucede el grueso de
confrontacin real, as como los efectos relacionados con el
ejercicio de la funcin de confrol.
3) La sede real de la interaccin y encuenfio de los partidos, donde
Se producen efectivamente las negociaciones, fransacciones
y
confrontaciones deseables. Estos espacios seran:
a. lnstancias parlamentarias, sobre la base de compromisos
programticos previos, "pactos de legislatura"; los cuales
100
produciran inevitables efectos sobre la funcin de oposicin, segn
sea la extensin o intensidad de lo pactado.
b" Instancias parlamentarias, con ausencia de compromisos
compartidos. La oposicin se ejerce de acuerdo con las tcnicas y
mtodos fijados en el derecho positivo y, tambin, segn sea la
especfica conelacin de fuerzas existentes, siguiendo la lgica del
sistema.
c. lnstancias extraparlamentarias, constituida por un amplio espectro
de instituciones polticas, sociales y jurdicas,
externas at
parlamento, pero relacionadas a travs de sus actividades con otras
estatales o, de forma simple, por medio del contacto natural enfre
los partidos y la opinin ciudadana.
4) El grado de discernibilidad o diferencialidad entre cada una de las
diversas agencias representativas, en el sentido de constituir
opciones polticas distinguibles de manera clara por parte de la
opinin, con miras a ser percibidas como una real opcin de
gobierno de entre las concurrentes, con base tanto en sus referentes
ideolgicos como en su capacidad y modo de reaccionar frente a las
vicisitudes sobrevinientes.
5) Los objetivos polticos sobre los que recae el accionar de la
oposicin, es decir, su norte programtico. El cual nos permite el
entendimiento de tres categoras diferentes:
t 0l
a.La oposicin de gobierno, no estrucfural,
'leal',
enfocada a corto
plazo.
b. La oposicin semiestructural, dirigida a plantear reformas y
cambios denfro del sistema"
c. La oposicin estructural,
'radical',
de principio o extasstemica.
6) La valoracin de los elementos tcticos u operativos,
componentes de la estrategia seguida para la materializacin de los
fines programticos, incluidas las etapas previstas en la bsqueda
del gobierno" Como "estrategias" para la actividad oposicional
plantea una serie de tcticas, las cuales, de manera breve,
constituyen:
a" Tctica electoralista. Encaminada al ensanchamiento de la base de
apoyos electorales, con miras a aftanzar su proyecto poltico a corto
plazo.
b. Tctica tambin electoralista, pero con plena conciencia de la
imposibilidad de lograr a corto plazo, el gobierno. Debilitndose, en
consecuencia, las expectativas de recambio dentro del sistema,
como tampoco llega a concentrarse el derrotero poltico de la
oposicin en relacin con asuntos destacados del proceso poltico.
c. Tctica encaminada a fortalecer el propio estatus oposicional,
desde la posicin de interlocutor no slo valido
-esto
es-, habilitado
polticamente, sino a su vez necesario para la activacin progresiva
de las potencialidades del sistema democrtico"
r02
d. Tctica encaminada a fortalecer y ampliar los apoyos de la
oposicin en sede exaparlamentaria. Busca ampliar su cobertura en
la opinin pblica.
e. Tctica encaminada a la obtencin o a la reproduccin de un
mximo consenso. Pretende mantener o revalidar el sistema o
coyuntura presente, dada la precaria situacin en que se encuentra la
oposicin, por ello se concenfra a mantener los esquemas de
operaciones del sistema.
f. Tctica dirigida a destruir el modelo. Busca desmantelar las
estructuras de Estado, utilizando para ello elementos y tcnicas
dadas por el mismo sistema.
1.4.4 EN LOS SISTEMAS
MULTIPARTIDISTAS
AUTOCRATICOS Y
La comprensin del poder, en cuanto su dinmica, a partfu de su
identificacin como derivacin de un mandato
'divino'
en cabeza de
una autoridad, constituye una absftaccin netamente intelectual, no
sindolo, en carnbio, su explicacin inserta en la estructura
jurdica
moderna, materializada en la potencial fuerza fisica de la coaccin
del Derecho, la cual dara pie al principio de que solo el Estado
como institucin y estructura poltic4 se encuenfra legitimado para
usar la fuerza, supeditada, desde luego, al servicio y garanta del
103
derecho. As, de esta maner4 y teniendo los referentes histricos, se
entiende la teora de la dominacin legtima, cuyo advenimiento se
inici con el absolutismo moderno, el cual erigi el sistema poltico
autocrtico basado en el principio de tma minora calificada que
llega al poder y por "derecho propio" lo organiza normativamente
teniendo en cuenta los siguientes presupuestos:
l.La desigualdad humana. La cual explica la existencia de minoras
dotadas (medios, carism4 inteligencia), para ejercer la autoridad, y
sin que exista posibilidad de movilidad social.
Z.La idea de poder como derivacin de un valor trascendente,
inalcanzable a la voluntad de la sociedad"
3.Una organizacin rgida y esttica del poder, con la
correspondiente concentracin de su ejercicio.
4.El consenso poltico como met4 el cual conlleva, por los
procedimientos utilizados, alamarginacin de la oposicin poltica.
De esa manerq la caracterizacin del autocratismo moderno se vio
"enriquecido" gracias a "nuevos" axiomas ideolgicos incorporados
por las corrientes
'totalitarias',
cuyo paradigma autoritarioe3, aftarz
los siguientes rasgos: el monopolio del poder (al eliminar los
e3
En los regmenes autoritarios
-autocrticos-
al desvirnarse el sentido de la representacin
poltica, basado "en la total identificacin ideolgic4 llevan a la marginacin y proscripcin de
la oposicin que se torna insible, conspirativa, revolucionariq ideolgica y hasta facciosa en
el seno mismo del gobierno". MELO, Ar.'. Compendio de Cienciq Poltica, Buenos res:
Eudeba,p.247
104
controles externos), el logro de consensos fciles e inmediatos
(debido al manejo de un discurso oficial beligerante y reductor de
posiciones contrarias), y la afirmacin del orden. No obstante se
presenta
'generoso'
frente a determinados niveles de oposicin
interior, pero definitivamente compatibles con el sistem4 que le
prestan un, virtualmente, servicio democrtico.
Sobre los regmenes autoritarios existen numerosos frabajosno, los
cuales, siendo emprico-descriptivos, han tenido como ejes de
analisis los siguientes: el primero, estudiar las
'autocracias
modernas' a partir de la distincin de sus dos variantes
-autoritarias
y totalitarias-, y, el segundo, examinar las respuestas a las crisis y
cadas de los autoritarismos, as mismo de su transformacin al
pluralismo democrtico, el cual se halla fuertemente vinculado con
el papel de las fuerzas de oposicin, como enzimas catalizadoras del
sistema poltico.
Resulta interesante detenernos a observar el protagonismo o efectos
de la accin de la oposicin, dentro de este sistema, en pro de la
aperhra de espacios participativos. Destacndose en ello el rol de
ciertos operadores polticos, organizados colectivamente en cuerpos
polticos, a menudo clandestinos, los cuales produjeron teoras y
practicas alternativas, minando las formas de control de corte
'o
Entre otros cabe resaltar el de MORODO. R.: La Transicin Poltica, Madrid: Tecnos, 1984,
p. 43.
105
autoritario" Lo anterior se comprueba al examinarse al historia del
constitucionalismo de la posggelra de Europ4 pues ya, y en relacin
con los desarrollos del socialismo devenido en formas autoritarias,
las investigaciones demuestran cmo de manera paralela se dieron
similares formas opositoras en contra de un poder cimentado sobre
la base de un partido nico, con vocacin hegemnica.
Los trabajos de Skillinges y Schapiroe6 sobre el comportamiento
poltico en los regmenes de influencia sovitica en Europa Central
y del Este, resaltan la relevancia y protagonismo del conjunto de
fuerzas en contra de tales sistemas, las que sin tener una vinculacin
directa con el partido nico desplegaron actividades en contra del
mismo, corroborando la existencia de un pluralismo
'real',
desvirtuando con ello la imagen monoltica presentada por dichos
regmenes. Tales resistencias no pudieron ser borradas o
desconocidas en trminos absolutos, pues stas se filtraron o Se
configuraron en asociaciones sindicales, grupos de inters al interior
de las adminisaciones o de los crculos sectoriales o regionales, as
como en otras formas de agentes o colectivos crticos, originando
-
todos-, una amalgama de voces no institucionales de oposicin
meridianamente posible, lo cual sera mas o menos homologable al
papel de la "opinin pblica" dentro de los sistemas demoJiberales.
nt
SKILLINQ G.: Ihe Governments of Communist Easlern Europe, New York, 1966
"
SCHpm.O, L.: "One party State : opposition and dissent in the Communis Statet'', en
Gw.&Opp.,No.4, 1967.
106
De otra parte, y frente a los sistemas autoritarios, se presentan, a su
vez, toda una grma de variantes de resistencia poltica desplegada
por fuerzN, que pese a no poseer una naturaleza poltica
-de
manera
explcita-, como las universidades, los grupos de presin, las
iglesias, fundaciones, asociaciones y organizaciones no
gubernamentales, crearan toda una serie de posibilidades o espacios
de manifestacin de crtica al sistema, las cuales conllevaran a
variar la actitud ciudadana, buscando, en el mejor de los casos,
elevar el nivel de cultura poltica.
Ahora bien, para pretender una visin holstica de la oposicin en
estos regmenes, se requiere superar la perspectiva terica de
estudio, as como sobrepasar el examen de la oposicin expresad4
de las vas institucionales como las descritas, al anlisis de los
procesos de resistencia no institucionalizados, de los cuales existe
evidencia de que se produjeron en las llamadas
'democracias
populares'.
El sistema multipartidista funciona regularmente por las coaliciones;
los partidos de oposicin slo podran asumir funciones de gobierno
si sus enfoques convergen con los de la coalicin. As,
regularmente, los partidos de oposicin sin perspectivas de formar o
t07
coalicionar con un gobierno se desviaran hacia posiciones
frmdamentalistas"
En sistemas federales el gobierno y la oposicin se superponen, ya
que al nivel nacional el partido gobernante puede estar en la
oposicin en distintas regiones o, por el confrario, los partidos
polticos de la oposicin en el parlamento pueden confrolar una de
las cmaras. En el proceso legislativo puede incorporarse la
participacin de la oposicin, sta se enfrentara pblicamente al
gobiemo, presentando sus objeciones y proposiciones, logrando
incluso la incorporacin de los objetivos polticos.
La oposicin como co-gobierno trae como consecuencia el fomento
de polticas centristas, pues de un lado reduce el pluralismo y
fomenta la continuidad poltica de un gobierno y, de otro, a su vez,
resftinge la articulacin de alternativas polticas. La oposicin
extraparlamentaria cuestiona la legitimidad del parlamento y su
capacidad de producir cambios en el sistema, por ello aspira o
pretende transformarlo. Esta oposicin articula asuntos polticos
omitidos por la oposicin parlamentaria, siendo por lo tanto
catalizadores de la renovacin poltica tanto en el mbito
parlamentario como de partido.
108
T.4.5 EN LOS SISTEMAS DEMOCRTICOS
En los sistemas democraticos, fieles a los principios del
racionalismo iusnaturalista burgus, se mantiene la concepcin
'inmanente'
del poder, en el que, a diferencia de los regmenes
autocrticos, la relacin de poder corresponde con la estructura
interna de la sociedad en la cual se desenvuelve. As, pues, su
filosofia se puede sintetizar siguiendo los siguientes principios: todo
individuo humano es titular de una serie de libertades
correspondiente a un nivel de desarrollo poltico, econmico, socio-
cultual e ideolgico-; el poder, constituido, siendo resultado de una
relacin racional de corte antropocntrica, expresin de la voluntad
poltica en el Estado como forma histrica de organizacin del
poder; la relacin societal (sociedad-estado), exige claras directrices
de limitacin del poder poltico, por ello el sistema est dispuesto a
mantener y permitir toda una serie de elementos de control; la
insurgenci4 por su parte, gozaria de un imbricado entramado de
posibilidades de manifestacin, sustentados por el axioma
iuspoltico de la libertad.
De tal manera el ejercicio del poder, atribuido al gobierno, dimana
de la resultante objetiva de un proceso dialogal-racional,
determinada por el principio o
'regla
de la mayora'. El criterio de la
mayora simple como formula para la toma de decisiones no es
109
desechable o ilegtimo, solo que debe ir acompaado por ofros
elementos institucionales que petmitan establecer la igUaldad de
oportunidades de los actores polticos, pues la democracia obedece a
la regla de la mayor4 pero sta no garantiza siempre la razn, pues
ella no apfece como una realidad evidente en si misma, por el
simple hecho de provenir de un ejercicio sumatorio; este criterio de
agrupacin numrica est supeditada ala regla de la mayora que la
hace viable deno del Parlamento, en una lgica deliberativa no tan
clara para el colectivo representado, adems, se pueden presentar
asuntos no disponibles, v.g., los derechos fundamentales.
De tal manera, el proceso decisional se produce, caldeado en un
espacio de discusin y evaluacin de propuestas, cuando se decanta
el sesgo mayoritario, en el cual se da por sentado la atencin a la
oposicin devenida en minorae7, y, a su vez, como pieza
fimdamental para la legitimacin del sistemA lo que
junto
con el
precitado principio de la mayora, constituyen la mejor garanta
tanto para la reproduccin pacfica del esquema de poder, denfro del
proyecto de democracia autofrrndante, como el pretendido por la
democracia liberal.
e7
Para Sartori lo que interesa en el rrnbito constitucional son las minoras y no las mayoras,
pues en "este contexto el problema que surge es el del derecho que deben tener las minoras a
oponerse, el derecho de oposicin. La expresin
'gobierno
de mayora y derechos de la
minora' aquiere aqu su significado ms preciso y una singular importancia''- SARTORI, G.:
Teorode Iademocracia.I.EI debote contemporaneo, Nianza,Madrid, 1897,p.770.
110
En ese sentido la fase
'liberal'
que desarroll el rol de la oposicin
afiarr; el modelo democrtico, dada la dinmica inasistmica que
permiti incorporar variantes de fuerzas opositoras formalmente
organizadas y tipificadas principalmente en partidos polticos,
caractenzando con ello como plural la naturaleza de dicho sistema
poltico, el cual se torn mas comprensible al diseminarse el voto
activo y pasivo como un derecho de todo ciudadano. De esta form4
las fuerzas de oposicin poltica adquirieron el estatus de enzimas
promocionales de un desarrollo institucional del modelo
democrtico, el cual ha tenido, como ya se anot, mas madrnacin
iuspoltica en los sistemas parlamentarios que en los
presidencialistas, pues, ha sido la
'asamblea
legislativa' o
'parlamento'
la institucin permisiva capaz de instrumentar
jurdicamente
espacios de discusin pblica de lo poltico, siguiendo
los principios demo-liberales de la regla de la mayora y de la
representacin.
La universalizacin tanto del sufragio como de las libertades
'polticas'
-de
asociacin, expresin y participacin- constituyeron
la panacea de dicha institucin colegiada, soporte, a su vez, no slo
del gobiemo (obtenido por consenso mayoritario), sino tambin de
su contradictor: la(s) minora(s)
-ya
incorporada legal y
legtimamente de aquella entidad-; por ello el espacio deliberante se
constituy, por antonomasia, en el titular legtimo del circuito de
1t l
realizacin
poltic4 lo cual aclara el alto nivel de desarrollo del
fenmeno de la oposicin en el sistema parlamentario" La que a
pesar de haberse mantenido largo tiempo alejada de una
participacin real en el poder, entendido ste de manera simple
como el eje sobre el cual gravitan las decisiones
y atribuido al
ejecutivo, logra evolucionar lentamente hasta llegar a permear los
rnbitos decisionales, al presionar instrumentos
jurdicos que
permitieron y facilitaron involucrar elementos disidentes, ffi
mismo" su manifestacin desde la institucionalidad.
Ello transform la manida democracia representativ4
que gracias a
la reivindicacin de la soberana popular, configur una democracia
mas de corte integracionista y participativa, tonificando por ende la
capacidad de respuesta al sistema por parte de la oposicin" Pero lo
anterior nos lleva a preguntrnos sobre los alcances del podero de
la oposicin, esto es, en cuanto a sus lmites o fronteras. Dado que
es lgico pensar sin tanta o cual
'permisividad'
de tales disidencias
pone en peligro la supervivencia de dicho rgimen democrtico. Su
explicacin nos obliga a pensar en la lgica institucional
predeterminadora del
juego poltico, as como del escenario en el
cual se manifiestan los disensos, pues si se presentan actitudes de
corte radical frente a las decisiones mayoritarias, no pueden ser del
todo integradas en dicho proceso democrtico, al menos no sin
tt2
esquilmar la dinmica interna en que se soportan las garantas de las
fuerzas democrticas"
De tal manera la evolucin de la oposicin, dentro de la ideologa
demo-liberal, tiene como apoyo inicial dos vectores: el sufragio y la
participacin con posibilidad en ejercitarse de mltiples formas,
pero siempre y cuando estn institucionalizadas. El sufragio fue el
instrumento que permiti realizar los postulados demoliberales. En
efecto, su proceso tortuoso de universalizacin conllev la
posibilidad de ejercitar con xito la funcin de la oposicin dentro
del sistema, al liberar la participacin a todos los estratos sociales.
Lo cual traera, con fuerzy la imrpcin de los partidos polticos,
tanto de
'masas'
como de
'electores'.
El ejercicio del voto universal
-activo
y pasivo-, fue ulteriormente complementado con la
incorporacin de institutos de democracia direct4 tales como el
referendo, el plebiscito, la revocatoria del mandato..., tras la
reivindicacin de la participacin popular como fuente primigenia
del poder, ptra ser consecuentes con el ejercicio de la soberana
popular, ya contemplada en los textos constitucionales pero no
aplicada.
113
I.4.5.I LA VERSIN INSTITUCIONAL: EL PLURALISMO, LA
PARTICIPACIN Y LA REPRESENTACIN
Las fases del constitucionalismo nos muestran el avance, al menos
formal, de variedades de oposicin permitidas y/o promovidas, lo
cual conducira a pensar que est plenamente articulada en el
sistema. Empero, esto debe observarse con reserva, toda vez que el
proceso histrico de aceptacin y consolidacin de los derechos de
expresin y sus af,tnes no han tenido solucin de continuidad en el
objetivo histrico de materializar las libertades frente a formas
concretas de poder poltico
'unanimista',
abogando, er
consecuenci4
por postulados libertarios enmarcados en espacios
pluralistas, constituyndose as, como tarea irrenunciable del
constitucionalismo, la bsqueda de principios, medios y mtodos
que permitan dotar a la disidencia de canales de expresin viables al
sistema, esto es, no perjudiciales a su estructura.
Lo anterior nos remite a estudiar la dinmica en la toma de
decisiones, pues se parte del supuesto de entender que toda decisin
poltica
-democrtica-,
posee un carcter relativo y provisional, dada
la gnesis de la misma, surgida en un mbito de debate, como
resultado de una negociacin sobre una glma de alternativas,
estudiadas crticamente, y decantada democrticamente, al contrario
de lo que suceda otrora con decisiones polticas que tenan el
n4
carcter de verdades absolutas o invariables, pues dicha naturaleza
se
'legitimaba'
slo por su origen, esto es, por el hecho de provenir
de una autoridad investida y no por el proceso en la toma de la
misma.
Pero la crtica a esta lectura funcional de la oposicin comporta una
falacia teric4 con fuertes implicaciones prcticas. As, dada la
ampliacin de posibilidades emanadas por el auge de
'apertura
participativa', no es raro entender cmo su instrumentacin ha sido
desviada o reconvertida al
'telos'
de un nuevo totalitarismo, en el
cual los derechos y libertades pblicas
-asociacin,
expresin y
participacin-, son cortinas de legitimacin de la "nueva" estructura
del
'capitalismo
desarrollado', con vocacin de integracin total.
Pese a la re-imrpcin de la soberana popular, como forma de
reivindicar la participacin del pueblo en poltica, no es menos
cierto que su ejercicio se sigue desarrollando a travs de los cauces
de la democracia representativae8. Entendida sta como:
El "conjunto de reglas, procedimientos e instituciones creadas para
permitir Ia ms amplia participacin del mayor nmero posible de
ciudadanos, no en los asuntos del Estado, sino en la eleccin de
representantes, los nicos que pueden adoptar decisiones polticas.
Este conjunto de reglas incluye aquellas destinadas a garantizar Ia
correcta eleccin de gobierno. Las elecciones deben ser libres y
"
En la gran mayora de los textos constitucionales, a partir de la dcada del ochenta, se ha
venido consagrando su radicacin en el pueblo pero prcticamente de manera simblic4 pues
sigue prevaleciendo e imperando la democraeia representtiva. En el captulo tercero
desarrollaremos esta idea.
115
justas,
el sufragio, universal, debe
garantizarse la libertad de
conciencia, el derecho a la informacin, la libertad de expresin, el
derecho de todos los adultos a oponerse al gobierno y presentarse a
las elecciones a cargos
pblicos, as como el derecho de
asociacin.(...)
(sta) democracia tiene otra dimensin. Por
ejemplo, existen problemas compleios relacionados con la
dimensin interna de Ia democracia representativa. Se refieren a Ia
conexin existente enlre la esfera pblica y la privada; entre las
posibilidades reales que el ciudadano tiene de participar en la vida
-poltica
y los obstculos
qtte, para esta participacin, suponen las
desigualitarias relaciones de gnero. Tambin hay que tener en
,urito las relaciones existentes entre la autoridad
pblica y el
poder econmico, entre la posibilidad de desarrollo social y
econmico y las limitaciones a la actuacin
poltica que resultan
ser estructurales"9e.
1.4.5.2 LA VISIN EXTRAINSTITUCIONAL
Esta visin crtica pretende desenmascarar el discurso terico, al
develar las posibilidades de articulacin efectiva de la oposicin
sustancial al sistema, al mismo tiempo desmitificar la libre presencia
de altemativas concurentes en la contienda
poltica. En tal sentido,
lo que persigue esta perspectiva, es la renovacin
y concrecin de
espacios realmente efectivos, a nivel colectivo como individual,
para que propuestas alternativas tengan
plena realizacin social,
pues es un hecho inocultable la
'crisis
de legitimacin' del Estado
nTmro,
D.:
'Democracia
y el nuevo orden internacional" en Del AGUILd R., et al.: z
democracia en sus texfos, Madrid : Niarz4 1998, pp.504-505.
l t 6
contemporaneo, el guo, siguiendo el pan de las
'sociedades
industriales avanzadas', afronta un severo cuestionamiento debido a
la desintegracin socio-cultural, econmica y ecolgica, entre otras
consecuencias. Dichas crisis del Estado social de derecho no ha
y menos el concebtr a la
y posible de expresin de
a la "periferizacin de las
llevado, desde luego, a su extincin,
democracia como espacio privilegiado
disidencias, pero s ha contribuido
sociedades en que emergi"too, agravada por la globalizacion de los
espacios polticos.
La democracia, en su ejercicio pleno, constituira un espacio sin
lmites para la expresin y deliberacinror de diversas y variadas
posibilidades polticas, las cuales entran a competir en igualdad y a
ser defendidas por derecho propio de sus postulantes, surgiendo,
luego del respectivo debate, una decisin
"triunfadora",
la que
gozaria de total legitimidad, sin que ello pueda impedir la
posibilidad de ser debatida y eventualmente renovada por otra.
t*
DE CABO lWenf, C.: La crisis det Estodo sociql, Barcelona: PPU, 1986, pp. t0 y ss.
tot
Pese a que el rasgo deliberativo de Ia democracia no es nada nuevo par este sistema
poltico, como ocurra en la Grecia clsicq W. BAGEHOT (Phycis and politics, Colonial Press,
N.Y, 1899, pp. 239 y ss.) ya se refera a la necesidad de encontrar un sistema poltico y un
gobierno basado en el debate popular. Empero, es cierto que en la actualidad, la visin
deliberativa de la democracia est teniendo un nuevo auge: Vid. v.gr., los trabajos de FISHKIN
J.'.Democracia y deliberacin. Nuevas perspectivas para Ia reforma democrtica, Anel,
Barcelona, 1995, pp.55 y ss.; ELSTER, J.: Deliberative democracy, Cambridge University
Press, Cambridge, 1998; HABERMAS,I.'. Facticidod y valides. Sobre el derecho y el Estado
democrtico de derecho en trminos de teoro del discarso, Trotta, Madrid, 1998, pp.363-406;o
NINO, C.S.: Lo constitucin de Ia democracia deliberativa, Gedisa, Barcelona, 1997.
1t7
Lo anterior, tericamente descalificara toda resistencia por fuera de
los cnones normo-institucionales,
por considerarse irracionales,
dada la
'bondad'
del sistema democrtico" Empero, los reales
procesos democraticos distan mucho de sus cauces axiomaticos,
pues la primaca tecncrata de los mismos han hecho "desaparecer"
la real esencia conflictual de toda relacin poltica. Las condiciones
socio-econmicas
-incluso
culturales-, de desigUaldad material, han
producido alineaciones masivas, sumado a esto las estrategias de
marketing poltico as como la existencia de redes crpticas que
coadyuvan a mantener la rgida lgica relacional del poder.
Quedando,
por ende, el orden constitucional deslegitimado,
pues
resulta detectable, de manera fcil, ese divorcio entre la teora
'institucional
democrtica'
y la praxis poltica; asimismo, las
acciones represivas contra las fuerzas opositoras al sistema
corroboraran, dada su efectividad, el proyecto totalizador del
mismo, aun, somo se dijo, en desmedro de sus postulados.l02
102
quienes
desde diversos mbitos abordaron el anlisis crtico de la sociedad capitalista
industrial y post-industrial, fueron los pensadores de la Escuela de Frankfurt. A partir de Ia
lectura del totalitarismo nazi-fascistq inicialmente dieron origen a diversas interpretaciones y
reflexiones que develaron las
'frmulas'
represivas del sistema democrtico avanzado, Al
denunciar las
'ideologas'
de la pseudolibertad, organizadas en diversos y variados escenarios
aparentemente democrticos, entre otros, el exhibir un de
juego
de partidos polticos, los cuales
no seran otra cosa que falsas representaciones. Su postura terica pone en cuestin el
positismo lgico (defendido por otro colectivo: el Circulo de Viena), para lo cual
reivindicaron el retorno de la dialctica. Su pensamiento colectivo fue plasmado en la Teora
Crtica de la Sociedad, la cual fue desarrollada, a su vez, por las obras de sus miembros, tales
como : Ma:< Horkheimer, Theodor Adorno, Herbert Marcuse, Erich Fromm, Gyorg Lkacs y
Jrgen Habermas, entre otros. Sus trabajos alimentaron diversos movimientos de oposicin
-
contestatarios- al sistema demoliberal
"imperialista', por parte de intelectuales y estudiantes,
quienes pusieron en
jaque
las bases positistas neokantianas del sistema, lo que en la prctica
se tradujo en la germinacin de actitudes y comportamientos polticos antiformalistas y
118
I"4.5.3 LA SUPERACIN DEL FORMALISMO
Con el auge del liberalismo, fras el declive de los ensayos
socialistas, las construcciones tericas demoliberales han sido
redimensionadas hasta hacerla ver como la nica propuesta
ideolgica valida para la humanidad.l03 Pero si, como hemos
sealado previamente, ello es de esa forma, cmo situar los anhelos
y pretensiones de hacer valer propuestas democratizadoras al
interior de los regmenes que se autodeterminan como tales; dnde
ubicar los espacios para las emergentes nuevas formas de disensin
contestatarias a las normo-institucionalizadas,
pues son aquellas las
que develaran las falencias y las asincronas del establecido proceso
democrtico.
Una de las cuestiones que impiden el desenlace de este tipo de
planteamientos, es el de fijar axiomas ideolgicos en la accin de la
oposicin, contrarios a la tendencia estructural del sistema, lo que
no impide ftatar de observar sus consecuencias en la praxis poltica,
ya que tales posiciones contrarias podran llegar a convertirse en
contraconstitucionalistas. Sobre zu obra ver MANSILLA, H.C.: Introduccin a Ia Teorq
Crtica de Ia Sociedad, Barcelona: Seix-Banal, 1989.
103
"Recientemente, algunos analistas polticos han hablado del
'fin
de la historia', del triunfo de
la democracia sobre cualquier forma de gobierno alternativq As, segn el clebre Francis
Fukuyama" la democracia moderna es el orden poltico ltimo, el bueno, porque es el nico
entre todos los sistemas polticos existentes basado en un acuerdo recproco e igual entre los
ciudadanos, que, as, se reconocen mutuamentd'. IIELD, op.cit., p.504
119
altemativas viables, las cuales llevaran a novaf la relacin poltica;
el asunto es cmo lograr petmeal la actitud valorativa del cuerpo
dominante, ello se lograra si se dan dos condiciones: en primer
trmino el surgimiento de un corpus doctrinal lo suficientemente
explcito y apto para crear una expectativa positiva y hacia la
conveniencia del canrbio; y, en segundo, la concrecin de
operadores polticos capaces y dispuestos a la materializacin de los
postulados propuestos. Dichos agentes debern poseer ciertos, o por
lo menos algunos, atributos, tales como: la identidad, esto es, que
sus miembros se identificaran mutuamente con el proyecto que
intentan realzw; y una vocacin subjetiva grupal, es decir, una
volicin colectiva de desearlo, de un lado, y de otro, el estimar o
valorar concretamente la necesidad del mismo.
As, al presentarse tales premisas, nos llevara a pensar en la
viabilidad de prcticas disidentes intemas o externas de los
ordenamientos lo que, a su vez, reflejara el proceso mismo de
desarrollo diacrnico del ejercicio de la oposicin. Lpez Aguilar,
nos seala que el xito de dichas alternativas se supedita a la
eventual comprobacin de algunos datos, tales como:
1) La exactitud en el analisis de la situacin social, a partir de la
cual se proyect la alternativa propuesta.
2) La eficacia de las tcticas utilizadas para propagar el disenso y
para lograr el poder.
120
3) La fidelidad de los componentes "sociales al planteamiento
terico y al conjunto de valores sobre los cuales pretenden
inspirarse aquellos, as como adecuacin entre los contenidos
valorativos por ellos expresados y la verificacin de las
limitaciones del nuevo sistema poltico, Ia nueva praxis regimental y
el nuevo orden constitucional"ro4.
Sobre el particular, el precitado autor resalta cmo el enfoque
emprico-analtico nos da cuenta de lo anterior, para ello evoca el
trabajo de G" Grahamlos, referido a la importancia de la actitud
gubernamental frente a las demandas sociales, como factor a valorar
en el momento de evitar o prever la radicalizacin de la oposicin,
ya que, segn 1, la
'habilidad
y/o aptitud receptiva' del poder
cumple un rol decisivo en relacin con una eventual consolidacin
de un
'consensus
alternativo' para evitar o neutralizar su gestacin.
Por su parte Dahlr06, refirindose al mismo planteamiento, explicita
en forma de axiomas tres principios tericos, los cuales son:
l. La posibilidad que el poder tolere a la oposicin se aumenta en la
misma proporcin en que se disminuyen los costos de la tolerancia.
tooLPEz
AGUILA& op.cit., p.95
tot
GRAHAM G.: "Consenso e opposizione:
Pol i ti che,l 9Tl , pp.92 y ss.
to6
DALH, R.: La Poliarqua, cit, p.38
una tipologa", en Rev. Italiana di Scienze
t2l
2. La posibilidad que el poder tolere la oposicin se aumenta en la
misma proporcin en que se incrementen los costes de la represin
Y,
3. En la medida en que sea ms el exceso del costo de la represin
en relacin con el de la tolerancia, habr mas posibilidades de erigir
un'rgimen competitivo', esto es, una'poliarqua'"
1.4"5.4 HACIA LAS PNCUCAS RADICALES
Pero, por encima de tales planteamientos
-de
Graham y Dahl-,
ajenos a cualquier nocin dialctica de la relacin de poder, existen
praxis contestatarias las cuales trascienden las posturas consideradas
legtimas, racionales y democrticas, pues se fiasladan a la prctica
violenta antisistem4 guiados por una minora
'reveladora'
y
excluida de alguna posibilidad de integracin. Lo cual ha originado,
como correlato, posturas cerradaS
por parte del sistema, con la
tendencia a erigirse como hegemnico, lo que ha conllevado, por
ende, a rechazar cualquier iniciativa contraria, as se trate de una
autocrtica.
Sin embargo, interesa, para nuestro estudio, resaltar las
manifestaciones prcticas de este tipo de oposicin, reflejadas en
acciones ylo actitudes extra-institucionales,
suscitadas en los
122
espacios demoliberales de las llamadas
'Sociedades
Industriales
Avanzadas'. Para ello L6pez Aguilarl0T realiza una singular
reconstruccin de las corrientes y modalidades del ejercicio de la
oposicin no institucional, veamos:
l. La catalogada por la fenomenologa como de
'contestacin
radical', cuyo rasgo caracterstico denotativo es su incapacidad de
erigirse como una autntica proyeccin poltica y su ineficacia en la
articulacin de un colectivo auto-consciente capaz de mellar el
sistema con proposiciones disidentes, presentando, a su vez, ms
dificultades cuando se frata de precisar el agente operador del
cambio. Lo cual explicara el fracaso de diversos movimientos
insurgentes, denodadamente no'integrados' ni'burocratizados',
QU
han protagonizado estudiantes, de liberacin femenina, Black
Power, entre otros. Similar lectura presenta respecto del papel de las
fuerzas proletarias, tras la cada de los esquemas marxistas
ortodoxos. As, pues, las reivindicaciones sociales contemporneas
encuentran cada vez mas obstculos para hacer valer sus
pretensiones, an dentro del clsico sistema de competicin
partidista.
En el mismo sentido podemos observar cmo hoy tras la
globalizacin y el colapso del "consenso social-demcrata" en
occidente, los movimientos socio-culturales'postmaterialistas'
Lo7
LPEZAGLILA& op.cit., p.97
t23
hicieron su debut, como
'Oposicin
Planetaria' en Seattle, as el
nuevo debate se ubica, actualmente, mas all de la estereotipada
oposicin existente. En efecto, al surgir una toma de conciencia, no
por las agencias polticas nacionales sino por colectivos
Qo,
siguiendo una lgica poltica, observan
que la accin contra las
formas, contenidos y efectos de la globalizacin slo se pueden
hacer a escala mundial, ante la ineficacia de las ofras oposiciones.
Seattle marc ya un hito para entender las nuevas formas de la
oposicin,
protagonizada no precisamente por los operadores
polticos tradicionales, pero s con claro fundamento poltico.
De tal manera, se observa cmo la lucha por la libertad y contra las
desigUaldades superar4 ahora, la estructura organizativa del
de
de
108
Foucault examina con gran sutileza las dimensiones del poder, radicndolo en mltiples
mbitos. Develando con ello que ste
-el
poder-, no es exclusivo del aparato estatal, sino que
est, tambin, imbricado en toda una serie de mecanismos de poder externos a la estructura
estatal, por lo que, precisa, si no transfonarnos dichos mecanismos nada cambiara en la
sociedad. FOUCAIILT,M.'. MicroJsica del poder, Madrid: La piqueta, 1979.
'oe
Vid. R9DRGUEZ, J. M.: "La desobediencia civil", enR E.D'C., No.5, Madrid,1982.
124
'aparato-estado',
ya que los conflictos sociales desbordan los
mecanismos instifucionales, generando, la nueva oposicin, una
dinmica diferente a la
'oposicin
sometida' ya a los formatos
institucionales, las cuales no por ello podran dejar de ligarsel0s.
2. La segunda variante de contestacin social coffespondera a las
denominadas dentro del gnero
formas evolucionadas a partir
'desobediencia
civil"on, .omo
la doctrina de
'resistencia
al
tirano', la cual reivindica una fenomenologa de la oposicin como
una exigencia tica derivada de una postura subjetiva de constante
prevencin confra el peligro de un totalitarismo, actitud que se
mantiene a pesar de que las consignas poltico-normativas a
combatir estn apoyadas por un consenso mayoritarioll0. Se
mantiene, entonces, como conviccin, pues la accin en cada
individuo se producira con la toma de conciencia subjetiva de
civilidad, que pretende hacer trascender una accin desde el mbito
axiolgico aI de la realidad social, de manera pblica, y exhortativa
a combatir una
'legalidad
injusta'. Como rasgos caractersticos de la
'desobediencia
civil' en su dimensin poltica
-a
partir de datos
empricos-, podemos encontrar cinco crsos que descifraran la
politicidad de esta variante de disidencia,tlt veimoslas:
a) La desobediencia civil se
justifica
desde el mbito
jurdico-
poltico, por cuanto exista usurpacin del poder o por opresin, o
por la concurrencia de ambos motivos.
b) Cuando se
justifica
por existir violacin de una disposicin
normativa, cuya validez al interior del sistema es cuestionable.
c) Cuando se
justifica
por existir violacin de principios generales,
vigentes, que sirven de soporte al ordenamiento
jurdico.
ll0
Rawls, respecto a esta tesis, concibe el constitucionalismo como una'delimitacin', relativa
-en
su esencia- a los derechos originados por Ia racionalidad humana, crticamente subjetivables
y/o subjetivados en la conciencia ciudadana. RAWLS, J.: Teora de Ia Justicia, Mxico: FCE,
1985.
t I t
RODRGUE z P . : "La desobediencia ..
",
", cit, pp. 1 04- I I 4
t25
d) Cuando se
justifica por existir no ya violacin de notmas
jurdicas
o principios soportes de stas, sino por posturas subjetivas,
de corte moral, que inducen al ciudadano a defenderlas de esta
manera y,
e) La
'desobediencia
civil' como tctica revolucionaria, esto es,
como actitud colectiva dirigida a expandir sus denuncias con el fin
de lograr
'concienciar'
la sociedad y, a su vez, promover los valores
del movimiento.
La desobediencia civil ha tenido gran operatividad en regmenes
garantistas del efectivo ejercicio de las libertades y los derechos
individuales, afincada, basicamente, sobre los axiomas estructurales
del ordenamiento constitucional
-igualdad, justicia y democracia-, y
a pesar de no dirigirse a "tumbar" el sistema s ha logrado, en
muchos casos, preservar o hacer valer principios supremos del
mismo, mediante procedimientos no violentos, pero si radicales,
logrando cambios que de otra manera, vale decir, por los cauces
institucionales, no se hubieran obtenidott', mediante la publicitacin
de un mensaje moral a travs de estrategias audaces que logren
conmocionar la opinin pblica hacia el favorecimiento de
posiciones enfrentadas al sistema.
ttt
"...se suele exigir a la desobediencia cil es que no sea olenta. Como tendencia o
caracterstica habitual, es indudable que se deriva del respeto o acatamiento general del
ordenamiento
jurdico, que es esencial a la desobediencia cil (...)La caracterstica que mas
destaca en la desobediencia cil es tambin esta de la no-olencia, hasta el punto de identificar
repetidas veces el adjetivo de cil con el de no-violenta, o con los de manifiesta y no-olenta".
RODRIGIIEZ, J. M.: "La desobediencia civil", cit., pp.99-101.
r26
1.4.5"5 REALIZACIN DE LA OPOSICIN
La responsabilidad de la oposicin para el futuro de la democracia
es patente, pues
"el peso del aprendizaje, los mecanismos y la dinmica de las
democracias recae en particular sobre los hombros de Ia oposicin.
En efecto, si sta no consigue controlar y contrastar al gobierno en
el Parlamento, en los medios de comunicacin y en el pas, no
lograr denotarlo en las urnas. Y, a modo de epitafio, si nuncq es
del todo cierto que se gobierna tambin desde la oposicin, lo que
nunca es en absoluto, aunque pueda resultar una ilusin
consoladore, es que una democracia mayoritaria se gobierne desde
la oposicin".rt3
No sobra hacer alusin a la viabilidad de la oposicin. As, desde
ofra perspectiva, y siguiendo a Dahl, ste se pregunta
-desde
una
ptica funcionalista de la oposicin, "Cunta oposicin es deseable
para el desenvolvimiento de un sistema democratico?".lla Para ello
nos enumera los presupuestos para la existencia de una oposicin de
esa natural eza, v emoslos :
1) Existencia de libertad de expresin y de oportunidades para el
disenso.
2)
Que
exista confrol de la decisin por las mayoras.
tt'
PASqLINO, op.ci t, 1998.,p. 144.
"" IONESCU G.: "Reflections on Opposition in Western Democracies", en Gov. & Opp.,No.l,
1965. Citado por LOPEZ AGUILAR op.cit., p.248.
127
3)
Que
impere la racionalidad en el debate poltico"
4)
Que
el consenso minimice la utilizacin de la coercin.
5)
Que
opere la pacificacin del conflicto.
6)
Que
exista un catalogo de prioridades polticas compartidas.
7)
Que
existan espacios para la participacin poltica del ciudadano
Y,
8) Una amplia concencia nacional.
A partir de tales presupuestos, dicho autor, analiza la relacin
existente entre
'libertad', 'disenso'
y
'consenso',
en la
oposicin resalta un margen de libertad dentro de
ejercicio de actividad poltica, y donde, para
funcionamiento instifucional, se requerira un alto
'consenso'
constitucional. Por lo tanto:
SU
SU
grado de
"...e1
futuro
de la Oposicin institucionalizada en los diversos
regmenes democrticos occidentales depender del acierto
mostrado por el
'sistema'
en trminos de incremenlo de
integracin/cohesin, que combine, en un amplio replanteamiento
de la oposicin clsica, el respeto al pluralismo con la minoracin
del
factor
ideolgico y la reduccin de las tasas de conflictividad
suscitadas por el alto intervensionismo poltico-administrativo del
Estado-Leviathn; sin descuidar, sin embargo, la incidencia del
factor
supranacional (regional/internacional, principalmente en el
orden de la integracin defensiva) que tanto reduce el espacio de
proyeccin par el radicalismo".r\5
'
"t
LP%AGUILA& op.cit., p.249
cual la
mismo
cabal
128
1.4.5.6 RETOS DE LA DEMOCRACIA
A decir de Pasquino "nuevos contenidos deno de viejos
contenedores", es decir, un retorno a las instituciones simples y
operativas de la
'vieja'
democracia, como mtodo para su
renacimiento, mediante ciertas pautas:
-Las
democracias actuales afrontan ene otros retos, provocados por
las profundas transformaciones en al estructura social de las
sociedades contemporneas, percibidas a travs de varias
denominaciones, de acuerdo a la orientacin ideolgica o terica de
los autores, como: el advenimiento de la sociedad post-industrial, el
fin de la modernidad y la llegada de una sociedad postmoderna,
entre otras. Lo importante es el estudio de los cambios y mutaciones
sociales, as como su impacto en la naturaleza y expresin del
conflicto social, el que, a su vez, afecta el conflicto poltico. Varan
las demandas y reivindicaciones de los diferentes colectivos sociales
tanto en su contenido como en la forma de expresarlos.
-En
el plano puramente ideolgico, las democracias afrontan varios
retos, dada la imrpcin de "nuevas" tesis del "fin de las ideoloB&S",
surgidas a partir de la dcada del sesenta, e inicialmente plasmadas
en obras de D. Bell, R"Dalnendorf y R.Aron, quienes reflexionaban
sobre el ocaso del enfrentamiento radical entre los definidos grupos
sociales en el capitalismo clsico, producto de los carnbios
estructurales llegados con las sociedades postindusiales. Tesis
t29
neoconservaduristas que tuvieron su clmax terico, de manera
reciente, con la obra de Francis Fukuyama "El fin de la historia y el
ltimo hombre",ttuen la cual percibe a la sociedad
'liberal'
como
nico destino viable y posible de la humanidad.
Denfio de este panorama de propuestas interpretativas, Pasquino
retoma la tesis de InglehartrrT, un tanto "menos ideolgica", sobre
los valores
'postmaterialistas'
en las sociedades desarrolladas. Las
transformaciones en la lgica de la economa mundial han
producido cambios sustanciales dentro del sistema democrtico,
entendidas como procesos denominados de mundializacin o
globalizacin, con la consecuente crisis del tradicional modelo del
Estado de Bienestarl18. Pasquino asume
kevnesiano y la superacin de
el fin del formato
la dicotoma
pnvatizacin/estatalizacin. Entiende el resquebrajamiento de dicho
tt6
FUKUYAMA,F.: Elfn de la historia y el ltimo hombre, Barcelona: Planeta, 1996.
rr7
INGLFHART, R.: "La nuova partecipazione nelle societ post-industriall", en Rivista
Italiana di Scienza politiche., dic., pp.403-405, 1988; y, Yalori e atura polticq nella societd
industriale avqnmta, Gruglisco : Petrini, 1993.
1r8
Frente a la crisis del Estado del bienestar existe "una propuesta socialdemcrata y una
neoliberal. La socialdemcrata propone restaurar el stqlus quo antenor a la crisis econmica,
recuperar las elevadas tasas de desanollo econmico y entonces seguir profundizando en los
proyectos igualitarios y redistributivos del Estado del bienestar. La neoliberal propone
desmantelar aquellas partes del Estado del bienestar que hayan sido ms claramente
disfuncionales a los efectos de retornar a un rgimen de libre mercado, sin intervenciones
estatales, en el entendimiento de que con los mecanismos econmicos hoy existentes, no
tendran por qu repetirse las aniiguas crisis cclicas". GARCA COTARELO, R.: "Los
modelos de dominacn poltica en la historia", en GARCA COTARELO, R., y PANIAGUA
SOTO, J.L, (comps.).: Intrduccin a la Ciencia Poltico, Madrid: I-JNED, p.l2a. Vid.
GARCIA COTARELO, R..: Del Estodo de bienestar ol Estqdo del malestar, Madrid: CEC,
1 986; y DE CADO MARTIN, C.'. Ia crisis del Estsdo social, Bacelona: PPU, 1986, entre otros
estudios.
130
modelo a partir de las posiciones asumidas por las fuerzas
conservadorN en el sentido en que stos pudieron amalgamar, sin
tantos problemas, algunos axiomas keynesianos con principios
neoliberales" Solucin de cierto tinte pragmtico, y lejos de las
posiciones de la tradicional izquierda, carente de una nueva
propuesta de modelo econmico.
La argumentacin de Pasquino se vertebra en dos ejes: el primero,
una reflexin alrededor de la naturaleza y viabilidad de la
democracia en las sociedades contemporneas y, segundo, la
defensa y utilizacin del anlisis institucional para encarar dicha
labor. La democraci4 nos seala tambin, ha sido, desde sus
orgenes, un proceso de construccin de una oposicin que combate
por sus objetivos frente a la permanente reticencia de la autoridad
ante sus logros. As pues, la oposicin en una primera fase lucha por
su reconocimiento, el cual, a su vez, implicara luego la disputa por
precisar el escenario suficiente para poder desarrollar su tare4
concretandose el especfico derecho al disenso poltico. Por ltimo,
su pleno objetivo
-llegar
al gobierno-, no sera efectivo si no cuenta
con las plenas garantas para dicha posibilidad.
131
1.4"6 COALICIONES
POLTICAS
Y SISTEMA
DEMOCRTICO
La obtencin
de la mayora absoluta y del gobierno
en solitario,
as
sea en minor4
constituye
el telos de todos los partidos polticos.
Por su parte
la coalicin representa
la no grata
necesidad
de realizar
pactos
de gobernabilidad,
es decir de acuerdos para
lograr cierta
legitimidad,
estabilidad y eficacia en la labor de gobierno.
Empero,
las coaliciones
polticas
como originarias y practicas
gubernamentales,
detentan per
se un valor democrtico y
constituyen
una de las virtudes principales
en las democracias, pues
se desprende
de una de las caractersticas
del sistema
cual es la
participacin,
en su versin de cooperacin para
la bsqueda de
soluciones,
desde diferentes
ideologas
o intereses,
a problemas
comunes.
Tal cooperacin
interpartidista -accin
poltica
colegiada-,
se
ejecuta primero por medio del dilogo democrtico,
luego por la
adopcin
de decisiones y, finalmente, por la material izacionde
tales
acuerdos, los cuales desarollaran
el compromiso
mufuo enfie
quienes
los suscribieron,
reforzando
con ello la comunidad poltica
al mostrar identidad y legitimidad
en el rgimen poltico.
La praxis
contractual
desarrollada
en la sede parlamentaria
explicita algo mas
que la sola formacin
de un gobierno,
tal como da cuenta de ello la
132
Teora Clasica de las Coaliciones,ttn pues aclaralas relaciones entre
gobierno, partidos polticos y oposicin, esto s, iluminan las
relaciones de poder denfro del mbito general del sistema poltico.
Su presencia es basica para la estructuracin del sistema de partidos
y demas operadores polticos.
La coalicin satisface una necesidad vital del sistema poltico: el de
permitir la integracin de fuerzas polticas diferentes tanto
cuantitativa como cualitativamente, as en un espacio de libertad
participativa, se llegara a ciertos acuerdos mediante negociaciones
no siempre fciles, paa lograr integrar el gobierno. El gobierno de
coalicin, en tal sentido, debe ser entendido como una forma
especfica de gobierno, con sus propirs convenciones y reglas, que
parten del principio fundamental de la coalicin: el del poder
compartido.l20
ttncomo
Teoria Clsica de las coaliciones se tiene al conjunto de trabajos realizados durante las
decadas del 50 al 70, influidos por la teora de los
juegos y excesivamente orientados hacia el
anlisis de las coaliciones de gobiemo. Entre los ms destacados se encuentran los de D. Black
(1958), W. Riker (1962), M. Leiserson (1966), S. Groennings, E. Kelly y M. Leiserson (1970)-
A partir del setenta, el desarrollo del analisis de las coaliciones, tanto en EEUIJ como en
Europa, ha seguido as mas extensas y actualizadas, entre otros tenemos a: De Swaan (1973),
Dodd (1976), Bogdanor (1983), Luebbert (1986), Pridham (1986-87), Strom (1990), Sjolin
(1993), Laver y Schofield (1990), Budge y Laver (1992). Retomados de: ROBLES E. A.:
"Coaliciones politicas y sistema democrtico", en Rev. Estudios Polticos., No.l05,
jul-sep/99,
Madrid: Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, p.288.
t'h.OgtBS,
"Coaliciones polticas...'l cit., p. 280
133
De tal forma, las coalieiones polticas slo se explican siempre y
cuando exista un espacio compartido, en el cual, libremente, actan
operadores polticos de diferente raigambre, pero con conciencia de
que nicamente mediante la cooperacin podran lograr gobiernos
viables y estables. Con tal mtodo, la democracia logra combinar
posiciones y actitudes dismiles, desde el conflicto ideolgico mas
encarnizado, el evenfual disenso interno, hasta el dialogo sereno,
dando al rgimen democrtico una mayor solidez, hasta el extremo,
de hoy, de opacar la oposicin.l2lPero, por otro lado, la relevancia
de las coaliciones radica en la necesidad del sostenimiento del
rgimen institucional que protege la pluralidad y diversidad de
creencias, ideologas, actuaciones y opiniones que componen el
entramando societal, en el que tienen el mayor protagonismo los
partidos polticos.
122
Pero,
"las
coaliciones pueden considerarse variables que afectan a
la estabilidad, eficacia y legitimidad del sistema democrtico. Su
i"
Sartori, por su parte, sostiene que hasta finales de XVIII los tericos buscaron siempre que el
gobierno se fundamentara en la unanimidad, pero que con La Reforma, se inici un cambio de
dicha visin de la comunidad poltic4 mediante la elaboracin de teoras sobre la tolerancia.
As, la democracia liberal inaugur una concepcin pluralista del mundo, que culmin en los
actuales sistemas polticos, basados en la concordia discors, el consenso del desacuerdo.
SARTORI, G.: "Los fundamentos del pluralismo", en La Poltica, Rev., de estudios sobre el
estado y la sociedad, No.l, 1996, pp.104-107.
r22 *Los
partidos polticos, como unidades de desisin y comportamiento independientes, pero
tambin complejas y fraccionadas, son los objetos centrales para el estudio del conflicto, el
disenso y el consenso polticos, 1o que influye directamente en la creacin y destruccin de las
coaliciones. As, para conocer las coaliciones es necesario tener presentes la cohesin de los
partidos coaligados, los niveles de identificacin de grupos intrapartidistas, distancias entre los
partidos integrantes, tendencias hacia la coalicin, realizacin de polticas concretas,
comportamiento del liderargo partidista, etc.". ROBLES, op.cit., p.288.
t34
funcionamiento
interno y las implicaciones de su participacin en el
proceso poltico acentan el compromiso y la colegialidad en la
toma de decisiones. La necesidad de
formar
coaliciones en la
democracia pluralista actual se observa con slo mirar a los
gobiernos europeos. Y, pese a las crticas que las coaliciones
reciben, la esabilidad, la eficacia y la legitimidad de las
democracias parecen cada da ms slidas. El uso del dilogo, y el
olvido de los medios violentos, para resolver los conflictos y
desacuerdos que aJloran en los periodos electorales y la actividad
parlamentaria constituye la nica va que conduce a compartir el
'poder".l23
En la actualidad, dentro de los regmenes que se adhirieron a la
tradicin de occidente, la existencia de partidos de oposicin,
legales y rodeados de todas las garantas para el ejercicio de su
funcin, es lo que determina, en ltima instancia, si existe o no un
sistema realmente democrtico. As, pues, las democracias
occidentales se encuentran en la constante bsqueda de una
nivelacin entre los factores de divisin
-conflicto-
y de aquellos
que posibilitan el compromiso
-consenso-,
los cuales deben
cohabitar con el fin de preservar las bases de una sociedad abierta y
pluralista.
t"
RoBLEs.. ibidem., pp.290-291
13s
1.5 LA OPOSICIN POLTICA EN LA DINAMICA DE LOS
REGMENES POLTICOS
I.5.I NOCIONES PRELIMINARES: NCNTMN O SISTEMA
POLTICO
El concepto de
'Sistema
Poltico' que proviene de la tradicin y de
la ciencia poltica anglosajon4 implica una relacin sociedad-
Estado mucho ms integrada que el de
'Rgimen
Poltico', por eso
envuelve la nocin de lo sistmico, al concebir Estado y Sociedad
como parte de un todo y no como exterioridad el uno del otro, sino
como integrados o articulados. Easton lo entiende como "el sisfema
de interacciones en cualquier sociedad mediante el cual se deciden
y ejecutan asignaciones obligatorias o autorizadas"r2a y para
Alcantara comprende dos condiciones: la primer4 a un conjunto
integrado, es decir, compuesto de partes relacionadas entre si; la
segunda, a una unidad con la histori4 es decir, gnesis, desarrollo
histrico, desintegracin, transformacin.
I 25
Por su parte, la nocin de rgimen poltico nos remite mas a la
acepcin de imposicin. En esa medda el problema del poder es
central y el sistema al de funcionalidad, articulacin e integracin,
t'4EASTON,
D.: "A Framework for Political Analysis", en:
yOUNG,
Oran R.,
..Sistemas
9iencia
politica", Fondo de Cultura Econmic4 Mjico,1972.
'-ALCANTARA
SAENZ, M.: "Sistemas Politicos de Amrica Latirut', Vol. I. Madrid:
Tecnos, 1989.
136
remitindonos
de forma subyacente a una relacin
de exterioridad
del Estado con la sociedad y si el Estado es as percibido,
entonces
el concepto de dominacin
aparece all implcito. En esa medida se
podra igualmente
sealar que el concepto de rgimen poltico
deriva en una perspectiva
mas estructural, mientras que el concepto
sistema poltico,
coloca su nfasis en aspectos mas dinmicos
y
de
cambio, como lo seala Easton cuando anota:
"cmo
se las arregla cada uno y todos los sistemas polticos para
subsistir en un mundo que es a la vez de estabitidad^y
de cambo?
En ultima instancia la bsqueda de una respuestu
rvelar lo que
he llamado el proceso
vital de los sistemas polticos
-esas
funciones
fundamentales
sin las cuales ningn sisrcm puede perduar-, junto
con los modos tpicos
(g.
respuesta
mediante toi cuales pueden
sosfenerse los sistemas "
-"o
Mientras, por otro lado, la escuela americana de
.comparative
politics'
se refiere a la nocin de Sistema
poltico
(Gabriel Almond,
Bingham Powell), en oposicin a un conjunto de instituciones
coordinadas (rgimen poltico),
con una idea de sistema que incluye,
las instifuciones polticas,
las estructuras econmicas y sociales, las
tradiciones histricas,
el contexto cultural, los valores, es decir,
'todas
las estructuras en sus aspectos polticos.r27
De tal forma, y etr
cierta medid4 identifican
sistema y sociedad poltic4
de esa manera
no habra una distincin
clara entre sociedad civil y Estado. Empero,
si confrontamos,
en principio,
el concepto restringido
de rgimen
t26citado
en YOUNG, O., op. cit., p.142
'''QUERMONNE,
J.L.: Les rgimes potitiques occidentaux,paris: Du Seuil. .19g6.
t37
poltico, como el conglomerado de instituciones estatales, su
organizacin y relaciones, se tiene entonces que sistema poltico
como concepto resulta bastante mas incluyente, pues involucra
muchas mas cosas que la nocin restringida de rgimen poltico.
Tomando el concepto del Sistema Poltico e involucrando el de
Rgimen Poltico, y teniendo en cuenta la definicin de Alcntara
al decir:
"puede entenderse como sistema poltico al coniunto conformado
por los siguientes elementos cttyo significado y contenido
ontolgico no es obviamente paralelo: En primer lugar, lo integran
los elementos institucionales (a clrya expresin
formalizada
la
hemos denominado rgimen poltico) que representa los poderes
polticos y sus reglas de inleraccin para consigo mismo y para con
la sociedad, pero tambin a las normas, escritas o
consuetudinarias, que hacen referencia a las
formas
de lenencia de
la propiedad, a su transmisin, a su enajenacin y a sus
constricciones. En segundo trmino, los actores institucionalizados
en que la sociedad organiza ya sea de manera activa o pasiva, para
transmitir sus demandas, influir y modificar en mq)or o menor
medida en las decisiones del gobierno. En tercer lugar, Ios valores
de los individuos y de los grupos sociales que componen Ia
sociedad en cuanto a la compresin de la actividad poltica se
refiere, derivados tanto de elementos estrictamente culturales como
de experiencias histricas" Finalmente, debe sealarse que la
exislencia de un sistema poltico
'de
carcter nacional' se
encuentra inmerso en el entramado internacional, del cual puede
recibir influencias bien sea como consecuencia de la actuacin de
otros sistemas polticos de carcter igualmente nacional, bien como
resultado de ccianes del propio sistema infernacional".I28 Nos
tttALCNTARA
SAENZ, M.: Gobernobilidad, uisis y cambio, Mxico: FCE, 1995.
138
sirve para
tratar de indagar sobre cmo los gobiernos
obtienen o
buscan afianzarse y logran sus proyectos.
En tales trminos
de utilidad prctica para
el estudio
de casos
concretos, se puede
sealar que el concepto sistema
poltico,
el cual
ha sido central
en la ciencia poltica
norteamericana
(Almond,
Huntington...),
aporta la perspectiva
del desarrollo poltico,
como
paradigma
poltico
a seguir, en el sentido de sealar la forma de
estudiar los procesos
de cambio poltico
en las distintas sociedades,
pero, por supuesto,
con una visin etnocntrica y determinista que
subyace al mismo,
es decir, inevitablemente
todas las sociedades
deberan ir, segn ellos, en trminos
de desarrollo poltico
a
parecerse
a las sociedades
europeas
o norteamericanas,
logocntricas
al decir de Asensi Sabaterl2e, esto es, en definitiva lo
que en el fondo
se plantea,
lo cual, por supuesto, genera
muchos
interrogantes:
v.g. cmo explicar la crisis de muchos estados.
Teniendo
en cuenta
dicha perspectiva
de analisis del desarrollo
poltico,
se plantean
cuafro hiptesis que subyacen en la concepcin
de Sistema Poltico:
r3o
a) Todos los sistemas polticos,
cualquiera que sea su nivel de
desarrollo, estan dotados de estructuras polticas
comparables
a las
t'eASENSI
SABATE& J.: "Los derechos fundamentales y sus transformaciones,,,
Curso de
doctorado en "Gobernabilidad,
derechos fundamentales y ctnstruccion Europea,,, unirr"a
dc Alicante, 1999 (conferencias).
'-BADIE,
B.: "Le
developpement poritique",
lgg4, citado y traducido por vARGAS
vgt-seuz., op.cit.
139
que existen en las sociedades modernas, solo que carnbian en su
grado de permanencia y de especializacin.
b) Las mismas frmciones son cumplidas en todos los sistemas
polticos: difieren por la'frecuencia de su realizacin, por el
'tipo
de
estructuras que las cumplen y por su'modo de cumplimiento'"
c) Todas las estructuras
polticas son
'multifuncionales',
es decir,
contribuyen de distintas maneras al funcionamiento del sistema
poltico"
d) Todos los sistemas polticos son mixtos : no son nunca totalmente
modernos ni totalmente tradicionales.
Adicionalmente se le sealan las siguientes funciones al sistema
poltico, como desarrollo de las funciones centrales de integracin y
de adaptacin. Socializacin
y reclutamiento
poltico; Expresin de
intereses; Agregacin de intereses; Comunicacin
poltica;
Elaboracin de las reglas, Ejecucin de las reglas y; Funcin
judicial.
Por su parte, el Rgimen Poltico hace relacin al conjunto de
elementos de orden ideolgico, institucional y sociolgico que
conculren a formar el gobierno de un pas dado durante un periodo
determinado y se sealan como sus componentes esenciales: l) el
principio de legitimidad; 2) la estructura de las instituciones; 3) el
sistema de partidos, 4) el tipo y el rol del Estado,r3r a los que
131
Ver al respecto:
QUERMONNE,
J.L., op. cit.
140
podrrmos aadir un quinto elemento: las formas de oposicin" Aqu
se plante4 como nos interes4 una versin ampliada del mismo para
sealar que el Rgimen Poltico lo configuran las instituciones
estatales y su correlacin con la sociedad, pero tambin el
entramado de actores socio-polticos que buscan diversos fines
polticos, conformado por el sistema de partidos, la oposicin, los
grupos de presin legales e ilegales y el complejo de poderes
fcticos, los cuales establecen la mediacin sociedad-Estado, y es
ah donde est implcitamente el concepto de exterioridad, estado y
sociedad como cosrs distintas que se enftelazan, configurando el
ente societal. En tal sentido Rgimen Poltico y Sistema
poltico,
constituyen categoras de analisis que responden a perspectivas
tericas diferentes, pero a los efectos del presente estudio las
utilizaremos, con las aclaraciones del caso. indistintamente.
con miras a lograr el desarrollo poltico,
se debe tener tambin en
cuenta el grado de la Cultura Poltica de un pasr32: sta es entendida
como las "qctitudes,
creencias, valores y competencias que se
encuentran de manera corriente en una poblacin dada" como una
variable relevante en lo relativo al desaruollo polticor33. sin
t"
Ello es as dado que la cultura poltica tampoco es homognea en el conjunto de entidades
societales y ni siquiera se puede decir que lo sea en una misma sociedad, o de algunos sectores,
donde se pueden encontrar subculturas polticas en constante interaccin.; as, pues, se puede
hablar de cultura poltica de izquierda, de derecha, de masas, de lites polticas, a su vez, dentro
de stas, la de las lites en el poder y la de las que se encuentran en la oposicin. SANI, G.:
voz "cultura poltica", en Diccionario de poltica, BoBBIo, N y MATTEUCCL N. (dirs),
.S"iglo
XX, Madrid, 1982, pp.470-47 l.
"'BADIE, B., op. cit.
t4l
embargo, no se puede ocultar que ra expresin
'cultura
poltica,
es
en s misma escunidiza aunque sea un trmino de tan larga fiadicin
como el pensamiento polticol3a.
De todos modos se considera que la cultura poltica
se desarrollara
o tendera
hacia un comportamiento
mas racional,
analtico y
emprico en su accin poltic4
lo que nos remite a la denominada
secularizacin cultural, lo cual implicaa que el desarrollo poltico
conllevara una capacidad acrecentada
del sistema poltico
a
conducir los asuntos pblicos,
a regular los conflictos,
a satisfacer
las demandas populares, pero
ello esta por verse, dado que pese al
desarrollo en occidente, el nivel o grado de cultura poltica no
asciende al mismo ritrno que el tecnolgico-cientfico.
El concepto de desarrollo poltico
se ha ligado, tambin, a los
conceptos de modernidad y modernizacin,
es decir" cuando se
habla de desarrollo poltico,
se est diciendo de alguna manera que
las sociedades van hacia lo que se ha considerado la modernidad o
la modernizacin,
conceptos que aI involucrar una ideologa se
toman problemticos.
De todas formas, los trataremos
de forma
breve, as, la modernidad constituira
el proyecto
fincado en la
ot
Dicha idea-se puede encontrar ya en La Repbtica dePlatn, quien seala que existen tantas
formas de gobierno
como caracteres humanbs, y ha recibido istintos nombres con simila
significado como el "estado del espritu" aristotlico o el "peso de la costumbre,, de Burke. La
expresin moderna fue acuada por Herder
ryia
aruONb, D. A.: The civic culture revisited,
sage,-Newbury Park, 1991, pp-l-35; y KAVANN.qcu, o., Voz'.cultura poltica,'en
Enciclopedia de los instituciones potilias,
BOGNADOR, v. (dir), Madrid: Nava, 1991,
p. 188.
t42
azon,
como ilrstrumento gua
de la humanidad,
en la que
el hombre
se ha apropiado
de su propia
naturareza,
es decir el pensar
racionalmente
y en relacin
con el canrbio de los valores y de las
ideas, mientras que
la modernizacin,
como desarrollo
material de
la modernidad,
constituye Ia apropiacin
de la naturaleza por parte
del hombre,
aI crear irurovaciones
en la parte
de la produccin,
es
decir en el arnbito materiar, mediante
via adelantos
tecnolgicos y
cientficos; por
su parte,
el modernismo
es la seudomodernizacin,
es decir, creer haber llegado a la modernizacin
-y
mucho
menos a
la modernidad-
con el hasplante
de tecnologas
o ideas,
sin ser
conscientes
de su sentido o contenido.
Algunos analistas
consideran que la gran
crisis poltica
de muchos
estados, como los latinoamericanos,
se debe a que
han tenido
modernizacin
sin modernidad,
al existir un cierto desarrollo
en el
mbito de la produccin,
pero
en trminos de valores
han
abandonado
los tradicionares,
encerrndose
en el imaginario
colectivo del modernismo.
De otro lado, y frente a las constantes
crisis en todos los mbitos
-portico,
cultural y econmico-,
tras el
supuesto agotamiento
de los proyectos globalizantes,
se habla de la
era postnodern4
la cual antes de plantearnos
salidas o propuestas
nos siembra
dudas y nos incita a la reflexin sobre el presente y el
firturo.135
'.tt"P"g"
la Segunda Gu-erra Mundial, la humanidad no senta Ia sensacin de desesperanza y
desilusin que la filosofia posmoderna
ha tematizado con la nocin de desencanto... El
r43
Ahora bien, y precisamente, la discusin sobre la modernidad y la
posnodernidad pone de presente las fuertes limitaciones histricas,
sociales
y culturales
que el liberalismo como proyecto poltico
moderno ha tenido en sociedades capitalistas atrasadas o
subdesarrolladas, erigidas sobre profundas desigualdades sociales,
persistencias del militarismo, caudillismo o caciquismo, con
crecientes ndices de violencia y pobreza absoluta, asimismo, de la
existencia de una democracia restringida sin vnculos orgnicos con
la ciudadana,la cultura y el pensamiento crtico, fundamentos de la
modernidad.
1.5. 1. I. LEGALIDAD. LEGITIMIDAD Y GOBERNABILIDAD
Estos tres conceptos fundamentales de la ciencia poltica adquieren
un particular significado en sociedades de profundas desigualdades
sociales, con persistentes inestabilidades
polticas, y de crecientes
injusticias sociales. Pero, por supuesto, tambin son preocupaciones
de sociedades democrticas consolidables,
pues cuando poder y
desencanto posmoderno configura el sentido del fin de la modernidad, de los metarrelatos de la
emancipacin y, por ende, de la Ilustracin y de la Revolucin... Es cierto, los paradigmas
omnicomprensivos se vinieron abajo, y con ellos toda pretensin de fundar la razn en el
progreso y en la verdad absoluta. A doscientos aos de la Revolucin Francesa, la historia
parece regresar a lo que recientemente se ha dado en llamar la Nueva Edad Media, de
particularismos, poderes tnicos y religiosos, culturas mgicas y discursos esotricos."
GANTM SILVA" J.'. "La refundacin de la poltica", en CARDENAS, M.A., (coord.):
ModernidadySociedadPolticqenColontbia, SantafedeBogot:Fescol, 1993,pp.30y31.
144
derecho comienzan
a escindirse
surge lo que
se conoce con el
nombre de crisis de legitimidad
es decir, no se sabe quin
tiene el
mando o, si se sabe, la estructura
del poder
est cuestionada
o
subvertida;
asimismo, pueden
darse sifuaciones
en las que una
reforma poltica
y constitucional
abre posibilidades
de generar
nuevos protagonismos
que
disputan
de hecho deno
del orden
establecido
espacios y reconocimientos
que llegan ha incidir hasta
cierto punto
en las relaciones
de poder
de una sociedad
determinada-
que
busca estabilidad y
desarrollo.
A todos los gobiernos
en occidente,
sin importar
su sistema o
rgimen poltico,
o la configuracin
estatal, les preocupa
y ocupa
conseguir
altos ndices
de gobernabilidadr3',
pues
de ello depender
su permanencia
y "tranquilidad"
en la gestin
politico_
administrativa.
La gobernabilidad
la podemos
concebir
como la
capacidad que
tiene la administracin
de un estado en lograr
implementar y llevar a su finalizacin
las polticas pblicas que se
ha trazado, sin obtener una resistencia
u oposicin relevante,
lo cual
significa que dicho gobierno gozade
la confianza de sus ciudadanos
y, por lo tanto, tiene un amplio campo de maniobra para la toma de
t36
Vargas, retomando varios autores, considera qu "la gobernabilidad
en estos tiempos implica 'la
posibilidad de que los gobiernos puedan transrormaiel poaer polncial
de un conjunto de
instituciones y prcticas polticas
en una capacidad
'expta
para Ia definicin e
instrumentacin
de polticas pblicas'. Y no siempie
'un
sister de gobernabilidad
basado en
criterios de efectidad, previsibilidad
y racionalidad'
se po"sibilita,
en sociedades
ff}*T9n|"
d_esiguales,
con la gencia der deber ser democrtico.,,
VARGAS
VELASQUEZ.: "Hacia
la gobemabilidad
democrtica de Colombia al final de siglo",, en
APoNTE,
G., et al.: constitucin, gobernabilidad
y poder,
Santafe de Bogot: uni"rrluj
Nacional, 1996, p. 18.
t4s
decisionest3t. A su vez, la gobernabilidad es un concepto que esta
indisolublemente ligado a los de legalidad y legitimidad, veamos las
rtvones:
Cuando se habla de legitimidad, se hace referencia a la aceptacin o
reconocimiento social de la autoridad, tanto en su ejercicio
administracin o gobierno-, como en el complejo institucional del
Estado; pero es, tambin, un concepto fundamentalmente
antropolgico y sociolgico, pues la legtimidad no slo tiene
relacin con lo estatal, sino con ofios espacios, v.g. la relacin con
el entorno familiar, padre y madre biolgicos de unos hijos, a los
cuales abandonan,
por ello no podran ser legtimos para la prole
dado que no cumplieron con las funciones que socialmente debieron
hacerlo.
As pues, el concepto de legitimidad es algo que tiene que ver mas
con la cuestin del reconocimiento social, algo es legtimo cuando
es genuino, y es genuino cuando existe una manifestacin
volitivamente libre de reconocimiento o aceptacin138. En lo
r37
La gobernabilidad no se puede deslindar tampoco de los liderazgos y de la poltica de los
gobernantes en determinado momento, con su proyecto, con los dispositivos institucionales y
con la manera de relacionarse con la sociedad ciI. GANTIVA SILVAJ.:
"La refundacin de
la poltica", en CRDENAS, M.E, (coord.).; Modentidod y sociedoda poltica en Colombiq,
Santafe de Bogot: Fescol, p.99. Vid. BOBBIO, N.: I,as ideologas en crisis, Barcelona: Ariel,
1988.
138
Entendida, tarnbin, simplemente como aceptacin resultado de la aquiescencia. CF.
SCHAA& A.: Legitimacy in the Modern State, Clarendon Press, Nueva York, 1981. En similar
sentido, GARZ VALS, E.'. EI concepto le esabilidod de los sistemas polticos actuales,
Fontamara, Mxico, 1992, pp.l y ss.
t46
poltico, nos remite de forma directa e inicialmente a los discursos
que explican y
justifican
el ejercicio del poder y eso es lo que
muchos autores denominan como las ideologas polticas,
entendidas como un conjunto de explicaciones y
justificaciones
conceptuales que buscan darle sentido al ejercicio del poder y que
histricamente se van fransformando.
De igual manera, la legitimidad esta muy cerca a otro concepto
como es el de la legalidad, el cual en sentido amplio es el conjunto
de normas que regulan el orden socio-poltico dentro de un espacio
societal o estado, las que deben ser cumplidas de manera libre o
usando la coercin estatal, pues se consideran
-aunque
no lo sean-,
legtimas porque devienen del Estado, lo cual es debatible:
cuantas
nonnas son expedidas en contra del querer ciudadano?. As, frente a
un gobierno, mientras la legalidad hace referencia al ejercicio del
poder, esto es, si lo hace respetando la constitucin y la ley, la
legitimidad lo es en relacin con el ttulo del poder"', oS decir, si lo
obtuvo y lo mantiene genuinamente, vale decir, con reconocimiento
social" En ese orden, los gobiernos deben no solo administrar o
ejercer su autoridad cumpliendo los mandatos constitucionales y
legales
-legalidad-
sino, tarnbin, y sobre todo, mantener la
l3eEs
conocida la sentencia de Bobbio segn la cual "la legitimidad se refiere al titulo del poder,
la legalidad al ejercicio". Por su parte, para Bovero, el poder es legtimo en la medida en que
est apoyado en la norma constitucional; poder legislativo que por lo dems es coactivo.
BOBBIO, N., y BOVERO, M: Origen y Fundamento del Poder Poltico, Mxico: Grijalbo,
1984, pg.30 y ss.
147
credibilidad, manifestada en
legitimidad-, dada tambin
oposicin(es).
ndices de aceptacin
popular
-
el tipo de relacin con la(s)
En los distintos momentos de la historia, puede encontrarse que en
los origenes del Estado absolutista
prim un discurso
eminentemente teocrtico, es decir, el poder se supuso delegado por
un ser superior al soberano, emperador o rey y ste en la medida que
era un delegatario de ese ser omnipresente, ejerca el poder, lo cual
fue aceptado por la sociedad como valido y legtimo. Pero dicho
lenguaje con el decurso del tiempo comenz a ser cuestionado y
entonces se construyeron nuevos discursos,
que configuraron los
grandes movimientos de la modernidad, en el cual se desarroll toda
la perspectiva consensualista, fundamento del contracfualismo, la
ficcin del contrato social o pacto social, pacto poltico que explic
y
justific
el Estado, aunque sabemos
que en realidad constituy
una absfiaccin
para edificar una ideologa excluyente'
El Estado, como forma histrica, surgi como una institucin creada
para resolver el problema del poder de manera que este no siguiera
radicado en un ente subjetivo
-el
rey-, sino traspasado a un ente
objetivo
-el
estado-, manipulable por la nueva clase en el poder; de
tal manera mediante las mismas las instituciones estatales se
invocara a la ciudadana, al conjunto de los miembros de la
los
por
148
sociedad para ejercer el poder, bajo la figura de la representacin,
como materializacin discursiva de la leeitimidad.
Ahora bien, si recordrmos y analizamos los discursos marxistas,
estos tenan la perspectiva de hablm en nombre del proletariado y de
los oprimidos y en nombre de estos se
justificaba
el ejercicio del
poder, buscando legitimar con dicho lenguaje la nueva ideologa"
Lo que se queremos decir es que sin importar su contenido, lo que
buscaban todos los discursos polticos en relacin con el poder, sera
el explicar y justificar
su ejercicio, hacer que la sociedad aceptara
ese poder como legtimo y le permitiera al mismo no tener que
recurrir permanentemente al uso de la fuerza, sino la aceptacin
interiorizada de la norm4 su legitimacinraO
A pesar que, en sentido moderno lo que fundamenta la legitimidad
es la dominacin legal, cuya forma ms pura es la dominacin
r4En
relacin con el principio de legitimidad no podemos pasar por alto el ya clsico estudio de
Weber, en Economa y Sociedad, quien distingui tres tipos de dominacir la tradicional, la
legal y la carismtica, veamos:
a) Legitimidad tradicional: se fundamenta en la virtud de la creencia en la santidad de los
ordenamientos y los poderes seoriales existentes desde siempre. Se obedece a la persona en
rtud de su dignidad propia santificada por la tradicin: por fidelidad, estatus o
jerarqua.
b) Legitimidad carismtica: se basa en la devocin afectiva y a los
'dotes
sobrenaturales'(carisma) de quien detenta la autoridad, al que se le reconocen facultades
'mgicas',
revelaciones o herosmo, poder intelectual u oratorio. As, se obedece
exclusivamente al caudillo personal en virtud de sus cualidades excepcionales y no en razn de
su posicin estatuida o de su dignidad tradicional, y
c) Legitimidad legal-racional: en rtud de un estatuto; en ese orden, cualquier derecho puede
crearse y modificarse por medio de un estatuto sancionado correctamente en cuanto a la forma,
Se obedece no a la persona en virtud de su derecho propio sino a la regla estatuida. WEBE&
M.'. Economa y Sociedad. Esbozo de sociologa comprensiva, Mxico: FCE, 1977, T.2",
pp.707 y ss
149
burocrtica" Asi,'"caen por supuesto baio el tipo de dominqcin
legal no slo, por ejemplo, Ia estructura moderna del Estado y el
municipio, sino tambin la relacin de dominio en uno empresa
capitalista privada, en unq asociacin de
finalidad
utilitaria, o en
una unin, de cualquier tipo que seo, qlte disponga de un equipo
numeroso y jerrquicamente articulado."rar Pero esa sera la
cuestin, creer haber resuelto el problema de la legitimidad en la
legalidad, lo cual es insostenible, pues toda norm4 acto
administrativo o decisin gUbernamental no seran legtimas per se,
por el solo hecho de no contravenir una ley, requieren ademas tener
la aceptacin dentro de espacios con libertad de disidencia.
As, pues, la legalidad segn la conceptualizacin desarrollada,
plantea el ejercicio del poder: "Se pide que quien lo detenta lo
ejerza no con base en propio capricho, sino de confurmidad con
reglas establecidas" y, siguiendo a Bobbio en Teora General del
Derecho, existen por lo menos dos teoras en relacin con el estudio
de la normatividad:
"La
teora del derecho como institucin y la
teora del derecho como relacin".I42 Ambas plantean problemas
relacionados con el carcter social del derecho pero difieren en su
concepcin acerca de las relaciones enfie el estado, la sociedad y el
individuo. La legalidad presupone para el ciudadano derechos y
garantas, para el gobernante comporta su deber"
rurwEBER.
Ibidem. p.707 y ss.
t42BOBBIO,
N": Teora General del Derecho,Bogot: Temis, 1987, p.8.
150
El problema de los estados modernos
-sus
gobiernos-, sera el de
creer o pensar haber resuelto el problema de la legitimidad en la
legalidad, pues tienden a fusionar los conceptos de legitimidad y
legalidad, al considerar que lo que es legal es legtimo y viceversa.
A pesar que cada uno de estos conceptos tienen su autonoma y
reiteradamente entran en tensin. Un ejemplo ilusativo lo
constituy el autogolpe peruano en 1991, all Fujimori gan las
elecciones de manera legal, pero luego viol su propia legalidad,
consciente de su gran legitimidad, plasmada en la aceptacin
popular, y con ella promovi el Congreso Constituyente, que
culmin con una nueva legalidad, en la cual plasm su proyecto
poltico.
As pues, el binomio legitimidad-legalidad, que tiene su autonoma
conceptual, tiende a fundirse en el Estado contemporneo, sigue
siendo insuf,rciente y por ello las administraciones, en bsqueda de
gobernabilidad, invocan una serie de valores
-renovados-
con miras
a obtener legitimidad, tales como la
justicia,lapaz,la
solidaridad, el
orden...etc. Es importante no olvidar lo que dijo Lasalle sobre la
constitucin: la ley y la norma no constituyen otra cosa que el
reflejo de las relaciones de poder en la sociedad y que cuando esas
relaciones cambian. la norma tiende a cambiar.
l 5l
T"5.1.2 LA BSQUEDA DE GOBERNABILIDAD: EL
DESARROLLO POLTICO
Se entiende por gobernabilidad la posibilidad de "gobernar
sociedades cada vez ms complejas, territorialmente muy vastas,
con poblaciones socialmente articuladas, econmicamente
diferenciadas, polticamente cada vez ms exigentes,
qunque
con las
mejores y ms estables
formaciones
gubernalivas".l43A su vez,
como quiera que las crisis se plantean de forma total, es decir, del
Estado, de los partidos polticos, de la democracia, del Parlamento,
de la sociedad civil, de la poltica social y de la tica-poltica, se
engloba todos estos fenmenos con el nombre de crisis de
gobernabilidad. En tal sentido, el problema de la gobernabilidad
alude a la capacidad de direccin, autoridad, reconocimiento,
respeto y organizacin que un conjunto de actores sociales generan
en sus relaciones con el Estado v la sociedad civil.laa
Ahora bien, el asunto nodal de la crisis de gobernabilidad radicara
en las cada vez mas crecientes expectativas de los ciudadanos y de
las comunidades que demandan atencin, garantas y servicios,
frente a los limitados recursos de los que dispone el Estado para
satisfacerlos. Los
'conservadores'
y los
'progresistas'
se dividen
segn tomen una u otra opcin y de acuerdo con ella seguiran una
r43BOBBIO,
N. Las ldeologas...., cit., p.168.
ttoGANTIVA,
I. : "La refundacin ...",cit., p.7 9.
l s2
determinadavi4 al respeto Bobbio dice'. "Los posibles remedios son
dos: o disminuir los pedidos de los ciudadanos al Estado pqra
aliviarlo de las tareas demasiado pesadas que ha ido asumiendo
como consecuencia del aumento de la participacin popular en el
poder, o bien mejorar las prestaciones del Estado, que al menos en
un pas como ltalia son de muy bajo rendimiento".r45
De tal manera, los partidarios de la primera opcin tendran dos
alternativas: regresar al mercado libre, a las privatizaciones, a la
poltica de ajuste, o bien luchar contra el consumismo, invocando la
austeridad, la comprensin ciudadana o la ideologa de
"apretarse
el
cinfurn". Mientras que, los defensores de la segunda opcin
tambin tendran dos vas. aumentar las tasas fiscales o ampliar y
extender los servicios y las intervenciones pblicas.
Finalmente, tenemos que hacer nfasis en que la gobernabilidad
tiene que ver, por supuesto con los liderazgos y la poltica de los
gobernantes en un momento dado, con su proyecto, con el
entramado institucional y con las maneras de relacionarse con la(s)
oposicin(es), asimismo con sociedad civil. El limitado apoyo a las
instituciones estatales sera 1o que proyectaria y daria significado a
la discusin sobre la necesaria relegitimacin de todo rgimen
poltico, y a la inevitable reforma de la estructura estatal. Tambin
153
revela la necesidad de reformas econmicas
y sociales que
redefiniran el modelo existente, en el nuevo contexto de la
globalizacin. Desafio al que hoy se enfrenta la sociedad en su
conjunto.
I.5.I.3 CONSENSO O COERCIN: OPACAMIENTO DE LA
OPOSICIN
Vargas nos seala que los regmenes polticos estn atravesados por
una dicotoma aparente: enfre el consenso y la coercin. La califica
de aparente porque en realidad ningn rgimen poltico podra
prescindir de alguno de los dos; no puede hacerlo de la coercin, ya
que las instituciones estatales son primariamente coercitivas, el
monopolio de la coercin legtima sera lo que caracteriza las
institrciones estatales, aunque sta no sea sino potencial, es decir, el
recnrso de la fuerza slo se pondra en accin en determinados
momentos, pero, a Su vez, tampoco podria prescindir del consenso
porque la sola coercin no le permite mantener un rgimen poltico
estable, por el hecho de la mera dominacin; se necesit4 tambin,
que los miembros de la sociedad acepten ese ejercicio del poder de
manera normal y la interioricen: ello se expresa de forma prctica
cuando el ciudadano es cumplidor de la Ley, cuando paga los
impuestos, etc., con estos actos le estaran dando legitimidad al
154
Estado, contribuyendo a que ese Estado institucional no tenga que
recurrir a la faerza.ra6
En tal medida, ningn Estado, por lo general, podra prescindir de
ninguno de los dos, aun tratndose de modelos de Estados
consensuales democrticos, como los del capitalismo avanzado, ya
que cuando se cuestione el orden
jurdico-poltico
el aparato
coercitivo del Estado se pondra en accin. Hoy percibimos que las
instituciones estatales tienden cada vez mas a recurrir al uso de la
fuerza, lo cual pone en entredicho su legitimidad, siendo seal
tambin de la menna de su gobernabilidad, por ello podemos decir
que todo Estado, a lo que aspira, sera el no tener que recurrir a la
fuerza, sino que buscar4 en cambio y bsicamente, el consenso,
como fundamento del ejercicio de su poder.
En cuanto a la tipologa de los regmenes polticos que podemos
encontrar, tres se diferencian sustancialmente por el criterio que las
orienta: una a partir del criterio de legitimacin que prim4 otra con
base en cual es la rama del poder que orienta el conjunto de las
polticas y una tercer4 dependiendo de la distribucin tenitorial de
competencias y aftibuciones, remitindonos a los regmenes
denominados centralistas o federalistas como formas extrernas,
dentro de una sucesiva organizacin territorial del poder. Desde la
T46VARGAS
VELASQUM, A.: Especializacin en Instituciones
jurdico-poticas y derecho
pblico, Universidad Nacional-UlS, Bucaramanga, 1993, (conferencias).
155
perspectiva del criterio de legitimacin que predomin4 los
regmenes polticos tienden a clasificarse, dicotmicamente enfre
regmenes democrticos
(en los cuales el consenso como sustento de
la dominacin)
y regmenes autoritarios
(en los cuales este
basamento estara en la coercin) y con distintas modalidades
intermedias de regmenes, mas o menos democrticos o mas o
menos autoritarios.
1a7
En esta misma direccin seala Duverger
'.
"las democracias
liberales reposan sobre elecciones libres; son regmenes
pluralistas; tienden a restringir los derechos de los gobernantes y a
desarrollar las libertades de los ciudadanos. Al contrario, los
regmenes autoritarios son autocrticos en cuanto a la eleccin de
los gobernantes, unitarios en cuanto a la estructura gubernamental
y poco
favorables
a las libertades de los ciudadanos, salvo en lo
'qru
tt iurrc a las libertades econmicas y sociales".r48
Empero, el problema no es si predomina lo uno o lo otro, pues en la
realidad no sera que unos sean slo democrticos y otros slo
autoritarios, lo que hay realmente son mltiples combinaciones con
tendencias a predominar lo uno o lo otro. Dichos elementos o pares
constituiran la expresin concentrada de todo un debate en la teora
poltica, la cuestin en ultimas en torno a qu es la poltica?, y aqu
nos vamos a encontrar por lo menos con dos grandes escuelas
clsicas:lan una la que concibe a la poltical50 como espacio de
totlbidem.
t4*DI-MRGER,
M.: Insfihtciones polticas y Derecho Con.rtiuciona[, Barcelona; Aiel, 1980.
r4eAl
respecto encontramos un amplio antisis en BOBBIO, N." y BOVERO, M"- Origen y
Funclamentos del Poder Poltico.Mxrco: Griialbo. 1984.
t 56
negociacin, composicin o bsqueda de acuerdos, conocida de
forma general bajo la perspectiva conactualista, de gran tradicin,
que viene desde Hobbes y se remonta hasta Hegel y, otra de
procedencia german4 que la entiende como un ejercicio de
contradiccin o enfrentamiento, bajo la perspectiva de Karl Marx y
Karl Schmitt, cuya expresin maxima es el uso de la coercin" As,
en ltimas, el poder lo ejercera quien tiene la fuerza, Sh olvidar
tarnbin que tendra otra posibilidad, la de sancionar.
De esa manera, la expresin mxima de la negociacin o de la
composicin es el consenso, pero ste como totalidad no existira
nunca y cuando aparentemente se da se debera considerar
sospechoso, ya que es inherente a la naturaleza humana que se
tengan diferentes puntos de mira; ahora bien, si la mayora se pone
de acuerdo entonces se puede decir que existira consenso,
entendido como acuerdos mayoritarios, lo cual sera uno de los
fundamentos bsicos del rgimen politico, dotandolo de legitimidad
por consenso.
150
Pa.a Habermas "La
'politica'
se concibe como la forma reflexiva de la vida tica sustancial,
concretamente como el medio en el que los miembros de comunidades integradas de alguna
manera toman conciencia de su dependencia mutua y, actuando con plena deliberacin como
ciudadanos, favorecen la transformacin y el desarrollo de las relaciones de reconocimiento
recproco en una asociacin de miembros libres e iguales bajo la ley. Con este desarrollo, la
arquitectura liberal del gobierno y de la sociedad experimenta un cambio importante: junto a las
regulaciones
jerarquicas
del Estado y las regulaciones descentralizadas del mercado, es decir, al
lado del poder administrativo y del inters personal privado, la solidoridad y la orientacin
hacia el bien comn aprecen como una tercera
fiierza
de integracin social." HABERMAS, J.:
"Derechos humanos y soberana popular. Las versiones liberal y republicana", en Del
AGUILA5 R., et al.: La democracia en v,ts textos, Madnd: Alianza" 1998, p.273 .
157
T.5.2 EL ESTADO DEMOLIBERAL Y LA OPOSICIN
El estado demoliberal mantiene en su interior dos subsistemas:
normativo
y poltico"t, como los espacios en los que operan de un
lado los rganos e instituciones constitucionalmente amparadas,
para la determinacin del ordenamiento estatal
Y,
de otro, los
agentes o sujetos, que podemos calificar como operadores polticos
de una democracia
pluralist4 comnmente identificados con las
agrupaciones
partidistas, que concuren a la contienda electoral. En
ambos se articula, tericamente, la opinin ciudadana mediatizada a
travs de un crculo de representacin institucionalizado, en el que
se situa la dinmica
jurdico-poltica
del sistema democrtico,
y en
el que la oposicin constituye
juega
el mejor papel.
Pero tal modelo sera rebasado, entre otras cosas por el surgimiento
de rupturas en el interior de dicho proceso poltico, a raiz del
protagonismo de las nuevas formas de aglutinacin colectiva, de
base
'neocorporativa',
proyectadas desde un arnbito econmico-
social de origen hacia nuevas
'formas'
polticas; as mismo como
enclaves de renovadas agencias de socializacin o aculturacin.
15r
GnRcA PELAYO, M.: Las Transformaciones del
Niama,l980,p.46 y ss.
Eslado Contemporaneo, Madrid:
158
Lo anterior, conlleva efectos sobre el formato
jurdico
de la
democracia representativa: en primer lugar, anular el monopolio de
la representacin en la institucin legislativa como nica mediadora
entre el complejo estatal y las diversas agencias pluralistas,
organrzadas autnomamente dentro de la sociedad, comportaria la
necesidad de ampliar y flexibilizar los canales de comunicacin
entre los centros de poder institucional y las manifestaciones de
oposicin; y, en segrrndo lugar, la imperiosa necesidad de seguir
incorporando'inainstitucionalmente' las formas sobrevinientes de
oposicin, respetando, desde luego, el espacio natural de
confrontacin dialctica de lo poltico, esto eS, la Asamblea,
Congreso o Parlamento, como escenario de legitimacin racional y
democrtica.
Con base en las anteriores premisas, se pueden colegir algunos
condicionamientos reales pam la comprensin del papel de la
oposicin en la democracia contempornea, vermos:
a) Los escenarios de negociacin poltica desbordan la asamblea o
parlamento, al surgir nuevos y mltiples espacios de confrontacin
poltica societal, en los cuales se predefiniran decisiones polticas.
Cambiando de esta forma la lgica clsica de radicarse relacin
entre poder y contrapoderes slo en la sede parlamentaria,
conllevando como consecuencia el asrandamiento del area
transaccional.
159
b) La existenci4 a su vez, de nuevos instrumentos de canalizacin
de proposiciones polticas, utilizados de manera cada vez mas
recurrente
por los distintos operadores polticos, produciran con
ello un aumento objetivo en la cantidad y cornbinacin de
alternativas a examinar dento del proceso decisional democrtico
institucionalizado.
c) El tener presente cada realidad societal, con sus especificidades
histricas econmicas y socio-culturales particulares, como ohas
variables a examinar, al momento de proponer una teorizacin
tendente a dar cuenta del estatus de la oposicin en determinado
espacio estatal.
d) Como rasgo o tendencia general propia de las sociedades post-
industriales, se viene presentando un debilitamiento sustancial del
debate ideolgico, tras la conversin de las demandas
polticas en
demandas sociales, lo cual empobrecera el debate terico en torno
al sistema.
e) El protagonismo de la oposicin extrasistmica, es decir, aquella
incapacitada para operar demandas de corte poltico viables dentro
de la lgica procesual del sistemd y, a su vez, marginada de los
circuitos
"privilegiados" de comunicacin intainstitucional. Ciertos
colectivos con esctsa representacin institucional
-minoras-t5t,
son
ttt
A la minora la podemos concebir desde dos pticas: la numrica y desde la visin que
subraya su dimensin estructural y funcional, esta pone de relieve el pluralismo social y su
singularidad en el marco institucional, cumpliendo varias funciones, pues no se limita solo a
manifestar su disenso, sino, por corresponderlg se convierte en un cauce por medio del cual se
materializa la integracin poltica. Su labor se ve mediatizada por el tratamiento institucional e
infraconstitucional de las posibilidades de participacin-intervencin para responder a la
160
compelidos a situarse en posiciones de marginalidad, las cuales
tenderan a estatizarse, en detrimento de la capacidad de accin y
eficacia poltica de aquellas. Sus causrs obedecen no slo a la
precitada variable cuntica de representacin en la Asarnblea o
Parlamento, sino tambin, enfe otras rvones, al tipo de rgimen
electoral, a las formulas decisionales, al reparto burocratico...,
situandolas en un mbito claro de
'correlacin
de fuerzas'
desfavorables, pero compatible con la democracia formal existente,
y obligandolas, en muchos casos, a negociar su posicin
enajenacin poltica- para lograr un
'consenso'
a cambio de obtener
' al go' .
De otra parte, debemos resaltar el papel de las instituciones
pblicas, en primer lugar, una que da cuenta de esa atribucin
connatural al Estado de derecho: la
jurisdiccional,
como el espacio
objetivado en el cual se defienden los derechos subjetivos y, a su
vez, se resuelven los conflictos de intereses, en segundo lugar, la
institucin gmante de un espacio de representacin poltica,
mediatizador de la pluralidad de las tendencias polticas
dialctica consenso-disenso que posibilite dicha integracin. El problema en su ejercicio radica
en que por lo general la normativa que lo regula no posibilita la materializacin de los valores
democrticos, los cuales se ven diluidos bajo la gida del principio mayoritario y de los
procedimientos que lo secundan. De otro lado, encontramos que el manejo de la informacin y
su disponibilidad inmediata por parte de la minora parlamentaria se encuentra desfavorecida
por las prcticas monopolsticas. De ah, decisiones que determinan la posibilidad de
importantes debates, quedan confiadas a la mayora, la cual tiene a su criterio dosificar
convenientemente los grados de publicidad y transparencia en menoscabo de las posiciones de
la minora. Por ello, los medios ordinarios de control poltico se ven relegados por el auge de
los controles
jurdicos,
conrtindose en la herramienta mas eficaz para realizar su funcin.
161
reproducidas a
'escala'
y organizadas en un colectivo deliberante,
entendido como poder legislativo, tese de Asamble4 Padamento,
Cortes, Duma o COngreso, en el cual, as mismo, comporta todo un
andamiaje de garantas institucionales
que tienden a vincular la
representacin
poltica con el principio de legitimacin de todo
poder democrtico cifrado, a su vez, con el principio de
responsabilidad
poltica en el ejercicio de las funciones pblicas.
Ahora bien, vista la estructura estatal demo-liberal de manera
positiva o ponderativ4 sta permitira explicar con relativa facilidad
la oposicin poltic4 pues las diversas manifestaciones de
disentimiento en contra del sistema poltico, formalmente son
resueltas al considerarse que bastara con la existencia de garantas
para la libertad de expresin y de conformacin de asociaciones
polticas, como canalizadoras de actuacin dentro del sistematt'. Lo
cual, ciertamente, operativiza algunas tendencias disidentes de
manera matizad4 pero, al fmal, lo que busca con ello el sistema
poltico sera su revalidacin o legitmacin, no interesando, en
ltima instanci4 la configuracin del modelo organizativo de la
forma de gobierno, es decir, presidencial, semi-presidencial,
directorial o parlamentario; todos, bajo esta perspectiva, podran ser
153
La coherencia de un ordenamiento podra identicarse con la inexistencia de conflictos
normativos, pero esto es imposiblg pues "son inetableq en cuanto inherentes al propio
dinamismo del orden
jurdico y a la diversidad de poderes normativos que coexisten en los
ordenamientos complejos". BALAGUER CALLEJON, F .'. Fuentes del Derecho, vol.I, Madrid:
Tecnos, 1991, p.141
r62
analizados a partir de sus caracteres defmitorios y distintivos,
tomando como eje principal la manera en que cada uno organiza y
viabiliza la proyeccin poltica de las consecuentes formas de
oposicin poltica institucio nalrr;ada.
Pero lo anterior no es razn suficiente para dar cuenta de la
dinmica y tipologa reales de la(s) oposicin(es) que se presentan
en cualquiera de los regmenes de gobiemo existentes y, menos en
particular, deno del presidencialista, en el que, como veremos mas
adelante, su entramado institucional no es muy a menudo proclive o
lo suficientemente claro para definir, al menos, formalmente la
prctica de la disidencia bajo parmetros institucionales, huelga
decir- en relacin con las variantes extra-institucionales.
El desarrollo del Estado demoJiberal, desde su origen, ha sido, en
buena parte, cimentado en la institucionalizacin de garantas,
correspondientes a valores, plasmados como categoras
jurdico-
polticas configuradas en un modelo de ordenamiento, concebido
como pacto constituyente, mediatizado democrticamente por la
representacin polticalto. En particular, nos interesan las garantas
154
El concepto de representacin poltica ha experimentando una evolucin desde la poca
medieval, momento en el que se origina, en la que el representante operaba en nombre de las
personas, corporaciones o municipios que lo designaban y su actuacin estaba siempre
restringida a los lmites que el mandato de sus representantes le imponan
-mandato
imperativo-
(prmo a la realizaciq por tanto, de la democracia directa). La siguiente fase en la
construccin de la teora de la representacin tiene lugar en el perodo de la Revolucin
francesa con la formulacin del principio o categora de la soberana nacional, a fin a los
intereses de los sectores burgueses- y ante la imposibilidad
-supuesta-
de llevar a la prctica de
t63
polticas, las cuales operaran sobre la base de unos mecanismos de
poder inter-relacionales
que articulan tanto los rganos
instituciones- como los demas agentes del sistema poltico, gozando
todos de un estatus de
jwidicidad.
As, pues, la estructura estatal
contendra toda una amalgama de frmulas
jurdicas para los
conflictos inherentes a cualquier
proceso socio-poltico"
1.5.3 DEMOCRACTA MAYORITARIA Y OPOSICION
Percibida la democracia como el sistema poltico que facilitara la
mayor expresin de los conflictos existentes, con la funcin, a su
vez, de permitir y guantizar un espacio de resolucin y
autocorrecin, tales propsitos slo seran posibles en la medida que
existan actores capaces de ir en su bsqueda, incluid4 desde luego,
una oposicin organizada y actuante. De tal forma que la calidad de
la democracia no dependeria "slo de la virtud de su gobierno con
Ia oposicin, sino, de modo muy especial, de la capacidad de esla
ltima.
(Jna
oposicin bien pertrechada meiora la calidad de la
democracia, incluso cuando no consigue llegar al gobierno pero
persiste en optar a l a travs de su actividad de control y de
la democracia diecta o popular. Se opt4 entonces, por la democracia representava basada en
la prohibicin tajante del mandato imperativo, principio que se mantiene en la generalidad de
los textos constitucionales actuales, pese al repunte o reindicacin de la soberana popular,
como camino hacia la superacin de la democracia
'electoral'
y promover, a su vez, la activa
participacin poltica mediante diversos mecanismos como la iniciativa popular legislativa, el
referendo, el plebiscito, el cabildo abierto, la revocatoria del mandato y el voto programtico.
t64
direccin, de propuesta y de crtica.
Es
sta, en definiliva, la
respuesta a Ia pregunla
'qu
oposicin'2
"r55
.
Si bien es cierto que la democracia se fundamenta en el principio de
la mayor4 este habra de tener en cuenta que el respeto de la(s)
minora(s) por parte de la mayora deviene de un criterio decisional
y no de un criterio electoral, ya que elegir sera una cosa y decidir
otra, pues el mbito de la decisin es profusamente ms amplio que
el de eleccin. En tal sentido el pueblo cuando decide en trminos
de mayora absoluta, constituye, ms de lo habitual, un colectivo
que representara al mismo y que reflej4 generalmente, a la mayora
que lo elige, resultando, al final, como vlido que el pueblo
cuantificado segn el principio mayoritario absoluto se subdivide en
una parte mayoritaria que toma todo
-mayora-
y una que pierde
todo
-minora-,
que facilita a aquella, si quiere, reducir a la minora
al exemo, lo cual no habra de ser permitidol56.
Sartori para salvar el problema que implica el principio mayoritario
absoluto, al activar un mecanismo que entrampa la democraca
dado que inmovilizaria una parte cuando llega al 5l por ciento,
considera que no se puede entender la democracia como
"simplemente
majority rule y que la teora de Ia democracia debe
forzosamente
encajar
--aunque
disguste a los impacientes- en el
ttt
PASqUD.IO, La oposicin., cit., p.l7g.
ItUSARTORI,
G.:
Qu
es la democrqcia?, Santafe de Bogot: Altamir, 7994, p.16.
165
principio mayoritario moderad: la mayora tiene el derecho de
hacer prevalecer los lmites, es decir, respetando los derechos y la
Iibertad de las minoras".157
Por su parte, Pasquino define a la democracia mayoritaria como:
"un rgimen en el que se
forma
un gobierno con
frecuencia,
aunque no siempre, de un nico partido, que puede reivindicar un
mandato que le ha dado el electorado. Ese gobierno explicita su
voluntad de durar toda la legislatura, sin cambiar su composicin
y
sin tratar de cooptar a la oposicin. Por su parte, ltna vez
constatada la prdida de las elecciones, la oposicin, qfte puede
estar
formada
por uno o mas partidos, se prepara tambin para uno
batalla que durar una legislalura. No se propone entrar a
formar
parte de la mayora, sino sustituirla a travs de un nuevo episodio
electoral, que, obviamente intentar que se produzca en el menar
tiempo posible, en especial cuando el gobierno se enfrenta o
problemas polticos o sociales. Por su parte, el gobierno explotar
al maximo su prenogativa de decidir Ia
fecho
de las elecciones
para
hacerlas coincidir con su grado ms alto, o menos baio, de
-popularida".r58
Por lo anterior el citado autor se muestra partidario de una
democracia de ese tipolse,
yd que ella permitira una real posibilidad
de la alternancia, al gararftzar de plano una legtima expectativa
tanto a las agencias polticas como al electorado respecto del viable
cambio de gobierno por parte de partidos y de coaliciones
antagnicas. As, al crearse y mantenerse un espacio real y posible
ttt
SARTORI, op.cit., p.16.
15*
PASQUS{O, La oposicin., cit., pp.121-122.
"e
PASqU${o, ibid.
166
de acceso al gobierno a favor de dos colectividades
-partidos
o
coaliciones-, que integraran un esquema de gobierno-oposicin, y
una vez producida la alternancia, la oposicin convertida ahora en
gobierno, fratara de plasmar el mandato popular, conservando las
relaciones de conflicto y competicin, y de ninguna manera de
colaboracin o cooptacin con el
'gobierno'
derrotado y convertido
ahora en oposicin, mantenindose as la dinmica de la democracia
mavoritaria.
Lo anterior no quiere decir que el gobiemo y oposicin
convergeran en determinadas decisiones, su contraposicin lo sera
en asuntos de gran envergadura. Uno y otro podran "ceder" ante
posiciones de su contraparte en asuntos que no desnaturalizaran sus
postulados progrrmticos e ideolgicos, mediante consociaciones
tiles para la dinmica administrativa, superndose, en
consecuencia, el trauma respecto de asuntos o materias "poco"
importantes, que en ofros esquemrs produciran desaforados debates
intiles o inacabados, dado el empecinamiento de los
El voto o la mocin de censura de naturaleza constructiva
constituira dentro de la democracia mayoritaria, un mecanismo
grupos por defender "su posicin".til no slo para producir
cambios de coyuntura no ffaumticos, sino tarnbin para preparar la
t67
novacin estructuraltuo" La inteligencia de la oposicin radicara en
el momento en que ha de promoverlos, pues debera estudiar las
circunstanciasl6t
y el clima a favor o en contra del gobierno, opinin
pblic4 legislativo, relaciones con el electorado. En las democracias
proporcionales la cuestin se complicar4
puesto que toda la
estructura se halla permeada por las distintas fuerzas polticas, las
cuales seran reacias, aun en los carnbios de periodo gUbernamental,
de enffegar sus fortines burocrticos.
Pasquino considera a la unidad como una de las reglas para
mantener una democracia mayoritaria, al constituirse en fuente para
la victoria, pues cuando el sistema electoral es de tipo mayoritario,
la oposicin no tendra opcin de vencer si no puede presentarse de
forma coherente, compacta
y creble como futuro gobierno. Por ello
sera frmdamental que existiera un sistema electoral que garantice
dicha dinmica, es decir, que contuviera nonnas a todo nivel,
garantizadoras de la posibilidad de la alternancia en franca lid.
luo
Vid. MONTERO GIBERT, J,R.. "La mocin de censura y la simbolizacin del control
parlamentario: los preliminares del caso espaol", en EI control parlamentario del gobierno en
Ias democracias pluralisfas. III Jornadas Internacionales de Ciencia Politica y Derecho
Constitucional, Manuel Ramrez (edit), Labor, 1977,pp.246y ss.
16r
Es entonces cuando las tcticas y las estrategias dirigidas a la obtencin del poder se
encaminan hacia otros mecanismos abiertos que pueden venir, todava dentro de una tctica en
la que intervienen exclusivamente actores polticos como los partidos, de la utilizacin de los
mecattis*os de la responsabilidad parlamentaria del gobierno por el partido de la oposicin
consciente de zu inutilidad para derrocar al gobierno con el fin de minar la credibilidad de ste
ante la opinin pblica, o del movimiento de las correlaciones de fuerzas dentro deVos partido/s
que se encuentran en el gobierno.
168
En cuanto a la labor o funcin de la oposicin, el mismo autor es
muy claro y enftico al afirmar como uno de sus cometidos vitales
el de:
"vigilar las reglas electorales, institucionales
!,
en sentido amplio,
polticas parq impedir que las trastoquen los vencedores de las
elecciones, el gobierno" EI mandato que el electorado confiere a los
vencedores concierne a las polticas pblicas; sin
'consociaciones'
concretas, es decir, sin acuerdos con las oposiciones, no puede
hqcerse extensivo a las reglas. En particular, es un imperativo del
sistema poltico y del rgimen democrtico que las reglas no se
aheren ni se manipulen pqra reducir
^las
posibilidades de que la
oposicin se transforme en gobierno"'"'.
A su vez, se muesffa partidario que dicho sistema electoral pudiera
ser de una o dos vueltas, al considerarlos aceptables
-en
principio-
ya que permitira la competicin y la alternatividad.
Pero, finalmente, se inclina por el de segunda vuelt4 ya que
favorecera e incentivara de mejor grado el logro de coaliciones
polticas y gubernamentales, vivificando, con ello, la
gobernabilidad, entendida esta como eficacia decisional y
estabilidad poltica. En tal orden, todo proceso poltico, en el mbito
mayoritario, encauzara un enfrentamiento entre dos coaliciones: un
gobierno y una oposicin.
La democracia proporcional es criticada por producir el
otorgamiento de cuotas de poder, coffespondiendo tal prctica con
ruz
PAsqLlNo, ibidem., p.13l.
r69
una oposicin de proceder ambiguo, mientras que en la democracia
mayoritaria conllevara el monopolio del reparto del poder, as pues,
el gobierno tiene la potestad de configurar la administracin con
determinados cuadros. El asunto nodal radicana cuando se apropia
de cargos que sobrepasen las reglas de
juego
mayoritario y alteren
las posibilidades de alternanci4 por ello la "democracia mayoritaria
no equivale a dictadura de la mayora"r63.
Las instituciones como formas ideadas por los humanos para
resolver problemas de diversa ndole, crean estructuras e incentivos
para que los actores sociales desarrollen determinadas prcticas,
para satisfacer de cierta manera sus necesidades. En el caso de las
instituciones polticas, stas daran respuesta a los asuntos del poder,
basados en axiomas, los cuales se mediatizan a travs de aquellas.
La democracia, como principio, puede ser desarrollada sin importar
la forma del sistema de gobierno imperante, ya sea. parlamentario,
presidencialist4 semi-presidencialista o de otro tipo. Su eleccin
dependera de muchos factores que, de manera prevalente, podemos
sintetizar como de naturaleza histrica, dentro del discurrir de
occidente en la bsqueda de la realizacn democrtica.
Amrica Latin4 involucrada en ese contexto histrico, pas de
regmenes colonialistas a Repblicas con formas de gobierno
ru'
PASqLlNo, ibidem., p. l4t.
t70
presidencialistas, siguiendo el paradigma francs, pero ajustandose a
sus realidades y proyectos regionales. La cuestin radicara en si
stas instituciones polticas han sido las mas idneas para procurar
la democracia y permitir la(s) oposicin(es). Para emprender una
evaluacin de dicha institucin de gobierno existente en casi toda
Amric4 exceptuando Canad4 veamos su conceptualizacin y el
tratamiento de la oposicin en los sistemas polticos.
1.5.4 EL SISTEMA PARLAMENTARIO
1.5.4"I LA OPOSICION DESARROLLADA
En el sistema parlamentario, y tomando a Inglatena como
paradigma, la oposicin existe como vn gobierno en la sombra, que
se haya preparado para remplazar al gobierno en cualquier
momento. Dos actores polticos (ambos legtimos), Gobierno y
Oposicin compiten en el parlamento y dos partidos polticos
buscan el apoyo popular. As, la oposicin debe controlar las
polticas pblicas del Gobierno, a travs de crticas y del
planteamiento de alternativas, configurando una estructura bipolar,
pese a que los partidos no tienden a deliberar en el parlamento unos
t71
con otros, sino que Sus decisiones Son tomadas en su interior en
sesin cerradal6a.
Por su parte en el sistema presidencialista el gobierno puede ser de
procedencia diferente al partido mayoritario en el legislativo. As, la
lgica de la oposicin se determinara segn las cuestiones polticas
tratadas, dependiendo de muchas variables: intereses, regiones,
opinin pblica, etc. Su xito dependera de su destreza para formar
el gobierno. Por ello la oposicin ms desarrollada en los regmenes
liberales democrticos es la parlamentaria, as, pues, en este sistema
de gobierno su funcin y papel seran reconocidos y garantizados
por el ordenamiento constitucional y legal, el cual determina la
form4 el procedimiento y el tiempo en que se puede ejercitar el
derecho a la oposicin" Empero, la oposicin parlamentaria no agota
las formas posibles de ejercerse, as, por ejemplo, aparte de los
partidos polticos existiran oos movimientos de oposicin a la
institucionalidad polticq econmica y cultural, que utilizaran otras
vas, no necesariamente legales, para manifestar su disenso
mediante actuaciones, mtodos y medios violentos.
ruo
Vid. SCHMITT, C.: La crisis del parlamentarismq Madrid: Tecnos, 1990, pp.57 y ss.
172
1"5"4.2 EL CONTROL PARLAMENTARIO
El sistema parlamentario tiene como eje en su funcionamiento no la
contraposicin entre Gobiemo y Parlamento sino enfre mayora
gubernamental y minoria o minoras en la oposicin, pues el
Gobierno dispone normalmente de la mayora parlamentaria. As
pues, la minora o minoras constituira el actor natural de la funcin
de control, al interesarle exponer las debilidades de la poltica
gubernamental y ofrecer alternativas. Por tanto la funcin de
control, continua y efectiva, no depende de la accin y opinin de la
mayora sino del protagonismo de las minoras, dado que la mayora
no se va a controlara as misma. Por ello, son las minoras en la
oposicin las que ejerceran el control parlamentario de la accin del
gobierno a travs de la vigilancia, exposicin, discusin y
evaluacin de la misma en sede parlamentari4 con proyeccin hacia
la opinin pblica.
El control parlamentariol65 se concreta en una valoracin crtica de
la actuacin del gobierno, siendo, por ende, un confrol poltico, que
165
Constituye una funcin clsica de las cmaras desde los orgenes del Estado liberal.
procedente del principio democrtico, el cual implica que el gobierno debe rendir cuentas de sus
actuaciones por medio de la institucin parlamentaria, tanto de su gestin poltica normal como
de actividades particulares. En la actualidad puede afirmarse que el control parlamentario es,el
ncleo sobre el cual giran la concepcin y la realidad del sistema parlamentario. GARCIA
MORILLO, J.: EI control parlamentario del gobierno en el ordenamiento espaol, Madrid:
Congreso de los Diputados, 1985, p.21. Sobre esta funcin parlamentaria es numerosa la
apoacin doctrinal espaola, entr otras se destacan las de .qnqCN REYES, M.:
Constitucin y control del poder, Buenos Aires: Ciudad de Argentina, 1995; "Aproximacin a
un concepto de control parlamentario", Revista de la Facultod de Derecho de lo Universidod
t73
slno,
no ira dirigido solamente a comprobar el compromiso programtico
tarnbin. como una funcin de colaboracin entre el
parlamento y el gobierno, dentro de la lgica de un sistema demo-
liberal, en el que se incluyen:
1". La funcin de informacin y de inspeccin, encaminada a
asegurar una informacin exhaustiva al Parlamento para el ejercicio
de cualquier rol, mientras que la funcin de inspeccin se dirigiria a
facilitar valoraciones y
juicios
sobre el Gobierno, para lo cual se
dispone de instnrmentos informativos, en particular las audiencias,
as como, de instrumentos de inspeccin, que contienen un carcter
coercitivo, entre otros: la comparecencia del gobierno o de los
minisfios, las preguntas, las interpelaciones, las comisiones de
encuesta y la intervencin del comisario parlamentario.
2o. La inspeccin a travs de tribunales de cuentas como rganos
auxiliares del Parlamento mediante la remisin del informe anual
sobre la cuenta del estado y sobre la gestin de los entes
financiados por fondos pblicos.
Complutense, No.10, 1986, pp.3l-70; "Algunos aspectos del control parlamentario", en
AA.VV:E/ parlamento y sus lransformaciones actuales, Madrid: Tecnos, 1990, pp.247-252;
MONTERO GIBERT, J.R., y GARCIA MORILLO, l.'. El control parlamentario, Madrid:
Tecnos, 1984; SANTAOLALLA LOPEZ,F.: EI parlamento y sus instrumentos de informacin
(Preguntas, inlerpretaciones y comisiones de investigacin), Madnd: Edersa" 1982; RUBIO
LLORENTE, F.: "El control parlamentario", en Revisla Parlamentariq de Habla Hispana,
N".1, 1985, pp.83-103; LOPEZ GUERRAs L.'. "La funcin de control de los parlamentos:
problemas actuales", en AA.W: El parlamento y sus transformaciones actuales, Madrid:
Tecnos, 1990, pp.233-246;LAYIJ LA RUBIRA J.Y.: "Congreso de los diputados y dems
poderes pbcos. Informacirq control y responsabilidad", en Estudios sobre Ia Constilucin.
Homenaje al profesor Muardo Garca de Enterra, Madrid: Civitas, 1991.
174
3o. Formas de Control que suponen una cogestin frurcional.
Facultad reconocida a ciertas comisiones parlamentarias las cuales
pueden expresar dictmenes sobre los actos de competencia del
Gobierno, aunque aquellos sean preceptivos y no vinculantes.
4o. Las funciones de orientacin y las de control poltico. El control
poltico se entiende "como la posibilidad de limitar Ia accin
gubernamental que vo unida a un poder de critica sobre ella,
corresponde bsicamente a las minoras de opinin y comporta la
exigencia de la responsabilidad poltica del Gobierno. Lo que no
significa, sin embargo, ltne corcelativa posibilidad de remocin del
mi smo".l 66
5o. La funcin de garanta constitucional del Parlamento. Se
requiere distinguir la fimcin de garanta constitucional del
Parlamento encaminada a salvagumdar la normalidad constitucional
en el funcionamiento de los rganos y de la estructura estatal, de la
actividad de control poltico-institucional.
De tal form4 podemos observar cmo at final del milenio los
controles en los sistemas parlamentarios no presentan variaciones
desde el punto de vista conceptual, dado que petmaneceran
166DE
VERGOTTINI, G: "La funcin de control en los parlamentos de fin de siglo", en Rev"
Esudios Polticos, Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, pp.48-49.
t75
inalterados los tipos o formas de gobierno y de estado,
mantenindose las clasicas relaciones entre el ejecutivo y el
legislativo, r cuanto a su formato funcional. El Gobierno se
"somete" a la superioridad parlamentaria, ubicando en l los poderes
de conol, lo cual no es bice para que se presenten nuevas formas
y equilibrios en las relaciones de poder entre los diferentes rganos
estatales, autnomicos y organismos interestatales, ya que existira
en algunos ordenamientos la desconftarza hacia la "democracia de
partidos" o "estado de partidos"l6T
-partidizado-,
reflejado en el
poder de los padamentos, los
QUo,
a su vez, se consideran
deslegitimados, pues habran sido penetrados por otros centros de
poder de radio mayor, tales como:
" las agencies estadounidenses, rganos dotados de poderes cuasi-
legislativos o cuasi-judiciales, las autorits indpendetes del
ordenamiento
francs,
los quangos (quasi autonomous non
governqmental organizations) britnicos, los minister
freien
raums
(o espacios libres de control gubernalivo dentro del mismo poder
ejecutivo) elaborados por la doctrina alemana, el modelo espaol,
todava incierto y en vas de realizacin del Estado neutral y, por
ltimo, Ias autoridades administrativas independientes del
orde nam ie nto ital iana.
"
t 68
Tales autoridades cumpliran funciones de control y regulacin de
las decisiones pblicas o de sectores de igual naturalez4 en relacin
t67
Kelsen, por ejemplo, har del Estado de partidos uno de los ejes centrales sobre el que
reposa la democracia contempornea
-frente
a la obra de Triepel de 1926 Staatssrecht und
Politik, quien los percibq de acuerdo con la visin democrtica decimonnica como una
enfermedad de la democracia-: "La democracia, necesaria e inevitablemente requiere de un
Estado de partidos". KELSEN, H:. Esencia y valor de Ia democracio, Madrid: Guadarrama,
1977.
po.35-37
tttoe
VgRGorrINI, ibid., p.27 .
t76
con: actividades econmicas y financieras; relaciones entre
administraciones y ciudadanos; libertad de informacin y el
ejercicio de actividades cientficas" Dicha intromisin y regulacin
permanentes por actores extra-estatales configuran un rgimen
t 6s
supracrtico,'"'pues el ejercicio de las soberanas nacionales se ve
superado a las directrices de aquellas.
Pero tambin existen ofras instituciones independientes que
buscaran diversos fines "altruistas" tales como: libertad de
comercio, prens4 informacin, transparencia de los procesos
gubernamentales, control y garanta de operaciones bancarias,
transparencia administrativa. Son entonces las llamadas autoridades
administrativas independientes, las cuales :
"marcan Ia tendencia o la prosecucin de aquella lnea de
modificacin de las concepciones del control parlamentario que
comenz hace tiempo con la institucin del ombudsman
ffiduciario
o comisario parlamentario). Solucin hbrida en la que se suman Ia
funcin
inspectora y la de garanta en el campo especffico de la
tutela de las situaciones
jurdicas
subjetivas de los ciudadanos, ct
partir del presupuesto esencial de Ia imparcialidad del rgano que,
parq ser efectiva, debe gozor de independencia
funcional
del
gobierno y tambin del parlamento".l70
tutDiAz
ARENAS, P. A.: Estodo y tercer mundo. El constitucionalismq Santafe de Bogot:
Tgri r,ree7,p.5.
""DE VERGOTTINI, op.cit., p.29.
177
1"s.4.3 LA BUSQUEDA DEL EQUILIBRIO
En los sistemas parlamentarios se destacara como caracterstica
central, dentro del esquema de colaboracin ene poderes, el que
los poderes reales que tienden a equilibrarse y ayudarse,
constituiran en todo caso la Mayoria y la Oposicin. As pues, el
modelo se articula teniendo como principios estructurales: la
diferenciacin de los rganos estatales principales, la colaboracin y
el equilibrio entre los poderes sociales y polticos en va de
institucionalizacin, la regla de la mayora y el dialogo como
criterios para la adopcin de acuerdos. A su vez, cierta flexibilidad
normativa para que el sistema poltico, al aplicar la regla de la
mayor4 mantenga la unidad de poder, cumpla la funcin dual de
legislar y gobernar, dentro del esquema de poderes separados-
En frente de la
'unidad'
de gobiemo en el modelo parlamentario
surge una minora
-no
importando su configuracin partidaria-, la
cual cumplira una funcin destacada y de primer orden dentro del
sistema poltico: actuar como Oposicin del Gobierno. En ese
orden, sta se concretara en segUnda opcin, al contener la fuerza
cuantitativa en escarios siguientes a la mayoritaria, con potencial
alternativa de gobierno, independientemente de sus mediatas o
inmediatas posibilidades de alcanzarlo.
178
Resulta claro que toda oposicin desarrolla ciertas actividades que
coadyuvaran al funcionamiento del rgimen democratico, siendo,
quizs, la principal el constituir uno de los polos dentro del
concierto de dialogo poltico establecido por el sistema. Asi,
"si
del
dilogo teorizado entre Parlamento y Gobierno derivaba el
equilibrio de poderes clsico, del dilogo entre Mayora y
Oposicin deriva el equilibrio de poderes reales del Parlamento
Mayoritario, bqjo la mirada
q
veces atenta de los electores, que
peridicamente son llamadas a decidir sobre cul sea la mayora
achtal"lTl.
Fue a partir de 1937 cuando en Gran Bretaa se reconoci
jurdicamente
la funcin de la oposicin. De tal forma fueron
destinados por la Minister of the Crown Act reaxsos para el lder
con cargo al Presupuesto y, a su vez, reconocido como His
Majesty's Loyal Opposition, dejando por ende de ser un hecho
simplemente fctico, pues se compona normativamente el esquema
mayora-minora como formula dialgica bsica del
Parlamentarismo mayoritario, ya que el partido, o colectivo de
partidos, con la minora mayor de escaos en la Cmara de los
Comunes comerz a ver reconocida su funcin poltica dentro del
nuevo esquema de poderes.
r71MOLAS,
I.: "La oposicin en el parlamentarismo mayoritario", en Rev. Centro de Estudios
Conslilucionales, No.2, ene-abr/89, Madrid, p. 57-58.
179
De tal manera la frmula del government by discussion hizo que la
regla de la mayora fuera permeada por el dialogo, y debido a ello se
reconocera, tambin, la participacin en el ejercicio del Gobierno y
en la funcin legislativa tanto a la mayora como a la oposicin,
desde sus respectivas posiciones. As, pues se reconocera la
colaboracin y la participacin de la oposicin en el gobierno por
medio der72" el ejercicio de la crtica legtima; la pretensin de
cambio de las polticas gubernamentales; la vigilancia y control del
gobierno y de la administracin; y, la pedagoga poltica dirigida al
pueblo, como muestra del pluralismo denfro del rgimen
constitucional.
Siguiendo a de Vega,"elfenmeno de la oposicin como algo real y
efectivo que da sentido y vida al proceso polico"r73 una vez
institucionalizada democrticamente concretara su razn de ser,
como pieza esencial dentro de un real proceso poltico pluralista.
Por su parte Molas nos seala las especficas funciones que ha de
realizar la oposicin, vemoslas
174
:
1) Constituirse en alternativa de gobierno, con un programa, un
equipo humano y un lder. Es su primer objetivo, pues la grandeza y
fortaleza dentro de un sistema democrtico radicara en aceptar
rtt
MoLAs., ibid., p.58
t'-ol-vc{-'f.''
-;ptu
una teora poltica de la oposicin", en Esndios Poltico-
Constitucionales, (1970), Mco : UNAM, 1980. Citado por MOLAS, op.cit., p.58.
ttoMoLAS.,
ibid., pp. 59-64.
180
como conveniente para
el mismo la existencia de una altemativa de
gobierno preparada y lista para
asumirlo en cualquier momento. As,
Gobierno y oposicin poseeran
al unsono derechos y deberes en
relacin con el funcionamiento y ra estructuracin
del sistema
poltico.
2) convencer al electorado de la bondad de su programa,
frente y a
cambio del existente. Por ello deber tener como gua
el afiaer al
electorado, hacindoles
ver cmo su propuesta
humana y
programtica
de gobiemo
sera mejor que la existente.
3) criticar al Gobierno para, de un lado, corregirlo y, de ofio, poner
de manifiesto ante el electorado su opcin de gobierno.
En ese
orden, su funcin no sera solo la de preparar
una alternativa de
gobierno
sino, tambin, la de cuestionar la acfuacin del Gobierno
mediante una crtica constructiva para que ste corrija o tome las
medidas pertinentes para enmendar sus errores, lo cual se traducira
en una colaboracin al Gobierno, que sera fuente de legitimacin
para la Oposicin.r75
4) Articular en su programa
valores o demandas de ciertos sectores
ideolgicos, sociales o culturales rechazados por la Mayora. A
pesar que en la estructuracin de su propuesta poltica jerarquice
los
175
Molas al respecto asevera cmo la crtica concreta y constructiva constituye una variante de
la crtica general de la oposicir en la cual "la frontera entre crtica-alternativa-obstruccin y la
critica-influencia es dbil y con frecuencia Mayora y Oposicin estn en desacuerdo sobre
dnde debe fijarse la lnea que separa una de otra. Sugerencias y acuerdos parciales constituyen
un aspecto que dependen tsicamente de la permeabilidad de la mayora y de las aportaciones
de la Oposiciq con opiniones tambin diversas sobre la flebilida y el carcter constructivo
por p-arte de unos y otros. Ciertamente rectificar supone costos para la Mayora, pero tambin
beneficios. Depende de su juicio
acerca de ellos y del talante mismo de las ds instiiuciones que
el margen de colaboracin sea ms amplio o ms reducido". MOLAS., ibid., p.61.
181
asuntos a r:ata, segn criterios variados, la Oposicin deber fijarse
tambin en aquellos sectores minusvalorados
por el Gobierno, con
lo cual su programa quedara debidamente integrado.
De tal manera el dialogo no sera "entre diputados, ni entre
Parlamenlo
y Gobierno, ni tan solo entre grupos parlamentarios :
el principal ditogo es entre la Mayora y la Oposicin. Del
equilibrio
y colaboracin entre ambos y de la aceptacin de las
consecuencias de Su carcter estructurador depende la
consolidacin de un sistema poltico... el Parlamentarismo
Mayoritario tiende, lentamente, a estructurar la oposicin como
institucin
fundamental
y o poner de manifiesto que en un sistema
poltico urrrc, dos
funcorut
t la de gobernar y la de oponerse"rT6 .
Ahora bien, una reflexin sobre la relacin mayora-minora en el
sistema parlamentario, debera rebasar el estudio de los mecanismos
de articulacin y su entramado
jurdico, pues las relaciones entre las
fuerzas polticas parlamentarias requieren una redefinicin
constifucional del esquema existente, para logfar una nueva
dinmica que posibilite el pretendido equilibrio entre la expresin
de los intereses mayoritarios y la integracin de las preferencias de
las minoras. La visin clsica o romantica de un Parlamento
perfecto, en el que se debata el uso pblico de la raz6n poltic4 ha
sido desmentida por la historia, dada la necesidad de hacer nuevos
mecanismos que medien las relaciones de fuerzas, muchas veces o
176MoLAS.,
op.cit., p.63.
182
en su mayora inclinadas desde la misma configuracin
jurdico-
poltica constitucionalltT.
Existe una generalizada y difusa convrccrn del deterioro del
Parlamento como institucin representativ4 pues su incapacidad de
comunicacin con el colectivo representado sera manifiesto, como
reflejo del mal fincionamiento de los partidos polticosrt*. As, la
funcin natural de control al Gobierno por parte del Parlamento, se
ha trasladado a instancias ajenas a las propias Cmaras y es
dominada por los mass-media. Dndose, entonces, un control
virhral, que sera delineado por la incisividad de los medios de
comunicacin, como reales receptores de la informacin los que
programaran su difusin con base en criterios ambivalentes,
polticos, empresariales, particulares, as las Cmaras se convertiran
en meras cajas de resonancia de los foros realizados en escenaros
extra-p arlamentarios.
ttt
A pesar de la
justificacin
del parlamentarismo liberal encarnado en el modelo britnico en
el que el parlamento lograba que la creciente administracin se ajustase a los patrones de
actuacin delimitados por 1 de forma democrtica, ya Weber intuy cmo los partidos polticos
estaban llamados a transformar el parlamentarismo continental en un
'Estado
Popular'
-
legtimo- como
'Estado
de masas', en el que auguraba cierto cesarismo que posibilitase la
accin poltica y etase que se volatizara la responsabilidad de los gobernantes ante los
electores. Vid. WEBER, M: Economa y sociedad. Esbozo de sociologa comprensiva, mxico:
FCE, 1979, p.1095 y ss.
"oComo ejemplo, Schmitt destacara que la incapacidad de los pafidos para alcanzar mayoras
suficientes y para formar coaliciones estables era la causa del profuso uso del voto de
desconfianza en la Constitucin de Weimar. Vid. SCHMITT, C.: Teoro de Ia Constitucin,
Madrid : Nianza Universidad, 1982, pp.328-330.
183
Siendo muy recurrente, eil esta sociedad meditica, acudir al
principio de libertad de opinin,
pero en la realidad sabemos que no
sera pblica ni libre, pues obedeceria a una monopolizacin del
poder privado, que condiciona la praxis poltica segn sus intereses.
El confiol
parlamentario, tarnbin se vera condicionado por la
dificultad de elaborar proyectos tmitarios que armonicen y medien
las demandas heterogneas y confiadictorias expresadas por el
pluralismo lo cual provocara una desarticulacin social ante Ia
dificultad de satisfacer y computabllizar los progrImas polticos
planteados. Por ello, el principio mayoritario debera flexibilizarse y
modularse ante los nuevos retos de la sociedad en procesos de
globalizacin y en el cual emergen noveles actores polticos y
nuevos medios de intervencin meditica, que desconfiguraran las
formas actuales o clasicas de relacin sociedad civil
-
sociedad
poltica.
1.5.5 EL SISTEMA PRESIDENCIALISTA
1.5.5.1 CONCEPTO Y PANORAMA
La caracterstica comn de los sistemas polticos contemporneos,
parlamentarios o presidenciales, es el predominio del ejecutivo
sobre las demas rtmas del poder. Las transformaciones econmicas,
polticas y sociales que acalrearon las dos conflagfaciones
184
mundiales propiciaron
que los rganos legislativos
se debilitaran.
Las instituciones
parlamentarias
se revelaron,,incapaces
de asumir
las
funciones
que
exige la democracia
econmica
debido,
principalmente,
a la lentitud
der procedimienfo
legislativo,,lTe.
carro
Martnezr8'
sostiene que
a lo rargo de las urtimas
dcadas
el
ejecutivo
se ha fortalecido
a avs
de es tipos de funciones:
la
militar; la diplomticay
la de planificacin.
Mientras que
carpizolo
precisa
an mas al sealar una serie de factores que
han conlrevado
a la consolidacin
de un ejecutivo
fuerte: los problemas
econmicos,
sociales,
de planeacin
y de defensa;
su paper
en las
relaciones
internacionares;
la delegacin
de facurtades
legislativas
y
el control
a travs de los medios
masivos
de informacin.
En
definitiva,
considera
a"los rqsgos
organizativos
que caracterizan
al
Poder Ejecutivo parecen
ser la razn por Ia cual sea ste, y no el
parlamento,
la estructura gubernamental
sobre la que se ha ido
acumulando
una proporcin
mayor de las
funciones
pblicas,,tsr.
De la misma forma,
clasica,
como se divide a los sistemas
electorales
en mayoritarios
y proporcionales,
los sistemas polticos
democrticos
se clasifican
en presidencialistas
y parlamentarios,
nos
interesa
conceptuar
al sistema
o rgimen
de gobierno
r7e
BACALAO
OCTAVIO,
D. A.:
..El
foalecimiento
del Ejecutivo y la delegacin
legislativa",
en Amtario Institttro de Derecho comparado, No.rb,lJ"ncia"
venezuel a, r97g,
p. 87.
Ito
El citado autor constatl
jgmo es el ejecutivo "quien prepara,
decide y absorbe la plenitud
de
la accin de gobierno".
cARRo tr4Anr[Ez,
Antonio. "La primaca
del poder ejecutivo en el
Estado contemporn6,,,
Rev. Estudios
poltics,No.9g,
pp.Zi y rr.
- '
t't
cARPlzo,'J.: Er presidenciarismo
mexicono,Mxico:
Sigro )oil, r97g, p.r9-23.
185
presidencialista. Para determinar si un sistema de gobierno es de
sta naturaleza, debemos tener en cuenta si se dan los siguientes
criteriosl*':
1. Eleccin popular directa o cuasi-directa del
jefe
de estado por un
tiempo determinado (por lo regular ene 4 a 8 aos)" Solo este
criterio no sera suf,tciente, pues en Austri4 Islandia e klanda son
elegidos de dicha manera, dentro de un sistema parlamentario.
2. El gobierno o ejecutivo no es designado ni puede ser despedido
por el voto parlamentario. El presidente, a su vez, elige a su
discrecin la configuracin de su gabinete. Dicha potestad no rie
con la facultad que tiene la asamblea o parlamento de censurar o
vetar a ministros, provocando su remrncia o destitucin, pues el
presidente conservara siempre el poder nominativo.
3. La existencia de una lnea de autoridad vertical del presidente
hacia abajo. Generalmente el
jefe
de estado lo es tambin de
gobierno. Lo esencial aqu, es que encabeza y dirige una estructura
de gobierno que l a su vez designara"
En tal sentido constituye, al igual que los sistemas parlamentarios,
una forma sistmica que denota una estructura y una lgica de poder
diferenciada, la que, a su vez, permitira distinguir ciertas
matizaciones, al alejarse de la mism4 para configurar otro tipo,
Tt2SARTORI,
G.:
'?residencialismo
y parlamentarismo", er Rev. Consigna, No.452, 2"
Trimestre/97. Santafe de Bogot : Fundacin Universitaria del Aea Andina, pp.16-18.
186
como es el caso del semi-presidencialismo.
En la actualidad
existe
ste sistema en unos veinte
estados,
ubicados
en su mayora
en
Amrical83,
siendo el nico "funcional,,
el de los Estados
unidos
de
Amric4 pues
los otros han sido regmenes
muy frgiles
o
disfuncionales,
aI no mantener
democracias
estables.
Ahora
bien, si en Amrica
Latina
se mantiene
el principio
de
separacin
de poderes
en sus rasgos
fundamentales -en
el sentido
de
la independencia jurdica
entre los rganos
legislativo,
ejecutivo y
judicial-I8a,
debemos puntualizar
que
se introdujeron
algunas
vanaclones
respecto
del modelo
norteamericano,
que
han
lmposlibilitado
el
juego
de los checks
and balanc"s,rt,
y que
tendieron
a reforzar
el ejecutivo
en menoscabo
del legislativo,
dadas
las exigencias
al tener ra condicin
de pases
en vas
de
desarrollottu.
Lambert
introduce
una nueva terminolog
a paraponer
tt'
s3ori- explica Ia razn del por qu no ele en Europa, al afirmar que se debe a una
cuestin "histrica y no se trata de una decisin deliberaa.'
Cu-o los estados europeos
empezaron a practicar
el gobierno
constitucional,
todos qe*cepto
i[un.iu, que se .orJ[;
Repblica
en 1870) eran monarquas; y las monarquias
vu
t.niio un"t" de Estado hereditario.
Pero mientras que Europa no dba
"aid"
a los presidenter
"r""iorlJirn*os
hasta l9t9), en el
nuevo mundo casi todos los nuevos pases
conqutTon
.., ino"p"ncia
como repblicas...,
por tanto debieron elegir a sus
jefes
db estado, es decir, u rur pt;!id;;es.
La disin entre los
sistemas presidenciales
y los prlamentarios
no resultq pu"r,'a"
Jguna teora que debati si
iri"Syl
era suterior a otra',. SARTORI.,
ibid., p.18.
"-
Disintiendo
de esta
ryt]"]9n,
carpizo afirma que en Latinoamrica
no existe una verdadera
searacin
de- poderes.
CARPZO,
op.cit., p.l Z.
'"'
El principio
bsico de.independenciauiicial
no debe impedir a tribunales y jueces
mantener
relaciones
con otros conjuntos institucinales,
pudiendo
originar la necesaria colaboracin
de
pode.rT
lary
conseguir,
de esta forma, una nuu" proya"cin
de
',los
cheks and balances,, delos
que habla et constirucionarismo
crsico". epnicio
pez-,
ff{
6;f-iffiir, ,1"
?#rl"
:S::::* :,e
n e I s i st e.m a c on st i f u ci onat, Madrid : r".no r, i s ti,i.Zz O.
rstrceuc
sostiene que los objlivol que se persiguen
con la instucin
de la separacin
de
poderes
rgida, en el siitema presidencial'ista,
se orinta a la consecucin
de un triple objetivo:
r87
de manifiesto
estas variaciones y habla de la existencia
de un
o presidencialismo,
en el
exageracin
o hipertrofia
del
que
el sufijo "ismo"
alude a ula
modelo o forma presidenciall8T.
Las
"gimen
de preponderancia
presidencial,,,
si bien en la acfualidad
se simplifica an mas y se habla, sencillamente,
de presidencialista
peculiares
condiciones
socioeconmicas
e histricas
de los pases
latinoamericanos
configuran diversos
tipos o desarrollos
de sistemas
presidencialistas.
Empero, no podemos pasar por alto el sealm que
ha habido
ejemplos
parlamentarismo
palses
iberoamericanosl8s.
de
""'el logro de un sistema que ete los abusos de poder y preserve la seguridad, (...) la disin
pata alcaruar resultados
ms eficientemente
o i"n gnbrar
mecanisos qu;'drt"n
;;"
efectiva toma de decisiones (...) y que los ciudadano,
c*"en el mximo grado de autonoma
posible".
KRSTICEVIC,
v.: "presidenciarismo
en Amrica Latind,, en NINo.,
"t
ir.-, zt
presidencialismo puesto
a prueba, Madrid: Centro de Estudios Constitucion ales, l92, p tiz.- tt7
LANSERT, i-: Amrlca Latina. Estntcturas sociqles e instituciones polticas, Barcelona:
Ariel, 1978, pp.5r8-553.,
y GARCA, D.: "Foma
de gobierno
en la constitucin peruana,,,
Rev' De Estudios Polticos, No.74, Madrid, 1991, p.621. En el mismo sentido Nogueira anota
que el "presidencialismo
latinoamericano ha sido-denominado
cesarismo t"pt"rJntutirro
fo.
ciertos-autores, para quienes el rgimen, si funciona correctament", ," dif"r"n"ia de la dictadura
por el hecho de que el poder
del Jefe de Estado no es ilimitado ni urbitr*io, que existe segn
una regla institucional preestablecida que respeta las otras instituciones y garanti"las
libertades pblicas, que su autoridad proui"ne
de una eleccin popui*
"o.petitiva
y es limitada
en el tiempo, el cual posee
amplios poderes
de los cuales sot responOe ante el
.blr;;;i;
eligi, an cuando comparte con un Parlamento
con prenogativas
limitadas, y" qul el Ejeutivo
se convierte en colegisladot''. NOGUEIRAT H.: "Ei presiiencialismo
en ta prctica poltica",
Re"v. Sntesis, No.3, Madrid, 19g7, p.13.
"' "Los
ensayos de rgimen parlamentario
o han sido efimeros (Cuba, Brasil) o incompletos
(venezuelq
chile, Guatemala) o han derivado hacia formas pecurres
cufi;;;
l.ift;
AGESTA L.: Curso de Derecho Constitucional
Comparad, Madrid: Univ,, de Madrid, 1926,
p'240'
A su vez Krsticec a parte de sealar
"ro, "nr"yo,
parlamentarios,
comenta que
"tambin se intentaron
desarrollos autctonos como la
"uriog
Constitucin de Bolia de
!82.6"'
KRSTICEVIC,
op.cit'' p.132.
Una relacin de los ensayos parlamentarios
en
Latinoamrica
se encuentra en: VAIENCIA S.: "'Tendencias
del Ejecutivo Latinoamericano,'.
en Boletin Mexicano de Derecho Comparado,Nos.
3l_32, pp. ta7_lf .
188
De todas formas,
s encontramos
preceptos
constitucionales
que,
dentro
de la formula presidencialista,
contienen
elementos
del
parlamentarismo
como son la interpelacin
a los ministros y
el voto
o mocin
de censura confa los mismos.
un caso particular
lo
constituye
la experiencia
de un ejecutivo
colegiado en uruguay,
de
inspiracin
suiz4 el cuar tuvo xito mientras prosper
la economa
en dicha nacinr8e.
Es prcticamente
unnime la consideracin
que
el ms inmediato
antecedente
del presidencialismo
latinoamericano
lo constituye
el constitucionalismo
liberal decimonnicore'.
Para la caractezacin
histrica y jmdico-constitucional
de este
modelo
de sistema poltico
-presidencialista-,
el cual aludira
mas a
la forma de gobierno
que a la de Estado, dentro de Ia evolucin
del
Estado demoliberal,
es necesario
recurrir
al mtodo de estudio de
derecho comparado,
con el fin de desentraar
las particularidades
representatrvas
y comunes al modelo
de estudio, pues
dicha
nos proporciona
los instrumentos
tericos y
metodologa
r8e
En relacin con el
gjecutivo colegiado uruguayo consltese: oLLERo, c.:
,,uruguay.
La
Reforma Constitucional
de 16 de diciembre de l95l:el ejecutivo colegiado,,, en Rev., de
Estudios Polticos, No.62, Madrid, 1992, pp.t39-155, y velNcrd S.:
,,Tendencias...,,,
cit.,
pp. I 50-1 53.
tno
un estudio referente-1ll
Ilustracin y el Liberalismo
en Iberoamrica lo encontftimos
en
RoMERo, L.A., y ve[esrN, F. (editj.: Historia de Io Teora
poltico(3).
Madrid: iama,
1991, pp.448-485.
Por su parte varades seala diez elementos runu,,'"niu";;;;[].f,f,r,
Estadoa Latinoamericanos,
que contribuyeron al desarrollo p"J* presidencial
durante e1
siglo XIX: tradicin indgena, afirmaion del poder nacioria! tendencias r"o"rurirtu y
centralista, poder
de la iglesia, sistemas electorales, organizacn social, responsabilida
poltica
del ejecutivo, presiones
externas, inestabilidad instucional e incultura prti"" *u"
ulg
"-o:-lu
peso especfico propio-.VALADES,
D.: "El presidencialismo
latinoameri"uno
*
"i
siglo )ilx', en Boletn Mexicano de Derecho comparadi,No.
44, r9g2, pp.6r3-626.
189
metodolgicos
para
ellolel, pretendiendo
inferir parte
de la
teorizacin
acerca de las funciones
de la oposicin poltica
en el
interior de dicho rgimen,
dado que junto
con ros anarisis polticos
de coyuntura
sobre realidades
de Estados
con ese rgimen
en
particular,
nos permitir
reconstituir
las fuentes para
la elaboracin
de un corpus terico tentativo.
Asimismo, porque
su estudio no ha
tenido el desanollo terico-concepfual
alcatuado
en relacin con er
sistema parlamentario,
del cual existen prolficos
trabajos.
El estudio de la oposicin poltica
en el rgimen
de tipo
presidencialista
permite
dos variables
de analisis: la primera
sintetiza la decantacin
histrica
de su definicin institucion
al; y la
segunda,
se propone
descubrir los puntos
sobresalientes
de su
formalizacin jurdica
dentro del ordenamiento
constitucional.
El
anlisis ofrecido
no pretende
desbordar
tales lneas de
interpretacin.
Empero, los elementos
suministrados
por
estas
teorizaciones
nos permitiran
comprender,
contrastando
con ciertas
experiencias
histricas,
la realidad latinoamericana
en cuanto a los
operadores,
factores,
lgica de la funcin de gobierno y de su
control, animada sta en gran
medida por las complejas
variantes
de
oposicin.
ter
vid. DE VERGOTTIM,
G.: Derecho constitucionql comparado.Madrid:
Espasa-calpg
1985.
190
Para tales propsitos
debemos observar los modelos democrticos
existentes. Un criterio para definir, comnmente,
a las democracias
estables radica en la longevidad
de la misma. Mainwaring presenta
la siguiente tabla de regmenes
democrticos durante 25 aos, para
lgg}te2:
DEMOCRACTAS
ESTABLES (l 966-1 991)
re2
MATNWARTNG, s.:
'?residenciasmo,
multipartidismo y democracia: la dificil
combinacin", en Reu Estudios Pollicos, No.88, abr-jun/95, U, Centro de Estudios
Constitucionales, p. l2l.
SISTEMAS
PARLAMENTARIOS.
24
SISTEMAS
PRESIDENCIALISTAS.
4
OTROS
SISTEMAS, 3
lAlemania
Australia,
lAustria,
Barbados,
lBlgica, Bostwan4
Canad, Dinamarca,
Holanda, Irlanda,
Islandia, Israel, Italia,
Jamaic4 Japn,
Liechtenstein,
Luxemburgo,
Malta,
Nueva Zelanda,
Norueg4 Reino Unido,
Colombia
Costa Rica
Estados Unidos
Venezuela
Finlandia
(semipresidencial)
Francia
(semipresidencial)
Suiza
(hbrido)
191
Sueci4 Trinidad
Tobago
El cuadro anterior refleja la poca
existencia de regmenes
presidenciales
funcionales. Su escasez no devendra, aclara el citado
autor, de un nmero escaso, ya que al examinar gobiernos
democrticos que existan en o a partir
de 1945, encontr que,,slo
7 de 31 (22.6%
de las democracias presidenciales
se han
mantenido por al menos 25 aos, comparadas con las 25 de 44 de
sistemas parlamentarios
(s6.8), 2 de 4 hbridas (50.0%o), y 2 de 3
sistemas semipresidenciales
(66.7%o)".re3
El mismo autor considera
que
el presidencialismo
no es que no promueva
la democraci4leo
sino que es generalmente
menos propicio para que ella se desarrolle.
Al igual que
Sartori, piensa que
una de sus mayores cargas sera la
de ofrecer menos flexibilidad para salvar situaciones de crisis, pues
al confrario que
los sistemas parlamentarios,
que poseen
mecanismos para
cambiar el gobierno preservando
la estabilidad del
rgimen, aquel asegnara la inamovilidad
del presidente
-gobierno-
y dicha rigidez se convertira
en enemiga de la estabilidad del
re3
MATNWAR_D.IG., ibid., p.122.
lea
Ua;nwaring no comparte todas las crticas que hacen Blondel y Suarez (l9gl), Lijphart
(19?4)' Linz (1994) y Riggs (198s), quienes hin argumentado la poca probabifida que er
presidencialismo promueva
la democracia. De otra parte, seala como modelos histricos-
comparados de democracias presidencialistas
i usA costa Rica y venezuela.
MAINWARING, ibidem, p. 124.
192
sistema ante crisis sobrevinientes.
SeaI4
tambin,
como otro
factor, la gran posibilidad
de incomunicacin
enfre el ejecutivo y el
legislativo,
como resultado
de su eleccin
en forma separad4
lo cual
propiciar4
regularmente,
el bloqueo del programa
de gobierno
en
la asamblea
o parlamento;
y,
finarmente,
estima como
otro
inconveniente
el hecho
de ra eleccin
directa
de los presidentes,
pese
a parecer
en s mismo deseable, pues
en muchos
crsos se
prestara
para que resultaran
elegidos individuos
ajenos a la poltica
'outsiders-,
sin ninguna
experiencia
para
enfrentar
el control
parlamentario,
lo cual se agudizara
cuando
su eleccin no se da
dentro de un sistema de partidos
fuertes y bien estructurados.
Lo anterior
no quiere
decir que
el sistema presidencialista
sea la
mayor explicacin
de la inestabilidad
de las democracias
en
Amrica
Latina,
sino que ello se debera a muchos
ofros factores:
la
naturaleza
del sistema de partidos,
la configuracin
de prerrogativas
institucionales
del legislativo
como del ejecutivo, entre otros, los
cuales se requeriran
esfudiar para
cada caso. En tal sentido, existen
mltiples posibilidades
para
desarrollar
tipologas descriptivas
de
las variantes
de oposicin
deno del rgimen presidenciarist4
dadas
las distintas perspectivas
y mtodos,
aportados e insinuados por la
doctrina. Pese al sesgo puramente
descriptivo
del esquema terico
desarrollado,
este nos da suficientes
elementos para abordar
el
estudio del origen,
carcter y dinmica de la oposicin en el rgimen
r93
presidencialista,
como el conjunto de fuerzas, con plena y volitiva
actitud de confrontacin
al sistem4 siguiendo
estrategias, mtodos y
tcticas no siempre permitidas por el orden constitucional y legal
vigente.
Dada la multiplicidad
de factores y variables
-histricos,
culturales-
que se dan como evenfuales condicionantes
dentro del espacio
societal, constituyen partes irrenunciables para
un analisis real de la
oposicin poltica, por lo que se hara necesario no desarticularlos,
para la comprensin
del objeto perseguido
en cuanto : qu es, qu y
cmo lo hace tal actor/operador, sujeto o agente poltico
dentro del
proceso
democrtico,
de alguna manera previsible,
constituido por
la(s) oposicin(es)
actuante tanto por cauces institucionales
como
extrainstitucionales
dentro del rgimen presidencialista.
Los sistemas polticos
tienen entre otras capacidades basicas y
definitorias el de ofrecer respuestas a la exigencia social de
mecanismos de gobierno y de sus posibilidades
de recambio. La
particularidad
del presidencialista
radicara, precisamente,
en la
definicin de plano,
dada por las elecciones generales peridicas,
de
un ejecutivo
-presidente-,
eventualmente independientemente
de la
configuracin
del esquema de fuerzas, afines o no a su posicin
ideolgica o partidista, que integran el bloque o la
.bancada'
mayoritaria en la Asarnblea o congreso, a diferencia del
194
parlamentario,tnt
yu que en aqul
-presidencialista-
ras elecciones
no
garantizarian
la unidad de gobierno
y la mayora parlamentaria.
Las fuentes de legitimacin
del legislativo y del ejecutivo,
en el
rgimen presidencialista,
son diversas,
de tal forma
coexisten
dos
sistemas
electorales.
A primera
vista el presidencialismo
puede
parecer
ms democrtico
que
el rgimen parlamentario,
en la
medida en que los candidatos
a
jefatura
del estado/gobierno
resultan
elegidos por sufragio
universal y no por coaliciones parlamentarias,
pero
la visin se desdibuja
al permitirse,
en el presidencialismo,
el
nombramiento
como presidentes
de candidatos
con poca
experiencia
poltico-administrativa
(denominados
outsiders), producto,
en su
mayor4
de un exitoso
marketing poltico
de corte populista,
lo que,
a su vez, acarrea graves
inconvenientes:
la desarticulacin
de los
partidos
en torno a candidatos;
el desarrollo
del personalismo -como
lo demostraon
las elecciones presidenciales
de Brasil en l9g9 y
Peru en 1990-te6; y originar situaciones
de inmovilismo y
conflicto
entre ejecutivo y legislativo.
tit
Ygnt-*t
que, "la particularidad
del tipo parlamentario
estriba, precisamentg
en la
rtualidad
adquinda por las elecciones g"n"ra"r peridicas
"
"rru
a Ia designacin de un
limitado cuerpo de representantes,
extendiendo el mecnismo
a la designacin, en unidad de
19to,
de
-ula
mayora que gobierne -desde
el Parlamento al Gobierno--g incluso, "
""f".i
dirigente(s) claramente__identificables
como potencial(es)
primer
-lrinirtro
y miembros
del
Gabinete." rpez AGUILA&
J. F.: Minira y oposicin en el pmlamentqrisrno. (Jna
aproximacitt
compmativa...,
cit., p.25g.
''"
SUAREZ, w.: "El poder ejecutivo en Amrica Latina: su capacidad operativa bajo
regmenes presidencialistas...',
cit,, pp. l3r-r34 y MATNWARG
s.:
.?residenciarismo,
multipartidismo y democracia: la dificil ombinacin,i...
,
crt, p.125.
195
1.5.5.2 EL MODELO ESTADOUNIDENSE
El modelo norteamericano
se caractenz4 por encima de cualquier
ofro rasgo, por la divisin y separacin
de poderesreT
entre el
president.t"
y
el congreso, lo cual no es fcilmente
describible.
constituye una especie de
'sistema
truncado,,
en el que lo bsico
"es
que la divisin consiste en
'separar'
al Ejecutivo
del apoyo
parlamentario,
mientras que compartir
el poder significa que el
Ejecutivo
se mantiene con el apoyo del
parlamento,
o cae cuando le
falta
ste. con este criterio lo que los Estados
(Jnidos
tienen es
realmente
separacin
de poderes""tnn
En tal sentido, la separacin
de poderes
conlleva a que el parlamento
no pueda interferir
en los
asuntos internos correspondientes
al ejecutivo y, menos, destituirle;
mientras que, siguiendo la misma lgica, dicha separacin implica
que el presidente
no pueda
disolver el parlamento.
Ahora bien" si el
te7
Snchez Agesta cosidera como punto de arranque comn del gobierno representativo,
caracterstico tanto de la-ttadicin
europea como de l americana, la errnea creencia sobre la
existencia de disin de poderes
en el modelo ingls, cuando en ste en realidad no se
p.reseltab4
en principio,
disin, sino confisin de
lodlr.
sNcnz AGESTA L.:
..poder
ejecutivo y divisin de poderes",
Rev. Espaolo de tierecho Coniriconal,yol.|,N".,
,"p-
di c/81. po.l 2-I3.
'n*
una'ancdota que ejemplifica el estatus del presidente
de los EE.LU., nura como durante un
banquete en la Casa Blanca Winston Churhill- alz su
"opu ".igi"ndo
un brindis por el
Presidente de los Estados Unidos, a la sazn Franklin o. noosLrrelt,"rt"
u su turno ."r*io
con otro, pero no en nombre de su oferente sino por su majestad britnica. Roosevelt ,i"rpra
tuvo claro que no slo era igual en funciortes qussu interlocutor
{hurchill-, sino que ,u ilul
contraparte no era el primer
ministro sino la reina. LEUCHTMBURG,
Willian.
..La
jresidencia
estado-unidense
en perspecriva
histrica", en runNrvoEZ--'nv2,
e.
^
1.ooiJj.,
Presidenciqlismo y sistema portico.
Mxico y ros Estados unidos, Mxico: rie, teei,p p.lt_
t29.
ttn
sARToRr, op.cit., p.18.
196
presidente
tuviera tal atributo,
constituira
una anomala que no
descalificaria
al sistema como tal, pero
s sera violatorio del sistema
de separacin
de poderes.2oo
A pesar que
el ejecutivo
en usA es un poder que
subsiste de forma
separad4 por
derecho propio,
como un rgano
autnomo,
ello no
significara que al presidente
le sea indiferente
contar o no con el
apoyo del congreso.
As, cuanto ms segmentada
se encuentre
la
estructura
de poder,
tanto ms se requiere
la unidad del gobierno,
esto es, que la misma mayora controle
el Gobierno y el congreso.
Lo cual sera lo lgico, pero esa no ha sido la tendencia2'l,
ahora el
patrn
ha sido el
'gobierno
dividido'.
Lo cual constituye
un
inconveniente
para
el sistema poltico
norteamericano2,2,
a pesar
de
lo cual se mantiene y fi.rnciona
como paradigm
t03 gracias
a las
2oo
SARToRI., ibid., p.19.
'"'
"Eisenhower
fue, en 1954 y,luego
en 7957, el primer presidente
despus de 72 aos que se
{o T1"
un Congreso controlado pr el partido
opsitor. esde entonces,
.de
1955 hasta 1992,
el gobierno
estuvo dividido durante zo e s a-os'; y
'de
1g6g a lgg2, el gobierno dividido
prevaleci
en 20 de 24 a.os'". SARToRI.,ibid., p.s. r-u uriniriiacin
Clinton, si bien es
ciertg. r:sJalleci
un gobiemo
con mayor no diuiiu, sta dur slo durante lgg3-g4,
tff,l1l"."lq9"se
Ia constante de elegir presidentes
sin mayoas
"n "r
congr"ro.
---
L'aud Mayer considera
_ql9
no hay razn para preocuparse, pues
't
el control unificado o
control didido no han influido de manera rignin*duu
t I
l"
"ptouacin
de la legislacin
ilno.rtantg comn (...)
.se f1
aqrolado reyei importanie
"on'unu
rapidez que no est
fpfi:i"d1:o
el conrrol partidista",
citado por: SAlitORl., op."it.,
f.te. ---
Pero solamente en Amrica, pues segn Mainwaring desde 1967, pr Io menog en el mundo
han existido 3l democracias continuas de las cuates slo 4 (coomuia
costa hJca, uin
v
venezuela), tienen sistemas presidencialistas. por
su purt. iug.
-"r"u"ru
que
..entre
76
sistemas polticos
abiertos, 33 eran presidenciales(...)
su iasa de i;;, fue mucho mayor que
la de lossistemas parlamgntlnosgiyo
(30 casos)'pia los primeros,
"n "ornpurucin
con 3loz
(13 casos) para los segundos,'. UAfNWnfNG.,
op.cit., p.2t9.
t97
prcticas
consocietales20a,
en las que
se negocian favores
-horse
trading-, para los respectivos
distritos electorales.
Tales
componendas2ot
se logran a raz de la falta de principios
ideolgicos,
a la debilidad e indisciplina
en el interior de los
partidos y ala concentracin
de la poltica
en los asuntos locales206
El asunto, en ltima instancia planteado por Sartori, radicara,
an
cuando la mayora no est fraccionad4
en que el presidente
de USA
jams
poseera
una mayora confiable y verdadera en el congreso
El citado ftatadista ratifica la afirmacin
comn de que los partidos
estadounidenses
son poco ms que
'partidos
electorales,. Lo cual se
reflejara
en la acfuacin de sus cuadros en el congreso, pues
su
2oo.
Sobre esta praxis politica Nelson Polsby precisa : "En la poltica de hoy da, el acto de
Iegislar requiere frecuentemente una clase complicada de acuerdt : debe formrse una coalicin
que (...) pase los lmites de los partidos. Esta coalicin es el resultado de una serie de
negociaciones no slo acerca del contenido de las varias medidas sino tambin de la
distribucin del crdito por.los beneficios que puedan generar
esas medidas o de la culpa por
los inconvenientes que puedan causar (...). aprbbar legfslaciones que causarn perjuicios es'en
consecuencia algo riesgoso para los funcionarios electos (...). Sorprendente.ente,
a veces, lo
hacen, si se puede concertar un acuerdo para compartir la'culpa". bituo por SnfOnl. jti
,
p. 21.
2ot,Los
presidentes
parlamentarios,
sino, principalmente,
con los representantes inidualmente consideraaol
jara
poder sacar avante sus programas.
Estas componendas se traducen en prcticas ae respatao
*9i:1"
al ejecutivo mediante posruras de pseudo-oposicin.
'*
"En los Estados Unidos poco se habia de la posicin poltic4 pero se la ejerce de hecho
continuamente en mltiples formas y en las mris diversas arenas
luna
arena es una situacin en
la que,se hacen presentes dos o mas actores en plan de influir una decisin oficial. Ver Lasswell
y Kaplan
-1950:78-80-).
No se conoce all una oposicin que aparezca con claridad como un
guerPo
unificado y coherente.(...)no existe un foro prilegiado, por ejemplo el
parlamen,
donde acte de preferencia la oposicin. Esta surge y se mueve en
jus
ms d-iuersas arenas : en
los cuerpos legislativos o en los innumerables salnes de las agencias oficiales. Las fluctuantes
alianzas de oposicin buscan alli beneficios concretos. No tacan ala sistemq y menos al
rgimen democrtico o sus instituciones. Y su estilo de oposicin se caracteriza por la
concertaci4
_eJ
regatlo, la negociacir el cabildeo, y la bsqueda de transacciones y
acomodo". LOSADA
\.'
"A propsito del ejercicio eia oposi"ion en colombia,', en Zos
partidos polticos colombianos: Presente yfuturo.Bogot:
Universidad Javeriana, l9Sj,
tS6.
198
fragmentacin
resulta cada vez mas locarista y dirigida a satisfacer
sus respectivos
distritos electorales, para
ello lo describe como: ",un
Parlamento
en que la poltica
se convierte
en una poltica
al
menudeo (--.),
en que
ms y ms miembros
se desempean
como
cabilderos
de sus disritos,
como mensajeros
de sus electores,
en un
Parlamento
en que las mayoras
facilmente
se convierten
en algo
vaporoso y soluble"zoT
.
Tales componendas
no se podran
catalogar,
siguiendo
a Sartori.
como coaliciones propiamente
dichas, puesto que
stas suponen
una
cierta constancia
sobre una garna
de tpicos congruentes y no, como
sucede,
sobre temas momentaneos
y maleables
a la conveniencia
de
cada representante,
aprobados
en muchos casos, de manera rpida y
poco
deliberativ4
configurando,
en el mejor de los eventos,
acuerdos parciales,
de ninguna
manera constifutivos
de mayoras
reales.
En cuanto
a la figura del impeachmenfot
constituye
el
arbitraron para
procedimiento
que los constituyentes
americanos
to?
SARTORI., op.cit., p.2l
todos los sistlmas presidencialistas
permiten
el impeachmefi, pues constituye una
prctica
rara que no afecta sustancialmente l conceptualizaiin
de este sistema, debido a zu
carcter extraordinario.
Una de las caracterstiias,
como sabemos, definitorias
del
constitucionalismo
democrtico__lo
constituye el principio
"-t"rponruuiilud
--"iuit,-0.""1,
disciplinaria o poltica- que conlleva el ejercicio de'los cargos ptOii*
El impaechment
como
verdadero.
Juicio
parlamentario'
no existe de runJ*
'rtoo!en""
en los Estados
latinoamericanos
ni en su procedimiento
ni en las causas que lo propician.
De cualquier formq
sin importar el tramite que se siga, resulta comn a todas r* t"g""l"nes el elevad o qurum
que se exige para activarlo, adems de su improcedencia po, iu"oo", meramente polticas;
199
proceder,
en caso de criminatidad
poltica
(..traicin,
cohecho
u
otros
delitos o faltas graves",
art.[, seccin 4, constitucin
de
u.s.A),
a la destitucin
de los altos cargos del gobierno,
incluido
el
presidente,
y es por la insercin
del
jefe
de Estado, precisamente,
la
novedad que
incorpora
el impeachment
norteamericano.
El proceso
se inicia
ante la cmara de Representantes,
correspondindole,
por
ende, a dicha institucin presentar
la acusacin
confa el presidente
ante el Senado, presidido,
en esta ocasin,
no por
el cepresidente
del gobierno
sino por el presidente
del Tribunal
supremo, que
jwga
con base en los cilgos presentados,
requiriendo
mayora
de
dos tercios para
condenarle.
Tal procedimiento
criminal
con
finalidades
polticas,
slo produce
la separacin
del cargo del
inculpado,
la cual puede
ir acompaada
de la inhabilidad
para
cargos
de honor, confianza
o beneficio, y la responsabilidad
penal
derivada
le corresponde juzgarla
a laj'risdiccin
ordinaria.
1.5.5.3
LA PRCTICA
IBEROAMERICANA
A pesar
de utilizar la expresin
'presidencialismo
latinoamericano,,
resulta
necesario precisar
que
la misma
no comporta
una
generalizacin
reducible
a un nico tipo, por el contrario pueden
asimismo,^su
lentitud procesalhace
que se presente como rna institucin poco efectiva a la hora
#
lW
*:::::t::"'::"'^ 1",-q:gj3s
iul
requi"'* ;;;"t" pronra.
sERRAFERo,
;#;#, #;:ffiT;
Esrudios Polticos,
N".92, Madrid
,
1996, pp.l42-I47.
200
distinguirse diversas formas y desarrollos deno la historia poltico-
constitucional latinoamericana e inclusive en el interior de cada
purto'. De tal formq debido a la singulm naturaleza del
presidencialismo latinoamericano existen interpretaciones
encontradas, hasta el punto de presentarse tendencias dadas las
tipologas explicativas para cada pas o regin. As, por ejemplo,
Cumplida Cereceda seala la siguiente: forma de gobierno
presidencial del ejecutivo reforzado, gobierno presidencial
parlamentario, gobierno presidencial
controlado, gobierno
semipresidencial y rgimen presidencial autoritario2
to.
Por su parte Lowenstein sostiene que en el panorlma
latinoamericano se dan elementos intermedios entre el Estado
constitucional y el Estado autocratico"t. Por otro lado, el mismo
autor afirma que el presidencialismo en las repblicas
latinoamericanas ya no es homogneo, debido a las diferentes fases
de su desarrollo poltico, pudindose distinguir tres tipos de
configuracin: presidencialismo puro, presidencialismo atenuado
-
en el cual el poder lo ejercen conjuntamente el presidente y los
ministros, organizados como gabinete-, y el parlamentarismo
to'
Como un ejemplo Chile, en el cual se han diferenciado cuatro tipos: el presidente gobernante
(11833-1861); el presidente condicionado (1861-1891); el presidente neutral (1891-1925); y el
presidente negociador (1933-1973). SERRAFERO, op. cit, pp.2l2-203.
tto
Citado por NOGIJEIRd H.:
'I
regimi presidenziali dell'America Latina", en
Quaderni
Costituzionali, a. Vf[, No. 3, dic/88, p.507
"t
LOWENSTEIN, K.: Teorade laConstitucin, Barcelona: Ariel, 1964, pp.50-51.
201
aproximado, en el que se ha tratado de disminuir el peso del
ej ecutivo mediante la incorporacin de caracteres parlamentariost
t2.
Nogueir4 a su vez, parte de la distincin ene el presidencialismo
autoritario y el democrtico. Dentro de este distingue tres tipos: el
puro, el dirigido y el parlamentario o atenuado. Cabe resaltar que el
tipo de presidencialismo dirigido o contolado posee todas las
caractersticas del modelo puro, si bien algunas limitaciones, mas o
menos voluntarias, referidas a la libertad y a la participacin de las
fuerzas polticas en la conformacin del gobierno2l3. Mientras
Sanchez distingue hasta cinco modelos: el presidencialismo puro, el
atenuado, el presidencialismo en aproximacin al parlamentarismo,
el gobierno colegial del Uruguay (1952-1966) y la democracia
popular de Cuba2la. Finalmente, Valencia relaciona, denho del
presidencialismo latinoamericano del siglo XX, cuatro categoras
diferentes de sistemas polticos: dictaduras oligarquicas, dictaduras
militmes, regmenes populistas y regmenes democrticos2
ls.
Los rasgo comunes, independientemente de las tipologas descritas,
pueden establecerse teniendo en cuenta las facultades y atribuciones
tlt
LOWENSTEIN, K.: "La presidencia fuera de los Estados Unidof', en Boletn de Derecho
Comparado, No. 5, may-set/49, Mxico, pp.15 y ss.
ttt
Citado poTNOGUEIRA' op. Cit., p.507-518.
"o
SNCHEZ AGESTA, L.: Curso de Derecho Canstitucional Comparado, Madrid: Univ., de
Madrid, 797 6, p.243-244.
2t5
VALENCId S.: "Las tendencias del Ejecutivo Latinoamericano", en Boletn mexiccmo de
derecho comparado, Nos. 31-32, Mxico, 1978, pp.l33-156.
242
otorgadas al ejecutivo. Sanchez seala como soporte del poder
presidencialista
en lberoamrica:
"
I.La eleccin plebiscitaria y los poderes ordinarios de la
presidencia(...) 2.La iniciativa legislativa de los presidentes y la
legislacin delegada o por decreto-ley("".) 3. Las clusulas de
poderes extraordinarios de Ia presidencia en Estqdo de excepcin, o
de los poderes que se le anibrryen en estado de sitio(...) 4.La
concepcin del juez como un rgano de aplicacin del derecho
establecido(...)-"u.
Empero, observamos que enumeraciones de este tipo, pese a ser
ilustrativas, oo son suficientes para dar por sentado su
generalizacin, pues los desmrollos y condicionantes de cada
realidad societal latinoamericana impiden catalogarla con un
modelo homogneo; sin embargo, podemos sealm ciertos rNgos
comules a todos, vemoslos sucintamente:
-La
eleccin popular del presidente, configurando una legitimidad
dual, con la del Congreso
-Las
facultades extaordinarias que posee, las cuales, desde luego,
varan en cada ordenamiento, en todo caso son mas amplias que en
el modelo estadounidense.
-El
predominio del ejecutivo sobre el legislativo, aunque se
relativiza por el
juego
de poder entre los miernbros, individual y
colectivamente, y su apoyo al presidente (quien somete a quien),
originandose una conflictiva relacin en el Congreso"
2t6
SNCTDZ AGESTA Curso de Derecho ,.., cit., p.241-242.
203
En Amrica Latin4 como se sabe, se encuenan la mayora de los
sistemas presidencialistas, con un denotado record de inestabilidad y
fragilidad. Costa Rica ha sido el Estado mas longevo en mantener
un
'orden
constitucional',
pues data de 1949,1e siguen Colombia y
Venezuela
-1958-,
y Peru que retorn al gobierno civil en 1979.217
Otros pases como Argentina, Brasil, Chile y Uruguay han
restablecido su democracia presidencialista a partir de la dcada del
ochenta. La ultima dictadura de corte kadicional
-Pmaguay-
cay en
1989, mientras el resto de naciones han sido vulnerables a los golpes
de estado o alas crisis estructurales.
Sartori, por su parte, considera que los problemas y dificultades de
los gobiernos presidencialistas
imbricados de factores como:
desbordantes desigualdades
y
latinoamericanas se encuentan
el estancamiento econmico, las
las adiciones socio-culturales2l8.
217
No podemos pasar por alto los 18 meses de gobierno inconstitucional de Fujimori, quien dio
un autogolpe en abril de 1992, atribuyndose poderes de emergencia con el apoyo de las fuerzas
armadas. Logr, a duras penas, aprobar la nueva Constitucin mediante referndunl que le
permite, entre otras cosas, la posibilidad de renovar su mandato.
"t
Uno de los presupuestos para la gobernabilidad democrtica en Latinoamrica reposarq de
un lado, en el conflicto latente e inconcluso entre premodernidad y modernidad; sin embargo,
dichos desarrollos no son excluyentes entre s del todo, ms bien conllevan recprocamente un
circuito de interacciones mutuas en el que se persigue la realizacin de la modernidad, sin
importar los tiempos de globalizaoin en que se ve; y, de otro lado, a la desarticulacin social
devenida de la crisis del Estado Social a escala planetaria, en el que las formaciones sociales
subdesarrolladas llevan la peor partg ya que "a diferencia de las sociedades capitalistas
desarrolladas en las que las funciones globales del Estado consisten en ser un factor de cohesin
de los niveles contradictorios del modo de produccin, esta funcin no puede cumplirse
-al
menos de la misma maner4 es decir, a travs de formas democrticas- en el capitalismo
perifrico, que, tanto por la forma de generar el excedente como por su distribucin, alberga
elementos incohesionables. Ello plantea la exigencia de un desproporcionado desarrollo del
Estado que le hace aparecer como determinante de la realidad social cuando es precisamente la
configuracin de la realidad social la que puede explicar su desarrollo y su nivel de autonoma.
204
Seala, a su vez, que la nica herramienta con que cuentan para
resolver y enfrentar tales problemas es la poltica pero, advierte, la
'buena
poltica'.2leEl problema del presidencialismo
latinoamericano, afirma el mismo autor, tomando de referente a
USA, es que nunca ha sido cierto que dicho sistema poltico
conlleve a estructuras de gobierno fuertes. Adems, porque se
frmdamentan sobre sistemas partidistas inoperantes. En ellos, en
contra de lo que se supone, los presidentes no son todopoderosos,
aunque as lo parezcan, al contrmio,la"mqtora de los presidentes
latinoamericanos enfrentan
fuertes
problemas para cumplir sus
programas de campa'na. Han; tenido todo el poder para iniciar las
acciones polticas, pero les ha sido dificil obtener apoyo para
ejecutarlas".22o
Para remediar tal sifuacin, en Latinoamrica, han cursado reformas
tendentes a fortalecer la capacidad del ejecutivo, incluso la mayora
de los presidentes poseen mas poder que el primer habitante de la
Casa Blanca, dado que ente sus atribuciones se halla la de legislar,
Las caractersticas del proceso de acumulacin en el capitalismo periferico produce un Estado
cargado de tareas, en cuanto tiene que asegurar la reproduccin ampliada del capital en
condiciones de heterogeneidad estructural que comprende varios modos de produccin,
asegurar esa reproduccin en medio de un continuo drenaje al exterior e imponer cierta
coherencia a un desarrollo econmico social inserto en la lgica del funcionamiento del sistema
capitalista-imperialista sin estar concluida la integracin de un espacio econmico nacional y
an de la nacin misma", como sucede en la mayora de los pases Iberoamericanos. DE CABO
UAnf, C.'.La crisis del Estado social, Barcelona: PU, 1986, pp.109-110.
tp
sARToRr ., op.cit., p. 22.
"' MAINWARI\iG (1990,P.162), citado por: SARTORI, Govanni.
'?residencialismo
y
parlamentarismo"., op. cit
205
vetar leyes, gobernar por decreto, etc2zr. Actualmente la tendencia es
recortarle facultades. En tal medida podemos af,rmm cmo la
inestabilidad de dicho sistema radicara "en una perenne e inestable
de
at
oscilacin entre el abuso del poder y lafalta del mismo",'u'
",
decir,
de un
'rgimen
presidencialista' a un
'sistema
sometido'.
presidencial
Linz223 y ofios estudiosos de Latinoamrica proponen como
solucin acabar con el sistema presidencialista, en efecto, al
considerar que lo mejor sera eliminarlo del todo y, oo su lugar,
estructurar un sistema parlamentario. Su argumento central radica
en sostener que el sistema presidencialista es menos capaz
mantener un rgimen democrtico estable, dada su rigidez,
contrario de los sistemas parlamentarios los cuales, al ser flexibles,
reduciran al minimo los riesgos, debido a sus propios engranajes
autocorrectores, as, pues, "las crisis de los sistemas parlamentarios
son crisis de gobierno, no de rgimfl",22+ mienfras que las de los
221E1
poder de los presidentes latinoamericanos se ve ampliado con mucha frecuencia, gracias a
las facultades de uso extraordinario que le son otorgadas para superar situaciones de
emergencia. Las cuales las utilizan de forma cada vez mas recurrente, cuasi-permanente. Por
ejemplo, la Constitucin Poltica de Colombia, anterior a la vigentq en su artculo l2l permita
al ejecutivo declarar el
'estado
de sitio', por razn de perturbacin del orden pblico. Fue as
como Colombia entre 1958 a 1989, estuvo un 75Yo gobernada bajo esta figura. Hoy dicha
institucin pennanece, aunque con ciertas variaciones para que su uso sea restrictivo. La Carta
de 1991 la denomina "Estados de excepcinl'.
"'
SARTORI., op.cit., p.23
"t
LD{z, I.: Democracia presidencial o parlamentmia.
Qu
diferenca implica. La crisis del
presidencialismo, Madrid: Alianza, 1998.
224
Valenzuela (1987,P.34>, citado por: SARTORI, G.: "Presidencialismo y
parlamentarismo".,op.cit., pp. I I
-48.
206
sistemas presidencialistas se tornan inmanejables225 y,
denodadamente, trar,rmaticos. Por oo lado, y a diferencia de esta
salida, Sartori ve como altemativa al presidencialismo no el sistema
parlamentario
sino el semi-presidencialisfro,"u ya gue, como
veremos mas adelante, resolvera en buena medida el problema de la
rigidez de tal sistema.
El sistema parlamentario funciona siempre y cuando existan
partidos plenamente "domesticados", esto es, socializados por el
sistema y convertidos en colectivos disciplinados y cohesivos. Esto
no ocurre en la gran mayora de estados con sistema
presidencialista, en los que la indisciplina partidista es uta
constante, pero, en carnbio, en condiciones de un gobierno dividido
tal anomala evita el estancamiento o supera la crisis, ya que le
permite al presidente "negociar con quien se presle", lo cual
constituye una prctica cotidiana en el ejercicio del gobierno.
En ese orden, la existencia de partidos disciplinados constituira una
condicin previa para el buen funcionamiento del sistema
t'5
Como ejemplo simblico Ivlainwaring trae a colacin el caso chileno: " En 1973, los
oponentes del gobierno de Unidad Popular teman que al permitir a Allende que completara sus
seis aos de mandato (1970-1976), se abriera la puerta al socialismo autoritario. Allende haba
perdido el apoyo de la mayora del legislativo, y en un sistema parlamentario hubieran votado
para sustituirle en el cargo. En un sistema presidencialista" sin embargo, no haba medio de
reemplazarlo, excepto mediante un golpe". La leccin que se infiere de lo precedente es que en
tales casos, un golpe de Estado constituye el nico medio para librarse de un presidente
igpopular
o incompetente. MAINWARING., op.cit., p. 124.
""SARTORI, op.cit., p.24.
207
parlarnentario, mienfras que en el sistema presidencial son la causa
de las crisis o de su solucin. En efecto, all los polticos son
proclives a rechazar cualquier sometimiento total al partido; no es
para ellos problema alguno el cambiar de posicin
-incluso
de
partido-, votar contra sus decisiones y aceptar "cuotas" en la
administracin. Para ello esgrimen que su libertad para representm a
sus electores no puede estar sometida o mediatizada por el partido al
cual pertenecen. Ahora bien, articular en ese ambiente una
oposicin seria y con buenas posibilidades de xito resultara muy
dificil y, mucho mas, el tratar de estructurar o logrm la conversin a
un sistema parlamentmio viable, en tales condiciones. Aunado a la
indisciplina de partidos, estaran otros factores como la tradicin y
la baja cultura poltica de las sociedades latinoamericanas.
Yargas227 sostiene que el presidencialismo latinoamericano
constituye uno de los basamentos
jurdico-formales que fomentaran
denodadamente la configuracin de Estados nacionales de corte
oligarquico. A su vez considera cmo los textos constitucionales
latinoamericanos tienden a fortalecer el poder ejecutivo, pero, de
otro lado, establecen defensas para evitar su conversin en
dictaduras, entre otros el periodo fijo y su falta de reeleccin, a su
vez, quienes defienden el mantenimiento del sistema presidencial
arguyen pma ello la experiencia histrica y las concretas realidades
227
VARGAS VerSqfteZ, A*:'iMs o menos presidencialismo en la constitucin de
199 l?", en Rev. Politeia, No. 8, dicl9 1. Bogot : Universidad Nacional, p. 54
208
polticas en los pases latinoamericanos. Por ejemplo en Mxico una
propuesta de ese tipo queda descartad4 pues all se da por sentado
la continuidad del rgimen presidencial, y la discusin se cenfi4 por
tanto, en los elementos claves
pma
la conservacin del sistema
presidenciafzs.
I.5.5.4 PRESIDENCIALISMO.
OPOSICIN
MULTIPARTIDISMO Y
El multipartidismo y la tendencia a la atomizacin de los partidos,
contribuiran en gran medida a impedir que se desarrollen
democracias estables. Mainwaring observa como, teniendo de
referencia a todos los regmenes presidencialistas que tuvieron por
lo menos 25 arios de democracia inintemmpida (incluyendo Chile,
Filipinas y Uruguay, los que por general no se califican como
estables), seis de los siete sistemas presidencialistas existentes22e
posean menos de tres partidos efectivos. Slo Chile conservaba un
sistema multipartidista y en cierta medida Venezuela antes de 1973,
"*
Como ejemplo podemos citar la concreta discusin en torno a determinar cmo la continua
interaccin entre sistema presidencial (mayoritario y excluyente) y fueralismo (consensual e
inclusivo), estn influyendo en la caractersticas y en el ritmo de la transicin mexicana a la
democracia. LUJAMBO, A.: "Rgimen presidencial,,democracia mayoritaria y los dilemas de
la transicin a la democracia en Mxico", en IIERNANDEZ, A. (coord.).: Presidencialismo y
sistema-.., cit., pp.75-lll. Otro partidario de la continuidad del presidencialismo es Carpizo,
quien sostiene que ste responde mejor a la realidad mexicana. CARPIZO, J.: "Algunas
reflexiones sobre los cambios en el presidencialismo mexicano (1978-1990)", en Boletn
Mexiccmo de Derecho Compcn'ado,No.70, 1991, pp.95-96.
22e
yu
fista la integran Filipinas, USd Colombir, Corta Rica, Uruguay, Venezuela y Chile.
MAINWARINQ op.cit., pp.l28-129.
209
lo cual hara suponer que el sistema bipartidista promovera la
estabilidad democrtica, lo que no es del todo cierto, pues de 31
democracias presidencialistas23O quince tuvieron sistemas
multipartidistas en relacin con diez de sistemas bipartidistas, cinco
con rgimen de partido dominante y uno con un sistema de dos
partidos y medio; sin ernbargo, slo una (en Chile), de las quince
democracias multipartidistas ha perdurado mas de 25 aos, frente a
La lista la conform teniendcen cuefita
periodos
de estos son:
ESTADO PERIODODE
DEMOCRACIA
SISTEMADE PARTIDOS
Argentina 1946-51
1958-62
T963-66
1973-76
Bipartidismo
P. Dominante
Multipartidismo
Bioartidismo
Bolia 1952-64 P. Dominare
Brasil r946-64 Multioartidismo
Burkina Faso 1977-80 Muloartidismo
Colombia 1936-49 Binartidismo
Costa Rica 1966-91 Bioartidismo
Cuba 1940-52 Multioartidismo
Chile 1933-73 Multioartidismo
Chipre 1960-63 Bipartidismo
Estados Unidos Bioartidismo
Renblica Dominicana 1962-63 P. Dominante
Ecuador 1948-61
1968-70
Multipartidismo
Multioar"tidismo
Ghana 1969-72 P. Dominante
Guatemala 1944-54 Multioartidismo
Honduras 1957-63 Bioartidismo
Filioinas 1946-72 Bipartidismo
Nigeria 1979-83 Multioartidismo
Panam 1945-49
1960-68
MultipartidismCI
lvlultipatidismo
Peru 193948
1956-62
1963-68
1980-92
Multipartidismo
Mulpartidismo
Multipartidismo
Mrftioartidismo
Sri Lanka 1948-82 Dos
partidos
v medio
Uruuuav 1942-73 Bioartidismo
Venezuela 1945-48 P. Dominante
21,0
5 de 10 democracias presidenciales
bipartidistas ( colombia, costa
Ric4 Estados Unidos, Filipinas y Venezuela), y de 11 de 2l
sistemas parlamentarios
multipartidistas. Advirtindose, a su vez,
que si bien se trata de informacin no definitiva, los datos si
sugieren que el problema podra radicar tanto en el presidencialismo
o en el multipartidismo como en la combinacin de ambos.
Lo anterior, empero, no explica el por qu los sistemas
multipartidistas resultan menos aptos para configurar regmenes
presidencialistas
estables, aunque los bipartidistas tampoco seran
muy bondadosos para ello, pues limitaran el margen de la opinin
representada y la posibilidad de "armar" gobiernos de coalicin,
tornando mas complicado el lograr formas consociacionales,23i
annque como ya se ha afirmado, parecen mas favorables o
permisivas. Dicho planteamiento hizo que Mainwming se hiciera las
siguientes preguntas
-de
nuestro inters- acerca del por qu la
combinacin presidencialismo y multipartidismo resultan caros para
la democracia: por qu el bipartidismo reduce los avatares del
presidencialismo; y, a su vez, por qu el sistema parlamentario
aminorara los inconvenientes del multipartidismo.
t3l
LUPHART, A.: "Presidentialismo and Majoritan Democracy: Theorical Observatios", en
LINZ, J., y VALENZUELA A.: Ihe Faiture of Presidential Democracy: The Latin American
Case, Baltimore: John Hopkins University Press, 1994.
211
De manera sinttica el autor considera que ello se debe a que "en los
sistemas presidenciales, el multipartidismo incrementa la
po sibilidad de palarizacin ideolgica(...), Ios pr e sidente s nec e sitan
construir coaliciones interpartidistas en los sistemas presidenciales
-lo
cual resulta- ms diJcil y menos estable que en los sistemas
parlamentarios", siendo por tanto el
presidencialismo
multipartidista "ms proclive a producir un paralizante bloqueo
ejecutivo/legislativo
que un sislema parlamentario o un
presidencialismo bipartidista (sic), y los sistemas presidenciales son
menos aptos para tratar un bloqueo eiecutivo/legislativo
que los
s i s t e m a s p ar I am e ntar i o s" .232
Tales planteamientos coinciden con los formulados por Sartori y
Pasquino, al explicm el inmovilismo en que caeran estos regimenes
de gobierno, en los cuales la oposicin aparentemente
pareciera
exitosa en su funcin,
ya que el gobierno estara en aprietos, pero lo
que sucedera o conducira sera el desgaste de la oposicin, ya que
no se facilitaran salidas polticas
'serias'
sino, retomando a
Pasquino, se produciran "pequeas consociacionss", como tarnbin
obstruccin'33 y fragmentacin
partidista.
23t
MArnIwARfNG., op.cit., l3o.
r3Constituye
una prLctica de uso y abusos de los derechos en y por fuera de la sede
parlamentaria o legislativa. Perez-Serrano lo define como "e/ tntodo o Ia actitud consciente de
todo sujeto parlamentmio que, dentro o
fuera
del recinto de las Cmaras, impide o trota de
impedir, con los medios legales o reglamenturios a su alcqnce, el desanollo de las normales
relaciones parlomentarias". PEREZ-SERRANO, N.: "La obstruccin parlamentaria'', en Rev.
Espaola de Derecho Constitucional, No.8, may-ago/83, Madrid: Centro de Estudios
Constitucionales, p. 52.
2r2
Entonces cuando suceden crisis, si se trata de un gobierno
democrtico, operara el sistema de
'pesos
y conapesos' dento de
la estructura estatal, pero esta formula resultara ser inoperante
cuando el presidente no cuenta con el apoyo suficiente en la
asarnblea o parlamento, pues les resultara "fcil" para la(s)
oposicin(es) bloquear los programas presentados por aqul,
arrojando como consecuencia el bloqueo legislativo/ejecutivo,
implicando, como corolario, la crisis de gobernabilidad al
producirse inmovilismo.
Mainwaring, por su parte, seala las condiciones que habran de
existir para evitar esta debacl&34 :
l.Cuando el partido del presidente posee la mayora y regularmente
lo respalda.
2.Cuando existe una coalicin de partidos mayoritari4 que
regularmente apoya al presidente.
3.4 pesar de no tener mayora estable a su favor, el presidente tiene
capacidad para logrm coaliciones variantes.
Ahora bien, definir gobierno de mayora o de minora resulta muy
problematico en los regmenes presidencialistas aun teniendo un
partido mayoritario, pues no sera infrecuente que una
213
administracin posea miembros de ofras fuerzas polticas
gabinete235, con el objeto de hacer frente a la oposicin
miembros de tales partidos en el parlamento.236
Lo anterior quiere decir que la representacin per se en el gabinete,
aun en el caso de poseer mayora partidmia del gobierno en el
legislativo, asegurara que sus representantes lo respaldaran
incondicionalmente. Todo dependera de las maniobras del ejecutivo
para lograr apoyo de los grupos y de los parlamentarios
individualmente considerados de gran influenci4 denfro de las
respectivas colectividades
polticas. Entonces, dada la disociacin
que regularmente se presenta entre miembros del gabinete con sus
respectivos partidos y coaliciones existentes, ello no garantizariala
calificacin de gobierno de mayora o minora, teniendo solo como
referencia la configuracin de los ministerios o carteras.
De tal form4 1o que interesara al sistema presidencial para
gobernar, sera contar con apoyo parlamentario, sin importar de
fondo la composicin de su gabinete, el cual ser mutante,
dependiendo de los pactos de gobernabilidad entre ejecutivo y las
fuerzas polticas, sin importar su naturaleza" En este escenario les
235
En el orden constitucional paraguayo esto se ve muy claro, pues la misma Carta Poltica
establece que el presidente "adjudicar los Ministerios entre los ciudadanos que, por contar con
apoyo parlamentario, aseguren su permanencia en el cargo", (art.174).
"o En Colombia constituye una prctica poltica cotidiana, pues los presidentes aunque cuenten
con mayora de su partido en el Congreso, requieren incorporar ministros del partido opuesto
para, a su vez, contar con el apoyo de sus copartidarios en sede parlamentaria, los cuales son
denominados congresistas "lentejos".
en su
de los
214
resultara muy dificil operar a las fuerzas de oposicin
-las
que
realmente tengan tal carcter-, ptr& lograr un canrbio de gobierno,
excepto cuando tramitan wr impeachment, el cual est reservado
generalmente para acusar al presidente, ya que no existe el
mecanismo del voto de censura para el primer mandatario. Dicha
situacin constituira una de las e4plicaciones de los golpes
-o
autogolpes- de estado, en situaciones de inmovilismo poltico,
como
ya se ha sealado precedentemente.
En tales "circunstancias de impasse presidencial/ejecutivo (.."), los
presidentes y la oposicin por igual a menudo estn tentados de
recurrir o mecanismos exlra-constitucionales para cumplir sus
fines.
Disgustados por su incapacidad p(ra efectuar reformas
dentro de los lmites del sistema, los presidentes con
frecuencia
tratan de refurmar la constitucin o sobrepasarla. La autoridad
presidencial y junto
con ella la posibilidad de hacer una poltica
coherente pueden deteriorarse. Dada la necesidad de crear
constantemente nuevas mayoras en el parlamento, los presidentes a
menudo subordinan la coherencia (sic) poltica a intentos de ganar
apoyo pqra sus programas. En los pases donde los partidos son
indisciplinados, los presidentes a menudo necesitan construir una
nueva coalicin con cada pieza de legislacin controvertida".23T
Pmece que los sistemas bipartidistas y de
'dos
partidos y medio' son
los mas compatibles con el rgimen presidencialist4 ya que la
polarizacin ideolgica resultara menos probable, de esa forma, la
contienda poltica tendera a ser centrpet4 pues para lograr una
mayora los partidos deberan ganar electores desde el ncleo del
237MAnrIWAR[.IG.,
op.cit., p.134 .
21s
escenario poltico, as, pues, debiendo evitar el extremismo y
consiguiendo dominar el caudal electoral. Con 1o cual se favorecera
el compromiso y la moderacin para constituir democracias
estables,2'* en dedmento de los partidos de izquierda y de derech4
los cuales se veran con'poca posibilidad de crecer.
I.5.5.5 PRESIDENCIALISMO.
COALICTN
MULTIPARTIDISMO
Mainwaring cenfia la disfrrncionalidad del presidencialismo en el
multipartidismo, debido a la dificultad para construir coaliciones
interpartidistas estables, a rarz de tres factores, los cuales no se
agudizan en el sistema parlamentario multipartidista, vemoslos23e:
l)La escasa fuerza vinculante de las coaliciones de
partido. En el
sistema parlamentmio tendera a ser mas seguro ya que el gobierno
se constituira por acuerdos post-electorales ene los partidos, stos
seran corresponsales de aqul y, por lo tanto, tendran que apoyarlo
en sede parlamentaria. Mientras en el presidencialista las
coaliciones, generalmente, se hacen antes de las elecciones y no
vinculan una vez pasado el escrutinio, entonces sera el presidente
-
y no los partidos- quien tiene la responsabilidad de integrar y unir el
238
Levine, 1973; Powell,1982; Reis, 1988; Rustow, 1955; Sani y Sartod,1983; Sartori,l976;
Scully, I 992. Citados por: MAINWARING.,op. cit., p. 1 3 6.
"' MAIN'WARING., ibidem., p. 138.
216
gabinete. As, tanto partidos como representantes
-individualmente
considerados- podran apartarse y formar oposicin, sin hacer caer
al presidente.
2)La indisciplina de partido en los sistemas presidencialistas. Los
legisladores a pesar de pertenecer a
partidos,
no siempre mantienen
los compromisos adquiridos por su lder. Mientras en el
parlarnentario cada representante estara mas comprometido a
apoyar al gobierno, a menos que le retiren la confianza
3)Los incentivos para romper elecciones en el sistema
presidencialista son mas fuertes que en el parlamentario, pues
quienes apoyaron al presidente no siempre querran mantenerse o
correr con su imagen, sobre todo cuando se aproximan elecciones.
Por su parte, Gargarella resalta el carcter "contamayoritmio" del
sistema presidencial, al sealar que tal calificacin procede cuando
un ordenamiento institucional tiene entre sus principales fines el de
obstaculizar la formacin, expresin y puesta en prctica de la
voluntad de las mayoras, a su vez, afirma que la gran mayora de
los pases latinoamericanos se encuentran regidos por
ordenamientos constifucionales
'conamayoritmios'
y que el
sistema presidencialista lo foment4 1o cual ha perjudicado llegar a
reales consensos. La posibilidad de acuerdos efectivos se reduce a
2t 7
dos eventos: cuando pactan fuerzas polticas ante situaciones de
peligro y los pactos de alternancita0.
Dicha disfuncionalidad resulta, como se dijo, de la cornbinacin de
presidencialismo y multipartidismo, debido a la ficultad que
conlleva disear una coalicin interpartidista en este sistem4
Mainwaring explic4 tambin, teniendo como referente las
coaliciones multipartidistas en el sistema parlamentario, cmo las
coaliciones resultaran menos estables en el sistema presidencial, a
raiz de tres diferencias con el sistema predominante en Europa
Occidental:
"Primero, en los sistemas parlamentarios, los partidos eligen al
gabinete y a los primeros ministros, y son responsables de
proporcionar apoya al gobierno. En los sistemas presidenciales, los
presidentes se sitan
junto
a sus propios gabinetes, y los partidos
estn menos
firmemente
comprometidos en el apoyo al gobierno.
Segundo, en contraste con la situacin en los sistemas
parlamenlarios, en muchos sistemas presidenciales los legisladores
de partido con carteras ministeriales no apoyan al gobierno.
Tercero, Ios incentivos de los partidos para romper coaliciones son
generalmente mayore s en los i istemas pre sidenciale s.
"24r
El mismo autor se pregunta sobre cui'Ies han de ser las posibles
reformas constitucionaVinstitucional en las democracias
presidenciales multipartidistas. Al respecto expone las siguientes
posibilidades: canrbiar de sistema presidencialista a semi-
2{
GncAngtt, R.: "El presidencialismo como sistema contramayoritario", en NINO et al,
"El presidencialismo puesto a pruebd'., cit. pp.81-105.
24r
MArtriwARrNG., ibidem., p. I I 7.
218
presidencialista
o de tipo parlamentari&42,
o rcalaar cambios en
procura de reducir la fragmentacin del sistema de partidos,
tendentes a fortalecer su disciplina interna o la promocin
de la
constifucin de coaliciones que conlleven a mayoras funcionales.
De otra parte, convertir, a su vez, a sistemas bipartidistas para lograr
la gobernabilidad puede resultar nocivo pma la democraci4 en
pases
de marcado pluripartidismo2a3,
realizar tales carrbios
dependera de la fuerzay clmidad de las agencias opositoras.
I.5.5.6 A MANERA DE REFLEXION
El problema del presidencialismo
en lberoamrica, es que nunca ha
sido cierto que dicho sistema poltico conlleve a esffucturas fuertes
-estables-
de gobierno, en cambio s a gobiernos
fuertes
-
dictatoriales-, o muy dbiles. Su raz6n, en contra de lo que supone e
induce su nornbre, es que los presidentes no son todopoderosos, as
242
Bofivia posee un sistema presidencialista
'parlament
aitzado', ya que la reforma
constitucional de 1994 estipul que cuando nadie obtenga la mayona absoluta de votos para
presidente, el congreso elegira de entre los dos ms sufragados (art.90, cp.), lo cual es
consecuente con el reinante multipartidismo moderado, en el que ningn partido predomin4
siendo la negociacin parlamentaria la frmula recurrida que permite cierta alternancia
democrtica dentro del sistema presidencial.
243 <<91
sistema bipartidista y la excepcionalmente limitada polarizacin ideolgica ha
contribuido a hacer de los Estados Unidos una democracia presidencial able (Riggs, 1988),
pero estas condiciones han sido dificiles de reproducir. Entre las democracias presidencialistas
fuera de Estados Unidos, slo Colombia y Costa Rica poseen de forma consistente sistemas
mas o menos bipartidistas. Venezuela se ha acercado tambin razonablemente a un sistema
bipartidista desde 1973. La polarizacin ideolgica dentro del sistema de partidos es limitada en
estos tres pases latinoamericanos. No es casualidad que stos tres pases latinoamericanos
tengan las democracias mas antiguas fuera de los Estados Unidos". MAINWARING.,op.cit.,
p.140.
219
lo parezcan. Por el confrario, son endebles, ello explica el por qu
se ven obligados a estar en una constante negociacin para poder
ejecutar sus polticas, inclusive en los casos de poseer su partido
mayora en el Pmlamento
-y
no slo con ste, sino, ademas, con
miembros de otras instituciones del Estado-, o a gobernar bajo
regmenes de excepcin, por eso su lgica
-como
lo seala Linz- se
mantiene en una
"perenne
e inestable oscilacin entre el abuso del
poder y la
falta
del mismo". La responsabilidad de esto no es del
todo de los presidentes sino del mismo sistema presidencialist4 que
es el mejor aliado para los partidos polticos
-lase
empresas
clientelares-, ya que permite que grupos o parlamentmios
individualmente considerados negocien su respaldo a carrbio de
algo y "sometan" al ejecutivo, lo cual quizs explica por qu el
presidente es denominado el
'primer
mandatario' y no el
'primer
mandante', como lo sugiere el denominarlo rgimen
presidencialista.
Por ello, cuando se presenta alguna crisis de gobemabilidad o
sifuaciones de bloqueo no existen mecanismos
jurdicos
apropiados
para ponerles fin, pues el presidente en los eventos de rechazo
sistemtico de sus propuestas por el Congreso, no puede disolverlo
y convocar nuevas elecciones; por su parte, el legislativo no puede
hacer frente a un presidente impopular o comrpto mediante la
220
mocin de censur4 a lo sumo podra acudir al procedimiento
del
impeachment, que se presenta ineficaz al ser un procedimiento
judicial,
lento y por cargos delictivos. Entonces, para tratar de
resolver tal complicacin, al ser el sistema tan rgido, se recure
siempre a salidas exfemas (reformas constitucionales, golpes o
autogolpes de estado), dotando o quitando poder al ejecutivo.
olvidando que las crisis que se dan no son en realidad
fundamentalmente de gobierno
sino del sistema poltico
presidencialista.
Se debe pensar en carnbios estruchnales en el sistema o mejor, en
un semipresidencialismo, pues la rigidez del rgimen
presidencialista
bloque4 o promueve salidas desesperadas, pero tal
carnbio no le conviene a la clase poltica. As las cosrs, tanto el
presidente como la(s) oposicin(es) podran verse tentados a recurrir
a mecanismos exffa-constitucionales o antiticos para cumplir sus
objetivos, o, promoviendo reformas constitucionales para acrecentar
su poder y abandonando los progrrmas ofertados, originando una
adminisfracin deficiente al tornarse incapaz de resolver los
conflictos nacionales.
De tal forma las distintas legitimidades que soportan al ejecutivo y
al legislativo en Iberoamrica conducen regularmente a situaciones
221
de bloqueo recproco entre tales poderes, prcticamente irresoluble
constitucionalmente y, por ende, pe{udicial para generar un proceso
de consolidacin democratica. La tendencia de las reformas
constitucionales de los Estados iberoamericanos verificadas en las
dos ultimas dcadas del siglo )Oq confirm la preeminencia y
vigencia del presidencialismo, aunque con ciertos matices
parlamentarios y principios parlamentarios, dada la ampliacin de la
legitimacin para las iniciativas populares, la mayor posibilidad de
pronunciamiento popular en la toma de decisiones, gracias at
aumento de mecanismos de participacin, tras la reivindicacin de
la soberana popular...enfte oftos cambios; pretendindose con ello
mitigar el poder presidencial y coordinar las relaciones entre el
legislativo y ejecutivo. Empero, y pese al recorte de facultades
presidenciales, esto no ha sido suficiente, ni interesa al sistema
poltico clientelar, en la medida que el ejecutivo requiere de poderes
para satisfacer las demandas de quienes lo apoyan en el Congreso,
pervirtiendo o anulando cualquier oposicin democrtica en su
interior, por ello los parlamentmios no se muestran proclives a
reformas estructurales, que involucren canrbios radicales en el
sistema electoral y de pmtidos, como paso previo a una eventual
reforma del sistema poltico hacia un modelo semipresidencialist4
que sera el menos traumtico.
222
I.5.6 HACIA LIN MODELO INTERMEDIO
Frente a la estabilidad de los sistemas pmlamentarios
europeos,
surgen, desde el plano acadmico, voces que apuntan la necesidad
de reconvertir los reglmenes presidencialistas
iberoamericanos
en
formas parlamentarias
o semiparlamentarias. Especficamente,
en
pases
como Uruguay y chile se ha intentado instawar un sistema
parlamentario
pwo, sobre la base de la ineficacia del sistema
presidencial
-frente
al cual una formula mixta no conseguira poner
fin- y la bsqueda de la consolidacin democrtictaa. Esta tesis se
tmpara al observarse como la duatidad de poderes
-con
legitimidades
democrticas independientes-, el mandato fijo e
inalterable y la naturaleza unipersonal del crgo
-en
el ejecutivo-,
acarrean una serie de consecuencias negativas, como son: la tensin
constante ene ejecutivo/legislativo, la tendencia a la
personalizacin
de la poltica, el surgimiento, como ya
se anot, de
outsiders, el escaso inters presidencial por la conformacin de
alianzas o coaliciones parlamentarias
estables y la imposibilidad de
remover al
jefe
de gobierno o de reelegir al que se ha mostrado
H
Surez sostiene que existen cinco tipos de limitaciones propias del sistema presidencialista
de tipo constitucional adoptado en Latinoamric4 como son: la duracin rgida del periodo
presidencial, la importancia otorgada a los outsiders durante las campaas electorales, su
repercusin en la desconfiguracin de los partidos polticos, el conflicto crnico entre poder
ejecutivo y poder legislativo. Los cuales afectan la capacidad operativa del ejecutivo, as, pues,
considera que "(...) es probable(...)que el gobierno presidencialista sea ineficaz, conduzca al
autoritaismo y sea ms inestable que cualquier otra forma de gobierno". sunEz, w.: "El
poder ejecutivo en Amrica Latina: su capacidad operativa bajo regmenes presidencialistas de
gobierno", Rev., de Esndios Polticos, No.29, Madrid, 1982, pp.l09-144.
223
efrcaz, todo 1o cual conduce a la constante inestabilidad poltica e
incluso al autoritarismo'4t.
Por su parte Linz.2a6 sustenta }a superioridad del parlamentarismo
para la estabilidad democrtic4 teniendo en cuenta criterios
empricos y funcionales. El primero porque la mayora de las
democracias estables se soportan en sistemas pmlamentarios y, el
segundo, por varios factores:
l) El sistema parlamentario
tiene una sola instancia poltica
-el
parlamento-,
con legitimidad popular. En el presidencialismo
existen dos
-ejecutivo
y congreso-, con atribuciones pam reclamar
dicha legitimidad.
2) El sistema pmlamentario no tiene un periodo fijo de mandato,
facilitando terminm o prolongar un gobierno, dependiendo de su
popularidad.
A diferencia del presidencialista
cuyo trmino sera
inmodificable.
3) El sistema parlamentario contiene mayores incentivos para
establecer coaliciones estables, mientras que en el presidencialista
quien obtiene la mayora tendera a "arrasar" con todo.
zot
El precursor de esta postura fue Juan LINZ, con su trabajo
'oDemocracy,
Presidential or
Padamentary: Does make a difference?', presentado en el seminario de investigacin del
Programa de Estudios Latinoamericanos, Georgetwn University, en 1989. Otros exponentes de
la misma solucin: BLONDEL, J., y SUREZ, W.: "Las limitaciones instituionales del
sistema presidencialistd', Rev.Critenb, Nos.53-54, Buenos Aires, 1981; LIPJIIART, A.:
'?residencialismo
e democracia maggioritaria'', Rista ltaliana di scienza politiche, No. 3,
1.989, pp.367-384; y MAINWARING, op.cit.
""an{Z, Democracia presidencial o parlammtmia, cit., pp. 25-146.
224
Por lo anterior, el autor infiere que el sistema parlamentario
sera
mas flexible y, por tanto, podra
solventar mejor y ms rpidamente
las crisis sobrevinientes.
oos autores, como whitehad, en lugar de
tener una posicin proparlamentmi4
sosene en cambio que sera la
prosperidad
econmica la que le dara la estabilidad democrtica,
para
dicha aseveracin toma como referencia el parlamento
en
Europ4 afirmando que a pesar
de ser una institucin longev4 slo a
partir
de la post-guerr4
con el desarrollo material, logr la
estabilidad democrtica. Lo cual si ello ocrriera en los pases con
sistemas presidencialistas
la aera consigo. Mienfas que
Mainwaring, como ya se vio, plantea que los problemas
de tal
inestabilidad no tienen origen en el presidencialismo
propiamente
dicho sino en su combinacin con el multipartidismo.
En ese orden, cabe preguntarnos,
cual sera el planteamiento
a
hacerse dentro del presidencialismo para lograr la estabilidad y
permitiendo
a su vez una oposicin "libre", partiendo
del
presupuesto que el presidente
es realmente dbil, a pesar de parecer
lo confrario, pues a diario se ve compelido a "negociar con todos" si
no tiene una mayora fidelsima en el congreso. Las propuestas
van
encaminadas, generalmente,
a fortalecerlo para que se torne efectivo
y logre acuerdos, ya que se investira de facultades que romperan
la estructura tripartita del poder, para buscar gobernabilidad, pero
ello sera a un costo muy elevado: el de gobernar para la
'clientela'.
22s
ValenzueltuT, por su parte, sugiere cuatro recomendaciones para
lograr la estabilidad o, al menos, cierta funcionalidad:
l.Fijar elecciones presidenciales y legislativas conjuntas, con lo cual
se evitma otras de medio trmino, las cuales podran minm el apoyo
congresional al ej ecutivo.
2.Voto unitario por partido para candidato presidencial y
representantes.
3.Facultad al presidente de disolver el Congreso, por lo menos una
vez.
4.Eleccin del presidente ene los dos o es candidatos con mayor
cantidad de votos en la primera ronda.
5.El equilibrio de facto buscado por los diversos poderes no obedece
al resultado de la confrontacin mayora-oposicin, como ocurre en
el parlamentarismo,
sino en el
juego
gobierno-mayora, pues sta a
su vez se integra como producto de la confrontacin. de las distintas
fuerzas en sede asarnblearia con mediacin ejecutiva, respetando
eso s la fradicional divisin tripartita del poder. Lo cual no quiere
decir que no se pudieran identificar eventuales y vmiadas
configuraciones, dependiendo de los posicionamientos ideolgicos y
las coyunturas debatidas, de esquema mayora-minoras denho del
247
Citado por ESPINAL, R.: "Democracia" gobernabilidad y partidos poticos en Amrica
Latina", en Rev. Foro,No.21, juV95,
Santafe de Bogot: Foro Nacional por Colombi4 p.IO2; a
su vez, sta autora seala cmo el presidencialismo ha sido factor institucional que ha
contribuido a la crisis de gobemabilidad de la democracia latinoamericana.
226
ejercicio
del proceso poltico
en el interior
del congreso
o
Asarnblea.
6-La minora
en este tipo de sistema,
no tiene un carcter
determinado,
de permanencia
e
'inmutabilidad,,
como resultado
de
la contienda
electorar, mas bien obedecera
a la dinmica poltica
de
'toma
de posicin'
en cada proceso poltico,
como realizacin
del
principio
de libertad, que
efecfuara
cada
.representante,.
pero,
una
vez integrada
-como
minora- ejerce la oposicin, principalmente,
en su funcin de control del gobierno.
7.La oposicin,
configurada
en minoras, rearizwia
su control por
medio del conjunto de instrumentos
y tcnicas jurco-polticas
que
le ofrezca
el ordenamiento, y de conformidad
at conjunto
de
referentes
valorativos
e ideolgicos
compmtidos
en su
configuracin.
su eficacia residir4 quizs,
en su capacidad
convocadora
e integradora
de propuestas
alternativas viables, que
logren calar de fondo a la opinin pblica,
mas que la posibilidad
de
desestabil
izar el proyecto poltico
del do gobierno-mayora.
8. La posibilidad
de las minoras opositoras,
de lograr con sus
propuestas
ejercer o modificar algn tipo de influencia en la
directriz poltica
apoyada por la mayor4 radicara en la percepcin
de sta en la conveniencia o necesidad de articrilar a su proyecto
un
nmero mayor de voluntades a modo de
'consenso',
asimismo por
la influencia y el
'ruido'
que las posiciones
de las minoras lograsen
en la opinin pblica, sin importar el medio utilizado.
227
9.Las minoras opositoras operando "correcta y normalmente" en su
sede nafural e institucional
-asarnblea
o congreso-, reportaran
ciertos beneficios al sistema democrtico: en primer lugar, evitara
la recurrente y distorsionante
'tcnica'
de acudir a la va
judicial
para dirimir o dilatar cuestiones de debate "puramente" poltico; y,
en segundo lwar, coadyuvara a cornbatir la pobre adjetivacin del
significado del papel de la minora en la democraci4 pues esta
reclama una adecuada apreciacin de su rol, como control y
alternativa, nunca despreciable, deno de un sistema pluralista.
El presidencialismo
tiene como denominador comn con el semi-
presidencialismo
el hecho que el presidente es elegido popularmente
o, mejor, que no lo es por el parlamento. En cuanto a su lejana
bastara afirmar que "el semipresidencialismo es
'semi'
precisamente porque divide en dos al presidencialismo al sustituir
une estructura monocntrica de autoridad con una autoridad
dual'.2a8 Por otro lado, en los sistemas presidencialistas, el
jefe
de
Estado se encuena protegido y aislado de la interferencia
parlamentaria debido al principio de divisin tripartita del poder.
Mientras en aqul funciona sobre el principio del poder compartido:
el presidente
ha de conllevar el poder con un primer ministo, y ste
a su vez, deber obtener un respaldo parlamentario
continuo.
248
SARTORI, "Presidencialismo y parlamentarismo", cit., p.37.
228
Las anteriores
caractersticas
no agotan per se la def,rnicin
der
semi-presidencialismo;
para
ello retomaremos
las explicitadas por
sartori,
las cuales deberan ser concurrentes
para
tipificarlo,
vemoslas2ae:
l.El presidente -jefe
de estado-, es elegido mediante
voto popular,
directo
o indirecto, por
un periodo predeterminado.
2.El presidente
comparte el poder
ejecutivo
con un primer
ministro,
establecindose
una estructrra
dual de autoridad,
corr los siguientes
criterios:
2.1-El presidente
es independiente
del
parlamento,
pero
no puede
gobemar
solo o de forma direct4 en consecuencia
su voluntad ha de
ser procesada
y canalizada
a travs de su gobierno.
2.2-El primer
minisfro, como su gabinete,
son independientes
del
presidente
porque
dependen del parlamento.
2.3-La estructura dual de autoridad, permite
diferenciar
balances de
fuerza como predominios
de poder variables
deno del ejecutivo,
bajo la celosa condicin de que el "potencial
de autonoma,,
de cada
entidad del ejecutivo permanezca.
La existencia de ofas cmactersticas que se pueden
dar en sistemas
semi-presidencialistas,
tales como el poder
de disolver el
Parlamento
o la de colegislar, pese a ser importantes,
son atributos
que podran poseer pero de ninguna manera calificaran el modelo.
24e
SARToRI, ibid., p.44
229
ya que como lo seala el citado fratadista tomando como paradigma
el caso francs,2sO el factor de distincin de este sistema lo
constituye la existencia de una estructura de poder
flexible de
autoridad dual
-ejecutivo
bicfalo- cuyo primer
eje de poder
variara
(oscila)
en el evento en que
carrbiara la composicin
de la mayora.
As, cuando existiera mayora unificada el presidente
-jefe
de
estado- prevalecera
sobre el primer
ministo
-jefe
de gobierno-;
mrenfras g, y alternativamente,
si hay una mayora dividida
descollara el primer
ministro respaldado por
su propio
Parlamento2sl.
Consideramos que
un sistema parlamentmio
en Iberoamrica no
tendra muchas posibilidades por multiples razones, enfie ellas, la
tradicin de la cultura poltica
de corte presidencialist4
el
traumatismo institucional que se generara
al realizarse un viraje de
tal magnitud, por ello nos mostramos partidarios
hacia la conversin
tto
Como prototipo del sistema semi-presidencialista est Francia. Su Constitucin de 1958
depur el modelo, al consagrar'rel
'liderazgo'
del primer ministro(...) delineando claramente en
los artculos 20 y 21, en los que se dice respectivamente, que :
'el
gobierno determina y dirige
la poltica nacional', y que
'el
primer ministro dirige las acciones di gobierno'. En cambio,
'lidera'8o'
del presidente se bosquej con menos claridad y en forma ms dispuestu .n io,
artculos Il, 12,15, 16 y 52 dela Constitucin; esta dispersin corresponde al irecho de que
'los
poderes mas importante del presidente (...) tienen un carcter casional (...). No n
prerrogativas
normales (-.) sino poderes excepcionales que slo se pueden utilizar muy pocas
veces. Adernas (los ms de los poderes presidenciales) no son poderei de decisin. Tienen ms
bien a impedir una decisin(...) o a someter al pueblo francs (disolucir referndum),
',.
Duverger (1980,p.171),
citado por SARTORI, ibid., p.38.
"' Como otros ejemplos, a parte de Franci4 de Estados con sistemas semi-presidencialistas se
tienen a: La Repblica de Weimar, Porhrgal, Sri Lanka" Finlandia" Austri4 Islandia e lrlanda.
Sartori ubica a los tres ultimos en los de tipo parlamentario,
al considerar que no lo son por el
slo hecho de que sus presidentes sean elegidos popularmente, pues no cumplen con las otas
caractersticas. SARTORI, ibid., pp.40-41.
230
en un sistema
semipresidenciar,
ya que
este muesta
una gan
facilidad para
adaptarse
a ras variadas
circunstancias
y problemtica
de los pases
latinoamericanos,
adems
de constituirse
en la va
idnea
de transicin
hacia un evenfual parlamentarismo.
Ante la
rigidez
y la incapacidad
de encontar
salidas al
desgaste
del Jefe de Estado,
er carcter
coregiado
-en
el
semipresidencialismo-,
brindara
una esffuctura
maleable
dentro de
la cual la figura del presidente
encuenfia grandes
posibilidades
de
ser preservada
frente a los embates
del ejercicio
del poder252.
Por su parte
Nogueir4
ar rcchazar la propuesta
parlamentarist4
aboga por
una forma
de gobierno
semipresidencial,
caracterizada
por
un dualismo
en el ejecutivo, en el cual pretende
una cierta
preeminencia
a favor del presidente
de la repblica
-jefe
de Estado-,
moderador
del
juego
poltico;
a su vez, la cabeza del gobierno
estara un primer
miniso, quien
sera responsable
ante el
parlamento,
existiendo
como mecanismos
de relacin
la disolucin
discrecional y la mocin de censura constructiv*s3-
Mientras que
Virgallsa observa en dicho dualismo un elemento
desestabilizador,
teniendo
como referente
la experiencia
francesa;
al igual que la
mocin de censura constructiva no ha tenido resultados
apreciables
-
sensav, D.:
'?artidos
polticos y sistemas de gobierno,,,
Rev., del centro de Estudios
"C.gnstitucionaleq
No. 5, Madrid, 1990, pp.l77 -lg7
.
." I9CUem
"I regimi prezidenciali.
.,,, cit., p.524.
--
VIRGALA" E.: "La forma de gobierno
semiparlamentaria como alternativa a la presidencial
y a la parlamentad'.
Revista de Estudios
polticos,No.g9,
Madrid, 1995.
231
ni en Alemania ni en Esparla, ya que la estabilidad democrtica
en
stos pases
ha devenido de sus sistemas de partidos.
En su lugar se
muestra partidario
de las propuestas
de los racionalistas
norteamericanos
encaminadas al semiparlamentarismo,
por
considerarlas
mas eftcaz y funcional, las cuales consistiran
basicamente
en una combinacin, denfto del marco de referencia del
srstema norteamericano,
de algunos aspectos parlamentarios
denfto
de la estructtra esencialmente presidencialist4
esto es, una forma de
gobierno que conservando los rasgos generales
(legitimacin
popular,
manejo de la poltica
exterior, funciones de
conhol otorgadas al Congreso), no incorpore los defectos del mismo
(gobierno
dividido, derivado de rm sistema electoral inadecuado y
de la debilidad de los parridos polticos,
imposibilidad
de dar
solucin a los bloqueos institucionates).
podemos
resaltar de su
propuesta
la intoduccin de mecanismos importados del
parlamentarismo
(disolucin
del Congreso y mocin de censura),
que
conllevaran a la definicin por parte de una decisin popular
favorable a una de las dos posiciones
institucionales
mediante una
contienda electoral simultane a parapresidencia
y congreso"t.
Por otra parte
Nohlen2s6 ata esta discusin desde una perspectiva
metodolgica, advirtiendo en primer
lugar sobre el riesgo del
255VR.G-AL,\
E.: "La forma de gobierno semiparlamentaria ...,,, crt., p.l2l.
'-
NOHLE\ D.:
'?residencialismo
v. Parlamentarismo". Revista de Estudos Polticos- No.74-
Madrid, 1991, pp.43-54.
232
"espejismo
estadstico",
que
asocia esta estabilidad
democrtic4
proceso
socio-econmico
con formas parlamentarias,
pues
dicha
posicin
olvida los demmbes
de las democracias parramentarias
y
semiparlamentarias
de la Europa
de eneguerras,
anotando
en
cambio las dcadas que goz el presidencialismo
en Iberoamrica.
En definitiv4
considera que el debate se circrurscribe
a tipos ideales,
lo cual "conduce
a una grave
deformacin
terica y prctica,,,
por lo
que
las comparaciones
deben efectuarse
entre las variantes de los
sistemas basicos.
sartori en cuanto a las reformas
sugeridas para
Latinoamric4
respecto
a los sistemas electorales,
se muesfia partidario
de alguna
forma de doble ronda electoral. Ahora bien, en cuanto a los sistemas
de gobierno
no se atreve a afirmar cual sera el ptimo,
solo asevera
que "la
mejor
forma
poltica
es la que
funciona
mejor al
aplicarse".257
Por oha parte,
a su vez, recomienda que si se propone
cambiar
de sistemq 1o mas prudente y menos problemtico
sera
hacia el semi-presidencialismo,
ya que
funcionara dentro de un
arnbito en el que se posee alguna destreza y experiencia siendo, por
ende, menos aumatico al ser aplicado.
257
SARToRI, ibid., p.47.
^ a a
J J
CAPTULO
SEGUNDO
A]\TECEDENTES
HISTRICOS
DE LA OPO$CTN
EN COLOMBIA
Al adentrarnos en el rgimen poltico
colornbiano en lo que
concierne a la tarea de crtica y fiscalizacin por parte
de las fuerzas
de oposicin, se hace necesario tener en cuenta que las condiciones
en las cuales nace y se desarrolla una oposicin son muy diferentes
y estan vinculadas no slo al marco poltico general
sino incluso a
la condicn socioeconmica del sistema en el cual esta oper4 as
como a las condiciones histrico-polticas internacionales. De ah el
imperativo de abordar, en las estructuras constitucionales, la
formacin histrico-cultural de la sociedad colombiana y el grado
de modernizacion
a lo largo de la vida republican4 lo cual nos
permitir
entender el nivel de polarizacin y las interacciones entre
tendencias en el interior del sistema poltico
colombiano.
se toma como punto de partida la independencia misma, pues
es
desde el proceso
de formacin del Estado-Nacin,
cuando se
prioriza
en este pas el papel cental de la carta constitucional como
234
fundamento
absoluto
de la nueva Repblica
Democrtica,
el
carcter presidencialista
del rgimen poltico
colombiano y el origen
mtico del Estado.
2.1 EL PROCESO
DE FORMACIN
DEL ESTADO-
NACIN
EN COLOMBIA:
LUCIIAS
ENTRE FACCIONES
La ruptura del vnculo de fidelidad
con la monarqua peninsular
y el
proceso
de la independencia
americana produjeron
la desintegracin
del vasto imperio espaol y enrumbaron
sus antiguos virreinatos,
audiencias y capitanas de ultamar,
hacia la formacin
de estados
independientes,
sobre bases precarias
ciertamente, pero que no
dejaban
de poseer
factores reales de sustentacin.
Durante el
perodo
colonial se consideraba
la nacin2t*como
una comunidad
de
hombres que
se sienten enlazados por unos mismos sentimientos,
religin,
cosfumbres, valores, y sobre todo por
una comn lealtad al
rey; se entenda la "nacin
espaola"
como un conjunto de reinos
de los cuales forman parte
los territorios peninsulares
y las colonias
americanas2se"
"*
Aunque para los americanos el concepto d.e nacin es el de "representacin de reinos,, en
contraste con el de representacin de estamentos: como el clero, la noblez4 las ciudades,
caacterstica de los espaoles, lo ms importante es que la elite del Nuevo Reino de Granada se
;p.nlrg
prt" integrante y constituyente de la monarqui espaola.
""..!*t.
Joachim Konig se refiere a la nacin como una "creacin artificial", una
'.comunidad
poltica
imaginada". Para Jaramillo Uribe, el Estado-Nacin
ha tenido que ser inventado o
construido. JARAMILLO
qlP_E, J.: Aspectos polmicos
de Ia historia otombiona del siglo
ilX,Bogotr: Fondo Cultural Cafetero., pp. lg7-215.
235
El imaginario
de nacin fue heredado por los insurgentes
americanos y les gener
el conflicto al "declararse
al mismo tiempo
catlicos; independientes y republicano^r",
conflicto porque
en el
discurso y en la simblica ceremoniat
de las fiestas religiosas
estaba
presente
el concepto de nacin como comunidad que
fundamenta su
identidad en la fidelidad al rey y en la profesin
de la fe catlica,260
frente a los postulados
de independencia y libertad.
para
la fase que
comprende
desde mediados del siglo XVItr hasta los inicios de la
Independenci4
no encontramos un estado nacional como tal.26l Es
esta la poca en que el proceso general
de modernizacincomenz
a
formular y practicar
nuevas ideas y tcnicas en torno a los procesos
indusftiales y polticos generados
en Inglaterra. Las reformas
borbnicas iban en este sentido, pero esta poltica
condujo a
conflictos
con la poblacin
colonial que se manifiestan en crisis de
legitimacin y problemas
de participacin poltica. Los criollos
16.0.
COtlz,is-nzpREz, M.: Bajo el
patioy
el Laurel,Bogot: s.e., p.20.
'61
Jaamillo Uribe sustenta los siguientes elementos como necesarios para la existencia de
nacin:
a) Un territorio sobre el cual se ejerce soberana y sobre el cual se tiene un cierto grado de
control. En Colombia despus de 1830 se tena un vasto tenitorio compuesto por un mosaico de
regiones geogrficas aisladas debido a la deficiente comunicacin
b) Una econorna nacional
-no
slo un mercado nacional- integrada al mercado mundial a
travs de una economa de exportacin. En Colombia slo con la aparicin del caf, el pas vino
a tener un soporte seguro para su economa exportadora.
c) Una cultura comn: se contaba con una lengua y una religin comn, pero ms all de esto
comienza una fuerte diversidad con marcadas regiones con rasgos culturalei propios.
{)
U1a organizacin poltica comn, es decir, pra que los iectores sociales i"ngan intereses,
derechos y valores comuns en el campo econmico, social y poltico se necesita-un liderazgo
sea-de una gran figura o de una elite. En nuestro caso muy dbilmente y en algunas coyuntuias
polticas hemos tenido este rasgo. Despus de la Independencia fue Simn n[var quien tuvo
bien claro este aspecto, pero en el siglo XD( fue Rafael Nez quien tuvo mayor claridad sobre
el problema
de la unidad nacional. JARAMILLO URIBE, cit, p.1-0g.
236
como grupo
dominante
de la poblacin
de origen americano,
comenzaron
a pensar
no slo en dimensin
local 0 regional,
sino
tambin
en un marco nacional y a desarrollar
una conciencia que
se
expres primero
en un patriotismo
cargado
de emoci 6*62
-como
conciencia y actitud patritica
y nacional
frente at territorio que
a su
vez se cuaetanaba por
libertad
civil, conduciendo
ciertos valores y contenidos
como la
a la configuracin
de una identidad
en el territorio
poltica-,
al tomar conciencia
del valor y potencial
de la sociedad
en
el que haban nacido.
Leal263 considera que a pesar
de la exhema debilidad institucional
del Estado y la ausencia de su presencia
fisica
colombiano,
se fueron desarrollando procesos
ideolgicos
de
identificacin
nacional en los grupos
dominantes.
La confadiccin
entre la actividad comercial y la agrcol4 pues la hacienda
dictrltaba
los ideales de centrarizacin,
se proyectaba
al nivel
262
lJn temprario patriotismo neogranadino lo encontramos en el perodo lgl0-lgl. Fue
precisamente
en ste momento cuando, como consecuencia de la ruptura con la
..madre
Esparla'', el nacionalismo tuvo que alcanzar especial significado y
".,*do
re t ,,,i"ron qu"
colocar nuevos puntos de referencia para lograr justifi
h cren de un nuevo sista
poltico
a fin de obtenerse su reconocimiento por parte de los ms amplios grupos de la
poblacin.
De manera que en esta fase el nacionalism iua airigioo hacia fuLra,
"Jtrtra
nspuna.
El sentido de nacionalidad que caracteriz a los criollos dspus de la Independena la
podemos
encontra en "un
sentido de lealtad a la patria, en-una creciente ctnciencia de
identidad y en el convencimiento de que los americano, o
"ran
espaoles. Cada individuo
comenz a identificarse con un grupo determinado y estos grupos posean algunas de las
caractersticas que definen una nacionalidad, la descendencia c**, li lengu4 i refigin, el
territorio, las costurnbres y tradiciones". LYNCII, I.: Los Caudlos de la Indepenroio.,
p. 197.
uer
{MIL LO, Aspe ctos polmicos. .., cit., p. I 0g.
237
ideolgico
al crear mecanismos
de identificacin nacional en los
grupos
dominantes de las distintas regiones.
En el caso colombiano, as como en los
hispanoamericanos
los problemas
de identidad
dems pases
y legitimidad
representaron
los primeros
ms fundamentales desafios
rEprsssutaron
los pnmeros y mas runclamentales
desatios en el
proceso
de la formacin del Estado y de la Nacin. Una ideologa
cormrn en los grupos criollos los unific dentro de una diversidad
de
actividades
econmicas2e y se fue enfocando lenta y
progresivamente
como una necesidad centralizadora.
El que los
criollos hubiesen adoptado los derechos humanos y cvicos en las
constituciones,
al igual que la concesin de ciudadania a los indios,
nos permite
comprender Ia concepcin
de aquellos acerca del
cuerpo una nacin: "como
una asociacin de solidaridad,
polticamente
constituida, de ciudadanos en un territorio definido
en donde ya haba surgido la idea de unidad nacionaf'.265
Las ideas demoliberales de soberania del pueblo, de derechos
humanos, la libertad, la igualdad y fraternidad266 apuntaban en una
'uo
rbid., pp.2o3-204.
'o'
Este. poder poltico, como uno de los elementos integradores del Estado-Nacin, se
manifest a travs de representaciones que se exteriorizaban como pedagogq utiliznose
fundamentalmente toda clase de celebraciones festivas "para dotar de un serido a la comunidad
nacional en un intento por arraigar ciertos imaginarios que ofrecen el sentido de nacin".
mNzI-gz,Imagtnarts en Ia cnsfuccin " t N*n..., cit, p.60.
'uu
Todas las Constituciones de este perodo 1810-1816, n h'Nueva Granada posean un
catlogo de los derechos humanos y ccos. La utilizacin del ttulo de ciudadano con sus
postulados
de libertad e igualdad ofreca la posibilidad
de vislumbrar la transformacin poltica
en la a hacia el Estado Nacional propio. El anlisis de las Constituciones revela que los
238
direccin radicalmente futurista: la independencia
absoluta de la
Nueva Granada constituida en Repblica Democratica
e inspirada
en los ideales de la Revolucin Francesa y siguiendo el ejemplo de
los Estados Unidos del Norte. Pero esta forma de Estado declarada
ideal, en principio, en las constituciones emergentes, deba
concretarse en una forma de gobierno
o adminisfiacin que, por una
parte,
fuera eftcaz y, por of:q- consultara los intereses y
peculiaridades
de las regiones y provincias
del antiguo Virreinato.
se inauguraran as, las primeras luchas ene facciones al surgir la
confrontacin
entre los hombres que lideraron la revolucin
dividindose en dos bandos: federalistas y centralistas. Camilo
Torres y Miguel Pombo enfusiastas defensores del federalismo,
vean en la Constitucin de los Estados Unidos el modelo ideal a
seguir, en un pas con marcado regionalismo, en tanto que Antonio
Nario y sus seguidores defendan una concepcin unitaria y
centralista de gobierno,
oponindose de tal manera al federalismo al
considerar que
la soberana era una e indivisible.26T
Para encontrar la forma de gobierno mas adaptable a las realidades
de la Nueva Granad4 los lderes criollos se encontraron con varios
obstculos para implantar la Repblica Democrtica: la persistencia
neogranadinos con el trmino ciudadanq no slo implicaban el estado poltico sino tambin
sealaban la conducta patritica. PARRA RAMIREZ, E.: "La Nacin en los Orgenes del
Estado Nacional", en Rev.Temqs Socio-Jurdicos. Vol.l6. No.34. Bucaramansa: UNAB-
Jun/98. p.102.
267
PAi i L\ op. ci t., p.l ol .
239
de una estructura social todava muy rgida, con un alto grado
de
concentracin de la nqueza y el poder,
con una propiedad
latifundista
de la tierr4 un dominio monopolstico de los recursos
naturales y constifuida en general por grupos
de terratenientes como
grupo
dominante, con aspiraciones caudillistas y regionalistas en sus
propias
areas de influencia.268 La persistencia
de una sociedad
tradicional
agrari4 casi impermeable a las nuevas ideas de impulso
al carnbio, representada por grandes
masas de analfabetos, era lo
que primaba.
A esto se le sumaba la falta de hegemona del poder
revolucionario,
dada la profunda dispersin nacional de las elites, lo
que a la postre se constifuira en grave problema
durante todo el
siglo XIX.
As, con la Independencia
defritiva de colombia en lglg para los
dos lderes protagonistas
de la misma
-Simn
Bolvar y Francisco
de Paula santander-, les resultaba claro que el principal problema
consista en que no haba una nacin como base en la cual pudiera
erigirse un Estado y, aiur menos posible, constituirse y gobernarse
una Repblica. De ah que la misin fuese doble: primero
construir
el Estado antes de la Nacin, y luego, exhaer la Nacin del
Estado.26' Lo anterior los lleva a importar e imponer las formas
europeas y norteamericanas del Estado-Nacin
y
la democracia
tut
OCAITPO Lpnz, J.: "El Proceso Politico, Militar y Social de la Independencia,,, en
Manual de Historia de Colombia. T.2,Bogot:
procultur4
19g4., pp.105-106.
tu\ALrNctA
VILLA, H.: Cartas de-Batalla, Bogoi: lnsiituto de Estudios
polticos-
CEREC,1987. ParteII.
240
constitucional
a fin de proporcionar
unidad nacional,
orden poltico
y estabilidad
normativa
en los territorios liberados.
colombia
hered, de Bolvar
-el
Libertador-,
la estructura
constitucional:
liberal pero
autoritaria,
es decir, un rgimen
cenfralista y presidencialista.
De santander
*l Hombre de las
leyes-270,
el estilo qtJe "consiste
en una sulil manipulacin
de las
formas
y normas legales con propsitos
ideolgicos,
Ltn rentable
manejo de Ia constitucin y las leyes como una retrica
de orden y
unidad, un nominalismo jurdico
que eventualmente
se convierte en
un culto nacional:
el culto det legalismo y det
constitucionalismo"2Tr,
aspecto evidenciado por
el reformismo
constitucional
caracterstico para el caso colombiano.
2.2 LA FORMACIN
DE LOS PARTIDOS
TRADICIONALES
Y SU DINMICA
DE REPRODUCCIN.
Enfre 1830 y 1860 se reflejaron las dificultades que tenan las
instituciones
formalmente
democrticas
e igualitarias para
implementarse
en una sociedad jerarquizaday
hadicional, lo mismo
que la precariedad
del conol del
F.s1de
sobre la mayor parte del
270
Francisco de Paula
.santander,
segundo prcer de ta independencia de Colombia, quien
ocup la presidencia
mientras Bolvar continuaba con la carpana bertadora de los dems
territorios.
27r
Ibi d., p.l 5g.
241
territorio colombiano. Esto dio razn a la necesaria delegacin
formal del poder
del Estado Nacional, existente prcticamente
en el
papel,
a las elites y caudillos de cada regin y localidad, los cuales
dificilmente se articularon con la incipiente burocracia cenal de la
capital de la Nacin.272 Durante este perodo el punto de referencia
lo constituy um guerra
-la
de los Supremos"t- en 1g40, cuya
importancia radica en el notable influjo que tuvo en la configuracin
de la vida poltica
colombiana. A partir de ella se inici la
socializacin poltica
de los principales
dirigentes e incubacin de
los que seran los partidos
adicionales e inaugur un estilo
caracterstico de la confrontacin politica entre las banderas liberal
y conservadora; sus protagonistas
seran los principales
actores de la
historia poltica
del tormentoso siglo )X.
En dicha guerra
se inici en colombia la serie de los denominados
"odios
heredados" entre familias y localidades que fijaran la
adscripcin sectaria a uno de los dos bandos al estilo de las
venganzas de sangre. As, en la dcada de 1840, se formaron los
dos partidos tradicionales, como dos especies de subculturas
polticas,
mutuamente excluyentes pero
complementarias entre s,
siendo esta la gnesis
de la tradicin poltica
bipartidista que se
inaugurara con la divulgacin de los programas polticos liberal
272
G0NZI'EZ,F.: Pma Leer lo Poltica: Ensayos de Historia Poltica Colombiana,Bogot:
C-INEP, 1997, T.2, p.87.
"' Fue un movimiento armado en contra del gobiemo
central aruz de una Ley del Congreso
que suprima cuatro conventos en Pasto, al sur occidente de Colombia.
242
(1848) y conservador (1849),
en dos peridicos
capitalinos y que se
mantendran prcticamente
hasta finales del siglo XX, por
medio de
la manipulacin
electoral y la utilizacin de las necesidades
del
comn
bajo el canal de la prestacin
de servicios
v
conhaprestaciones
inherentes al clientelismo.2Ta
Estas dos subculturas polticas
tenan rasgos particulares:
los
conservadores
estaban ligados a la defensa de los valores catlicos y
jerarquicos
propios
de la economa de hacienda y la segregacin
social heredada
de la colonia; los liberares optaron ideolgicamente
por la reivindicacin
de los atributos de la ciudadana
como una
alternativa de progreso capitalist4
con propuestas
librecanrbistas,
racionalistas,
seculares, pero
muy pronto renunciaron
a los
principios
fimdamentales de la soberana popular
bien por el tipo de
intereses que representaban o por la imposibilidad
de romper la
resistencia de la socializacin
conservadora y vertical de la poca"
De esta forma, este bipartidismo, no logr configurar
un sistema
democrtico
de participacin y representacin poltica
acorde con
las transformaciones
sociales del pas, "porque
desde sus inicios
ue
ms un instrumento
al servicio de los intereses oligrquicos
de las
elites regionales".275
El bipartidismo pas a ser la mas primigenia
"o.
LPEZ DE LA RocIrE, F.: "Tradiciones de cultura
poltica
en el siglo )o(,, en
CnogNeS, Miguel, et al.: Moderndad y sociedad poltica en Colombia, Santa a" njota,
Fescol, 1993, p.36.
"''
ROMERO SILVA5 M.A.: "Oposicin, Pluralismo y Representacin Poltica en Colombia',
en Rey. Foro. No.27, Santaf de Bogota"
jult95,
p.3 4.
243
expresin de nacionalidad, pues los partidos polticos precedieron
a
la conformacin de una economa nacional y de una cultura
nacional.
Estos aparatos polticos y militares giraban
en torno a una
contradiccin: "Pretender
un modelo republicano para defender los
intereses oligrquicos regionales de liberales y conservadores,
propietarios
de Ia tierra, vinculados a los ejrcitos vencedores o
ligados a los intereses comerciales con Gran Bretaa"276. Ello
explica el por qu en este perodo la oposicin poltica y la lucha
por el poder
se expresaban frmdamentalmente por medio de la
fuerza militm, de lo cual dan cuenta las mas o menos 14 guerras
civiles del siglo )ilx, coadyuvados por el poder ideolgico de la
iglesi4 satanizador de las ideas modernas.
2.3 LAS HEGEMOThS UNIPARTIDISTAS Y SUS
MOVTMTENTOS DE RESTSTENCIA (1S60
-
1957).
Segun Paano277, en colombia desde que surgieron los dos partidos
tradicionales (1848*1849) hasta el Frente Nacional (1958-1974),
existieron dos modalidades de control pmtidista del Estado: las
ttu
Ibid., p.35.
"" PIZARRO, E.: "Un Nuevo Pacto Nacional Mas All del Bipartidismo,,, en Rev. Foro, No,
Santafe de Bogot, Feb/87, p.25.
244
hegemonas
unipartidistas y, en momentos
de crisis poltic4
los
gobiernos
de coalicin
bipartidista.
pero
este bipartidismo
nunca
logr configurar
un sistema democrtico
de participacin
y
representacin
poltica.
Enfte los dos partidos
se daba una mnima
alternancia poltica
-sro
dos durante el siglo pasado
como
resultado
de dos guerrrs
civiles en lg6l y lgg5- que
iba
acompaada
de violencia, previa
o posterior, y con dbiles o nulas
garantas
reales a la oposicin. Esto sin olvidar que la alternancia
poltica, por
s mism4 no se adujo en la existencia de un sistema
democrtico,
sino que supuso largos perodos
de hegemona y
formas
de exclusin total hacia el partido
contrmio.
Entre 1860 y 1886 el Partido Liberal en el poder
intent una serie de
reformas
con el fin de inhoducir
de lleno en el pas
el liberalismo
econmico e insertr su economa ar mercado mundial. Las medidas
tomadas para
liberar la tierra y la mano de obra le llevaron a ura
reforma constitucional gmante
de las ribertades individuales y en
abierta confrontacin
con una institucin poderosa
en el pas: la
Iglesia catlica. Esta ultim4 aliada por conveniencia y por
conviccin
con el partido perdedor,
el conservador,
ofreci una gran
resistencia
durante este perodo,
conocido como el
..Radicalismo,,.
La prensa,
el pulpito y el confesionario
se convirtieron en los
principales
escenarios donde la confrontacin
se hara palpable
a
avs de las excomuniones,
reactaciones pblicas,
discursos
245
estigmatizantes,
etc... No obstante, el recurso ms eftcaz de
oposicin
estara en la guerra.
La oposicin durante este perodo
se expres a havs de la fuerza
militar y el poder ideolgico
de la lglesia.
caractersticas
muy
comunes durante estas etapas de hegemona.
La segunda
hegemoni4la
conservadora, se inicia a pmtir
de lgg5 con la derota
del Partido Liberal en la batalla de La Humareda, que permiti
la
consolidacin
en el poder
durante casi medio siglo del
partido
conservador (1886-1930).
con la promulgacin
de la constitucin
de 1886 se dio fin a su antecesora
-la
carta de 1g63-, calificada por
Miguel A. caro y
Rafael Ne2278, como impulsora
de la anarqu4
el caos y la degeneracin de la sociedad colombiana,
dada las
amplias libertades que garantizaba.
El nuevo perodo
llamado de la
"Regeneracin",
estara inspirado por las ideas del conservadurismo
europeo y por la Encclica
Quanta
cara de
po
IX, la cual
condenaba
los errores de la modernidad..zTe
De acuerdo con
Lpez280,la
"Regeneracin" de la Sociedad consisti en conferirle
un papel
hegemnico a la Iglesia catlica en el manejo de la
educacin y en la regulacin de la vida colectiva.
278
Idelogos del partido
conservador y autores de la Carta de 1886, la cual perdurara ms de
cien aos. Ambos fi.eron presidentes.
2D
como la libertad de concienci4 la separacin de la Iglesia y el Estado, el Liberalismo, el
Socialismo. etc.
"\ppzbn
ra RocI{E,
..Tradiciones
de...,,, cir, pp.l00-10g.
246
El espritu religioso
de la constitucin
de lgg6 armoniz
claramente
con la renuncia
a fundamentar
el poder
en la soberana
popular;
de esta maner4 el "miedo
al pueblo" qued
consagrado en
dicho ordenamiento jurdico28t
y .l "temor a dios" se constituy en
el principio
fundamental de respeto a Ia autoridad.
El triunfo del
proyecto
conservador
de la
'Regeneracin,
desarroll un orden
teocrtico,
centalizante y autoritmioT' qr",
si bien permiti
crear
los instrumentos
de intervencin
del Estado Moderno, alej a
colombia de las tendencias de la modernidad poltica y cultural en
la medida en que
sacrific er desarollo del Estado a las
instituciones
de la constitucin
de rgg6 y el concordato de 1gg7283"
La contienda poltica
adquiri as un fuerte carcter sectario e
intolerante y la religin fue la frontera divisoria mas clara ente los
partidos
liberal y conservador.
La represin
ejercida por el gobierno
regenerador se manifest
especialmente
con los artculos transitorios de la constitucin de
1886 que generaron
una serie de resistencias,
especficamente
281
rbi d., p.123
tuRowRo,
op. cit, p.36.
'o'
Colombia fue uno de los pases en donde se intent, de la forma mis radical, imponer este
modelo para ordenar las relaciones sociales. La difusin entre la poblacin de ese stema de
valores catlico
-
conservadores tuvo un efecto perverso de homogeneizacin forzada y de
negacin de las diferencias ideolgicas, losficas, tnico-culturAe{ fnguisticas, poltics y
religiosas, existentes en la sociedad. Los manuales de enseanza d1 ta tristoria y tas
humanidades escritos bajo el espritu de la Regeneracin condenaron a la Ilustracirq a Voliaire,
a Rousseau, a Montesquieu, a la Enciclopedia, al fenmeno cultural y artstico del
Renacimiento, llegando incluso a presentarlos
como los antecedentes nefastos dl Liberalismo y
la Revolucin Francesa de 1789, del comunismo y la revolucin social contempornea. fpnL
DE LAROCHE, op. cit, p.p.100-108.
247
contra el Artctilo "K", el cual facultaba al gobierno
upara
prevenir
y reprimir los abusos de la prensd' y cuya prolongacin
sera la
llamada "Ley de los caballos" de 1888, que
se convertira en una
clara censura a la prensa de oposicin. Desde 1886 hasta 1899 los
peridicos
de oposicin fueron en su mayor parte suspendidos,
clausurados y sus directores obligados a pagar grandes
multas o
sufran encarcelamiento.28a La prensa
fue durante este perodo,
un
importante mecanismo de reaccin a las polticas
regeneradoras y
dej entrever las dos formas adoptadas por el partido liberal para
ejercer la oposicin: la pacifista y la va armad4 la cual se
impondra a finales del siglo XIX dando lugar a una de las mas
sangrientas confrontaciones que ha experimentado Colombia: la
Guerra de los Mil Das (1899-1902).
La principal
causa para que se desatara dicha resistencia armad4
esfuvo en la negativa del Congreso
-n
donde slo posean escario
dos delegados liberales- para aprobar un proyecto
de ley que daba
representacin a la minora en las corporaciones electorales, es
decir, a la oposicin liberat. con esta gueffa no slo perdi el
Partido Liberal, que fue prcticamente
aplastado, sino toda
za+
pA{fu{.
RAMRM, E.:
'?eridicos
Santandereanos de Oposicin a la Regeneracin 1889-
1899", en Rev. Reflexin Poltica, No.2, Bucaramanga: Instituto de Estudios Polticos-UNAB,
dic/99, p.106.
248
colombia,ttt pue,
el pas
hacia 1903 se hallaba sumido en una
enonne
crisis socio-econmic4
aunada por la prdida
de
panam.
siglo )O( resurgieron
en Colombia
de tipo artesanal y se gestaba ya la clase
algunos peridicos
obrero-artesanales
que
en arios anteriores y se llevaron a cabo
Despus
de terminada
la guerra
de los Mil Das, dos Actos
Legislativos (reformatorios
de la Constitucin),
en 1905 y 1910,
reconocieron
el derecho de representacin
de las minoras2ru.
En la
segunda
dcada del
organizaciones polticas
proletari4
reapareciendo
haban sido clausurados
braceros portuarios,
tansportadores
fluviales y fenoviarios y por
obreros de la construccin que defendan sus salarios frente al
incremento
en el costo de la vida. En el srn del pas,
se expandi por
la misma poca, el movimiento campesino liderado por el indgena
285
Esta Guerra de los Mil Dias no fue slo la mas larga, la de efectos ms devastadores, sino
tambien la ltima para el perodo.
En adelantq la=burguesa iria a comprender que sus
proyectos
de progreso deban antecederse de la estabilidad poltica. Esta guerru *. qu"
ninguna otra" habia mostrado hasta qu punto la desarticulacin del orden ptitico po*a'en
peligro los intereses econmicos: entre 80.000 y 100.000 muertos .n .orrbut" o por las
frecuentes epidemias que la guera provocaba,
era una cifra demasiado gravosa
;
"* Poblacin
que a comienzos del siglo apenar si llegaba a los cuatro millones d habitanies. Bllo
sin contar con la sustraccin de brazos de la agriultura a cuenta del campesinado para formar
los ejrcitos de "reclutas y voluntarios" organizdos a la fuerza con los penes de las haciendas,
lo que no dejaba de traducirse en una paralizacin de las labores agrcoias. BEJARANO, J. ,
,rr
eygmid'
,
en Mamtal de Historia de colombia, Bogot:
procultur4
r9g4, T .3, p.ri .
""ILa
Reforma Constitucional de 1910 decret la reunin anual del Congreso y'orden
la
expedicin de una legislacin electoral que diera representacin a las minoras.
asambleas locales y regionales
de trabajadores que hacan reclamos
colectivos.
En l9l0 sucedi la primera
huelga protagonizada
por
249
-autodidacta-
Manuel
Quintn
Lame y en la capital del pas cay
asesinado el principallder
de la oposicin, Rafael uribe uribe287.
Ahora bien, y pesar del acto legislativo de r9l0 que concedi
representacin a las minoras, duranfe esta dcada el liberalismo
electoralmente no haba podido recuperarse y tampoco haba
conseguido hacer coaticin con los conservadores. Conscientes de
ello, promovieron
una convencin Liberal, en diciembre de 1921,
con el fin de larzar la candidatura de su gran lder Benjamn Herrera
y, a su vez, denunciar los atopellos, y& que se consideraban
vctimas del constante fraude por parte de un partido "dueo
absoluto del poder, puso a su servicio las autoridades polticas y el
eircito, la polica y las gendarmeras y los guardas,
todos
fueron
mero s instrumentos partidistas"
.288
Durante la segunda dcada del siglo XX, se inicia trna nueva etapa
poltic4
al abrirse la posibilidad
de la oposicin legal, oposicin
soportada en medios constitucionales. En La Gran Convencin
liberal de 1921, segn el Acuerdo 2, Artculo 2, determinaron:
"Aconsejar
una
franca,
enrgica y constante actitud de oposicin al
gobierno, que se desarrollar y ejercer por todos los medios
"t
Lider
:
t9"]"gq parlamentario liberal en plena hegemona con servadora, quien sostuvo que
su colectidad deba alimentarse en las fuentes del socialismo, fue asesinado al salir del
Capitolio Ncional en 1912.
288-
LAToRxn RUEDAT M.: "El Accidentado camino de la oposicin Legal", en Rev.
Estrategia, No.78, Bogot4 jun/84,
p.58.
250
constitucionales".28e Aunque dicha convencin haba dispuesto para
los liberales la abstencin de aceptar ministerios,tno el candidato
liberal que perdi las elecciones en l922le manifest al Presidente
electo, Pedro Nel Ospin4 la posibilidad de contm con el concurso
absolutamente desinteresado v leal del liberalismo.
La Hegemona Conservadora culmin en 1930, su cada obedeci a
una divisin interna de la cual surgieron dos candatos para la
eleccin presidencial de ese atio, y en parte a la intransigencia y
represin de los gobiemos frente a los nuevos movimientos sociales
-campesinos,
obreros e indgenas- y al surgimiento de un nuevo
partido poltico, el Partido Comunista de Colornbia, el cual
conform una organizacin de masas, estableci un peridico y un
Comit Cenfial y Comits Regionales en todo el pas.2er El
liberalismo, tras ganar las elecciones, orient la intervencin del
Estado en beneficio de la industrializacin, rompi el confrol
clerical de la educacin, mantuvo garantas polticas para el Partido
Conservador,
promovi la transformacin de las relaciones sociales
de la hacienda por nuevN formas de produccin asalariada moderna
28e
rbid., p.59.
t'o
I-os Ministerios que se dejaban a la oposicin eran secundarios: Agricultura y Obras
pblicas, ya que con ellos no podran "lucirsd', toda vez que la constante ea la carenci de
recursos, ni tampoco sacar provecho burocrtico.
tellos
comunistas fueron los continuadores de la tradicin de bsqueda de conformacin de
partidos clasistas que reindicaran los intereses sociales y polticos de los sectores
subordinados de la sociedad, en particular del naciente proletariado industrial. Los comunistas
fueron importantes dinamizadores y acompaantes de las luchas sociales como promotores,
junto
con los liberales de tradicin populist4 de las primeras organizaciones sindicales y
campesinas en los aos 30's. VARGAS, A.: "La Izquierda en Colombia:
Qu
Perspectivas?",
en Rev. Politeia. No.14, Bogot: Universidad Nacional, 1994.
251
y
se convirti
en portaestandarte
de la concertacin
enfe patronos
y
trabajadores,
especiarmente
con
el Movimiento
sindical
vincurado
al Estado
y
al fansporte
fluvial
y
fenovi
ario.zs2
Este
avance
de la namada
Repblica
Liberar
(1930-1946),
tendra
como
principal
impursor
a Alfonso
Lpezpumarejo
quien
prantema
un concepto
moderno
de institucion
arizacin
del conflicto
a travs
de
un
modelo
de
corte
hbrido
o mixto
para
el ejercicio
de la
oposicin'
ofreciendo
fies
ministerios -Hacienda
y
crdito
pblico,
Industrias
y
Agricultura
y
comercio-,
al
partido
conservador
el
Presidente
L'pezpumarejo
plante
la cooperacin
de ra oposicin,
la cual
difera
de las
anteriores
ya
que
los
conservadores
deberan
cumplir
dos
misiones:
fiscalizar
ros
actos
del gobierno,
ejerciendo
una
accin
crtica
sobre
ste por
parte
de las personas
a cargo
de
dichos
ministerios
y
de ofa parte,
cooperar
administrativamente.
Buscando
con
ello superar
los
,,contratos
del
silencrb,,,
dando
al
partido
vencido
tres
ministerios
no
secundarios
y
conciliando
ia
autonoma
presidenciar
con
Ia
autonoma
del partido
de
oposicin."' por
su parte,
ra Direccin
der
partido
conservador
no
acept
la ilamada
a la cooperacin
y
en su convencin
de abrfl
de
1935
decidi
abstenerse
de participar
en las prximas
elecciones,
decisin
que
en el pas
no era
una novedad
pues
ya
ros
riberares
'e,RorGRo,
yf.A., op. cit., p.36.
x1"l*tlit"r#'.:T:'"-::fT,i'oil"ljlfffl'"'.,$jx."::*::
de ros escosidos
rrurxstros
seran
los representantes
aepartiao-
o ".,e*lu.
ffi'bil""fffL:rTr:,"i4:tt
252
haban
decretado
lo mismo en l9ll,constifuyndose
en una prctica
poltica
de los partidos
en Colombia.
Los esfuerzos
modernizantes
intentados
por
la Repblica
Liberal y
especialmente
por
la "Revolucin
en Marcha,,
lg34-lg3g2s4,
se
desenvolvieron
en una atnsfera
marcada por la fuerte oposicin
de
sectores
antimodernos
de la Iglesia y de grupos
tadicionales
de los
dos pmtidos,
opuestos
al espritu de la poltica
de Lpez
pumarejo.
2ea
Nombre
como se le conoce al programa
de gobierno
del presidente
beral Alfonso Lpez
Fumarejo, por las conquistas alcanzad por la clase obrera dl * y Ia ciudad y debido aI
desarrollo
gentral
que alcanz el Estado, al hacer del intervensionir*o
,u principio gua;
otros
cambios
sobresalientes fueron: determinarle una funcin r"""1" pt"piedad,
drr ol;io*;,
-permitindose
la exprgPiacin
legal-; fortalecer el carcter institucional de los derechos del
ftpmlre,
la igualdad y la justicia
distributiva, entre otros.
""
Caudillo liberal del sector no oficialista del partido,
conocido como
.
EI encantador
de
m1s-as'l' logr un intenso.estrechamiento
personal
con iodos los estratos marginados
de la
poblacin,
el cual se sintetieaba en su famosa frase..yo * ,ov un rrolur", yo soy un pueblo,,;
en la dcada de 1940
"T
uT movimiento popurista
de
"r*;;dqla
UNIR (unin nacionar
independiente
y revolucionario),
luego, al articulase
"l
q-*dicaliz sus postulados
polticos
anti-oligarquicos,
conrtindose en un serio peligrb p*u io, int"reses de los sectores
dominantes
agrupados en los dos partidos. su muerte, ocurridael
g
de abril de lg4g, aorrrg", u
los incidentes
conocidos como el:'Bog otazo" e inici Ia poca d"
'ia
viot"ncia,, en Colombia
cerrndose la a progresista
del
partido
Liberal, para la poca.
En este perodo2e5,
el partido
liberal no se constifuy
en una
proyecto
histrico
de
colectividad
homognea,
affnada
de un
sociedad que
fuera compartido por la mayora
de sus miembros.
La
tradicional
coexistencia
en el interior
de los partidos
colombianos
de
sectores
tradicionales
y modernos,
el caudillismo y el personarismo,
la escisin y la polarizacin
en el seno del liberalismo
-generada
en
este perodo
por
la figura carismtica
de Jorge Eliecer Gaitan_,
as
como la ausencia
histrica de debate sobre las perspectivas
en el
mbito
de la militancia
de base, incidieron
en el carcter inconcluso
2s3
de muchas de las propuestas modernizantes y reformas impulsadas
por
el Partido Liberal en el poder,2e6 enfre 1930 y 1946. As, y
como una caracterstica en las alternancias en el poder de la primera
mitad del siglo xx,2e7 h divisin liberal con dos candidatos a la
presidencia
Gabriel rurbay y Jorge Eliecer Gaitan, permitieron
al
partido
minoritario
-Conservador-
alcanzar el poder ejecutivo, a
pesar
de no disponer de slidas mayoras en el Congreso.
Tanto en la divisin conservadora de 1930 como en la liberal de
1946, versas circunstancias hicieron estallar episodios de violencia
poltica
casi generalizada en todo el pas y que si bien fueron
conffoladas, se desbordaran en los arios cincuent42esesto nos lleva a
considerar que en Colombia no exista una madurez suficiente para
aceptar la salida del poder de parte de alguno de los dos partidos con
mentalidad hegemnica. Ya desde 1935, los
jvenes
miembros del
"centro de Accin conservadora" haban manifestado su adhesin
a la
juventud
de derechas y se proclaman "catlicos, conservadores
y reaccionarios", por lo tanto tarnbin se declaran "los enemigos de
Marf'.2ee Esta reaccin implica la ruptura de la convivencia civil y
un regreso al fanatismo. De la abstencin electoral que haba sido la
forma escogida por los conservadores para manifestar su rechazo aI
l%_tnnzDE
LARoclIE, op. Cit, p.p.108-109.
2nt
Al Partido Conservador le haba sucedido lo mismo en 1930 al dividirse entre los seguidores
de Alfredo Vsquez Cobo y Guillermo Valencia, situacin que llevara al poder al Partido
beral.
2n8
PIZARRo. op. cit..
p.25.
t*
LLERAS nStnnpo, C.: "Borradores Para una Historia de la Repblica Liberal". en Rev.
Nueva Frontera, s.f, p.340.
2s4
gobiemo
liberar,
se pasa
desde rg3g
al recurso
de la lucha
armad4
por
ello la invitacin
de ros peridicos
de oposicin
fue la de
"armernos
por
todos
ros caminos
posibres,,,roo
da forma tar que
se
pudiese
"Itacer
invivible
Ia Repblicd,.
En 1946,
cuando
ros conservadores
regresaron
ar poder,
,,se
producirn
ciertos retornos
al viejo espritu
de la Regeneracin,
a
la concepcin
paternslista
y cristiano-caritativa
de las relaciones
laborales,
al modelo
de ordenamiento
social
basado
en la
familia
patriarcal
y
la religin,
y a la educacin
catlica
como eje central
del sistema educativon.30l
En medio
de una gran
tensin
se inici en
la historia poltica
de colombia
una etapa
conocida
como la
violencia
bipartidista (r94g-1953),
y su punto
desencadenante
sera
el asesinato
del lder liberal
opositor
al gobierno,
Jorge Eliecer
Gaitn,
el 9 de abril de 194g.
Este hecho
tuvo dos efectos
claros,
por
un lado, los incendios y saqueos
ocurridos
ese da en el pas,
reforzaron
las viejas prevenciones
de las lites acerca de lo popular
como lo barbaro
e incivilizado,
y por
otro, signific
una gran
frustracin
colectiva pra
los colombianos
y especialmente
para los
sectores populares
que
haban
depositado
muchas
de sus
3oo
LLERAS
RESTREPO,
c.: crnica de Mi
propia
vida. T.2., p.ll3.
Retomado de
kfTlSlI
:'El.accidentado
camino de la oposicin tegat,'
"it,
p.ai.
Anrmacrn
de Lpez de la Roche a propsito
de su anlisis soLre el impacto de la violencia
en la cultura colombian4 op.cit, p.120.
2s5
expectativls
de redencin
social3'2y
de progreso
nacional
en el
caudillo popular.
Dicha violencia desatada tuvo altos costos polticos3'3,
pues golpe
al movimiento
campesino y a ras expresiones
organadas
de la
clase obrera en medio de un panorrma
de intolerancia
frente al
comunismo
y al liberalismo.
Los liberales
en la campaa para la
presidencia
en 1950, al considerar que
no existan garantas
electorales,
decidieron
abstenerse y no reconocer
ttulo de
legitimidad
sobre dichas elecciones. De tal manera, se retiraron
los
liberales
miernbros
de la corte electoral y, por
su parte,
el
jefe
del
liberalismo
carlos Lleras Resftepo
manifest
ante el Senado la
consideracin
de los liberales
de no ser miembros
ni de la corte
suprema
de Justicia ni del Banco de la Repblic4
dado stt,,carcter
partidista
contra la Ley".3'o En lg4g, de un lado encontramos
un
gobierno
considerado
como ilegtimo, y de otro, toda la oposicin
liberal la cual, como respuesta
a la accin de la polica poltica
organizada por el gobierno
conservador,
form grupos
armados de
302
Lectura en contexto de la obra de BRAIJN, H.: Matoron a Gaitm,Bogot:
Universidad
Nacional, 1987, p.p.362-365.
""'. Sgq'n Fabio Lpe4 la violencia tuvo distintos efectos en las relaciones sociales
colombianas. El estmulo por parte
de sectores del gobierno
central .oor"*udor,
t;;,
numerosos directorios conservadores municipales y regionaleq
al terror y a la violencia nciat
contra opositores polticos
o propietarios
fibrales, coJfines eectorales de despojo de tienas
y
.propiedades,
trajo colso graves consecuencias
de desorganizacin
social y
"fu*ili*,
d"
migracin forzosa de poblaciones
enteras en busca de refugi u h,
"onu,
marginales de las
ciudades o a las regiones de colonizacin. Polticos liberies y ot-* avivatos de ocasin,
encontraron tambien la oportunidad de pescar en ro revuelto para hacerse fcilmente a
propiedades
I!1"1"_tI
con base en ellas, aiceder ms tarde a posicines
de poder poltico local
y;eeonal LOPFZ DE LA ROCHE, op.cit., p.p.95_ I 60.
'*LATORRE,
op. cit, p.62.
2s6
autodefensa
campesina
que
seran
conocidas
como las guerrillas
liberales.
Para
desempantanar
este
..impasse,l
generado
por
la violenciE
lderes
de los partidos,
la Iglesia y Ia opinin pblica
decidieron
delegar
el poder
a un militar, aspecto peculiar
en la historia poltica
colombiana
si se tiene en cuenta
su tradicin
civilista
_no
necesariamente
democrtica-,
en la cual la fuerzas
armadas
han
ocupado
un lugar secundario,
de ah la inexistencia
de dictaduras
militares
en este pas, pues seran cubiertas por las de carcter civil_
partidista.
El General
Gustavo Rojas
pinilla,
colocado
en el poder,
buscara
luego
organizar
un movimiento populista
que
se
constituyera
en una tercera alternativa para
el pueblo,
este intento
junto
a sus excesos
autoritmios
llev a que
las cpulas de los
partidos
liberal y conseryador
se opusieran
a su gobierno y
decidieran
firmar un pacto que pusiera
fin a la dictadura
del general
Rojas.
con las firmas
de Laureano
Gmez y Alberto Lleras
representantes
de los dos partidos-
en 1956 y 1957, se llega a los
acuerdos
de Benidorm y Sitges respectivamente.
con esta coalicin
bipartidista,
buscaron
a avs de lo que
denominaron
el Frente
Nacional2
una formula para lograr la estabilidad poltica.
257
2.4 LOS GOBIERNOS DE COALICIOI\ BIPARTIDISTA:
EXPRESTX DE CRISIS POLTICA
Desde 1958 la oposicin armada en el seno del bipartidismo, cede
lugar a nuevas formas de resistencia tanto en el interior de ste
como fuera de 1. Con el establecimiento en 1958 hasta 1974 del
Frente Nacional, si bien se solucionaron los problemas derivados del
sectarismo bipartidista, se cimentaron nuevos conflictos y nuevas
discriminaciones debido a la consagracin del monopolio de los dos
partidos fradicionales sobre el poder y los cargos pblicos, por
medio del sistema de pmidad y alternancia en el poder por los dos
partidos cada cuatro aos, drnante un periodo de 16 arlos. De tal
forma podemos observar cmo mienas la sociedad colombiana se
pluraliz y se diversific a nivel ideolgico-poltico y ctrltmal desde
la dcada de los arlos cincueotq'ot el sistema poltico se cerr y
asumi una posicin excluyente frente a las nuevas expresiones
polticas.
305
El proceso de secularieacin experimentado por la sociedad cil colombiana sobre todo en
las decadas del sesenta y setent4 tiene que ver no slo con el decaimiento de los valores
religiosos sino tambin con la superacin de los odios heredados entre liberales y conservadores
y que a nivel poltico se suma a nuevas concepciones de las izquierdas a raz de la "asuncin
religiosa del marxismo". Tambin influy el proceso de urbanizacin pues la incidencia de la
violencia de los aos cincuenta propici una acelerada migracin del campo a la ciudad, con la
consecuente modificacin de las costumbreg valores e imaginarios colectivos de los
colombianos
-desarrollo
tecnolgico de los medios masivos de informacin, cobertura
educativa a los sectores medios, emancipacin de la mujer, avance de las ciencias sociales-.
tpnZ DE LA ROCHE, F.: "Tradiciones de cultura poltica en el siglo )of', en CRDENAS,
M.E.: Modenidad.., cit., p.p. I 25- I 34.
258
2.4.1 EL FRENTE NACIONAL Y EL FORTALECIMIENTO
DE
LA OPOSICTN EXTRAPARLAMENTART.A (l
958_1974).
Con la creacin del Frente Nacional (1958) qued
consagrada la
paridad liberal-conservadora y se acord que ambas colectividades
tuvieran el mismo nmero de escarios. Se estableci un sistema de
alternancia presidencial que durara inicialmente lz arios, pues
finalmente se prolongafia
a 16 (hasta lg74). Los dos partidos
ftadicionales, que desde su fundacin a mediados del siglo XIX
haban mediatizado y canalizado todo fenmeno social de alguna
importanci4 atror4 a partir de la adopcin de dicho sistema de
alternanciq generaron un proceso
de desarraigo de la ideologa de
pertenenci4
a la vez que propiciaron
un mecanismo de obstruccin
por parte
del rgimen, de aquellas formas de participacin poltica
que no tuvieran la mediacin partidista.306
As, pues,
mientras las
clases dominantes se unificaban polticamente,
a su vez, se inici un
proceso de prdida
de la mstica por los partidos, de forma tal que se
fueron debilitando identidades colectivas de la mayora de la
poblacin
con las banderas roja y aznl, como tambin por sectores
de la Iglesia Catlica.
Al perderse
el sectarismo como ncleo ideolgico reproductor de
identidades partidistas, se hizo necesario reemplazarlo por el
306
LEAL BUITRAGO
,F
.: Estado y Poltico en Colomba,Bogot: CEREC, 19g4, p. 154
259
fortalecimiento de las prcticas clientelistas, favorecidas por el
ensanchamiento del Estado307. El clientelismo repunt, pero al nivel
regional, en detrimento de los
jefes
naturales de los partidos,
lo cual
incidira directamente sobre la disciplina partidista. Por otra parte, la
disminucin en la participacin
electoral estaba relacionada con la
prdida
de credibilidad de los partidos; tal abstencin se fue
configurando durante el Frente Nacional como una forma endmica
de apata poltica o de protesta poltica.
De tal manera las restricciones del Frente Nacional al libre
juego
poltico,
contribuyeron a la generacin de mas violenci4 a la vez
que surgieron grupos polticos en el seno de los dos partidos
tradicionales como el MRL (Movimiento Revolucionario Liberal),
la ANAPO (Alianza Nacional Populm) y dado su fracaso,
aparecieron progrsivamente grupos de izquierda con pretensiones
de competir polticamente sobre una base universitaria
frmdamentalmente. Las barreras ofensivas del Estado sumado a la
falta de coherencia intema de estos grupos les llevan a la
desaparicin de su participacin poltica por la va legal" En su
reemplazo aparecieron hacia 1964 y siguientes, guerrillas
radicalizadas que iniciaran desde entonces la participacin armada
'ot
Las viejas relaciones polticas de clientelismo se fueron haciendo ms sibles a medida que
fue generalizndose el inters por los cargos pbcos y por las ddivas econmicas propias del
crecimiento presupuestal del Estado. Cuando se materializ dicho inters se constituy,
entonces, la base de afiliacin a cualquiera de los dos partidos, los cuales entraron a cumplir la
funcin de mediadores obligados de una parte de las fuerzas del mercado. LEAL BUITRAGO,
op. ci t., p.162.
260
en Colombia con las FARC (Fuerzas
Armadas Revolucionarias
de
colornbia), el ELN
@jrcito
de Liberacin Nacional), el EpL
@jrcito
Popular de Liberacin), el M-19 (movimiento
19 de abril),
entre otros.
No obstante, a partir de 1977 la misma violencia se explica no tanto
por las limitaciones que impuso este sistema de reparticin
burocrtica sino, especialmente, por los espacios abiertos que dej
el Estado, quedando la sociedad abandonada a su propia suerte308.
Esto conllev a que el poder real sobre ella se encuente muy
fragmentado y que, tambin, Numa un carcter privado.
Durante este perodo se perdi el sentido y naturaleza de la
oposicin partidista y por lo tanto se considera como una de las
causas de ilegitimidad del sistema poltico
colombiano,ton "yo que el
elector, vote por unos o vote por otros, vote por las propuestas o los
matices de unos o de otros, de todas
formas
los encuentra a los dos
en el gobierno, tanto al vencedor como al vencido".3lO Esta frmula
de poder compartido, de las dos colectividades partidistas
tot
Daniel Pecaut retomado por GONZLEZ, F.: Para Leer La Poltica, Bogot: CINEP, T2,
1997.
p.66.
30e
E;te pacto frentenacionalista excluy a los colombianos de otras vertientes polticas no solo
de los cargos pbcos, sino an de algo mas grave, de la informacin sobre el manejo de las
finanzas estatales, de las alcaldas municipales, de las
juntas
directivas de las empresas de
servicios pblicos, de los organismos acadmicos, de las universidades y de toda la enseanza
pblica. SANTAIIA P.: "Gobierno de Partido o Nuevo Pacto Frentenacionalista?, Rev. Foro,
No.2, Bogot, feb/87, p.16.
"' GI.HODES, Pierre. "sistema de Partidos y Partidos Polticos en Colombia", en
Modemidad, Democracia y Pdrtidos Poltcoq Bogot: Fidec-Fescol, 7996, p.52.
261
tradicionales,
se constifuy,
al cerrar hermticamente
el espacio
poltico,
en el mejor incentivo para
el surgimiento
de la oposicin
poltica
armad4 pues
otras opciones, como la de ejercitarse
a favs
de los movimientos
sociales, fueron cerradas al criminalizarse
todo
tipo de protesta
social.
2.4.2
SISTEMA
DE CONVIVENCIA
BUROCRTICA (1968.
l eel )
El expresidente
Alfonso Lpez Michelsen3lr
refera para
el caso
colombiano
es posibilidades
de afrontar el sistema de fiscal izacihn
y crtica a la accin del gobierno: gobernar
con la oposicin,
conta
la oposicin
o sin la oposicin.
como se seal anterionnente,
durante los gobiernos
hegemnicos (hasta
1930) en colombi4
se
busc gobemar
cona la oposicin
-buscando
at mximo su
supresin-.
Por su parte,
en la Repblica Liberal (1930-1946)
"habra
sido un intento algo prematuro
de gobernar
sin Ia
oposicin,
o sea, de plantear
un gobierno
de partido pero con
respeto y tolerancia
hacia la oposicin".3r2
Mientras que
el Frente
Nacionaltt'
11958-1g74),
signific un gobierno
con la oposicin, es
3tr
LoPEz MICI{ELSEN,
A-: Cuestiones colombianas, Bogot: Congreso de la Repblica"
1985.
iltcEPEDAUlLod
F.: "La Institucionalizacin
de la oposicin", en Rev. Esffategia,No.25,
pgeota 1979, p.3t.
"" No obstante su trascendencia, el proyecto del Frente Nacional slo busc el apaciguamiento
de.la poltica
bipartidista y el sometiminto de los militares con el fin de restablicer control
poltico
de la sociedad por parte.de la ogarqua. Ambos objetivos eran necesarios, aunque no
suficientes, para enfrentar con xito toslamuios provocads pot .i avance del capitalismo.
262
decir, se trat de una coalicin de gobierno
entre fuerzas polticas
tradicionalmente
adversas que acuerdan una formula ansitoria de
cooperacin.
Los impulsores de esta forma fransitoria consideraron
que
el bipartidismo satisfara las expectativas
de participacin
de la
poblacin,
de ah que se excluyeran otras alternativas lo cual
condujo a"un modelo de conservadurismo poltico"3la
basado en la
legalidad
de la excepcin, la negacin del pluralismo y la
despolitizacin
de los partidos.
Lo anterior condujo a la desaparicin, a partir
de dicho perodo,
de
una oposicin poltica
real, con capacidad y voluntad efectivas de
fiscalizacin del pmtido
en el poder.
Sin oposicin y con el Estado
adscrito constifucionalmente
a los dos partidos
fiadicionales,
se
acentuaron los fenmenos de pnvatizacin
bipartidista del poder y
de manejo patrimonialista
del mismo. La dificultad para construir
una concepcin moderna de lo pblico,
de manejo de lo estatal
como un bien cuyo cuidado debe redundar en beneficio de toda la
sociedad, va a correr paralela con las prcticas
de apropiacin
clientelista del poder y con una actitud utilitarista e instrumental
ante la Ley.3lt La escasa participacin
de los nuevos sectores
LEAL BUITRAGO, F. (comp.).: En Busca de la Estabitidad
prdida,
Bogot: IEPRI-
COLCIENCIAS, 799 5, p.22.
'*
CAJADE HERRAMIENTAS No.29. Bogot4 junio
de 1995. p.18.
31t
Esta no construccin de un claro, moderno y democrtico sentido de lo pbco y esta
apropiacin patrimonialista del Estado, van a incidir sobre la legitimidad de lai instituiones
frente a la mirada de sectores importantes de la poblacin excluidos de los beneficios del
sistema clientelista (puestos pblicos, licitaciones, contratos, audlios parlamentarios, becas
para educacin, etc.), as como frente a los ojos de los gupos de izquierda que ante tal
263
sociales impidi que el Estado tuviese xito en el manejo de la
"plwalidad social", de ah que segn Leal, la coercin se convertira
en un recurso oficial frecuente frente a las nuevas manifestaciones
polticas.
Para lograr la modemizacin del Estado, buscandose la
descentralizacin administrativ4 as como para enfrentar la crisis
externa a rcn de la expansin fiscal, se sancion la Reforma
constitucional de 1968. Como una forma de prolongar el Frente
Nacional aparece aqu, el Articulo 120316 que
ordenaba la
participacin adecuada y equitativa del partido que siguiera en
votos al del Presidente de la Repblica. Se trat de un hbrido entre
la experiencia
'frentenacionalista'
y el perodo anterior: cooperacin
situacin, confirmaban la tesis del Estado como aparato de dominacin de una clase sobre otra
y su percepcin de la burguesa colombiana como una oligarqua astut4 rapaz y excluyente.
LOPF,Z DE LAROCIIE, "Tradiciones de CulturaPoltica...", cit., p.p.95-160.
316
La Reforma Constitucional de 1968 defini el mandato del esmonte graduat del Frente
Nacional y su paso a la participacin equitativa
-reparto-
del poder por los dos partidos
tradicionales. Acto Legislativo No.l de 1968.
*ART.120.
Corresponde al presidente de la
Repblica como
jefe
del Estado y suprema autoridad administrativa:
1o. Nornbrar y separar libremente los ministros del despacho, los
jefes
de departamentos
administrativos y los directores o gerentes de los establecimientos pblicos nacionales.
Pargrafo. Los ministros del despacho sern de libre nombramierito y remocin del presidente
de la repblica, pero la paridad de los partidos conservador y liberal en los ministerios, las
gobernaciones, alcaldas y los dems cargos de la administracin que no pertenezcan a la
carrera administrativ4 se mantendr hasta el 7 de agosto de 1978.
Para preservar, despus de la fecha indicada, con carcter permanere el espritu nacional en la
rama ejecutiva y en la administracin pblica, el nombramiento de los citados funcionarios se
har en forma tal que se d participacin adecuada y equitativa al partido mayoritario distinto al
del presidente de la repblica.
Si dicho partido decide no participar en el ejecutivo, el presidente de la repblica constituir
libremente el gobierno en la forma que considere procedente.
Lo anterior no obsta para que otros partidos o miembros de las Fuerzas Armadas puedan ser
llamados simultneamente a desempear cargos en la administracin pbca.
La reforma de lo establecido en este pargrafo requerir los dos tercios de los votos de los
asistentes de una y otra cmara. (...)'.
264
y competencia
a un mismo tiempo. Esto se adujo317 en un gobierno
compartido con una minora que no quera
ser oposicin. El sistema
no competitivo propio
del Frente Nacional, fue reemplazado por un
sistema competitivo de convivencia burocrtic4 prolongndose
asi
prcticamente
hasta 1991 el monopolio bipartidista excluyente ya
que la "complicidad"
del partido
diferente al del
presidente
con su
gestin,
signific prcticamente
la inexistencia de "fiscalizacin
vigilante".
En colombia al haberse institucionalizado
la convivencia
burocrtica desde 1968, se obstaculiz la posibilidad
de ejercerse
una combativa oposicin en el interior del sistema de partidos;
un
columnista hacia 1978 describa tal situacin:
*Ni
el partido
mayorilario ha podido desempearse como partido
de gobierno,
ni
la segunda mayora ha podido asumir la conducta que podra
convertirla en el partido de relevo ... La opinin pblica tampoco
puede
entusiasmarse por un gobierno mediatizado por la
colaboracin de su adversario, ni encuentra una opcinvlida para
criticarlo o sustituirlo al
finat
del cuatrienio".3rs
pero
la labor de
fiscalizacin tarnbin se ver afectada por
ofro aspecto: el
debilitamiento del congreso
-
como lo veremos a continuacin.
1ll
S"g,r,r CEPEDAULLOA op.cit, p.3t.
"o Resta Estrategia No.l5, Bogot4 Septiembre de 1978. p.24.
265
La reforma constitucional de 1968 se concentr en un desarrollo
tecnocrtico del ejecutivo, el cual se apropi de la responsabilidad
del gasto pblico y la ibutacin, adquiri la capacidad de legislar
transitoriamente a fravs de la "emergencia econmica", minimiz
las funciones institucionales del Congreso despolitizandolo a
cambio de retribuciones de tipo tradicional como los auxilios
regionales y la burocracia pblica. El Congreso renrnrci a ser una
institucin vital para la toma de decisiones en materia de desarrollo
econmico y social y tendi a convertirse en un escenario de
negociacin clientelista con el Ejecutivo.
A pesar de las restricciones existentes desde el Frente Nacional,
existieron formas particulares de oposicin al rgimen poltico que
surgieron en el interior del bipartidismo y de las cuales las mas
destacadas fueron: el Movimiento Revolucionario Liberal
CmI-) V
la Alianza Nacional Popular (ANAPO), el primero liberal y el
segundo bipartidista con predominio conservador. Estos a pesar de
su xito electoral3leestuvieron siempre condenados a la ambiguedad
programtica y a un modelo contradictorio de representacin de
intereses que termin resolvindose en todos los casos, a favor de
los partidos fiadicionales, pues el MRL se integr al liberalismo y la
3re
Ante la alta votacin de la Alianza Nacional Popular (Ai\tAPO) en las elecciones de 1970 el
pnico se apoder de los sectores dominantes de ah que la clase poltica dej de ser una
heterognea agrupacin para buscar la homogeneidad dificultando el ingreso de miembros que
no provinieran de zu propia capacidad de reproduccin poltica. LEAL BUITRAGO, op. cit,
p.29.
266
ANAPO
se fragment
en pequeos
grupos
sin horizonte
programtico.
como resultado
de la incapacidad
de los partidos
para
interpretar
y
representar
los intereses,
demandas
y expectativas
de los distintos
grupos
de la sociedad
colombiana
empezar n a surgir
desde la
dcada de los sesenta hasta los ochent4
las mmchas
campesinas,
los
paros
cvicos,
,,las
de s i ns ti tuc io nal iz a da s
tomas
de tierras y otras
formas
de protesta
y
accin poltica
y social'.32}
oposicin que
se ha fortalecido
desde entonces,
la oposicin
armada
que
estar a cargo de guerrillas
revolucionarias
que
surgieron
en el
contexto
nacional
en medio de la crisis de legitimidad
por
la que
afravesaba
el rgimen poltico
imperante, y
en una etapa
caracterizada
por
el auge y expansin
de la ideologa
del Estado de
Bienestar."tA
ellas se suman los grupos
de izquierda que buscaban
operar como partidos
independientes322en
aras de llenar
el vaco
320
La oposicin a Misael Pastrana (lg7o-1g74>fue
llevada a cabo por estudiantes y sindicatos
especialmente
de la urc"
_unin
de Trabajadores
de colombi" y poi ia Asociacin
Nacional de
usuarios campesinos
Aryuc cuyos mie.mbros
se radicalizarn
e intensificaron
sus ataques
contra el Gobierno. En el mismo perodo
surge el consejo Regionalldgena
del cauca cRIC
con el objetivo de recuperar
sus tierras.
*'VARGAS
vELASeuEz,
A.: "Guerrilra, Estado-y Rgimen
poltico.
Lecturas y Re_
lrytTur",
nI-g
lrruncin
del
paraestado,
Bogot: CBnC, tSO.
"'"
Durante el Frente Nacional se van a deiarrollar varis propuestas
de conformacin
de
partidos
de corte marxista y a pesar de zu carcter minoritario irrnoon presencia importante en
el movimiento estudiantil, el campesinado y el sindicalismo. "
""*il"
de estos proy""to,
partidistas
lo lider el sacerdote C-amilo Torres Restrepo
"oo
ta
"r"u"in
del
prente
ij;;,-;"
trat.
!9
un importante
movimiento de masas q.re arrnq,re file muy efimero, pt*t"o
un"
oposicin al sistema cuestionando
especialmente una de lis bases de iegitimidad
a"r ,e!i*.n
poltico,
el proceso
electoral. VARGAS, op. cit.
Imrmpe
en el escenario
colombiano
en este perodo
una forma de
267
poltico
dejado por los partidos adicionales y ante las frusfiantes
experiencias del MRL y la ANAPO y la significativa abstencin
electoral.
En medio de la polarizacin de las fuerzas y la consolidacin de
zonas de guerr4 surgieron en las dcadas de los arios sesenta y
setent4 primero las Fuerzas Annadas Revolucionarias de Colombia
(FARC) como respuesta a la represin militar en algunas zonas de
autodefensa campesina; el Ejrcito de Liberacin Nacional (ELN),
que apareci en 1965 a ratz de la "atrofia poltica" que sufri el
movimiento estudiantil al no encontrar salidas polticas legales a la
bsqueda de espacio pblico ante el ensanche policlasista de la
universidad; algo similar caracteriza la conformacin del Ejrcito de
Liberacin Popular (EPL)"'. Por su parte, el Movimiento 19 de
Abril (M-19) naci de la frustracin a ra:z del posible fraude
electoral que no permiti llevar a la ANAPO al poder en 1970.
Hacia 1974 se puso fin al Frente Nacional terminando, as, la
altemancia de liberales y conservadores en la presidencia. En los
dos gobiernos
*liberales-
sucesivos de Alfonso L6pez Michelsen
(1974-1978) y Julio Cesar Trnbay (1978-1982), se agrav la crisis
poltica. Las alternativas polticas al margen del bipartidismo, como
los movimientos UNO, FIRMES y el MOIR3'{, qu" aparecen en este
1ii
I-EI- BUITRAGO
,F.:
Estado y Poltica en Colombia, Bogot: CEREC, 1984. Captulo IV.
324
Union Nacional de Oposicin y el Movimiento Obrero Independiente y Rwolucionario.
268
perodo,
no se les dio la posibilidad
de gwantlg:ar
su expresin
poltic4
bien porqu no lograron constituir formas eficaces
de
articulacin
de intereses sociales, o bien por la utilizacin
permanente
del recurso, por parte del gobierno
Turbay, de declarar
el estado de sitio y de recurrir a la represin militar para afrontar los
conflictos y las movilizaciones
sociales. Esto tajo como
consecuencia un resultado no esperado por la clase dirigente: el
fortalecimiento
de los grupos guerrilleros y el desprestigio nacional
e internacional
de las Fuerzas Armadas colombianas.',t
La guerra
empezaba
a demostrar que no era la salida mas viable para enfrentar
la crisis del pas"
Para tal poc4 en cuanto a la labor de fiscalizacin del gobierno,
algunos analistas consideran que el Congreso se comportaba
sumisamente
a la vez que el rgimen presidencial
se fortaleca.
No
obstante, segn ceped4 lo que se estaba gestando
era un cambio en
la nafuraleza del rgimen poltico al empezarse a suceder una fusin
de poderes por razn de la identidad poltica
ente las rirmas
legislativa y ejecutiva, es decr, los congresistas participaban
de la
tarea de gobemar. De at que se refiera at rgimen poltico
colombiano como sui generis,
como una forma desvirtuada de
presidencialismo,
denominado "presidencialismo
325
RESTBEPO, L. A.: "La Guerra como Sustitucin de la Poltica". enRev. Antisis
poltico.
No.3. Enero-Abril. 1988, p.83.
269
parlamentartzado"326,
el cual dispona de un eftcaz mecanismo de
acomodacin enfre los dos poderes.
Entre 1982 y 1990 estuvieron en el poder Belisario Betancurt y
virgilio Barco respectivamente, los dos se vieron obligados a
enfrentar con dinmicas distintas la guerra y el grave deterioro del
rgimen poltico. Belisario lo hizo buscando espacios a una
oposicin ajena al bipartidismo que pudiese acoger incluso a las
guerrillas
a travs de un proceso
de paz. Virgilio, sin retroceder en
el intento de su antecesor, intent la repolitizacin nacional en el
interior de los dos partidos adicionales y buscando sobre todo
dotar de un contenido social a su partido, el liberat.
En el gobierno
de Betancurt (1982-1986)
se reconoci por primera
vez, el carcter poltico de fenmenos de orden pblico que haban
sido tratados como administrativos, burocrticos o tcnicos. El
comportamiento gubemamental
se articul en torno a un gan
objetivo general: pacificar el pas. Pero este intento de solucin de
la crisis fracas por varias rvones: no hubo por parte del ejecutivo
la capacidad de consfruir un verdadero proceso
de paz dada la
debilidad del Estado"t, los,titubeos e indecisiones prolongadas
del
congreso y de los partidos tradicionales, la poca autoridad real de
eu
CEPEDA ULLOAs F.:
'T.a
Institucionalizacin de la oposicin", en Reu Estrategia, No.25.
Pggot:
agosto de 1979, p.41.
"" La figura presidencial se mantuvo estratgicamente por encima de los procedimientos.
270
las diversas comisiones de verificacin,
la desorientacin
de la
sociedad
civil, la lucha solitaria der Ministerio
pblico
as como el
deseo de llegar a la paz
a toda cost4 pero
de
..una
paz
a su
acomodo".
Al final del perodo presidencial
se encontraba un pas
polarizado
en dos posiciones:
la defensa de los mtodos de dialogo
y la salida militar3"; lu solucin de fuerza haba empezado de nuevo
a tomar vigor a raiz del fracaso en la negociacin
con la guerrilla
y
especialmente
desde noviembre
de l9g5 cuando el M-19 tom el
Palacio
de Justicia.
Segun LeaI, el principal
factor de deterioro del experimento de paz
de Belisario
Betancurt fue el bipartidismo, pues
sin partido
de
gobierno
y con un apoyo liberal que
buscaba el beneficio
burocrtico
del poder,
el mandatario
hat, sin lograrlo,
de
aprovechar
sus habilidades de comunicador.
,,La
clase poltica
le
sac el cuerpo a Ia responsabilidad
de aswnir los problemas
de la
agitada sociedad civil y entrab los proyectos
de apertura
democrtica".3ze
No obstante, al final de su mandato se aprob una
medida revolucionaria para el contexto poltico
nacional: la eleccin
popular
de alcaldes.
En cuanto a la oposicin en el seno del sistema de partidos,
hacia
1982 los liberales anunciaron desde el da de la eleccin
lli H* PgT+gg
,
F .: Estado y
portica
en Cotombia, Bogor: CEREC, re84, p. 32s.
"' I FAI
BUITRAGO, En busca de ta Estabilidnd...,. cllt, p.a6.
271,
presidencial,
a ruu de su derrot4 que
mantendran
su oposicin
frontal
al gobierno;
no obstante lo anterior, Betancurt,
sin consulta
previa
con los liberales,
como era lo acosfumbrado,
conform
su
gobierno
con conservadores y Liberales
de todos los matices. Ante
los hechos, con minisos a bordo, todos los liberales
tarnbin
sin
excepcin
dan un viraje y se amoldan a la participacin
que
se
concreta en la formula
acomodaticia
del oficialismo:
la cooperacin
es "personal y tcni cd'330. Durante
esta administracin
se desata la
polmica
en torno at Artculo 120 segn el cual al partido perdedor
le corresponda
decidir si aceptaba
o no cooperar con el gobierno,
pues
al gobierno
le era imperativo
ofrecerle ministerios.
Entre 1985 y 1986 era notable el optimismo respecto
a la existencia
de condiciones para la plena vigencia
de una oposicin legal en el
pas, ya que
el liberalismo,
al poseer
una fuerza electoral
mayoritaria y ser partido
mayoritario
en el congreso, reuna lo
necesario para que
el binomio gobierno-oposicin
firncionara.
siguiendo
el modelo norteamericano propuesto por
Dahl33l para
lograr
armonizar una oposicin, conflicto y democracia.
se busc
fortalecer el sistema de partidos
a travs de la Ley 5g de 19g5332
-
Estatuto de los Panidos.
'il
LATORRE, M.: "colombia:
una
Sociedad Bloqueada?,,
,
en
poltica
y Elecciones,Bogot:
Uriandeq 1980, p.65.
"' DALH,'?olitical
Oppositions...,', cit.
"' Hsta la expedicin. de esta Ley, en Colombia los partidos
como entidades polticas
estueron ausentes del sistema constitucional y legal. La iey introdujo algunas disposiciones
relacionadas
con la actidad partidista;
ei iasis estaa en ios reqsitos para su
272
segun la anterior visin, el conflicto existe en toda sociedad y tiende
a expresarse
de una forma violenta; precisamente por
ello, las
democracias
modernas habran de posibitar que estos conflictos se
expresaran
mediante organizaciones partidistas que
se encargaran
de
formar la opinin pblic4
canalizaran las demandas ciudadanas y
lucharan por el poder, en sntesis, que condujeran a "la
accin
poltica
entre el quehacer gubernamental
y el inters pblico',.333
sin embargo, hubo
un aspecto de los partidos polticos
colombianos
que no se tuvo en cuenta en este optimismo por
consolidar un
gobierno
de partido:
la inexistente unidad de criterio en el interior
de cada partido y la abrumadora dispersin de sus miembros.
Ptnzn334 describe la situacin anteriormente sealada: en 19g6 se
planteaba
la discusin sobre la apertura del sistema a la plena
vigencia
de una oposicin legal, institucionahzada y pacfica.
Se
vislurnbraba la conveniencia de desmontar el Artculo 120 para dar
tnsito a un esquema que permitiera
la identificacin de los
partidos como de gobierno o de oposicin, en el cual los partidos
minoritarios pudieran presentarse
como alternativa y el partido
de
gobierno pudiera competir tarnbin por el poder.
reconocimiento legal y en la reglamentacin de la financiacin estatal de sus actidades.
PEREZ GONZALEZ,I.: Gobierno y Oposicin: Elementos Para
(Ina
Reforma del Estado,.
99got:
Pontificia Universidad Javeriana" 1987, p.18.
"" ROMERO, M.A.: "Oposicin" Pluralismo y Representacin Poltica en Colombia"., en Reu.
{oo,
No.07. Bogot, julio
de 1995, p.40.
'""
PINZON DE LEWIN, P.: La oposicin en Colombia: Algunas bases pma su discasin,
Bogot: FESCOL, 1986, p.16.
273
En tal sentido, se deba examinar la viabilidad de un estatuto de
oposicin que garantizara
a todos la igualdad de condiciones en la
lucha por el poder, asegrnandose as el que todos pudieran
oponerse,
criticar y presentar alternativas a las polticas gubemamentales
con
las que no estuvieran de acuerdo. La afirmacin anterior tendra
validez para el caso colombiano, si la forma bipartidista no fuese
simplemente nominal, si no se tratase de rln "bipartidismo
imperfecto" como se ha dado en llamar al sistema de partidos en
Colornbia. Por ello la inoperancia de una oposicin slida en este
pas tiene relacin con el cuadro institucional que delimita y regula
el
juego
de las fuerzas polticas, el sistema electoral, la organnacin
adminishativa y burocrtica estatal, la formacin histrico-cultural
de la sociedad colombiana y el grado de cultura poltica y de
modernizacin que posee esta nacin.
En 1986 inicia su mandato el liberal virgilio Barco, quien desde su
campaa presidencial propona la necesidad de hacer un gobierno
de
partido, "'una vez posesionado dio a los conservadores un
tratamiento de segunda precisamente con el propsito de que stos
se vieran obligados a abandonar los ministerios y los altos cargos
para los cuales se les haba nombrado cumpliendo con el protocolo
274
del Artculo l2a.-33s
Ante ro cuar los conservadores
decidieron
lanzarse
a lo que denominmon
la "oposicin
reflexiva,'.
se adopt el esquema gobierno-oposicin
como un experimento
para
fortalecer
la unidad de los partidos.
Sin embargo,
la..oposicin
reflexiva"
escogida por los conservadores
no fiurcion y se convirti
ms bien en "obstructiva"
pues
en lugar
de configrnar
una
altemativa poltica
a ffavs de un polo programtico
diferenciado,
se
redujo
a la simple bsqueda del fracaso
del partido
en el poder.
As,
en 1987, un aflo mas tarde de haber puesto
en marcha este modelo
de oposicin,
la decepcin era total y se anotaba336:
"ese partido
no ha togrado resolver
la crisis de identidad que lo
afecta y se ha limitado
a
formularre
al gobierno
lnguido, ,poro,
estadsticos
..- algunos de sus dirigentls
se han convertido
en los
gerentes quejumbrosos
de una borsa de empleos ... de Ia oposicin
todos esperbamos
algo ms que
un adolorida
expresrn
aritmtica
de la nostalgia burocrtica
... lo que s resulta vidente
es que hoy no se est haciendo poltica
ei colombia ... porque
aunque el liberalismo
est en el gobierno y el conservatismo
en la
oposicin,
el resto
del pas sigue pensando
que aqu., no ha pasado
nlda y_que
seguimos, como hace diez, uiintu reinta aos, en
pleno
Frente Nacionaf'.
Pero el esquema fracas no slo porque
se limit a un
juego
enhe
los dos partidos
adicionales
-recordemos
que
conservan una raz
oligarquica
nunca superada y que por tadicin y composicin social
lt-t lryt*+
?.:
Gobierno
de Partido o Nuevo Pacto Frenrenacionalista?,
en Rev. Foro,
No.2. Bogot, febrero de 1987, p. 16.
"" Expresiones tomadas de "un
pas
sin
poltica",
en Ry. consigna, No.320, abril de 19g7,
pp. 12-13.
275
carecen de vocacin reformista-, tarnbin influy el bajo perfil
poltico del Presidente Barco,"t de ah la ausencia de liderazgo en la
direccin poltica del pas en este periodo.
En cuanto a la oposicin armad4 Barco manfuvo inicialmente las
formalidades de la paz e intent quitarle piso a la insurgencia
mediante progrlmas sociales para atacar las "causas objetivas" de la
subversin a travs de sus proyectos de reforma agraria y urbana
pero estos se enredaron en el Congreso. Su Plan Nacional de
Rehabilitacin y el Plan para la
'Erradicacin
de la Pobreza', si bien
se constifuyeron en un esfuerzo significativo, su alcance fue
limitado si se tiene en cuenta la magnitud del problema en Colombia
y el insignificante monto de la inversin social en relacin con el
gasto
en seguridad que haca 1988 haba aumentado en un 5A%. El
panorama de violencia se complic aun ms con la presencia del
narcotrfico que pretendi abarcar espacios polticos y sociales de
acuerdo con su gran podero econmico.
La llamada "Guerra Sucia"338 desvirtu el optimismo sobre la
posibilidad de ejercer una oposicin legal en el pas por parte de
3"
Barco tom distancia de su partido y se refugi, durante mis de un ao, en el "sanedrn" de
sus amigos y consejeros privados, se rode de asesores y ministros tcnicos. Su administracin
hasta 1988 se convirti en una alta gerencia de obras pblicas, pasando a un segundo plano la
direccin poltica del pas. RESTREPO, L.A., op. cit. p.84.
'"ol,a
concebimos como el terrorismo del "establecimiento" paraestatal, manifestada en
Colombia mediante el exterminio sistemtico de dirigentes populares y democrticos, as como
de los defensores de los derechos humanos. En las dictaduras militares iberoamericanag la
"guerra sucia'' ha sido normalmente dirigida desde la cima del Estado. En nuestro pas, se ha
276
aquellos grupos
minoritarios,
especialmente
de izquierd4 que
haban credo en la posibilidad
de acogerse a las formas
institucionales
de participacin
poltica.
y
se desvirtua porque,
terminando
el gobiemo
Barco, la crisis poltica
es total mostrandose
la precariedad
del Estado para
mantener las condiciones
bsicas de
convivencia pacfica y el respeto a los derechos humanos;
a los
magnicidios
impunes de cuatro candidatos presidenciales -Jaime
Pardo Leal (iunio
de 1987) y Bernardo
Jaramillo (marzo
de 1990)
de la unin Patritica, Luis carlos Galn del Nuevo Liberalismo
(agosto
de 1989) y carlos Pizarro Len-Gmez
del M-19 (abril
de
1990)-, que representaban
alternativas de oposicin al gobierno
del
oficialismo liberal, se sum el exterminio masivo de la Up producto
de una guerra
sucia auspiciada por la exema derecha. Este partido
de izquierda
se constitua en un experimento de transicin de la
lucha armada a la lucha poltica33e y su eliminacin total signific el
fracaso del intento por fortalecer una oposicin legal en Colombia y
gener
desconfianza frente a la poltica
de reinsercin a la vida civil
por parte de los grupos armados al margen de la ley que vean Ia
posibilidad
de negociaciones de paz.
desarrollado, hasta ahora, al margen del ejecutivo, aunque con cierta tolerancia del mismo,
apareciendo de forma mimetizada en el enjambre de olencias cruzadas. La confusin
lelibelada
en algunas clases dirigentes constituye una forma de encubrimiento. Su origen
inmediato es claro, como resultado del fracaso de la guerra y de los fallidos intentos de
Jrg8ociacin
del conflicto poltico-militar de las ultimas cinco administraciones.
"" ROMERO SILVA5 M.A., op. cit, p.38.
2t7
En los inicios de 1988 el Presidente Barco en aras de frenar la crisis
lamo la propuesta de celebrar un plebiscito para una eventual
convocatoria de una constituyente la que fue apoyada por
il.rmerosas organizaciones populares pero no por la clase poltica
hadicional. Dada la falta de liderazgo presidencial
la iniciativa se
redujo a un acuerdo de reajuste institucional34O ene los dos partidos
tradicionales, lo cual signific el fin del esquema gobierno-
oposicin as como el reinicio de un cogobiemo del bipartidismo.
Situacin que se extendera hasta el nuevo marco legal que surgira
con la Constitucin de 1991.
En medio de la crisis se abrieron, ya en el gobierno de Cesar Gaviria
(1990-1994), acuerdos polticos con los movimientos insurgentes,
creandose un clima de paz que favoreci la Asamblea Constituyente
de 1991, cuya apertura permiti una reforma poltica3oty * amplio
conjunto de derechos e instituciones propios de la democracia
modern4 lo cual ser objeto de estudio en los siguientes caphrlos.
36
Se le conoce como Acuerdo del Palacio de Nario.
t*'RoNmRo
sILvA5 M.A., op. cit, p.38.
278
CAPITULO
TERCERO
LA oposlcrv
por,rrc,t
EN EL oRrlEN
CONSTITUCIONAL
COLOMBIANO
3.1 DESMONTE DEL FRENTE I{ACTONAL:
cAMBro
NoRMATrvo
sIN RBFoRMA ror,rrce
El sistema poltico
colombiano, como se ha venido describiendo,
se
ha caracterizado por la dominacin de dos pmtidos:
liberal y
conservador. Desde los inicios del siglo XX, gobernaron
con un
esquema gobierno-
oposicin, funcionando el sistema poltico
con la
alternanci4
dependiendo de quien ganara las elecciones; pero
uno y
otro partido, una vez en el gobierno se convirtieron en hegemnicos
y sectarios, conllevando a enfrentamientos
de tal magnifud que
fueron conocidos con el nornbre de "la poca de
"la
violencia,'
(1945-1953)
Dicho problema
se resolvi con un pacto poltico "El
Frente Nacional", el cual consista en la coalicin como principio y
su formula la alternancia en el poder cada cuatro aos por
cada
279
partido, con lo cual se pretendi resolver el problema de la violencia
fas el desconocimiento de un sistema de gobierno-oposicin.
Ahora bien, dicha formula denominada
'Frentenacionalista',
so
pretexto de acabar con la violencia interpartidist4 cerr los espacios
a una oposicin legal, pues los dos partidos fradicionales se
acomodaron en el poder3o2 y la nica oposicin posible sera dentro
de la coalicin, limitandose a pequeos grupos que disintieron
dentro de sus respectivas colectividades, pero que al final fueron
absorbidos por los partidos. Ente otros, el MRL
-movimiento
revolucionario liberal- y la ANAPO
-alianzanacional
popular-.
As, pues, el Frente Nacional no fue otra cosa que una coalicin para
compartir el poder paritariamente por los dos partidos durante 16
aos, de 1958 a 1974, al trmino de los cuales se continu la
coalicin mimetizada en una nueva figura constitucional, el art.
12A343, en el que se cambi el trmino paridad por reparto equitativo
342
Durante el tercer gobierno del Frente Nacional, liberal, de Carlos Lleras Restrepo, 1966-
1970, el rgimen centraliz la administracin estatal, dejando como principal funcin del
Congreso la legalizacin y legitimacin de funciones del Ejecutivo, lo cual qued formalizado
en la Reforma Constitucional de 1968; asimismo, posteriormente, con el denominado
"desmonte del Frente Nacional", el bipartidismo proyect de hecho su continuidad despus de
1974, manteniendo el monopolio del bipartidismo en la administracin del Estado y con ello
defini la principal tarea poltica de la dirigencia bipartidista: la manipulacin de los recursos
estatales en todos los rnbitos.
38
La Reforma Constitucional de l98 defini el mandato del desmonte gradual del Frente
Nacional y su paso a la participacin equitativa
-reparto-
del poder por los dos partidos
tradicionales. Acto Legislativo No.l de 1968. "ART.120. Corresponde al presidente de la
Repblica como
jefe
del Estado y suprema autoridad administrativa:
1o. Nombra y separar libremente los ministros del despacho, los
jefes
de departamentos
administrativos y los directores o gerentes de los establecimientos pblicos nacionales.
280
del poder, continuandose de esa manera la hegemona de los dos
partidos
en el poder y manteniendo el espacio cerrado a la
oposicin3aa. Dicho esquema complaci de nuevo a las dos
colectividades polticas ya que les permita
acomodarse no
importando, al final, quien ganara las elecciones, ya que
se repartan
el poder ene sus miembros.
Tal situacin contribuy a mantener la oposicin armadq a generar
ms movimientos
subversivos y, a su vez, nuevrs formas de
manifestacin
de inconformidad con el sistem4 tambin
desintitucionalizadas,
como los fueron los paros cvicos, las marchas
campesinas y todo tipo de protesta
social, al no existir otro espacio
Pargrafo. Los ministros del despacho sern de libre nombramiento y remocin del presidente
de_ la republica, pero la paridad de los partidos conservador y liberal en los minisierios, las
gobernaciones,
alcaldas y los demas cargos de la administrcin que no pertenezcan
a la
carrera administrativa, se mantendr hasta el 7 de agosto de 1978.
Para preservar, despus de la fecha indicad4 con carcter permanente el espritu nacional en la
rama ejecutiva y en la administracin pblica, el nombramiento de los citados fincionarios se
har en forma tal que se d participacin adecuada y equitativa al partido mayoritario distinto al
del presidente de la repblica.
Si dicho partido
decide no participar en el ejecutivo, el presidente de la repblica constituir
libremente el gobierno en la forma que considere procedente.
Lo anterio no obsta para que otros partidos o miembros de las Fuerzas Armadas puedan ser
llamados simultneamente a desempear cargos en la administracin pblica
La reforma de lo establecido en este pargrafo requerir los dos tercios de los votos de los
asistentes de una y otra crnara. (...)"
34
"En la poca del Frente Nacibnal y post-Frente Nacional cesa la nocin de lo poltico,
concluye el agonal conflicto reliogioso e Inter.-partidario; los partidos se dizuelven en una clase
poltica corrupta que se idenfica a si misma como liberal o conservadora; la sociedad civil
inorgnica e imponente se sume entre la indiferencia y el cinismo, en el contexto del vaco tico
y moral; el poder poltico y el Estado se trasladan del centro del sistema a la interfaz y pasan a
ser dirigidos por una sublite plebeya asociada
4
y apoyada por hombres de negocios y redes de
"rebuscadores", aventureros, burcratas de oficio oporfirnistas y tecncratas saltarines del sector
privado al estatal y ceversa." DELGADO, O.:
*La
evolucin poltica colombiana como
autonoma cuatrienal. Orgenes y factores estabilizadores del Rgimen Burocrtico-
Patrimonialista(1974-1997)", en.Rev. Avance,No.l9l97, santaf de Bogot: FIDEC.p.10.
281
para la disidencia. Ello, sin embargo, no produjo la ruptura o
polarizacin
enhe los dos partidos; por lo tanto, no se desarroll una
oposicin seri4 ni real ente arnbos, sin importar cual de los dos
tuviera el gobierno. En la adminisfiaciones de L6pez
-:74/78-,
Turbay
-:78182-,
o Betancur
-82186,
su abordamiento y canalizacin
se orient hacia la bsqueda de espacios institucionales para
atender
los planteamientos
de la izquierda y de la oposicin armada o ilegal.
con el monopolio instituido por el art.120 de la constitucin
Poltica
-anterior
a la de l99l-, a favor de los partidos oficiales,
liberal y conservador-, los grupos minoritarios pidieron garantas
polticas.
Fue as como la administracin Betancur se preocup por
la oposicin desinstitucionaluada, estudiando las peticiones de la
izquierda cifradas en la obtencin de un estatuto que garantizwa el
accionar mnimo de los actores antisistema. A su vez se plante
desmontar el art. Da y crear la carrera administrativa. La reforma
poltica realizada por el citado gobierno, concedi algunos
instrumentos para que los sectores minoritarios se presentasen como
alternativas, gracias a la reforma elector y a la posibilidad
de
acceder a los medios de comunicacin durante los periodos
electorales, asimismo, la eleccin popular de alcaldes abri cierto
espacio para la oposicin local. De esta maner4 al concluir el
gobierno Betancur se dejo plasmada la discusin sobre la apertura
del sistema a un escenario de plena oposicin institucionaluada,
282
legal y pacficq
al igual de la conveniencia
del desmonte del 120,
hacia un esquema que identificara
a los partidos
como de gobierno
y
de oposicin,
en el que se pudiera
competir por
el poder, y ejercitar
la oposicin al mismo.
As el obstculo inicial era el 120 de la cp, pues
este era restrictivo
ya que consagraba
la participacin
del segundo partido
en el
gobierno,
impiendo, por lo tanto, que este se presentara
como
alternativ4 generandose,
en consecuencia
una confusin de roles
entre gobierno y oposicin. En ese momento, existan dos vas para
la oposicin, una insertada
dentro del proceso
de apertura
democrtica
ofrecida a los alzados en armas y, ofi4 la estudiada por
el partido
liberal para ganar las elecciones, en est4 consciente de su
mayora
en el pas, plante
el esquema gobierno-oposicin,
pero
desmontando
el citado art.l2l.
3.I.1 LA POSIBILIDAD
DE LA OPOSICIN:
LOS PROCESOS
DE PAZ
Los gobiernos
de Betancur
-g2/86-
y Barco
-g6190-
gestionaron
dos
modelos de pacificacin,
concebidos,
arnbos, de manera mono-
dimensional. El primero
at de resolver los factores subjetivos de
la insurgencia"
a travs de la negociacin poltica
con los grupos
283
guerrilleros,
es decir, una
'poltica
sin economa,, pues
no hubo
polticas
tendentes a mejorar la redistribucin
de la riqueza;
mientras que la siguiente administracin
se orient principalmente
a
combatir los factores objetivos, fomentadores
de la subversin,
mediante la recuperacin
de las regiones
afectadas por la violenciq
esto os, una
'economa
sin poltica',
ya que no hubo adelantos
significativos para la obtencin de la paz
con los principales
movimientos.
Ello nos hace pensar que para
resolver la oposicin
armada en colombia se requerira no slo de una democracia
poltic4
entendida como apertura democrtica para
dar cabida a
tales posiciones,
sino tarnbin, y fundamentalmente,
una democracia
social, es decir, un verdadero progrrma
de redistribucin
de la
riqueza
-justicia
social-, pues el monopolio
tanto de los recursos
polticos
como materiales, por parte
del Estado y
del
'establecimiento',
mennan la democracia y
fomentan la
insurreccin.
En 1986, el tema de la oposicin adquiri relevancia
aI ser
planteado por Fernando
ceped4 a la postre
Minisfio de la
administracin
de virgilio Barco, y otros acadmicos
@atricia
Pinzn, Mario Latorre etc...), quienes,
tomando los postulados
tericos de la politologa
norteamericana,
en especial a Dahl,
concibieron la propuesta
de implantar en Colombia dicho esquema.
El problema
principal
radicaba en que en nuestro pas no existan
284
partidos
polticos
modernos,
pues pesa
la tradicin
decimonnica
de
mantenerse
bajo la gida de determinados
lderes
.naturales,,
Que
impiden
su democratizacin
intern4
inclusive
sus disidencias
han
terminado
plegandose,
ratificando
con ello la
escassima
representacin
poltica;
as, los dos partidos
han
ocupado
simultaneamente
los espacios polticos
de gobierno
y oposicin,
gracias
al monopolio
electoral
mantenido,
mcionando
no una
'democracia
de partidos'
sino la
.democracia
de los partidos,,
liberal
y conservador.
Los resultados
de la contienda
electoral
de 19g6, abrieron
un
espacio propicio
para
dicho esquema gobiernooposicin,
ya que
el
gobierno
liberal
obtuvo mayora
tambin
en el congreso,
lo que
facilitma
poner
en marcha
un gobierno
de partido.
para
ello, la
administracin
Barco
se encamin
a su materializacin,
teniendo
como obstculo principal
el imperativo
del art.lz}, esto os, de
incorporar
en el equipo de gobierno
ar oho partido.
por
su parte,
el
partido
conservador,
tras su derrot4
se declar
en
,oposicin
reflexiva',
negandose
a participar
en el gobierno y, , su lugar, le
solicit los rganos de fiscalizacin, planterdose
de esta forma el
esquema gobierno-oposicin.
Pero, finalmente,
los conservadores
se pronunciaron
en contra del
esquem4 ya que,
de nn lado, les impeda gozar
del reparto
285
burocrtico y, de otro, alegaban que no existan suficientes garantas
constitucionales para ejercer la oposicin. El expresidente Misael
Pastrana (70174, padre del actual presidente),
esgrimi la tesis de
que tal tipo de gobierno iba contra el espritu nacional ordenado por
la cartfat, a pesar de que dicho esquema era la respuesta poltica a
la necesidad de un carnbio poltico3a6.
Dicho experimento sirvi, de un lado, para promover
el proceso de
paz de esa administracin, y, de otro, permiti
observar las
debilidades de los partidos colombianos, haciendo que stos
pensaran
en su modernizacin. El partido conservador perdi las
elecciones siguientes debido al lasfie de sus tcticas obstruccionistas
y a su incapacidad de erigirse como alternativa, alegando siempre la
ausencia de garantas para hacer la oposicin, ante lo cual solicit
que se def,rniera un estafuto de oposicin, constituyendo parte del
proyecto de reforma constitucional por 1 presentado
en 1988, que
fue declarada inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia. Al
final el esquema de Barco no logr la revitalizacin que se pretenda
en el sistema poltico bipartidist4 pues las fuerzas polticas ajenas a
3a5
Declaracin del expresidente Misael Pastrana Borrero, 27 de mayo de 1986, en PALACIO,
G., et al.: Democracia
formal
y real, Santaf de Bogot: Instituto para la Democracia Luis
9arlos
Galara 1994, p.86.
rao
"fJn Gobierno con el apoyo de su partido y de las fuerzas que comparten sus polticas se
hace responsable de cumplir desde la cabeza del Estado un progrrma en beneficio de todos los
colombianos, mientras los dems partidos ejercen el derecho a la oposicin, gilando,
contrarrestando, sugiriendo opciones...". BARCO, V.: "El fortalecimiento de la democracia: El
esquema Gobierno-Partidos de Oposicin, La Democracia Participativa y la Paz", en Informe
del presidente Virgilio Barco al Congreso Nacional, Tomo 2, Presidencia de la Repblica,
1990, p.18.
286
ste que
fataron
de integrar,
como la unin
patritica
fue
materialmente
eliminada, y el M-r9 se desdibuj
al hacer parte
del
Gobierno,
veamos el por qu:
El movimiento
subversivo
M-19, tras los Acuerdos
de
paz
firmados
con la administracin
Barco en 1990, produjo
una gran
expectativa
al pasar
a la oposicin legal, pero
su desempeo
infirm
tal
apreciacin ya que se articul al gobierno
de turno, perdiendo
la
oportunidad
histrica para
el sistema
democrtico
colombiano
de
constituirse
en una verdadera opcin poltica
independiente3az.
sin
embargo, cabe destacar
ciertas posturas
e iniciativas que
mantuvo en
el congreso,
como por ejemplo
la de crear comisiones
de
seguimiento
de las polticas gubernamentales,
asimismo
su posicin
frente a las privatizaciones,
las cuales no lo salvaron
de perder
su
identidad
ideolgica
al asumir un compromiso
con el gobierno
de
Gaviria"
Antonio Navaro, otrora candidato presidencial
del M-19, explic
tal comportamiento,
con cierta vaguedad,
al sealar que la falta de
experiencia poltica
de sus cuadros en el congreso hizo que no se
hubieran
comportado como una real oposicin. Igualmente
seal
to*:}tol
grupos como el partido
comunista, o ahor4 las negritudes o los evangcos...o no han
t"tdo. siQuiera la oportuqidad de ser oposicin por el liecho de que repesentan intereses
demasiados limitados- EL EME s la tena. Y no quiso utiltarla: prefiri negociar
puestos"...Por
eso ahora
-queda
en la abstencin- la conviccin estupida
"
ntit de
{ue
h
guenilla
armada es la ni_ca op_osicin poltica posible en Colombia". iAttBno, A.,
,.EL
EME y la Oposicin", enRev. Combio,fd No.42,mar-2glabr4 de 1994, p.g2.
287
que
al tomar la administracin
Gaviria ciertas iniciativas
del M-19
como suyas, no se pudieron
distinguir tales polticas
como
alternativas
de autora del
'movimiento,
y por ello propuso
el
deslinde
del M-19 con las iniciativas del prximo gobierno3as.
3.1.2 EL PROCESO CONSTITUYENTE:
LA REIVINDICACIN
DE LA SOCIEDAD CIVL
A panir
de la dcada de los 80 se producen
importantes
cambios a
escala mundial que conllevaron la globarizacin
de la economa y la
poltica,
mosando la necesidad que la produccin
capitalista se
fortaleciera
o, al menos, ese era su requerimiento
al tener una nueva
lgica de mercado; por ello el papel
del Estado
-como
una forma de
organizacin
societal- se deba reconfigurar
intentando adaptarse a
estas realidades.
colombia, al igual que el resto de pases
latinoamericanos,
viva
-como
ha sido siempre una constante
histrica- en una gran crisis en la dimensin poltica3ae que se
3{Entrevista
del entonces candidato del M-19 a la periodista Maria Jimena Durn para la
Revista Poltica Colombiana de la Contralora General de la Republica.
pINZON
de fbWnrl,
op. ci t, p.105.
'on
Devenida de la situacin de padecer Colombia una histrica crisis estructural, agudizada en
varios mbitos, tales como:
l.Crisis del sistema de representacin poltic4
"inmaculado" en torno al bipartidismo
tradicional
2.Dcit en la construccin democrtica de momientos polticos
altemativos con
posibilidades
reales
3.Incapacidad
de traslada la confrontacin armada a un escenario de lucha poltica civilizada
4.Incapacidad de superar la herencia anti-oposicin" cimentada en el Frente acional
S.Persistencia
del abstencionismo electoral, como reflejo de la deslegitimidad institucional y de
288
evidenci
aI final del gobierno
de virgilio Barco
como crisis
de
gobernabilidad,
producida
por
ra agudizacin
de la ilegitimidad
del
rgimen poltico
colombiano,
esto es, la fatta de reconocimiento
por
parte
de la sociedad
civil hacia las instituciones
estatales.
Esto se
uni a una crisis mas estructuar
todava de corte socioeconmico,
promovida
por
el imperativo
internacional
de realizar
cambios
a
todo nivel, con la pretensn
de que
el pas
entrara
de plano
en la
nueva lgica del mercado mundial.
Por ello, desde
el interior
del
Estado
se apel referencia
a la necesidad
de carnbio
de
configuracin
del mismo, esto s, adecuar sus instituciones
y
normatividad
para que
cumpliera y resistiera
el condicionamiento
y
la innegable
reatidad
socioeconmica
mundial que
ese avecinaba,
al
tiempo qr.le pretenda
recuperar
su cuestionada
legitimidad
ante la
sociedad
civil.
Et perodo
sobreviniente
salpicado
de intentos parciales
del
gobierno
de furno de dar respuestas
a aparentes crisis coyunturales,
mediante
ajustes en sus polticas
macroeconmicas,
como en lo
referente
tambin a la Reforma Estatal, principalmente
a travs de
la descentralizacin,
no lograron
niveles de gobernabilidad
aceptables.
As las cosas, la reforma poltica
de fondo no provino
de
los actores polticos
6'Incapacidad
de los poderes pbcos para concebir un proceso de integracin nacional capaz
9" :t"*
soportes polticos,
materiales y culturales, esto es, de un nuevo orden democrtico
institucional,
fincado en los valores consgrados por la Cp.
T.Dificultad
socioeconmica en la globalizacin.
289
la intencin o iniciativa estatal, sino del protagonismo
de la
sociedad civil que logr permear
la ptrea
institucionalidad y que
conllev a la eleccin de la Asamblea Nacional constituyente y a la
posterior
expedicin de una nueva carta poltica para nuestro pas,
que marcariq al menos en teor4 la posibilidad
de dar solucin a
las crisis, sobre todo a layasealada
de gobemabilidad.
Es por lo anterior que el estado carnbia su papel:
en materia
econmic4
deja de ser intervencionista y benefactor, pasando
a
preconfigrnar
un rol de tipo neorregulador, que permite
ser
determinado y permeado por
el mercado, un Estado que asume y
reforma las eshategias de seguimiento en cuanto a la eficacia y
eficiencia utilizadas por el sector privado para medir y guiar
su
desarollo. Por ello se promueve
todo un proceso
denominado
de
modernizacin,
en donde las fimciones estatales no sern guiadas
por la institucin mism4 sino por el espacio o arnbito donde opera o
imper4 esto es, por el mercado mismo; es as como el protagonismo
de la sociedad adquiere suma importanci4 pero
a tavs de sus
actores privados
en un escenario de mercado.
Lo anterior nos podra hacer pensar que frente a este esquema
invertido de protagonismo pareciese que el mismo se aplicara
tambin en el mbito socio-poltico, a travs de la participacin
de
la sociedad civil en la ejecucin, seguimiento y evaluacin de las
290
polticas
sociales, buscandose que el papel
de los ciudadanos
fuera
el permanecer,
como jueces,
supervisando
continuamente
la
legitimidad
de los actos del gobierno,
incluyendo,
desde luego, las
polticas
de paz frente a los grupos
insurgentes,
cuestiones que
apenas,
ahor4 empiezan a reivindicrse
como asuntos de obligada
consulta ciudadana.
La dcada del noventa se inici con la firma,
en el mes de marzo,
del primer
acuerdo de paz entre el gobierno
del
presidente
virgilio
Barco y el M-19, dentro de un gran proceso
concertado y amplio de
reinsercin,
QUe
le permiti
su incorporacin
como movimiento
poltico, participando
en la Asamblea
Nacional constituyente,
as
como en progrrmas
de desarrollo mediante 10s Fondos de
paz
y
Desarrollo
Regional. una vez consolidado
como agrupacin poltica
-Alianza
Democrtica
AD-M19-, viene haciendo presencia
en las
instituciones
de eleccin popular,
desde el congreso hasta las
corporaciones
municipales.
Para 1990 ya haba calado la idea en el pas de revisar la
institucionalidad
constitucional a ffavs de la convocatoria
de una
asamblea constifuyente, la cual se convalid con la inclusin de una
"sptima papeleta"
en el escrutinio de ese oo, preguntando
al
elector sobre la misma."o De esta form4 el ejecutivo
junto
con las
3s0
El presidente Barco, mediante Decreto
g27
del9 de mayo de 1990, dispuso su inclusin
junto
con el tarjetn presidenciaJ.
291
principales fuerzas polticas, acordaron la Convocatoria a una
Asarnblea Constitucional, siendo la oposicin uno de los temas a
debatir dentro del temario acordado, el debate que tuvo lugar en las
comisiones preparatorias de la Asamblea
-sobre
partidos polticos y
oposicin-.
En agosto de 1990, se inici el mandato de Csar Gaviria
-90194-
en
medio de una gran expectativa por el papel
{1ue
habra de
desempear la Asarnblea Nacional Constituyente en la dinanca del
sistema poltico. Esta nueva administracin se encarg de recoger
las demandas de organizaciones guerrilleras no desmovilizadas, de
posibilitar la presencia en la vida poltica de los grupos reinsertados
lo que conducira a copar los espacios polticos de oposicin en
detrimento de la Coordinadora Guerrillera Simn Bolvar
(ccsB)351.
Gaviria impuls la nueva constitucin poltica de Colombia (1991)
y otros cambios que denomin
*El
Revolcn". Con dicho progrtma
de gobierno se inaugurara el proceso hacia la formacin de un
nuevo sistema
jurco-poltico
alternativo que habra de suscitar
una confrontacin institucional por la redefinicin de funciones en
los diferentes entes estatales, especialmente en la
justicia
a ruz de
35r
La Coordinadora Guerrillera Simn Bolvar
-CGSB-,
la constituyeron las FARC y ELN, con
el fin no slo de rcalnar operaciones militares sino tambin para iniciar conversaciones con el
Estado, las cuales fracasaron. Luego los dos movimientos desmontaron la alianza poltico-
militar.
292
la creacin
de la Fiscala
General de la Nacin
-con
la que
se
cambi
el sistema inquisitivo por
el acusatorio para
otorgarle
a la
justicia
mecanismos preventivos
ante la delincuencia
organizada;
as como tambin, perseguir
de forma permanente
a los autores mis
que
a sus delitos-, el consejo Superior
de la Judicatur
a, la corte
constitucional
y un nuevo recurso ciudadano,
la accin de Tutel4
-
que garantizalaproteccin
inmediata
de los derechos fundamentales
individuales
constitucionales-.
Por otra parte,
en 1990 se haba promulgado
la poltica
de
sometimiento
a la
justicift',
y, en relacin con el manejo de la
poltica
militar, la transformacin
se dio con la llegada de un civil at
ministerio
de defensa.
-cargo
que
desde 1953 haba sido ejercido por
un general
en servicio activo-; se buscaba entonces que los
problemas
de la seguridad fueran ms asuntos polticos que militar.
La constitucin
de lggl se present
como el equivalente
a *n
proceso
de paz, dada la posibilidad
que obtuvieron los guenilleros
desmovilizados
de participar
en la Asamblea
Nacional
constituyente,
ademas de contemplarse
la defensa de un conjunto de
derechos ciudadanos para recomponer
la sociedad y el avance en
cuanto a la formacin de movimientos
cvicos, la ciudadana
as
como de conciencia colectiva3s3.
$2.Consiste
e1 un conjunto deincentivos jurdicos
y garantas que posibilitan la entrega de los
delincuentes a la
iusticia con
9l !n
d9 serjuzgados y sancionados con penas bajas.
--"
Leal nos seala la necesidad del cambio "... a partir del estmulo democritico que le brinda
la remocin de algunos de esos lastres mediante el reformismo de principios de dcada" la
293
Enconftamos,
tambin, la creacin de Consejeras presidenciales
para
la pM,
el establecimiento
del Defensor del
pueblo
cuyo
mandato constitucional es velar por la promocin,
el ejercicio y la
divulgacin de los derechos humanos"o y la inclusin de este tema
en la formacin de las fuerzas armadas. Tres tipos de reformas que
buscaran influir en el patrn
de desarrollo de los colombianos
durante la Adminisacin
Gaviria fueron: ley laboral (Ley 50 de
1990), de seguridad social (Ley 100 de 1993)
-la
cual busca que los
hospitales
bajo la categora de empresas sociales de salud, compitan
como entes privados
buscando eficiencia y catidad-
,
y la ley
General de Educacin (Ley l 15 de 1994)3s5
sociedad colombiana requiere establecer rn orden distinto para sosegarse. La paradoja nacional
de una larga convencia de orden y olencia revelar iu secret cuando ip*" a la luz
pblica un nuevo orderq., con adjetivo de
justo
para la mayor parte de la poblacir pues
demostrar que es posible vir en armonia af permitir ud*inistrat institucionalmente los
!14j"t31:.
y que la pacificacin no es posible sin un mejor bienestar de los ms pobres".
IEAL
BUITRAGO, F.: En Busca de la Estabilidad Perdido: Actores Polricos y Soiiqles en
Ios Aos Noventa, Bogot: Tercer Mundo, 1995, p.61.
"- El defensor del pueblo en Colombia:
-
orienta e instruye a las personas sobre el ejercicio y la defensa de sus derechos.
-
Divulga los derechos humanos y recomienda las porticas para su enseanza.
-
Invoca el derecho de Habeas Corpus.
-
Interpone la accin de tutela.
-
Presenta proyectos
de ley sobre materias relativas a la promocir ejercicio y divulgacin de
los derechos humanos.
-
Rinde informes de congreso sobre el cumplimiento de sus funciones.
-
Demanda, impugna o defiende ante la Corte Constitucional nofinas relacionadas con los
derechos constitucionales.
-
Solicita a la Corte Constitucional la resin de fallos de tutela.
-
Ilstaura querellas penales en los casos determinados por le ley.
Defensora del Pueblo.: Diez Preguntas sobre el Defensor det Pueblo, Santafe de Bogot, sf
(Folleto).
rssSAftMmro
ANZOLA L.: "Reformas y Desarrollo social en los Noventa,,. en LEAL
BUITRAGO, En Busca de b ft$abilidad..., cit, p. 319.
294
3.1.2.1 LA PAZ COMO DERECHO
FTINDAMENTAL
La constitucin
poltica
de 1991 se concibi, tambin,
como el gran
acuerdo
de los diversos sectores
de la sociedad colombiana
que
permitira
alcatuar la paz, pues
resolvera
la dificil situacin
de la
violencia que
durante dcadas viene afrontando
el pas.
surgi de
un movimiento
de protesta
ciudadana que forz Ia reforma
del
marco poltico.jurdico
institucional
del Estado, concretado
en una
Asamblea
Nacional
constituyente
de representacin
pluralista
que
estableci por primera
vez en nuesa historia constitucional
un
nuevo y
novedoso
espacio democrtico,
el cual apenas pudo
lograr
en forma parcial
su telos pacificador,
pues no todos los grupos
insurgentes
se articularon
a ella (FARC y ELI.[), ademas, por la
persistencia
de los mltiples factores que profundizan
la crisis
socio-poltica
en que se debate nuestra nacin, lo cual aminor el
gran propsito
de obtener un real clima de convivencia.
uno de los productos
de la Asamblea
Nacional constituyente,
fue la
consagracin
de lapaz como un derecho fi.mdamental,
as el artculo
22 de la carta Poltica expresa textualmente:
,,La
paz
es un derecho
y un deber de obligatorio cumplimiento".
A su vez, desde el mismo
prearnbulo,
la paz se concibi como uno de los bienes sociales que
se pretende
asegurar, siendo entonces,
una de las principales
finalidades
del Estado ar garantuar
ra convivencia pacfica (Art.
29s
2o.), el de los propsitos
de la educacin (fut. 67), como tambin
deber de todo ciudadano (fut. 95, No. 4 y 5), contemplados en la
C. P.
En ese orden, el artculo 22 de la Carta
poltica
constituye un
desarollo directo del artculo 1o., el cual concibi al Estado
colombiano como un Estado Social de Derecho356
, QU
atribuye a la
paz el carcter de derecho fundamental, que expresa y reconoce la
existencia de intereses y posturas
encontradas, bajo una ptica
pluralist4
democratica y consensualist4 que acepta los conflictos no
violentos como cmacterstica de nuestra nacionalidad" al ser
"u'La
formula del artculo primero de la Constitucir ampada y respaldada a travs de todo
el texto fundamental, segn la cual Colombia se define como un
"itao
social de derecho, es de
una importancia sin precedentes en el contexto del constitucionalismo colombiano....
por
lo
menos tres postulados se desprenden del artculo primero:
a) El Estado es definido a travs de
sus caracteres esenciales. Entre estos caracteres y el Estado la relacin es ontolgica: El
Estado colombiano es tal, en tanto sus elementos esenciales estn presentes; no selrata dd
cualidades capacidades o dotes del Estado, sino de su propia naturaleza,de su piopio ser. b) Los
caracteres esenciales del Estado tienen que ver no slo con la organizacin entre poderes y la
produccin y aplicacin del derecho, sino tambin y de manera especial, con el compromisoior
la defensa de contenidos jurdicos
materiales. El sentido y alcance del artculo primero no
puede ser desentraado plenamente a partir de una interpretacin reducida al anlisis de su
texto. Cada una de las palabras del artculo posee rna enofrne carga semntica, la cual a travs
de la historia del constitucionalismo occidental, se ha ido decantando en una serie de nociones
bsicas que delimitan su alcance y lo hacen coherente y razonable. Una interpretacin que se
aparte del contexto nacional e intemacional en el cual han tenido formacin ls conceptos del
$culo
primero, puede dar lugar a soluciones amaadas y contradictorias. En sntesis, la
Constitucin est concebida de tal manera que la parte orgnica de la misma slo adquiere
sentido y razn de ser como aplicacin y puesta en obra de los principios y de los derechos
inscritos en la parte dogmtica de la misma. La Carta de direchs, l nacionalidad, la
participacin ciudadana" la estructura del Estado, las funciones de los
poderes.
los mecanismos
de control, las elecciones, la organizacin territorial y los m""aoimo, de reforma, se
comprenden y justifican
como transmisin instrumerital de los principios y valores
constitucionales. No es posible, entonces, interpretar una institucin o un procedimiento
prwisto por la Constitucin por fuera de los contenidos materiales plasmados
en-los principios
y derechos fundamentales. (Corte constitucional, Sent. T-406, jun.
5 192. M.p. ciro eng;ta
Barn)".
296
entendida sta como una pluralidad
rica y cultural (Art.7o, cp.).
sin embargo, tal derecho no fue
"beneficiado" como aquellos de
aplicacin inmediata (Art.85,ibidem),
tal vez porque el
constituyente entendi que pma pacificar
el pas se necesitaba de un
complejo proceso
voluntario de participacin que deba gestarse
articulado a la generacin
de una nueva cultura poltica
de manejo
de los conflictos, y que para ese momento no estbamos preparados.
Independientemente
de las discusiones e interpretaciones jurdicas
en torno a la naturaleza fundamental de tat derecho y de las
dificultades para
"Itqcer
valer" a la paz como un mbito de poder
legtimo e independiente de las negociaciones entre los actores
armados, se hace necesario su desarrollo institucional mediante la
discusin, elaboracin y expedicin de una ley estatutari4 que
permita canalizar las iniciativas ciudadanas para lograr lapaz; as, al
otorgarsele tal categora dicho derecho seria asimilable a los otros
derechos clsicos que no tienen monopolio gubernamental,
y, por
ende, se convertira en un instrumento para la participacin
de la
sociedad civil, pues, como se dijo, el gobierno ha monopolizado
adicionalmente el manejo de la pM, al concebirla como un asunto
de exclusivo seguridad nacional, limitando por ello las formas de
participacin
ciudadan4 lo cual hace que ella sea tratada como un
apndice de las polticas de orden pblico, pensando que al
297
descentralizarse la poltica de paz se socavara la unidad de mando,
que los gobiemos aducen para el manejo de la guerra.
As las cosas, "afirmar hoy en Colombia el derecho a Ia paz es
comprometerse con un acto libertario y democrtico, un ejercicio
de
fuerza
ciudadana que busca hacer del poder un mecanismo para
la convocatoria permanente a la participacin poltica, a
fin
de
cmanzar en la construccin colectiva de un nuevo pas. Conseguir
la paz no es slo negociar con actores armados. Es dar un marco
jurdico y poltico de expresin a los diferentes conflictos que
viyimos, sealando mecanismos para su deteccin precoz y
bsqueda de caminos no violentos para su solucin'trr/
En ese orden, se hace necesario gestar una ley estatutaria que
otorgue un marco legal y poltico para la participacin de la
sociedad civil en la bsqueda de la pM, la
euo,
a su vez,
institucionaluarla una metodologa que permitira la intervencin y
vigilancia concurrente de todos los agentes de la sociedad y en los
diferentes niveles para la atencin de los conflictos, en el que se
asegurara el analisis colectivo y la misma representacin social,
permitiendo en consecuencia una mejor visualizacin de los
mismos.
3tt
RESTREPO R. L..: "LaPaz: derecho sntesis", en Rev. Politeia,No. 16, Santafe de Bogot:
Universidad Nacional, 1995, p.67.
298
3.2 LACONSTITUCIN
POITICA DE 1991
La constitucin colombiana de lggl contiene una mezcla de
elementos ideolgicos, de acuerdo con los requerimientos,
dificultades y conveniencias del sistema consagrado.
por
ello la
ideologa no se manifiesta de manera explicita, pues conjuga
diversas tendencias, as pues, si bien es cierto que surgi en plena
eclosin neoliberal, el neoliberalismo no parece de forma evidente
sino matizad4 pues prim la tendencia de eliminar de los textos
constitucionales los asuntos de la economa ligados aI modelo
imperial. No obstante se consagraron formulas neoliberales
escuetas.
El hecho de contener principios
tales como la planificacin,
el
intervensionismo estatal, la economa solidaria, entre oftos, en
abierta conadiccin con el modelo neoliberal, no la define por
fuera de dicha tendencia ideolgic4 slo constituyen elementos de
suavizacin. El modelo neoliberal (privatizacin,
apertura
econmicq reduccin burocrtttica...), fue puesto en marcha antes y
durante la aprobacin de la Carta de 1991, establecindose un
rgimen econmico que desbord lo determinado en sta. El afirmar
la internacionalizacin de la econom4 dentro de una sociedad ya
involucrada en una estnctura globalizada de mercado, reitera el
299
acento neoliberal. Empero, a pesar que el art" 226 C.P."*, la indica
como un referente de la poltica estatal, seala, a su vez, que ello
deber promoverse en condiciones de equidad, reciprocidad y
conveniencia estatal, adquiriendo dicha disposicin un tinte
solidario e integracionista.
Contiene rasgos populistas, pues muchas de sus disposiciones con
sentido social y reivindicativo carecen de soporte esfructural
econmico-poltico que las haga realidad, ello sucede con la
mayora de los derechos sociales consagrados. Los valores
supremos, fundantes, como la solidaridad y el bien comn, quedan
desdibujados con nonnas como el art.230 C.P.ttn, que establece una
exgesis legalista de lo consagrado en la Carta,lo cual se superara
si tales ariomas no fueran tomados como criterios auxiliares de los
jueces
sino como principios
jtrdico-polticos
incorporados en la
ley. Lo mismo sucede al permitir que el desarrollo de las formas
asociativas y solidarias de la propiedad
-art.58,
inc.2o- queden a
criterio gubernamental. De igual forma, pretender articulm rn
rgimen econmico para el desarollo
-mejoramiento
de la calidad
de vida, distribucin equitativa de beneficios y preservacin
358 <'El
Estado promover la internacionalizacin de las relaciones poticas, econmicas,
sociales y ecolgicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.". 4rt.226,
c.P.
35e
"Los jueces,
en sus prodencias, slo estn sometidos al imperio de la ley. La equidad, la
jurisprudencia,
los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la
actividad
judicial",
art.230, C.P.
300
ambiental-, y al mismo tiempo fijar un rgimen monetarista atado a
los confroles de organismos financieros internacionares"
En materia pacifista
estableci un criterio conhactualista
el cual el
se mantiene solo como discurso gubernamental,
a pesar que el art.22
c.P., prescribe que "la paz
es un derecho y un deber de obligatorio
cumplimiento".
De ofia parte, la reivindicacin
de la autonoma
local, constituye un elemento ideolgico de gran arraigo en nuestra
sociedad, que se vio fortalecido at elevarse el municipio a la
categora
de entidad findamental de la divisin poltico-
adminisfrativa
del Estado (art.3l l,C.p).
En Cuanto a la reforma de la estructura judicial
mediante la
implantacin
del sistema acusatorio, de corte estadounidense, no es
otro que la consagracin de el modelo taylorista represivo, con el
objeto de contener las previstas reacciones delincuenciales, debidas
a la crisis social que generara el neoliberalismo.
En tal orden de ideas la carta de l99l no corresponde, su
componente ideolgico, a una circunstancia revolucionari4
como se
quiso presentar por el origen y la incorporacin
de algunos sectores
de la guerrilla (quedando
fuera los mas antiguos y poderosos como
las FARC y el ELN), ni a la acogida plena del modelo neoliberal,
pese a los rasgos enunciados de este en sus nonnas, pues el conflicto
301
socio-poltico colombiano no se ha percibido
ni definido en
trminos estratgicos. En fin la Constitucin Poltica de 199i
mantiene la ideologa de la anterior, matizada con nuevos
elementos, en una conjugacin muchas veces contradictoria.
Toda constitucin determina un componente organico, el cual
constituye la esencia formal de la organizacin del poder, pues
precisa las instituciones estatales en cuanto a su estrucfur4
atribuciones o funciones. La Cmta colombiana rebasa la divisin
tripartita del poder, pues junto
a las tres rrmas tradicionales
mantiene otras instituciones independientes de stas, dirigidas a
fratar ciertos asuntos como son: los rganos de control
@rocuradura
General de la Nacin y Contralora General de la
Repblica)-, la organizacin electoral (Consejo Nacional Electoral)
y la administracin territorial
@istritos
especiales, departamentos,
municipios y la posibilidad de crear regiones, provincias,
ene oas
figuras).
3.2.1 LA REAFIRMACIN DEL PRESIDENCIALISMO
El presidencialismo
como eje del sistema poltico permaneci, pues
resulta fincional para la clase poltica en el poder como frente a las
autoridades supranacionales, ya que "facilita" toda negociacin.
302
Todo el proceso constituyente se mantuvo bajo la gida del
ejecutivo, a tal punto que los proyectos gubernamentales
fueron los
de mayor trascendencia deno del mismo, propuestas claves para el
rgimen, tales como: fiscala y sistema acusatorio, descenalizacin
localist4 modelo econmico de corte neoliberal, fueron de su
resorte. El poder presidencial se hizo sentir a lo lmgo de toda la
Constituyente.360A pesar que se fijaron varias limitaciones al poder
del presidente tales como la figura del vicepresidente (art.202)3ut, lu
eleccin popular de gobernadores (art.303)uu', nonnas en materia
monetari4 cambiaria y crediticia (art.lsO, num.lg)'u', ello no
signific el debilitamiento del presidencialismo36a, pues tales
360
"Defensa del rgimen presidencial, el sistema potico que ms se acomoda a nuestra
realidad, temperamento y necesidades, dadas las circunstancias que mos de un tiempo a esta
parte y que tal vez no logremos superar totalmente en el inmediato futuro; conflictos
desigualdades y tensiones derivadas de nuestro acelerado y volcanico proceso de cambio. El
marchitamiento que se busca del rgimen presidencial tambin aparece en el articulado que se
le asigna como funciones al presidente...De ah que anunci mi voto a la doble vuelta, a la
designatura mejorada con la posibilidad de que el presidente le confiera los encargos y le asigne
las funciones que a bien tenga. Lo que aprobamos (el manejo de la poltica creditici4 monetaria
y cambiaria sin mayor injerencia del presidente), lo que se acaba de anotar, y las propuestas que
se saben llegarn a la plenaria sobre mocin de censura y eleccin popular de gobernadores,
ponen de presente la tendencia que propugnari algunos sectores de la constituyente: debilita el
ejecutivo para configurar un rgimen semi-parlamentario o semi-presidencial oldando que
todo rgimen poltico tiene sus propias leyes, obedece a unos principios lgicos y se desarrolla
a travs de instituciones que guardan entre s un minimo de coherencia y unidad".CASTRO, J.:
"Defensa del rgimen presidencial", Gaceta Constitucional, No.83, 17 de mayo de 1991, p.43
ro!
"El cepresidente de la repblica sen elegido por la votacin popular el mismo da y en la
misma formula con el presidente de la repblica..."
362"...Los
gobernadores sern elegidos pâra periodo de tres aos y no podrn ser reelegidos para
elperiodo siguiente. .."
'o'*A-rt.
150. Corresponde al congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes
funciones:...l9.Dictar las normas generaleg y sealar en ellas los objetivos y criterios a los
cuales debe suietarse el sobierno..."
3fl
El presidente csai Gaviria al clausurar la Constituyente clam victori4 al decir: "En
cuanto al ejecutivo, no lo veo debilitado, as se le hayan dado nuevas funciones al Congreso,
como lo quisiera Lpez Pumarejo en la reforma de 1936, y as se haya establecido el voto de
censura como l mismo lo propuso eritonces. Creo s que se ha restablecido un ano equilibrio
entre los poderes pblicos. El presidente sigue siendo el nico representante de la Nacin
303
limitaciones han sido superadas tras tcticas polticas y en raz6n del
otorgamiento de facultades fransitorias al ejecutivo, amn del poder
concedido en los estados de excepcin. Empero, a pesar que algunas
atribuciones se limitaron, offas fueron ampliadas o mejoradas y
formalizadas, as a las adicionales de
jefatura
de Estado, de
gobierno y de administracin (art.1l5)36s, se agreg la de simbolizar
la unidad nacional(art.188)366, 1o cual tiene un tinte
pseudoaristocrtico, no colrespondiente al modelo republicano.
En el caso colombiano el fortalecimiento del presidencialismo es
innegable, pues mantiene una efectiva relacin clientelar con los
parlamentarios, ya que su inmenso poder de designacin, directa e
indirecta, le permite mantener una red burocrtica y de recursos a su
disposicin. Las potestades y atribuciones presidenciales
fortalecidas por la Carta del 91, facilitan dicha relacin, empezando
por la superposicin de la figura del presidente sobre el mismo
gobierno, esto es, el cuerpo integrado por aquI, los minisos y los
directores de departamento administrativo, cuya integracin dista
mucho de constituirse como gabinete, ya que sus integrantes en
realidad funcionan como secretmios bajo su absoluta subordinacin
entera, el smbolo de la unidad nacional, el lder de la democraci4 el permanente intedocutor
del pueblo y de todas las fuerzas polticas, el
jefe
Estado, el
jefe
de gobierno y la suprema
autoridad administrativa". GAVIRIA, C.: Discurso de clausura de la ANC, Bogot, 4 de
julio
de 1991.
365"81
presidente de la repblica es
jefe
de Estado,
jefe
de gobierno y suprema autoridad
administrativa..."
366 *El
presidente de la repblica simboliza la unidad nacional y al
jurar el cumplimiento de la
constitucin y de las leyes, se obliga a garantizar los derechos y libertades de todos los
colombianos".
304
y dependencia mienas ocupen dichos altos cmgos. Veamos a fondo
las atribuciones presidenciales :
3.2.1.I JEFATURA DE ESTADO
Como
jefe
de Estado, el presidente de la repblica Nume la
representacin del poder poltico, denffo de la cual se refiHrden las
tres ramas del poder pblico, ejerciendo actos de representacin y
negociacin internacional, lo cual no se desliga, a ferencia de los
sistemas parlamentarios, de la confrontacin partidista para tratar
asuntos de inters suprapartidista. De acuerdo con los arts.l89 y
200, se le atribuyen las siguientes funciones, las que a nuestro
parecer le corresponden como
jefe
de Estado, tales son:
a. De mfuima representacin El presidente es el representante tanto
del Estado como de la Nacin colornbian4 dirige las relaciones
internacionales, celebra y ratifica los tratados (art.l89, num.2), una
yez
aprobados por la l.y, designa los agentes diplomaticos y
consulares, y a su vez, tiene la discrecionalidad de otorgar la
nacionalidad a los exfranjeros (art.l89, num.28). Asimismo, se erige
como el smbolo de la unidad nacional, pues la Constitucin Poltica
en su artculo 188 establece: "El presidente de la repblica
simboliza la unidad nacional y al
jurar
el cumplimiento de la
305
constitucin y de las leyes, se obliga a garantizar los derechos
y las
garantas de todos los colombianos". Lo cual constituye una
exaltacin ajena a un sistema republicano,
pues el personificar en un
individuo tal significacin, a la manera de las monarquas, no deja
de ser el explcito reconocimiento del dominio del poder
presidencial dentro del complejo institucional estatal, pero a su vez
cspide oficial del' establecimiento'
367.
b. E-iecutivo primario. Le corresponde sancionar
y promulgar la ley,
por consiguiente es el primero obligado a cumplirl4 por ello se le
revisti tambin de primera autoridad adminisativa
y comandante
en
jefe
de la faerza pblica. Cabe aqul la facultad, aunque sea
nominal de objetar las leyes, pues en ultimas prevalece la voluntad
del Congreso; asimismo la facultad de otorgar indultos por delitos
polticos (art.20l).
c. Dispensador de altos cargos. Al tener una compleja estructura de
instituciones el Estado colombiano,
posee el presidente un discreto
pero decisivo papel en la provisin de los altos cargos, pues si bien
no design4 elabora las temas
para eleccin, como son para Fiscal y
Defensor del Pueblo, concurre en su elaboracin
pam magistrados
de la Corte Constitucional
y para Procurador General, a esto se
367'Para
el establecimiento el nico vocero, cuyo liderazgo se reclamq debe ser el presidentg
el
jefe
de la nacir al que purgan y expurgan con antelacin, y quien no est ligado al
ofrecimiento electoral, porque el establecimiento le dicta la tarea de cada da de acuerdo con los
requerimientos en marcha. Un Congreso con prestigio al que accedan guras populareq se
vuhre en extremo
peligroso para el establecimiento...Mentras menos funciones mantengan los
organismos de composicin popular, ser ms segura la autoridad del presidente, quien debe
gor- de todas las prerrogativas paa beneficiar los intereses privados, y al mismo empo
mantener la pad'. SEDANO GONZLEZ, J.: "A quin protege el Leatn", en Vanguarda
Liberal, Bucaramang4 noviembre 26 de 1990, p.5.
306
agrega la designacin de ministros y directores de departamentos
administrativos (art. 1 89,num. 1
).
d. De ritualidad institucionaL Ejerce la tarea de oficiante del
ceremonial pblico, como personificacin del Estado, de forma
similar al que le corresponde a los monarcr en los sistemas
parlamentarios. Los actos ms importantes lo constituyen: su propia
posesin ante el Congreso, instalacin y clausura de las sesiones del
Congreso, presentacin de cartas credenciales del cuerpo
diplomtico, posesin de minisos y otros funcionarios, asensos y
solemnes actos militares y de festividades patrias (art.189, num.2).
En sntesis, podemos decir que el presidente como
jefe
de Estado
posee poderes de representacin, ejercido a plenitud; de
arbitramento interinstitucional y de salvagumda del orden
jurdico.
3.2.1.2 JEFATURA DE GOBIERNO
Como tal no solo de hecho gobiema supuestamente a nombre de un
partido, sino que regularmente no siempre est apoyado por toda la
colectividad que supuestamente representa, por ello los gabinetes
son de configuracin multipartidista. Al ser de manera coetanea
jefe
de Estado y de gobierno, su personalidad se desdobla ya que supone
ejecutar aI mismo tiempo funciones partidistas de gobierno y las de
inters nacional, lo cual no resulta a veces claro. El constituyente, al
307
observar lo opuesto de tales funciones y para evitar desmanes,
prescribi que el presidente, al tomar el cargo,
jurara
dar
cumplimiento de la Constitucin y las leyes, obligandose con ello
garantizar los derechos
y libertades de todos los ciudadanos (art.188
CP). Ahora bien, frente a la amplia gama que le demanda la
actividad gUbernativa y al hecho de tener que tomar posiciones
partidistas hacen que su funcin se tome esencialmente poltica. En
consecuencia como
jefe
de gobierno actua en nombre de un partido,
correspondindole las siguientes firnciones:
a. Legislafivd6&. Como tal puede ser investido de facultades
extraordinarias para legislar y de acuerdo tarrbin a la atribucin
legislativa proveniente de los estados de excepcin
-los
cuales
trataremos mas adelante-. Importa resaltar cmo tales facultades
extraordinarias otorgadas por el Congreso pam legislar se
mantuvieron con ciertas restricciones, en relacin con el tiempo
-
mximo un semese-, con el procedimiento
-solicitada
por el
gobierno y aprobada por la mayora absoluta- y,la mas importante,
en materia temtica
(art.l50, num.lO), la cual impide que el
Congreso se despoje de asuntos relacionados con la expedicin de
368
Esta potestad desde la Constitucin de 1886, anota Henao, "se ha venido preservando
celosamente en todas las enmiendas
posteriores alaCarta. Pero desde hace 35 aos es decir,
desde cuando se inicia la autntica da moderna en Colombia" todo lo que tiene importancia
para los colombianos, en la normas fundamentales, y desde luego en materias econmicas y
sociales, casi sin excepcir ha sido el producto de facultades extraordinarias otorgadas por el
rgano legislativo al ejecutivo o de decretos de estado de sitio. Este solo hecho, indiscutible,
acusa
gna
falla gravsima de la norma constitucional, porque la vida y la historia no suelen ser
anormales o extravagantes". IIENAO HIDRON, l.: EI eiecutivo en Amrica Latino, Mexico:
UNAM, 1989,p.321.
308
cdigos, leyes estatutarias y organicas. En sntesis, tal atribucin al
ejecutivo, sustentada en la necesidad o cuando la conveniencia
pblica lo aconseje, queda por fuera del control
jurisdiccional
y aurr
poltico, constituye una herramienta recurrente por parte del
ejecutivo para hacer valer su poder, complementado a su vez con la
facultad que tiene de convocar al Congreso a sesiones
exffaordinarias (art.200, num 2), y con el recurso de trmite
prioritario de cualquier proyecto de ley (art.163)36e.
b. Reglamentarias. Consistente en el desarrollo de las disposiciones
legislativas genricas, para hacer efectiva la ejecucin de las leyes.
Las materias objeto son de naturaleza econmic4 referidas a la
organizacin del crdito, deuda nacional, rgimen aduanero,
financiero, de comercio exterior y del ahorro privado en general, de
acuerdo con las leyes marco. Ahora bien, si a estas les agregamos el
rgimen salarial y prestacional del sector pblico, at igual que la
educacin, el poder reglamentario del ejecutivo es inmenso, pues el
Congreso en las leyes slo se limita a sealar objetivos y criterios de
forma general (art.189,numl I).
c. Control del orden pblico. Como titular de la
jefatura
de las
FF.AA y de Polica, tiene bajo su responsabilidad la proteccin de la
soberana extern4 y como
jefe
de gobierno le corresponde la
36e <<El
presidente de la repbca podr solicitar trmite de urgencia para cualquier proyecto de
l ev..."
309
preservacin del orden pblico interno, cuestin trascendental en
Colombi4 pues para manejar el conflicto armado interno, Nume
especiales facultades, las cuales trascienden muchas veces la
normatividad (art. 1 89, num.3-6).
d. Control burocrtico. Como
jefe
del gobierno le corresponde
estructurar y reestructurar la administracin nacional, crear o
suprimir cargos, realnar nombramientos, distribuir los asuntos entre
las respectivas entidades, todo lo anterior con zujecin a la ley y sin
rebasar las asignaciones presupuestales (art. I 89, num. I 3yl a).
e.Programticos. Esta surge como resultado al ascender la
ejecucin de la ley, pues la gestin gubernativa va ms ana, ya que
no solo sigue y aplica pautas legales sino tambin prospecta el
futuro mediante la planeacin y elaboracin de proyectos que luego
se someteran a la aprobacin del Congreso. Tal es el caso del
presupuesto nacional (art.200, Inn. 3 y 4).
f
De vigilqncia. Ante determinadas actividades realizadas por
particulares de marcado inters social, tiene sobre stos el deber de
inspeccin y vigilanci4 tales son: enseanzq servicios pblicos, las
de naturaleza financier4 burstil, asegurador4 comercial y de
ahorro en general; asl mismo las del sector solidario, como
cooperativas y las entidades sin animo de lucro (art.l8g, num.24-
26).
310
3 .2.1. 3 PRIMERA AUTORIDAD ADMIMSTRATIVA
Complementa las anteriores al precisarse su carcter instrumental y
tcnico, posibilitador de la funcin gubernativa. De tal manera se
erige el presidente como suprema autoridad de la administracin y
por lo tanto tiene la responsabilidad de su cabal funcionamiento, as
como de los servicios pblicos, concretndolas tenemos:
a. Funcin reglamentaria secundari4 consistente en la disposicin
de resoluciones y rdenes para la ejecucin de nonnas ms
genricas (art. 189, num. I 1)
b. Designacin de la planta de personal subalterna no sujeta al
rgimen de concurso ni a otro nominador especial (art.l89, num.l3).
c. Vigilancia del recaudo y de la administracin de rentas, recursos
pblicos y la decisin sobre su inversin segn la ley (art"l89,
num.20).
d. Celebracin de conhatos que le correspondan (art.189, num.23).
e. Asegurar la prestacin de los servicios pblicos en concurrencia
con otros establecimientos estatales y los partictrlares (art.365).
d. Brindar apoyo adminisativo y gubernativo a las demas rrmas
del poder (art.200, num.6 y art"201).
311
3.2.1.4 LEGISLADOR DE EMERGENCIA
Los estados de excepcin no los decreta el gobiemo nacional, sino
el presidente con la rubrica de todos sus ministros, que lo asisten
como consejeros. De tal forma las decisiones tomadas en el consejo
de gobierno
-presidente
y ministros-, convertidas en actos
administrativos son realmente mandatos presidenciales, solo que
formalizadas por el respectivo ministro. Su razn es que dichos
actos requieren de un alto testigo, quien al mismo tiempo se
convierte en responsable del mismo, de su comunicacin y
ejecucin, pues si se produjese alguna consecuencia del todo
censwable la responsabilidad caera rlnica y exclusivamente en el
respectivo minisfo.
La falta de correspondencia entre la realidad nacional y la
normatividad, caracterstica de la lgica
jurdica
del subdesarrollo,
conlleva una clara expresin
poltica materializada en los golpes de
Estado y en los estados de excepcin
--ofrora
estados de sitio-, pues
unos y otros implican la ruptura del orden constitucional,
simplemente que en aquellos se opera mediante las vas de hecho,
en stos se tiene autorizacin constitucional'7o para hacerlo.
370
Algunos autores califican dicha gura como
'dictadura
constitucional'. Valades afirma "si
por democracia constitucional se entiende la separacin en el ejercicio de las funciones
estatales, la delimitacin exacta de las garantas que corresponden a los individuos y a la
sociedad y la referencia programtica a la distribucin equibrada de la riqueza, por dictadura
constitucional debemos entender la serie de mecanismos que la propia Constitucin establece, y
que tiene como resultado la supresin virnlal de la separacin en el ejercicio de las funciones
312
Quedando
claro, en arnbos casos, el fortalecimiento del poder del
ejecutivo. En Colornbia la vigencia cuasi-permanente del
'estado
de
sitio' durante las ultimas tres dcadas, generadora de una subcultura
de autoritarismo manifestada de mltiples formas, y alimentada por
los postulados de la democracia de la
'seguridad
nacional'
auspiciada por el Pentgono. Con la Carta del 9l se levant el
estado de sitio, y en su lugm se estableci un nuevo rgimen de
excepcionalidad, el cual supera al anterior en cuanto que su
articulado es denso y reiterativo, pues crea variaciones y ampla los
confroles, veamoslos:
a. Estado
de emersencia. Al enconfrarse Colombia" al igual que la
gran mayora de los Estados latinoamericanos, en una permanente
crisis socio-econmica, es muy susceptible de ser regida meante la
declaratoria de estado de emergencia econmica de carcter
perrnanente, lo cual le permite al ejecutivo fortalecer su poder con
cierta facilidad, pues le basta recurrir a multiples pretextos
cualquier guerra o fragedia natural incide en la economa nacional-
para declararlo. El art.zls, CP., establece las limitaciones, las cuales
estatales y de las garantas indiduales y sociales. Por esta razn resulta en extremo frecuente
que en las instituciones de excepcin encuentren su apoyo dictaduras inconfesas, que pretenden
refugiarse eri una aparente constitucionalidad... Es muy sigrrificativo, tambiq que en los pases
latinoamericanos donde los ndices de participacin cvica son ms elevados, sean tambin en
donde con mayor frecuencia se imponga el estado de excepcin. Eso no hace sino conoborar
nuestra idea sobre la dictadura constitucional : la necesidad de
justificar
de facto merced a
subterfugios legalistas, es ms acentuada all donde la opinin pblica y la actividad de los
tribunales tiene mayor trascendencia...Podemos concluir diciendo que en el pasado y en el
presentg la dictadura constitucional ha representado uno de los mas caros desiderta del Estado
Latinoamericano. Este ha tenido la habilidad, quiz, de practicarla en nombre de una supuesta
democracia". VALADES. D.: La dictadura constitucional en Amrica Latina,Myoco: UN.AM,
1974, p.157.
313
son de naturaleza temporal (hasta 30 das sin que excedan los 90 al
arlo), teleolgicas (circunscritas a conjurar la crisis econmica) y
tematicas (conexionadas ene la razn invocada y las medidas
tomadas), asimismo veda el desmejoramiento de los derechos
sociales de los abajadores y se prohibi el alcance permanente de
un rgimen tributario.
Ahora bien, respecto a los controles son de diversa naturaleza: legal,
puesto que el Congreso puede derogar, modificar o adicionar los
decretos expedidos en uso de tal aibucin;
jurisdiccional,
ya que
de inmediato a la expedicin de los decretos el ejecutivo los remite a
la Corte Constitucional para su revisin. Podra pensarse, tarnbin,
la existencia de un conol polco por parte del Congreso,
fraducible en el ejercicio de la mocin de censura para el respectivo
ministro, pues el presidente se encuentra excluido de tal figura.
Debe anotarse que tanto el decreto que lo declara como el informe al
Congreso sobre el mismo, deben estar motivados, fundamentacin
que le sirve al cuerpo legislativo para realizw el seguimiento y as
comprobar su factibilidad y con ello evitar abusos. La oposicin
tiene, entonces, la oportunidad de conocer a fondo las razones y de
pronunciarse sobre estas y su desenvolvimiento, par4 en su caso,
imputar las correspondientes responsabilidades.
3r4
b. Estado de conmocin interior. Las razones de su declmatoria
ahora no son socio-econmicas, sino socio-polticas, de ta] forma la
variacin en el nombre resulta muy significativa, pues estado de
sitio denotaba una situacin de asedio a la normalidad, mienfras que
la palabra conmocin interior implica la existencia de circunstancias
de gravedad extrema que origrnan una excepcionalidad de orden
pblico, y dada la potencialidad de subvertir la institucionalidad
demanda medidas por fuera de los cauces normativos vigentes; el
art.213, cP., determina las posibles
situaciones: inestabilidad de las
instituciones, inseguridad del Estado y falta de convivencia
ciudadana. Como se ha sealado, el abusivo uso de este recurso en
Colombi4 conllev a erigirse lo que se ha denominado la subcultura
del estado de sitio, frente a esta la Constituyente, no lo erradic,
pero si lo moriger al establecerle ciertas exigencias
-presupuestos
j
urdico-polticos-. Veamos su caracteri zaci6n:
-Como
figura represiva, comporta un carcter plurivalente ya que
puede conllevar medidas policivas o la suspensin de leyes, pero
tambin de corte socio-poltica
-implementacin
de determinados
programas-. El art.zl3 CP., le otorga amplias facultades al ejecutivo
para conjurm las causrs de la perturbacin e impedir la propagacin
de sus efectos, as pues aun tratandose de motivos socio-econmicos
podra tomar medidas de naturaleza poltica.
315
-Repercusin
estatal. Involucra diversos rganos del poder, pues la
Corte Constitucional asume el control normativo; el Congreso con
sus atribuciones ordinarias trata tambin la situacin; y el Senado se
involucra decisivamente en el evento de una segunda prrroga.
-Temporalidad.
Con una duracin mxima de es periodos de 90
das al arlo cada uno.
Empero, puede parecer que 270 das al ario es demasiado, sh
embargo el hecho de tener intemrpciones y ciertos controles por el
parlamento, constifuye un avance frente a la anterior figura de
estado de sitio.
c. Estado de guerua exterior. Corresponde a una sifuacin real de
estado de sitio, pues el art.zl2, C.P., hace referencia al estado de
agresin externa. En Latinoamric4 y en general cualquier pas del
tercer mundo, se ve amenazada no por sus vecinos sino por los
poderes imperiales contemporneos, quienes no requieren para sus
fines sitiar militarmente sino de manera tecno-econmica.
Consideramos que su consagracin resulta inocua frente al
panorrma geopoltico mundial, pues si ocurriese provocara una
conmocin intern4 la cual ya puede ser tratada. Por su parte la
declaracin de guerra que ha de hacer el Senado es de por s un
ritual ya superado.
316
Las declaraciones de los estados de conmocin interna y de guerra
exterior, comportan unas prescripciones comunes, vemoslas :
-Sujecin
a los principios del derecho internacional humanitario,
atados intemacionales, no-suspensin de los derechos humanos ni
las libertades pblicas, as mismo la prohibicin de
juzgamiento
de
civiles por parte de tibunales militares.
-Cumplimiento
de las formalidades establecidas por laCarta.
-Conexidad
entre el contenido de los decretos legislativos y la
motivacin de la declaratoria del estado de excepcin, al igual que
proporcionatidad
de las medidas
circunstancias.
-Responsabilidad
del presidente y
acontecimientos no ocurridos, los
falsedad ideolgica en documento
ejercicio de las facultades arrogadas.
con la gravedad de las
de los minisfros por esgrimir
cuales pueden taducirse en
pblico, o por abusos en el
En sntesis, los estados de excepcin constituyen un instrumento al
cual tradicionalmente recruren los presidentes para implementar
ciertas polticas que no podran calar en un ambiente de normalidad
jurdico-institucional.
El problema es que su uso se ha tornado en
regular, desvirtuando su carcter excepcional tal como lo indica su
nornbre, convirtindose en una figura peligrosa para la defensa de
los derechos y libertades pblicas; as mismo, al utilizarse como
pivote para la puesta en marcha de programas de ajuste socio-
317
econmico en conftava de 1o pregonado o planteado en poca de
elecciones.
3.2.1.5 LA VICE.PRESIDENCIA
La Constitucin anterior consagraba la institucin del Designado3Tr,
la Carta del 91 estableci la cepresidencia3T2, la cual no contiene
cambios de fondo en relacin con aquell4 excepto lo que se refiere
a su estatus y eleccin. Esta figura no tiene una fuerza especial en s
mism4 como s la tiene en Estados Unidos donde es quien preside
el Senado, aparte de la posibilidad de reemplazar al presidente. Con
el fin de ocuparlo y al mismo tiempo garanttzar un control por parte
del presidente, este puede asignarle misiones o nornbrarlo en un
cargo dentro de la rrma ejecutiva (art.2,02, CP.)"'. En cuanto a su
postulacin y eleccin, solamente se requiere que haga parte de la
frmula presidencial, pues no es necesario que pertenezca al mismo
partido del candidato presidencial, lo cual es inconveniente ya que
t't
La Carta anterior a la de l99l estableca lo siguiente: "Art. 124. El Congreso elegir cada
dos aos a un designado quien reemplazar al presidente en caso de falta absoluta o temporal de
este. El primer periodo del desigrrado se iniciar el siete de agosto del mismo ao en que
empieza el periodo presidencial. Cuando por cualquier causa no hubiese hecho el Congreso
eleccin de designado, conservar el carcter de tal el anteriormente elegido...". De tal form4 el
designado era siempre elegido por el Congreso, fue a partir de 1945 que su periodo se cambi a
bienal y comenzaba el siete de agosto del respectivo ao" En el siglo XlX, exista la
cepresidencia.
ttz
-y1.
202.
*El
vicepresidente de la repblica ser elegido por la votacin popular el mismo
da y en la misma formula con el presidente de la repbca. Los candidatos para la segunda
votacin, si la hubierg debern ser en cada formula quienes la integraron en la primera..." CP.
3tt *...E1
presidente de la repblica podr confiar al cepresidente misiones o encargos
especiales y designarlo en cualquier cargo de la rama ejecuva...'".
318
mediante negociaciones se pueden lograr acuerdos electorales y una
vez obtenido el triunfo, seguramente afloraran las discrepancias"
Constifuyen "matrimonios por convenien cid'374, llamados al fracaso
y coadyuvadores de la indisciplina partidaria, pues dos lderes con
ideas contrarias se desnafuralizan con un pacto electoral en el cual,
uno se conforma con una posicin secundmia, perdindose de esta
manera dicho liderazgo, clave para estructurm una buena oposicin.
Los requisitos y calidades que se deben reunir para ser
vicepresidente son las mismas a las presidenciales3Ts.
3.2"1.6 EL CONSEJO DE MIMSTROS
El Consejo de Minisos del sistema presidencial colombiano en
ningun momento se acerca a la figura del "gabinete" de los
esquemas semi-parlamentarios y menos at de los regmenes
parlamentarios, en donde el Presidente del Consejo asume roles que
pueden ser equiparados a los del primer ministro, pues en Colombi4
si bien al ministro de Gobiemo
(ahora denominado ministro del
Interior a partir de la Ley 199 de 1995), se le llama el ministro de la
374
Tal fue el caso de la frmula electoral
'Ernesto
Samper Pizano-Humberto de la Calle
Lombana", discrepantes en la primera vuelt4 al unirse obtuvieron la presidencia
-1994-1998-,
una vez Samper presidente revivieron los antagonismog razn por la cual De la Calle fue
nombrado embajador en Espaa, a partir de lo cual rompieron todo vinculo poltico.
'''
Art.z}4. "Para ser elegido vicepresidente se requieren las misma calidades que para ser
presidente de la repblica...(colombiano por nacimiento, ciudadano en ejercicio y mayor de
treinta aos)" C.P.
319
poltica, no puede proponer la "cuestin de confianza", gus es el
mecanismo para comprometer la responsabilidad poltica del
gobierno ante el parlamento; asimismo, no se canalizan a fravs de
l las iniciativas legislativas, ya que los proyectos de ley son
llevados al Congreso
por intermedio del ministerio del ramo, de
acuerdo con lo dispuesto por el art.200 de la Constitucin Poltica.
Por su parte, la propuesta de mocin de censurattu respecto de los
ministros por asuntos relacionados con funciones propias de sus
cargos, deber ser realizada mnimo por la dcima parte de los
integrantes que componen el Senado de la Repblica o la Cmara de
Representantes, se dispondr de un plazo de cinco das para orse a
los ministros y se requerir de mayora absoluta de sus respectivos
miernbros, pffi& la aprobacin de la censura. A diferencia con las
constituciones de Argentina y Per, la figwa de la mocin de
censura confia los minisfros
(art.l35.num.9 de la C.P",
colombianu)t", es una medida insular, pues esta no hace parte de un
conjunto de disposiciones que enf,rlaban hacia el parlamentarismo,
376
En el panorama constitucional Iberoamericano existe esta figura de forma similar en
Argentina, pero slo para el
jefe
de Gabinete deMnistros (art.l0l, CP.), Paraguay (art,lg4,
CP.), Ecuador (art.l30, CP.), Peru (art.l23, CP.), Costa Rjca (art.124.4, CP.), Guatemala
(art.167,
CP.), Panam (art.155.7, CP.), y Venezuela (art.187.10, CP.).
377
"Art.l3s.Son facultades de cada cmara:...9.Proponer mocin de censura respecto de los
ministros por asuntos relacionados con funciones propias del cargo. La mocin de censura, si
hubiere lugar a ellq deber proponerla por lo menos la dcima parte de los miembros que
componen la respectiva crynara. La votacin se har entre el tercero y el dcimo da siguientes a
la terminacin del debate, en congreso pleno, con audiencia de los ministros respectivos. Su
aprobacin requerir la mayora absoluta de los integrantes de cada ctmara. Una vez aprobada,
el ministro quedar separado de su cargo. Si fuere rechazada, no podr presentarse otra sobre la
misma materia a menos que la motiven hechos nuevos"
320
por el conffario, ratifica el sistema presidencial pese a constituir,
como se sabe, un instituto de conol consagrado en la Carta de 1991
con el fin de fortalecer el poder fiscalizador del Legislativo frente al
Ejecutivo, el cual hasta el momento todos los intentos de ponerlo en
prctica han fracasado.
3.2.2 PARTICIPACIN POLTICA POR OPOSICIN POITICA
La nueva Carta del 91 no cambi las prcticas polticas en el pas a
pesar de intoducir carnbios profundos y sustanciales, aun en espera
de ser materializados, tales como: la apertura de nuevos espacios de
ejercicio poltico, la profrrndizacin
en el concepto de derechos
fundamentales e implementacin de mecanismos pam su proteccin,
el establecimiento de formas novedosas de participacin ciudadan4
el desarrollo de una verdadera descenhalizacin, con la fijacin de
lmites para que el legislador no reimplantara el cenfialismo, la
reduccin del aslado de facultades legislativas al ejecutivo,
promocin del equilibrio de poderes, mejora del sistema de control
interno del Estado, establecimiento de elementos disciplinantes en el
manejo del gasto pblico e introduccin de factores de equilibrio e
independencia en el manejo de la poltica monetari4 entre oos
cambios.
321
La Constituyente de l99l abord, como uno de sus principales
retos, la transformacin del rgimen de participacin recortada
existente en el pas, materializada en la
'democracia
electoral'378,
cuya frmula consiste en permitir que todos voten pero quitandole la
trascendencia al voto, lo cual nos permite entender la excepcional
estabilidad democrtica en Colombia, pues el ejercicio de lo poltico
se reduce a la mera participacin electoral y la poltica se convierte
en sinnimo de aspiracin burocrtica, en ejercicio de
reciprocidades clientelistas y lealtades personales
-banalizandola-,
y
rentmciandose a la legitimidad como sustento natural de toda
relacin poltica de corte democrtico.
La constituyente, conocedora de tal degradacin poltica, at de
resolver tal situacin mediante la aprobacin del Ttulo V sobre
"participacin democrtica y los partidos polticos". Pero dicha
nueva institucionalidad no slo es ambigua en cuanto las
expresiones utilizadas, sino tambin preserva cierto status
clientelista. En cuanto a la participacin como principio directriz,
sobre la base de este a:<ioma se pretende la transformacin o, mejor,
la repolitizacin de la sociedad colornbiana. Para ello, la Carta, fry
mecanismos que desarrollan la participacin (art.103)37e, estimul el
3tt
Sartori expca el decaimiento de este tipo de democracia debido a'1a pobreza de la opinin
pblica y de las simplificaciones que se producen durante las votaciones". SARTORI, G.:
Teora de la democracia-.., cit., pp.l49-150
"n
"Son mecanismos de participacin del pueblo en ejercicio de su soberana: el voto, el
plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la
revocatoria del mandato...". Por otra parte, la reciente Carta Poltica de Venezuela (1999)
322
pluripartidismo (art.107)3*o
-aunque
con efectos no deseados, pues
no ha generado la configuracin de partidos slidos sino, por el
conffario, incentiv su fragmentacin- y estableci garantas para la
oposicin.
La nueva Cata Poltic4 desde el mismo prearnbulo'*t,
ftata de
rescatar la idea de soberana populm3t' pot medio de las distintas
formas de participacin y de iniciativa ciudadan4 por ello
"la
nueva
Constitucin
(Nanza
en la redefinicin de las prcticas de
apropiacin privada del poder y hacia la configuracin de un
senlido moderno y democrico de lo pblico"3tt. Por lo que de
acuerdo con esto se pregona en Colombia que uno de los cambios
fundamentales en el orden poltico superior, en el marco
consagra como medios de participacin del pueblo en ejercicio de su soberana la eleccin de
cargos pblicos, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, la iniciativa
legislativ4 constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos. En lo
social y econmico, las instancias de atencin al ciudadano, la autogestirL la cogestin, las
cooperativas y demas formas asociativas (art.70, CP.).
rao i'5"
g**ii"u a todos los nacionales el derecho u n n"r, organizar y desarrollar partidos y
movimientos politicos, y la libertad de afiliarse a ellos o retirarse. Tambin se garantiza a las
gjganizaciones sociales el derecho a manifestarse y a participar en eventos polticos".
'o"'El
Pueblo de Colombia, en ejercicio de su poder soberano, representado por sus delegatarios
a la Asamblea Nacional Constituyente, invocando la proteccin de Dios, y con el fin de
fortalecer la unidad de la nacin y asegurar a sus integrantes la vida" la convivenci4 el trabajo,
la
justici4
la igualdad, el conocimiento, la bertad y la pez, dentro de un marco
jurdico,
democrtico y participativo que garantice un orden polco, econmico y social
justo, y
comprometido a impulsar la integracin de la comunidad latinoamericana" decret4 sanciona y
promulga
lo sizuiente: 1o...".
3tt
As,-el rollesempeado por los ciudadanos, en tanto que miembros del soberano, nunca
quedaran sometidos al gobiemo, sino que permaneceran gilando su actuacin. Sobre esta
cuestirq d.: RUBIO CARRACEDO,J.'.
Democracia
o representacin? Poder y legitimidad
en Rousseau, CCE, Madrid, 1990, p. 124 y ss.
'stpgz
DE L ROCFE, rbio. et'at.: Modernidad y Sociedad Poltica en Colombia-
Santafe deBogot: Fescol, 1993. p. 159
3 ZJ
constitucional, fue el de la radicacin de la soberana384,
afirmandose ahora que ella radica en el pueblo385 al tenor del
Artculo 3o de nuesa actual Carta Poltic4 pero al leerlo y
analizarlo con cierto detenimiento, enconframos que la norma
misma es contradictoria3su, pues no habra ninguna discusin sobre
este postulado poltico de soberana populm387, si ella contuviera
solo su primera proposicin:
"Art. 3o. La soberana reside
exclusivamente en el pueblo del cual emana el poder pblico.
(Punto)". Hasta aqu no habra ninguna discusin, ella deviene
38a
En Iberoamrica se ha venido radicando
*expresando-
la soberana en el pueblo, a partir de
las recientes reformas constitucionales, as encontramos en: Brasil (pargrafo 1o, art.lo,
CP.l988), CubA El Salvador (CP.1983), Guatemala (art.141,CP.1985), Honduras (art.2,
C^P.1982), Nicaragua (art.2, CP.1982), Paraguay (art.2, CP.1992), yVenezuela(art.5, CP.1999).
'o'
Buscando el Constituyente que los gobiernos se volesen responsables, dada la estrecha
relacin entre democracia directa y responsabilidad. Algunos autores, incluso, postulan que el
nico gobierno totalmente responsable slo se da en ste tipo de democracia. Vid. KRAUSE y
MOLTENI (eds): Democracia directa, Buenos AAes: Abeledo Perrot, 1998 y BROWN, R.L.:
"Acountabity, liberty and the Constitution" en Columbia Law Review, vol.98, abril, 1998,
p. 534.
386
La antinomia entre las categoras
'soberana
nacional' y
'soberana
popular'
-valga
decir, la
contradiccin entre representacin e identidad entre mandato representativo y mandato
imperativo-, en el orden constitucional espaol fue resuelta mediante la formula consagrada en
el art.lo CE, en el cual se confirma una funcin refundadora al hacerse una sntesis de las dos,
as "la reduccin constitucional de la antinomia soberana nacional
I
soberana popular,
convirtindola en sntesis, es significativa porque confirma tambin la sntesis entre el
reformismo y el rupturismo dentro del precepto que realiza la refundacin del Estado ... asi,
pues, la Constitucin es fruto del consenso y manifiesta en numerosos de sus artculos, tal
consenso: el esfuerzo de reunir las dos Espaas dentro de una ordenacin normativa e
institucional. De otro lado, el apartado 2o.
'tiene
la trascendencia de dejar al margen de toda
duda que la soberana es unitaria y corresponde a la Nacin espaola'. La soberana
corresponde originariamente, segn la Constitucin, a la Nacin espariola y no a los pueblos
que la componen... Por consiguiente, se niega la identificacin entre autonoma y soberana, y
por supuesto, el derecho a la autodeterminacin y secesin." LUCAS VERDU, P.: "Aficulo 1":
Estado social y democrtico de derecho", en ALZAGA VILLAMIL, O.@ir.): Comentarios
q
la
Constitucin espaola de 1978, Madrid: Cortes Generales
-
Editoriales de Derecho Reunidas,
1996,T.I., pp. l30.Vid. BALAGUER CALLEJN, F.: "soberana popular ...", cit.
"o' Para entender mejor la dialctica histrica entre "Soberana nacional" y "Soberana popular"
deben consultarse los textos clsicos de SIEYES,E.J.:
Qu
es el tercer Estado?, Madrid: CEC,
1988, pp.l01-120; CONSTANT, B.: Esmdios polticos, Madrid: CEC, 1989, pp. 7-20; y
ROUSSEAU, I.J.: El contrato social o principios de derecho poltico, Madrid: Tecnos, 1988,
pp. 25-108.
324
luego, ya que estipul seguidamente'.
"81
pueblo la ejerce enforma
directa o por medio de sus representantes...,,.
Con tal disposicin se pervirti
o desvirtu inmediatamente
el
principio poltico presentado, que correspondera al ejercicio pleno
de una democracia popular o direct4 al permitir la posibilidad que
siga siendo la democracia representativa
-propia
de la soberana en
la Nacin-, la que regente y medie la participacin poltica
de la
ciudadana. La citada norma constitucional en su ltima proposicin
reafirma el cuestionado principio
de la soberana en la nacin, al
terminar prescribiendo que la forma de participar se har
,,en
los
lrminos que la constitucin establece", pues la participacin
del
pueblo
se sigue desarrollando a fiavs de los cauces de la
democracia representativa3ss.
Lo anterior nos remite a estudiar el desarrollo constitucional y legal
de este imperativo poltico. As, el Art. 3o, ya citado, seala
genricamente
dos formas de participacin por parte del pueblo38e,
directa e indirectamente, lo que se podra
denominar como lo hizo el
Magistrado de la corte constitucional, Alejandro Martnez
388
De forma similar ocrIre en todos los ordenamientos lberoamericanos, a pesar de los intentos
de desarrollar audaces mecanismos de participacin
de la democracia diregta como la
revocatoria del mandato. entre otros.
38e
Balaguer nos recuerda que el pueblo constituye un factor de legitimacin democrtica
configurado en la Carta Poltica" por ello en la Constitucin Espaol a (afi.1.2), aparece con una
doble condicin: como titula de la soberana y como fuente de legitimidad de los poderes del
Estado, dentro del mismo marco de dicho Estatuto. vid. BALAGUER ceLLnrN, r.:
"Soberana popular y democracia en la Constitucin espaola de 1998", en Revistq de derecho
pol ti co,No.27-28,
1998 p. 110.
32s
Caballero, como la existencia de una democracia integral3e0,
-al
permitir las dos formas de participacin- pero el problema no es de
denominacin, ya que poltica y
jurdicamente
la Carta Suprema
permite
dos posibilidades de ejercicio democrtico,
-aunque
publicitaria e institucionalmente se predique uno, el de la soberana
en el pueblo-, y aqu ena a
jugar
el efecto simblico de las formas
jurdicas
en la sociedad-; la cuestin es entonces
Qu
prctica
poltica en ultimas se reafirma?. Y veremos que prevalece la
segund4 la tradicional, esto es, la ejercitacin de una democracia
representativ4 correspondiente con la radicacin de la soberana en
la nacin. como se ha sealado anteriormente.
3.2.2.I TIPOLOCA Og LA PARTICIPACIN
Antes de abordar el desarrollo constitucional y legal de la
participacin, detengmonos un poco en la conceptualnacifin de lo
que entendemos por participacin. La pmticipacin la podemos
concebir ante todo como una actitud individual, volitiv4 de tomar
posicin en un espacio donde se interactu4 en el que quien participa
busca incorporar sus intereses o visiones, para determinar cierto tipo
de relacin con los demas. Por ello, la participacin es una
ttoco.te
Constitucional Sentencia, C-011, de Enero 2l de 1994, M.P. Alejandro Martnez
Caballero.
326
posibilidad
real de incidir en un espacio societal, que puede
producirse tanrbin como un acto colectivo3el.
Vargas describe a la participacin
como
"La
accin colectiva de
interaccin social a travs de la cual un actor social busca incidir
en el proceso vivido por una actividad pblica- es decir su
gestacin, discusin,
formulacin
de respuestas, ejecucin de la
misma, control del proceso- intentando transformarlo paro que sta
responda a sus intereses colectiyos"3e2. Para materializar la
participacin
se requiere de un mbito poltico- jurdico
concreto
que la torne realidad, su espacio natural es la democracia
-y
en esto
no hay discusin en ningn sistema poltico-, pero este principio ha
empezado a desdibujarse al perder su esencia poltica, la de set "un
lmite sin lmite", segn de Sousa Santos3e3, pues es el tipo de
democracia
-directa,
representativa o integral- la que determina el
alcance de la participacin, ya que sus posibilidades de uso son
muchas, lo que ha dado como resultado en la prctic4 que
su{a toda
ttl
EUo porque los ciudadanos de la sociedad democrtic4 en ltima instanciq son responsables
de los gobernantes que tengar de su poltica o la forma de gobierno al elegirlos o sustentarlos
tanto con su actuar indidual como indidual. POPPE& K.:
'T-ibertad
y responsabidad
intelectual", en La responsabilidnd de vivir. Escritos sobre polca, historio y conocimiento,
Aluluya,
Barcelona, 1991, pp.203 y ss.
"' VARGAS VELASQUEZ, A..'. Participacin Social y Democracia. El papel de Ia
Personera, Santafe de Bogot: Procuradura General de laNacir 1994. p. 28.
ttt
V,RGS VELSQIIEZ, A.'. Participacin social, Planeacin y Desarcollo Regiornl,
Santafe de Bogot: Universidad. Nacional, I 994, p.26.
327
una tipologa de formas de participacin, como nos la presenta
Mnera.3ea
Mnera concibe la pmticipacir mas que un valor, como una
situacin en conflicto, que concreta un arnbito inter-relacional
donde confluyen diferentes valores, un espacio donde circulan los
ciudadanos entre la sociedad civil y el estado, un instrumento de
articulacin de los individuos o grupos sociales a la esfera poltic4
por ello la presenta como un teatro abierto a multiples posibilidades
de actuacin, y seala como formas de participacin las sigUientes:
la subordinadA la delegatori4 la consensual, la sustitutiva y la
emancipadora. Veamos sintticamente como concibe cada una:
a. La participacin subordinada: la define como aquella en la cual
la articulacin de la sociedad civil en la esfera de lo pblico es
controlada y futelada por las instituciones estatales, entonces se le
invita a participar, debatiendo
y probando polticas que de
antemano ya han sido decididas,
pero que requieren legitimarse
mediante prcticas y procedimientos que suscitan una apariencia de
libertad al convocarse la participacin social. Esta forma conlleva a
estatizar la sociedad civil.
b. La participacin delegatoria: la concibe como aquella mediante
la cual el Estado delega sus responsabilidades en la sociedad civil,
3e\4LnrIERA
FI:UZ, L.: Especializacin en Instituciones Jurdico-Polticas y Derecho Pblico,
Universidad Nacional-IlS, Bucaramang4 1993-1994 (conferencias)'
328
presentandose
en consecuencia una delegacin y privatizacin de las
funciones pblicas
-responsabilidades-,
pero no necesmiamente de
los recursos. Este tipo de participacin
conlleva a desestabilizar las
relaciones sociales pero en funcin del mercado, y ha resultado en la
realidad actual, que la sociedad civil administre directamente las
crisis socio-econmicas presentes.
c. La participacin consensual: la describe como aquella que surge
del reconocimiento que hace el Estado de las diferentes fuerzas
polticas y sociales, con capacidad de presin sobre sus decisiones,
entonces ve en la concertacin el cambio para la resolucin de los
conflictos, buscando la elaboracin de consensos con los diferentes
actores polticos, entre la sociedad civil y el Estado"
d. La participacin sustitutiva; la caractenza como aquella que
pretende
desestatizar a la sociedad, pero por el camino del
antiestatismo radical, es decir, partiendo de un presupuesto fctico
como es el de una confrontacin directa de unos actores polticos
con el estado. Este tipo de participacin busca sustituir el Estado
por otro, al considerar el existente como un aparato represivo al
servicio de una clase dominante; y,
e. La participacin emancipadora: la conceptaalua como aquella
en la cual la sociedad civil asume los instrumentos y recursos,
incluido el Estado, con el fin de satisfacer las necesidades
colectivas; entonces, en ell4 es la sociedad la que llega al Estado
filtrndolo, asumiendo el control de los espacios societales
329
institucionales y no institucionales, lo cual implica un complejo
proceso de resocialaacin de la misma sociedad civil y del propio
Estado. Este tipo de participacin busca hacer de 1o poltico una
real prctica ciudadana.
3.2,2.2 LA PARTICIPACIN
LEGITIMIDAD
COMO FUENTE DE
La constitucin Poltica de Colombia de 1991, tiene en la
participacin su mayor fuente de legitimacin, y se puede decir
que,
utilizando una terminologa eclesiastic4 la consagra como un valor
absoluto y una categorla poltica que redefine la relacin estado-
sociedad civil, promoviendo y estatuyendo que el protagonismo de
esta
-la
sociedad civil- ha de ser una de las caractersticas de un
Estado que se identifica como democrtico y social de derecho
(Art.l'.C.P). Aunque se podrla pensar que la participacin
ciudadana es por esencia connatural con la democraci4 pero la
historia ha demosado lo contrario. Ahora bien, lo que nos interesa
es evaluar el desarrollo de este innovador principio, gua y
esperanza poltica de la sociedad colornbian4 pero desde ya
podemos afirmar que el futmo y desarrollo de la participacin qued
recortado, valga decir, delimitado su alcance poltico y jurdico,
desde la misma notma constitucional de 1991.
330
Como se dej indcado, la participacin es la mayor fuente de
legitimacin del Estado colombiano, ya que la permite y la seala
como el fundamento de su poder, pues ella establece el vnculo entre
los ciudadanos y el Estado" Incluida en el prembulo como una
categora poltica, la que es sealada y reiterada desde el primer
artculo de la constitucin en adelante3es. Pero volvamos al Art. 3o.,
de nuestra Carta Polltica el cual nos interesa. Este, pese a que no la
nornbra hace de la participacin
directa e indirecta del pueblo
-
ciudadana en general-, el elemento frmdamental de la soberana.
Veamos ahora cmo esta norma se desarrolla en el Art. 103 de la C"
P., para seguir cuestionando el postulado de la soberana popular,
este artculo establece los mecanismos de participacin del pueblo
en ejercicio de su soberana
-sealandolos:
el voto, el plebiscito...
-,
y en su segundo inciso prescribe
"la
Ley los reglamentar". As,
entonces, el constituyente dej en manos de una institucin de
estirpe netamente representativa
-el
legislativo-, la facultad de
regular la participacin ciudadan4 al tenor de lo que disponga el
Congreso mediante leyes estafutarias que son de su exclusiva
competenci4 tal como 1o prescribe el Art. 752 de la Norma
Frndamental.
3e5Afi.
1o. "Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de repblica
unitaria, descentrlizad4 con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica,
participativa y pluralist4 fundada en el respeto'de la dignidad humana; en el trabajo y la
solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inters general".
331
As las cosas, la llamada y publicitada soberana popular result
supeditada constitucionalmente a la inveterada y deslegitimada
prctica poltica representativa, y, n efecto, los resultados se estan
viendo, la clase poltica institucionaluada as lo est desarrollando.
Por ello, y de acuerdo a la tipologa de la participacin ya
presentad4 sta en nueso sistema poltico oscila entre la
aprobacin de consensos, la aprobacin de decisiones y la asuncin
de funciones del Estado por parte de la sociedad civil, lo que nos da
formas de participacin consensual, delegatoria y subordinad4
dejando muy poco espacio para el inicio de una prctica de
participacin emancipadora.
A pesar de lo expuesto, la Constitucin de l9gl involucr dentro de
sus formulaciones la posibilidad significativa de empezar a redefinir
democrticamente la cultura poltica en nuesfo pas, toda vez que,
desde la misma Asarnblea Constituyente, se cre un importante
espacio de reconciliacin nacional, pues fueron elegidos como
miembros de sta representantes de grupos ricos, minoras
religiosas, excombatientes guerrilleros de distintas izquierdas, al
igual que personalidades democrticas
y representantes de los dos
partidos tradicionales; as mismo fue proclamada para establecer el
respeto a la diversidad cultural y a la iguatdad de todas las culturas
que conviven en el territorio colombiano, le resta espacio a las
tradicionales actitudes de intolerancia fundadas en las visiones
) J L
homogenizantes
de nuestra sociedad, y conftibuye al
reconocimiento
contemporaneo de nuestra pluralidad
constitutiva.
3.2.2.3 LOS INSTRUMENTOS
DE PARTICIPACIN
Las formas de participacin
fueron, a su vez, desarrolladas por
el
legislador con la expedicin de las siguientes leyes: 130 de lgg4 o
Estatuto Bsico de los partidos y movimientos polticos, l3l de
1994 o Reglamentmio del voto programtico y 134 del mismo ario,
"por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participacin
ciudadana"; pretendiendo
con ellas ampliar el mbito de decisin,
cogestin, control y fiscalizacin de las personas y grupos sociales
en la cosa pblica.
Adems, de constituirse en desarrollo del
principio
democrtico consagrado en el Art. 2o., de la carta y de los
derechos polticos de que trata el Art. 40 del mismo texto.3e6
3e6
-Art.
2o.: "Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad
general y ganntizn la efectividad de los principioq derechos y deberes consagrados en Ia
Constitucin; facilitar la participacin de todos en las decisiones que los afecta y en la da
econmica, polticq administrativa y cultural de la nacin: defender la independencia nacional,
manterier la integddad tenitorial y asegurar la convencia pacfica y la gencia de un orden
justo.
Las autoridades de la repblica estfui instituidas para proteger a todas las personas residentes en
Colombia" en su vidq honra, bienes, creencias y dems derechos y libertades, y para asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.,'
-Art.40:
"
Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformacin, ejercicio y control de
poder poltico. Para hacer efectivo este derecho puede:
l. Serelegido.
2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos
,
consultas populares y otras formas de
participacin
democrtica.
3. Constituir partidos, movimientos y agrupaciones polticas sin limitacin alguna; formar parte
de ellos libremente y difundir sus ideas y programas.
4. Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la Constitucin
y la ley.
J J J
Veamos ahora la especificidad legal y conceptual de las formas de
participacin, de acuerdo con los estatutos referenciados.
El Art. 1o., de la Ley 134 de 1994 precisa el objeto de la misma al
decir:
"La presente Ley estatutaria de los mecanismos de participacin
del
pueblo regula la iniciativa popular legislativa y normativa; el
referendo; ls consulta popular, del orden nacional, departamental,
distrital, municipal y local; Ia revocatoria del mandato; el
plebiscito y el cabildo abierto. Establece las normas
fundamentales
por las que se regir Ia participacin democrtica de las
organizaciones civiles. La regulacin de estos mecanismos no
impedir el desarrollo de otras
formas
de participacin ciudadana
en la vida poltica, econmica, social, cultural, universitaria,
sindical o gremial del pas ni el ejercicio de otros derechos polticos
no mencionados en esta Ley.", para continuar
siguientes el desarrollo de tales mecanismos
ciudadana.
en
de
los artculos
participacin
El titulo W de la Constitucion
-"de
la participacin democrtica y
de los partidos polticos"-, so encuentra dividido en ffes capfulos
que en su orden determinan las nonnas bsicas sobre las formas de
participacin
democrtica, la organizacin y funcionamiento de los
movimientos y partidos polticos y, por ultimo, las que garantizan el
ejercicio de la oposicin polltica.
5.Tener iniciativa en las corporaciones pblicas.
6. Interponer acciones pblicas en defensa de la Constitucin y de la ley.
7. Acceder al desempeo de funciones y cargos pblicos, salvo los colombianos, por
nacimiento o por adopcir\ que tengan doble nacionalidad. La ley reglamentar esta excepcin
y determinar los casos a los cuales deba aplicarse. Las autoridades garantizarn la adecuada y
efectiva participacin de la mujer en los casos decisorios de la administracin pblica".
334
como desarrollo del los principios
de la soberana popular y de la
democracia participativa
el Art. 103, c.p., expresa las formas
de
participacin
de los ciudadanos
en ejercicio de su soberana:
"El voto, el plebiscito,
el referendo,
ra consulta popular,
el cabildo
abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria
el mandato. Lo
ley los reglamentar.
El estado contribuir
a la organizacin,
promocin
y
capacitacin
de las asociaciones profesionales,
cvicas,
sindicales, comunitarias, jtneniles,
benfica o
"de
utilidad
comn
no gabernamentales,
sin detrimento
de su autonoma
con el
objeto que constituyan mecanismos
democrticos
de representacin
en las diferentes instaltcias de participacin,
concertacin,
connol y
vigilancia
de la gestin pbtica qu,
le establezca.,,
q-
La iniciativaJegislativa.
por
su parte
el Art. 2o., ibidem,
consagra:
"La iniciativa popular
legislativa y normativa ante las
corporaciones
pblicas es el derecho poltico
de un grupo
de
ci-udadanos
de presentar
proyecto
de Acto Legislativo y d ty ante
el congreso de la Repblica, de ordenanzai ante las Asambleas
Departamentales,
de Acuerdos ante los consejos Municipales
o
Distritales y de Resolucin
ante ras Juntis Adminisradoras
Locales y dems resoluciones
de las corporaciones
de las entidades
territoriales,
de acuerdo con las leyes que las reglamentan,
segn el
cas\, para qpe sean debatidos y posteriormente
aprobados,
modificados
o negados por ra corporacin pbtica
correspondiente."
La iniciativa legislativa no es otra cosa
{lue
la legitimacin
constitucional
a la ciudadan4
sociedad civil, para presentar
directamente
ante el Congreso Nacional o ante las Corporaciones
335
Pblicas
de los diferentes niveles territoriales, proyectos
normativos
de reforma constitucional o solicitud de referendo de acuerdo con
los requerimientos que hace el art. 155 de la Constitucin Nacional
y l0 a 15 de la citada Ley, esto es, ser presentado por
un nmero de
ciudadanos igual o superior al 5% del censo electoral. mediante el
diligenciamiento de un formulario elaborado por la Regisfadura
del Estado civil correspondiente,
de conformidad con las
rnstrucciones que imparta el Consejo Nacional Electoral; as
mismo, con el cumplimiento de requisitos exigidos por el Art. 12
del mismo Estatuto.3eT
Luego vendr el trmite de lo solicitado adems de buscarse apoyo
ciudadano,
el que se realizm mediante tur formulario diferente a
3e7
Art-12:
"Al momento de la inscripcin de una iniciativa legislativa y normativa o de la
solicitud de un referendo el vocero de comit de promotores deben pr"tentar el formulario que
fe
entreg la Registradura del Estado Cil correspondiente, ditigenciado con la siguiente
informacin:
a) El nombre completo y el nmero del documento de identificacin de los miembros del
comit de promotores y de su vocero, preamente inscritos ante la registradura
correspondiente;
b) La exposicin de motivos de la iniciativa legislativa y normativa o de la solicitud de
referendo que promueve y el resumen del contenido de la misma;
c) En el caso de la iniciativa popular legislativa y normativa ante una corporacin pblica" o de
la solicitud de un referendo aprobatorio, el ttulo que describa la esencia de su contenido, y el
proyecto de articulado;
d) En el caso de iniciativas legislativas y normativas de las solicitudes de referendo presentados
en el marco de una entidd territorial, un espacio en el que se indique el lugar y h ireccin de
la residencia de quienes respaldan su inscripcin;
e) El nombre de las organizaciones que respaldan la iniciativa legislativa y normava o la
solicitud del referendo con la prueba de su existencia y copia del acta de la asamblea, congreso
o_ convencin en que fue adoptada la decisir o, en su defecto, la lista con el nombre, la firma y
el nmero del documento de identificacin de las personas que respaldan estos procesos;
f) En el caso de solicitud de referendo derogatorio, el texto de la norma que se pretende derogar,
el nmero que lo identifica y la fecha de su expedicin;
g) Cuando la iniciativa legislativa sea promoda por concejales o diputados, el municipio o
departamento respectivo.
"
336
aquel con el cual se efectu la inscripcin
de la iniciativa.
conteniendo, cuando menos, la siguiente informacin:
"a) El nmero de Ia Registradura
del Estado civil Ie asign a Ia
iniciativa legislativa y normativa o a la solicitud de referendo;
b) La informacin requerida en el
formulario
presnndo para la
inscripcin de la iniciativa legislativa y normatra
o la solitud de
referendo,
de conformidad con los Arts. I I yl2 de la presente Ley;
c) El reswmen del contenido de la propuesta y la lnvitacn i tos
eventualesfirmantes
al leerlo antes de apoyarlo.
El texto de la iniciativa legislativa y nonnativa de la solicitud de
(ferendo
y su resumen, no podrn contener alusiones personales
ni
hacer publicidad personal
o comercial.
En el caso de las
firmas
que se recolectan por correo, segn lo
previsto
en el ArL 19 de esta Ley, el documento en que ti
rm,
deber contener la informacin exigida en el presente
irtculo.
Los promatores
debern anexr adems el texto complemento del
articulado correspondienle y las razones que lo hacen conveniente
parq que el ciudadano que desee conocer el proyecto completo
tenga la posibilidad
de hacerlo. Sl se truta de una solctud de
referendo derogatorio, se anexar el texto de la norma en cuestin.,,
Una vez recibidos los formularios, dentro de un trmino no inferior
a seis meses, y verificado el nmero de apoyos requeridos, la
iniciativa legislativa seguir el trmite regular en la respectiva
corporacin, de lo confiario ser archivada. sin enar en ms
detalle sobre el anterior procedimiento,
resulta tortuoso y
desalentador
ejecutarlo, adems lo relacionado con asuntos
referentes a la
"preservacin y restablecimiento
del orden pblico,,
se encuenan vedados a este tipo de iniciativas, por expresa
prohibicin
legal (art. 29, ejsdem)
J J T
b. El referendo. La ley en estudio, en su art. 3o., define al referendo
como
"la
convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o
rechace un proyecto de norma
jurdica
o derogue o no una norma
ya vigente'1 se ffata pues de un mecanismo a travs del cual se apela
al pueblo para que vete o refrende determinada opcin normativa,
pudiendo
"ser nacional, regional, departamental, distrital,
municipal o local".
Para su convocatoria se requiere un nmero de ciudadanos no menor
al llYo del censo electoral segn fuere el arnbito espacial en el cual
se pretenda aplicar, pudiendo ser referendo para reformar la
Constitucin.3e8 Ahora bien, en cuanto a la materia que puede ser
objeto del mismo, se encuenan limitados de la misma forma que la
iniciativa popular legislativ4 conforme lo prescribe el art. 293ee del
3e8
Art. 33: "A iniciativa del gobierno o de un grupo de ciudadanos no menor al 5olo del censo
electoral, el Congreso, mediante ley que requiere la aprobacin del la mayora de los miembros
de ambas Cmaas podr someter a referendo un proyecto de reforma constitucional que el
mismo Congreso incorpore a la ley. El referendo ser presentado de manera que los electores
puedan escoger libremente en el temario o articulado que votan positivamente y que votan
negativamente. La aprobacin de reformas a la Constitucin por va de referendo requiere el
voto afirmativo de ms de la mitad de los sufragantes y que el nmero de stos exceda de la
cuarta parte del total de ciudadanos que integren el censo electoral."
3ee
Ai.zg: "Slo pueden *". -atria de iniciativa popular legislativa y normativa ante las
corporaciones pblicas, aquellas que sean de la competencia de la respectiva corporacin.
No se podrn presentar iniciativas populares legislativas y normativas ante el Congreso, las
asarnbleas, los consejos o las
juntas
administradoras locales sobre las siguientes materias:
l. Las que sean de iniciativa exclusiva del gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes
segn lo establecido en los artculos 154, 300, 3i3, 315,322 y 336 de la Constitucin Politica.
2. Presupuestales, fiscales o tributarias.
3. Relaciones internacionales.
4. Concesin de amnistas o indultos.
5. Preservacin y restablecimiento del orden pblico."
338
Estafuto legal en mencin, quedando,
como se vio, por
fuera de los
asuntos de orden pblico, y al igual que ofros importaran
directamente, por su naturaleza,, ala sociedad civil.
c. La consulta popular. Se concibe fundamentalmente
como un
sondeo de opinin sobre una determinada poltic4
una opcin
normativa o en fin, sobre asuntos de inters general.
A diferencia
del referendo se aplica para decidir cuestiones de carcter general,
mienftas que ste se convoca para
someter un acto legislativo
(reformatorio
de la constitucin), una ley, una ordenatza, o un
acuerdo, en todo o en parte, ala decisin del pueblo.
La carta suprem4 en su art. 104, se refiere directamente a este
mecanismo diciendo
"El
presidente de la Repblica con Ia
firma
de
todos los ministros y previo concepto
favorable
del senado de la
repblica, podr consultar al pueblo decisiones de transcendencia
nacional. La decisin del pueblo ser obligatoria. La consulta no
podr realizarse en concurrencia con otra eleccin". Por su parte,
la Ley Estatutaria que la regul4 ademas de transcribir parcialmente
la anterior nona en el Art. 50, le agrega la prohibicin
de consultar
"temqs que impliquen modificacin a Ia Constitucin Poltica,,.
En relacin con las consultas populmes a nivel de los diferentes
entes territoriales, el art. 51 del mismo Estatuto legal, despej la
339
duda planteada en el art. 105 de la Constitucin Nacional, que
dispona para su realizacin del
"previo cumplimiento de los
requisitos y
formalidades
que seale el esratuto general de Ia
organizacin territorial y en los casos que ste determine.."
",
norma
que al no existir impeda a las adminisaciones territoriales recurrir
a dicho instrumento en bsqueda de la plena legitimacin poltica en
la toma de ciertas decisiones, pues el precitado
articulo estableci
que estas pueden llevarse a cabo "sin
perjuicio de los requisitos y
formalidades
adicionales que seale el Estatuto General de la
Organizacin Territorial y de los casos que ste determine...".
cabe resaltar que la decisin del pueblo
en la consulta ser
obligatori4 y as se entender
"cuando la pregunta que le ha sido
sometida ha obtenido el vato afirmativo de la mitad mas uno de los
sufragios vlidos, siempre y cuando haya participado no menos de
Ia tercera parte de los electores que componen el respectivo censo
electoral" (art.55, ibidem). Pero, resulta criticable y desalentador,
pIra su convocatori4 tener que llevm el concepto favorable y previo
que ha de solicitar el Presidente, Gobernador o Alcalde al senado,
Asarnblea o Concejo, respectivamente, lo cual le resta
maniobrabilidad e independencia a las iniciativas de la
administracin, contradiciendo, a su vez, el sentido democratico
participativo de dicho mecanismo, y reafirmando el rgimen
340
representatlo gue, como se sabe, es celoso en trasladar a la
sociedad civil la toma de decisiones.
d. El plebiscito. Entendido como la convocatoria que se efectua en
forma directa al pueblo para que de manera autnoma defina su
destino aI nivel nacional; en ese orden, no se trata de la refrendacin
de una poltica adoptad4 sino de la concrecin de una poltica
a
seguir. constituye, al igual que la consulta popular,
un desarrollo
del art. 104 de la Constitucin Poltied,y se diferencia de ella en que
slo puede versar sobre
"las polticas
der Ejecutivo que no
requieran aprobacin del Congreso; excepto las relacionadas
con
los estados de excepcin y el ejercicio de los poderes
correspondiente
s "
(alrt. 7 7, ibidem).
Al igual que la consulta popular se ve desdibujado aI tener, para
su
convocatori4 que contar con el respaldo de las dos cmaras del
Congreso. Lo que resulta un contrasentido de la Ley estatutaria en
estudio, pues de un lado el citado art. 77 dice que puede versar
sobre asuntos de competencia exclusiva del ejecutivo, esto es,
aquellas decisiones que no requieren aprobacin del congreso, y, de
otro lado, el at. 78 de la misma nonna exige para su realizacin el
concepto obligatorio del legislativo, lo que se traduce en una clara
intromisin de la rama legislativa en asuntos del ejecutivo y, lo que
es peor,
un obstculo mas para hacer efectiva la participacin
341
popular en la toma de decisiones, dentro de un rgimen poltico que
asevera la soberana en el pueblo.
e. El cabildo abierto. Constituye una garanta
constitucional para el
tratamiento pblico, en las corporaciones deliberantes, de asuntos
sealados por la sociedad civil. Para convocarlo la Norma
Estatutaria, exige en su art. 82, "un nmero no inferior al cinco por
mil del censo electoral del municipio, distrito, Iocalidad, comuna o
corregimiento", peticionindolo
ante la secretara de la respectiva
corporacin mediante solicitud motivada.
El cabildo abierto permite un espacio de interlocucin ciudadana en
las sesiones que se progrrman para debatir los temas que lo
motivmon, pero no constifuyen realmente un foro de discusin de la
sociedad civil, sino ms bien un canal de articulacin de sta por
medio de voceros, previamente inscritos
"a ms tardar tres (3) das
antes de la realizacin del cabildo en la secretara respectiva,
presentando para ello un resumen escrito de sufutura intentencin"
(art. 86 Inc. 2o. Ejsdem), en arnbitos polticos restringidos por
raz6n de su configuracin representativa (concejos municipales).
"f
La revocatoria del mandato y voto programtico. Estos
mecanismos seran consecuencia directa de los postulados de la
soberana en el pueblo, los cuales en nuestro rgimen poltico se
342
presentan
como desarrollo de una democracia participativa;
los que,
frente a las anteriores formas participativas
de sesgado corte
representativo,
constifuyen las formas inskumentales
mas cercanas a
una verdadera prctica
de democracia popular
o directa.
para
ello,
todos los aspirantes a alcaldes y gobernadores
deben inscribir su
progrlma
de gobierno
ante las autoridades electorales, el cual debe
darse a conocer a la opinin pblic
a para efectos de seguir su
cumplimiento.
Tanto la Ley 131 de 1994, sobre voto programticoaOo,
aI igual que
la 134 del mismo Bo, en estudio, definen la revocatoria del
mandatoaol
un mecanismo
mandato'"', como un mecanismo de pmticipacin y un derecho
poltico potestativo
del pueblo para
despojar del cargo a quienes
se
escogleron como sus representantes.
De tal manera se supone que, con el voto programatico,
el elector le
impone aI elegido por mandato un progr
ama, el que se toma
imperativo y a consecuencia de lo cual se convierte en revocabll2.
*o
Art. 2o. En desarrollo de los articulos 40 y 103 de la Constitucin Poltic4 la revocatoria del
mandto por incumplimiento del programa de gobierno, es un mecanismo de participacin
popular, en los trminos de esta ley.
oor
Art. 6o. Revocatoria del manato. La revocatoria del mandato es un derecho poltico, por
meo del cual los ciudadanos dan por terminado el mandato que le han conferido a-un
gobernador
o a un alcalde".
42
El ejercicio de la autonoma de los gobernantes an la poltica democrtica se encuentra
modulado por la normatividad gente y por una serie de deberes que asumen discursivamente
frente a los gobernados y ante el resto de instituciones democrticis, existiendo, por tanto una
obligacin potica, que enerv las cuestiones de la obediencia al derecho y la legitimacin del
gobierno que crea ese derecho, no slo en sus aspectos organizavog sino tambin "la
naturaleza de los vnculos que unen a los ciudadanos con sus respectivos gobiernos". PELAYO
343
Por ello, de la concordancia de ros artculos 103 y 259a03 de la
constitucin,
se deduce que el voto programtico
guantiza
la
posibilidad
de la revocatoria
del mandato de alcaldes
v
gobernadores
en particular.
Los motivos del por qu se revoca el mandato, de acuerdo con el art.
8o., y 65 de las leyes estatutarias l3l y 134, respectivamente,
se han
de consignar
en el formulario de solicitud de convocatoria
al
pronunciamiento
popular para la revocatoria
ante la Registradura
Nacional. Peticin que
solo puede
hacerse despus de haber
transcurrido
un ao de gobierno
del respectivo mandatario,
si la
ciudadan4 mediante memorial suscrito por un nmero no inferior
aI 40% del total de votos validos emitidos, considera que existe
insatisfaccin general
con la gestin
administrativa
clue viene
realizando
o por detectar incumplimiento
en el progrrma
del
gobierno.
El artculo ll de la Ley Estatutaria l3l, dispone que
solo para
efectos del voto programtico proceder
la revocatoria
del mandato
pwa gobernadores y alcaldes, en el evento en que la decisin
popular correspondiente
sea adoptada por
un nmero no inferior al
GOZALEZ-TORRE, A.: Cansentimiento, democracia y obligacin poltica, Cole4 lMadrid,
1994.
p.125
43En
el artculo 103 se enuncian los mecanismos de participacin
ciudadana en ejercicio de su
soberan4 entre ellos contempla la revocatoria def mandato y, por su parte, el Art. 259
establece:
"egreleq elijan-gobernadores y alcaldeg imponen por mandato al eiegido el programa
que present al inscribirse como candidato. La ley reglamentar el ejercicio
^del-voto
programtico".
344
600A de los ciudadanos que participen en la respectiva convocatoria,
siempre y cuando el nmero de sufragios no sea inferior al 6A0A de
la votacin registrada en los comicios en que se eligi al mandatario
y por los ciudadanos que lo hicieron en ella. Por consiguiente, se
necesita una votacin total mnima del60o/ode aquella con la cual se
produjo la eleccin y, nicamente, si se alcatua tal porcentaje,
se
tendr en cuenta la votacin favorable o adversa a la revocatori4 la
cual ocurrir si el nmero de votos a favor es igual o mayor al60%.
Conocidos los resultados, el Presidente de la Repblica o el
Gobernador del correspondiente departamento, segn se fiate de un
gobernador
o de un alcalde, proceder a remover al respectivo
funcionmio, y nombrar, a su vez, un encargado del mismo grupo,
movimiento o partido poltico del mandatario revocado, el que
propender por el cumplimiento, en lo que fuere pertinente, del
progrrma inscrito para la gestin gubernamental en el respectivo
perodo.
Revocado el mandato a un gobernador o a un alcalde se convocar a
elecciones para escoger at sucesor dentro de los treinta das
siguientes a la fecha en que el Registrador certifique los resultados
de la votacin. Al efectuarse la eleccin popular, cualquiera que sea
la fecha en que ello ocurr4 el perodo constitucional del nuevo
mandatario comenzar a contarse a partir de la fecha de su posesin,
345
y este perodo deber ser igual al de aquel cuyo mandato fue
revocado, esto es, de es arlos. Ello es entendible, pues dificilmente
sera viable que el recin elegido pudiera evacuar su programa de
gobierno, por el cual fue escogido, durante el lapso de tiempo
restante del funcionario destituido.
Esta figwa, como se dijo, pese a ser la mas representativa y mas
cercana al ejercicio de la soberana popular, no ha podido ser
"estrenada"
en ninguno de los municipios o departamentos
colombianos, pues el trmite de la misma resulta engolroso debido a
los requisitos exigidos por las leyes estatutarias descritIs, como son
la reunin del nmero de firmas ciudadanas para solicitar la
convocatoria, lo cual presupone un movimiento poltico previo que
1o promuev4 a su vez, en el evento en que se efectuara la respectiva
votacin no resultara fcil alcat:zar el porcentaje mnimo requerido,
de rlr lado por que slo podran sufragar aquellos ciudadanos que
participaron en la votacin inicial y, de otro lado, difcilmente el
sector, movimiento o gfupo poltico al cual pertenece el mandatario
que se pretende remover, apoyara su remocin.
Por otra parte, dicha figura se encuentra deslegitimada desde la
misma Carta Poltic4 ya que esta no contempl su procedencia
frente at ejecutivo nacional, lo cual hubiera modificado,
seguramente, la prctica democrfiica a ese nivel, pues a las polticas
346
nacionales han de articularse las regionales y es precisamente en
aquellas donde se presenta el mayor grado de incumplimiento,
quedando o estando, por
consiguiente, inerme la sociedad civil para
poder exigirle al ejecutivo nacional la satisfaccin del programa de
gobierno presentado.
e.
Las veeduras ciudadanas. El afi. 100 de la Ley Estatutaria de
mecanismos para la participacin ciudadana establece:
"Las organizaciones civiles podrn constituir veeduras ciudadanas
o
juntas
de vigilancia a nivel nacional y en todos los niveles
territoriales, con el
fin
de vigilar la gestin pblica, los resultados
de la misma y la prestacin de los servicios pblicos. La vigilancia
podr ejercerse en aquellos mbitos, aspectos y niveles en los que
de
forma
total o mayoritaria se empleen los recursos pblicos, de
acuerdo can la Constitucin y la ley que reglamente el ArL 270 de
la Constitucin P oltica" .aM
Como puede observarse, nuevamente esta nonna remite para su
ejercicio a la expedicin de otra ley que reglamente lo permitido por
ella.
Lo anterior refleja la consuetudinaria prctica o desarrollo
legislativo de aplazamiento e indefinicin de la participacin real de
la sociedad civil en la gestin administrativ4 pues no se concibe
cmo una Ley Estatutaria que desarrolla un postulado
aoa
Art. 270 : "La ley organiz.ar las formas y los sistemas de participacin ciudadana que
permitan vigilar la gestin pbca que se cumpla en los diversos niveles administativos y sus
resultados".
347
constitucional, requiera de ofio texto legal para concretarlo. Con
ello se estara demosftando,
quizas, el temor del legislador por un
posible desbordamiento del poder civil en la estructura estatal
confiario a los intereses de la tradicional poltica clientelar
instircional.
3.2.2.4 LA REALIDAD DE LA PARTICIPACION
Los mecanismos de pmticipacin reglamentados, como pudo
observarse, contienen requisitos demasiado exigentes para estimulm
e impulsar la participacin poltic4 y, por ende, el ejercicio de la
oposicin, por cuanto establecieron controles y lmites que la
dificultan. Lo cual, no obstante lo anterior, constituye un avance
para la intervencin ciudadana en la esfera del poder poltico
Y,
rr
ciertos asuntos de inters general, a pesar que materias como la
participacin en la gestin adminisnativa y las veeduras ciudadanas
fueron exigUamente tratadas o se aplazaron pma fuhnos desarrollos
legislativos.
De otro lado, es necesario hacer hincapi en que sus alcances y las
posibilidades de su aplicacin, radica basicamente en la forma como
dichos mecanismos sean asumidos por la sociedad civil y ello, a su
vez, podr ser viable en la medida en que el Estado asuma con firme
348
decisin y responsabilidad la tarea de divulgar la utilizacion de tales
instrumentos y escenarios, trascendiendo, por tanto, la simple
eficacia sirnblica de los mismos. Adems, porque en nuesfio pas
persiste un endeble tejido organaativo social, el cual facilita que las
iniciativas ciudadanas sean cooptadas o filtradas por los partidos
tradicionales y tratadas en forma residual por parte de la respectiva
adminisacin, dej ando muy poco
espacio par a la oposicin.
Ademas de las instituciones y mecanismos de participacin
ciudadana se requiere el fortalecimiento de medios alternativos de
legitimacin poltica que permitan el ejercicio de la oposicin
poltic4 superandose la poltica de la mera participacin electoral,
lo que hasta ahora ha sido 1o preponderante en nuestro medio. As
como tarnbin, la necesidad de facilitar el pronunciamiento de la
sociedad civil frente a asuntos estratgicos, tales como el manejo del
orden pblico, la tributacin y las relaciones internacionales.
Vargas, frente a la reglamentacin de los mecanismos de
participacin, seala como comn denominador la subordinacin de
la democracia participativa a la democracia representativ4 porque:
"en
primer lugar, la capacidad de iniciativa, ya sea popular o
gubernamental, se define, sin excepcin, en el ejercicio del voto. En
Segundo trmino, el criterio que define la viabilidad de las
diferentes expresiones de iniciativa popular es la satisfaccin de
cuotas variables del censo electoral vigente, segn el ente territorial
de que se trate. Por ltimo, el carcter decisorio de estas
349
iniciativas est indisolublemente ligado a las corporaciones
pblicas. En otras palabras, los lmites y el alcance de la
participacin ciudadana, en tanto ejercicio de poder que disputa el
espacio de la poltica, estn definidos pol las instancias y las
prcticas asociadas con la representacin."uu'
La participacin promovida por la institucionalidad
jwdica
presente, en trminos generales, mantiene, sin embargo, la
caracterstica de ser controlada, restringida y tutelad4 porque
prcticamente busca que los actores populares Se pronuncien sobre
sus demandas exclusivamente por medio de los esquemas que el
Constituyente ha determinado, cmacterizados ya sea por contener
formas tradicionales de mediacin partidista o por mecanismos
tecnocrticos. Dejando por fuera o, lo que es peor, criminatizando
la protesta social, la cual s ha sido un verdadero espacio legtimo de
participacin ciudadana y una de las expresiones del conflicto,
connatural como lo es. a toda sociedad democrtica.
Se requiere, entonces, proyectos gue, avalados y originados en
nuevos e indeclinables espacios de participacin ciudadan4 creen
organizaciones civiles articuladas entre s y concebidas como
canales que desborden el mbito de la representacin y lleguen al de
la decisin poltic4 es decir, como autnticos actores sociales con
capacidad de interlocucin frente aI Estado, configurandose en
consecuencia, una verdadera sociedad civil deliberante.
oot
VARGAS, Participacin social..., cit., p.48.
350
La normatividad implementada, como desarrollo del postulado
poltico
de la participacin
conforme a la cp./91, mantiene en
trminos generales una lnea de participacin
subordinad4 porque
determina e incorpora la participacin
ciudadana para que avale las
decisiones gubernamentales,
mediante finos despliegues
publicitarios que hacen generar el efecto simblico de la l.y'ou, yu
que este le produce mejores resultados, por aquello que hace creer
que
se hace
-ser
partcipe-, y no por lo que realmente hace o permite
hacer. Lo cual, en riltimas, produce
la estatizacin de la sociedad
civil.
a ^ a
J . . J LA ORGANIZACIN
PARTICIPATIVA:
FORMALZACIN
DE LA FRAGMENTACIN
POLTICA
Los partidos
tradicionales en colombia
-liberal
y conservador-
fueron el resultado de la asimilacin docftinal que aliment a la
independencia y producto de las facciones que crearon este proceso.
simn Bolivar nunca lleg a conocerlos, y ya para
mediados del
siglo xIX estaban plenamente
identificados doctrinariamente"
Luego sufrieron un proceso de "asimilacin'
mutua a tal punto que
sus divergencias no son de naturaleza ideolgica, sino programtica.
{6
Resulta inteesante observar cmo opera la accin simblica en el medio social. Vid
GEERTZ, C.: La interprenAn de Ia cultura, Gedis4 Barcelon4 1987.
351
comparten,
eso s, muchas caractersticas
en cuanto a su proceder
electoral,
en su organizacin
elitist4 en su carcter patrimonialista
y, desde luego, el control de la poltica
colombiana.
Diazayr los
caracteriza
claramente
al tildarlos de clientelistôot,
poco
democrticos y apolticos, mientras que
Rangela'e
agrega el de
patrimonializados
por:
-La
limitada representacin.
conforman "empresas
clientelares,,,
pues los notables que los dirigen tienen como funcin garantizar
un
proceso
electoral que les permita
acceder al mas amplio espacio
burocrtico.
El nivel de representacin por
tanto esta falseado.
va
que
no representan
el sentir social sino los intereses y adhesiones
personales,
agrupados
en torno a un respectivo
,cacique'.
Los
partidos
tradicionales
colombianos
-liberal
y conservador-,
en lugar
de haber representado
los intereses
de los diferentes
sectores
sociales del pas, lo han sido de las elites regionales y locales, de sus
wDlAz
ARENAS, P.Aj Ia Constituciott Poltica Cotombiana (1991).proceso,
Estructuras y
Contexto, Santaf de Bogot: Temig 1993, p.423.
a8
En colombia el clienielismo no r un ri*fi" factor de la lgica poltic4
su accin corrosiva
aiene del papel
fundamental que realiza como articulador'del
sistema potitico.-;st
clientelismo forma parte
de la historia colombiana. La dbii pierencia
cel bstaao y ta
consecuente ineficiencia de las instituciones en que se han apoyado los regmenes polticos han
influido
en la permanencia,
de este tipo de relaciones en potitica.
sin-e*bargo, ,ola*"nt"
hasta hace
}n
par de dcadas, como consecuencia de las caractersticas
del regimen del Frente
Nacional, el clientelismo se convirti en una relacin fundamental para
el funcionamiento del
sistema poltico. Las causas principales
fueron la incapacidad dei Estado para dirimir los
conflictos en la sociedad de acuerdo con las normas estabecidas para tal fin, la'continuacin
del
monopolio bipartidista en la administracin del Estado una vez disminuida su presencia en la
sgciedad y la urgencia del mismo bipartidismo por encontrar un mecanismo
de articulacin con
d
I-Pf
que reemp-lazara la apocada autoridad-de sus
Jefes
naturales'. LEAL BUITRAGO, F.,
y DAvILd A.: Clientelismo. EI sistema poltico y
-w
expresin regional, Bogot: Tercer
Mundo. l 99l - o.353.
*n
RGEL, i.:
'"artidos,
sistema electoral y constituyent ,, en Rev. Foro, No. 14, abr/91,
Bogot, p.17.
352
proyectos
ideolgicos
en los distintos periodos
de la historia
nacional.
-La
poca
democracia en su proceder
interno, ya que
sus estrucfuras
rgidas ofrecen poco
espacio para la participacin
activa de sus
adherentes, tanto en la seleccin de sus candidatos como en la
elaboracin de sus progrrmas,
observandose
cada vez ms el
nepotismo y la falta de organicidad en su proceder.
-
Los tradicionales partidos polticos colombianos,
aparte de actuar
de manera ambivalente en cuanto a discursos y prcticas
electorales,
reproducidar y mantenidas gracias
al clientelismo,
se encuenffan
altamente fragmentados
en nichos regionales y locales. Empero lo
anterior, no significa o impide la existencia y preponderancia
del
bipartidismo, el cual se mantiene gracias
al recurrente proceso
de
articulacin formal de sus cabecillas, aunque en la prctica
sea cada
uno un conjunto de subculturas polticas que compiten
electoralmente bajo una misma marca poltica;
de tal forma y en esa
medida nunca podran constituirse en gestores
de proyectos
alternativos, que dieran origen a la existencia de una oposicin
poltica real.
Los debates en torno aI proceso
de paz y frente aI proceso
constituyente que dio origen a la carta de lggl, develmon dos
posturas sobre el sistema de partidos que el pas requera. Unos
consideraban que el tradicional bipartidismo deba ser conservado
3s3
ya que
haba
sido soporte
de nuestra
relativa
estabilidad
instifucional,
oos, por
el contrario,
consideraban
que
era una de las
causas
de nuesfos problem?S
y, por
tanto, deba ser superado.
La
posicin
adoptada en la constituyente
fue esta ultim4 por
eno desde
el mismo proceso
de gestacin
de la carta del 9l y su posterior
desarrollo
legal, se encaminaron
a promover
el transito
hacia el
multipartidismo.
Fue as como surgieron y se incoqporaron
mltiples
movimientos
de variada
ndole (polticos,
ricos,
rerigiosos...)
at
sistema poltico-electoral.
Dicha
aperura poltica
produjo
una gama
de movimientos,
conllevando
una grave
fragmentacin
de las organizaciones
sociales, pero
el hecho mas preocupante,
como seala
pizarroal.,
es
que
a lo anterior se agregq
adems,
ofra en er plano poltico-
partista
de similares
efectos, la cual se manifiesta
en una aguda
atomizacin,
tanto de los dos partidos
tradicionales
como de las
minoras polticas,
en mtrrtiples
movimientos
de naturaleza poltica
como
tric4 religiosa
o regional.
por
ello se ha llegado
a afirmar
que
existen
miles de micropartidos
QUe,
como proyectos
individuales,
compiten por la representacin
poltic4
lo cual ha
impedido,
de un lado, la recomposicin
de los partidos
tradicionales,
y, de otro, la consolidacin
de partidos
fuertes y serios, capaces de
aro
PIZARRO
rpow-cmaz,
E.: "Hacia un sistema mulpartidistas?.
Las terceras fuezas en
colombia hoy'', en Rev. Anrisis
ponco,
No.3l, may-agorei,
;;;.ft de Bogot: IEpRI_LIN,
p. 83.
354
generar
una dinmica poltica favorable para la existencia de
gobiernos
democrticos estables, eficaces y legtimosa
I 1
La inexistencia de una verdadera tradicin en el ejercicio de una
oposicin democratica en colombi4 se debe, como se ha venido
reseando, tanto a razones histricas
leriodos
de larga hegemona
unipartidista liberal o conservadora-4r2, como tambin producto
del
Frente Nacional y de su ulterior convivencia bruocrtica
bipartidista. Dicha carencia coadyuv, de un lado, a que aquellos se
constifuyeran y consolidaran como
'partidos-Estado',
es decir,
articulados solo para acceder a la burocracia y a la intermediacin
de los recursos del Estado, pues de ello depende su existenci4 y, de
ofro, la permanencia
de los movimientos insurgentes, los cuales han
contribuido a bloquear los espacios de la oposicin de izquierda.
ott
A pesar d.e sealarse un dilema entre legitimidad y eficacia
-como
uno de los problemas
esenciales a resolver por los sistemas polticos democrticos en la actualidad, aunque
innegablemente son trminos ntimamente imbricados: la sobrecarga de demandas
-que juegan
un papel legitimador-, conduce a la ineficacia de la accin de gobierno por puro circuito
administrativo; y si por exceso de legitimidad, se pierde eficacia, no es descabellado pensar que
esto repercutiri a su vez en la disminucin de legitimidad del sistema y la accin de gobierno.
DIAZ MARTIN, J.M.: La construccin histrica de Ia reryonsabilidad poltica en los sistemqs
democrqticos, Universidad de Alicante, Alicantg 2000 (tesina).
"' "La esfera pblica y las oposiciones polticas son muy activas y gorosas desde finales del
siglo XVIII hasta 1885, y de nuevo en la primera mitad del siglo )Ot durante cuato decenios
(1909-1949). Antes de su deconstruccin y desaparicin en la segunda mitad del siglo )O!
haba sido suprimida de modo tajante por el rgimen de la Regeneracin (1835-1904), el que
cierra todos los espacios para la denuncia y la controversi4 a saber: a) el de la oposicin cuyos
lderes fueron perseguidos y obligados a exiliarsg b) la prensa liberal en el pas se redujo a un
Seminario editado en Medelln con la restriccin de la norma que don Fidel Cano llam "ley de
los caballos", y c) el espacio del Congreso fue cerrado al liberalismo, al que no se le permiti
elegir sino dos representantes en un perodo y un senador en otro, todo ello so capa de la
'raen
de Estado' ". DELGADO, O.: "La evolucin poltica colombiana como autonomia cuatrienal.
Orgenes y factores estabilizadores del Rgimen Burocrtico-Patrimonialista (1974-1997)", en
Rev. Avance, No.l9l97, Santaf de Bogot: FIDEC, p.12.
355
3.2.3.1 LA DEMOCRACIA SIN PARTIDOS
La Asarnblea Nacional Constituyente que dio origen a la Carta de
1991, revoc el mandato de los congresistas elegidos en 1990, con
el fin que un nuevo Parlamento desarrollara la novel Constifucin,
acorde con su espritu renovadoE cosa que no ocurri, pues slo
vari en algo ms de la tercera parte, decir, la vieja clase poltica
desarrollara el nuevo Texto Fundalnental, veamos algunas de las
"deformaciones"
de la intencin reformista del constituvente:
-Buscando
la institucionalizacin de los partidos polticos, deno de
un sistema pluripartidista que superara el modelo bipartidist4 se
obfuvo, en su lugar, el denominado sistema de
'partido
presidenc i'ott, entendiendo por tal aquell a faerzapoltica integrada
por parlamentarios tanto en el Senado de la Repblica como en la
Cmara de Representantes, que de manera monoltica y sin importar
la procedencia partidaria de sus miembros, rodea y apoya al
presidente gracias a la frmula de "clientela y parentela" ('pequea
consociacin"), constituyendo el soporte de su gobernabilidad.4l4 El
al3El
partido
'Presidente'
-liberaVconservador-
dispone de una gran capacidad de negociacin,
gracias a que puede ejercer coaccin fonnal e informal y lobby por medio de sus funcionarios
-
ministros, consejeros y asesores- e incluso por el mismo primer mandatario respecto de los
parlamentariog en especial sobre aquellos de zu misma colectidad y de su socio tradicional, y
de los grupos o coaliciones que estos formaren.
o'n
Sobre la falta de cohesin y fraccionamiento de los partidos polticos Cepeda considera que
este'tiene su apogeo en la campaa electoral para Senado y Cmara (denominada
'operacin
aspa' por el expresidente Lpez Michelsen); se morigera luego en la campaa presidencial, en
356
esquema se repite en los ejecutivos territoriales.
-La
ereccin de una circunscripcin nacional electoral para buscm
mejores oportunidades a las minoras polticas y as pudieran
sumar
fuerzas en todo el territorio, no ha funcionado como debier4 pues
los "caciques"
electorales la han "domesticado" pra su beneficio.
En efecto, varios departamentos han perdido representacin
en el
Senado. constituye una idea positiva pero
desvirtuada en su
aplicacin.
-La
financiacin pmcial y estatal de los partidos polticos,
si bien es
cierto desbord a las fueruas tradicionales, produjo
una proliferacin
de partidos y movimientos de corte personalista y patrimonialist4
alimentando la tendencia fraccionalista.
Como ejemplos podemos
citar las elecciones presidenciales
de 1994, en la que el candidato
Andrs Pastrana
-conservador-,
se present
como lder de un
movimiento denominado
'Andrs
Presidente' y, por su parte, la
campaa de Ernesto Samper, elegido mediante consulta interna del
partido liberal, fue manejada al margen de la institucionalidad
del
partido, la cual dara pie para iniciar el "proceso 8000,,, tras
comprobarse el ingreso de dinero del narcotrfico a la misma.
-La
debilidad del control al proceso poltico y electoral, pese a
haberse fortalecido rllra institucin que se ocupa de ello
-el
Consejo
particular, en la segunda vuelta presidencial, y welve a manifestarse en la eleccin de alcaldes,
gobernadores,
concejos municipales y asambleas. Con el paso del tiempo estas tendencias
pueden pulverizar los partidos polticos, ya muy dbiles, y hacer ingobernables las
corporaciones pblicas,
o, peor aq esta dinmica de fragmentacin puede llevar a prcticas
clientelistas an ms agudas en grave detrimento de la eficiencia del gasto pblico y de la
transparencia en la gestin pblica." CEPEDA ULLOA,, F.: "La crisis y la Reforma Poltica",
enRey. Foro, No. 30, sep/96, Santafe de Bogot: Foro Nacional por Colombia.
357
Nacional Electoral-, pues sus miernbros no son de dedicacin
exclusiva y cuentan con pocos recursos, lo cual ha impedido que se
ejerzaverdadero conftol de los procesos
electorales.
-La
ausencia de democracia intern4 devenida de la prohibicin
establecida en el artculo 108 de la c.Pott, que prohbe cualquier
ingerencia en su organizacin interna; a su vez, como veremos, la
ley estatutaria reglamentaria de los partidos, lo que hizo fue dejar el
carnino abierto para la desinstitucionalizacin de los mismosar6.
Ja institucionalizacin de una democracia sin oposicin, que es la
cuestin a nuesfro parecer mas relevante, manteniendo de esta
manera la nefasta ftadicir pese a los intentos anteriores a la
constituyente de diversa naturaleza. Pes, en consecuenci4 el poder
de los sectores bipartidistas, beneficiarios de tal situacin. En su
ausencia han proliferado las mas variadas formas de protesta social
que ningn movimiento a podido canalizar, amn de la oposicin
armada. Lo anterior a conllevado a la ascendente erosin del sistema
poltico. Esto ocure a pesar que la Carta de 1991 determinara el
derecho a hacer oposicin, introduciendo una norrna que la
nlt *Art.lO8.
El Consejo Nacional Electoral reconocer personeria juridica
a los partidos o
movimientos polticos que se organicen para participar...En ningn caso podr la ley establecer
exigencias en relacin con la organizacin interna de los partidos o movimientos polticos, ni
obligar la afiliacin a ellos para participar en las elecciones. Los partidos y movimientos
polticos con personera jurdica
reconocida podran inscribir candidatos a elecciones sin
requisito adicional alsuno..".
ar6i'Tanto
en la Coniitucin de l99l como en la Ley de Partidos de 1994 se cay en el extremo
opuesto: toda la norrnatividad tendi a favorecer el fraccionamiento y la atomizacin de los
partidos existentes, asi como la fragmentacin de los movimientos emergentes. Hoy no tenemos
ni el ejo (e indeseable) modelo bipartidista burocrtico ni un modelo multipartidista
moderado y eficiente.". PIZARRO LEON-GOMEZ, E.: "Hacia un sistema multipartidistas?.
Las terceras fuerzas en Colombia hoy'', en Rev. Anlisis Poltico, No.31, may-agol97, Santafe
de Bogot: IEPRI-UN, p.89.
358
consagra4lT, pero
se incurri en el tradicional error de confundir la
oposicin o las fuerzas de oposicin con las minoras, las cuales han
terminado siendo absorbidas por el gobiemo
de turno.
El sistema de partidos
constituye, como se viene reiterando, una de
las principales
causas de la disfuncionalidad
del sistema
democrtico colombiano, pues
la inexistencia
de partidos
fuertes
-
disciplinados,
de organizacin
democrtic4 modernos, capaces de
atraer al electorado y constituidos
como vehculos de canalizaci1n
entre la sociedad y el Estado-, ha coadyuvado de manera muy
significativa a la persistencia
del sistema. TaI situacin no cambiar
mientras la Carta no determine una reestructuracin
del sistema
electoral y de partidos,
encaminada a democratizarlos interiormente
y, sobre todo, a disciplinarlos en cuanto su representacin y
participacin
sea de carcter colectivo en sede parlamentaria.
La
Constitucin del 9l sea1a al respecto:
1. otorga personera jurdica
a aquellos partidos
o movimientos
organizados que en una eleccin obtengan mas de 50.000 votos o
representacin parlarnentaria.
'|t
*.l,tt.
'Los
partidos y movimientos polticos que no participen
en el gobierno podl,n
ejercer libremente zu funcin crtica frente a ste y plantear y desarrollar alternativas plticas.
Para estos efectoq salvo las restricciones legales, se les garantizan los siguientes derechos: de
acceso a la informacin y a la documentacin oficiales; de uso de los medios de comunicacin
social del Estado de acuerdo con la representacirq obtenida en las elecciones para congreso
inmediatamente anteriores; de rplica en los medios de comunicacin del Estado frente a
tergiversaciones graves y evidentes o ataques pblicos proferidos por altos funcionarios
oficiales, y de participacin en los organismos electorales, Los partidos y movimientos
minoritarios tendrn derecho a participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados,
segn su representacin en ellos. Una ley estatutaria regular ntegramerite la materia."(CP.).
359
2. Con personera jurdica
pueden inscribir candidaturas sin ms
requisito que el aval del representante legal de un partido.
3. El Estado contribuir al financiamiento de los partidos y de las
campaas electorales.
4. La ley no les podr exigir determinada forma de organizacin
interna.
5. Asimila movimientos polticos y partidos"
6. No exige pertenecer
a partidos o movimientos para intervenir en
las elecciones, ni para recibir flrnanciacin del Estado en las
camparlas, basta con la obtencin de determinado nmero de votos.
Lo anterior nos conduce a pensar, que el Constifuyente promovi
la
organizacin de los partidos pero no la impuso, lo cual
correspondera con la democraci4 pero en la prctica no ha dado
resultado, pues los partidos no le niegan, prcticamente,
el aval a
ningun candidato que se postule
bajo su marca electoral,
promovindose
con ello la irresponsabilidad poltica y el
caudillismo, lo cual resta fortaleza a los partidos
o movimientos,
como actores polticos de naturaleza democrtica. El haber dejado a
la libre organizacin intern4 sobre el presupuesto
de fomentar la
participacin,
ha hecho que su fragmentacin e indisciplina sea cada
vez mas evidente, pues la ausencia de elementos vinculantes deno
de los mismos ha quitado
cualquier trascendencia a sus
determinaciones, en pe{uicio de verdaderas practicas democrticas.
360
En Colombia se han probado varios tratamientos para solucionar la
crisis de los partidos,
los cuales han provenido
desde el Estado
como desde los mismos partdos porticos, y tambin como
resultado de la reaccin de Ia sociedad civil hacia los mismos. En
efecto, con la Carta del 91, se transform el estatus
jurdico
de los
partidos, ya que pasaron
de organizaciones de derecho pblico
de
mbito no gubemamental
a instuciones de derecho constitucional
que, sin embargo, no constituyen rganos del Estado; as mismo se
abri un amplio espectro de posibilidades para
el surgimiento
permanente
de nuevas fuerzas polticas
al escenario de la oposicin,
pretendindose
con ello institucionalizar
el ejercicio de la poltica
dentro y desde las organizaciones polticas,
e igualmente por
garantizw
la participacin
equilibrada de los distintos movimientos
polticos que le daran organicidad al cuerpo social.
La Carta del 9l sobrepas el objetivo de superar el bipartidismo,
pues tras buscar fortalecer la representacin del sistema de partidos
por medio de la ampliacin de los actores polticos, sobre la idea de
dos necesidades: incorporar a los movimientos instrrgentes al
sistema democrtico, con miras a gestar
una cultura de oposicin
democrtic4 y la de abrirle espacios de representacin poltica, a
ralz del reconocimiento como Estado multi-trico, a las diversas
minoras, tradicionalmente sub-representadas o excluidas,
361
sobrecarg el rgimen poltico, el cual sin un sistema de partidos y
electoral consolidado no ha sido capaz de articulm tantos actores. Se
avanz en el reconocimiento poltico pero se gener
una
disfuncionalidad partidist4 lo cual ha aumentado el dficit
democrticout*.
3 .2.3 .2 EL PLURALISMO DESESTRUCTURADO
La Constitucin de l99l reconoci como sujetos colectivos de la
vida pblica a los movimientos y partidos polticos. Los primeros
surgen como conformaciones de diversas fuerzas que se aglutinan
alrededor de un objetivo, y se proponen alcanzarlo desde posiciones
plebiscitarias,
su organizacin es menos estructurada al igual que la
definicin de su ideologa; mientras que los partidos son
organizaciones ideolgicamente defunidas
-formalmente-,
de
carcter permanente y de proyeccin mas generat.
Si bien es cierto
que
arnbos persiguen lo mismo, se puede
observar una diferencia en
nl8
Vargas seala como "hoy los partidos polticos colombianos se mueven dentro de la
coexistencia de diverss formas de hacer poltica: la ideolgica, que moviliza una pequea capa
del electorado (fundamentalmente el electorado de mayor edad de los partidos polticos
tradicionales y el de partidos como el comunista o los partidos cristianos); la clientelista, que al
nivel local y regional sigue teniendo gran predominancia por la capacidad de los politicos
tradicionales de continuar intermediando privilegiadamerite recursos y de nominar a la
administracin pblica; las fidelidades de tipo primario presentes en los mbitos rurales y
locales, muy ligada a las formas clientelistas pero con cierta autonoma; y por ultimo la
pragmatica-opinin pbtica cada vez con mayor peso en los escenarios urbanos ms
influenciados por los medios masivos de comunicacin". VARGAS VelSqUEZ, A.: "Los
partidos polticos colombianos en la transicin: entre el clientelismo y el tecnocratismo-, en
VARGAS VELASQUEZ, A., et al.: Constihrcin paltica y reorganizacin del Estado, Santafe
de Bogot: Universidad Nacional 1994. p.194.
362
srl proceder, pues mientras los partidos pretenden integrar
miembros en torno a una ideologa, los movimientos acfuan
pragmticamente
aI convocarlos sobre un progrrma
o proyecto.
Podemos sealar que las diferencias entre partidos y movimientos se
situan, basicamente, en tres rdenes. El primero
en cuanto al mbito
de convocatoria, ya que el partido poltico lo hace a toda la sociedad
y no alrededor de un sector o inters, teniendo como soporte un
proyecto que pretende
tener validez general,
al aspirm dm respuesta
a todos los problemas que su{an en la sociedad, de a} su
concepcin mas poltica que social. Mientras que ello no sucede con
los movimientos sociales ya que,
en principio,
se presentan como tal
-social-,
abordando y convocando un sector especfico o interesado
en su proyecto, por ejemplo los ecologistas, as pues sus propuestas
no se enuncian para todos los campos de la vida socio-poltica. El
segundo tiene que ver con los orgenes de la accin; en los partidos,
regularmente, sta viene inducida desde arriba por los dirigentes,
quienes convocan a sus posibles seguidores con sus propuestas; en
slntesis, bajo un esquema
jerarquico
dirigente-seguidor" Por el
conhario, en el movimiento social la accin se origna de abajo
hacia arribq esto es, de las necesidades y problemas surge rui
embrin de organizacin que desemboca en un movimiento
colectivo, cuya estructura rechaza cualquier tipo de dirigencia
vertical.
363
Finalmente, en tercer trmino, los dirigentes en los partidos
"representan" los intereses de sus afiliados o seguidores ante la
sociedad y el Estado, mientras los militantes del movimiento
pretenden no representar a nadie ni ser representados por offos, en
su lugar, se
presentan personalmente en el mbito poltico y
"participan" directamente en 1, queriendo con ello no estar
sometidos a ninguna autoridad dentro del movimiento, sin que esta
concepcin sea percibida como propuesta de organizacin estatal,
pues sera slo para mantener una estructwa de poder horizontal en
el interior del movimiento.
Ambos tipos de organizaciones polticas gozan de igual tato legal,
pues en esencia tienen los mismos derechos y deberes, Ios cuales se
garantizan, fundamentalmente, dependiendo de si se posee o no la
personera jurldica.
Ahora bien, en relacin con los movimientos
sociales y las organizaciones sociales, la ley se limita a tratarlos
como empresas cuyo objetivo principal es de naturaleza social, y
cuyos fines polticos son coyunturales, a pesar
$le
puedan
convertirse en partidos.
La anterior diferenciacin de partidos y movimientos tericarrrente
es ciert4 pero en la prctica zucede que, muchas veces, los partidos
polticos constituyen expresiones de movimientos sociales.
364
Recordemos
cmo en sus orgenes los partidos
fueron la expresin
de la lucha obrera. De todas formas podemos
tener tales
apreciaciones
como referentes tericos, los cuales habr oue
relativizar
cuando se analicen casos concretos.
cabe resaltar el florecimiento
de movimientos en colombia de
diversa ndole, los cuales, al igual que ha sugerido en grarr parte
de
Latinoamrica, han revivido todo tipo de caudillismo, ante el
deterioro y deslegitimacin de las esffucturas polticas
ffadicionales.
Pero los resultados no han sido exitosos toda vez que sus logros han
sido coyunturales, dado que no ha habido renovaciones
institucionales,
ademas de promover
el populismo. Empero, hay que
anotar que
el equipararlos
jurdicamente
con los partidos polticos
constituye
un avance democrtico, pues unos y ofos reciben
personera
con reunir cincuenta mil firmas o haber reunido una
suma similar en votos (art.108, CP). Lo anterior se ve reforzado con
lo establecido en el Ttulo vI, captulo zo, at permitirse que
movimientos sociales o grupos significativos puedan inscribir
candidatos, abriendo un amplio abanico de posibilidadesale,
as
surgieron buen nmero de candidatos representando a movimientos
sindicales, indgenas y campesinos.
are
Fals Borda apunta el protagonismo de tales momientos y precisa su expresin socio-
poltica,
dada "su naturaleza civilista y pacfic4 su empeo civitizador y autonmico; y su
tendencia pluralista ante la diversidad cultural y humana. Estas caractersticas han pasado ser
preocupaciones
fundamentales pua construir s estructura, conformar su ideologa y darles una
visin coherente y dinmica que las acerque a un nuevo tipo de democracia de ndole
participativa y directa". FALS BORDd O.: "Momientos sociales y poder politico", en Rey.
Amilisis Poltico, No.8, sep/90, Bogot, p.53.
36s
Las consecuencias de adquirir personalidad jurdic4
de natualeza
poltic4 lo constituye la ventaja de poder inscribir candidatos sin
ms requisitos que los establecidos para ello; el tener acceso
permanente
a los medios de comunicacin estatales (art.lll),
mientras que el derecho a furanciacin de las camparlas y el
sometimiento a los confroles financieros son iguales para todo tipo
de agrupacin con o sin personera.
La Constitucin del 9l auguraba una serie de cambios para el
sistema de partidos, para la recomposicin de la lite dirigente y la
cultura poltica de los colombianos, pero no se concretaron, por el
contrario el bipartidismo se mantuvo. La camparla electoral de 1994
confirm el panorama favorable al bipartidismo y, a su vez, ratific
la nueva lgica de los partidos, marcada por la fragmentacin de los
mismos, pero sin inmutar su predominio, pues en dichos comicios el
abanico de candidatos por los dos partidos (6 liberales y 4
conservadores) nos demuestra no solo el
juego
de intereses de
pequeos grupos regionales o la intencin de dejar en
f
opinin
pblica determinada propuest4 sino la incapacidad de los partidos
adicionales para formular tesis alternativas al gobierno.
Lo anterior se demostr aun mas con las elecciones para el Senado
(100 escarlos) de 1994, en la que resultaron elegidos 59 liberales y
366
32 conservadores, de tal manera la homogenizacin de la
composicin parlamentaria en marros de las dos colectividades
tradicionales resulta contundente, pues la imagen la fortaleza
bipartidista se afiarv; con la prctica
desaparicin del M-19, y la
inconsistencia del llamado
'Bloque
independiente', compuesto por
siete parlamentarios, sin afinidades ideolgicas significativas ni
intereses colectivos, no pudieron ejercer conapeso a las decisiones
tomadas por la mayora liberal-conservador4 similar panorrma se
observa tambin en los resultados electorales anteriores
-1991-
y
posteriores
-1998-a20.
Ahora bien, a pesar de contar con Llna
*Se
incluyen el conjunto de fracciones o facciones que hacen parte de los mismos.
Fuente: Sntesis'99. Amtario social, poltico y econmico de Colombia, Santaf de Bogot:
IEPRI-UN, 1999, p.66.
420
ssclos EN EL sENADo
poR pARTrDos y
MovtMrENTos
pot-'ucos
PARTIDO O MOVIMIENTO 1991 1994 1998
Partido Liberal* 59 59 61
Partido Conservador* 26 J 26
UP-PCC I
AD M-19
o
Momiento Unitario Mletapoltico 1
Movimiento Nacional Cristiano
1
Unin Cristiana
I
I
Laicos
por
Colombia I I
Compromiso Cco Cristiano
ANAPO 1 1
Momiento Autoridades Indsenas I
MOIR I
Educacin. Trabaio y
Cambio Social I
Movimiento Cvico Independiente I
Momiento Conversencia Pooular Civ.
Movimiento Ciudadano I
AS I-MCI-Confi ar Antanas
Movimiento Bolivariano I
Vamos Colombia
Momiento de Defensa Ciudadana 2
i\{ov. lndependiente Frente de Esperanza 1
Alianza Social Indeena I
TOTAL r 00 100 100
367
mayora y de poder erigirse como oposicin contundente frente al
gobierno, ninguna de las dos colectividades ha asumido dicha
posicin, pues sus descomposiciones organicas, ideolgicas,
disciplinaria y moral, ffifo evidente en el liberalismo, no les permite
formular progrrmas o posturas monolticas para el ejercicio del
gobierno o para la asuncin de un polo de oposicin serio y
decidido.
El resultado de la "apertura democrtica constitucional", como
hemos venido sealando, ha sido la fragmentacin poltic4 a la que
el bipanidismo supo controlar y sacar partido, pues defas de la
atomizacin de listas se encubre la descomposicin de las redes
partidarias que otrora cohesionaban a los directorios nacionales con
los regionales, a los mandos nacionales con los cabecillas zonales, a
las huestes electorales con sus candidatos y a los bloques
legislativos con una directriz o un progrrma unificador. De tal
maner4 el bipartidismo como tctica elector#2I, extendi avales
por doquier, incorporando a su colectividad nuevas "flguras" sin
prestar importancia a sus proyectos o planteamientos ideolgicos,
ello fue posible tanrbin debido a la caucin establecida para la
inscripcin
-14
millones de pesos-4". Como resultado, los partidos
421
La denominada "operacin aspa", esto es, la multiplicacin de listas de candidatos por
cada partido y el clientelismo han sido las dos estrategias infalibles del bipartidismo para
mantenerse en el poder sin renovarse.
422
Aproximadamente un milln y medio de pesetas.
368
paslron
a ser una coalicin laxa de candidatos423,
cuando antes eran
una confederacin
de grandes
e indiscutidos caciques regionales,
cohesionados alrededor de lderes nacionales, quienes
impedan la
divisin. otro factor, que ha servido a la atomizacin y diversidad
de cacicazgos, ha sido la vaguedad e impresin de los programas
de
los dos partidos
tradicionales.
3 .2.3 .3 LA PRIMACA UEERAL-CONSERVADORA
En el congreso, una vez aprobada la constitucin de 1991, los
partidos
liberal y conservador tomaron las riendas de la nueva
legislatur4 imponiendo su predominio
en el desarrollo legat de la
carta; a su vez, se advirti una franca inclinacin hacia las
propuestas
del Gobierno liberal de entonces
-de
Csar Gaviria-, del
cual ambas colectividades hicieron parte. Lo anterior condujo a
desvirtuar los fines de la nueva Constitucin, pues hubo renovacin
de la Norma Fundamental pero no de la clase poltica que Ia
desarrollar4 con Io cual se frustraron las aspiraciones de la
ciudadana que buscaba la realizacin concreta de sus nuevos
423
Para el congresista Rafael Orduz "Los partidos carecen de mecanismos estables de
deliberacin. La aleatoria operacin avispa conduce a una sumatoria de parlamentarios qug
supuestamente, representan a los partidos, pero que no adelantan trabajo parlamentario de
bancd4 programtico y continuo. La maquinaria que el pas conocg que elige Presidentes y
cuerpos colegiados, tambin se da dentro del Congreso. (...), como parte de la solucin al
problem4 tendra que pensarse en reformar el boleto de entrada al Congreso: listas nacionales y
regionales nicas, con riguroso examen meritocrtico y con verdaderos programas de partido';.
MORALES, V., et al.:
'L,a
reforma del Congreso: una tarea inaplazable", en Rey. Araitisis
Poltico, No.33, ene-abr/98. Santafe de Bogot: IEpRI-UN, p.ll.
369
postulados. Por otra parte, el bipartidismo "dueo" del congreso
descuid voluntariamente otro de sus campos de accin en sede
parlamentari4
cual es su mcin de vigilancia y control del poder
del ejecutivo, pues se aprob con muy pocrs observaciones la
declaratoria de conmocin interior. Tat actitud se ha mantenido
hasta ahora.
Dicha dinmica del Congreso se explica porque all los liderazgos
son espordicos y lo corriente es la vocera ocasional por parte de
parlamentarios
de destacado protagonismo;
asimismo la
conformacin grupista de los dos grandes partidos
-liberal
y
conservador-, obstaculiza poder contar con un eje de orientacin
legislativa u observar debates con tcticas defrnidas sobre
determinados asuntosa2a, por lo que los bloques o alianzas que
resultan, se originan y configuran por lo regulm como respuesta a
las convocatorias del Ejecutivoa2-t, razn por la cual la tarea
a?a
La debacle de los partidos en el interior del Parlamento nos la seala uno de sus miembros,
al decir: "Dentro del Congreso se manifiesta la honda crisis de los partidos, la cohesin en la
decisin de temas cruciales se da nus por los intereses que defiende cada congresista que por
una identidad programtica e ideolgica con el Partido. En este sentido el mejoramiento del
Congreso como institucin estar en directa relacin con el tema de la reforma del rgimen de
los partidos, que implique la disciplina interna de ellos, la conformacin de listas nicas a las
elecciones de los cuerpos colegiados, la financiacin de las campaas (...). Hoy cada candidato
hace su campaa solo, presenta sus programas y busca sr propia financiacin y una vez elegido
poco le debe a su partido, as que dificilmente el partido puede exigirle disciplinq de esta
*3nera
aparecen slo como empresas electorales...". Ibd., p.l15-l16
"'Fabio
Valencia, ex presidente del Senado, piensa que uno de los mayores problemas dentro
del legislativo ha sido el "lentejismo", "pues los miembros de un partido que en determinado
momento deberan ejercer una oposicin firme y reflexiva se convierten en titeres de un
gobierno que los compra con presupuesto y burocracia. Para superar esta situacin patolgica
deben adoptarse reformas al sistema electoral y, especialmentg fortalecer y modernizar los
partidos polticos sobre bases programticas''. lbid, p.l I 7.
370
legislativa post-constituyente
dio pasos
atras en el camino avarzado
en materia constifucional.
3.2.3.4 TERCERAS
FUERZAS Y MINORAS
Pero si, con la carta de lggl, oper una erupcin de nuevos
movimientos y fuerzas polticas,
su capacidad de incidencia
en el
sistema poltico
como "terceras
fuerzas" apenas se pudieron
notar.
Entendemos por "terceras
fuetzas" aquenas que, diferenciandose
de
las centenares de listas qu se han presentado
bajo rtulos cvicos y
con el aval de uno u oo partido,
como coartadas electorales para
disimular el desprestigio de los partidos que las avalaron, no poseen
o han recibido aval de uno de los partidos
tradicionales
o de algunas
de sus facciones o fracciones, mantienen una plena
autonoma y no
participan
en sus convenciones.
pizarro
las agrupa en cuatro
categoras: Ios partidos
o movimientos polticos (AD M-19 y la up),
los partidos y movimientos de ndole trrica o religiosa (por ejemplo
la Alianza Social Indgena o el
partido
Nacional Cristiano), los
partidos
o movimientos regionales y los liderados por los
dcnominados caudiilos "antipa$ido".a26
416
PIzeRRo i-eN-GNa F2, E: "Hacia un sistema multipartidistas?. Las terceras fuerzas en
colombia hoy'', en llev. analisis
poliico,
No.31, may-agol97, santal de Bogot: IEpRI-LrN,
p. 91.
371
El peso que estos movimientos apenas tuveron se pudo notar su
apogeo en la constituyente, pues en el caso del M-19, a quien mejor
le ha ido, con una buena represenracin enffe 1986 y 1990, fracas
en los siguientes comicios. Las elecciones siguientes a la
Constituyente en 1990, han confirmado que continua el predominio
mayoritario de los dos partidos tradicionales, a pesar de que su
porcentaje histrico de supremaca ha sido reducido. En tal orden,
aun cuando su atomizacin interior es evidente y sin antecedentes en
la historia poltica nacional, el sistema bipartidista continua en el
poder, bloqueando cualquier intento de emergencia de terceras
fuerzas opuestas a su tutela.
La oposicin no ha podido despegar, hasta afior4 mediante terceras
fuerzas o movimientos suprapartidistas, tal como ha quedado
demostrado con los taspis histricos de diversos movimientos de
naturaleza diferente a los dos partidos tradicionales, que imrmpieron
con inusitado vigor en el panorama
electoral para desvanecerse
gradual
o sbitamente hasta perder toda incidencia poltica. Como
ejemplos del pasado, podemos citar el Indenpendentismo de Nez
(s.XIX), durante el siglo )O( la LINIR de Gaitan, el MRL de Lpez
y la ANAPO de Rojas, entre ofros. Hoy existe un movimiento, que
obtuvo un significativo caudal electoral en las pasadas elecciones
del 98, liderado por Noem Sann y otros excandidatos
presidenciales, alejados de las corrientes oficialistas de los dos
372
partidos
tradicionales,
el cual se viene madurando
como alternativa
para
el 2002.
Los efectos esperados con la denominada transicin poltica
iniciada
con la Asarnblea
constituyente de 1991, no han sido los deseados
frente a los partidos y movimientos polticos
colombianos, ya que el
rol de representacin y de intermediacin
sigue estando en
enfredicho y aumentando
su desprestigio.
La acentuada
fragmentacin
de las fuerzas polticas,
reflejada
en la atrsencia de
listas electorales de partido
nicasa27, producto
del resurgimiento
del
caudillismo
en el interior de los mismos, del debilitamiento
de su
disciplina intema debido a la crisis de
jerarqu4
tanto en los viejos
como en los nuevos movimentos. Asimismo, se viene acenfuando
la desideologszacin
de los partidos,
la cual se percibe
en la
incoherencia
discursiv4 reflejada en la ausencia de programas
polticos
slidos o estructurados a ideologlas claramente definidas.
427
Nada menos en 1994 se inscribieron a nombre del Partido Liberat 134 listas para Senado y
302 pata la Cmara de Representantes. Por el Partido Conservador 40 y 89 t"rp"*inur*t"
Por su partg la AD M-19 inscribi 41 listag 13 para el Senado y 2-8 para Ia Cmara de
Representantes. De esto no se han salvado tampoco los movimientos indigenistu* y "
negritudes.
373
3.2.3.5 DESARROLLO LEGAL DE LA PARTICiPACIN
Las Leyes Nos. 130, 131 Y 134 de 7994, como previamente se
indic, regulan los asuntos relacionados con el ejercicio de la
participacin poltica. Veamos pmte de sus contenidos:
-LEY
130 DE 1994.
'?or
la cual se dicta el Estatuto.Basico de los
Partidos y lfovimientos Polticos. se dictan normas sobre su
financiacin y la de las camparlas electorales".
Constituye un compendio de nonnas por rnedio de las cuales se trata
de regular la actividad poltica de los partidos, movimientos
polticos y de los grupos significativos de ciudadanos y candidatos
independientes. Esta norma tiene el rango de estatutaria" cubriendo,
fundamentalmente, dos mbitos: el primero, relacionado con la
existencia y funcionamiento de los partidos y movimientos en
cuanto tales; el segundo, concerniente a las camparlas tanto de stos
como de los candidatos independientes. Una vez esenada la citada
norrna demostr sus deficiencias, al presentar los obstculos reales
para la expresin democratica de los nuevos movimientos sin
personera jurdica
y de los candidatos independientes, pues si stos
no podlan sufragar la pllaa de seriedad o caucin, tenan que
conseguir el aval de alguno de los partidos con personera
-los
tradicionales-- renovndose en consecuencia las formas de
374
dominacin y supeditacin
clientelist4 produciendo
un efecto
contrario at deseado. Aparte, del ya sealado, de no poder
desarrollar lo concerniente
a la democratizacin interna de los
partidos, por lo dispuesto en el art.l0B de la C.p.
En materia de oposicin no avanz nad4 pues
se limit a reiterar los
derechos polticos consagrados
constitucionalmente,
dejando a la
expectativa
el desarrollo de una nueva ley que
determine un
verdadero Estatuto de la oposicin y de los Movimientos
Minoritarios. De todas formas la reglamentacin
contenida en esta
ley ha incidido directamente
sobre el desarrollo de nuestra
democracia
en Ia medida en que estableci reglas que tratan de
orientar la lgica del quehacer poltico hacia un clima de respeto por
el contrincante poltico, siendo de gran importancia si se persigue
elevar el nivel de nuesfia cultura poltica.
En relacin con el control tico, sta Ley determin que todas las
organizaciones polticas sin importar si tienen o no personera
jurdica,
deberan poseer mecanismos de control intemo, mediante la
expedicin de un Cgo tico, de lo contrario se les revocara su
estatus jurdico,
el cual regular las funciones las siguientes:
l. Examinar las conductas y sancionar a los funcionarios y
organizaciones polticas que desempeen frmciones en la
375
administracin publica en las corporaciones de eleccin o dentro
del mismo partidoa2s
2. Recomendar la iniciacin de acciones previstas
en la Constitucin
y las leyes en relacin con la prdida
de investidura en el servicio
pblicoa2e
3. sancionar mediante amonestacin pblic4 cancelacin de
credencial al miernbro del partido o movimiento, segn la gravedad
de la faltaa30
4. Nombrar urr veedor para que vigile el desempeo de sus
funcionarios elegidos por voto popular. Estos informes se tendran en
cuenta obligatoriamente en las calif,rcaciones para recomendaciones
que les otorgue el partidoa3r
428
Art. 41. Consejos de Control tico. Con el propsito de colaborar permanentemente en la
consolidacin de la moral pblica, los. partidos y movimientos polticog con o sin personera
jurdica"
crearn Consejos de Control Etico. Dichos Consejos tendrin como atribucin esencial
examinar al interior del respectivo partido o movimiento politico la conducta y la actividad que
cumplan aquellos servidores pbcos que desempeen funciones en la administracin pblica,
el las corporaciones de eleccin o dentro de la organizacin poltica respectiva.
*'Art.
42. Etica poltico-partidista.
Corresponde a los Consejos de Control Etico de los partidos
y movimientos, pronunciarse sobre la actividad de los miembros o afiliados en relacin con el
partido o momiento poltico al que pertenezcan ademiis de lo contemplado en el cdigo de
91ica"
en los siguientes casos:(...)
+'ru,{1.
43. Sanciones. De acuerdo con Ia gravedad de la falta y de los perjuicios que se deriven
para el partido o movimiento poltico, el Consejo de Control tico, en los casos sealados en el
artculo anterior, podr amonestar pblicamente al trasgresor, cancelar su credencial de
miembro del partido o abstenerse de avalar su candidatura a cargos de eleccin popular y en los
de la administracin pblica, cuando la provisin del cargo se haga teniendo en cuenta la
filiacin
poltica.
a3lArt.
g. Veedor. Los partidos y momientos polticos designaran un veedor que tendr
como funcin primordial, propiciar el cumplimiento de los deberes y obligaciones del elegido.
Sus informes al partido o movimiento sern elemento de evaluacin obligatoria para la
expedicin de los avales que la organizacin poltica otorgue.
376
5. crear un sistema de auditora intema cuando reciban aportes del
Estado. El auditor ser responsable
de ros malos manejos del dinero
cuando no informe al Consejo Nacional Electorala32.
En primer lugar defrni el sentido del mandato programtico,
como
una de las novedades mas publicitadas
en materia electoral. As. en
tal sentido, el art.lo., precisa:
"En
desarrollo del artculo 259 de Ia constitucin
poltica,
se
entiende por Voto Programtico
el mecanismo
de participacin
mediante el cual los ciudadanos que v*otan par
elegir
gobernadores y alcaldes, imponen como mandalo t etegido- et
cumplimiento del programa
de gobierno que haya presenulo
como
parte integral en la inscripcin de su candidatura.,,
Dicha ley consta de 16 artculos. En ella se autoriza la revocatoria
del mandato solo para alcaldes y gobemadores,
dado que a ellos se
les exige presentar, al momento de la inscripcin como candidatos,
el progruna
de gobierno
ofertado, de lo conario podran
ser
depuestos atendiendo el siguiente procedimiento:
a3zArt.
49. Auditora intena y e:$erna. Los partidos, momientos o candidatos, que reciban
aportes del Estado para financiar su sostenimiento o sus campaas electorales, debeian crear y
acreditar la existencia de un sistema de auditora interna, a su cargo. Sin perjuicio de las
sanciones establecidas en otras disposiciones legaleg el auditor interno ser solidariamente
responsable del manejo ilegal o fraudulento que se haga de dichos recursos, cuando no informe
al Consejo Nacional Electoral sobre las irregularidades cometidas.
r Registradura Nacional del Estado Civil contratar, (...), un sistema de auditora externa que
vigile el uso dado por los partidos, momientos o candidatos a los recursos aportados poi el
Estado para financiar sus gastos de sostenimiento y sus campaas electorales.(...).
377
l. Haber transcurrido no menos de un ao, a partir de la posesin
del respectvo candidato.
2. Medim por escrito solicifud de convocatoria a pronunciamiento
popular para la revocatori4 presentado ante la Registradura
Nacional a travs de rxr memorial suscito por ciudadanos que hayan
sufragado en la
jornada
electoral en que sali electo el mandatario
en un nmero no inferior aI40% del total de votos emitidos.
De tal forma entendemos por Voto Programatico, de acuerdo con
esta ley, el mecanismo de participacin a travs del cual los
ciudadanos que votan para elegir gobernadores y alcaldes, imponen
como mandato al elegido el cumplimiento del progrrma de gobierno
que haya presentado como parte integral en la inscripcin de su
candidatura. Como tal, constituye una expresin de la soberana
popular y la democracia participativa que estecha la relacin entre
electores y elegidos, pues cuando el elector impone al elegido por
mandato de un program4 posibilita un control mas efectivo de los
ciudadanos hacia los gobemantes. As, la revocatoria del mandato es
el resultado de la nueva relacin que consign con claridad la Carta
del 91, fundada en la estrecha ligazn ene elector y elegido, por
medio de la institucionalizacin del mandato imperativo, a
consecuencia de lo cual se torna en revocable.
378
Desde su vigencia y hasta la fecha todos los intentos de hacer
efectiva esta figura han fracasado, pues no resulta fcil aplicarla
debido al mite interno una vez presentado
el memorial de
solicitud de revocatoria y el procedimiento
siguiente, cuestin
regulada por otra norm4 la Ley 134 de 1994.
-Ley
134 de 1994.
'?or
la cual se dictan normas sobre mecanismos
de participacin
ciudadana"
La cual examinamos en el apartado sobre la pmticipacin
en la
Carta de 1991, aI que nos remitimos. No obstante, vale recordar su
estructura y contenido: en su ttulo primero (objeto y definiciones),
determina y conceptualiza los mecanismos de participacin
ciudadarr4 complementarios al voto, estos son: iniciativa legislativa
y normativa ante las corporaciones pblicas; referendo; referendo
derogatorio; referendo aprobatorio; revocatoria del mandato; el
plebiscito;
consulta popular; y cabildo abierto. En los siguiente
ttulos se establecen los procedimientos para hacerlos efectivos.
379
3.2.4 LA OPOSICIN: SU CONSTITUCIONALIZACIN
SIN
DESARROLLO
como se destac en su momento, ptr& 1990 ya haba calado la idea
en el pas de revisar la institucionalidad constitucional a travs de la
convocatoria de una asarnblea constituyente, la cual se convalid
con la inclusin de una "sptima papeleta" en el escrutinio de ese
ao, preguntando
al elector sobre la misma.o3' De tal fonn4 el
ejecutivo
junto
con las principales
fuerzas pollticas,
acordaron la
Convocatoria a una Asarnblea Constitucional, siendo la oposicin
uno de los temas a debatir dentro del temario acordado, que fue
debatido en las comisiones preparatorias
de la Asamblea
*sobre
partidos polticos y oposicin-.
En tal sentido la propuesta gubernamental de reforma constitucional
incluy el asunto de la oposicin percibindola como un derecho:
"La oposicin es un derecho de los ciudadanos y de los partidos
polticos que se ejerce democrticamente dentro de la constitucin y
la ley''.a3aPor su parte, la subcomisin a la que coffespondi el
estudio de los partidos y la oposicin estuvo integrada por el futuro
precandato liberal a la presidencia Horario Serpa Uribe, y a Otty
Patio, exguerrillero del M-19. Al fina[ se consagr en la nueva
433
El presidente Barco, mediante Decreto 927 del9 de mayo de 1990, dispuso su inclusin
junto
con el tarjetn presidencial.
"" Artculo 189: el artculo de la Constitucin Polca se suprime y en su lugar quedar el
siguiente: Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitucin Politica de Colombia, l99l .
380
carta Poltica, en su artculo ll2, la oposicin como un principio
poltico,
de la siguiente forma:
"Artculo
II2. Los partidos y mavimientos polticos que no
parlicipen
en el gobierno podrn ejercer libremente la
funcin
crtica
frenle
a ste y plantear y desarrollar alternativas
fotticas.
l*o
eslos efectos, salvo las restricciones legales, se les garantizan
Ios siguientes derechos: de ecceso Ia informacin y a Ia
documentacin
oficiales, de uso de los medios de comunicacin
social del Estado de acuerdo con al representacin
obtenida en las
e,lecciones p(rra Congreso inmediatamente
anteriores; de rplica en
los medios de comunicacin del Estado
frente
a tergiversaciones
graves y evidentes o ataques pblicos proferidos por altos
funcionarios
oficiales, y de participacin
en las irganismos
elecforales. Los partidos y movimientos minoritarios tendrn
derecho
a participar en las mesas directivas de los cuerpos
colegiados, segn su represenracin
en ellos. una ley estaturria
regular
ntegramenle Ia mterie."
De tal forma, se incluy una serie de principios generales para
garantizar
la existencia y el ejercicio de la oposicin, a vez, dej en
marios del legislativo su desarrollo a travs de rma ley estatutari4
que plasmara
en un
'estatuto
de la oposicin' dichas garantas.
TaI
reconocimiento
constitucional de la oposicin fue calificada por el
Ministro de Gobierno como un"vance pra
segursr el respelo de
todas las minoras que utilicen mtodos legales de aposicin y de
esta maners se podr garantizar
el proceso de alternacin pacfica
y peridica
de los partidos en el control del gobierno. Esto no
381
generar
inestabilidad pero s har qwe el partido gobernante
sea
desafiado confuerza y entusiasmo pero sin exceso,s".43-t
Tal normativa super el rgimen de responsabilidad compartid4
para
abrir paso
a la configuacin de gobiernos
de partido
o
pluralistas.
Abrindose el camino para superar de esta forma la
coalicin gubernamental,
la paridad y la distribucin equitativa del
gobiemo
ene los dos partidos
tradiconales que fdaba el artctilo
120 de la anterior constitucir as como tarnbin el
desconocimiento que haca el sistema de los derechos polticos de
las minoras y de grupos polticos
diferentes a los conservadores y
liberales. Con tal consagracin de principios se cre una buena
expectativa para buscar la consolidacin de una oposicin viable
que diera cuenta de la existencia de una verdadera democraci4 pues
supuestamente
se promovera y permitira la competencia polltica
civilizada, a fravs de los canales institucionales. La Carta de l99l
suprimi el rgimen excluyente y de cooperacin bipartidista en el
gobierno,
heredado desde el Frente Nacional, y consagr en su lugar
el pluralismo poltico y la necesidad de establecer un estatuto pma
otorgar garantas
tanto a la oposicin como a las distintas minoras
nacionales, lo cual se lograra mediante la promocin
de una
reforma poltica.
435
De la CALLE LOMBANA, H.: "Exposicin de Motivos del proyecto estatuto de los
partidos y de la oposicin', en PINZO\ op. cit., p.95
382
3.2.4.1 EL ABORTADO
ESTATUTO
DE LA OPOSICIN
El gobierno,
dando cumplimiento
al art.llz de Ia constitucin,
present
un primer proyecto
de estatuto de oposicin
inserto en la
iniciativa
del estatuto de partidos.
Dicho
proyecto
de Ley de los
Patidos (No.l\
de 1992), inclula un captulo especial referido a la
oposicin,
en el que, como garantas
de la misma, estableci
el
acceso a la informacin y ala documentacin
oficiales,
a los medios
de comunicacin
del Estado, el derecho
de rplica y la participacin
en los organismos
electorales.o'u
En su presentacin
los poneres
precisaron
que
la oposicin
constitua no un derecho de los
ciudadanos
sino de las colectividades,
as como la posibilidad
de
ejercerse en el imbito local
y
tenitori .437
Ahora bien, durante su trmite fueron incorporados
al texto, por las
comisiones
conl'untas de senado y cmar4 unas adiciones sobre
deberes y derechos de la oposicin territorial, relacionadas
con Ia
obligatoriedad
de las audiencias pblicas para
el concepto
de la
oposicin y
de la organizacin electoral; igualmente,
a peticin
del
los partidos
de quierda
-unin patitica
y comunista-,
la
iniciativa legislativa en asrurtos electorales, el acceso a los medios y
publicidad poltica para las camparias
de la oposcin, aunque no
6
El texto completo tanto del proyeto
como de la e;.<posicin de motivos fueron publicados en
Ia Gaceta de Congreso No.20 de 1992, pp.6-l I
-''
De la CALLE, op.cit.
383
pose.veran representacin en el Congreso.o3s De otra parte,
desafortunadamente, se rechaz la propuesta de otorgarle los
rganos de fiscalizacin del Estado a las fuerzas polticas
minoritarias, as como de un listado de garantas para la oposicin
diseado por la Unin Patritica y el Partido Comunist4
otorgandose en su lugar la inclusin de dos delegados de la
oposicin en la direccin de la TV, dos en el Consejo Nacional
Electoral y en las demas instituciones electorales, a su vez, tendra
representacin en las mesas directivas del Congreso.
Respecto al referido proyecto la posicin conservadora fijo en una
constancia Lrn acertado desacuerdo frente a dicha intencin de ley
sobre partidos al decir que : "Los cuatro artculos del ttulo sptimo
sobre oposicin en el proyeclo de ley I1 del 92 son inocuos y
simplemente repiten textualmente a Ia constitucin en su artculo
I12, sin darle desarrollo efectivo; si los aprueba el Congreso
habremos privado al pas de una verdadera aposicin legal"
a3e.
Asimismo, insisti en la necesidad de crear mecanismos legales que
garantizaran el ejercicio de la oposicin y que permitieran la
alternancia de los partidos, pero sin especificar cuales seran los
instrumentos.
438
Art.57: Las fuerzas polticas que ejerzan la oposicin en las coporaciones pblicas del orden
tenitorial tendrn los mismos derechos y deberes de quienes la ejercen a nivel nacional. Texto
del proyecto aprobado por las comisiones del Senado y Cmara del proyecto de Ley No.l I en
Gaceta del Congreso No. 162, 28 de mayo de 1993.
Quedando
en el texto definitivo numerados
c.omo 50,51 y 52, respectivamente.
"' Caceta del Congre.so, del l9 de
junio
de 1993, Santaf de Bogot,
384
Finalmente
los partidos
tradicionales llegaron
a un acuerdo para
retrar Ia seccin referida a la oposicin con el compromiso
de
presentar
en la siguiente legislatura
un proyecto
de Estatuto
de
Oposicin,
dicho consenso se hizo al considerarse:
"L
necesidad que el ejercicio de la poltica
se cia a las n?evas
disposiciones
constitucionales,
condizca
a un democracia
mas
participativa
y eficaz, acuerdan:
primero,
Retirar el captulo sobre
ejercicio de Ia oposicin y presentar
con el aval iel ejecutivo,
represertlado
en elte acuerdo por el Ministro de Gobierno, un
lslgtuto
Integral de Ia oposicin, tal como Io consagra el artculo
I 12 de la constitucin
Nacional. Los artculos pertinentes
,se
mctntendrn
como disposicione
s generale,,/40.
Ahora bien, la
-ya
reseada- Ley 130 del 23 de marzo de 1994,
..por
la cual se dicta el Estatuto Bsico de los partidos y movimientos
polticos,
se dictan normas sobre su financiacin y la de las
campaas
electorales y se dictan otras disposiciones',,
denominada
comnmente
Ley de Partidos,
si bien es cierto, en esta no se omiti
el contenido sobre la oposicin, slo se cambio la referencia
nominativa" pues su tfulo 70 no se denomin
..estatuto
de la
oposicin",
s:ino "disposiciones generales",
n el que se incluyeron
las generalidades
sobre la oposicin, contenidas ya en la cartq
como el acceso a los documentos oficiales y a los medios de
comwricacin,
el derecho de rplic4 su participacin
en los
organismos electorales y sus derechos en el arnbito territorial. De tat
*o
lbid, p. os
J 5 f
forma no hubo novedad, pues el mandato constitucionalaal de
desarrollo legal para la oposicin qued subsumido en la la Ley de
Partidos, sta en su artculo 32la defini en los siguientes trminos:
"La oposicin es un derecho de los partidos y movimientas polticos
que no paricipan en el Gobierno, para ejercer libremente la
funcin
crtica
frente
a ste y plantear y desarrollar alternativas
polticas. EI derecto de oposicin reglamentado en esta ley tiene
vigencia tanlo
frente
al Gobierno Nacional como
frenle
a las
adm inis trac ione s departame nlale s, distr itale s y mun ic ipale s" .
Declaracin conceptual inocua toda vez que la citada noflna
superior ya lo contemplaba. Empero, at quedar pendiente
uria
verdadera ley estafutaria sobre la oposicin, de acuerdo con el pacto
firmado entre los partidos, la Unin Patritica present un Proyecto
de Ley sobre el Estatuto de la oposicin, en el cual se incluan
aspectos no contemplados por la Ley de Partidos, tales como la
accin parlamentaria,
asimismo viejas aspiraciones como la
radicacin de los rganos de fiscaluacon y control del Estado en
manos de las fuerzas de oposicin. Dicha iniciativa no pudo ser
tramitada plenamente
aruz de la proximidad
de las elecciones.
aal
Art.l 12. "Los partidos y momientos que no participen en el gobierno podrn ejercer
libremete su ncin citica liente a ste y plantear y desarrollar alternativas polticas- Para
estos efectog salvo las restricciones legales, se les garantizaran los siguientes derechos: acceso
a la informacin y a la documentacin oficiales; de uso de los medios de comunicacin social
del Estado de acuerdo con la representacin, obtenida en las elecciones para congreso
inmediatamente anteriores; de replica en los medios de comunicacin del Estado frente a las
tergiversaciones graves y edentes o ataques pblicos proferidos por altos funcionarios
oficiales, y de participacin en los organismos electorales.
Los partidos y movimientos minoritarios tendrn derecho a participar en las mesas directivas de
los cuerpos colegiados, segn su representacin en ellos.
Una le] estatutaria regular nteenamente la materia." (el subrayado es nuestro).
386
Posteriormente
varias oNG
junto
con offos grupos
minoritarios,
entre otros la lrP, el M-19, los diferentes colectivos indgenas y
FECODE
-Federacin
Colornbiana de Educadores-, presentaron
un
nuevo proyecto
de estatuto de oposicin, firndamentado
en la
participacin,
el cual pretenda
ser mas explcito en cuanto a los
escenmios
de la oposicin, as como lo relacionado
a la obligacin
de la oposicin en la presentacin
de candidatos para la Defensora
del Pueblo, la confialora, la Fiscala y la
procuradura.
As pues no
ha existido voluntad poltica
en sacar adelante tal estatuto, se ha
entendido que el hecho de estar
-la
oposicin- incluida en la Ley de
Partidos, resolvi su existencia, sin haberse abocado de manera
explcita y de forma coherente y responsable.
pese
a que la Corte
constitucional
en relacin con el protagonismo
y relevancia de la
oposicin, ha precisado
su vigencia, alcance y naturaleza, al
observar:
"La actividqd poltica
de las
fuerzas
derrotadas, sin embargo no
cesq. La vida democrlica se alimenta de Ia prosecucin
del ctebate
poltico y de la dialctica que se establece entre los actores
polticos que no se encuentran en el poder y las
fuerzas
mayorilarias que s lo estn. El precedene
estadio de pugna por el
triunfo electoral se difiere pra el siguiente evento de esta
naturaleza y, mientras tanto, como prolegmeno
suyo que luego
ser decisivo, las minoras polticas asumen Ia
funcin
de coniol
del poder,
al paso que la mayora, sujeta ese scrutinio, lo ejerce
(...). La oposicin poltica es unq consecuencia
directa del-valor
pluralismo (c.P, art.I") y del derecho al disenso. Los partidos y
movimientos estn llamados a canalizar el descontento con el
objeto de censurar cuando as Io estimen conducente las decisiones
del gobierno.
Desde luego, la complejidad de las demandas sociales
387
y el carcter no
farzoso
de Ia
funcin
medializadora
de los parriclos
y
movimienlas,
-hacen
de la oposicin 2n derecho qu; rn se
circunscribe
a ellos sino que se extiende a toda Ia socedd civif,Mz _
3.2.4.2 DERECHOS
Y GARANTAS
OE LA OPOSICIN
De acuerdo con la Ley de
partidos,
la oposicin en colombia goza
de los siguientes derechos:
l. Acceso a la informacin y documentacin
oficiales,
excepto los
asuntos de reserva
constitucional
o legal, dentro de los t5 das
siguientes
a la presentacin
de la solicitud.43
2. Espacio en los medios de comunicacin
del Estado,
de acuerdo
con la proporcin
de escaos que posean
en el congreso y con lo
que se fija en laley.w
3. De replica en los medios de comunicacin
del Estado frente a las
tergiversaciones graves
hechas por el
presidente
de la Repblic4 los
Ministros
o los Jefes de los Departamentos
Administrativos
cuando
4
Sentencia No.089' marzn 3 de 1994, resin constitucional del proyecto
de ley estatutaria
No'll de 1992 Ctman,348 de 1993 Senado'Por el cual se icta el-Estatuto Bsico de los
partidos y movimientos polticos,
se dictan noflns sobre su financiacin y la de las campaas
electorales y se dictan otras disposiciones'. Magistrado ponente: Eduardo Cifuentes uunO",
f.lntafe
de Bogot, Corte Constitucional.
*'
Art- 33. Acceso de la oposicin a la informacin y documentacin oficiales. Salvo asuntos
sometidos a reserva legal o constitucional, los partidos y movimientos polticos qu" no
participen
en el Gobierno tendrn derecho u q,r" i" les facilite, en forma pier"ren"iiy
"on
celeridad, la informacin y documentacin oficiales, dentro de los quince das siguientes a la
presentacin
de la solicitud.
4
Att.34. Acceso de la oposicin a los medios de comunicacin del Estado. Los partidos y
tt-tovimientos polticos que no participen en el Gobierno, tendrn derecho al uso de los medios
de comunicacin social del Estado de acuerdo con la proporcin
de cunles obtenidas en las
elecciones para Congreso inmediatamente anteriores y A-e c'onformidad con lo establecdo en la
presente
ley.
388
hayan sido con utilizacin de los mismos medios; asimismo
respecto de las administraciones
territoriales_oo-t
4. A participar
en la organizacin electoral con dos miembros en el
consejo Nacional Electoral, para
aquellos que hayan alcanzado la
mxima votacin ente quienes
no obfuvieron representantes por
derecho propio
en ese organismo. Dicha representacin
la
conservar el partido
o movimiento mientras que no sea parte
del
gobierno.aa6
5. A ser odos sus conceptos y apreciaciones de manera preferencial
cuando se tramiten proyectos
de ley que versen sobre participacin
poltica y organizacin
electoral, para
lo cual se rcalizuim
audiencias pblicas
hasta por ocho das.aa7
*t
if.
35. Rplica. Los partidos y momientos polticos que no participen en el Gobierno
tendrn derecho de rplica en los medios de comunicacin def Estado, nent" a tergiversaciones
graves y edentes o ataques pblicos proferidos por el Presidente de h Rpblica, los
Ministros o los Jefes de los Departamentos .dministrativos cuardo haya sido con utilizacin de
los mismos medios.
E-n tales casos, el partido o movimiento interesado en ejercer este derecho, podr responder en
forma oportun4 y con tiempo, medio y espacio por Io menos iguales al que iuscit zu ejercicio,
y en todo caso que garanticen una amplia difusin.
En el caso de las administraciones territoriales, proceder el derecho de rplica frente a
similares tergiversaciones o ataques proferidos por el Jefe de Ia respectiva administracir los
Secretarios de Despacho y los Directores o Gerentes de s respectivas entidades
descentralizadas.
!
m 36. Participacin de la oposicin en los organismos electorales. Dos puestos en el
Consejo Nacional Electoral serin reservados para los partidos y movimientor poitico* que no
participen en el Gobiemo y cuyas votaciones sean las mayores pero que no ut"*""n putu
obtener posicin por el derecho propio en este organismo. Los partidos y movimientos qu as
obtuesen puesto en el Consejo Nacional Electoral, lo mantendnin en tanto t o i.ng*
representacin en el Gobierno. De lo contrario, el puesto ser ocupado por el partid o
Ir,rgmiento
que le siga en votos y que carezca de participacin
en el Gobierno.
*'
Art. 51. Audiencias Pblicas. En el trmite de todo proyecto de ley cuyo tema sea el de la
participacin poltica en todas sus formas o el de la organizacin electoral" ser escuchado el
concepto de las fuerzas de la oposiciq para Io cual sg satizarn audiencias pblicas hasta por
ocho das.
389
6. Los mismos derechos y deberes que
tiene la oposicin at nivel
nacional los tienen aquellos que la ejercen en el orden tenitorial.
sin embargo no podemos
desconocer la importancia
de estas
garantas
para el ejercicio de la oposicin, ras cuales permanecen
sin
ser utilizadas
debido a la desarticulacin
de los partidos y
movimientos pollticos que mantiene y promueve
el sistema
electoral,
el cual es un obstculo para
erigir una oposicin, en el
sentido que funcione por bancadas o grupos parlamentarios
y, desde
luego, ante la inexistencia de un esquema gobierno-oposicin.
por
lo que
consideramos que
esta normatividad
funcionara
si
previamente
se hubiera cambiado el sistema electoral y de partidos,
tal como lo proponemos
en el siguiente captulo.
3 .2.4.3 BALANCE DEFICITARIO
La carta de 1991, pese a la gran ilusin que gener, no ha podido
crear un espacio seguro para la oposicin democrtic4 en contrava
de lo perseguido por uno de sus axiomas fundantes: la participacin.
En efecto se produjo una "fiebre"
en la creacin de nuevos
movimientos polticos
-ante
la deslegitimacin
de los tradicionales-.
De tal modo, han surgido toda una serie de nuevos liderazgos, ante
el vaco de poder por parte de los partidos
conservador y liberal, que
390
mutan posiciones
y
i1ue
no han logrado
erigirse
como alternativa
partidista
capaz
de configurar
el esquema gobierno-oposicin,
produciendo
en su lugar
dispares
coaliciones
de nafiirareza
suprapartidista#8.
La conversin
de los partidos
en simples
maquinarias
electorales,
la
ausencia
de liderazgos polticos,
la prdida
de autoridad por parte
de
los directorios partidistas
y las profundas
limitaciones
de los nuevos
movimientos
polticos,
ha conducido
a que la poltica
real se lleve a
cabo fuera de los partidos polticos.
En tal orden, ofros actores de
diversa
naturaleza
suplen dicho protagonismo:
la iglesi4 los
gremios,
los meos e inclusive instituciones
estatales (FF.AA,
corte constitucional y Fiscala),
nuffen el debate politico
nacional,
determinando
una modalidad
de hacer poltic4
pese
a no
constituirse para
tal fin en estricto sentido,
aunque sus
pronunciamientos
y manifestaciones
tengan efectos polticos.
As
mismo,
como se desarrollan
en una sociedad
civil fragmentad4
dentro de una multiplicidad
de ntereses, nunca se han podido
erigir
como oposicin
articulada y democrtica.
48 '.Los
nuevos partidos que nacieron al calor del proceso
de pazy de la Constitucin de l99l,
no.lograron
configurarse como movimi"ntor
de ndole nacional- La AD M-lg se vio
rapidamente
atrapada enla trampa de las costumbres potiqueras
tradicionales y se dej
arrastrar hacia un caudillismo de rasgos autoritarios,
êl
faccionalismo personairi"
;;t
clientelismo tapaz. De 2I.senadores y representantes en 1991, cay6 auno, tres aos ms tade.
EI resto de movimientos, inmersos
"n
parti"rrlarismos
de ndoe tnica o ,"iigioru" ron in"upu"",
de.construir
un proyecto-nacional.
La izquierda radical,
'enmontada,
desle hace ya mls de
treinta arloq slo puede hacer una errftia e impotente oposicin armua, que la poblacin
rechaza en forma mayoritaria". MORALES H.V., p.Cit, pp.1S_ZO
391
A pesar del significativo avance, en el periodo post-constituyente
se
reconsolid el modelo de gobierno compartido, ya que las
administraciones subsiguientes, como siempre, no fueron gobiemos
de partido. Ni el mandato de Gaviria ni el de Samper, fueron
configurados bajo un sistema puro;
en su lugar reeditaron la frmula
'frentenacionalista',
pues articularon en sus gabinetes a miembros
de la oposicin
-M-19
y Partido conservador-, sobre la premisa
de
haber logrado un acuerdo programtico,
cuando en realidad se
trataba de una
'pequea
consociacin' burocrticaaae, a pesar del
rechazo de otros movimientos polticos. Lo anterior se reflej, de
forma similar, en el interior del congreso, donde el bipartidismo
posee la mayora. As, hubo un cambio de Constitucin Poltica pero
sin renovacin de la clase poltic4 pues pese a que persiste
la
'hegemona
electoral', contina su descenso de legitimidad, ya que
el congreso no constituye un foro crtico del gobierno. Ello
mantiene a Colombia inmersa en una crisis patolgica de corte
estructural, agudizada en varios mnbitos, tales como:
l.Crisis del sistema de representacin poltica" "congelado" en torno
4e
"No es cil para ninguno de los dos partidos tradicionales colombianos sobrer por firera
de la burocracia y ejercer la oposicin. Caecen para ello de experienci4 base social y, sobre
todo, voluntad poltica.(...). La crisis de los Partidos se expresa en el Congreso. El escenario de
su renovacin ha sido hasta ahora el teatro de su decadencia. El partido liberat adelant desde
all la "operacin tortuga" contra el Presidente, y el Partido conservador llev a cabo una
oposicin ms orientada al desquite partidista que a la creacin de alternativas para el pas.("..)
Estas prcticas ya habituales en el Legislativo constituyen la "subversin desde arriba'', ms
demoledora que la "subversin desde abajo" que toma de aquella sus mejores razones".
RESTREPO, L. A.: "La guerra como sustitucin de la poltica'', en.Rer,. Anlisis Polco,No.
3, ene-abr/88, Bogot: IEPRI-UN, pp.85-86.
392
al bipartidismo
fadicional
2'Dficit
en la construccin
democrtica
de movimientos polticos
alternativos
con posibilidades
reales
3.Incapacidad
de trasladar la confrontacin
armada a un escenario
de lucha poltica
civilizada
4.Incapacidad
de superar la herencia
anti-oposicin,
cimentada
en er
Frente Nacional
5.Persistencia
del abstencionismo
electoral,
como reflejo
de la
deslegitimidad
institucional y de los actores polticos
6.Incapacidad
de los poderes pblicos para concebir
un proceso
de
integracin
nacional
susceptible
de crear soportes porticos,
materiales y culturales,
esto es, de un nuevo orden democrtico
institucional,
fincado en los valores consagrados por la cp.
T.Dificultad
de lograr
una articulacin
nacional
en la globalizacin.
As las cosas, podemos
apreciar como balance arrojado por la carta
del 91, en materia de oposicin poltic4 que
sta solo ha venido
desde las toldas de la izquierda y de grupos
minoritarioso'',
as como
de la insurgencia
armada. No ha habido carnbio en el ejercicio de
gobierno,
pues se mantiene en un mbito de colaboracionismo
oto"Col
excepcin de las minoras, tampoco hay oposicin parlamentaria porque
el bipartidismo
controla mayoritariamente
el Congreso de la Republica, meiiante el proceso
"6rto*i
en el que
los barones electorales pierden
su tradicional inituencia pero se **iiro.n en la escena potitiru
gracias
al clientelismo y la milimetra electoral, la mayoria de los parlamentarios
.oo .,i"gi-o,
por residuo y la circunscripcin nacional tro r"
"-pi"a
a fondo, ni siquiera por las
"l"uu,
firerzas politicas que tuvieron un papel decisivo en h bonstituy"nt" y qrr" se debilitan casi hasta
desaparecer de la da nacional". RoMERo SILVA,, t. e.,
"..posicin,
pluralismo y
_representacin
poltica en colombia", en Rev. Foro, No.?1, julgs.
Santaf d ogot: nor
Nacional por Colombi4 p.34.
393
partidista,
en que lo que priman son las alianzas y coaliciones sin
importar la vena ideolgica, solo las conveniencias grupales
o
individuales, en dekimento del desarrollo de un gobiemo
de partido,
ademas de desnaturarizar el mismo trmino partido polticoasl,
al
desvanecerse su ubicacin frente a los demas actores polticos.
TaI
como ha sucedido en los dos tiltimos gobiernos
de samper y
Pastran4 el primero gobem con el apoyo de varias fuerzas y, el
segundo, se declar como gobierno
suprapartidista. En tal orden
ratifican la democracia
'unanimista'
en Colombi4 at refunctirse con
ohos.
Los partidos polticos
tadicionales, slo discursivamente anunciarr
la necesidad de fortalecerse y de actuar conforme a sus principios,
pafa presentarse
como alternativ4 pero rpidamente se desmienten
at acfuar arnbiguamente, esto es, partcipando
en el gobierno y
actuando como oposicin al mismo tiempo, deslegitimndose con
ello, pues
gobernando.
no
EI
se deslindan ideolgicamente
de quien
esta
Congreso se ha convertido en el escenario
facilitador para que ello ocurra. En ese orden, mientras no exista un
verdadero desmarque real entre
'partido
de gobierno' y
'partidos
de
oposicin', estos no seran percibidos como verdaderos partidos.
a5lEl
trmino partido zurgi del lugar que ocupaban girondinos y jacobinos
en el salon de la
Convencin Nacional durante Ia Revolucin Francesa, aquellos estaban en la
'partie
droite',
stos en la
'partie
gauche'.
394
3.2.5 EL sisTEMA ELECToRAL
civryucs
La organizacin
del sistema electoral implica
una compleja
estructura
de divulgacin,
motivacin
del electorado, participacin
en elecciones por
medio de partidos polticos
como mecanismo
reconocido
a ciertos individuos para que participen
en la
configuracin
de su gobierno.
La carta del 9I, inici el camino para
la transformacin
de la democracia
representativa
-nominal
y
formal-,
a rria decididamente participativ4
por
cuanto instituy
la
revocacin
del mandato de aquellos
funcionarios
elegidos
popularmente -alcaldes
y gobernadores-
y la prdida
de la
investidwa
de los concejales,
diputados (Asamblea
departamental) y
parlamentarios
(congreso
de la Repblica),
con el fin que
el elector
no perdiera
el confrol total sobre el elegido y de esta forma
materializar
la democracia participativ4
tras la reubicacin
de la
soberana
en el pueblo.
En efecto, la constitucin
anterior, en sus mtculos z y 105,
preceptuaba
uria soberana nacional absfract4 con una obligacin
poltica
entre elegido y elector, merced a la falacia de que los
congresistas
representaban
enteramente
a la nacin; a su vez, el
afi-179 de dicho Texto contemplaba
el voto como uria mera funcin
constitucional
de la cual no se derivaban obligaciones. En cambio,
395
el art. 3o del actual Texto constituiconal, establece que la soberana
reside exclusivamente en el pueblo,
del cual emarra el poder pblico,
y el que la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes
en los trminos que lo establezca la Constitucin y la ley. A su vez,
para promover
la participacin,
ademas de garantizar
la democracia
representativ4
determina en su art.l05, las formas de ejercerse,
cuya reglamentacin
coffesponde a la ley (No. 134 de 1994). El
art.133, determina las obligaciones pollticas
al expresar:
,,los
miembros de cuerpos colegiados de eleccin directa representan
al
pueblo y debern actuar consultando Ia
justicia
y el bien comn',
por lo cual el elegido ser responsable polticamente
ante la
sociedad y frente a sus electores
del cumplimiento
de las
obligaciones que le sean propias.
En cuanto aI voto, el art.258 lo consagra como un derecho y como
un deber ciudadano. As, pues,
en toda eleccin los ciudadanos
votaran en cubculos individuales, secretamente, mecliante tarjetas
electorales numeradas, impresas y distribuidas oficialmente. De la
misma formq el art.259 reafirma la obligacin polltica de ciertos
cargos de eleccin popular,
cuando dice que quienes
eligen alcaldes
y gobernadores
imponen por mandato el cumplimiento del prograrna
que inscribi como candidato; el ejercicio del voto programtico
fue
reglamentado por la Ley (No.131 de 1994), previamente
analizadq
pero no ha tenido las repercusiones esperadas hasta la fecha no se le
396
ha podido
revocar el marrdato
a ningn ejecutivo territorial, pues
al
estar la actividad
de gobernantes
y gobernados
subordinada,
en la
prctic4
al derecho, esto es, aI cumplmiento
de la normatividad
vigente
-legalidad-,
el control poltico
se difumina
en los
procedimientos
legales para
hacerse.
En lugar
de utilizar el trmino procedimiento
electoral, preferimos
el de sistema electoral, pues
es mas inclusivo
en la medida en qre
incorpora
de forma mas adecuada Ia exstencia
e interdependenci4
tansformacin,
funciones...,
de los distintos elementos que
configuran lo que se define como sistema y, por
tanto, permite
comprender
mejor la realicad de la participacin
poltica
en una
sociedad. Por otra parte,
nos interesa precisar
una parte
del sistema
electoral,
cual es el derecho electoral, entendido ste, en sentido
general,
como el coqiunto de noflnas jurdico-positivas
y
consuetudinarias
que determinan la eleccin de fi.mcionarios
o
representantes
a cargos del Estado, las cuales, desde luego, vienen
delineadas por los axiomas poltico-constitucionales.
Desde la constitucin de 1886, rige el sistema de representacin
proporcional,
cociente y residuos. El at.263 de la Carta de 1991,
mantuvo esta forma de organizacin electoral, y pese a sufrir varias
reglamentaciones
(Leyes 58 y 96 de 1985, entre otras), en lugar de
evolucionar
el sistema ste se ha degenerado, pues en la realidad
397
prctic4
con la incorporacin
o, mejor, imposicin de los residuos,
es decir de la eleccin de representantes residuales (congresistas,
diputados y
concejales), coadyuv de manera definitiva a la
fragmentacin
de los partidos y movimientos,
en pequeas
agrupaciones de individuos, convirtiendo los cuerpos colegiados en
una rmorfa amalgama de intereses difusos. As por ejemplo, en las
elecciones para
el Senado de la Repblica de 1991, ms de la mitad
de los representantes
no fueron elegidos por cociente electoral, sino
por
medio del residuo electoral; asimismo de 140 listas se pas a
mas de 1400 para la eleccin de ediles en el Distrito capital,
fenmeno que no slo se reflej en todo el pas sino que se ha
mantenido hasta la fecha.
En colonrbia el sufragio es trniversal, libre, directo, igual y secreto.
Fue aplicado en 1914 para presidente, para la cmara de
Representantes
ha sido directo desde 1854, para
el Senado desde
1947 y ha sido secreto, excepto por lo establecido en la Constitucin
de 1853 que
sra pblicoas2.
El voto es facultativo, lo cual
consideramos acertado, ya que la obligatoriedada53 no es garanta
para la democracia, por el conario, la deslegitima. La Carta del 9l
permite votar a las personas
con doble nacionalidad y para la
eleccin de presidente y senadores se puede hacer en el exterior. A
452
DELGADO, O.: "Rgimen y Sistema Electoral Constitucin de l99l',, Re.v. Javeriana,
9fl91,
Universidad Javerian4 Bogot.
453
Edste el voto obligatorio e los ordenamientos constitucionales de Argentina, Bolivi4
Brasil, Costa Rica, Ecuador, Mco,
per
y Uruguay.
398
los exfanjeros
naturalizados
se les permite
su eleccin para
la
cmara
de Representantes,
las Asarnbleas
departamentales,
los
consejos y Alcaldas. Los miembros de la fuerza pblica
no son
deliberantes
ni se pueden poshrlar,
mientras que los sacerdotes
de la
Iglesia
catlica pueden
votar pero no pueden
ser elegidos.
La Ley 3l de 1929 estableci er voto por lista cerrada y bloqueada
para
toda eleccin de dos o ms curules de las corporaciones
pblicas,
as como el requerimiento
de la suscripcin
de candidatos
sin previo
escrutinio pblico por parte
del rgano electoral,
soportndose
en la presuncin
de elegibilidad,
se ha mantenido
hasta el da de hoy. La constitucin
de l99t determina que los
partidos
y movimientos polticos
con personera jurdica
reconocida
podran
inscribir
candidatos sin requisito
adicional alguno, salvo del
aval por parte
del representante legal det partido
o movimiento.
Pero, lo anterior no impide que los movimientos
sociales y grupos
representativos
de ciudadanos puedan inscribir candidatos.
o5o
a5a
Att,go Designacin y postulacin
de candidatos. Los partidos y momientos potticos,
con
personera juridica
reconocida, podrin postular candidatos a ualquier
""rgo
a" eleccin
popular
sin requisito adicional alguno.
La inscripcin deber ser avalada para los mismos efectos por el respectivo representante legal
del partido
o momiento o por quien l delegue.
Las asociaciones de todo orde4 que por decisin de su Asamblea General resuelvan
constituirse en movimientos u organismos sociales, y los grupos de ciudadanos equivalentes al
menos al veinte por ciento del resultado de dividir el nmero de ciudadanos aptos para votar
"{t:
:l
nmero de puestos por proveer,
tambin podran postrlar candidatos. sr ningi* caso se
exigiran m.s de cincuenta mil firmas para permitii la inscripcin de un candidato. (elsubrayado
es nuestro)
Los candidatos no inscritgs por partidos o movimientos polticos deberan otorgar al momento
de la inscrpcin una pliza de seriedad de la candidatura por Ia cuantu q,r"-fi" el Consejo
Nacional Electoral, la cual no podr exceder el equivalente i ,rtto pot ciento deifondo q,re
"se
399
De tal forma, sistema electoral y sistema de partidos
convergieron,
ayudando con ello a la consolidacin de ra atomizacin
de fuerzas
polticas, pues
el primero
correspondi con el segundo en la
fragmentacin
de la representacin
del poder,
en detrimento de un
sistema poltico
con fuerzas
-partidos
polticos-,
fuertes
disciplinados y democriticosass.
Lo cual ha conducido
a la
desfiguracin
del deseo del sufragante, pues
al imperar en Colombia
un sistema de voto bloqueado, las listas son inmodificables.
v a
pesar que
en la Carta del 91 se impuso la tesis de la ausencia de
suplentes, sin embargo, se conserva una enmaraada organizacin
que resulta necesario entrar a modificm. El sistema de eleccin en
constituya para financiar a los partidos y momientos en el ao correspondiente. Esta garanta
se har efbctiva si el candidato o la lista de candidatos no obtiene al menos h itacin
requerida para tener derecho a la reposicin de gastos de la campaa de acuerdo con lo previsto
en el artculo 13 de la presente ley. Estos candidatos deberin pr"*"nt* para su inscripcin el
nmero
9:
fuul al que se refiere el inciso anterior. (Ley 130 aei99+.
-"T-a
crisis de la poltica est relacionada con la prdida masiva de la confianza en las
instituciones polticas y en los partidos polticos. Se manifiesta en mltiples formas, desde el
abstencionismo hasta las manifestaciones olentas. La representacin sbcial es canalieada a
travs de movimientos de diversa naturaleza que aglutinan intereses y sectores que no se sienten
correspondidos con los partidos polticos. En tal orden de ideis podemos sealar como
anomalas del sistema poltico colombiano las sealadas a continuacin" que sern objeto de
estudio en el captulo siguiente:
los candidatos de los partidos resultan de autonombramientos, pues constituyen actos de
voluntariedad y de disponibilidad de recursos por parte del aspirant. Los partidos se limitan a
dar u aral, sin seguir un procedimiento qu" de cuenta de su reprsentatividad de las
organizaciones de base-
-
Los partidos no constituyen organizaciones devenidas de proyectos colectivos sino de
liderazgos coyunturales, en sta de elecciones. La falta de afiliaios'permanentes los conerte
en montoneras electorales, cuyo nico ligazn es el clientelismo.
-
La filtracin del sistema poltico por fuerzas exgenas como el paramilitarismo,
el
narcotrfico, la insurgencia armada y los grupos contestatarios al margen del cuce
democrtico.
-
La financiacin de los partidos y momientos de las campaas poticas por poderosos grupos
econmicos o ilegaleq los cuales lejos de promover los intereses-de las oiganizaciones sialeq
determinan el accionar de los partidog conculcan la precaria democracia existente.
400
colombia
es uninominal,
ya que cada candidato
a un cargo de
representacin
es responsable
directo
de su programa,
finanzas,
estrategia poltica
y pubricidad.
El paper
der partido
o movimienro
poltico
radica en otorgarle
un aval para form alizar su aspiracin
a
un cargo de eleccin popular.
por
lo anterior,
en estricto orden, no
existen
en colombia partidos polticos,
ya que
ello implicara que
sus miembros
esfuvieran
sometidos
a toda una organizacin
con
adherentes y militantes,
con reglas
de
juego
internas,
con
programas,
coll representacin
partidista
y en bloque dentro de los
cuerpos
colegiados
de eleccin popular,
con disciplinq
organismos
de control y direcciones
legtimamente
constituidas.
A diferencia de
la gran
mayora de Estados
europeos donde existe la representacin
proporcional
como regla general, pero
con cierta apertur4 evitando
con ello el voto bloqueado,
o como en Alemania
con un sistema
mixto de representacin
proporcional
y de mayora. Asimismo,
existen barreras electorales para
aquellas fuerzas polticas que no
alcancen determinado porcentaje
electoral, por
ejemplo, 59/o en
Alemania,
3oA enArgentina,
Bolivia y Espaa"
La representacin proporcional
se ha intoducido,
histricamente,
meante
un proceso
de adaptacin
de un concepto que consista en
la representacin
de todos los grupos polticos
en proporcin
a su
importancia
numrie& y, dependiendo de las condiciones histricas,
se han venido desarrollando
sistemas de representacin proporcional
401
obedeciendo a las circunstancias socio-polticas como nacionales de
cada pas, lo cual hace que exista toda una gtma sin afectar el
principio
de representacin en que se erigen. Lo importante
radicara en que el sistema electoral sea y signifique una formula
poltica aceptada por las fuerzas de la oposicin, haciendo viable el
libre
juego
democratico, al permitir posibilidades para todas las
fuerzas polticas de acceder al poder"
Colombi4 casi como una excepcin en Latinoamrica, ha tenido
una tradicin continua de proceso electoral de forma inintemrmpida
y permanente que se remonta a su Constitucin de 1821, a
diferencia de los dems Estado que han tenido periodos de
dictaduras. En 1910 con el Acto Legislativo No.3
-reformatorio
de
la Constitucin-, se estableci el voto directo para presidente de la
Repblic4 y por tanto la supresin de la intermediacin de los
colegios electorales, excepto a los senadores, pero se mantuvo la
restriccin al elector de saber leer y escribir o tener una renta anual
de frescientos pesos o algun bien por valor de mil pesos (arts.25 y
44 del citado Acto Legislativo). Por su parte, la eleccin indirecta de
senadores se mantuvo hasta 1945, ario en el que se reforma la Carta
y se estatuye que en adelante concejales, diputados, senadores,
representantes y presidente serian elegidos mediante voto directo4-t6.
456
BUSHNELL, D.: Polticay Sociedad Sigto XIX, citado por TTRADO vlsi,A, A.: Reto.s
electarales, Bogot: Uniandes, 1991, p.3 l.
402
Antes del proceso constituyente de 1991, en el proceso electoral
contemporneo en Colombia, se pueden identificar tres periodos
bien definidos en cuanto a las reglas de
juego
en las relaciones
polticas
asi: de 1930 a 1953, de 1957 a1974
-Srente
Nacional-, y
de 1974 a 1986. EI primer periodo se defini por la confontacin
abierta de los dos partidos tradicionales por lograr su hegemona,
luego con el Frente Nacional, se caracteriz por la reduccin del
conflicto as el acuerdo pactado ene las dos colectividades
partidistas, mediante el cual se estableci la alternancia de los
partidos en el gobierno, la disfibucin paritaria de los cargos
pblicos y la cooptacin, como frmulas para evitar el
derramamiento de mis sangre. De tal forma, dicho pacto poltico
transform el comportamiento electoral nacional, pues se decant la
votacin a favor de los partidos adicionales, ya que el sistema no
aceptaba otra opcin poltica diferente.
A partir de 1970, comienza a operar lo que se denomina como el
desmonte del Frente Nacional, a partir de una apertura gradual aI
enfrentamiento abierto entre los dos partidos, percibindose una
tendencia tradicional en las votaciones, pues para esa poca se
mantiene un promedio del 93aA de municipios que conservan la
mayora de uno de los partidos, as de 934 localidades, 554 lo hacen
a favor del liberalismo y 378 al conservatismo. A su vez, para los
comicios de 1984, se marituvo el
4poyo
electoral de .corte
403
hegemnco,
,va
que 312 municipios presentaron
un comportamiento
electoral invariable, en el que casi hubo totalidad de electores a
far,'or del partido liberal en 163 y en los restantes
-149-,
hacia el
conservador*tt.
Por su parte, los movimientos de izquierda o terceras fuerzas, hasta
1988 tuvieron ciertas conquistas importantes en determinadas zonas
del territorio nacional. El Partido Comunista, fundado en 1930,
entr en plena decadencia y casi desaparicin, despus de la
Perestroika y los de acontecimientos de 1991 y 1992. Mientras que
la Unin Paitica con su candidato Jaime Pardo Leal,
posteriormente
asesinado, alcanza en 1986 el mayor xito en la
votacin, pero ya para 1990 tiende a desaparecer, tras el acuerdo de
paz de la administracin Barco y con ciertos movimientos
guerrilleros y de otra parte por la eliminacin de sus militantes. De
los movimientos insurgentes M-19 (movimiento 19 de abril) y EPL
(ejrcito popular del pueblo), tras los acuerdos de paz, surge el AD
M-19 (alianza democrtica), la cual tiene en 1990 una importante
participacin
al igoal que el Movimiento de Salvacin Nacional
tercera poltica configurada por una coalicin de partidos liderada,
por el tambin inmolado, Alvaro Gmez Hurtadoa58.
457
PINZON DE LEWIN, P.: Pueblos, regionesyTnrtidos, Bogot: Uniandes" 1989.
at*
rbid.
404
3.2.5.1 NECESIDAD DE REFORMA ELECTORAL
Son innegables los cambios producidos con la convocatoria de la
constituyente de 1990, as mediante la introduccin de listas de
circunscripcin nacional, se produjeron resultados que permiten
entender los carnbios del cuerpo electoral colombiano"
principalmente
en las grandes ciudades, d quedar demosfrado el
peso del llamado
'voto
de opinin', es decir, aquel libre de las
maquinarias partidistas. Asimismo, la Carta del 91 introdujo
importantes reformas en el sistema electoral, al permitir la
posibilidad
de convocar o integrar, bajo el presupuesto de ejercer la
soberana populm, una asamblea constituyente o de acudir a otros
mecanismos como el referndum, la consulta popular o el plebiscito.
Igualmente, frente a la integracin del Senado, buscando renovar su
liderazgo, estableci su composicin en 102 congresistas, 100 por
circwrscripcin nacional y 2 para representaciones indgenas, a su
vez, se prohibi la representacin multiple de un mismo individuo
elegido para diversas corporaciones de eleccin popular, cosa que
era permitida en la normativa anterior.
De todas formas se debe reconocer la intencin de los constituyentes
del 91 por establecer un sistema poltico democratico, participativo,
tolerante y pluralista, persiguiendo con ello acabar con la comrpcin
de la denominada clase poltica tradicional, favorecida por el
405
anacrnico sistema electoral, que obliga el rgimen de
representacin proporcional. Empero, ello no ha ocurrido ya que los
congresistas elegidos inmediatamente a su expedicin,
pretendindose su renovacin, el 27 de octubre del mismo ao, lo
fueron por residuos y no como se pretenda que aconteciera por la
aplicacin del cociente como regla mayoritaria o generalizada frente
a la excepcin del parlamentario, diputado o concejal residuales,
como viene aconteciendo.
En tal sentido, Colornbia pas de rur rgimen mayoritario de una
vuelta para la eleccin presidencial a un sistema de doble vuelta4-se,
se creo la vicepresidencia por eleccin popular
-en
sustitucin de la
designatura-. Todo el territorio nacional, adems del sufragio en el
extranjero, constituye una circunscripcin para la eleccin de
presidente y vicepresidente. El escrutinio es mayoritario en la
eleccin de alcaldes y gobemadores. Asimismo, se modific el
rgimen de representacin proporcional para cuerpos colegiados,
favorecedor del bipartidismo, ya que para la eleccin de los
miembros a la Cmara de Representantes, los denominados
territorios nacionales
(extensas zonas que no tenan la categora de
asel-as
constituciones latinoamericanas aprobadas en las dos ltimas dcadas, excepto la de
Paraguay, han consagrado la segunda vuelta con el fin de proporcionar una mejor legitimidad al
presidente electo. Tal como lo indican las Cartas de Brasil, Costa Rica, Chilg Colombia,
Ecuador, El Salvador y Peru. En los casos de Argentina y Bolivi4 si ninguno de los aspirantes
obtiene una mayorq la eleccin se perfecciona en el Congreso. En el caso de Colombia, su
incardinacin constitucional tuvo dos motivaciones principales: una, la necesidad de superar la
precaria legitimidad de los presidente electos, siendo un lastre heredado del Frente Nacional y;
dos, un reconocimiento explicito al fenmeno de la atomizacin partidista ante la cual era
necesario crer un mecanismo para facilitar la creacin de coaliciones de gobierno.
406
departamento),
se agrupaban
en circ'nscripciones
especiales y, a su
loez, se agregaban
a offos departamentos pafa
la eleccin
de
senadores.
Tales regiones
adquirieron
el estatus departamental y
se
determin para
la eleccin de senadores circunscripcin
nacional.
Por su parte,
el mtodo de escrutinio
de cuerpos
colegiados
del
cociente
racional, sistema
Hare, acompaado
de un sistema
de
mayores residuos,
fue levemente
modificado
cuando se elegan dos
escarios por
circunscripcin (departamento),
ya que
se tenda al
sistema de cocienteou..
En algunas otras circunscripciones
especiales
el sistema mayoritario
elige solamente
un representante
a la cmara,
pero para
cuerpos colegiados
las poshrlaciones
se realizan
a travs
del sistema de listas
cerradas y bloqueadas,
de tal forma que no es
posible
alterarlas. Por lo que
la formulacin
de candidatos,
dentro o
fuera de los partidos,
y el sistema de proporcionatidad,
han
conducido
a una atomizacin
irreflexiva
de listas, asimismo, a rlna
indisciplina
en el ejercicio poltico,
en las que prima
Ia
individualidad
de cada urra, en lugar de ta consolidacin
de
proyectos
polticos
de envergadura
nacional. En tal sentido, una
serie de pequeas
agrupaciones y, especialmente
el voto
independiente
de las grandes
ciudades, obtienen resultados
menos
ffi
Art'2a3.
"-fa11 aseeura la-representacin
proporcional
de los partidos,
cuando se vote por
dos o ms individuos en eleccin popular
o
"n
.tt u corporacin pi,uti"u, se emplear el sistema
del cociente electoral. El cociente lectoral ser el ,r*"ro qul resulte de dividir el total Je
votos vlidos por el de puestos por proveer.
La adjudicacin de puestos
a cada lista se har en el
nmero de veces que el cociente quepa en el respectivo nmero de votos v{idos. Si quedaren
puestos por proveer, se adjudicarn a los mayores residuos, en orden descendiente." qCtr..
407
que proporcionales
en relacin con la eficiencia del voto provincial
y rural, generalmente
cautivo por las maquinarias del bipartidismo,
quedando,
en consecuenci4 los movimientos polticos
de oposicin
sin posibilidades.
408
CAPITULO
CUARTO
L.d
OPOSICION
EN EL SISTENIA
POLTICO
COLoMBIANo.
ANLISm
Y PERSPECTTVAS
4.1 EL REGIMEN BUROCNTTCO
PATRIMONTALISTA
4.1.I. CRISIS DE REPRESMTTACIN
Y VACO DE
opo srcrN rxsnrucroNAl-
El consolidar un proceso
de estructuracin
de la oposicin dentro
del sistema poltico
colombiano, enfrenta los mismos problemas que
padece
el construir un Estado nacional democrtico y pluralist4
a
pesar que histricamente
se ha mantenido una forma republicana, la
cual se desvanece al haberse refundido con la violencia y el
atamiento extrainstitricional
del conflicto, pues si bien es cierto
desde mediados del siglo xrx existen particlos
'modernos,,
estos
nunca configuraron un sistema de participacin
y representacin
poltica
consecuente con las transformaciones
sociales del pas, por
el contrario se convirtieron en poder partidista
unit-rcado, esto es, un
449
'bipartidismo
hegemnico',
como instrumento
de las elites
oligarquicas.
Las primeras
manifestaciones
de oposicin interpartidaria
se
dirigan a defender los intereses de caudillos regionales,
desconocidos por el poder
del cenffalismo, lo cual produjo
numerosas guerras
civiles. Luego, como se vio, durante la segunda
mitad del siglo XX se produjo
un vaco de la presencia
de la esfera
pblica
en la direccin del Estado, a saber: de 1949-5g por la
reedicin
de la metodologa
sectaria aplicada durante la
Regeneracin,
en los regmenes del Frente Nacional (195g-74)out y
el actual
-btuocrtico-patrimonialista-a62,
en el que
se han
perfeccionado
las formulas y estrategias de exclusin. Teniendo por
caractersticas:
Tt
Pese--a lo pretendido por la ref,orma constitucional de 1968, esto es lograr una
descentralizacin poltico-administrativa,
en su lugar se acentu el
.rgimen
poTtico de
coalicin', preservando
el Frente Nacional mas all de su disolucin formj en DV4,
;-
*l
art. 120(C-P), garantiz
su continuidad hasta la Carta de 1991, tal rgimen se sustentaba en los
intereses de los principales gremios econmicos y con la omplic-idad de la clase poltica
clientelista, teniendo como costo la desideologizain de los dos partidos tradicionalis y ia
centralizacin del poder en el ejecutivo nacional, con el fin de constituirse en servidor de los
flupos
mayoritarios bipartidistas del Congreso.
*"
El rgimen'Burocrtico-Patrimonialista'se
havenido afianzando desde 1974-ao
en que,
como se vio, formalmente finaliz el Frente Nacional-, pues resultaba funcionable y encaz p'ara
la clase poltica en el podeq siendo el refaccionami"trto
d"t anterior, con el cual , ,uo"ru.u u
sus predecesores:
los 22 aos del rgimen Rdical (1863-1335);
los 19 aos de Regeneracin
(1885-190a); los 16 aos de hegemona Conservadoa
ltlt+-ie:o
los 15 aos d rgimen
Liberal (1930-19a5); los siete aos del mini-rgimen
Conservador
jolento-
1tl+o-tssi;
tu,
dictaduras "blandas" de Rojas y de la Junta Militar (1953-1958); y los t6 del bipartidismo
frentenacionalista (1958-1974). Cuyas extinciones han oecio a diversos factores,
expresados en momentos de apoyo de la sociedad cil y la opinin pblica" de divisin de los
partidos
sustentadores de la estruchra poltica y de su ruptura con los actores que les brindaban
soporte, como la iglesi4 el ejrcito, los empresarios y los mass-media.
410
l.ljn manejo poltico-autoritario,
af,ranzado en la alatua entre la
clase poltica-econmica y la militar, desarrollando el Estado, como
"patrimonio" propio y exclusivo.
Z.Inoperancia de la oposicin, pues la paridad y la alternancia
aseguraron a los dos partidos mantener el conol absoluto det
Estado. En el rgimen actual los dos partidos, dependiendo de los
restiltados electorales, optan por la connivencia a efectos de
repartirse el'"botn" burocrtico.
3.una estructura burocrticq cimentada en el clientelismo poltico,
cuya caracterstica ha sido la del gigantismo
estatal, clave para el
manejo electoral
4. Atomizacin de los partidos polticos en mltiples movimientos,
los cuales operan a travs de alianzas y "pequeas consociaciones"
pre-electorales, produciendo una despolitizacin de la sociedad, arite
la falta de identidad de aquellos.
5. Parcialidad de los medios de comunicacin, toda vez que no se
constituyen en representantes de Ia opinin pblica, sino de
intereses partidistas y del rgimen, que los ha prvatizado, ahora en
poder de los grupos econmicos, comprometidos con la clase
poltica.
6. Deslegitimidad del Congreso, el cual ha dejado de ser el
escenario natural para la toma de decisiones, mediante el uso y
debate crtico de la
'razn
pblica', para convertrse en la
411
formalizacin de la' razonprivada'.
7. Neoliberalizacin de los servicios pblicos, poniendo
en prctica
la participacin
delegatori4 esto es, delegando funciones pero sin
proporcionar
recursos, en particular la salud y el sistema educativo,
y de forma acelerada la educacin superior, supeditandose as la
investigacin y educacin a la lgica del mercado.
Ahora bien, dada la naturaleza patrimonialista
del rgimen, como
consecuencia del desmantelamiento de todos los medios de control
del poder y de la aplicacin de
justici4
afianzado en un sistema
bipartidista de configuracin monoltic4 en cual no han existido
genuinos
movimientos polticos o sociales de oposicin, con unos
mass-media cmplices, tolerantes o complacientes, y sin una
sociedad civil organizada y operante, hizo que prosperara como
nica oposicin real la ejercida por los grupos guerrilleros, pues
como se ha visto, en el plano institucional no ha prosperado una
tentativa seria de oposicin, esto s, con probabilidades
de
permanencia
en el tiempo, como alternativa o como tercera.
As, pues, la nexistencia de un espacio poltico, la ausencia de
oposicin y la articulacin de los mass-media a la estructura de
poder del rgimen, constituyen obstculos a superar para la
reconsiruccin y protagonismo de la esfera pblica en la direccin
del poder poltico. Para 1o cual se requiere abrir espacios a los
412
actores con legitimidad poltic4
-minoras-,
representadas
en
multiples formas: organizaciones,
asociaciones,
movimientos
formales
e informales, populares,
surgidos en varios espacios
societales,
cifrados en la posibilidad
de canalizar sus posiciones
y en
el acceso a los escenarios de discusin y aprobacin de programas
de su inters, pero para ello, como se ha venido sosteniendo,
se
requiere
de un eficiente y adecuado sistema de
partidos.
En relacin con la opinin pblic4
sta se fundamentara
en la
posibilidad
real que tiene el cuerpo de ciudadanos
de emitr
juicios,
dentro de una conjuncin de intereses y criterios razonables
o
racionales,
con garanta
suficiente de ser presentadas
de manera
consistente,
sfo manipulacin por parte
de los medios. La opinin
pblica
de tal manera, recuperara
su vocacin natural de ser
deliberativa, crtic4 defensora del bien comn y del inters general
o pblico y fiscalizadora de la actuacin u omisin de las
instifuciones
estatales y de las estrucfuras de poder que tratan de
apropiarse del Estado.
4.1.2. LA FORMULA DEL NCNZruN: REFORMAS
NORMATIVAS
SIN CAMBIOS POLICOS
como sealamos en el captulo anterior, en 1958, conservadores
y
413
liberales que venan disputndose el poder de manera violent4
realizando, a su vez, una incipiente oposicin a la dictadr:ra militar
qrle se los haba arrebatado, acuerdan tener ambos por igual la
responsabilidad
del gobierno,
el cual se confirm mediante
plebiscito
ordenado en el Decreto Legislativo No. 0247 de 1957.
veamos una pmte de la normativa que
dio inicio a la consolidacin
del rgimen bipartidista:
"...2.En
las elecciones populares que se efeclen
corporaciones pblicas hasta el ao de 1968 inclusive,
correspondientes
a cada circunscripcin
electoral se
pr elegir
los puestos
adjudicarn
Si lzubieran dos o ms lisas de un mismo partido, y los puestos que
a ste correspondieren,
fuesen
ms de dos, se aplicar pro
adjudicarlos el sistema del cuociente electoral, pero teniendo en
cuenta nicamente los volos emiridos por las listas de tal partido.
En las elecciones que se hagan durante el periodo al que s:e refiere
esle artculo, en todas las circunscripciones electorales se elegir
un nmero por de miembros de las corporaciones pblicas...
...4.Los Ministros del Despacho sern de libre nombramiento
v
remocin del Presidente de Ia Repblica, quien, sin embctrgo, estar
obligado a dar
participacin
en el Ministerio a los oartidos
wcos
en la misma proporcin en que estn represenlados en las
Cmaras legislativas.
como el objeto de esa reforma constitucional es el de que los
partidos polticos.
el conservador y el liberal. colocados en un pie
de igualdad, denlro de un amplio y permdnente acuerdo, tengsn
coniuntamente Ia responsabilidad del Gobierno. y que ste se ejerza
nombre de los dos, la designacin de los
funcionarios
y
empleados que no pertenezcan a la caryera administraliva se hard
de manera tal, que las distintas esferas de Ia rma ejecutiva reflejen
equilibradamente la composicin del Congreso.
414
Lo anterior no obsla pr que los miembros de las Fuerzas
Armudas puedan
ser llamados desempear
crgos en la
adm inis trac i n pbl
ica.
.."12. La corte suprema de Justicia estar integrada por el nmera
de magistrados que determine la ley y ros cargs sern distribuidos
enlre los nartidos polticos
en ra misma proporcin or q*
nan
repre s entado s en la C rnaras le gis lativas,
r''63
.
-
De tal manera se configuraron
las nofinas que
establecieron
el
sistema de paridad, garantizadoras
de la permanencia
de los dos
partidos
en una constante coalicin a travs de la disfibucin
equitativa
del poder
estatal, traducido en el reparto de cuotas
burocrticas y la utilizacin de los recursos del Estado. Ello
desvaneci, a su vez, una de las caractersticas pilares
del rgimen
hegemnico:
su naturaleza sectaria. Asimismo, al desaparecer la
identidad partidaria
se impidi la auto-regeneracin
de
jefes
o
lderes al interior de los mismos, perdindose,
a su vez, la disciplina
de partido y su articulacin con el electorado, dada la ambivalencia
de los dos partidos.
El nivel nacional del conservatismo y del
liberalismo no pudo mantener su papel rector en el proceso
de
reproduccin
del bipartidismo, pues su capacidad de
adoctrinamiento se cuestion al perder
su "pureza" ideolgic4 tas
el pacto
de convivencia; por lo tanto la reproduccin de los partidos
se finc en el clientelismo, modernizado y revitalizado, gracias a la
expansin del Estado, afranzandose particularmente
en los niveles
tr3plNzN,
I'a opo.icin potca--- cit., pp.84-g5 (el subrayado es nuestro).
415
regionales y en todos los mbitos de la administracin.
As las cosas, el sistema bipartidist4 una vez formalizado, cop
todos los espacios estatales. Fue el encargado de desarrollar el
Estado, como "pafrimonio" propio y exclusivo, ya que el
bipartidismo tomaba y ejecutaba todas las decisiones del Estado. La
nica va de articulacin a la administracin del mismo era la
afiliacin a alguno de los dos partidos, por ello su base electoral
estaba garantizada. Dicho dominio burocrtico bipartidista era
complementado con otro tipo de prcticas,
directas e indirectas,
destinadas a la apropiacin de los recursos fiscales. Lo cual
degener en corrupcin administrativa. Todos estos mecanismos de
apropiacin de poder, recursos y personas, dan cuerpo al sistema
polltico del clientelismo, el cual tiene en el Congreso el escenario de
legalizacin y coordinacin de las relaciones de clientela
imperando con ello tur liberalismo por omisina6o.
*uu
En Colombia "el liberalismo por omisin domina en cambio que las condiciones socio-
econmicas y socio-culturales del pais han impedido la emergencia plena de una autoridad
estatal eficaz y obedecida. En tanto se hace manifiesta la brecha entre el desempeo de aquellas
funciones que por denicin son monopolios del Estado (como la dispensa de la "violencia
legtimd', la recaudacin tributaria o la administracin de
justicia) y la realidad de la fiscalia
debil, el contrabando generalizado (del oro en el siglo XVI al Marlboro al finalizar este siglo
)OQ, la idoneidad de las
justicias privadas para resolver conflictos de la sociedad civil, y la
ausencia de las instituciones estatales en la multifacetica colonizacin de las vastas fronteras
agrarias". PALACIOS, M.: "La gobernabilidad en Colombia", en Rev. Anlisis Poltico, No.29,
sepidic de 1996, Santafe de Bogot : IEPRI-IIN, p.7.
416
Por lo tanto, la crisis del sistema poltico colombiano fue
consecuencia de la estrechez del rgimen bipartidista implantada
constifucionalmente con el Frente Nacional, pues la ausencia de
alternativas de poder que le den cauce institucional a la protesta
social, contina sendo un desajuste politico por superar. Los
partidos polticos adicionales, burocratizados, actuan mas
preocupados por el control del aparato estatal que por las
necesidades y demandas populares. De otra parte, el enfrentamiento
popular se agudaa dando muesas del fracaso poltico,
acentuandose la guerra como sustitucin de la poltica.
4.2 LOS INTENTOS DE RECOMPOSICIN POLTICA
4.2.1. UN FRACASO ANUNCIADO: EL ESQUEMA
GOBIERNO-OPOSICIN DE BARCO
Entre las tentativas para acabar con este sistema "unanimista" y
permitir el desarrollo de una oposicin se encontraba el ensayo del
Gobierno de Barco
-86/90-.
El esquema anunciado, de Gobierno-
Oposicin, es decir de configurar una administracin netamente
liberal, buscaba un objetivo muy vlido
-que
los conservadores se
agruparan en oposicin-. Pero pretendi cumplirlo deno de la
normativa vigente fijada por el sistema que lo obstaculizab4 la idea
117
era crear incentivos institucionales de confrontacin con el
gobierno, que buscaran canalizar los conflictos polticos y sociales
dentro de las reglas de
juego,
bajo el supuesto que los partidos
posean suficiente capacidad para reconstituirse e integrar bajo su
gida todos los problemas nacionales a travs de una oposicin
organizada.
Tal iniciativ4 en el sentir del partido conservador no era viable, ya
que la Constitucin
-anterior
a la de 1991-, en sus artculos 179 y
120 no garantizaba el esquema propuesto para consolidar un partido
de oposicin. Por ello se vio la necesidad de modernizar las
instituciones estatales, implementando una curera adminishativa
para dar garantla a las personas que no ejercieran en el Gobierno
cargos de responsabilidad poltic4 a su vez ir eliminando la paridad
burocrtic4 impuesta para el periodo 1958-74, pero mantenida por
tradicin. Los miembros del partido conservador, una vez enterados
que la Administacin Barco no les llam a configurar su gabinete,
resolvieron pedir que les entregaran los rganos de Control, pero tal
peticin no pudo ser satisfech4 ya que su designacin dependa del
Congreso.
418
Asi, pues, el fracaso del modelo
'gobierno-oposicin',
pese al
estimulo en la fiscalizacin moral ejercida por el Partido
Conservador, se debi a que fue tncapaz de generar reales
alternativas de poder, al menos en corto tiempo, pues los dos
Partidos adicionales, conservando su ralz oligarquic4 por
naturaleza no reformist4 se opusieron a la aplicacin del esquema y,
de otro lado, a la incapacidad misma de su gestor
-el
presidente-, ya
que nunca pudo
"entenderse" con el partido-liberal que [o llev aI
poder" As, pues, su esquema se plane sin existir de manera
consolidada un Partido de gobierno, ya que el liberalismo
manteniendo su crisis interna, se constituy un gremio fragmentado
por rivalidades personales, quizas mas profundas que aquellas que
lo distariciaban de los conservadores, a tal punto que se convirti en
oposicin del mismo gobierno liberal de entonc.r-out Igual situacin
afrontara el conservatismo, siendo en consecuencia un fenmeno
endmico que se deriva de la desorganizacin e indisciplina que
permite el sistema de partidos en Colombia. Siendo entonces, la
constante en dicha administracin, ei enfrentamiento con el
conservatismo, a pesar de presentarse ste como
'oposicin
reflexiva'.
65Lo
cual fue incentivado por "el trato dado por el Presidente a los jefes regionales del Partido
condujo a la
'clase
poltica' liberal al ejercicio de una oposicin de brazos cados en el
Congreso. Ei ausentismo y el bloqueo de proyectos del ejecutivo fueron su arma de combate".
RESTREPO, L. A.: "La guerra como sustitucin de la polfica", en Rev. Analisis Poltico,No.
3, ene-abrl88, Bogot.IEPRI-IN, p. 85.
41,9
4.2.2. LA TNN,TUT-E RECURRIDA: ACIIERDOS
PROGRAMTICOS POR OPOSICIN POTTICA
Por su parte en el gobierno de Csar Gaviria 1990-1994, se reforz
la formula coalicionist4 al precisarse la obligatoriedad del gobierno
compartido, estipulado por el art.120 (C.P), y desechandose por
ende el pretendido esquema de Barco, esto os, de gobierno-
oposicin. Empero, tal planteamiento sirvi para identificar los
defectos del sistema frentenacionalist4 al definirse el rol de los
partidos en la fiscalizacin y crtica al gobierno y, a su vez, cuales
seran las vas institucionales para la aceptacin de la oposicin
minoritara.066
Gaviria ya haba anunciado en su camparla poltica que realizara un
gobierno de coalicin, al precisar que el liberalismo no sera
hegemnico, a pesar de poseer las mayoras histricas, y por ello
convoc el concurso de "las mejores inteligencias de Colombid', asi
como el plantear que:
*...81
partido debe ser cpctz de comprometer a dirigenles
que
representan olras
fuerzas
polticas pr que ayuden en las
responsbilidades del Estado. I{o debe significar el saufficio de esa
466 <g
esquema se proyect en s mismo como una reforma poltica de envergadura y como un
eje de cambio social. Abri las puertas de la accin poltica pacfica de grupos que antes no
tenan el derecho. Los acuerdos de paz con grupos guerrilleros firmados al final del gobierno de
Virgilio Barco trataron de institucionalizar esas fuerzas de oposicin. As se puede considerar el
advenimiento del r\I-19 y su inesperada fuerza electoral'. PINZON, op. cit., p.89.
420
vctliosa contribucin que a nuestr democracia ha hecho el
Presiclente Barco al incorporar la
fiscalizacin,
la crIica, la
oposicin, a un sistema poltico que dramticamenle requera
abandonar ese sabor de componenda, de acuerdo de cpula, de
compromiso de silencio que a veces afloraba de los gobiernos de
responsbilidad compartida, que sin duda
fueron
una solucin
sabia para salir de lafratricida violencia partidista".a6T
Pese a que hubiese podido formar un gobierno de partido, debido a
la gran mayora obtenida.
De tal forma, cuando asumi la presidencia amrnci que el proceso
de modernizacin de las instituciones 1o hara
junto
con los demas
partidos, incluyendo al M-19, y sin referirse concretamente a la
oposicin sino el dar cabida a diferentes grupos en su gobierno.
Ahora bien, por el hecho de confonnar su gabinete con
personalidades de diferentes partidos o movimientos
-
Partido
Social Conservador, Movimiento de Salvacin Nacional (MSII),
-
tambin conservador- y la Alianza Democratica M-19, recibi
fuertes crticas por el segundo partido en votos MSN, al
considerarse discriminado, teniendo en cuenta el art.l20 (C.P), a
pesar de lo cual sigui con su cometido. Asimismo se produjeron
desavenencias en la distribucin de gobernaciones, a tal punto de
amenrzar al presidente con un
juicio por violacin de la citada
normativa constitucional.
st
GAVIRIA TRUJILLO, C.: "Dscurso en la proclamacin de la precandidatura Presidenciai
en Barranquilla", sept.29l89, en PINZO\ ibid, p.90.
421
En ese orden, durante la administracin liberal de Gaviri4 el partido
liberal no se comport como partido de gobierno, pues hubo
siempre abundantes crticas de dicha colectividad hacia sus
polticas, entre otras a la poltica social y a la apertura econmica;
asimismo, se observ la iniciativa de una mocin de censura contra
un ministro liberal promovida por un grupo de la misma fuerza en el
Congreso. Por su parte, el conservatismo tampoco se mantuvo en la
oposicin como lugar natural y preferente, sino cornbinandola con el
ejercicio del gobierno, teniendo por ello fuertes conflictos internos,
iniciados por algruros de sus dirigentes, quienes sostuvieron que
deban mantenerse fuera del reparto burocrtico. Lo anterior
confirma la existencia de un rgimen poltico de corte
'unanimista',
ya que ambos partidos, no importando quien detente el poder, lo
administran conjuntamente, sin que exista alguna ruptura ideolgica
,
o posicin progrrmtica de fondo enffe arnbos, solo la contienda
electoral, para definir el porcentaje que le correspondera a cada uno
en la administracin.
As las cosas, tales mayoras detentan el poder mediante el ya
tradicional pseudo-juego de gobiemo y oposicin, el cual a veces se
rompe por posiciones extremas, pero slo frente a asuntos
puntuales, tal como sucedi con la posicin en bloque que
422
asumieron las frrerzas conseryadoras468, frente a la reforma tributaria
de Gaviria.
Dicha postura aparentemente ambigua de ambas fuerzas polticas,
constituira la estategia de su hegemona al esechar el margen de
participacin, incidencias y protagonismo,
at tener las
colectividades histricas los dos roles al mismo tiempo, laminando
con ello la intervencin de otros grupos o movimientos, y sin
ejercerlos seriamente, por ello las responsabilidades se diluan por la
misma dinmica de confusin de posiciones, de tal forma, tanto
miembros del liberalismo como del conservatismo recurran a
posturas de oposicin discursivas sin ningun efecto beneficioso para
el sistema democrtico, solo para acceder a prebendas o posiciones
en la adminisfracin del Estado.
Con razn, algunos dirigentes conservadores
-no
oficialistas- decan
que en Colombia no se poda hacer oposicin porque no se saba
que er4 dado el comportamiento de su colectividad en el gobierno
liberal, en el mismo sentido el actual presidente Andrs Pastana, a
la sazn precandidato presidencial de la Nueva Alianza
Democrtica, mantuvo dicha posicin al anunciar que su doctrina
68
Formada por: el Partido Social Conservador, los Conservadores independientes, el
Movimiento de Salvacin Nacional, la Nueva Fuerza Democrtica v el Momiento Nacional
Conservador
423
era la conservadora y que desarrollara un gobierno suprapartidista,
con la participacin plural, sobrepasando los pactos.
Como una conclusin previa podemos afirmar que en Colombia no
existe um oposicin formalmente estructurada de acuerdo con lo
planteado en las anteriores captulos. Se ha dado mas bien una
oposicin siempre en relacin con las polticas
-independientemente
de quien las proponga-, en lugar de una oposicin entre partidos o
coaliciones. As, pues, cualquier analisis poltico deber partir de tal
presupuesto para entender la posicin de los partdos o grupos
politicosaun, lo cual explica el por qu los gobiernos han conformado
gabinetes multipartidistas, algunos de los cuales adquirieron
compromisos para sacar adelante determinados proyectos desde los
ministerios.
Una de las explicaciones ha sido la falta de cohesin de los partidos
polticos colornbianos, pues incluso, como se vio, desde el interior
de los partidos existen ftsuras, disidencias, las cuales se superan
nicamente para las elecciones. El caso del liberalismo es muy
patente, pues siempre ha obtenido urla mayora histrica en el
Congreso pero su desorganizacin ha impedido gobernar como
46ecgn
Colombia se hacen acuerdos programticos entre partidos, entre el de gobierno y
partidos diferentes al propio. De esta manera se realiza la participacin de los grupos polticos y
de los partidos en el gobierno. Se vio en el gobierno de Gaviria con el M-19. Este fenmeno
obedece a la tendencia coalicir:nista del rgimen colonbiano. La participacin de los ministros
en el gabinete es personal. Muchas veces tampoco hay cohesin entre los partidos y sus
representantes en el gobierno. Los ministerios se convierten en una colaboracin personal, ms
que en una participacin del partido". PINZON, Ibid, p.107.
424
partido homogneo. Los partidos muy pocas veces adoptan
posiciones
de oposicin en bloque y si lo hacen, lo sera slo en
relacin con determinados asuntos. Han sido muy raros los eventos
en los que urt partido adopte una posicin coherente y
uniforme,
v.g., la postura del M-19 frente a la reforma tributaria durante el
gobierno
de Gaviri a, ya que
siendo pmtcipe
del mismo amenaz
con retirarse si no se modificaba tal proy'ecto.
Esta falta de un verdadero
juego -gobierno-oposicin-
ha conllevado
a que las administraciones realicen permanentemente
fansacciones
con los partidos y sobre todo con los grupos en el interior de los
mismos, para llevar avante sus programas, recurriendo entonces a la
formula de las ofertas y las transacciones, pequeas
'consociaciones',
la mayora de corte burocrtico, para la obtencin
de cierta gobernabilida4 develndose, en consecuencia el coste de
la debilidad partidista. Lo cual explica el por qu la constante de los
partidos ha sido su inorganicidad.
El partido liberal, dividido y sin ligazn alguna no ha tenido como
formula la de constituirse como partido de gobierno o como
oposicin, se presenta de forma arnbivalente, dependiendo de
intereses, nnrchas veces difusos, de sus dirigentes. El partido
conservador, igualmente dividido, siempre ha solicitado garantas
para hacer oposicin, pero sin asumirla seriamente, solo en las
425
elecciones se presenta como alternativa. Otros grupos conservadores
como el Movimiento de Salvacin Nacional y la Nueva Fuerza
Democrtica, han preferido tarnbin el colaboracionismo, mientras
que por su parte los llamados conservadores independientes si han
planteado en erigirse como verdadera oposicin conservadora, peio
han sido intentos fallidos frente & la maquinaria de su
colectivid adL47a
El M-19,
por su parte, se constituy inicialmente
-luego
del proceso
de paz-, como un partido de oposicin, lo cual se desvaneci al
entrar a participar en el
gobierno de Gaviria resultandole caro
posteriormente, pues en las elecciones de marzo de Lgg447r sufri un
qo
Pata la eleccin presidencial de 1994, Juan Diego Jaramillo, conservador independiente,
representante de esta posicin, se present en solitario, sin xito alguno.
47r
En hs elecciones del 94 la Alianza Democrtica M-19 obtuvo un descalabro electoral, al
perder nueve senadores y cerca de 300 rnil votos. El debate que produjo en el interior del
movimiento, tratando de entender lo sucedido, oscilaba en explicar que la debacle ocurri por
una aritmtica electoral mal aplicada y la incapacidad de zus dirigentes para aseritar un
movimiento legal de oposicin que no poda seguir ru-rtrindose del discurso superficial y
burocrtico o la espectacularidad de algn suceso poltico. La verdad es que el retorno del M-
19, pasado su protagonismo en la Constituyentg y despus de tres aos, no logr convertirse en
una corriente de opinin de izquierda o centro-izquierda alterna al bipartidismo, y con el
respaldo difuso que desde todos los mbitos de la estructura social haba aplaudido su decisin
de abandonar las armas y reinsertarse en la da civil. Empero, en lugar de dedicarse a construir
poder local y una fuerza poltica independiente, el M-19 decidi integrarse dentro de la misma
poltica de lite, a travs de la cual se logr el acuerdo de paz. De tal manera el M-19 se
articul a la burocracia estatal y ech races perdiendo todo su perfil opositor; a su vez, la
organizacin poltica y la accin parlamentaria supeditaron su capacidad de crtica y
movilizacin popular hacia una lgica de negociacin con la administracin Gaviria. Adems
de lo anterior, la falta de una organizacin poltica con asidero social y los dbiles mecanismos
de una democracia interna que impidiera las maniobras de los candidatos al senado,
fragmantado en trece listas, aunado con el rechazo aI estilo personalista de su lder
-Navarro-,
impidieron la posibilidad de obtener curules en dicha cmara. Entonces, en tales circunstancias,
con una estructura directiva dividida" con sus militantes en desbandada y con una fijacin en la
poltica de lite" la AD M-19 no pudo posicionarse en la vanguardia de la oposicirq
constituyendo un balance negativo para cualquier iniciativa proveniente de fueras externas al
bipartidismo.
426
revs a consecuencia de su prdida de identidad. Mientras que la
unin Patritica y el Partido Comunista Colombiano si se han
mantenido como verdadera oposicin desde la izquierd4 pero su
discurso no ha calado para erigirse como alternativa, por ello su
protagonismo
en el Congreso ha sido como oposicin al sistema
mas que a los progrrmas gubernamentales.
As las cosas, el problema en Colombia no es la ausencia de
oposicin, sta siempre ha existido y en multiples formas, e[ asunto
es
l1ue
nunca ha habido un esqlrema gobierno-oposicin
institucionaluada que permita urra funcionabilidad democrtic4 la
cual exigira como mnimo ciertos presupuestos:
l. La existencia de plenas garantas constitucionales y polticas para
su ejercicio, que tendra como condicin la expedicin de un
estatuto de la oposicin.
2. La garanta, tambin, del acceso equilibrado a los medios de
comunicacin por parte de todas las fuerzas polticas.
3. Et libre acceso de manera fcil y expedita de la informacin
oficial.
4. La existencia de un espacio democrtico en el cual se den las
condiciones y posibilidades que permitan ala minora(s) poltica(s)
tornarse eventualmente en mavora. esto es como una alternativa de
gobiemo.
5. La existencia de un sistema de partidos que permitiera un real
427
juego
democrtico de fuerzas polticas.
Como se vio, ya en Et Frente Nacional
-1958-1974-
y su
prolongacin (la frrrula de "Convivencia burocrtica bipartidista",
gracias al Art.120 de la Carta de 1886), hasta la Constitucin
Poltica de 1991, constituyeron la negacin total de un posible
frmcionamiento del esquema gobierno-oposicin. Ahor4 el hecho
que en el interior de los tradicionales partidos hayan existido luchas
entre sectores, por divergencias de diferente ndole, ello no ratifica
la existencia de una real oposicin, solo su aparienci4 pues
constituiran las normales discrepancias que existen en el interior de
cualquier agrupacin poltica, o, inclusive en regmenes de partido
hegemnico
Qvtxico)
o de partido nico (Cuba).
La especificidad, entonces, de un sistema de gobierno-oposicin, 1o
constituye la existencia de opciones de poder diferentes, en nuestro
caso, los dos partidos liberales y conservadores no se contraponen,
pues ambos comparten el ejercicio del poder, discrepando solamente
por la configuracin burocriicafz, h cual depende del resultado de
la contienda electoral, pues al final arnbos ocupan todo el escenario
poltico, el del gobierno y el de la pseudo-oposicin. Tal orden,
472
"Cuando se trata de posiciones burocrticas no se oye a nadie. Dentro de los partidos
tradicionales oyen progfamas, oyen instrucciones, pero cuando se trata de decidir puestos
burocrticos no se oye a nadie...Este pais ha llegado a unos niveles de burocratizacin tales que
para tomar decisiones sobre cargos burocrticos no siguen a nadie...". WLEZ, E.: Temas
PtIticos Coltmbiaruts, Medelln: Universidad de Antioquia, 1989, pp.84-85.
428
como sabemos, fue instituido primero por el Frente Nacional, al
determinar la alternancia en el poder por 16 arios, luego mediante la
paridad
forzos4 consagrada en la Carta (art.120), y ahor4 mediante
las pequeas
'consociaciones'
enfie las fuerzas que integran los dos
"partidos
histricos".
De tal manera un real esquema de gobiemo-oposicin exigira a los
dos partidos tradicionales: asumir el poder como partido de
gobierno "puro", a su vgz, responder ante sus electores pof su
gestin
en la administracin mienas el otro asumira cabalmente la
oposicin473, realizando la funcin de crtica y fiscalizacin,
asimismo la de presentar uri programa que le permita erigirse como
alternativa. Pero no bastara slo con la polarizacin
conservadora/liberal, aunque la misma es importante pero no
suficiente, ya que arnbas colectividades tienen aJinidad
programtica e identidad de intereses, pues aquello de "partidos
histricos" o "cultura bipartidista" en Colombi4 slo son
enunciados discursivos, usados pua atar de legitimar su pretendida
hegemona, impidiendo el ascenso de otras frrerzas. Se requiere en
su lugar no un modelo
'gobierno-oposicin
bipartidista' sino un
modelo
'gobiemo-oposicin
bipolar', es decrr, que cada partido o
an
De lo que se trata es que cada partido asuma su rol respectivo conforme a su ideologa,
estatutos y programa. Sobre el particular el orden constitucional panameo consagra la
posibilidad de "revocar
-los
partidos polticos- el mandato de los Legisladores
-parlamentarios-
principales o suplentes que hayan postulado", por olaciones "glaves de los Estatutos y de la
plataforma ideolgic4 poltica o programtica del partido...". (art.l45, CP.).
429
movimiento tenga definida su situacin poltica dentro de la
formul4 ora en el poder ora en la oposicin, y en consecuencia
ejerza el rol correspondiente.
Ahora bien, si lo que se pretende es consolidar un espacio
democrtico con capacidad autofundante y de proyeccin nacional,
se requiere que cada partido o movimiento actue como parte, esto
es, identificable y portadora de una ideolog4 progrtma o inters
claro, a su vez enfrentado a otras partes (partidos), dentro de la
contienda poltica y denfro del libre
juego
de posible coaliciones.
Legitimandose de esta forma la oposicin, a[ constituirse y poder,
legtima y legalmente, erigirse como representante de sectores
divergentes al(os) partido(s) en el poder. Slo de esta manera se
superara la corta visin de "Estado de partido(s)", es decir, el
detentado por unos pocos, o como en Colombia en manos de uno
"bipartidista", constitutivo de un rgimen
'unanimista',
de tal forma
se llegara a un escenario poltico de oportunidades, para todos,
tanto para el que gobiernq de ser responsable, como para la(s)
oposicin(es), de poder competir y presentarse como altemativa.
De lo conffario, aI no existir canales de expresin y canalizacin del
disenso poltico, la oposicin en Colombia seguir actuando
mediante forrnas desinstitucionalizadas, pues a pesar de existir todo
un andamiaje normativo que regula la solucin de conflictos, este es
430
desbordado por la complejidad de las modalidades, actores y
realidades, cuyas demandas son ignoradas por el sistema poltico-
jurdico,
reflejado en la permanente crisis que afronta el Estado
colombiano, configurativa de una'oposicin social' mas que de una
'oposicin
poltica', pues, como se sabe, sta es inocua. De esta
manera queda planteado el conflicto entre ciudadano frente at
Estado, bajo colectivos de naturaleza no partidista sino sociales
minoras sociales por minoras polticas.
Paralelo a estas formas de oposicin, se encuentra la oposicin de
izquierda, la cual se ha materializado en partidos polticos y en
movimientos guerrilleros (actor poltico-militar ilegal), los primeros
no han podido agruparse con xito como un bloque nico, capaz de
atraer al electorado y constituirse como alternativa, la razn
principal es la falta de garantas polticas y personales para sus
miembros, asimismo por las diversas tendencias en el interior de los
mismos, lo cual ha hecho, de un lado, que la izquierda democratica
tienda a desaparecer, prevaleciendo la comunista
-ortodoxa-
y, de
otro lado, el afianzamiento de la izquierda radical. Por otoa parte, y a
consecuencia del debilitamiento del Estado, surgi otro tipo de
oposicin armada para confrarrestar a la insurgencia: los
paramilitares, quienes bajo la modalidad de la "gueffa sucia"aTa,
474
La concebimos como el terrorismo del "establecimiento", manifestada en Colombia
mediante el exterminio sistemtico de dirigentes populares y democrticos, asi como de los
defensores de los derechos humanos. En las dictaduras militares iberoamericanas, la "guerra
sucia" ha sido normalmente dirigida desde la cima del Estado. En nuestro pas, se ha
431
considerarr que la solucin al conflicto armado con la guerrilla es la
militar.
As, pues, tales modalidades de oposicin
-social,
de izquierda e
insurreccional-, reflejan el grado de desinstitucionalizacin a que ha
llegado el mantener posiciones confrarias al poder constituido, al
igual que sera una visin reduccionista y superficial pretender que
dicho fenmeno poltico se resolvera en Colombia solamente con el
funcionamiento de un esquema gobiemo-oposicin, "puro", entre
liberales y conservadores, pues si se excluyen a determinados
actores socio-polticos, estos no desapareceran, buscaran nuevas
formas de participacin. En ese orden, como se ha dicho,
necesitartmos un esquema gobiemo-oposicin(es), bipolar, no
bipartidista, en el que cualquier partido o movimiento, tendra que
definir su posicin y ejercerla responsablemente. Para lograrlo se
requerira ampliar el espacio democrtico, dentro de un marco
constitucional y legal que permita acomodar a todos los actores
polticos. Tal sera el camino para configurar, inicialmente, un
rgimen bipartidista imperfecto, que con el tiempo mutar4
seguramente, al multipartismo.
desarrollado, hasta ahorq al margen del ejecutivo, aunque con cierta tolerancia del mismo,
apareciendo de forma mimetizada en el enjambre de violencias cruzadas. La consin
deliberada en algunas clases dirigentes constituye una forma de encubrimiento. Su origen
inmediato es claro, como resultado del fracaso de la guerra y de los fallidos intentos de
negociacin del conflicto polco-militar de las ulmas cinco administraciones.
432
El permitir espacios para las nuevas opciones polticas que emerjan
es imprescindible, pero no es nicamente para articular a las fuerzas
exa-parlamentarias a la dinmica poltica institucional sino para
recalcar una realidad: los partidos tradicionales, pese
a constifuirse
en mayoras
-cada
vez menos reales-, no agotan la representacin
nacional, pues cada vez mas surgen movimientos polticos que se
desmarcan tanto del bipartidismo como de la izquierda comunista.
Empero, no bastar4 con la exclusiva oposicin poltic4 es
indispensable dar cabida a la oposicin social, ya que, como se sabe,
los partidos no rsumen plenamente la representacin societal, por lo
tanto se requieren a su vez crear nuevos canales de articulacin
-
participacin- de esta forma de oposicin, una muestra de ello ha
sido la descentrallz:acifin poltico-administrativa en las localidades
basicamente.
4.2.3. UN OLVIDO INTENCIONADO: EL ESTATUTO DE LA
OPOSICIN
Debemos partir de un presupuesto ya planteado implcitamente: una
democracia en la que no coexistan fuerzas contrarias que disputen la
conduccin del gobierno, se deteriora y esta condenada a
corromperse. En Colornbi4 como se ha dicho, ni el partido de
gobierno es tal, pues Io es de una persona
-presidente-,
d los otros
l l . 3J
partidos tienen inters o capacidad para enfrentarse al gobierno, por
el conffario, procuran recibir de ste prebendas para mantener la
dinmica clientelista en los que se basan sus posibilidades
electorales, toda vez que son incapaces de sobrevivir sin
presupuesto y sin burocraciq mientras que al ejecutivo dicha
situacin le satisface porque se garantiza la inexistencia de una
oposicin crtica y calificad4 asegurndose con ello la complicidad
en todos sus actos, pues no tiene trabas en la framitacin de sus
proyectos, as Gobierno y Congreso "estn hechos el uno para el
otro"-
Ya hemos visto, tambin, como la Carta de 1991 establece garantias
para partidos y movimientos que no participen en el gobierno y
ordena al legislativo expedir una ley estatutmia que desarrolle dicha
garanta, lo cual sera un avance hacia la consolidacin democrtica.
Al respecto nos asalta la siguiente inquietud:
por
qu no se ha
expedido dicha normativa?. Su respuesta es sencill4 simplemente
porque no le servira a la clase poltica adicional en el poder, a
quienes las vigentes reglas de
juego
les funcionan casi a la
perfeccin. De otra pmte, la ausencia de oposicin real se ve
reforzada por el compromiso de los medios de comunicacin
-
difusin- y los partidos polticos tradicionales, en el gobierno y en el
Congreso? pues su llamada independenca se ve cuestionada al ser
contratistas del Estado. Razn por la cual sera indispensable que
434
una noflna constitucional impidiera tanto a las empresas dueas de
medios de comunicacin como a sus socios o accionistas contratar
con el Estado en negocios distintos a los propios
de su objeto social.
Esta situacin aunada a la imposibilidad real de partidos y
movimientos diferentes al bipartidismo, por debilidad financiera, de
acceder a medios de comunicacin o pagar publicidad,
desmotivan
el ejercicio de la oposicin. Por tal motivo, y ante la imposibilidad
de obligar a los medios privados a brindar espacios a los opositores
del gobierno, el Estado debera fortalecer los sistemas de
comunicacin pblicos, como parte del programa
de financiacin a
los partidos y movimientos, tro cual redundara hacia el equilibrio
informativo y garantizuia la divulgacin masiva de las actividades
y planteamientos
de todos los actores polticos.
No se puede pasar por alto el papel de ciertos medios de
comuricacin
-columnistas-,
especiahnente escritosaTs, quienes
mantienen posturas mas puras en materia ideolgica, inclusive a
veces mas que los mismos directorios polticos,
su razonradica en la
tradicin de sus fundadores y la responsabilidad con sus lectores.
Ademas, claro est de sacar provecho ante cualquier suceso poltico,
para aflorar el tinte sensacionalista o amarillista. Ninguno se
desmarca de una posicin poltica en particular.
475
Tales son los casos de los diarios capitalinos El Tiempo y El Espectador, as mismo de la
resta Semana.
435
En la camparla presidencial de 1994, antes que confrontacin de
partidos, se present uri enfrentamiento de coaliciones, uria
integrada mayoritariamente
por el partido liberal, apoyando a
Ernesto Samper, de ofra el movimiento suprapartidista Alianza por
Colombia soportado en el Partido Conservador, cuyo candidato era
el hoy presidente Andrs Pastrana. Concluida la contienda electoral
renaci la veta frentenacionalisa, ya que el gobierno de Samper
pact de forma inmediata con el Partido Conservador, simulando un
acuerdo programtico, en realidad burocrtico, de otorgarle
participacin en su gabinete. Lo cual confirma el arraigo del sistema
poltico a sus viejas prcticas, conllevarido la falta de espacios para
que la oposicin se ejaza y no se desarrolle por vlas
extrainstitucionales. Por lo tanto, ello explica por qu el debate
acerca del pretendido "estafuto de la oposicin" oscila enfre la
conviccin de su necesidad, como garanta democrtic4 y la
distribucin burocrtica de los organismos estatales entre las fuerzas
en el poder.
En tal medida los intentos de crear un sistema poltico que diera
garanta a la oposicin han chocado con varias barreras: el sistema
clientelista de la poltic4 el sistema electoral y la cooptacin de las
fuerzas emergentes
-entre
ofras-, auspiciado por la normativa
vigente. Tales obstctrlos slo seran superados en la medida en que
operen cambios no slo institucionales sino tanrbin en el nivel de
436
cultLlra poltica de la poblacin. El gobierno para tal efecto cre una
comisin con un nombre limitado para tal fur: "comisin para el
Estudio de la Reforma de los Partidos Polticos". mediante Decreto
842 del 23 de mayo de 1995.
La referida comisin de ReformaaT6 creada en por el presidente
samper, concluy que uno de los problemas
fundamentales de la
crisis poltica
colombiana era la inexistencia de una verdadera
oposicin poltica en Colombi4 pues la colaboracin burocrtica ha
envilecido el sistema poltico nacional. Por ello una oposicin
democrtica cpntibuira eficazmente al desarrollo de la
convivencia de la cultura de la tolerancia y del pluratismo poltico.
La oposicin no sera por naturaleza obstruccionista, por el contrario
dara vida al proceso poltico y lo legitimara. En tal sentido una
reforma poltica para la paz debera contemplar como una de sus
componentes basicos la aprobacin de rur estatuto de la oposicin,
476
La Comisin para el Estudio de la Reforma de los Partidos Polticos fue creada mediante
Decreto 763 de mayo de 1995 y estuvo compuesta por 15 miembros : Horacio Serpa Uribe
(ministro del interior), Juan Guillermo Angel y Piedad Crdoba (senadores y directores del
Partido Liberal), Jaime Arias y Omar Yepes (senadores y directores del Partido Conservador),
Carlos Arturo Angel (Presidente del Consejo Gremial y Presidente de la ANDI), Orlando
Obregn (presidente de la CUT), Jaime Dussan C. (senador y directivo de la Alianza por
colombia), Janeth Surez (representante a Ia Cmara por la AD-M19), Alberto Casas
(periodista), Guillermo Pramo
@ector
de la Universidad Nacional de Colombia) y Fernando
Cepeda, Javier Sanfu Pedro Santana R., y Eduardo Pizarro (analistas politicos). La Comisin
entreg su informe al Presidente de la Repblica el 14 de julio
de 1995. Los proyectos de actos
legislativos (enmiendas constitucionales), y de leyes estatutarias para desarrollar las
conclusiones de su trabajo fueron presentadas en septiembre del mismo ao. Ninguno fue
aprobado. Cabe anotar que no hubo representantes en la Comisin de la izquierda. De todas
formas las conclusiones de la misma tuvieron un amplio consenso por parte de los partidos y
representantes de la sociedad civil, pero por la misma estructura de poder inserta en el
Congteso, de naturaleza clientelistay conservadurist4 no salieron avante.
437
que involucre y desarrolle instrumentos y mecanismos que
garanticen su ejercico. La reforma poltica constituye, pues, una
parte muy importante de la agenda para de pzy de negociacin del
conflicto armado interno que libra el Estado con la insurgencia.
4.2.4. LA PROPUESTA POLITICA DE 1995. CONCIENCIA DE
REFORMAR SIN VOLUNTAD POLTICA
Con el fin de estimular la existencia de la oposicin, el gobierno
Samper present al Congreso en 1995 un proyecto de reforma
poltic4 de cuyas memorias sobresalen las siguientes afirmaciones:
"...los partidos polticos alraviesan por una profunda crisis de
organizacin, de legitimidad, de representatividad, lo cual los
obliga a adelantar un proceso de reflexin que les permile
recuperr su liderazga dentro de un nuevo escenario poltico en el
que los ciudadanos exigen ms y esperan myor paricipacin en
las decisiones que los afectan...
...Adicionalmente la Comisin Ia Comisin eslima que es necesario
superar la aclual situacin de indefinicin de responsabilidades
polticas de los distintos partidos y movimientos, acaecida como
consecuencia de la simultaneidad en el eiercicio del gobierno y de
. . . ^ 477
l oposrcrcn"
"
.
Ahora bien, en relacin con el proyecto de ley estafutaria o estatuto
de la oposicin, propusieron lo siguiente:
a77
Comisin para el estudio de la reforma de los partidos polticos.
Nfinisterio del Interior. Secretaria Tcnica, Santafe de Bogot, sf, p.38.
Memorias de Trahajo.
438
"La
comisin cree que es hara de recuperar Ia razn de ser de Ia
Democracia en la cual la muyora de los ciudadanos escoge un
Gobierno en la clara responsabilidad de ejecutar unq plataforma
electoral durante un trmino limitada, al
final
det cual los
ciudadanos le tomarn cuenras pqr rerirarle o renovarle
la
confianza.
Respetar el papel de las mayoras y de \as minoras asegura la
gobernabilidad
o el buen gobierno y le devuelve transparencia a la
vida poltica...y es en la perspectiva
del comportamiento y de los
resuhados
del gobierno y de la oposicin como une vez ms los
ciudadatos tomrn su decisin electoral, cuatro aos despus.
...La existencia y buen desempeo de la oposicin harn evidenle
que nuestros desacuerdos son legtimos, que ellos enriqwecen la
democracia y que Io natural es que se tramiten y se superen
civilizadamenle, o sea, por la va democrtica47vu.
En tal sentido la Comisin recomend de manera imprescindible el
obligar a los partidos y movimientos polticos,
iunfadores en una
jornada
electoral, a asumir su responsabilidad poltica de gobernar y
a los perdedores la de afrontar la tmea como oposicin, proponiendo
para ello investir automticamente la condicin de senador al
candidato presidencial mayoritario derrotado, con el fin de facilitar
su liderazgo como cabeza de la oposicin en el Congresoo". La
crtica a esta propuesta ha sido el de verla concebida para garantizar
478
lbidem, p.43.
otn
La Comisin propuso que "los partidos, movimientos o coaliciones polticas que ganen la
eleccin presidencial, deberan asumir la responsabilidad poltica de gobernar con su plataforma
programtica y los perdedores la de hacer oposicin, sin perjuicio de que se llegue a acuerdos
con respecto a temas de inters nacional. Ello supone adems la garanta del derecho
constitucional de los ciudadanos a participar como funcionarios o servidores pblicos. Los
cargos de responsabilidad poltica pertenecen al partido o coalicin de gobierno. Se entiende
por cargos de responsabilidad poltica los ministros del despacho, ceministros y directores de
Departamentos Administrativos. El candidato mayoritario derrotado en la eleccin presidencial
adquiere la investidura de Senador de la Repblica con todas sus responsabilidades y
derechori.". Ibid.
439
el co-gobiemo bipanidist4 pues el otorgar una especie de estatus de
jefe
de la oposicin al candidato presidencial derrotado, y
convertirlo automticamente en senador, consolidaba el poder en
uno de los dos partidos mayoritarios, a los cuales las minoras
deban plegarse. Consideramos que ella es infundada en la medida
en que lo pretendido es la estructuracin de un sistema poltico
bipolar y no bipartidista. Ahora bien, frente a la prohibicin de la
denominada doble militancia poltica, podra considerarse como un
veto a las coaliciones o a la creacin de movimientos
pluripartidistas, constituidos como alternativas de la oposicin
democrtica y de las diferentes fuerzas sociales para hacer frente aI
bipartidismo.
En resumen, el proyecto de ley estafutaria contena las siguientes
recomendaciones:
I. En cuanto a su objeto. Otorgabq adems de los derechos que
poseen todos los partidos y movimientos, unas prerrogativas propias
para el ejercicio de la oposicin. De tal forma, la legitimidad y
representatividad poltic4 slo se lograran cuando urr partido o una
coalicin de partidos ejerciera con responsabilidad el mandato
logrado en la contienda electoral y, a su vez, un partido, coalicin o
plr:ralidad de partidos materialnaan el derecho legtimo de hacer
oposicin, proyectndose como alternativa poltica viable. As
mismo, el control poltico y la fiscalizacin obtendran la relevancia
440
natural como en todo espacio democrtico.
2. En cuanto a los destinatarios. Tendran que
reunir ciertos
requisitos: tratarse de partidos o movimientos polticos
con
personalidad polltico y, desde luego, estar en la oposicin, es decir,
no participando
en ningruro de los cargos del gobierno. Lo cual no
quera
decir que los pequeos partidos,
movimientos,
organizaciones y grupos significativos de ciudadanos no pudieran
realizar oposicin, simplemente que tal estatuto no los cobijara. La
razn de ello radicaba en la pretensin
de fortalecer el esquema
gobierno-oposicin,
mediante el estimulo a los actores polticos
estables y permanentes,
con lo
{u,
a su vez, se evitara la
atomizacin de la representacin poltica.
3. Las bancadas parlamentarias. En su proposicin coincidieron con
el Ministro de Gobierno, toda vez que plantearon su conformacin
como principio de organizacin para la disciplina parlamentaria
tanto de los miembros que apoyari al gobierno, como de sus
opositores. De tal maner4 los representantes se veran mejor
organizados ante sus representados y su trabajo realizado con mayor
sentido de coherencia" al ser presentarJo como trabajo de bloqueas0.
480"La
creacin de bancadas parlamentarias reconocidas, tanto por parte de los partidos, como
de los que se oponen a 1, con objeto de organu;el. la labor parlamentaria alrededor de entidades
partidistas coherenteg que muestan en el Congreso y hacia fuera de ste, actitude$ slidas y
reconocibles frente al problema materia de debate". Comisin..., r'l,y'emorias de trabao, cit, p.47.
441
La introduccin del sistema de bancadas parlamentarias constituye
oo elemento importante para determinar el esquema Gobierno-
oposicin, pues clarifica e identif,rca tanto fuerzas polticas como
posiciones ideolgicas y progamticas; asimismo, la o,rgantzacin
del trabajo parlamentario con la institucionalizacin de los voceros
de las bancadas, la dotacin de asesoras profesionales, el rediseo
de los sistemas de tamitacin de las leyes, la incorporacin de
periodos de preguntas, la clarificacin del trabajo de las comisiones,
as como la transmisin por t.v., sin edicin, de la labor
parlamentaria y, por otra parte, evitar la perversin en el ejercicio
legtimo de influir en la actividad legislativa rnediante el
denominado cabildeo o lobby.
Por otra parte, la Comisin propuso establecer ciertos derechos y
garantas para la oposicin en los niveles nacional, regional y local
comunes para todos los partidos y movimientos con personalidad
jurdicq
tale como:
1. Acceso expedito y preferencial a [a informacin y documentacin
oficiales.
2. Uso gratuito de los medios de comunicacin del Estado, el cual
sera regulado por el Consejo Nacional Electoral.
3. Derecho de rplica frente a los ataques o tergiversaciones
emitidas por funcionarios del Estado a avs de los medios de
comunicacin del Estado, asunto que sera regulado por la Comisin
442
Nacional de Televisin.
4. Derecho de consulta previa
a todos lo partidos y movimientos,
cuando el gobierno
tratara los siguientes asuntos: objetivos
fundamentales
de la poltica
econmica y social, plan
nacional de
desarrollo y presupuesto general; polticas
de defensa, pM y orden
pblico y de relaciones erteriores.
Pese a las recomendaciones
anteriores, el proyecto
de reforma
constitucional no favoreca el ejercicio de la oposicin democrtic4
pues le daba prioridad
al presidencialismo,
al contener prerrogativas
autoritarias al ejecutivo, con medidas restrictivas de las libertades,
bajo la figura de la conmocin permariente y, a su vez, limitando los
controles constifucionales, configrnaba en s msma una verdadera
contrarreforma lesionadora del ejercicio abierto y activo de la
oposicin social y poltica. Por su parte,
otro factor que coadyuv a
la deslegitimacin de las conclusiones y recomendaciones fue el
hecho de haber, la adminishacin samper, excluido al
partido
Comunista y a la unin Patritica de la comisin de Reforma de los
Partidos Polticos. Lo cual denot la intolerancia del rsimen hacia
las minoras.
Respecto al sistema electoral planteaba cambios en la
circunscripcin nacional para el Senado, reduciendo su nmero a
65, hecho que desfavorecera a los movimientos minoritarios,
443
asimismo las listas uninominales garantaarian la eleccin de los
tradicionales grmonales. En relacin con la unficacin de fechas
electorales, se beneficiaran las mayoras bipartidistas, pues
ahorraran esfuerzos y recursos aI realizarse en uria sola
jornada
todas las elecciones, ya que existen factores objetivos de poder que
permitiran su ocurrencia, dadas las nminas y prebendas que
manejan. Por su parte la prolongacin del periodo de gobierno de
tres a cuatro aos a gobernadores,
alcaldes, diputados y concejales,
desfavoreca tanrbin a las minoras. Mientras que la doble vuelta
presidencial resultara positiv4 ya que flexibilizara la posibilidad
de acuerdos polticos y coaliciones.
En cuanto a la eleccin del Conhalor General de la Repblica
-
control fiscal- y del Procurador General de la Nacin
-ministerio
pblico- por mayora calificada del Congreso, dejaba en manos de
dicha gfan mayora su determinacin, y arrique los cafididatos
procedieran de partidos diferentes al de gobierno, ello no
garantizaba siquiera la posibilidad de seleccionar candidatos por
fuera de los partidos tradicionales. Respecto a la organizacin
interna de los partidos, a parte de exhortar su democratizacin, se
autorizaba a la ley su reglamentacin interna
-cuestin
novedosa y
necesaria-, ya que la Carta vigente deja al arbitrio de cada
colectividad su organizacin, independientemente del contenido de
la pretendida norma, sus efectos seran imprevisibles.
441
Frente a la financiacin de las campaas, al proponer que cualquier
ciudadano pudiera
contribuir con recursos a los partidos polcos,
hasta deterrninadas sumas, facilitaba la contribucin por parte de los
funcionarios pblicos y no impedira excepto por la cuanta
individual,
el ingreso de dinero procedente
de actividades ilcitas o
de los grandes grupos
econmicos, incorporadas
a travs de
interpuestas personas. En relacin con el tiempo de las campaas, el
acceso a los medios de comunicacin y at transporte pblico,
resultaba conveniente la reduccin de duracin de aquellas, pero
resulta evidente la clara desventaja frente al uso de medios, dada la
articulacin y poder bipartidista sobre los mismos. En sntesis, la
pretendida
reforma poltica
de 1995, tena entre sus pilares:
a. La
financiacin
estatal a partidos y movimientos debidamente
institucionalados y con procedimientos
democrticos; b. El
rediseo de un.sistema electoral que fortaleciera la institucionalidad
de los partidos,
su representatividad, su legitimidad y su papel ante
los cuerpos colegiados y la sociedad, y; c. La fijacin de un
calendario electoral que fomentara el esquema Gobierno-oposicin,
al darle claridad al
juego
poltico.
Por su parte, otro grupo, los asesores de la comisn de Ajuste
Institucional del congreso, eil 1995, sostuvieron en el mismo
sentido que sin partidos slidos y democrticos el presidencialismo
+4)
segufua "sublugando"
fcilmente al legislativo
-cuando
en realidad
es lo contrario-, por ello recomendaron una profunda reforma de los
partidos y movimientos polticos, pues de lo contrario no se lograra
el pretendido
equilibrio de poderes y los congresistas seguiran
actuando de forma individual frente al gobierno,
como dueos de
parcelas partidistas. Dicha comisin, como propuesta de los
contrarreformistas al proyecto
de Samper, fue planteada
mas en
trminos de ajuste constitucional que a una refonna propiamente
dich4 veamos sus recomendaciones ptmfuales:
1. El semi-presidencialismo. Con el fin de disminuir los poderes del
rgimen presidencialista propusieron
establecer un sistema semi-
presidencial,
el cual exigira tambin "el establecimiento y
funcionamiento
de un sistema de particlos con disciplina de voto,
fuerles
y cohesionados, de suerte que uno o su coalicin gobernara
y otros pudieran ejercer Ia oposicin"4&L. De tal fonna el ejecutivo,
como en los sistemas parlamentarios,
sera bicfalo, con
jefe
de
Estado y
jefe
de Gobierno radicados en personas diferentes. Lo cual
supondra contar con cmaras legislativas debidamente
representadas e integradas por bancadas o bloques fuertes y serios,
para ello sera necesario modiflrcar el art.l08 de la C.P., y otras leyes
como la Ley Estatutaria de Partidos y Movimientos Polticos y la
Ley Organica del Congreso de la Repblica.
aetcao
de Herramientas, No. 31, aga/95, corp. Viva Ia ciudadana- santaf de Bogot{ p.8.
446
2. Presen'acin del bicameralismo. Frente a las voces que se
inclinan por el monocrneralismo consideran que ello no es
necesario, por cuanto la labor legislativa en las dos cmaras resulta
adecuada con las exigencias nacionales, dada Ia complejidad de las
relaciones econmicas y sociales regionales. Por ofra parte, adujeron
que su conversin tampoco resolvera el problema
de legitimidad, el
cual se da tanrbin en los de tipo unicamerat. En cuanto al rmite
legislativo, sealan que los ministros no deberan asumir una actitud
de colegisladores en relacin con los proyectos de ley, debindose
limitar solamente a radicarlos; y a su vez, sus citaciones deberan
hacerse nicamente ante las comisiones constitucionales, excepto
cuando se trate del trmite de una mocin de censur4 la cual
debera desarrollarse en los plenos. De tal forma que con ello "/os
grandes debales nacionales que se surtiran en plenarias ,se
Ilevaran a cabo por peticones
de bloques de partidos o
movimiento s, quiene s de signarn mximo tre s vo ceros"482 .
Respecto de las reformas a los proyectos de ley sugirieron que
deban desarrollarse en las comisiones y no en las plenarias,
precisando que cualquier congresista interesado en el tema podra
asistir a las reuniones de la comisin que lo trate. En cuanto a la
organizacin del Congreso propusieron que ste deba dotarse de
482
tbid
447
una gerencia adminisffativa con el fin que las mesas directivas de
Senado y Cmara de Representantes se descargaran de dichas
funciones: igualmente, consideraron que debera exigirse mejores
calidades y requisitos a los miembros que integren el cuerpo asesor
de los congresistas.
3. Los partidos polticos. Ante la crisis de legitimidad y
representatividad de los pmtidos polticos recomendaron reformar el
artculo 108 de la C.P., referido a partidos y movimientos polfticos,
concretamente el inciso segundoas', p*u que ste dijera lo siguiente:
"Los partidos y movimientos pollicos reconocidos por el Consejo
Nacional Electoral se caracterizariit por und organizacin interna
democrtictt. En consecuencia, par escoger directivas y
candidatos t, crgos de eleccin popular adoptarn procedimientos
democrticos". Asimismo, plantearon la modificacin del Estatuto
Bsico de los Partidos y Movimientos para dirigirlos hacia la
modemizacin y democratizacon interna, para lo cual se requerira
abordarla en dos legislaturas consecutivas, inicialmente para
reformar el art.108 y luego tramitarse la ley estatutaria de los
partidos.
a83.Art.
l08 "(....) En ningn caso podr le ley establecer exigencias en relacin con la
organizacin intema de los partidos y movimientos politicos, ni obligar la afiliacin a ellos para
participar en las elecciones. Los partidos y movimientos con personera jurdica reconocida
podrn inscribir candidatos a lecciones sin requisito alguno.(...)".(CP.).
448
4. Financiacin
de los partidos.
En esto discreparon con la comisin
del Gobierno, yo que consideraron que la financiacin
de los
partidos
no deba ser asumida totalmente por ei Estado al estimarlo
contraproducente,
enfre otras razones por el impacto fiscal que
generaran
las nuevas erogaciones. En su lugar, sugirieron que
deban ser cubierta por el Estado y los particurares, pero nicamente
con aportes de personas
naturales en cantidades limitadas y
sometidos a rgidos controles. Ahora bien, para evitar los costos de
las campaas y la contaminacin publicitari4
consideraron que la
propagarida poltica pagada
deba limitarse y en contraposicin el
Estado asignaria, en forma gratuita y equitativa, espacios en los
medios de comunicacin pblicos.
5. La oposicin. Los llamados asesores de los "contrarreformistas"
en relacin con el
'Estatuto
de la oposicin' consideraron que la Ley
Estafutaria de los Partidos y Movimientos Polticos contiene algunos
artculos relacionados con este asunto, pero mas que un desarrollo
normativo constituira una repeticin del art.ll2 de la C.P.
por
lo
tanto sugirieron que deba tramitarse un proyecto
de ley qoe buscara
desarrollar cabalmente la oposicin, en todos los arnbitos: nacional,
departamental y municipal. Tal propuesta deba tener la categora de
lev estatutaria.
419
Tales apreciaciones estuvieron bien encaminadas, en la medida en
que al desci&ar la problematica de la organizacin de los partidos
polticos y la perversa lgica de negociacin entre el ejecutivo y los
pmlamentarios, entendieron qlre sera necesario una reforma poltica
de corte estruchual, como sera la conversin del sistema de
gobierno a un semi-presidencialismo y la reforma del sistema de
partidos, pero dichas recomendaciones pasaron como un ejercicio de
analisis acadmico al que los polticos no prestaron atencin alguna
pese aI rigor de muchas de sus consideraciones, demostrandose con
ello la total ausencia de voluntad poltica de llevar a cabo reformas
de este tipo.
Teniendo en cuenta las anteriores observaciones podemos deducir la
problematica que afronta el sistema poltico colombiano, en los
siguientes trminos:
1. Existe un sistema de representacin politica acaparado por el
bipartidismo que bloquea todo intento de renovacin o cambio de
modelo compartido,
eu
renuncia a un esquema de gobierno-
oposicin, promoviendo con ello la protesta social y la lucha armada
como nicos medios de hacer oposicin at poder. El
comportarniento o actitud de los dos partidos histricos frente al
esquema gobierno-oposicin ha sido ambivalente, puesto que
discursivamente lo han planteado pero a la hora de la verdad se
alejan de dicha frmula, mantenindose gracias a una perenne
450
estrategia coalicionistaasa. A pesar de las variadas divergencias
discursivas que presentan
las distintas fuerzas polticas, las cuales se
contrastan con su comportamiento en sede parlamentaria ya que en
la toma de decisiones en el congreso, frente a los proyectos
de ley,
terminan reflejando la directiz del gobierno
de turno, ya sea de
tendencia liberal o consoryadora pero siempre coaligados, lo cual
refleja el peso del presidencialismo y del bipartidismo, pese a la
apertura y proliferacin partidist4
en el sistema poltico
colombiano.
El Partido Liberal, a pesar de poseer una mayora histric4 nunca a
podido mantener wra disciplina internq qlle le permita actuar de
mariera unificadq raz6n por la cual a ios gobiernos liberales
-lase
de presidentes liberales- han teniclo que formar coaliciones con
diferentes grupsctrlos de todos los partidos en ei Congreso,
incluidos los de su propia colectivida4 al no existir disciplina de
partido. Por su parte, las demas fuerzas al tener la condicin de
minoritarias tienden a invocar el consenso, aducido como una forma
de expresin de la democraciq de un lado; y de otro, muy recurrid4
la inexistencia de condiciones polticas que permitan la prctica real
a6aEl
control poltico resulta afectado por los
'gobiernos
de coalicin', ya que se conerten en
obstculo para la scalieacin poltica, siendo Ia formula de gobierno predilecta en el sistema
politico oolombiano, la razn radica en que a nuestros poiticos no les gusta la oposicin,
actitud que fue heredada del Frente Nacional. \,'ARGAS VELASQUEZ" A.: "Los partidos
polticos colombianos en la transicin: entre el clientelismo y el tecnocratismo"", en VARGAS
VELASQUEZ, A., et al.: Constitacin polticay reorganizaein del Estado, Santaf de Bogot:
Universidad Nacional, 1994. p.17 9.
451
de una oposicin poltic4 cifrada en la ausencia de un Estatuto de
oposicin. Lo cierto es que todas las fuerzas politicas padecen de
una anarqu ia or ganizativ4 ideol gic a y pro gram tic a.
2. EI peso awr presente del Frente Nacional, el cual promovi
un
esquema de Estado que determin un sistema de representacin
polltica
desarticulador de la pretendida unidad nacional, ya que
concentr en el ejecutil'o el poder
-para
servirle a la clase poltca
en el legislativo-, convirtiendo el Congreso en un escenario de
"pequeas
consociaciones" ente la clase poltica y el gobierno. Lo
cual contribuy a que en la Constituyente se planteara la necesidad
de fortalecer el legislativo para que ejerciera debidamente el control
poltioo,
situacin que pese ha formalizarse en la Carta del 91, no ha
sido posible a raiz del sistema de partidos existente y a la dinmica
de negociacin ene el presidente y el congreso.
3. La permanencia
en la historia poltica del pas de dinmicas de
exclusin y confrontacir articuladas a la precariedad del Estado,
constituyen los obstculos para el pluralismo poltico y para el
ejercicio de la oposicin. Olvidandonos que uria democracia no
tiene futuro sin la existencia de una cultura de oposicin, la cual
aparte de dar salida a la diversidad de intereses, legitima el sistema
poltico, pues constituye la frmula al disenso. Se requiere en su
lugar, Llna nueva y sigpificativa apertura democrtica que determine
4s2
entre otras, las siguientes: la furanciacin estatal de las camparlas
polticas;
el acceso de la oposicin a los medios de comunicacin
pblicos y privados; la creacin de una circunscripcin para las
minoras en el Senado y en la Cmara de Representantes; la eleccin
popular
de contralor, Procurador, Defensor del Pueblo y veedor del
Tesoro; la extensin de la revocatoria del mandatoass a todos los
cargos de eleccin popular; y la ampliacin de prerrogativas para las
iniciativas populares.
4. La crisis de los movimientos de izquierd4 en el sentido de
mostrar incapacidad para erigirse como fuerzas estables y
coherentes de representacin poltica nacional. Lo sucedido con el
M-19 devela lo inconveniente que resulta ser oposicin y pertenecer
al gobierno, pue$ facilmente se caa en conadicciones.
5. No ha habido en Colombia" en la prcticq
organismos de conhol
independientes, pues siempre han estado sumisos a las
administraciones y coaliciones bipartidistas. Tanto la Procuradura
como la Contraloraa86 han estado permeadas por el gobiemo
de
turno" El sistema de eleccin de sus cabecillas, de acuerdo con la
Carta de 1991, no ha frmcionado para el inters pblico. El actual
aE5
Tal como qued ccnsagrado en la Carta Poltica venezolana de l99l: "Todos los cargos y
magistraturas de eleccin popular son revocables". (art.7i).
""' En los timos 16 aos los Contralores Generales de la Repblica han sido procesados por
actuaciones delictuales, entre otras, por nexos cr:n los carteles de la droga. Un Procurador
General de la Nacin ha sido condenado por los mismos hechos.
453
presidente, Andrs Pastran4 suscribi un pacto comprometindose a
presentar un proyecto de reforma constitucional en el cual se
estableciera su eleccin popular. En su lugar consideramos otra
salid4 como es que su eleccin sea por el Congreso de la Republicab
de una lista de candidatos elaborada y proveniente de los partidos de
la oposicin. Asimismo, en relacin con todos los organismos de
control estatal, incluso frente a las FF.AA y la Polica, debieran
estar en manos de profesionales, postulados por la oposiciq de tal
mariera se frenara la comrpcin, el abuso de autoridad, la violacin
de derechos humanos, etc.
4.3. TJNA OPCIN RADICAL: LA OPOSICTN ARMADA
4,3.1. LA LUCHA ARMADA COMO AGUDTZACIN DEL
CONFLICTO POLTICO
La oposicin armada en Colombia como alternativa ha sido la de
mayor intensidad y desarrollo en el continente. Como sabemos, el
fervor guerrillero surgi en Latinoamrica aleccionado por el tiunfo
de la revolucin cuban4 a su vez, favorecida por el sectarismo y la
violencia poltica implantada por los partidos tradicionales y los
altos niveles de permanente agresin legal y fisica de los sectores
dirigentes sobre las clases subordinadas, alimentada por la honda
454
crisis social, 1o cual le ha dado su peculiar arraigo nacion#*t- Los
partidos
tradicionales, afincados en ei poder, se acosturnbraron a
responder preferencialmente por la va represiva a la protesta
social,
olvidandose de su naturaleza poltica y reducindola a la categora
de "problema
de orden pblico". Ello lo demuestra la recurrencia de
modo casi-permanente al Estado de excepcin. En el mismo sentido,
el bloqueo a la izquierda poltica ha fortalecido de mrrrera directa a
los movimientos guerrilleros.
Despus de cuarenta arios de lucha guerrillera revolucionaria en
Colombia, sus acciones militares no ponen de manifiesto su
proyecto poltico. La agudizacin y proliferacin de violencias
impide deslindar su propio perf,rl ante la mayor parte de la
ciudadana. Su largo devenir de frusaciones la inclinan hacia
formas desesperadas de accin militar y cruel atropello a la
poblacin civil. Convirtindose de esta forma en un factor, no
promotor de procesos de constitucin y organizacin de las clases
subordinadas, sino de aumento de la inestabilidad
que
conlleva a
impedir el desarrollo democrtico.
4E7
"Las clases dominantes deben comprender que sistemas polticos no integradores,
excluyentes, provocan una oposicin conspirativa y, por lo tanto. erosionan los fundamentos de
la legitimidad y el consenso del sistema. Pero, a su vez, una izquierda insurreccionalist4
comprometida de antemano con un proyecto militar como va nica hacia su participacin en el
poder, se automargina de la lucha poltica y corre el riesgo del foquismo y el aislamiento. La
saturacin de la violencia de toda ndole, ha desbordado la capacidad de aceptacin de su
empleo en la opinin pblica, cualesquiera sean fls motivaciones'. PIZARRO LEONT--GOMEZ.
E.: "Un nuevo Pacto Nacional ms all del bipartidismo", enrR)'. Foro,No.2, feb/87. Bogot:
Foro Nacional oor Colombia-
p.30.
455
En Colombia- la confrontacin armada intema ha sido la
caracterlstica mas relevante de la segunda mitad del presente siglo.
Dicha vioienciaass, a paftir de las dos ultimas dcadas, ha dejado de
ser exclusivamente de carcter socio-polticoase; ahor4 por
involucrarse nuevos orgenes, expresiones y formas mas complejas,
con mltiples actores, ademas de las tradicionales guerrillas, las
organizaciones del narcotrfico, ios grupos paramilitares y la
delincuencia comn, confluye en un torbellino sin aparente salida.
Sin embargo, & pesar que el conflicto armado se intensifica, tambin
se abren perspectivas para su solucin, propiciadas tanto por los
sucesivos gobiernos como por la sociedad civil y, en algunos
momentos, por la insurgencia armada, abrindose la posibilidad de
salidas diferentes aI slo uso de la fuerza de las annas. La lgica de
funcionamiento del poder est vmiando, ya no deviene solamente de
la institucionalidad, pues hoy la estructura estatal tiene sesgos de
horizontalidad, por lo menos as lo encontramos plasmado en la
488 'ru
olencia revolucionaria se traduce en un amplio espectro de organizaciones insurgentes
de oposicin al rgimen poltico, como el caso del M-19, o al sistema en los dems casos y la
respuesta autoritaria del Estado termina debilitando an ms su legitimidad, ante la inminente
crisis de derechos humanos propiciada por el recurso pennanente del estado de sitio, la doctrina
de la seguridad nacional y sus secuelas de violencia indiscriminad4 la tolerancia del
paramilitarismo, haciendo mucho ms compleja la posibilidad de incorporar plenamente esta
oposicin armada a la vida poltica''. ROMERO, "Oposicin" pluralismo...", cit., p.38-
a8e
Colombia padece una situacin de olencia en extremo, en la que ocurren alrededor de
30.000 homicidios cada ao, donde existe un nivel de impunidad en materia penal que ronda el
90 por ciento, oon una sociedad en la cual el 50 por ciento vive en la pobreza; constituye pues
una sociedd muy fragmentada en la que una minora h venido poseyendo y apropiandose de
los importantes niveles de crecimiento a lo largo de toda su vida republican4 gracias al
monopolio ejercido por pocos conglomerados econmicos que controlan la economa mediante
un modelo especulativo, a favor del gran capital nanciero; a su vez. existe una economia ilegal
articulada al cultivo, procesamiento y trfico de sustancias psicoactivas; la comrpcin en
escenarios pblicos y privados se mantienen a la sombra de la impunidad y debido, tambin, a
la debilidad de las instituciones que la combaten-
456
Constitucin Poltica de Colombia de 1997, que contempia una
democracia participativa y no soiamente representativa.
4.3.2. SURGI\ffiNTO Y EVOLUCIN DE LA INSURGENCIA
RADICAL
Podemos distinguir tres etapas en la evolucin de la guerrilla
contemporneaaeo:
III. \'iolencia Bipartidista (enfrentamiento entre partidos liberal y conserv-ador)
-
Violencia "Chica"
(aos 30s) localizada en zonas de Boyac y Santanderes ligada al inicio de la
"Repblica Liberal".
-
Violencia (1946-53) generalizada al pais y acentuada con el asesinato del caudillo liberal Jorge
Eliecer Gaitan el 9 de abril de 1948.
r
Se inicia con el comienzo de Ia 2a.
"Repblica Conservadora".
-
En ambos casos su origen se relaciona con: Partidizacin de Instituciones Estatales. Problema
agrario/Sectarismo poltico.
-
"Guerra de Villarrica" (54-57) contra zonas de autodefensa comunista en Tolima y Cundinamarca.
-
Bandolerismo (con casos de "bandolerismo social") como remanente de las guerrillas liberales y
conservadoras.
ae0Periodizacin
de la olencia en Colombia:
DE LA RELACION ENTRE SISTEMA POLITICO
Y VIOLE}.{CIA EN COLOMBIA
Guerras ciles entre nacientes partidos (Liberal
-
Conservador) en el siglo )(IX lera. Invitacin al
"pueblo" a relacionarse con la poltica a travs de la guerra. Comienza a consolidarse una cultura
poltica intolerante exctuyente y sectaria.
ll. Insurrecciones pueblerinas ("Bolcheques" lideradas por Partido Socialista Revolucionario
(P S R.) en los aos 20s del siglo )O(
La naciente organizacin de izquierda acude igualmente al recurso de la olencia para hacer
poltica.
Desde la izquierda tambin se contribuye a ir afirmando una cultura poltica dogrn^tica y sectaria.
"Repblica Conservadora" con instituciones partidizadas y parcializadas (criminalizacin de la
lucha social).
457
-
La primera es la del sugimiento y relativa consolidacin de es
grupos guerrilleros, el ELN (ejrcito de liberacin nacional), el EPL
(ejrcito popuiar de liberacin) y las FARC (fuerzas armadas
revolucionarias de Colombia), quienes constituyeron en cierto modo
la matriz de las fuerzas guerrilleras actuales de izquierda. Los dos
primeros tienen en comn la inspiracin en la concepcin de focos
armados de tendencia marxista-leninista, su origen eminentemente
urbano, y su intencin fue la de alcarzar slidos contactos con
regiones y protagonistas de la violencia anterior, liberal-
conservadora, apoyados en el voluntarismo poltico radical,
caracterstico de las capas medias. Las FARC por el contrario,
cuyos componentes se hallaban arraigados en las comunidades
rurales, formalmente nacieron en la dcada del sesenta pero tienen
en realidad su origen en la resistencia campesina de los aos
IV. Violencia Revolucionaria (bsqueda de confrontacin total al Estado o al rgimen poltico por
organizaciones con discurso revolucionario de influencia marxista).
-
Surgimiento de "guerrillas clsicas" se inicia a mediados de los 0s con surgimiento de FARC,
ELN y EPL y se prolonga hasta hoy da, con variantes. Origen se asocia a factores externos
(Revolucin CubanarConflicto Este-Oeste/Ruptura entre partidos comunistas Sotico y Chino) e
internos (Surgimiento de nuevas organizaciones polticas de izquierdalRadicalismo
juvenil,
particularmente estudiantil/Persistencia de remanentes de la Guenilla Liberal-
ComunistalEstrechez del Sistema Poltico.
-
Surgimiento de guenillas populistas-nacionalistas y "comunitaristas" a partir de los aos 70s.
Asociada al surgimiento del M-19, El
Quintn
Lame con pretensiones de oposicin al Rgimen
Poltico Bipartidista y/o Defensa de intereses de Comunidades Indgenas.
-
Complejizacin de la violencia (a partir de los aos 80s). Surgimiento de mecanismos
parainstitucionales (autodefensas-paramilitares) e imrpcin del narcotrfico que potencia las
violencias existentes. Incremento de la criminalidad comn y la liolencia cotidiana.
Bsqueda de coordinacin de organieaciones guerrilieras y cambio de nfasis en el discurso: se
pasa de priorizar la "torna del poder" nacional al "control y ejercicio del poder" territorial (regional
y local).
VARGAS VELASQIIEZ, A.: Pollticay arntas al inicio del Frente Nacional, AL, 1995, p.22
458
cincuent4 motivados por la funcin defensiva frente a la expansin
terrateniente.
-
La segunda etapa de stos movimientos orresponde al decenio del
setentaael, originada por el reflujo de escisiones en el movimiento
guerrillero
a consecuencia del crecimiento paralelo de movimientos
campesinos y estudiantiles. Gracias, tambin, a la diversificacin de
la izquierda legal urbana, que opuso la "Lnea de Msas" at
foquismo errado, al discurso rgido y estrategist4 por
cuyo
progresivo
aislarniento fueron colocados al borde de la extincin
algruros grupos guerrilleros,
como ocurri con el ELN en la llamada
operacin Anor emprendida por ffopas oficiales.
-
En su tercera fase, de 1978 en adelante, con excepcin del M-19,
surgieron grupos guerrilleros
de segunda generacin, tales como el
Quintn
Lame, (pro-indigenista),
el Movimiento de Izquierda
Revolucionaria
-MIR-
Pafia Libre, y el Partido Revolucionario de
los Trabajadores
-PRT-.
Por su parte los antiguos grupos
se
reactivaron y en conjunto buscaron un protagonismo
en el plano
ael *Desde
los aos sesenta hasta 1974, el movimiento guerrillero estuvo confinado al campo y
alcatuo un dificil crecimiento poltico y militar. En los setenta, el M-19 asumi su personeria y
le abri una nueva poca. Sus golpes publicitarios y al torpe represin ejercida por la
administracin Turbay, 1o convirtieron en intedocutor forzoso del gobieruo. Conquist simpata
creciente en sectores populares, medios e intelectuales de la poblacin. Como lo demostro
despus del proceso d" pua obtuvo entonces un protagonismo superior a su capacidad real de
conduccin poltica. En consecuencia, durante la administracin Betancuq el lv{-19 perdi la
legitimidad conquistada y se lanz finalmerte al suicidio en el Palacio de Justicia. La paz se
convirti en su derrota". RESTREPO, "La guerra como sustitucin de la poltica", cit, p.88.
4s9
poltico legal, mediante procedimientos que haban desestimado
anteriormente.
Podemos concluir, inicialmente, de una parte,
Qro
la guerrilla haba
perdido en los aos setenta espacio y justificacin
cuando se
ampliaron, as fuera mnimamente, los canales de p.articipacin
social y polltica, pero su mantenimiento y reactivacin estuvo
relacionada con la equivocada poltica estatal de "tierra arrasadd',
implementad4 especialmente, bajo la adminisfiacin Turbay;
adems del incumplimiento gubernamental de efectivas reformas
institucionales que posibilitaran cambios socioeconmicos en todos
los campos y, de otra parte, no puede hablarse de la guenilla en
singular, sino de las guerrillas en plural, dada la heterogeneidad de
los grupos alzados en affnas, los cuales no operan bajo una unidad
ideolgica ni militar uniforme; ademas, sus objetivos polticos y
estratgicos difieren enofinemente de un movimiento a oto, pues
rlrlos buscan incidir en la poltica petroler4 otros reivindican
reformas agrarias y sociales, sin perder todas, desde luego, el
principat objetivo, cual es la toma del poder, aunque la tendencia
acfual, como para-estados que son, es la de cohabitacin en medio
de la gueffa y la negociacin del conflicto armado (proceso de paz).
460
4.3.3. LOS ACTUALES ACTORES DEL CONFLICTO
POLTICO-ARMADO
La guerra no declarada que vive Colombia involucra a una serie de
actores: guerrill4 paramilitares,
fuerzas armadas del Estado,
narcotraficantes y la sociedad civil, los cuales interactuan
-en
multiples formas- atendiendo sus respectivos intereses o propsitos,
los cuales, en la mayora de los casos, resultan ininteligibles.
Vernoslos:
-La
Guerrilla" Dentro de los grupos alzados en afinas con fradicin
de izquierda revolucionaria y que mantienen an una presencia
en la
vida nacional, encontramos a las Fuerzas Armadas Revolucionarias
de colombia (FARC), El Ejrcito de Liberacin Nacional (ELN), Et
Grupo Jaime Bateman
-reducto
no amnistiado del M-19-, y la
disidencia del Ejrcito Popular de Liberacin (EpL)4e2.
En
colombia las guerrillas de mayor tradicin de lucha y con alto
raigambre socio-regional siguen siendo protagonistas centrales del
conflicto que en los ultimos tiempos se intensifica y degrada hasta
lmites irreconocibles
"
ae2Dentro
de estos grupos guerrilleros se destacan hombres de trayectoria revolucionaria como
Pedro Atonia Marin alias "Tiroiijo" que es considerado el guerrillero ms antiguo del mundo y
es el fundador de las FARC en los aos sesentq ei ex-sacerdote espaol Manuel Perez alias
''El
Cura Prez" cbecilla del ELN y Francisco Caraballo por el (EPL). Siguen en
jerarqua
hombres como Alfonso Cano, Ra Reyes, y Francisco Galn.
461
Las FARC y el ELN se han mantenido a pesar del auge de las
soluciones pacficas en Centroamrica y del impacto de la cada del
socialismo en la Euopa del Este, permaneciendo y mantenindose
a travs del secuestro y del denominado "impuesto revolucionario",
cobrado en multiples formas. Pese al discurso emancipador que
proclaman no esbozan razones programticas que legitimen la va
armada. Se podra
justificar
la permanencia de estos grupos debido
a: su tradicin de guerra
-cuarenta
aos-, la debilidad del Estado aI
nivel econmico para resolver la problematica
de una estructura de
aaso y miseria" lo cual permite a los guerrilleros
actuar sobre esa
base popular insatisfecha, la carencia de una direccin
gubernamental y social hacia metas claras de bienestar y de
democracia real para toda la poblacin
colombiana
ae3.
-Los
Paramilitares. En los ltimos veinte aos hicieron presencia
organizaciones de autodefens4 como resultado de la incapacidad
del Estado para brindar seguridad a los ciudadanos que se vean
continuamente rmenazados por la guenilla
-secueso
y "boleteo",
principalmente-. Pero estos grupos se han transformado tarnbin en
actores pollticos armados
-de
ultraderecha-, generadores, por ende,
de violencia. El Estado no ha podido confolarlos, y pese a haber
legalizado su conversin en Cooperativas de Seguridad Rural,
ae3
SANCHEZ, R.: "Colombia: !-as Guen"as y el Derecho ala Paz", en Dimensiones Pottico-
Lconmicas del Nuevo Orden Llontifucional, Bogot: Universidad Nacional de Colombia.
1996. o. 19.
462
siguen operando sin sometimiento alguno, cometiendo asesinatos,
masacres,
aterrorizando y promoviendo
desplazamientos masivos de
la poblacin
civil, a tal punto que infrrnden mas temor que los
movimientos subversivos.
-Las
Fuerzas Armadas. Durante los dos ultimos gobiernos
-Gaviria
y Samper- se gest una poltica de fortalecimiento de los cuerpos
armados en todos los terrenos, cualitativo y cuantitativo,
constituyndose
el mas grande apoyo que ha tenido la institucin
militar en su historia modernaano. No obstante, lo anterior, los logros
del ejrcito han sido demasiado parciales y nos lleva a afirmar que
la va militar est resultando demasiado larga y costosa para
el pas.
Al respecto, snchez afirma que el ejrcito no ha logrado eliminar
ni a nivel militar ni colectivo a Ia subversin, como tampoco las
causrs sociopolticas que la alirnentan y reploducenoe-t, por su parte
el ex-comandante del Ejrcito, General Bonett presenta
una
interesante visinae6 de la situacin de violencia en colombia-
defendiendo el papel de las Fuerzas Armadas.
aea
Para el presente ao
-2000-
se est gestionando un paquete de ayuda en recursos blicos
(ms de 1000 millones de dlares USA), por parte del Gobierno de los EE.IJIJ., para fbrtalecer
el aparato militar del Estado colombiano en su lucha contra la denominada "narco-guerrilla",
tras ser considerada cuestin de inters para la seguridad nacional del pas del note.
o]t
sNcrnZ, op.cit., p.t9
*'n
"Como puede veq mi conocimiento del enemigo viene de la confrontacin bipartidista que
comenz en Ia guerra de los Mil Das, se agrav en los aos cincuenta y tuvo su consolidacin
a partir del Frente Nacional. De esta olenci4 el pais todava no se ha podido librar".
...'\Iunca le ni o en los medios que nuestra lucha fuera ilegtima y siempre se me anim a
pelretrar rapidamente en N4arquetalia y terminar con el monstruo ateo y comunista que all se
incubaba. El presidente y sus ministros fueron aizar la bandera. La prensa nos declar hroes.
463
-Los
Narcotraficantes. El problema de la droga en los 80
transform las reglas de
juego
en la sociedad colombianq
especialmente
narcohf, cd"
a los actores armados, pues
el problema del
fortaleci el reconocimiento de la recurrente cultura
de la economa ilegai
],
& su vez, las organizaciones insurgentes se
involucraron en esta actividad, por ello tarnbin se les viene
denominando por parte del gobierno como "nrcoguerrilla",
buscando su deslegitimacin. Asimismo, se iniciaron procesos que
intentaron insertar en lo social y en lo poltico a un nuevo colectivo,
los "narcopolticos", originandose choques con los sectores
Esa fue mi primera medallita. t\4e la impuso el presidente frente-nacionalista por saber echar
bala a los enemigos".
..."Sabemos que whisky en mano nos critican... pero porque su finca o empresa no tiene
suficiente tropa para que ellos puedan vivir tranquilos. Nosotros servimos para todo, hasta para
estimular el criterio estratgico de la clase dirigente".
..."Los militares no le lanzamos piedras a nadie. Slo le echamos bala al enemigo. Y el
enemigo est definido como la persona que le puede poner una bomba a " El Espectador,', o no
la deje ir tranquila a su finquita".
..."E1 conflicto no es ente el Ejrcito y los delincuentes, sino que es una guerra que le han
declarado a la sociedad".
..."El caso de Colombia es de atraso, de hambre, de incultur4 de ignorancia y de falta de
felicidad. Estas enfermedades no las puede curar el Ejrcito", en Rev. Cnnbio 16" Santafe de
pggot, No. 199, Abri l T-14 de1997, p.7.
o"
La "mafra" del narcotrfico hace parte del "establecimiento" y su objetivo e inters no se
dirige a destruir el Estado, ni al rgimen poltico, constituye mas bien uno de sus defensores
ms extremos: protegiendo a sangre y fuego la acumulacin privada frente a la subversin o
ante los movimientos populares. Empero, una de sus luchas contra el Estado fue el impedir la
extradicin de nacionales, para lo cual se filtr dentro de algunas de sus instituciones
-
Iegislativo-.Ahora bien, al enfrentarse a la legalidad, su accionar se ha tornado ms olento,
profundizando con ello la descomposicin socio-econmica y del Estado, sin que presente o
posea un proyecto de sociedad diferente al estente. Por su parte las clases dirigentes se han
mantenido ambiguas, al poseer aspiraciones contradictorias: una el lograr legitimacin y, otra,
el deseo de acumulacin. Divididas internamente por lo anterior, han sostenido ante el
narcotrfico una ambigedad deliberada, pues han venido incorporando de manera pragmtica
sus capitales a la economa nacional, garantizando con ello la acumulacin de capitales y, por
otra parte, rasgndose de v'ez en cuando las vestiduras ante ciertos delitos denodadamente
escandalosos o por la presin del exterior. Lo anterior se conjuga con una paradoj4 segn la
cual, a la economa le va bien mientras al pais le va mal.
464
tradicionales dominantes, fundamentalmente por los reparos ticos
formulados a estos personajes pblicos, por haber recibido dinero de
dudosa procedenci/e8,
siendo el caso mas relevante la campaa
presidencial
de Ernesto samper, lo que dio origen al mentado
"Proceso 8000", del cual sali exonerado el presidente,
ms no sus
inmediatos
colaboradores.
La Sociedad Civil. segun los datos de la Consejera
presidencial
para
los Derechos Humanos, entre 1991 y 1993 se cometieron 6.151
asesinatos y presuntamente polticos,
1.184 homicidios por
"limpieza
socict?',,4.029 muertes en acciones blicas, 634
desapariciones,
285 torturas denunciadas y 3.447 detenciones
politicas, para los siguientes aos ver tabla anexaonn.
por
su parte la
cifra de desplazados por la violencia lleg a 600.000 personls en los
campos colombianos.s00 Ante este panorama
se observ en
colombia" desde 1986, Ia movilizacin y la presin
de distintos
actores sociales en defensa de los derechos humanos, los que
ae8
Ministerio de Justicia y del Derecho.: Comunidad, Cmfliao y Conciliacin en Equidad,
f;eota:PN\
lee4, p.29.
*Hasta
noviembre 31 de 1998.
Fuente: Sntesis'99, Anuario social, poliieo y econamico de Calombia, Santaf de Bogot:
IEPRI-LrN. 1991.
p.50.
tuusARNffiNTo
A'zoLA op. cit., p. 319.
AI.{O MASACRES SECUESTROS HOIvICIDIOS
I 998* 145
' 1.427
24.241
1997 125 r. 536 27.510
199
' t ' t 0
I . 608 26.64?
l99s 81 l . t s8 25.398
1994 T ) 1.293 26.828
465
lograron un impacto en el Estado, al menos formalmente, pues se
crearon consejeras presidenciales para la paz.
De tal maner4 la sociedad civil ha empezado a manifestarse ya sea
porque el conflicto, resucitando el aniiguo temor hobbesiano de la
guerr4 necesita salidas y por tanto las movilizaciones sociales en su
contra deban "ser vistas cama un gente pos;itivo en la
organizacin y en la transformacin sociaf'.s}I En medio de la
confrontacin se perciben ciertas convergencias de intereses y
posiciones
especialmente en los movimientos cvicos y las marchas
campesinas. No obstante, en Colombia no existe una dinmica
homognea de los movimientos sociales; el panorama de las luchas
sociales contemporneas en este pas es ademas de fragmentado,
contradictorio. No contamos con un Estado, una economa y una
sociedad civil integrados y consolidados en trminos nacionales:
"Nctde
resume mejor la paradoja nacional de orden y violencia que
este contrase entre utn luchru social que busca
fortalecer
pacficamente a la sociedad civil, y la ausencict de salidas
itzstilucionales acompaada de prclicas violentas que la colocan al
borde de su desaparicin"5q2.
5o1BEJARANO,
A. M., Revista Anlisis Pottico, No. 15. Bogota enero-abril de 1992, p.83
tozARCHnLA
NEIRA' M.: "Tendencias Recientes de los Movimientos Socides", en ttn Buca
de Ia Esnbilidad Perdida..., cit., p.299.
466
4.3.4. LA TZQUIERDA
NO ARMADA
La trayectoria
seguida por las fuerzas polticas
de la izquierda no
armada y minoritaria
-unin patritica
y el
partido
Comunista-, ha
sido la de mantener una posfura
de oposicin, realizada
mas frente
aI sistema que en relacin con los programas.
La unin
patritica,
concebida como urr experimento de toansicin de la lucha armada a
la lucha poltica civil, fue sometida at exterminio de sus miembros,
hasta el punto
de desaparecer, lo cual evidenci an mas la
precariedad
del Estado-s03. Lo cierto es que en nuestro espacio
poltico
no han tenido la suficiente fortaleza para presentarse
como
altemativa. Por ofro lado, ha sido muy clara su posicin
en el
desarrollo de un estatuto de oposicin que
de cabida a todas las
fuerzas disidentes.
En el plano civil hubo diversas formas de movimientos sociales,
cvicos y populares
con una grarr fuerza de convocatoria poltic4
que se caracterizaron por ser la expresin alterna a los partidos
503
El mes de abril del presente ao las FARC soprendieron al pas con el lanzamiento del
'Movimiento
Poltico Bolivariano', un "partido" politico que funcionara en la clandestinidad
hasta que se dieran las condiciones propicias para actuar visiblemente y as no repetir la historia
de la UP, cuyos militantes y simpatizantes fueron eliminados selectivamente. Con este
mwimiento pretenden preparar el camino hacia la reinsercin poltica una vez resuelto el
conflicto poltico armado que sufre Colombia.
467
tradicionales, pese al estrecho margen de accin permitida por la
confrontacin armada. Sus logros fueron escrsos, pues no fueron
capaces de articular sus programas
en proyectos
polticos. De otra
parte, la imrpcin del "narcopoder"
acab configurando,
a finales de
la dcada del ochenta, una nueva crisis, develadora de la precariedad
del Estado y de sus formales actores polticos para erradicar la
intensificacin de la violencia y mantener las garantas
a los
derechos humanos.
A pesar
de tales crisis, se abrieron procesos de negociacin con
algunos grupos insurgentes, los cuales favorecieron el clima para la
convocatoria de la Asarnblea Nacional Constituyente de 1991, cuyo
desarrollo conllev una reforma poltica,
novedosa en la
formalizacin de una serie de instituciones y derechos, propios
de
una democracia moderna, pero con ciertos rasgos fadicionales que
no permitieron
la finalizacin de las prcticas
violentas, ni la
consolidacin
del pluralismo y el desarrollo de la lucha poltica por
vas democrticas. Aunado a lo anterior, la no renovacin de la vieja
clase poltica
en el Congreso hizo que la Cmta no fuera desarrollada
conforme a su pretendo
espritu reforrnador, por
ello el conflicto
hoy se vive con mayor intensidad.
468
4.4 tD{A vERDADERA oposrcrx rornc.:
ALTERNATIVAS
Y PERSPECTIVAS
PARA SU
DESARROLLO
4.4.1. LA REFORMA DEL SISTE]\4A DE PARTIDOS
La reforma poltica en colombi4 consideramos que ha de empezar
con los partidos polcos, pues si estos no funconan
apropiadamente el congreso nunca tendr la posibilidad
de operar
democraticamente, pues
como qued demosfrado con la Carta del
91, pese
a que lo invisti de amplias atribuciones, ms all del
trabajo legislativo, como el confiol poltico
tanto del ejecutivo aI
iguat que sobre otras instituciones, no las ha ejercido. La cuestin es
que no lo ha podido hacer debidamente por la fragmentacin y el
predominio
de los pequeos gamonales e intereses particulares,
los
cuales impiden que aqul opere como es debido y funcione para sus
verdaderos objetivos, esto es, los intereses nacionales. Dicha
reforma comprometeria necesariamente otra, la del Congreso y, por
ende, todo el sistema poltico, 1o cual a nuestra marrera de ver sera
trascendental para Ia sociedad poltica colombiana.
Como sabemos, resulta connatural a los partidos y movimientos
polticos la funcin de canalizacin de los intereses de la sociedad y
469
la bsqueda de representacin de ellos en los diferentes arnbitos
sociales y frente al Estado, en fm, por ser de representacin social.
Para el caso colombiano, uno de esos arnbitos es en la eleccin de
los miembros del congreso, pero La cuestin es lograr su
complementacin con los oos espacios de tipo poltico-
instifucional, econmico, social y cultural: en el ejecutivo, en los
organismos de confrol, haciendo uso de los mrmerosos mecanismos
de participacin que establece Ia Cartq en las actividades
desarrolladas por la sociedad civil en los diferentes niveles
territoriales.
Otra de las funciones basicas de ios partidos y movimientos
polticos
es la de mantener una contifiua vigilancia poltic4 mxime
cuando se encuenfren en la oposicin, frente a la actividad de la
administracin, evaluando sus acciones u omisiones, los excesos de
los fincionarios de todos los niveles y, en general, en relacin con
cualquier actuacin que atente contra los derechos y garantas de los
ciudadanos, las organizaciones civiles o los intereses pblcos. Para
ello los partidos y movimientos deberan conhibuir a la creacin y
desarrollo y consolidacin de diferentes formas de expresin de la
sociedad civil, as como destinar esfuerzos para la formacin
poltica tanto de sus afiliados como de la ciudadana en general,
mediante el analisis y la presentacin de alternativas frente a los
distintos problemas nacionales, tales como: el narcotrfico, el
470
conflicto afinado, la crisis de la
justicia,
la pobreza,
el deterioro del
medio arnbiente, la poltica
econmic4 las relaciones
internacionales
ene offos.
La consolidacin y el afiarzamiento de partidos
modernos
determinaran que la produccin
de decisiones polticas
fuera
atribuida a un
juego
de alternativas materializadas
intercambiables
temporalmente constituidos por el
en dos polos
gobierno y la
oposicin
-squema
bipolm-. Tales decisiones ya no apareceran
como emanacin de algn arbitrio irreversible, sino devenidas del
ejercicio de una poltica
responsables0a, pues los que hoy son
gobierno
maana podran
ser oposicin505, constituyndose,
en
consecuencia, una democracia con un claro proyecto poltico
legtimo y autofundante. La consolidacin democrtica de los
partidos
implicara tarnbin, aparte de una estructuracin legal que
t-oo
-o"
t"t manera se puede decir que la responsabilidad polca, como procedimiento de control
de la labor de los gobernantes que en ltimo extremo pueden llevar a su remocin, debe estar
informada por la sensibilidad a las demandas populares de manera no indiscriminada, sino
responsable, coherente y consistente; de ah que algunos autores han llegado a individualizar
ms elementos dentro del trmino resytonsivesess, pero ligados ms bin a los resultado
obtenidos o pretendidos por dicha sensibilidad. vid., ad. Es., EULAU, H.
y
KARps,
p.
D.:
"The pu""fs of representation: especi$ing componets of responsivesses", en The polities o/
representation: continuities on theory and research, Sage, Londres, 1980, pp.55-71. Sobre la
._*c1l importancia de la resT:onsivesse.r en las democracias avaneadas, vi. O*IL, R.: Arter
the Revolution? Autorily in good sociefi, Yale University Presq New Haven, 1920.
y
sobie la
inclusin de esta sersibilidad dentro de una poltica responsable, vid. PETTIT,
p.:
Republicanismo. Una teora sobre la libertad y el gobierno, Piadoq Barcelona" 1999, pp.254 y
ss.
tut
Entendemos por partido de oposicin como aquel que no participa por medio de sus
integrantes en el Gobierno, en cargos de responsabilidad poltica, durante el periodo
correspondiente, y asume una actitud de permanente crtica y fiscalizacin de la gestin del
gobiemo, por accin u omisin" proponiendo alternativas y presentndose como colectivo
idneo para realizarlas. Colombia no ha posedo cultura de oposicin democrtica, ya que
ninguna de las hegemonas lo ha permitido y, mucho menos, fomentado.
471
determine y garantice la participacin en las decisiones de sus
militantes, asegurar un mnimo de autonoma a las organizaciones
regionales, sin que ello afecte los lineamientos polticos generales y
de cobertura nacional. La consagracin del sistema de elecciones
primarias
constituira otra de las frmulas destinadas a hacer posible
la exigencia de su democratuacin interna.
Nuestra sociedad poltica
-partidos
y estructura del Estado- ha sido
excluyente, pues a los ciudadanos no se les ha permitido participar
de forma clara y efectiva en la toma de decisiones, en la direccin
de los partidos ni en la seleccin de sus candidatos. Lo cual refleja
una profunda crisis de organizacin, de representatividad y de
legitimidad, y hace pensar que se requiere una verdadera
transformacin societal, hasta lograr que la ciudadana adquiera
conciencia de su importancia como protagonista
en el devenir
poltico
del pas, por ello la va es la repolitizacin de la sociedad y
la resocializacin del Estado.
Esta situacin reinante de sfuncionalidad de los partidos polticos
ha hecho de su desorganizacin la formula de beneficio para la
imrpcin de toda serie de candidatos y movimientos "probando
suerte", con la anuencia de los partidos polticos
-liberal
y
conservador-, pues otorgan fcilmente su aval, as por ejemplo en
las elecciones de 1995 al Congreso se presentaron 250 listas para la
472
cmara de la Repblica y mas de 25a para el senado de la
Repblic4 siendo comn que dichos partidos
avalen dos o mas
candidatos para las mismas gobernaciones
o alcaldas; igualmente,
existen numerosrs personeras jurdicas
de movimientos que
pertenecen
a senadores de los mismos partidos como si se tratasen
de fuerzas diferentes, las cuales son gestionadas para
obtener mas
cupos en los medios de comunicacin {elevisin-, al igual que
de
recursos destinados aI financiamiento de agrupaciones politicas.
Es costumbre en Colombia la inexistencia de disciplina de partido o
el acfuar colectivamente como partido, por ello no funciona el
gobierno
de partido. Lo cual explica el por qu en nuesho pas es
una ffadicin "hacer poltica con una combinacin de gobierno y
oposicin"506, se tienen como prcticas
normales las "pequeas
consociaciones", traducidas en el reparto de prebendas
con el fin de
permitir la gobernabilidad"
lo cual hace que los gobiernos
no sean
responsabless0?. Dicha dinmica poltica colombiana la corrobora la
actitud de los partidos adicionales, de ser al mismo tiempo
gobierno y pseudo-oposicin.
506CEpEDA
ULLOA, F ., Rev. Semara, marzo I
o
de I 994.
50?
Recordando a Sartori, quien plantea que los gobiernos de partido son gobiemos
responsables, as su deber ya no es tanto ser responsable
-competente-,
como responder
-dar
cuenta " 1s galizado en el gobierno- ante el parlamento y la opinin pbca. SARTORI, G.:
Partielos y sis'temas de partidos, Alianea Universidad, Madrid, vol.I, pp.45 y ss.
473
Lo anterior revela el por qu,
tambin, de su catalogacin como
empresas electorales, en las cuales se desconocen los derechos de
los afiliados y militantes, pues su presencia slo tiene sentido el da
de las elecciones, yE que carecen de protagonismo poltico en su
interior y, en muchos casos, ven en tales movimientos una
posibilidad de obtener algun empleo o prebend4 por ello se someten
y coadyuvan a que la lgica de organizacin de un partido o
movimiento sea un proyecto electoral dirigido por un "cacique", a
quien rinden pleitesa, pues cuanto mas engrandecida se vea su
imagen, ms liderazgo supone y con ello votos, cuando en realidad
se trata de una burda estrategia "electorera"to*.
Por ello, los partidos
polticos hace dcadas vienen atavesando una aguda crisis
provocada por la falta de democracia en el interior de los mismos, la
imposicin de sus dirigentes, el centralismo y la presin de los
grupos
econmicos dominantes que buscari utilizmlos para
satisfacer sus intereses particulares. Prcticas que se mantienen a
pesar que la Ley Estatutaria de los Partidos estableci un control
tico dentro de los mismos.
508
Ya que no se trata de permitir la real entrada en escena de un
'gobierno
de partidos'
responsablg pues ello implicara que "aquel gobierno responsable ante el Parlamento
-pasara-
a un gobierno responsable ante el pueblo, ungobierno que responde (accountable), o, lo que es
1o mismo, influido por la opinin de quienes le van a votar, y por lo tanto, podra ser tachado de
irresponsable aun siendo competente, al no entender las demandas del pblico: el electorado se
convierte en el fiel de la balanza entre gobierno y parlamento. Esa transformacin se opera
tambin en los partidos polticos, que se convierten en
'partidos
electorales', getmen del partido
democrtico: su deber ya no es tarito ser responsable (competente) como responder (dar cuenta
de lo realizado en el gobierno) ante el parlamento y la opinin pblica.". DRZ IrtRTtrV, J.M.:
La consttuccin hislric de la responsabilidcd poltica en los sistentas democraticos-
Facultad de Derecho Universidad de Alicantq Alicante, 2000 (tesina), pp.57y 58.
474
Las primeras elecciones con vigencia de la nueva Carta se realizaron
el 27 de octubre de mismo ao de expedicin de la nueva
constihrcin (1991), para elegir congreso de la Repblica. Aquella
jornada
electoral fue orientada por el expresidente liberal L6pez y
algunos lderes conservadores, mediante la estrategia de la
"operacin
avispa", consistente en que cada gamonal
o cacique
electoral
-de
los partidos tradicionales- mantuvieran su "feudo"
electoral a travs de la conformacin de "nuevos" movimientos, con
lo cual acabaron de entrada con la circunscripcin nacional para
senado de la Republica, propiciando
el desmoronamiento de los
partidos polticos y de los movimientos de carcter nacional,
estrategia que se ha mantenido hasta la fecha. Como resultado, en el
Congreso no hay bancadas ni partidos o movimientos polticos, se
encuentra integrado por individuos auto-representados, la mayora
de ellos elegidos con no mas de 30.000 votos. Tendencia que se
mantiene tambin en las elecciones para
asambleas y concejos, as
como para alcaldes y gobernadores. Lo anterior ha sido el resultado
del inadecuado tratamiento de los partidos por la Constitucin al
prohibir alguna injerencia en su organizacin interna"
De tal manera la democratizacin interna de los partidos qued
pendiente, al sealar la Carta que su organizacin intema gozaba de
plena autonoma (art.108,C.P)to'. En consecuencia no se
502 *En
ningn caso podr la ley establecer exigencias en relacin con la organizacin interna de
los partidos y movimientos polticos, ni obligar la afllacin a ellos para participar en las
475
establecieron consultas internas. reservadas a los militantes o
afiliados a los partidos, en su lugar se practica la consulta abiert4
con el fin que las directivas decidan los candidatos; asimismo, no se
consagr que los afiliados tuviesen el derecho, ademas de la
obligacin de votar, de elegir las direcciones de sus partidos y
movimientos. As las cosas, la Constitucin del 91 en esta materia
acert en sus postulados adolgicos
-relativos
a la participacin
poltica-, pero "naufrag" en su implementacin.
La institucionalizacin de los partidos polticos no se logr ni se
lograr con la sola constifucionalizacin, tal como qued
demostrado con su inclusin en la Carta del 91, pues no se
definieron cuales objetivos y qu tipo de resriltados se pretendan.
En efecto, la Norma fundamental dio reconocimiento a un enorme
nmero de manifestaciones polticas insuficientemente definidas, lo
que produjo una gran confusin, ya que se enuncian sin distingos
patidos polticos, movimientos sociales, grupos significativos de
ciudadanos, cumpliendo
-todos-
idnticas funciones de
representacin poltica y de participacin electoral. Adicionalmente
se estableci, como se ha venido reiterando, la prohibicin al
legislador de establecer exigencias en relacin con la organizacin
interna de tales frrerzas polticas.
elecciones". De manera similar la Constitucin de Guatemala consagra:
*El
Estado garantizala
libre formacin y funcionamiento de las organizaciones polticas y slo tendrn las limitaciones
que esta Constitucin y la ley determinen". (art.223,CP.).
476
As las cosas, la carta del
gl
no garantiz
la posibilidad
de
participacin
reat de sus militantes en la dinmica interna de las
organizaciones partidistas5lO,
en contrava del principio que
paradjicamente
cree fomentar, esto s, la participacin.
Su
normatividad
en esta materia representa un retroceso frente a la
anterior
-Ley
58 de 1985-, dado que
en ella se estipulaba como
principio
rector de los estatutos de los partidos la "participacin
de
Ios afiliados en las decisiones relativas a la orientacin ideolgica y
programtica y (...) en la seleccin de sr,r autoridades y
candidalos". De tal maner4 el mandato constifucional no solo
impide la democratizacin sino que tambin propicia la
desinstitucionalizacin poltica al permitir o haber autorizado la
inscripcin de candidatos sin pertenecer a partido alguno, y al
posibilitar
su regisffo con el slo requisito del aval protocolario
de
un partido,
el cual es fcil de obtener por partq de los partidos
tradicionales, pues no obliga a nadie y es percibido como un simple
formalismo. Complementado con el hecho de facilitar que cualquier
s10
Tal como s lo establecieron los textos constitucionales de Paraguay ( art.l}5. "Todos los
cildadanos tieuen el derecho a asociarse libremente en partidos y o en movimientos poticos
para concurrir, por mtodos democrticog a la eleccin de las autoridades previstas en esta
Constitucin y en las leyes, as como en l orientcin de la poltica nacional. La ley
reglamentar la constitucin y el funcionamiento de los partidos y momientos polticos, a fin
de asegurar el cacter democrtico de los mismos".), Uruguay (art.77.11. "El Estado velar
por asegurar a los partidos polticos la ms amplia libertad. Sin perjuicio de ello, los partidos
debern:
")
ejercer efectivamente la democracia interna en las elecciones de sus
autoridades...".), y Venezuela (art.67. "Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de
asociarse con fines polticos mediarte mtodos democrticos de organizacir funcionamiento y
direccin. Sus organismos de direccin y sus candidatos o candidatas a cargos de eleccin
popular sern seleccionados en elecciones internas con la participacin de sus integrantes.").
477
grupo significativo de ciudadanos, sin ningun requisito previo,
pueda inscribir sus propios candidatos, y que cualquier persona a
nombre propio, auto-representandose, 1o pueda hacer, ha corlevado
a la irresponsabilidad poltica y al caos organizativo.
Por otro lado, con la financiacin parcial de las camparias
electorales por parte del Estado, en tales invariables circunstancias,
no se ha logrado otra cosa que poner recursos del erario al servicio
de "empresas electoreras" indiduales. Por lo cual consideramos
que pretender
aumentar la cobertura en financiamiento estatal de las
camparias electorales, sin antes modificar el sistema de partidos y de
representacin poltica,
sera agravar la situacin ya de por s
deplorable. Por ello una reforma del rgimen de financiamiento de
las camparlas electorales primero tendra como presupuesto otra
reforma que soliviante la institucionalizacin y la democracia de los
partidos politicos.
En el mismo orden, en relacin con el financiamiento de las
camparlas polticas y para evitar la comrpcin de los partidos y
promover la participacin ciudadana en la poltica, se deben hacer
grandes carnbios en la forma de su financiacin, en el sentido de
disminuir su duracin, limitar los gastos permitidos, sufragm
totalmente las presidenciales y parcialmente el resto, manteniendo
un control riguroso del origen y monto de los aportes privados,
478
prohibiendo
la contribucin econmica de los medios de
comtmicacin5ll y de las empresas contratistas, directa o
indirectamente,
con el Estado y, a su vez, vigilar que los aportes
sean dirigidos y recibidos por las respectivas tesoreras y no por los
candidatos.
4.4.1.1. LA REPRESENTACIN PFT'TCITARIA
La crisis de los partidos polticos
en Colombia esta ligada a la
inexistencia
de un sistema de representacin poltica
estructuralmente definido y acorde con las caractersticas
contemporaneas de la realidad nacional y, a su vez, a la deficiente
tarea de reconstruccin organica y democrtica de la participacin
poltica. Tales problemas se hallan arraigados profundamente en la
historia poltica del pas y constituyen un factor importante para
expiicar el por qu de marrera reiterada se acude a la violencia como
prctica poltic4 dado el descrdito de sta aI estar limitada a los
procesos
electorales. Tales crisis siguen profundizandose
mientras
que las prcticas partidarias
continilan operando anacrnicamente
respecto de los procesos de rnodernizacin y cambios econmicos,
sociales y culturales de la realidad colombiana. En tal sentido el
511
Resulta esencial que sean los propios mdios de comunicacin los que actuen como garantes
de su propia independencia en la medida en la que se conerten en mandatarios pblicos.
IIABERMAS,I.: Facticidad y validez. Sobre el derecho y el Estado demoutico de derecho en
trmanos de teoria del disa rso, Madrid: Trotta, 1998, pp.459-160.
479
debate en tomo a los partidos polticos es apenas un factor dentro de
las transformaciones que demanda el pas, en el sentido de
propender por altemativas de representacin polticamente
organizada de los diferentes actores socio-polticos que emanan
dentro de un precario Estado nacional, muchos de los cuales se
expresan al margen de las organuaciones partidistas, de los cauces
institucionales
v de manera violenta.
El rgimen poltico del bipartidismo, por sustentarse en urla
mediacin clientelista enffe el Estado y la sociedad, rirricamente
puede expresar las demandas sociales susceptibles de transformarse
en votos, no pudiendo por tanto cumplir las exigencias organizativas
ni manifestar ofas expresiones de poder que surgen de las
contradicciones y de los procesos de una sociedad que se desarrolla
con el modelo capitalista. En tal orden, los partidos se han
despolitizado en estricto sentido, enajenando al pas y manteniendo
el carcter oligarquico de la democracia colornbianq restandose, en
consecuenci4 la posibilidad de un Estado moderno, ya de por si
precario. A su vez, e) bipartidismo, como se ha descrito, evolucion
en su relacin interpartidist4 de mantener inicialmente la exclusin
y la confrontacin se pas, con la criltura del Frente Nacional, al
modelo de la paridad y la colaboracin.
480
El primer modelo de relacin bipartidista supona el predominio
de
un partido
sobre el otro, durante largos periodos,
en los cuales la
fuerza era el medio, pues la dominacin no estaba determinada por
una manifestacin de voluntad popular sino por relaciones de poder
gracias,
en muchas ocasiones, a apoyos de corte militar. Mienas
que
con el Frente Nacional, al convertirse los dos partidos
en "uno,,,
se conservatlg, al pas y se liberalrz al Partido conservador toda
vez que ste se acosturnbr a coexistir y cogobernar con los
liberales, quienes desde lg32 constituyen mayora nacional.
pero
dicha coexistencia desdibuj cualquier tipo de legitimidad del
sistema poltico
colombiano, pues excluy toda forma de oposicin,
dejando como nica va la expresin armad4 la cual se extendi.
De tal forma los partidos polticos colombianos configuran
subculturas polticas antes que partidos modemos en sentido
estricto. Sus organizaciones, bqio la forma de estructuras federativas
de notables, conforman empresas electorales en las cuales sus
afiliados slo son llamados en poca de elecciones para
"relegitimar"
a esos notables. Acfuando como clubes de
parlamentarios y como federaciones de caciques regionales,
proyectan
sus intereses personales antes que servir de instancias
canalizadoras de concertacin de poder de las distintas esferas
sociales, a su vez, con perfiles programaticos
indiferenciados y en
481
muchos casos replicados, se alejan de los verdaderos problemas
nacionales.
En tal sentido los retos que ha de enfrentar una reforma al sistema
de partidos seran los siguientes:
1. La superacin del modelo restringido de representacin poltica
del bipartidismo, propiciandose el desarrollo de un sistema plural de
partidos y movimientos polticos
en el que puedarr expresarse los
diferentes intereses y proyectos que existen en la sociedad
colombiana y que son motivo de enfrentamientos.
2. La superacin de la ausencia de democracia interna en los
partidos polticos tradicionales, lo cual conllevara necesariamente a
la revisin del concepto abstracto de autonoma contemplado en el
Art.108 de la C.P., con el fin de garantizar el ejercicio democrtico
y la primaca de los derechos de los ciudadanos en el interior de
tales organizaciones.
3. Propiciar las condiciones y garantas para el desarrollo de una
cultura poltica que se fundamente en el reconocimiento del
pluralismo, la oposicin y la participacin, tal como lo establece la
actual Carta Poltic4 esto es, la repolitizacin de la sociedad civil.
4. La organizacin y modernizacin del sistema de representacin
poltic4 con el fin de impedir la atomizacin y proliferacin de
listas de carcter merrmente electoral, con miras a consolidar el
pluralismo poltico y garantizar la participacin de las minoras.
482
Ahor4 si bien es cierto est ocurriendo un carnbio en la forma de
hacer poltica
en colornbi4 dadas las novedosrs experiencias de
participacin y de surgimiento de movimientos aI nivel local y
regional, gestionados por las distintas minoras polticas y las
minoras sociales, la l'erdad es que han seguido el camino de los
partidos
tradicionales en la medida de haber incorporado sus formas
de operar: el faccionalismo personalist4
el caudillismo, la
organizacin de redes clientelistas, la desviacin de recursos
pblicos para
su mantenimiento. En el caso de la izquierda esta
repiti la funesta experiencia del 94 at presentarse
mediante
multitud de listas a tal punto que acab con 14 de por si precari4
representacin en el Senadosl2.
El objetivo perseguido por la Carta del 91, en el sentido de fiansitar
de wr sistema bipartidista a uno multipartidista, se desvi hacia la
st2votAcN
poR p.ARTtDos y
MovlMtENTos
Fuente: Sntesis'99. Anuario social, poltico y econmico de Colombia, Santafe de Bogot:
IEPRI-UN, 1999, p.66.
DE ERDA EN 1998
PARTIDO O MOVIMIENTO VOTOS
o/a
MOIR 35. 956
0.22
Partido Comunista-IlP J . Ol J
0. 14
CC-MOIR t5.&l a.o9
FICIP-AD M-I9.CC 13. 708 o n R
CRS 13.254 0.08
AD M-i9 13. 166 0.08
Mov. Integracin Dem. 8.472 0.05
N{-19 5.439 0.03
483
consolidacin de un sistema bipartidista dominante pero altamente
fragmentado enfrente de un conjunto de
'terceras
fuerzas", de todo
tipo: tnicas, religiosas, regionales etc., igualmente atomizadas. Hoy
existen varias decenas de movimientos, representantes de "micro-
empresas electorales" de carcter personalst'. Tal fragmentacin no
contrarresta la incapacidad de los partidos
tradicionales de
representm los intereses nacionales, pues
tales movimientos
tampoco han sido representantes de proyectos
colectivos sino la
expresin de diferentes intereses de variado origen, tal como lo
reflejan ia evolucin del nmero de listas para el Senadosra.
La Constitucin de 1991 y, particularmente,
su desarrollo legal
(Ley 130 de 1994), constituyeron un incentivo perverso para la
atomizacin partidista ya que para un parlamentario le es mas
rentable polticamente crear un movimiento externo al partido que
sl3De
ocho partidos o momientos polticos inscritos ante el Consejo Nacional Electoral en
1990 se pas a 80 en 1998, 22 en 1991 y 54 en 1994. En las irltimas elecciones
-1998-
se
presentaron para el Congreso 1.010 lista de las cuales 319 fueron para el Senado (ver cuadro
siguiente), y 692 par:a la Carnara de Representantes, disputndose en total 263 escaos: 102
para cmara alta y 16l para la baja. ALCANTAR
\
M.: Sistemeu Poltic<s de Amricet Latinu
Vol.l, Amrica del Sur, Macirid: Tecnos, 1999, p.350-351.
"*
Ll sTAs TNSCRITAS
pARA
SENADo DE LR nepeLrcn
Fuente: Sntesis'99. Anuario social, polco y econmico de Colombia, Santaf de Bogot:
IEPRI-UN, 1999, p.68
484
A}IO NUMERO DE LISTAS
1990 2t3
l 99r I43
t994 248
l 99B 319
someterse a ste, es decir, ser "cabeza de ratn que
cola de len,,;
ademas de gozar
de otros beneficios como el acceso a la TV."
pblica
o el poder
otorgar avales polticos. De tal forma y
en contra
de los que muchos piensan,
el surgimiento de centenas de listas no
ha favorecido el acceso de nuevas fuerzas polticas para la
renovacin
del Congreso. Ello ha venido siendo ratificado en las
elecciones posteriores
a la vigencia de la actual Constitucin-tls,
Ahora bien, si con la circunscripcin nacional para
el senado se
pens
facilitar la participacin
de sectores diferentes al
bipartidismo, en realidad ocrrri que
ambos partidos,
con la
"operacin
avispa", lograron acaparar la mayora de los curules en
dicha Cmaras16.
sl5
En los ltimos comicios para el Senado slo tres listas obtueron cupq para ms de un
senador, dos cada una; las dems slo eligieron la cabeza de lista. De 319 listaslnscritas 216 no
obtuvieron representacir las cuales equivalen a un 89/o del electorado, esta cifra es indicativa
$.e]
eran
nrnero de la poblacin cuyo voto result intrascendente.
"'SENADO DE LA REPUBLICA. Votacin por corrientes polticas.
Partidos
o
movimientos
l 99l
1994 1998
Liberal 2.584.268 2.806.687 4.641.237
Conservador t.329.507 1.4s2.r22 1. 858. 859
Ccos
63.586 438.728
Cristianos r49.421 185. 46r t75.642
Indgenas 86.825 49.039 123.345
Izquierda 538.87 230.259 126.O02
Extrema derecha 4.349 89.666
Negritudes
' t3.584 ' 12. 910
Coalicin
43. 104
Otros 199.455 203.027 529.547
48s
El partido liberal mantuvo su mayora histrica, seguido por el
Partido Conservador y por un conjunto de partidos y movimientos,
algunos con cierto carcter independiente, al erigirse como
representantes de minoras ricas, religiosas u otros sectores. De tal
form4 la aguda indisciplina de los partidos tradicionales y de las
minoras polticas, expresadas en la proliferacin de listas, como se
ha reseado. Pero tal mayora del liberalismo en el Parlamento lo
ubicaron en una paradoj4 no ajena al sistema presidencial: a pesar
de haber logrado la mayora en ambas cmaras, perdi
la
presidencia.
La causa: su divisin, pues parte de sus dirigentes
adhiri a uria coalicin liderada por Andrs Pastrana. A su vez, otros
parlamentarios
liberales despus de la segunda vuelta se sumaron a
dicha candidatura. Lo anterior nos demuesa que la actual
configuracin partidista en el legislativo esta erigida de manera
desarticulad4 dado que sus componentes son representantes de sus
propias "microempresas"
electorales, en las cuales priman los
intereses individuales sobre los generales, constifuyendo focos de
comrpcin y de debilidad organizativa" pues impiden cualquier
intento para la conformacin de un bloque que desarrolle urra
verdadera oposicin.
TOTALES 4.888.163 5. 008. 1 14 8.039.040
Fuente: Sntesis'99. Amtario social, poltco y econmico de Colombia, Santaf de Bogot:
IEPRI-IN, 1999, p.69,
486
Por su parte, el actual gobierno,
con una genrica
estirpe
conservador4 devino de una coalicin de diversos partidos,
movimientos, grupos y parlamentarios
independientes,
denominados
con la sigla
'la
Gran Alianza por el cambio'. Sus componentes
fueron: el Partido conservador, la Nueva Fuerza Democrtica
(liderada por el actual presidente
Andrs
pastrana),
dos sectores del
Partido Liberal, oxgeno Liberal, Fuerza colombia" un sector del
AD-M19, el grupo
cristiano c4 y Laicos por colombi4 ademas del
respaldo, en la segunda vuelt4 por otros lderes independientes.
Vistas as las cosas consideramos que para la institucionalizacin
de
los partidos polticos
debera empezarse por evaluar las exigencias
para su conformacinsl7. Teniendo en cuenta la misma
configuracin socio-cultural y territorial del pas. De tal manera
permitir la creacin de partidos con distinto mbito espacial de
alcance
-nacional,
departamental o local-, con base en ciertos
requisitos, como por ejemplo atendiendo al porcentaje de votacin
en cada circunscripcin y al comportamiento electoral en la ltima
dcada. con lo cual se buscara garantizar
la seriedad en su
517
Los presupuestos para que exista un partido pottico modeino seran:
a.
Que
detente una organizacin con una estructura estable que sobreva a sus dirigentes.
b.
Que
tenga un sistema estable y regular de comunicacin en todos los niveles, local, regional
y nacional.
c.
Que
sus dirigentes posean una voluntad deliberada para tomar y ejercer el poder solos o
mediante coaliciones.
d.
Que
el propsito de la organizacin sea el obtener el apoyo y el reconocimiento popular. es
decir, la legitimidad-
e. La definicin y sustentacin de unos mnimos principios doctrinarios o ideolgicos.
f La explicitacin de un progftuna poco a desarrollar, coherente con su ideologa.
487
conformacin, para que realmente se convirtieran en la formula
predilecta
de representacin poltica de los ciudadanos. Para ello se
requiere una reforma constitucional que consagre como principio
de
su organizacin la participacin
democratica de sus militantes en los
debates ideolgicos o programaticos, en la eleccin de sus directivas
y en la seleccin de sus candidatos.
Para la eleccin de candidatos sera conveniente institucionalizar las
elecciones primmias
de forma obligatoria en todos los partidos y
para cada circunscripcin con el propsito de escoger los candidatos
que conformaran las listas nicas y oficiales por cada fuerza
poltica.
As mismo, la representacin.de los diferentes grupos de
los partidos
en las listas nicas y oficiales respectivas se podra
hacer de forma proporcional, con base en los resultados arrojados en
las votaciones primmias. Tales elecciones se realizaran de manera
simultanea para todos los partidos, como medida para evitar la
intrusin de simpatizantes de unos en las decisiones de los otros. En
tales comicios podra postularse cualquier militante. Por su parte, en
las elecciones definitivas, nicamente los partidos podran inscribir
sus listas, esto es, una por partido cuando se trate de corporaciones
pblicas y de slo un candidato si es para presidente, gobernador o
alcalde. Resuelto lo anterior se podra pensar o abocar con
fundamento el tema de la financiacin de los partidos y camparlas
electorales.
488
Por lo que se hace necesaria una reforma poltica de fondo, la cual
debera tener como referente los siguientes presupuestos
a remover:
1. Inexistencia de programas que hagan frente a los grandes
problemas
nacionales, reflejo, a su vez, de la refundicin ideolgica
reinante.
2- Fragmentacin
socio-poitic4 lo cual fomenta la
irresponsabilidad poltica entre elegido y electores, pues no existen
referentes claros de identidad partidista. Los elegidos terminan
representando sus propios intereses.
3. Indisciplina para asumir proyectos colectivos. Lo cual se refleja
en el
'lentejismo'.
4" Ausencia de cohesin dentro de los partidos
o movimientos,
debido a la falta de una dinmica integracionista que fomente la
vida interna y de poder de los afiliados, militantes y adherentes.
5. Inexistencia de derechos de los militantes de los partidos para
participar y vigilar el cumplimiento de las decisiones colectivas.
6. Bajo nivel de cultura poltica de la sociedad en su conjunto, lo
cual se traduce en una democracia
'electoral'.
Los que una vez superados supondran una oportunidad para la
existencia de la democracia en Colombia pues de lo conario
seguiran siendo el caldo de cultivo para la crisis que afronta el pas
desde hace tantas dcadas.
489
4.4.L2. LOS CAIVIBIOS NECESARIOS
La institucionalizacin de una oposicin real y eficaz implicara el
desarrollo de un sistema moderno, phnal y democrtico de
representacin poltic4 de cobertura nacional, pues como se dice
coloquialmente "el pas no cabe en los dos partidos", a su vez, la
superacin de la cultura polltica del clientelismo, la exclusin y la
confrontacin armad4 constituyen los presupuestos necesarios para
buscar el camino hacia una democracia real y no formal. Por lo
anterior se hace imperioso una reforma polticasl8 que tenga como
uno de sus objetivos bscos la restauracin de los partidos
polticossre y la recuperacin de la sociedad politica para los
ciudadanos, esto es, para los intereses pblicos o colectivos. Ello se
empezara con una legislacin que exija:
518
Leal y Dvila consideran que para la recomposicin del rgimen poltico debern atenderse
los siguientes fhctores: l. la exclusividad de los partidos tradicionales para mediar en la
relaciones polticas formalizadas; 2.la forma como los partidos llegan al poder institucional; 3.la
distribucin de funciones de los reprcsentantes de la sociedad en la administracin estatal; 4.1as
falencias del sistema electoral que facilitan la manipulacin electoral; 5.el desequilibrio
regional y de fuerzas politicas en su representacin poltica; 6.la intrascendencia y el enredo de
las funciones del Parlamento;7.1a ineficiencia de los rganos de control fiscal;8.e1 reemplazo
de la profesionalizacin de los administradores porla procedencia partidista; 9 la desproporcin
funcional de algunos entes de las ramas ejecutiva y judicial;
lO.la dependencia del aparato
judicial
respecto del bipartidismo y la administracin en el ejecutivo y; 11.1a primaca de la
concepcin de defensa nacional en las fuerzas armadas. LEAL BTIITRAGO, F., y DA\rILA"
A: Clientelismo... cit., p.366
5re
Otros consideran que la reforma de los partidos politicos no puede provenir del Congreso de
la Repblic4 en su lugar proponen la realizacin de un referendo que genere un cambio en la
configuracin del legislativo. Con el fin que las diferentes fuerzas polticas ajusten su accionar
poltico al sisiema de lista nic4 a su vez" se responsabilicen de aquellos candidatos a quienes
concede av-al poltico y actuen de manera colectiva y por bloques. "Contraiamente a lo que
algunos piensan, los partidos necesitan ser animados y fortalecidos desde el Estado, pues sin
ellos la frgil democracia deviene, rpidamentg corporatismo. Pero su accin debe tambin
estar sometida a importantes esfierzos de renovacin e inclusin-. BOLIVAR, l.: "poca de
reforma". en Rev.
(lien
das, No.42, jul-nov/98,
Santaf de Bogot: CINEP, p.5.
494
1. Democratizacin
de los partidos y movimientos polticos,
en la
cual se fomente Ia representacin de sectores minoritarios y
marginados. Tal demosratizacin interna: tanto partidos como
movimientos deberan tener rlna organizacin interna de carcter
democrtico, f.jando mecanismos democrticos para la eleccin de
candidatos. Sus organismos de direccin y candidatos a eleccin
popular
debern ser elegidos a travs de procesos
democrticos y
participativos;
a su vez establecer mecanismos para el debate
colectivo de los programas
a ofrecer; asimismo, sistemas internos
de control poltico y tico para los representantes.
para
Io cual se
requiere reformar la Constifucin. Asimismo, desarrollar una lev
estatutaria de partidos y movimientos que haga efectiva dicha
democratizacin interna. Teniendo como referentes modelos como
el paraguayot'o y el espaol52l.
520
El Cdigo Electoral de Paraguay (Ley s34 de l9s9), establece de manera explcita la
democracia interna en su organizacin y funcionamiento de la siguiente fbrma: art.32 "La carta
orgnica o estatuto del partido poltico establecer las normas a las cuales debern ajustarse su
organizacin y funcionamiento. Es la ley fundamental del partido poltico, y deber contener
cuando menos las siguientes cuestiones:...e)el tiempo y la forma de la eleccin de las
autoidades de los rganos de direccin nacional del partido poltico, tales como directorio,
juntas,
comisiones o comit central, las que debern realizarse por el voto directo, igoul y
secreto de todos sus afiliados. Asimismo, toda directiva de organismos de base, tales como:
seccionales, comitq o cualquier denominacin que tuere, deber ser electa mediante el voto
directo, igual y secreto de todos los afiliados vinculados a dicho organismo; d)la adopcin del
sistema de representacin proporcional, establecido en este Cdigo para la distribucin de
escaos que garantice la participacin de las minoras internas en el gobierno partidario y en los
cargos electivos.";y art. 59 "El funcionamiento de los partidos polticos, al igual que su
organizacin, debern ajustarse a principios democrticos. Todos los miembros afiliados al
partido poltico tendrn libre acceso a la informacin sobre sus actividades. Asimismo gozarn
del derecho a ser electores y elegibles para los cargos partidarios, siempre que renan los
requisitos para el efesto".
491
2. Financiacin Ce las campaas polticas. El Estado debera
financiar completamente las camparlas electorales de partidos, de
movimientos y de grupos de ciudadanos, siempre y cuando alcancen
cierto porcentaje establecido por la ley. Para lo cual se creara un
fondo para anticipar el pago de las campaas. En cuanto al aporte
privado, este se permitir
slo a personas naturales y limitan-dolo a
monto especifico de salarios mnimos mensuales por ario, y los
aportes debern ser entregados nicamente a las tesoreras de los
partidos
o movimientos. Cada uno de los cuales tendran
mecanismos internos para vigilar y controlar su debido uso.
En cuanto a la publicidad, se prohibira la propaganda poltica
pagada en televisir en su lugar se deberan conceder espacios
gratuitos en televisin y en la radio, a su vez, los medios de
comunicacin privados no podran hacer contribuciones en especie,
ni en dinero a las campars, stas no tendran una duracin superior
a tres meses. Por su parte, el Fondo creado para anticipar el pago de
52i
Por su parte la Ley de Partidos Polticos de Espafia (Ley 541978" BOE de 8 de diciembre
de 1978), establece:
Art.l"."Los espaoles podrrn crear libremente partidos polticos en el ejercicio de su derecho
fundamental de asociacin".
Art.4o. "l.La organizaci6n y funcionamiento de los partidos polticos deberan ajustarse a
principios democrticos.
2. El rgano supremo estar constituido por la Asamblea general del conjunto de sus miembros,
que podrn actuar directamente o por medio de compromisarios.
Todos los miernbros del partido tendrn derecho a ser electores y elegibles para los cargos del
mismo y acceso a la informacin sobre sus actividades y situacin econmica. Los rganos
directores se proveern en todo caso mediante sufragio libre y secreto. Los Estatutos de los
partidos regularn los anteriores extremos."
492
las camparias distribuira de manera equitativa los recursos a
partidos, movimientos o coaliciones entre los que presenten
candidatos a las respectivas elecciones, quienes deberan prestaran
ftatlz,as sobre el monto recibido, as tales partidas seran enfegadas
a las tesoreras de las agrupaciones polticas y no a miembros
individuales.
3. Fondo para los partidos y movimientos polticos:
este se
incrementara con rubros adicionales del presupuesto
nacional, con
el fin de financiar actividades perrnanentes y los recursos se
distribuiran con criterio de equidad para facilitar el desarrollo de
partidos y movimientos pequeos.
4. Sanciones. Se establecera un severo sistema de sanciones para
instituciones, personas y candidatos que no cumplan con la
normativa que determine los montos de financiamiento o las reglas
de
juego
fijadas para las czunparias electorales. Las sanciones seran
tanto de tipo pecuniario como disciplinario. Se promovera la tica
de la responsabilidad pblica y la refundacin de la sociedad
poltica sobre verdaderas bases democrticas, en la cual exista y
pueda operar una opinin pblica independiente.
5. Doble afiliacin. Como prohibicin se establecera la de
pertenecer a dos o mas partidos, movimientos o agrupaciones
493
polticas, ya sea como miembro de su organizacin o participante en
las convenciones. Asimismo, el que haya sido suspendido o
expulsado de la organizacin poltica no podra participar en las
convenciones de la misma, at iguat que quien fuese derrotado como
precandidato no podra presentarse como tal en nombre de otra
agrupacin a las elecsiones en las cuales no fue electo.
6. Nmero de avales. Restringiendo el nmero de avales que puedan
otorgm los partidos y movimientos, pma candidatos en las diferentes
elecciones. nicamente los partidos, movimientos y coaliciones
podran
avalar un solo candidato para presidente, gobernadores y
alcaldes; a su vez, respaldaran tantas listas como el 50% de los
curules a elegir en las corporaciones pblicas. Los que slo avalen a
un candidato tendran fnanciacin completa por el Estado.
7. Acciones positivas de gnero. Inicialmente se fijaria un
porcentaje de participacin de la mujer en la direccin de los
partidos, organizaciones y movimientos, las instancias de toma de
decisiones y en las listas para las corporaciones pblicas.
4.4.2. EN EL SISTEMA ELECTORAL
Una verdadera reforma poltica en Colornbia no puede pasar por alto
cambios estructurales en materia electoral, pues se requieren
494
partidos
homogneos, slidos, con identidad poltic4 coherencia
ideolgica y programtic4
todo lo contrario de lo que ocure
actualmente: atomizacin, multiplicidad anarquica de listas y
autonoma absoluta de cada parlamentario.
Lo anterior no ocurrira
si los candidatos de cada partido provinieran de una discusin previa
y democrtica en su eleccin y determinacin del programa
a
realuw. Ello se logrma limitando el nmero de listas de los
partidos para los cuerpos colegiados, y exigiendo para las elecciones
de alcalde, gobernador o presidente una lista nica las cuales
deberan representar a uri partido o movimiento poltico unificado y
actuando, a su vez, coordenadamente mediante un compromiso
programtico, para de esa marrera fueran responsables ante sus
electores y por la gestin priblica realizada.
4.4,2.1. LA PARTICIPACIN DEFICMARIA
La crisis poltica ha incrementado, como reflejo de la misma, una
indiferencia y apata en la participacin elector d,s22 . En los comicios
pasados, departamentales y mwricipales, el nivel de votacin lleg
aI 46.5% del censo electoral gente, cifra similar para la eleccin
522
Como rasgos sobresalientes en las elecciones parlamentarias en Colombia durante la ltima
dcada se encuentran el elevado indice de abstencin. el desdibujamiento de las terceras fuerzas
y el consiguiente predominio del bipartidismo. A 1o cual se le suma un comportamiento
electoral que se resiste a adoptar las formas de participacin propias de las sociedades
modemas. En tal sentido, por dcadas, el retraimiento social frente al devenir politico ha dejado
en manos de la clase poltica y zus clientelas electorales las decisiones legislavas que impactan
a la mavora de la sociedad.
495
de miembros al Congreso y en la primera vuelta presidencial,
mientras en la segunda
-21
dejulio/9S-, alcanz 5g%os23, siendo la
mas alta en toda la historia del pas. Pero ello no quiere decir que se
haya superado la crisis, pues no se han producido carnbios en la
forma de hacer poltic4 ni propuestas significativas por parte del
gobierno o de sectores del bipartidismo.
En las elecciones de 1998 existieron mas de 82 partidos y
movimientos reconocidos por la Organizacin Electoral.
Atendiendo al nmero podramos pensar en la existencia de un
sistema pluripartidista, pero, a parte de la idea que nos puede sugerir
sus nombres, entre oos: Colombia mi pas, Ciudadanos en
Formacin, Aren4 Lder, Mqjeres 2000, Participacin Popular,
Renovacin Democrtica" fcilmente se comprende que no se tratan
de organizaciones polticas con vocacin de permanencia de
raigambre local, regional o nacional, caracteizadas con el objetivo
de llegar al poder, atendiendo una ideologa. Nada mas para el
Senado de 80 partidos o movimientos se presentaron 319 listass2a.
tttSANtANA,
P.: "Reforma Poltica democracia y pd', en Agenda de paz. I)trcumentos para
el debate, Santafe de Bogot: Corporacin Viva la Ciudadana, 1998.
521
pARTIDos,
MovIMIENToS
y
NIIGRo DE AVATES E)pEDIDos PARA
coNFoRMARLISTAS
pARAEL
SENADo os IA,REpBLICAEN 1998
PARTIDO O MOVIMIENTO LISTAS
Partido Liberal Colombiano
149
Partido Conservador Colombiano 31
Momiento Convergencia Popular Cca 21
Movimiento Nacional Conservador 13
Momiento Ciudadano
I
Movimiento Nacional Prosresista
)
Nueva Fuerza Democrtica 4
496
Fue:za Colombia
J
Nlovimiento Ciudadanos en Formacin
Movimiento de Participacin Ciudadana
J
Momiento de Salvacin Nacional
a
J
Ivlovimiento Cvico Independiente
a
Vlomiento Convergencia Ciudadana
2
Movimiento de Reconstruccin Demoortica Nacional 2
Partido Popular Colombiano
PL- PC
2
IJnin Cristiana
Vamos Colombia ,
Accin 1
Actitud Renovadora
AD M-I9
Nimza Nacional Popular
Arena
ASI
-MCI -
Confiar.A.ntanas
c-4
C-4
-
Vamos Colombia
CC
-NIOIR
CC
-
Movimiento Humbertista
Colecfivo Renovacin Poltica en Movimiento
Compromiso Ciudadano
Ivlovimiento Politico Comunal y
Comunitario-Alternativa Democrtica I
Cornunista
Concertacin Cvica Nacional
I
I
Cons. Col.- Fuerza Progresista
Cons. Col.- Participacin Popular
Conservatismo fndenendiente
Corriente de Renovacin Socialista
FICID
-AD
M-19
-
Conversencia Ciudadana
Fuerza Barquista
I
Fuerza Prosresista
I
Laicos por Colombia
I
Liberal Colombiano
-
Movimiento Lder
Liberal Colombiano
-
Convergencia Ciudadana I
Lider
-
Antorcha Democrtica I
Momiento 19 de abril I
Manos Unidas I
MNC
_
CC
I
I
il,TOIR
I
Movimiento Agropecuario Colombiaro I
N{ovimiento Autoridades Indeenas de Colombia I
Movimiento Bolivariano I
N{omiento Cvico Seriedad
por
Colombia I
Nlomiento Colombia Mi
pas
I
Ivfovimiento Colombia Ivfisin Colectiva I
Movimiento de Defensa Ciudadana
I
497
As las cosas tal pluripartidismo constituye una ficcin, apadrinada
por el marco constitucional y legal de los partidos y movimientos
polticos, pues, como se ha indicado, basta con reunir 50.000 firmas
de ciudadanos para lograr la inscripcin de la candidatura
resultando curioso que luego no obtengan similar nmero de votos
en los comicios a que se someten.
Con tal fragmentacin de fuerzas polticas, que no alcanzan a
obtener el estahrs de partidos, se obstaculiza el camino hacia un
Movimiento de Inteeracin Democrtica
Movimiento de Inteeracin Resional
Movimiento de Particioacin Pooular t
Movimiento de Renovacin Democrtica I
Movimiento Educacin Trabaio v Cambio Social I
Movimiento Humbertista i
Movimiento Humbertista
-
Estudastrales I
Momiento Independiente Frente de Esneranza I
Movimiento Indsena Colombiano 1
Movimiento Nacional oor la Recreacin v el Deoorte
I
Movimiento Nacional Comunidades Negras Palenque Afrocolombianos I
Momiento Oocin S olidaridad I
Movimiento Orientacin Ecoleica I
lvlovimiento Poltico Comunal v Comunitario I
Movimiento Poltico lvfuieres 2000
1
lvfomiento Unitario Metapoltico I
Movimiento 98 I
Movimiento Lider I
Movimiento Nueva Colombia I
Oxeeno Partido Liberal Colombiano l
Partido Cr'ico Ecoleico
I
PCCC
-
MSN
-
Fuerza Democrtica
PLC
-
Momiento Nacional Aerario
Somos Colombia
-
PLC
-
CCN T
TOT.{L PARTIDOS Y IUO\{TIUIENTOS 80
TOTAL DE LISTAS 319
Fuente: Sntesis'99. Anuario social, poltico y econmico de Colombia, Santaf de Bogot:
IEPRI-LIN, 1999, pp.75-76
498
verdadero sistema muitipartidistas2s. Por el contrario- hace que los
partidos
tradicionales, a pesar
de sus incongruencias y
contradicciones, permanezcan
con mayor facilidad y avasallent'u,
gracias
a la anarqua que reina afuerq constifuyndose una garanta
para impedir el surgimiento de movimientos capaces de
desbancarlos; asimismo, no existe presin para su modemizacin y
democratizacin internas. Ello se palpq nada ms, observando la
actuacin del Partido Liberal en las elecciones de 1998, en la cual
aval 154 listas diferentes para el Senado de la Repblica, no
obstante disputarse 100 escarios en dicha Cmara. De tal form4 el
papei de los partidos Liberal y Conservador se ha reducido a una
formalidad: expedir avales, pues en nngn momento surge un
compromiso serio o actitud corporativa de cohesin y disciplina por
parte del candidato avalado, y menos la aceptacin o seleccin del
aspirante teniendo en cuenta sus estatutos o atendiendo los
planteamientos
ideolgicos, programaticos o sus coaliciones.
Resultando que una vez elegido un congresista, ofora candidato por
el partido, se reconoce slo a s mismo y actua como "propietario"
exclusivo de su movimiento o de la alcuota partidista.
525
Tampoco sera conveniente la consolidacin de un sisterna ultra-partidist4 pues, como
ocutre en Brasil, en donde el partido ms grande alnnza la cuarta parte de los escaos, se
contribuiria a fomentar la mala estructuracin v solidez de los mismos. as como la
difu minacin ideoleica
s?6
En hs eleccione-s para el Senado
--crnara
alta- en 1998, como se prevea, se mantuvo el
bipartidismo, dado que en la prctica el Liberalismo alcanz 59 curules y el Conservatismo 28,
tres los indgenas (dos por circunscripcin especial), y el resto, trece, los independientes. Por su
parte, en la Cmara de Representantes tampoco hubo mayores cambios, pues el Partido Liberal
obtuvo 89 curules, mientras el Partido Conservador 50 y los independientes 21, de los cuales 10
corresponden a la circunscripcin de la capital de la Repblica.
499
Tal sistema electoral lejos de promover o constituir un fuerte y
cohesionado partido de gobierno y un(os) partido(s) de oposicin,
imprescindibles para el desarollo democrtico, ha conllevado y
mantenido la existencia de relaciones viciadas ene el ejecutivo y
los integrantes del legislativo, toda vez que aquel para obtener
gobernabilidad tendria que negociar sus proyectos y demas asuntos
con cada congresista de forma individual, procurndole prebendas
como contraprestacin a su respaldo poltico" desvirtuandose con
ello el equilibrio que ha de existir entre los poderes pblicos. Ahora
bien, las relaciones interpartidistas en estas condiciones no pueden
enmarcarse bajo el esquema gobierno-oposicifl, y8 que al no existir
disciplina de partido las posturas polticas de sus lderes pueden
contener cualquier posicin y sin importar quien est en el gobierno,
pues interesa es la negociacin o acuerdo a que se pueda llegm.
La desmotivacin de la ciudadanA sobre todo la urban4 a
participar electoralmente slo podra contarrestarse con el
surgimiento de formas afal'entes de organizacin que permitan
canalizar y expresar el llamado
'voto
de opinin', ya que en
Colombia prima la inercia liberal-conservador4 a pesar de los
carnbios formales y reales de fin de siglo, debido al peso de una
cultura poltica que oscila entre la adscripcin tradicional al
500
bipartidismo y el abstencionismo, como cara predominante en
nuesfro sistema poltico.
Ahora bien, con la eleccin cas uninominal de congresistas (Senado
de la Repblica y Cmara de Representantes), la representacin
parlamentaria qued impedida para configurar o entrar en el
esqrlema gobierno-oposicin. En tal sentido el poder presidencial se
mantiene pero con el perverso fur de poder satisfacer las demandas
de quienes lo apoyan en el Congreso, obtenindolo mediante la
capacidad arbitral de decisin, el recurso de la negociacin
individual y las transacciones de apoyo poltico a carnbio de
prebendas y cuotas burocraticas para los representantes, sin importar
su filiacin, slo su protagonismo en la respectiva cmara. En tal
sentido, el ejecutivo se dota de fortalezas para servir a la clase
poltica en el parlamento. Siendo la clave del presidencialismo, que
al finat resulta dbil, pues se ha diseado para servir.
La apertura participativa auspiciada por la Constitucin del 9l trajo
consigo el surgimiento de diminutas fuerzas polticas, las cuales
obtuvieron pequeos xitos. En efecto, as la debilidad de las
corrientes de opinin contast el repunte de diminutos movimientos
que se cohesionaron alrededor de lealtades religiosas, gremiales o
tnicas, cuyo xito podra explicarse por su carcter inicialmente
prepoltico y su deseo o sentimiento de lucha confra la comrpcin
s01
observada en el Congreso, pero que al final resultan irrelevantes por
su poca capacidad de maniobra.
En cuanto a las causas de la abstencin, pese al cambio
constitucional, podemos decir, entre las mas obvias, la perdida de
convocatoria de los partidos polticos, el desprestigio de ia clase
poltic4 la ineficiencia de la actividad parlamentari4 la
desconfianza del ciudadano en el proceso electoral y la frusacin
ante la inobservancia de cambios polticos inmediatos que aviv la
Carta del 91. Lo cual nos conduce a pensar que el comportamiento
abstencionista se puede derivar atendiendo varias lgicas: una de
corte estructural devenida de la marginacin de sectores no
integrados a la vida econmica y politica del pas; offa como
sancin al sistema poltico, considerado excluyente; y, finalmente,
la lgica predominante consistente en la observancia de la inutilidad
del voto por gran parte de los colornbianos, al considerar irrelevante
participar en las decisiones del Estado porque ello no tiene un
impacto vsible e inmediato en la vida cotidiana ni en su
bienestar527.
Una posible solucin estara en reformulm el sistema de
circunscripciones territoriales, pudindose determinar, inclusive, la
527
El salto cualitativo que ha de ocurrir en Colombia, hacia la modernidad. no lo sera
nicamente mediante las trasformaciones
juridico-polticag
se requeriria tambien del dificil
camino de la autoeducacin social y la participacin ciudadana para volver a refundar y
repottizar la sociedad colombiana.
502
separacin de algunas de las grandes ciudades, convirtindolas en
circunscripciones independientes; modificndose las actuales
circunscripciones para conformar grupos demogrficamente
pequeos, integrandose as las agrupaciones minoritarias, que hoy
no tienen posibilidad con el sistema vigente, otorgandose con ello
una mayor representacin si se compite en universos mas
restringidos, en el cual una fuerza electoral obtendra mayor
representacin. En relacin con lo sealado de las listas bloqueadas,
los partidos
han sabido obtener la mayor eficiencia de su potencial
electoral, ya que les indican a los electores de cada regin especfica
cual sera la lista por la que habran de votar y, como venimos
reiterando, al no exstir una organizacin institucional de partidos,
en la prctic4 generalmente, cada lista obtiene no mas de un curul,
lo cual constituye un vicio permitido por la normatividad vigente.
Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones el sistema
electoral colombiano vigente ha de reformularse, pues el actual
rgimen de representacin proporcional del cociente y residuos con
listas bloqueadas y cerradas (art.263, CP.)528, resulta contradictorio
con la implantacin del llamado
'tarjetn
electoral', e igualmente
con la tendencia hacia el fortalecimiento de los partidos polticos"
528 *Para
asegurar la representacin proporcional de los partidos, cuando se vote por dos o ms
individuos en eleccin popular o en una corporacin pblica, se emplear el sistema de cociente
electoral. El cuociente ser el nmero que resulte de dividir el total de votos vlidos por el de
puestos a proveer. La adjudicacin de puestos a cada lista se har en el nmero de veces que el
cociente quepa en el respectivo nmero de votos validos. Si quedaren puestos por proveer, se
adjudicaan a los mayores residuos" en orden descendiente."
503
Dicho cambio no interesa a los dirigentes poiticos colornbianos,
pues no les favorece disciplinar el partido, ya que ello conllevara la
democratnacin interna de los mismos. La verdad es que a los
llamados
'caciques
o barones electorales' les interesa tener electores
accidentales, esto ss, manipulables para cada eleccin
1ue
colectividades partistas institucionalizadas con miembros
militancia- deliberantes y partcipes de su organizacin. As pues,
enffe otras alternativas de reforma al sistema electoral de
Colombia52e, considerImos necesario :
l. Transformm la representacin proporcional en una mejor
representacin poltica mediante la creacin de una circunscripcin
52e
En el mbito lberoamericano prima el sistema electoral de representacin proporcional,
vemos brevemente los modelos existentes en los difbrentes Estados:
-Argentina,
sistema de representacin proporcional y de listas abiertas.
-Bolivia"
sistema de representacin proporcional y de representacin mayoritaria en los distritos
uninominales; en 1986 se sustituy la formula de Hondt
-de
reparto de restos-, por cociente de
participacin y distribucin de escaos, lo cual ha dificultado el accceso de pequeos partidos al
Congreso.
-Brasil,
sistema de representacin proporcional para la Cmara de Diputados y de listas
abiertas, y de represntacin mayoritaria para el Senado-
-Ecuador,
sistema de represeatacin proporcional y de listas abiertas, articuladas tanto por
partidos como mediante formulas indepandienies.
-El
Salvador, sistema de representacin proporcional.
-Honduras,
sistema de representacin proporcional.
-Mxico,
sisterna de representacin proporcional.
-Paraguay,
sistema de representacin proporcional y de listas cerradas, con distribucin de
escaos aplicando el mtodo de D'hondt.
-Peru,
sistema de representacin proporcional y con distribucin de restos por el metodo de
D'hondt.
-Uruguay,
sistema de representacin proporoional.
-Puerto
Rico, sistema mayoritario-
-Venezuela"
sistema de representacin proporcional.
Vid. ALCANTARA M.: Sistemzs Polticos le Amrica Lqtins, Madrid: Tecnos, vol.I, 1999, y
constituciones de los respectivos pases-
504
Posibilitandose con ello la intervencin de los residentes en el
exterior, para lo cual, tarnbin, habra de actualizarse el censo
electoral.
2. El estabiecimiento de un sistema de proporcionalidad mixt4 que
facilite a candidatos a la Cmara de Representantes, a las Asambleas
y a los Concejos presentar la mitad por circunscripcin uninominal
y el resto mediante representacin proporcional abiert4 esto es,
permitiendo la posibilidad de variar las listas, agregando o
suprimiendo candidatos a criterio del elector. De tal fonn4
combinando las circunscripciones nacionales y regionales, y, o su
vez, dos modalidades de listas: las oficiales de los partidos de
competencia nacional y las otas avaladas por los partidos pero que
participaran regionalmente. De tal maner4 un porcentaje prximo
al 50% de los elegidos coffespondera a la circunscripcin nacional
con base en listas de los partidos y movimientos, y el resto saldra
por circunscripciones regionales, no departamentales, pues se
unificaran varios departamentos con base en el factor poblacional
para confonnar la circunscripcin senatorial.
3" La revocatoria del mandato530, como esencia misma de la
democracia participativa y direct4 desarrollo de Ia soberana
popular, a todos aquellos elegidos por circunscripcin wrinominal o
t'o
Consagran revocatoria de mandato, Venezuela para "todos los cargos y magistraturas de
eleccin popular" (art.l87.l0, CP.), y Ecuador para "los alcaldes, prefectos y diputados de su
eleccin por actos de comrpcin o incumplimiento i4justificado de su plan de trabajo" (art.109,
CP)
505
mixtq pues a travs del sistema de representacin proporcional
resulta imposibles3l.
4. La fijacin de una barrera legal electoral, de tal forma se
impedira la multiplicidad de listas y coadyuvwa a la organizacin
de movimientos o partidos seriost"
5. La unificacin del calendario electoral para presidente y
Congreso de la Repblica, ello coadyuvara al fortalecimiento de un
sistema de partidos fuertes y disciplinados. Asimismo, corr el fin de
facilitar el esquema gobierno-oposicir se deber modificar el
calendario electoral para que se realicen en la misma fecha la
primera vuelta presidencial y el Congreso.
6. La creacin de un solo tribunal electoral autnomo.
dos
t"
Ar, deniro de la dernocracia representahv4 pues al votar el ciudadano se conerte as en un
cargo poltico, y pese que al votar delega el ejercicio del poder, no puede permitir que el
candidato electo elimine la democracia por cuyas reglas ha resultado elegido, ya que en tal caso,
el ciudadano renuncia a la condicin que se define precisamente por tal sistema poltico. Vid.
STERNBERGEKD.: "Las
elecciones como acto de gobierno ciudadano"', wt Dominacin y
acuerda, Barcelona: Gedisa, 1992, p.135.
532
En el mbito Iberoameriqno existe barrera electoral en Argentina (3%). Bolivia (3%), y
Mxico (1y2%). Ahora bien, en el sistema electoral espaol, atendiendo su Constitucin, no se
adopt un sistema proporcional puro en el que se atribuyesen los escaos sin desviacin eri
correspondencia al nmero de sufragios, sino, un sistema electoral con una "orientacin o
criterio tendencial" hacia la proporcionalidad cuyos recortes o modulaciones se establecen en la
propia Constitucin o en la Ley electoral a partir de habilitaciones o desanollos
constucionales. Por lo que la
'barrera
electoral' del 3% determinada por la Ley electoral
deber entenderse constitucionalmente admisible en cuanto respeta sustancialmente el criterio
de proporcionalidad y supone una restriccin del mismo impuesta en aras de la efecti\,,idad del
sistema electoral destinada a etar la fragmentacin de la representacin. (CITA STC 7511985.
D ere cho C onsti tuci onal, I e gi sl aci n. Madrid: McGrau.Ifill, 1 998, p. 5 3
).
suprimindose tanto la quinta sala
-electoral-,
del Consejo de Estado
(trisdiccin de lo
Nacional Electoral.
ene estas
contencioso-administrativo),
Con lo cual se eliminara la
autoridades electorales.
como el consejo
dualidad existente
originandose en
506
consecuencia una nueva institucin con todas las garantas,
obligaciones e independencia frente a todas las fuerzas polticas.
La utilizacin de la formula electoral de asignacin proporcional
de
escaoss3t favorece la representatividad poltic4 Pese a que se habla
de una "representacin proporcional", lo cierto es que se est frente
a una "asignacin proporcional de escaios", tal como lo precisa el
Tribunal Constifucionai Espaol al afirmar qae "la
representacin
533
En el sistema electoral espaol la atribucin de escaos se realiza de la siguiente forma: Ley
5/1985" de 19 dejunio
,
del rgimen electoral general (BOE de 20 de enero de 1986 y BOE de 3
de abril de 1987), art.163.l."La atribucin de los escaos en funcin de los resultados del
escrutinio se realiza conforme a las siguientes reglas:
a) No se tienen en cuenta aquellas candidaturas que no hubierar obtenido, al menos, el 2 por
100 de los votos vlidos emitidos en la circunscripcin.
b) Se ordenan de mayor a menor, en una column4 las cifras de r.otos obtenidos por las restantes
candidaturas.
c) Se divide el nmero de votos obtenidos por cada candidatura por 1.2,3. etctera hasta un
nmero igual al de escaos correspondientes a la circunscripcir formndose un cuadro similar
al que aparece en el ejemplo prctico. Los escaos se atribuyen a las cardidaturas que obtengan
los cocientes mayores en el cuadrq atendiendo un orden decreciente.
Ejemplo prctico: 480.000 votos vlidos emitidos en una circunscripcin que elija ocho
Diputados. Votacin repartida en seis candidaturas.
Por consiguiente: la candidatura A obtiene cuatro escaos. La saJtdidatura B dos escaos y las
candidaturas C y D un escao cada una.
d) Cuando en la relacin de cociente coincidan dos correspondentes a distintas candidaturas, el
escao se atribuir a la que mayor nmero total de votos hubiese obtenido. Si hubiera dos
candidatos con igual nmero total de votos, el primer empate se resolr,'er por sorteo y los
sucesivos de forma alternativa.
e) Los escaos correspondientes a cada candidatura se adjudican a los candidatos incluidos en
ell4 por el orden de colocacin en que aparezcari-
2. En las circunscripciones de Ceuta y Melilla ser proclamado eleto el candidato que mayor
nmero de votos hubiese obtenido'.
168.000) B(104.000 64.000) Et40.000) FGz
Divisin I 2 J 5 6 l 8
A r 68.000 84.000 56.000 47ÂOO JJ. OUU /-uuu 24.000 2l . 000
B 104.000 52.000 34.000 26.000 20.800 I / . J J J t4.857 13.000
c 72.000 3.000 ?4,404 18.0c0 14.4AO 12.o00 r 0.285 9.000
D @.000 32.000 2t . 333 16.000 12.800 10.666 9.142 8.000
E 40.000 20.000 13. 333 l 0000 8.000 6.666. 5. 714 5.000
F 32.000 16.000 10.666 8.000 6.400 5. 333 4. 571 4.000
50'7
proporcionl es Ia que persigue atribuir a cada partido o grupo de
opinin un nmero de mndelos en relacin con su
fuerza
numrica. Cualesquiera tlue se(tn sus modalidades concrets, su
idea
fundamental
es la de asegurar a cada partido poltico o grupo
de opittin una represenlacin, si no matemtica, cuanto menas
sensiblemente ajuslada su imporlancia ree?', permitiendo el
sistema "que un grupo minaritario se le pueda dar una
representacin que un puro sistema de mayoras impedird...", pues
tal designacin "consiste en una eleccin cuyo resultado refleja una
correlacin de
fuenas
polticas...",tto as" pues, transcutrido los
comicios todos los eleeidos detentaran la condicin de
representantes, reflejando la conformacin poltica del electorado y
favoreciendo la expresin del phnalismo poltico.
Ser necesario superar el
'mero
reconocimiento constitucional:53-s a
los partidos polticos para pasar a su
'incorporacin
constitucional'
esto es, que las funciones desarolladas por estos sean prefiguradas
por el ordenamiento normo-constitucional, el cual les determina un
tipo de organizacin, pues de lo conario dejaran de serlo. Tal
como sucede en el ordenamiento alemn, en el que la Ley sobre
ttu
SSTC 40llg81,fj.2T3' y 75l1985,fj.5", reromado de PRESNO LINERA, M. A.: Los
partidos y las distorsiones jurdicas de la democracia, Barcelona: Ariel, 2000, p-57.
"'Presno
nos recuerda que esta fue la primera forma de recepcin de los partidos por las
Constituciones de los Estados democrticos modernos, la cual tiene en cuenta las eventuales
funciones de aquellos que permitiran su desarrollo, pues tales funciones son en realidad el
efecto del ejercicio del derecho de asociacin con un objetivo poltico. El respaldo
constitucional constituye una garanta adicional al mismo derecho de asociacin, pero no una
proteccin de otro derecho. PRESNO, ibiderL p.42.
508
Partidos Politicos consagra como "una asociacin pierde
su
posicin jurdica
como parrido
si durante seis aos no prlicipa
con
sus propueslas
electorales en uns elecciones pqrq el Bundestag
o
pra un Landtag"s36.
4.4.3. EN EL LEGiSLATIVO
En el imaginario colectivo de los colombianos est presente Ia idea
de crisis permanente
del congreso de la Repblica
-parlamento-537,
at percibir
la precariedad
de dicha institucin radicada en su
subordinacin a las elites econmicas, desde la implantacin del
Frente Nacional (1958), y a los escandalos por comrpcin. En
efecto, el tipo de intereses representados en el rgimen poltico de la
alternacin bipartidist4 la paridad y la exclusin de otras
posibilidades
corlev a urr modelo de conservadurismo poltico,
soportado en la legaldad de excepcin, la despolitizacin de los
partidos, la negacin del pluralismo. Lo anterior reflej la renuncia a
536
El mismo autor nos indica como: "Para el Tribunal Constitucional Federal alemn, los
partidos polticos se han convertido en elementos a integrar del edificio constitucional y de la
vida.poltica regulada por el derecho constitucional; han sido elevados desde el plano de lo
politico-sociolgico
al rango de una institucin jurdico-constitucional
y por colaborar en la
formacin de la voluntad del pueblo ejercen funciones propias de un rgano constitucional",
Ibidern, p.43.
"'
Correspondiendo con el sistema presidencial los rganos legislativos en los ordenamientos
constitucionales Iberoamericanos no se denominan parlamento, en su lugar adoptan diferentes
nombres, asi: asamblea general
Gruguay),
asamblea legislativa
Ganam4
Puerto Rico, Costa
Rica y El Salvadorl asamblea nacional (Cub4 Nicaragua y Vanezuela) congreso (Argentinq
Paraguay y Peru), congreso general (Mxico), Congreso Nacional (Bolia" Brasil, Chile,
Ecuador y Honduras), y congreso de la repblica (Colombia Guatemala y Repblica
Dominicana).
509
una legitimacin consfuida desde la articuiacin efectiva de las
nuevas estructuras sociales con las formas de representacin politica
de carcter democrtico.
En tal orden, el congreso desisti de ser una institucin capital para
la toma de decisiones en materia de desarrollo econmico y social
-
las que pasaron a ser un asunto de concertacin con los gremios
econmicos-, convirtindose, por ende, en un escenario de
negociacin clientelista con el ejecutivo. Por ello, la crisis del
congreso refleja la crisis de los partidos
fradicionales y la
incapacidad o imposibilidad del sistema politico de renovar o
consolidar nuevas fuerzas polticas, capaces de encauzar los actuales
conflictos sociales denfro de la perspectiva
de construccin de un
Estado democrtico, pues tales partidos, otrora subculturas sectarias,
verticales y de confrontacin, al no fundar prcticas modernas de
sociabilidad poltic4
terminaron convertidos en organizaciones
fragmentadas, incapaces de articularse en torno a proyectos
de
colectividad, ello explica el por qu del surgimiento de movimientos
sociales de todo orden, reivindicativos de diferentes interesess". Po,
otra parte,
los movimientos alternativos tampoco han logrado
materializar formas permanentes de representacin y participacin,
debido, en algunos casos, a la exfrema heterogeneidad de sus bases
538
De tal manera han surgido tal cantidad de momientos que reindican asuntos sociales y no
poticos, entre otros, Coordinadora Nacional de Movimientos, Coordinadora Unitaria de
Vivienda Popular, Organizacin de Indgenas Colombi4 etc.
510
sociales, y otros por la violencia que se ha desencadenado
contra sus
liderazgos.
Tambin, ha sido caus4 la incapacidad
de actuar
democraticamente
y de articular las nuevas y recurrentes
expresiones
sociales, a pesar de las restricciones
del sistema poltico
y de la confrontacin
armada.
La reforma del congreso fue una de las materias centrales en la
Asanrblea
Nacional constituyente, por ello su reestructuracin
se
orient hacia su fortalecimiento,
dentro de la perspectiva
de un
nuevo equilibrio de poderes y de un rgido estatuto del congresista,
enfilado a la superacin de las prcticas
ffadicionales.
por
su parte,
con la implantacin
de una circunscripcin nacional para
el Senado
se pretendi
estimular la dinmica electoral y, a su vez, la
fundamentacin
del sistema poltico en la democracia participativa,
procwndose
el establecimiento de un pluralismo poltico. Empero,
fente al imperativo
de institucionalizacin
de los partidos polticos,
la Constituyente al incurrir en una interpretacin absfracta del
principio
de autonoma, priv a la ley de un importante mecanismo
idneo para
obligar a la democratizacin interna de los mismos,
cuya ausencia ha sido uno de las principates
causrs de su
ilegitimidad y atomizacin, no nicamente de los adicionales, sino
tambin de las fuerzas polticas emergentes.
511
De tal form4 el pretendido canrbio propulsado por el proceso
constituyente no produjo los resultados esperados, y& que al final
propici el retorno paulatino y seguro de los partidos tadicionales al
congreso, con dos peculiaridades
diferentes: en lugar de consolidar
las fuerzas politicas con la circunscripcin nacional, se impuso la
atomizacin exffema de los partidos, comprobada por la enorme
lista de aspirantes al parlamento en todas las elecciones posteriores
a
la vigencia de la Constitucin de 1991, y por otro lado, muy pocos
fueron elegidos por cuociente electoral, pues la may'ora lo ha sido
por residuo, 1o cual explica el por qu es percibido el legislativo
como un "Congreso residual", restndole representatividad y, por
ende, legitimidad.
Resulta indudable, entonces, buscar remedios para las insuficiencias
del Congreso, pues la ausencia de disciplina parlamentari4
la
"perezd' legislativa y la cuestionada gestin administrativa,
constituyen la trada de su deslegitimidad. Para lo cual se ha venido
recomendando la creacin de
'bancadas
parlamentarias', pues el
Pmlamento no debera continuar siendo la sumatoria de actores
polticos individuales, sino la expresin de los partidos o
movimientos polticos identificados como bloques53e. Ahora bien.
53e
Al estar compuesto el legislativo por un sinnmero de representantes, con intereses y
concepciones muy dismiles, al ser miembros de partidos muy dbiles, desarficulados y con el
agravante de no poseer un proyecto poltico unificado y que atienda los grandes intereses
nacionales. En dichas condiciones resulta imposible consolidar bancadas parlamentarias que
acten como interlocutores vlidos frente al gobierno, por lo que el ejecutivo se ve obgado a
negociar la aprobacin de sus proyectos a cambio de favores polticos.
512
respecto de la produccin
normativ4 sta no debera fundarse en la
cantidad sino en la calidad, para lo cual se sugieren cambios en la
tramitacin
de las leyes, en la forma de los debates
y
de una
verdadera asesora profesional.
4.4.3.1. EL PROBLEMA ES DE REPRESENTATWIDAD
En cuanto al diseo institucional del congreso, este no ofrece
mayores objeciones, 1o tiene el sistema de partidos que lo opera. En
efecto, ste genera tal cantidad de problemas que corrllevan a la
disfuncionalidad
del legislativo, pues su configuracin poltica real
dista de ser un armazn de fuerzas politicas
debidamente integradas
y funcionales a proyectos
de futuro para el pas, constituyendo un
entramado de competencias individuales en tomo a la acumulacin
de poder,
deno de un rgano legislativo que ha sido seado en la
perspectiva
democrtica para que en su interior confluyan las
corrientes polticas existentes en la sociedad. Se le ha criticado
siempre de ser ineficiente y porque sn la mayora de las
oportunidades sus miembros parecen mas dispuestos en buscar
ventajas personales que
problemas nacional.s'oo.
analizar y buscm soluciones a los
tal punto que otrora se alcanzaban
en
A
540
Para la senadora liberal independiente Viane Morales la labor del "Congreso del periodo
1994-1998, se mantiene dentro de la elacin que lo ha caracterizado en nuestro rgimen
poltico de estrecha dependencia con el Ejecutivo, sin que los instrumentos dados por la
Constitucin de 1991, como los relativos al control poltico, la no delegacin de funciones en
513
ciertos margenes de gobernabilidad
debido a las formulas
clientelistas manejadas por los grandes caciques electorales, con la
nueva Carta stas se quiebran al desaparecer prcticamente
tales
"lderes", tornandose inmanejable cualquier negociacin cuando la
misma se realiza no ene l0 sino enffe 100 personas, que reclaman
su cuota poltica como individuos y no como voceros de fuenas
polticas.
Esta perversa lgica poltica coadyuva definitivamente a
consolidacin de un sistema presidencialista.
Con la ausencia
partidos
el presidente para gobernm se ve obligado a crear
colectivos de apoyo, negociando de manera individual hasta lograr
consensos, pues no es una garanta poseer su partido mayoras en las
cmaras, cuando de antemano se sabe con claridad que son
inmanejables, toda vez que carecen de cohesin partidista y
programaticamente
son incoherentestot. Lo cual explica el por qu
de la falta de oposicin no sea debido a la ausencia de gmantas,
ciertas materias, hayan repercutido significativamente en una labor mas independientg ni el
fortalecimiento de su papel". Por su parte su homlogo
-conservador-,
Fabio Valencia,
considera que el cuerpo legislativo "s dedic, a cambio de ddivas y prebendas
gubernamentales,
a la melanclica tarca de cubrirle las espaldas al gobiemo, con recursos
leguleyos e inmorales, y a legislar al antojo de este ultimo. El actual ha sido un Congreso
arrodillado, inferior a su misin constitucional y a su responsabilidad social e ineficiente en
trminos administrativos, legislativos y politicos". MORALES, v., et al.: "La reforma del
Congreso: uria tarea inaplazable", en Rev. AnIisis Poltico" No.33, ene-abr/98- Santafe de
Bogot: IEPRI-LIN, pp.l I2-114.
'*' *El
ejecutivo entonces soborna con auxilios y burocraci4 con nombramientos pam hermanos
y parientes, con contratos asignados en forma indirecta o simplemente con la inditbrencia
cmplice ante los abusos, y el Congreso, a su vez, chantajea al gobierno para recuperar y
aumentar instrumentos clientelistas que la Constitucin del 9l intent suprimirle". NIETO
ROAs L. G.: "La reforma poltica Samper. Diagnstico acertado propuesta equivocada" en Reu.
Foro,No-Z7,juy95, Santaf de Bogot: Foro Nacional por Colombia., p-16.
la
de
51,1
sino a la necesidad del
jefe
de gobiemo
de tener un soporte de
seguridad para que las votaciones de sus proyectos claves salgan
avante. De tal maner4 mientras el Congreso siga siendo integrado
por individuos elegidos con sus propios recursos, mediante la misma
estructura electoral y con su modus operandi individuatist4 dicha
institucin seguir inmersa en esa dinmica, en la que la
preocupacin
de quienes 1o conforman no es offa que la de preservar
y acrecentar el capital poltico que les permitira
su reeleccin.
Por lo tanto, la modernizacin del cuerpo legislativo deber ser la
consecuencia de la posibilidad
de expresin de colectivos polticos
representativos, lo cual implicara una reforma al acfual sistema
electoral y al sistema de partidos, de tal forma que no se permita
seguir premiando los proyectos individuales, gracias al
favorecimiento de los residuos. De otra parte, mediante la
refindacin de partidos modernos que facilitaran la construccin de
gobernabilidad
sobre la premisa de acuerdos y negociaciones
polticas
en tomo a la defensa de proyectos de gobierno que se
debatieron electoralmente, buscandose con ello que los colombianos
voten por partidos y no por individuos. En tal sentido, un Congreso
integrado por bancadas y no por personas
-representantes
de si
mistnas-, no slo permitira lograr una gobernabilidad,
sino tarnbin
la proyeccin de liderazgos desde el legislativo
]',
sobre todo, hacer
realidad la funcin y ejercicio de la oposicin, connatural a todo
51s
parlamento democrtico, por lo tanto si no se resuelve el problema
de representatividad no podr ejercerse nrrnca un verdadero conffol
poltico.
Los resultados electorales del 94 y 98 demuestran la variacin de los
liderazgos polticos, pero nicamente de forma cuantitativ4 esto es,
en torno al nmero de proyectos electorales de carcter individual
que resultaron elegidos por residuos, correspondiendo una
representacin tan exigua que prcticamente nadie se siente
verdaderamente representado. Nada ms, en las ultimas elecciones,
slo once senadores
-de
100- fueron elegidos por cocienteto'. En tal
sentido, a la clase poltica les resulta ms prctico hacer esfuerzos
para obtener 20.00Q votos que pensar en cifras avasalladoras. Lo
anterior nos permite afirmm qtre la sociedad colombiana no se
encuena adecuadamente representada en el legislativo.
Ahora bien, el hecho de constituirse el Congreso por un cmulo de
representaciones individuales y no estar funcionando por bancadas,
genera efectos negativos nada mas en el trmite legislativo, pues aI
no defenderse proyectos colectivos los parlamentarios tienden a
revisar lo realizado por sus antecesores, requirindose cada vez mas
5a2El
de rnayor votacin obtuvo 84.322 votos, 0.497o del censo electoral (17'028.961
ciudadanos), y 1.SlYo en relacin con la votacin la cual fue de 5'516.574 votos; por su parte el
ltimo senador fue electo con 21.861 votos, representando un0.12Yo yun 0.39% del caudal
electoral. Lo cual nos indica que el senador con mayor votacin cuadriplic la cifra alcanzada
por el elegido con menos votos, pero slo dos veoes su representacin.
516
el nornbramiento de ponentes plurales, quienes para el primer debate
deben integrar subcomisiones para facilitar dicho proceso. Igual
ocurre en las plenarias, nombrndose comisiones de conciiiacin,
duplicandose la negociacin de la ley, lo cual resulta traumtico.
y
si le sumamos el hecho de que la mayor parte de los congresistas se
dedican a buscar cmo reproducir su capital poltico, mediante la
consecucin de prebendas en el ejecutivo, en tales circunstancias
resulta claro que es imposible ejercerse rm control poltico eficaz y
menos la existencia de condiciones para que opere uria oposicin
real.
Una propuesta de reforma poltica integral no podra dejar por fuera
el debate a cerca de la estructura del Congreso de la Repblica
(Parlamento), como de su funcionamiento, existen diversas
propuestas al respecto. Unos consideran que ha de ser unicameralsa3
mientras que otros son partidarios dei bicameralismo-taa, pero con
ciertos ajustes, como el de mantener una circunscripcin nacional
para el Senado de la Repblica pero con lista nica nacional por
partido (con voto preferencial) y wra circunscripcin territorial para
la Cmara de Representantes; asimismo, determinar materias
503
Tienen estructura unicameral Ecuador, Pen! Costa Rica Cuba" El Salvador, Guatemala"
Honduras. Nicaragua Panam v Venezuela.
t*
E*iste organiiacin bicamerat en Argentina (Cmara de diputados y Senado), Bolivia
(Cmara de diputados y Senado), Brasil (Cmara de diputados y Senado), Chile (Cmara de
diputados y Senado), Mxico (Cmara de diputados y Cmara de senadores), Paraguay (Cmara
de diputados y Cmara de senadores), Puerto Rico (Cmara de diputados y Senado), Repblica
Dominicana (Cmara de diputados y Senado)" y Uruguay (Cmara de Representantes y Cmara
de senadores).
517
diferentes para cada cmara, creacin de una divisin administrativa
separada de las mesas directivas y la transmisin en directo y sin
edicin de los debates por televisin.
Ahora bien, la conversin del Congreso de la Repblica eR
monocrmeral conllevara supuestamente eficienci4 pues se estima
que sera mas gil y estara mas prximo al conol ciudadano. Al
respecto consideramos que el bicameralismo, en los tiempos
recientes, se concibe como el sistema mas apropiado para garantizar
la representacin y la mesura de la funcin legislativa, dado el
control mutuo que supone la existencia de dos debates completos en
dos instituciones diferentes e independientes, as los errores,
inconsistencias o vacos podan ser mejor detectados, sin olvidar,
desde luego, que el asunto de fondo no lo constituye el nmero de
debates sino la preparacin y estudio de quienes intervienen en ellos
y del mismo sistema poltico que lo promueve. El problema
radicaba en que, en Colombi4 el ejecutivo se haba convertido en el
legislador ordinario, aunque constitucionalmente slo poda hacerlo
en situaciones excepcionales, y el Congreso convertido en actor
secundario, por convenienci4 pues a carnbio de prebendas ceda su
funcin al gobierno.
Para tratar de recuperar el equilibrio de poderes la Carta del 9l le
retorn al Congreso la plenitud de sus funciones legislativas y
s18
estableci que el presidente
solo en condiciones excepcionales y
cumpliendo determinados requisitos poda legislar. En tal sentido
modific el antiguo estado de sitio, restringi la posibilidad
de
otorgar facultades extraordinarias, suprimi la capacidad del
gobierno para dictar reglamentos autnomos, determin que las
leyes marco deban fijar claramente los objetivos y criterios a los
cuales el gobierno deba someterse, excluy la posibilidad que ste
pudiera expedir cdigos e impuestos, y le retorn al legislativo la
iniciativa para ordenar inversiones; pero, a pesar de todo lo anterior,
no resolvi el problema de gobernabilidad, pues el gobierno se ve
obligado a negociar sus iniciativrs, provocando la fragmentacin en
el seno del Congreso, y con ello comprometiendo su independencia.
En materia de control poltico, la Constitucin del 91 incorpor
mecanismos novedosos para fortalecer esta tarea del parlamento.
Entre oas: la mas novedosa, como se vio, la mocin de censura a
los minisfros, la cual permite la remocin automtica del censurado;
la intervencin de las Cmaras frente a los estados de excepciq y
la institucionalizacin de las audiencias en las cuales pueden ser
citados y obligados a comparecer servidores pblicos o particulares
durante las investigaciones que realice cualquier comisin del
Congreso. En tales condiciones si el Congreso no tiene capacidad de
accin o independencia frente al ejecutivo, nos demostrara que una
posible formula para obtener la adecuada asignacin de fi.nciones
s19
sera la reforma al sistema poltico, pues los legisladores, sin
importar su filiacin, no encuentan oa funcin que el negociar sus
posiciones
con el ejecutivo, bloqueando cualquier intento de
oposicin seria. Lo cual constituye el sntoma mas diciente que el
sistema presidencialista lo permite y potencia, pues esta dinmica
poltica es la que favorece a la clase poltica el poder
-ejecutivo
y
legislativo-, un
juego
donde el resultado esta definido de antemano,
en el cual se difuminan tanto la responsabilidad como la posibilidad
de poder ejercerse la oposicin.
Otra reforma del Congreso involucrara tarnbin, cambios en su
estructura administrativq pam separar la funcin adminisativa de
su labor natural
-legislativu-tot,
creando, por ejemplo, un
departamento que tenga por objeto aquella manejada con
profesionalismo y de forma independiente del quehacer de las
Cmaras; asimismo, frente a la organizacin y funcionamiento
interno de stas, promoviendo la conformacin de bancadas
parlamentarias, limitando el llamamiento de los ministros,
eliminando el "pupirazd' (aprobacin de leyes sin debate previo),
estableciendo un calendario electoral unificado para presidente y
545
En tal sentido se requiere una debida organizacin y estructuracin interna del rgano
legislativo a pesar de la diferente importancia y naturaleza de las normas contenidas en los
reglamentos parlamentarios, todas ellas son imprescindibles para el correcto funcionamiento del
mismo. Vid. CA.IO BUESO, J.: "El prilrcipio de autononnatividad de las Cmaras y naturaleza
jurdica
del Reglamento parlamentario'", enRev. Estutlkss Polticos; N" 40, 1984, p.95.
520
congreso, mejorando los canales de comunicacin entre la opinin
pblica y el cuerpo legislativo, entre oos asuntos.
En sntesis, en cuanto a las reformas sugeridas para el congreso de
la Repblica comprenderan:
A. Estructura del Congreso. Se mantendra su estructura bicameral,
pero con la variante en cuanto que cada cmara deber tener un
origen, requisitos y funciones diferenciadas, de tal forma que su
labor sea complementaria.
B. Bancadas parlamentarias.
Los partidos y movimientos estaran
representados en cada una de las cmaras del Congreso por
bancadas.
Quienes
no tengan rm mnimo de siete miembros en el
Senado y diez en la Cmara de Representantes podran formar
coaliciones polticas con la frnalidad de conformar una bancada.
Cada bancada se integrara mediante urr acta que se deber
inscribirse ante la mesa directiva correspondiente, al inicio de cada
legislaftna o en el momento en que se conforme; a su vez cada
bancada tendra un vocero, y para los debates en plenarias podra
nombrar mas de uno, pues en estos, como se sabe, slo participan
los ponentes y los voceros de cada bancada. Los congresistas que no
formen parte de las bancadas obraran a ttulo individual. Como
referente podria tenerse al sistema espaol5a6.
str
El Reglamento del Congreso de los Dputados (de l0 de febrero de 1982, BOE de 5 de
marzo de 1982), deterrnina la forma como se establecen los grupos parlamentarioq as:
4rt.23.1. "Los Diputados, en nmero no inferior a quincg podran constituirse en Grupo
Parlamentario. Podran tambin constituirse en Grupo Parlamentario los Diputados de una o
521
C. Racionalizacin del trabajo parlamentario.
Se creara una
direccin general administrativa del Congreso, la cual se
conformara mediante ffes subdirecciones: administrativ4 tcnica y
cientfica y de informacin y medios de comunicacin. El director
general sera nombrado por el Congreso de ternas presentadas por
las bancadas. La subdireccin de asesora tcnica y cientfica se
compondra de las siguientes areas: sistemas e informtica
legislativa; constitucional y legal; econmic4 social y cultural;
poltica y relaciones internacionales, ambiental y agraria; seguridad
y defensa nacional; ingenier4 ciencias basicas y tecnologa.
D. Racionalizacin del funcionamiento. Para lo cual se susieren los
siguientes carnbios:
-
Anunciar da y hora de las votaciones ordinarias con 48 horas de
antelacin.
-
Los minisos slo podran ser citados por la Comisin relacionada
con su competencia"
-
Los proyectos de ley tendran urr solo ponente, salvo casos
especiales que, dada la complejidad del asunto, amerite mas. La
mesa directiva podra nombrm mas ponentes segn fueren
necesarios.
varias formaciones polticas que, aun sin reunir dicho mnimo, hubieren obtenido un nmero de
escaos no inferior a cinco y, al menos, el quince por ciento de los votos correspondientes a las
circunscripciones en que hubieren presentado candidatura o el cinco por ciento de los emitidos
en el conjunto de la N-acin.
2. En ningn caso pueden constituir Grupo Parlamentario separado Diputados que pertenezcan
a un mismo partido. Tampoco podran formar Grupo Parlamentario separado los Diputados qug
al tiempo de las elecciones, pertenecieran a formaciones polticas que no se hayan enfrentado
ante el electorado".
522
-
Las comisiones accidentales
de conciliacin
no podran
adicionar
nuevos artctilos que no hayan sido aprobados por las plenarias
de
las cmaras, integradas por un mximo de cinco parlamentarios
por
cada una.
-
Las comisiones
accidentales
sern integradas para
casos
excepcionales.
-
se deberan fortalecer las comisiones
de Investigacin y Acusacin
y la de cuentas de la cmara las cuales contaran con rri apoyo
especial
-profesional-
de la Subdireccin de Asesora Tcnica y
Cientfica del Congreso.
-
El congreso transmitira por
televisin todas sesiones en pleno y
las de las comisiones
sin edicin, para lo cual habra un canal
destinado a tal fin. En los das y horas libres estara a disposicin de
las instituciones que fomenten la participacin
ciudadana.
-
En materia de cabildeo poltico
Qobb,v)
se debera legislar la
intervencin
o influencia por parte de la ciudadan4 individuos
o
miembros
de intereses organizados, en forma transitoria o
permanente
en los procesos
decisorios del Congreso, las Asambleas,
los Consejos y las diversas instancias del gobierno
en sus diferentes
niveles.
E. En los niveles territoriales, las asambleas departamentales y los
concejos nnrnicipales,
en lo que fuere aplicable se aplicaran las
recomendaciones
formuladas para el Congreso, la oposicin y los
organismos de contol. Tanto las Asambleas como los Concejos
523
podran proponer mocin de censura en contra de los secretarios de
gabinete, jefes
de departamento administrativos y directores o
gerentes de entidades departarnentales o locales, segn el caso; su
amite seguira el mismo sealado para la mocin de censura del
Congreso.
4.4.3.2. BALANCE ELECCIONES DE 1998
Pese a las observaciones precedentes, consideramos oportuno
referirnos a las ultimas elecciones para el Congreso
--rnarzo
de
1998-, ya que estas no produjeron la anhelada renovacin de los
miembros del parlamento, en cambio si el descalabro de los
movimientos de izquierda y el aumento de la fragmentacin
partista, ro slo respecto de los partidos tradicionales sino
tambin de las llamadas
'terceras
fuerzas'. Segun PizarrosaT la
renovacin poltica en Colombia se ha examinado a partir de tres
perspectivas: como un cambio del personal poltico, de la estructura
de los partidos y en el sistema de partidos o como ufia
transformacin en las formas del ejercicio politico. Ahora bien,
atendo el primer criterio y los resultados electorales del 98,
pareciera que hubo variacin en la composicin de los
54TPIZARRO
LEN-CM EZ, E.: "Elecciones: el bipartidismo se resiste a dejar la escena", en
Sntesis'99. Anaafio social, pottico y econmico de Colombia, Santaf de Bogot: IEBRI-UN,
7999, p.63-64.
524
representantes en la Ciimma alta
-Senado
de la Repblica-, pues
fueron elegidos 49 nuevos senadores y en la otra
-cmara
de
Representantes-, resultaron electos 89 nuevos pmlamentarios,
habiendo de acuerdo con estos datos cuantitativos urra "renovacin"
del 48% y 54,4yo respectivamente. Empero, si observamos en
detalle quienes
son los nuevos congresistas, nos encontramos con
muy pocas solpresas, ya que en gran medida los nuevos miembros
del senado provienen de la Cmma y los nuevos representantes de
sta eran diputados de las Asarnbleas departamentales, as en
realidad 1o que hubo fue la normal movilidad vertical de la clase
politica. con un agravante, el qlle varios de los elegidos son
parientes
de los congresistas que resultaron involucrados en el
denominado "proceso 8.000" (infilracin de dineros de la mafia en
la campaa poltica del presidente samper), pues aquellos crearon
movimientos polticos a fin de obvim la ley electoral que prohibi a
parientes
cercanos de representantes posfularse
a nombre de su
mismo partido.
Por otra parte, no sobra anotar como algunos de los restantes
miernbros
-nuevos-
del Congreso provienen de actividades que les
brindaban cierta popularidad
-artes,
prensa y farandula-, los cuales
no han resultado pollticos eficientes. En tales circunstancias
quedaran
slo 10 senadores de 100
-por
circunscripcin nacional
que resultaron elegidos sin ningun tipo de maquinaria o
525
apalancamiento por su popularidad meditica. Ahora bien, si se
pretende la renovacin del Congreso, atendiendo los anteriores
resultados, consideramos que ello no ha de venir por obra de
populismos logrados gracias a los mass-media o debido a la
conformacin de fuerzas polticas que se erigen al margen de
organizaciones con claros intereses colectivos. La via es la
conformacin de una dirigencia profesional y audaz, articulada en
fuerzas polticas slidas y disciplinadas, capaces de gestionm los
grandes asuntos de inters nacional, con perspectivas a largo pLazo,
con sentido de servicio pirblico y bqio la gida de una tica de la
respons abilidad pblica.
La otra perspectiva sera la de renovacin de los pmtidos polticos,
es decir, proveniente de un proceso de modernizacin de los
partidos tradicionales, o de una ampliacin del sistema de partidos, a
travs de la incorporacin de nuevas fuezas polticas que tonifiquen
el sistema. Pero, como se ha venido exponiendo a pesar de la
apertura democrtica de la Carta del 91 ello no ha ocurrido, por el
contrario, ha devenido una acelerada atomizacin de los partidos
histricos, lo cual no ha sido bice para que stos continen
controlando el Congreso. Por su parte, las minoras o
'Terceras
fuerzas" emergentes han estado tan fragmentadas que no han podido
erigirse como bloque unificado de oposicin en el Parlamento.
526
4.4.4. EL ESTATUTO DE OPOSICION
En cuanto a la oposicin a esta se le debera dotar de plenas
garantas y permitiendo su acceso a los organismos de control y
vigilanci4 siempre y cuando queden en manos de profesionales
de
los partidos
de oposicin, pues stas funciones vienen siendo
desarrolladas, en la prcticq
de manera muy limitada ya que los
funcionarios que las han desempeado pertenecen o han sido
miembros de los partidos
o coaliciones que estan en el gobierno
desde la creacin del Frente Nacional, lo cual ha resultado nefasto al
operar slo de manera formal y al imperar la "solidaridad de cuerpo
-partido-",
ha trado como consecuencia directa el incremento de
comrpcin e impunidad, factores generadores
de la violencia. Ello
qued demosfrado con la frrnula de nominacin de los altos cargos
de control, dada por la Carta del 91, que ha fracasado.
El estatuto de la oposicin constituye un imperativo a desarrollar,
independientemente de la vigente
'ley
de los partidos', pues lo
determinado en ella (Ley 130 de 1994), como se vio, no o
respuesta plena a las necesidades de la oposicin y de las minoras.
En efecto, esta norma define la oposicin tanto del nivel nacional
como del teffitorial, reglamenta el acceso a la documentacin
oficial, asimismo a los medios de comunicacin, de acuerdo con la
representacin poltica en el Congreso, el derecho de rplic4 la
s27
participacin en el Consejo Nacional Electoral y la participacin en
las audiencias pblicas dentro de los debates sobre nonnas
electorales y derechos polticos. Algunos consideran que la
oposicin slo debera operar a tavs de su ejercicio en el Congreso
y dems corporaciones elegidas popularmente, ya que en los demas
rganos se percibe como una mera modalidad burocrtic4 mienas
otros opinan como importante su articulacin en la administracin
de ciertas instituciones estatales, yo que contribuira a restablecer el
equilibrio y la independencia de poderes, contolados anteriormente
mediante el modelo bipartidista lo cual supone el fortalecimiento de
la carrera adminstrativa.
Ahora bien, la Constitucin de 1991 determina un criterio de
oposicin a partir del orden constitucional de Estado, esto es, como
repblica democrtic4 pluralista y unitaria, con lo cual se concibe a
la oposicin como una forma de participacin activa y phnal dentro
del Estado y del mandato constitucional, diferenciandose del co-
gobierno, la cual no se ha podido concretar, ni siquiera mediante
consensos parciales, slo pequeos acuerdos. As pues, cuando
hablamos del consensosas este implica una aceptacin por parte del
colectivo de los grupos o actores tanto del marco constitucional
tut *Huy
una sola cosa sobre la cual es indispensable la unanimidad: el reconocimiento del
hecho de que una mayora y una oposicin que se respeten mutuamente deben hacerse liente y
de que pueden alternarse en el poder. Ese es el nico consenso fundamental, el consenso
democrtico". ROSAIIVALLON, P.: "La representacin dificil. (Reflexiones sobre el caso
francs)", en
Qu
queda de la representacin poltic!, Mario R. Dos Santos (coord.). Caracas:
CLACSO, 1992. Retomado de VARGAS VELASQIIEZ, A." et al.: Constitucin poltica y
reorganizacin... cit., p. 178.
528
cuanto del escenario poltico en los que
se desarrollan las
confrontaciones, por ello se requiere la reconstruccin de un marco
institucional para la disensin y el conflicto. Dicho propsito
se
lograra con la implementacin de'un nuevo esquema poltico
en
colombi4 1o cual no es tarea fcil, pues no basta con garantas
formales para las fuerzas opositoras, se requiere a su vez consolidar
un real espacio democrtico, acompaado de una poltica que
resuelva el conflicto interno armado en Colombia, con la
consecuente integracin de los insurgentes a la sociedad nacional,
tales seran los presupuestos de la reconciliacin nacional. En tal
sentido, como nos han enseado las democracias mas consolidadas,
para alcarzar una verdadera democraci4 consecuente con una
sociedad heterognea, abierta y pluralist4 se necesita construir
espacios idneos tanto para lograr consensos democrticos cuanto
para atar la disensin y el conflicto.
En ese orden, se requieren, tambin, garantizar espacios de
participacin de la(s) oposicin(es), minoras, en aquellos
escenmios e instituciones en los cuales se definen y manejan
ntereses nacionales, que no estan supeditados al arbitio directo de
la administracin de turno, esto es por un(os) patido(s) en particular
en el gobierno. As, pues, el objeto de esta pmticipacin sera la de
precisar formas plurales de conol poltico, que permitan la
posibilidad de fiscalizacin por parte de las fuerzas que estan en la
529
oposicin a avs de frmulas que faciliten dicha participacin, lo
cual hara replantear el criterio de rango de votacin. lnstituciones
como la Junta del Banco de la Repblica la Corte Constitucional, la
Junta Nacional de Televisin, la Comisin Asesora de Relaciones
Exteriores, la Organizacin Electoral y los organismos de Control
@rocuradura
y Confralora), no hacen parte de la estnrctura del
gobierno, por tal motivo deberan dar cabida a la participacin de la
oposicin, denfro de la perspectiva de lograr consensos basicos
sobre intereses de rango suprapartidista.
Dentro de ese andamiaje de institrciones caben resaltar los rganos
de conffol, ya que sus funciones denotan una relevancia
extraordinari4 que en manos del partido o partidos en el gobierno
-
como autoconol- no resulta convincente, pues desvirtua el
principio de divisin de poderes, la fiscalizacin efectiva de la
actuacin gubernamental y la transparencia, adems de suplantar el
objeto de la oposicin-54n. Por oa parte, cofl la participacin de la
oposicin en la organizacin electoral se ganntaana plenamente Ia
5aeEl
artculo 276 delaCarta establece que el Procurador general de la nacin seni elegido por
el Senado de terna integrada por candidatos del presidente de la Repblica, la Corte Suprema de
Justicia y el Consejo de Estado; por su partg el artculo 267 de la misma norna en su inciso
cuarto determina que el Contralor ser elegido por el Congreso en pleno de terna integrada por
candidatos presentados por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo
de Estado. As, pues al modificarse tales nonnas constituira una de las mejores garantas que
un sistema poltico pueda ofrecer a la oposicin. De tal forma resulta fundamental que los
organismos de control, esto es, Contralora General de la Repblica y la Procuradura General
de la Naci4 y sus similares a nivel regional, se encuentrer radicadas en cabeza de personas
pertenecientes o poshrladas por partidos o mor,imientos politicos de la oposicin" siempre
contrarios al partido en el gobierno. Asimismo, se han de constituir como inhabilidades para
tales cargos la participacin en directorios polticos y la inscripcin como candidatos a cargos
de eleccin popular a corporaciones pblicas, durante un periodo minimo de ocho aos.
530
transparencia del proceso electoral, pues su rgano directivo, el
Consejo Nacional Electoral, se conforma dependiendo la
composicin del Congreso, lo cual no es suficiente pues no todas las
minoras llegan a aplicar, quedando por fuera todos aquellos
partidos y movimientos regionales sin representacin en el
legislativo nacional; igualmente, deben establecerse formas de
participacin
en sus dependencias depmtamentales, distritales y
municipales, tradicionalmente manej adas por los partidos histricos.
Por otra parte, se requiere la participacin
de la oposicin en la
Corte Constitucional la cual se
justifica
por la naturaleza de su
objeto: [a inteqpretacin de la Cmta Poltic4 as, pues,
debera estar
constituida por representantes de las fuerzas polticas que en cada
momento o periodo dan desarrollo a la Constitucin. Lo mismo
sucede con la Junta del Banco de la Rep{rblic4 al constituir hoy un
organismo independiente del gobiemo; con la Comisin de
relaciones y con la Junta Nacional de Televisin, pues deben velar
por los intereses nacionales, y en el caso de sta ultima" por el
ejercicio de los derechos de comunicacin, expresin, informacin,
etc..., con criterio pblico y no sesgados a intereses bipartidistas.
531
CONCLUSIONES
L).- El sistema poltico colornbiano se ha caractenzado por la
dominacin de dos partidos: liberal y conservador. Desde los inicios
del siglo XX gobernaron con un esquema gobierno- oposicin,
dependiendo de quien ganara las elecciones, pero uno y offo partido
una vez en el gobierno se convirtieron en hegemnicos y sectarios,
conllevando a enfrentamientos de tal magnitud, conocidos con el
nombre de la poca de "la violencia" (1945-1953), dicho problema
se solucion con un pacto poltico "El Frente Nacional", el cual
consista en la coalicin como principio y su frmula la alternancia
en el poder cada cuafro aos por partido, con lo cual se pretendi
resolver el conflicto fras el desconocimiento de un sistema de
gobierno-oposicin. Dicho modelo cerr el espacio poltico a offos
partidos o tendencias ideolgicas, lo cual contribuy al surgimiento
de la oposicin armada y a generar ms movimientos subversivos, a
su vez nuevas formas de manifestacin de inconformidad con el
sistem4 tarrbin desintitucionalizadas, como lo fueron los paros
cvicos, las marchas campesinas y todo tipo de protesta social, al no
existir oa posibilidad para la sidencia.
532
Los debates en torno aJ proceso de paz y frente at proceso
constituyente que dio origen a la Carta de 1991, develaron dos
posturas
sobre el sistema de partidos que el pas requera" Unos
consideraban qtle el tradicional bipartidismo deba ser conservado
ya que habia sido soporte de nuestra relativa estabilidad
institucional, ofros, por el conmio, consideraban que era una de las
causas de nuesos problemas y, por tanto, deba ser superado. La
posicin adoptada en la Constituyente fue esta 1tim4 por ello desde
el mismo proceso de gestacin de la Constitucin del 91 y su
posterior desarrollo legal, se encaminaron a promover el ftnsito
hacia el multipartidismo. Fue as como surgieron y se incorporaron
mltiples movimientos de vmiada ndole (polticos, tricos,
religiosos. . .
)
al sistema poltico-electoral.
2'.- La Constitucin Poltica de 1991 se concibi como el gran
acuerdo de los diversos sectores de la sociedad colombiana que
permitira alcanzar la paz, pues resolvera la dificil situacin de
violencia que durante dcadas viene afrontando el pas. Surgi de
un movimiento de protesta ciudadana que forz la reforma del
marco poltico'jurdico institucional del Estado, concretado en una
Asarnblea Nacional Constituyente de representacin pluralista que
estableci por primera vez en nuestra historia constitucional un
nuevo y novedoso espacio democrtico, el cual apenas pudo lograr
de forma muy parcial su telos pacificador, pues no todos los grupos
533
insurgentes se articularon a ella (FARC y ELI.i)t'0, adems, por la
persistencia de los multiples factores que profundizan la crisis
socio-poltica en que se debate nuestra nacin, lo cual aminor el
gran propsito de obtener un real clima de convivencia. Sin
embargo, la Carta de 1991 no corresponde, su componente
ideolgico, a una circunstancia revolucionari4 como se quiso
presentar por el origen y la incorporacin de algunos sectores de la
guerrilla ni a la acogida plena del modelo neoliberal, pese a los
rasgos enunciados de ste en sus nornas, pues el conflicto socio-
polltico colombiano no se ha percibido ni definido en trminos
estratgicos. En fin, la Constitucin Poltica de 1991 mantiene la
ideologa de la anterior, mafizada con nuevos elementos, en una
conjugacin muchas veces confiadictorias.
A pesar de 1o expuesto, la Constitucin de l99l involucr dentro de
sus formulaciones, la posibilidad significativa de empezar a
redefinir democrticamente la cultura poltica en nueso pas. Toda
vez que, desde la misma Asamblea Constituyente, se cre un
importante espacio de reconciliacin nacional, pues fueron elegidos
como miernbros de sta representantes de grupos tricos, minoras
religiosas, excombatientes guerrilleros de distintas izquierdas, al
550
A ello se debe gran parte de su fracaso, pues las FARC y el ELN constituyen los
movimientos insurgentes mas antiguos y poderosos del pais, convertidos en verdaderos
'paraestados'.
El actual gobierno de Andrs Pastrana tiene como prioridad lograr un proceso de
negociacin
-el
cual esta en marcha-, que culmine con su desmovilizacin e insercin de sus
militantes en la vida nacional.
s34
igual que personalidades democraticas y representantes de los dos
partidos
adicionales, as mismo fue proclamada para establecer el
respeto a la diversidad cultural y a la igualdad de todas las culturas
que conviven en el territorio colombiano, le rest espacio a las
tradicionales actitudes de intolerancia fundadas en las visiones
homogeneizantes de nuestra sociedad, y contribuy al
reconocimiento contemporaneo de nuestra pluralidad constitutiva.
3).- El nuevo Estatuto Constitucional no cambi las prcticas
polticas
en el pas a pesar de introducir canrbios profundos y
sustanciales, an en espera de ser materializados, ellos son: la
apertura de nuevos espacios de ejercicio poltico; profundiz
en el
concepto de derechos fundamentales e implement mecanismos
para su proteccin; estableci formas novedosas de participacin
ciudadana; desarroll la verdadera descentralizacin y ftj lmites
para que el legislador no reimplantara el cenfralismo; redujo el
traslado de facultades legislativas al ejecutivo, promovi el
equilibrio de poderes; mejor el sistema de conffol interno del
Estado; propici elementos disciplinantes en el manejo del gasto
pblico
e introdujo factores de equilibrio e independencia en el
manejo de la poltica monetaria, ene otros cambios.
Los mecanismos de participacin reglamentados (iniciativa popular
legislativa y normativ4 el referendo, la consulta popular, la
535
revocatoria del mandato, el plebiscito y el cabildo abierto),
contienen requisitos demasiado exigentes para estimular e impulsar
la participacin poltic4 por cuanto establecieron controles y lmites
que la ficultan. Lo cual, no obstante lo anterior, constituye un
avance para la intervencin ciudadana en la esfera del poder poltico
y, en ciertos asuntos de inters general, a pesar que materias como la
participacin en la gestin administrativa y las veeduras ciudadanas
fueron exiguamente tratadas o se aplazaron para futuros desarrollos
legislativos.
La normatividad implementad4 como desarrollo del posflrlado
poltico
de la participacin conforme a la CP.l9l, mantiene en
trminos generales una lnea de participacin subordinad4 porque
determina e incorpora la participacin ciudadana para que avale las
decisiones gubernamentales, mediante finos despliegues
publicitarios que hacen generar el efecto simblico de la ley, ya que
ste le produce mejores resultados, por aquello que hace creer que
se hace
-ser
partcipe-, y no por 1o que realmente hace o permite
hacer. Lo cual, en riltimas, produce la estatizacin de la sociedad
civil. As mismo, lo es tambin restingida y tutelada, porque
prcticamente busca que los actores populares se pronuncien sobre
sus demandas exclusivamente
por medio de los esquemas que el
Estado ha determinado, caracteiaados ya sea por contener formas
tradicionales de mediacin partidista o por mecanismos
536
tecnocrticos. Dejando por fuera o, lo que es peor, cnmnalizando
la protesta social, la cual s ha sido un verdadero espacio legtimo de
participacin ciudadana y una de las expresiones del conflicto,
connatural como 1o es. a toda sociedad democrtica"
Se requiere, entonces, proyectos que, avalados y originados en
nuevos e indeclinables espacios de participacin ciudadan4 creen
otganuaciones civiles articuladas entre s y concebidas como
canales que desborden el ambito de la representacin y lleguen al de
la decisin poltic4 es decir, como autnticos actores sociales con
capacidad de interlocucin frente al Estado, conf,rgurandose en
consecuenci4 una verdadera sociedad civil deliberante. Adems de
las instituciones y mecanismos de participacin ciudadana se
requiere el fortalecimiento de medios alternativos de legitimacin
poltica que modifiquen y superen la participacin electoral, 1o que
hasta ahora ha sido lo preponderante en nuestro meo. As como
tarrrbin, la necesidad de facilitar el pronrHrciamiento de la sociedad
civil frente a asuntos estratgicos, tales como el manejo del orden
pblico, la tributacin y las relaciones internacionales.
4).- El estudio de la oposicin poltica en el rgimen de tipo
presidencialista permite dos variables de anlisis: la primera
sintetiza la decantacin histrica de su definicin institucional; y la
segunda, se propone descubrir los puntos sobresalientes de su
537
formalizacin
jurdica
deno del ordenamiento constitucional. El
analisis ofrecido no pretendi desbordar tales lneas de
interpretacin. Empero, los elementos suministrados por estas
teorizaciones nos permitieron comprender, confrastando con ciertas
experiencias histricas, la realidad colornbiana en cuanto a los
operadores, factores, lgica de la fimcin de gobierno y de su
confrol, animada sta en gran medida por la complejidad de las
variantes de oposicin. Asimismo, para proponer una nueva lgica
que dara cuenta de los reales a:riomas y principios democrticos.
5).- En Colombia el presidencialismo como eje del sistema poltico
permaneci, pues resulta connatural a la crisis estatal. Todo el
proceso constituyente se mantuvo bajo la gida del ejecutivo, a tal
punto que los proyectos gubemamentales fueron los de mayor
frascendencia dentro del mismo, propuestas claves para el rgimen,
tales como: fiscala y sistema acusatorio, descentr atuacinlocalist4
modelo econmico de corte'neoliberal, fueron de su resorte. El
poder presidencial se hizo sentir a 1o largo de toda la Constituyente,
a pesar que se fijaron vmias limitaciones al poder del presidente
tales como la figura del vicepresidente (art.202),la eleccin popular
de gobernadores (art.303), nonnas en materia monetaria, carnbiaria
y crediticia (art.l5O, num.19), ello no signific el debilitamiento del
poder presidencial, pues tales limitaciones han sido superadas
mediante tcticas polticas y en raz6n del otorgamiento de
538
facultades transitorias al ejecutivo, amn del poder concedido en los
estados de excepcin. Empero, a pesar que algunas atribuciones se
limitaron, oas fueron ampliadas o mejoradas y formalizadas, as a
las tradicionales de
jefatura
de Estado, de gobierno y de
administracin (art.lls), se agreg la de simbolizar la unidad
nacional(art.l88), lo cual tiene un tinte pseudoaristocrtico,
oo
colrespondiente al modelo republicano.
As, el fortalecimiento del presidencialismo es innegable, pues
mantiene una efectiva relacin clientelar con los parlamentarios, ya
que
su inmenso poder de designacin, directa e indirecta, le permite
mantener una red burocratica y de recursos a su disposicin; las
potestades y afibuciones presidenciales fortalecidas por la Carta del
91, facilitan dicha relacin, empezando por la superposicin de la
figura del presidente sobre el mismo gobierno, esto es, el cuerpo
integrado por aqul, los ministros y los directores de departamentos
adminishativos, cuya integracin dista mucho de constituirse como
gabinete, ya
$re
sus integrantes en realidad funcionan como
secretarios, esto es, bajo su absoluta subordinacin y dependencia
mientras ocupen dichos altos cargos.
De tal form4 lo que interesa al modelo presidencial para gobernar,
es contar con apoyo parlamentario, sin importar de fondo la
composicin de su gabinete, el cual ser mutante, dependiendo de
s39
los pactos de gobernabilidad enfre ejecutivo y las fuerzas polticas,
sin interesar su naturaleza. En este escenario le resulta muy difcil
operar a las fuerzas de oposicin
-las
que realmente tengan tal
carcter-, para lograr un carrbio de gobierno, excepto cuando
framitan wt impeachment, el cual est reservado generalmente para
acusar al presidente, ya que no existe el mecanismo del voto de
censura para el primer mandatario.
Por ello, cuando se presenta alguna crisis de gobemabilidad o
situaciones de bloqueo no existen mecanismos
jurdicos
apropiados
para ponerles fir pues el presidente en los eventos de rechazo
sistemtico de sus propuestas por
el Congreso no puede disolverlo y
convocar nuevas elecciones; por su parte, el legislativo no puede
hacer frente a un presidente impopular o comrpto mediante la
mocin de censur4 a lo sumo podra acudir al procedimiento del
impeachment, el cual se presenta ineficaz al ser un procedimiento
judicial,
lento y por cargos delictivos. Entonces, para fatar de
resolver tal complicacin, al ser el sistema tan rgido, se recure
siempre a salidas extremas (reformas constitucionales, golpes o
autogolpes de estado, dadas las situaciones de inmovilismo poltico,
que han ocurrido en lberoamrica), dotando o quitando poder al
ejecutivo, olvidando que las crisis que se dan no son en realidad
fundamentalmente de gobierno sino del sistema poltico
presidencialista.
540
6).- La tendencia de las reformas constitucionales de los Estados
Iberoamericanos verificadas en las dos ltimas dcadas del siglo
XX, confirm la preeminencia y vigencia del presidencialismo,
aunque con ciertos matices y principios parlamentarios,
dada la
ampliacin de la legitimacin para las iniciativas populmes, la
mayor posibilidad de pronunciamiento popular en la toma de
decisiones, gracias al aumento de mecanismos de participacin,
fras
la reivindicacin de la soberana populm...entre
otros carrbios,
pretendindose con ello mitigar el poder presidencial y coordinm las
relaciones enffe el legislativo y ejecutivo. Empero, y pese al recorte
de facultades presidenciales, esto no ha sido suficiente, ni interesa al
sistema poltico clientelm, en la medida que el ejecutivo requiere de
poderes para satisfacer las demandas de quienes 1o apoyan en el
Congreso, pervirtiendo o anulando cualquier oposicin democrtica
en su interior, por ello los parlamentarios no se muestran proclives a
reformas estructurales, que involucren canrbios radicales en el
sistema electoral y de partidos, como paso previo a una eventual
reforma del sistema poltico hacia un modelo semipresidencialista.
En ese orden, cabe preguntarnos, cual sera el planteamiento a
hacerse denfro del presidencialismo para lograr la estabilidad y
permitiendo a su vez una oposicin "libre", partiendo del
presupuesto que el presidente es realmente dbil, a pesar de parecer
541
1o contrario, pues a diario se ve compelido a "negocif con todos"
sino tiene una mayora fidelsima en el congreso. Las propuestas
van encaminadas, generalmente, a fortalecerlo para que se torne
efectivo y logre acuerdos, ya que se investira de facultades que
romperan la estrucfura tripartita del poder, para buscar
gobernabilidad, pero ello sera a un costo muy elevado: el de
gobernar para la
'clientela'
que es lo que sucede. Sanori recomienda
que si se propone carnbiar de sistema, lo ms prudere y menos
problemtico sera hacia el semi-presidencialismo, ya que
funcionara mas o menos dentro del mismo arnbito en el que se
posee algrura deseza y experiencia siendo, por ende, menos
traumtico que recurrir a un sistema parlamentario.
Se debe entonces pensar en un carnbio estructural en el sistem4 esto
es, su conversin en un semipresidencialismo, pues la rigidez del
rgimen presidencialista bloquea, o promueve salidas desesperadas,
pero tal cambio no le conviene a la clase poltica, pues dicha
mutacin exigira tarnbin el establecimiento y funcionamiento de
un sistema de partidos con disciplina de voto, fuertes y
cohesionados, de suerte que uno o su coalicin gobernara y otros
pudieran ejercer la oposicin. De tal forma el ejecutivo, como en los
sistemas parlamentarios, sera bicfalo, con
jefe
de Estado y jefe
de
Gobierno radicados en personas diferentes. Lo cual supondra contar
con cmaras legislativas debidamente representadas e integradas por
s42
bancadas o bloques fuertes y serios, para ello sera necesario
modificar el art.108 de la CP., y oas leyes como la Ley Estatutaria
de Partidos y Movimientos Polticos y la Ley Organica del
Congreso de la Repblica.
7).- La reforma poltica en Colombi4 consideramos que ha de
empezar por los partidos polticos, pues si estos no funcionan
apropiadamente el Congreso nunca tendra la posibilidad de operar
democrticamente, pues como qued demostrado con la Carta del
91, pese a que lo invisti de amplias atribuciones, ms all del
trabajo legislativo, como el confrol poltico tanto del ejecutivo al
iguat que sobre ofras instituciones, no las ha ejercido. La cuestin es
que no lo ha podido hacer debidamente por la fragmentacin y
el
predominio de los pequeos gamonales e intereses particulares, los
cuales impiden que aqul opere como es debido y funcione para sus
verdaderos objetivos, esto es, los intereses nacionales.
El sistema de partidos constituye una de las principales causas de la
disfuncionalidad del sistema democrtico colombiano, pues la
inexistencia de partidos fuertes
-disciplinados,
de organizacin
democrtic4 modernos, capaces de atraer al electorado y
constituirse en vehculos de canalizacin entre la sociedad
y el
Estado-, ha coadyuvado de manera muy significativa a la
persistencia del sistema. Tal situacin no carnbiara mientras la
543
Carta no determine una reestructuracin del sistema electoral y de
partidos, encaminada a democratizarlos interiormente y, sobre todo,
a disciplinarlos en cuanto su representacin y participacin sea de
carcter colectivo en sede parlamentaria.
De tal forma los partidos polticos colombianos configuran
subculturas polticas antes que partidos modernos en sentido
estricto. Sus organizaciones, bajo la forma de estructuras federativas
de notables, conforman empresas electorales en las cuales sus
afiliados slo son llamados en poca de elecciones para
"relegitimar'' a esos notables, quienes, actuando como clubes de
parlamentarios y como federaciones de caciques regionales,
proyectan
sus intereses personales antes que servir de instancias
canalizadoras de concertacin de poder de las distintas esferas
sociales, a su vez, con perfiles programticos indiferenciados y en
muchos csos replicados, se alejan de los verdaderos problemas
nacionales.
En tal sentido los retos que ha de enfrentar una reforma al sistema
de partidos seran los siguientes:
-
La superacin del modelo restringido de representacin poltica
del bipartidismo, propiciandose el desarrollo de un sistema plural de
partidos y movimientos polticos en el que pueda expresarse los
544
diferentes intereses y proyectos que existen en la sociedad
colombiana y que son motivo de enfrentamientos.
-
La superacin de la ausencia de democracia interna en los partidos
polticos tradicionales, lo cual conllevara necesariamente a la
revisin del concepto absfacto de autonoma contemplado en el
Art.108 de la C.P., con el fin de gwantizar el ejercicio democratico
y la primaca de los derechos de los ciudadanos al interior de tales
organizaciones.
-
Propiciar las condiciones y gmantas para el desarrollo de una
cultura poltica que se fundamente en el reconocimiento del
pluralismo, la oposicin y la participacin, tal como lo establece la
actual CmaPoltica, esto es, la repolitizacion de la sociedad civil.
-
La organizacin y modernizacin del sistema de representacin
poltica, con el fin de impedir la atomizacin y proliferacin de
listas de carcter meramente electoral, con miras a consolidar el
pluralismo poltico y garantizar la participacin de las minoras.
8).- La consolidacin y el afianzamiento de pmtidos modernos
determinaran que la produccin de decisiones fuera atribuida a un
juego
de alternativas materializadas en dos polos intercambiables
temporalmente constituidos por el gobierno y la oposicin
-esquema
bipolar, no bipartidista-. Tales decisiones polticas ya no apareceran
como emanacin de algn arbitrio irreversible, pues los que hoy son
gobierno mariana podran ser oposicin, constituyndose, en
545
consecuenci4 una democracia con un claro proyecto poltico
legtimo y autofundante. La consolidacin democrtica de los
partidos implicara tarnbin, aparte de una estructuracin legal que
determine la nominacin y postulacin de candidatos a nivel de las
bases del partido y garantice as la participacin en las decisiones de
sus militantes, asegurar un mnimo de autonoma a las
organtzaciones regionales, sin que ello afecte los lineamientos
polticos generales y de cobertura nacional. La consagracin del
sistema de elecciones primarias constituira otra de las formulas
destinadas a hacer posible la exigencia de su democratizacin
interna.
Vistas as las cosrs consideramos que para la reinstitucionalizacin
de los partidos polticos debera empezarse por evaluar las
exigencias para su conformacin, Teniendo en cuenta la misma
configuracin socio-cultural y territorial del pas. De tal manera
permitir la creacin de partidos con distinto mbito espacial de
alcance
-nacional,
depmtamental o local-, con base en ciertos
requisitos, como por ejemplo atendiendo el porcentaje de votacin
en cada circunscripcin y el comportamiento electoral en la ltima
dcada, con 1o cual se buscma guantuu la seriedad en su
conformacin, pma que realmente se convirtieran en la formula
predilecta de representacin poltica de los ciudadanos. Para ello se
requiere una reforma constitucional que consagre como principio de
546
su organacin la participacin democrtica de sus militantes en los
debates ideolgicos o programaticos, en la eleccin de sus directivas
y en la seleccin de sus candidatos.
9).- Una verdadera reforma poltica en Colornbia no puede pasar por
alto cambios estructurales en materia electoral. Se requieren
partidos homogneos, slidos, con identidad poltic4 coherencia
ideolgica y programatic4 todo 1o contrario de 1o que ocrre
actualmente: atomizacin, multiplicidad anarquica de listas y
autonoma absoluta de cada parlamentario, 1o cual no ocurrira si los
candidatos de cada partido provinieran de una discusin previa y
democrtica en su eleccin y determinacin del progrrma a realizar.
Ello se lograra limitando el nmero de listas de los partidos para los
cuerpos colegiados, y exigiendo para las elecciones de alcalde,
gobernador o presidente una lista nica" las cuales deberan
representar a un partido o movimiento poltico unificado y actuando,
a su vez, coordinadamente mediante un compromiso programtico,
para que de esa manera fueran responsables ante sus electores y por
la gestin pblica real:zada.
El sistema electoral vigente lejos de promover o constituir un fuerte
y cohesionado partido de gobierno y un(os) partido(s) de oposicin,
imprescindibles para el desarrollo democrtico, ha conllevado y
mantenido la existencia de relaciones viciadas entre el ejecutivo y
547
los integrantes del legislativo, toda vez que aqul para obtener
gobernabilidad tiene que negociar sus proyectos y demas asuntos
con cada congresista de forma individual, procurandole prebendas
como contraprestacin a su respaldo poltico, desvirtuandose con
ello el equilibrio que ha de existir enfre los poderes pblicos. Ahora
bien, las relaciones interpartidistas en estas condiciones no pueden
enmarcarse bajo el esquema gobierno-oposicin, ya que al no existir
disciplina de partido las posturas polticas de sus lderes pueden
contener cualquier posicin e inters y sin importar quien est en el
gobierno, pues lo que importa es la negociacin o acuerdo a que se
pueda llegar.
Es por 1o anterior, que el actual sistema electoral colornbiano ha de
reformularse, pues el actual rgimen de representacin proporcional
del cociente y residuos con listas bloqueadas y ceffadas (m.263,
C.P.), resulta conadictorio con la implantacin del llamado
'tarjetn
electoral', e gualmente con la tendencia hacia el
fortalecimiento de los partidos polticos. Dicho carnbio no interesa a
los dirigentes polticos colombianos, pues no les favorece
disciplinar el partido, ya que ello conllevara la democratizacin
interna de los mismos. La verdad es que a los llamados
'caciques
o
barones electorales' les interesa tener electores accidentales, esto es,
manipulables para cada eleccin, que colectividades pmtidistas
548
institucionalizadas con miembros
-militancia-
deliberantes
y
partcipes de su organizacin.
10).- En el imaginario colectivo de los colombianos est presente la
idea de crisis permanente del Congreso, al percibir la precariedad
de
dicha institucin radicada en su subordinacin a los poderes
fcticos, desde la implantacin del Frente Nacional (1958), y a los
escandalos por comrpcin. En efecto, el tipo de intereses
representados en el rgimen poltico de la alternacin bipartidista, la
paridad y la exclusin de otras posibilidades conllev a un modelo
de conservadurismo poltico, soportado en la legalidad de
excepcin, la despolitizacin de los partidos, la negacin del
pluralismo. Lo anterior reflej la renuncia a una legitimacin
construida desde la articulacin efectiva de las nuevas estructuras
sociales con las formas de representacin poltica
de cwcter
democrtico.
Por 1o tanto, la modernizacion del cuerpo legislativo deber ser la
consecuencia de la posibilidad de expresin de colectivos polticos
representativos, 1o cual implicma una reforma al actual sistema
electoral y al sistema de partidos, de tal forma que no se permita
seguir premiando los proyectos individuales, gracias al
favorecimiento de los residuos. De offa psrte, mediante la
refundacin de partidos modernos que facilitaran la construccin de
549
gobemabilidad sobre la premisa de acuerdos y negociaciones
polticas en torno a la defensa de proyectos de gobierno que se
debatieron electoralmente, buscndose con ello que los colornbianos
voten por partidos y no por individuos. En tal sentido, un Congreso
integrado por bancadas y no por personN
-representantes
de si
mismas-, no slo permitira lograr una gobernabilidad, sino tanrbin
la proyeccin de liderazgos desde el legislativo y, sobre todo, hacer
realidad la fiHrcin y ejercicio de la oposicin, connatural a todo
parlamento democratico, por lo tanto si no se resuelve el problema
de representatividad no podra ejercerse nunca un verdadero control
poltico"
11).- La inexistencia de una verdadera tradicin en el ejercicio de
una oposicin democratica en Colombia, so debe a rvones
histricas
-periodos
de larga hegemona unipmtidista liberal o
conservadora y su ulterior conversin en un sistema de convivencia
burocrtica bipartidista-; dicha carencia coadyuv de un lado a que
aquellos se constituyeran y consolidaran como
'partidos-Estado',
es
decir, articulados slo pffia acceder a la burocracia y a. La
intermediacin de los recursos del Estado, pues de ello depende su
existencia; y, de otro, Ia permanencia de los movimientos
insrngentes, los cuales han conibuido a bloquear los espacios de la
oposicin de izquierda.
550
La Carta del 9l sobrepas el objetivo de superar el bipartidismo,
pues tras buscar fortalecer la representacin del sistema de partidos
por medio de la ampliacin de los actores polticos, sobre la idea de
dos necesidades: incorporar a los movimientos insurgentes al
sistema democrtico, con miras a gestar una cultura de oposicin
democrtic4 y la de abrirle espacios de representacin poltica, a
rau del reconocimiento como Estado multi-tnico, a las diversas
minoras, adicionalmente sub-representadas o excluidas,
sobrecarg el rgimen poltico, el cual sin un sistema de partidos y
electoral consolidado no ha sido capaz de articular tantos actores.
Avanz en el reconocimiento poltico pero gener una
disfuncionalidad partidista, 1o cual ha aumentado el dficit
democrtico. Asimismo, pese a la gran ilusin que gener, no ha
podido crear un espacio seguro para la oposicin dernocratic4 en
confrava de 1o perseguido por uno de sus a:<iomas fundantes: la
participacin. En efecto, se produjo una "fiebre" en la creacin de
nuevos movimientos polticos
-ante
la deslegitimacin de los
tradicionales-. De tal modo, han surgido toda una serie de nuevos
liderazgos, ante el vaco de poder de parte de los partidos
conservador y liberal, que mutan posiciones y que no han logrado
erigirse como alternativa partidista capaz de configurar el esquema
gobierno-oposicin, produciendo en su lugm dispares coaliciones de
naturaleza suprapartidista y de intereses dispares.
551
l2).- A pesar de la necesidad de estructurar gobiernos monolticos,
en el periodo postconstituyente se reconsolid eI modelo de
gobierno compartido, ya que las adminisfraciones subsiguientes,
como siempre, no configuraron gobiernos de partido as: ni el
mandato de Gaviri4 ni el de Samper, como tampoco la actual
administracin de Andrs Pastrana fueron erigidos bajo un sistema
puro, en su lugar reeditaron la frmula
'frentenacionalista',
pues
articularon en sus gabinetes a miembros de la oposicin, sobre la
premisa de haber logrado un acuerdo programtico, cuando en
realidad se trataba de una
'pequea
consociacin' burocrtica. Lo
anterior se mantiene de fonna similar en el interior del Congreso,
donde el bipartidismo posee la mayora; as, hubo un carnbio de
Constitucin Poltica pero sin renovacin de la clase poltic4 pues
pese a que persiste la
'hegemona
electoral', contina su descenso
de legitimidad, ya que el Congreso no constituye un foro crtico del
gobierno, lo cual mantiene a Colombia inmersa en una crisis
patolgica de corte estructural.
As las cosas, podemos apreciar como balance arrojado por la Carta
del 91, en materia de oposicin poltica, que sta slo ha venido
desde las toldas de la izquierda y de gupos minoritarios, as como
de la insurgencia armada. No ha habido carnbio en el ejercicio de
gobierno, pues se mantiene en un mbito de colaboracionismo
pmtidista, en el que priman las alianzas y coaliciones sin importar la
552
vena ideolgic4 solo las conveniencias grupales o individuales, en
detrimento del desarrollo de un gobierno de partido, adems de
desnaturalizar el mismo trmino partido poltico, al desvanecerse su
ubicacin frente a los demas actores polticos. Tal como ha sucedido
en los dos ltimos gobiernos de Samper y Pastrana, eL primero
gobern con el apoyo de varias fuerzas y, el segundo, se declar
como gobierno suprapartidista. En tal orden ratifican la democracia
'unanimista'
en Colornbia- al refrurdirse con otros.
13).- El consolidar un proceso de estructuracin de la oposicin
dentro del sistema poltico colombiano, enfrenta los mismos
problemas que padece el construir un Estado nacional democrtico
y pluralist4 a pesar que histricamente se ha mantenido una forma
republican4 la cual se desvanece al haberse refundido con la
violencia y el natamiento exfrainstitucional del conflicto, pues si
bien es cierto que desde mediados del siglo XIX existen partidos
'modernos',
estos nunca configuraron un sistema de participacin y
representacin poltica consecuente con las transformaciones
sociales del pas, por el contrario se convirtieron en poder partidista
unificado, esto es, un
'bipanidismo
hegemnico', como instrumento
de las elites oligarquicas. Las primeras manifestaciones de
oposicin interpartidaria se dirigan a defender los intereses de
caudillos regionales, desconocidos por el cenffalismo poltico, 1o
cual produjo numerosns
gueffls civiles.
) ) J
La inexistencia de un espacio poltico, la ausencia de oposicin y la
articulacin de los mass-media a la estructura de poder del rgimen,
constituyen obstculos a superar para la reconsfruccin y
protagonismo de la esfera pblica en la direccin del poder poltico.
Para lo cual se requiere abrir espacios a los actores con legitimidad
poltic4
-minoras-,
representadas en multiples formas:
organizaciones, asociaciones, movimientos populmes formales e
informales, sugidos en varios espacios societales, cifrados en la
posibilidad de canaluar sus posiciones y en el acceso a los
escenarios de discusin y aprobacin de programas de su inters,
pero para ello, como se ha venido sosteniendo, se requiere de un
eficiente y adecuado sistema de partidos.
Una de las explicaciones ha sido la falta de cohesin de los partidos
polticos colornbianos, pues incluso, como se vio, desde el interior
de los partidos existen fisuras, disidencias, las cuales se superan
nicamente para las elecciones. El caso del liberalismo es muy
diciente, pues siempre ha obtenido una mayora histrica en el
Congreso pero su desorganizacin ha impedido gobernm como
partido homogneo. Los partidos muy pocas veces adoptan
posiciones de oposicin en bloque y si lo hacen, 1o sera slo en
relacin con determinados asuntos.
554
Esta falta de un verdadero
juego
-gobierno-oposicin-
ha conllevado
a que las adminisaciones realicen permanentemente ansacciones
con los partidos y sobre todo con los grupos al interior de los
mismos, para llevar adelante sus programas, recurriendo entonces a
la formula de las ofertas y las transacciones, pequeas
'consociaciones',
la mayora de corte burocratico, para la obtencin
de cierta gobernabilidad, develandose, en consecuencia el coste de
la debilidad partidista, 1o cual explica el por qu la constante de los
partidos ha sido su inorganicidad.
As las cosas, el problema en Colombia no es la ausencia de
oposicin, sta siempre ha existido y en multiples formas, el asunto
es que nunca ha habido un esquema gobierno-oposicin
institucionalnada que permita su funcionalidad democrtica, la cual
exigira como mnimo ciertos presupuestos:
-
La existencia de plenas garantas constitucionales y polticas para
su ejercicio, que tendra como condicin el desarrollo legislativo de
un estatuto de la oposicin.
-
La garanti4 tambin, del acceso equilibrado a los medios de
cornunicacin por parte de todas las fuerzas polticas.
-
El libre acceso de manera facil y expedita de la informacin
oficial.
-
La existencia de un espacio democrtico en el cual se den las
condiciones y posibilidades que petmitan a la minora(s) poltica(s)
555
tornmse evenfualmente en mayora. esto es como alternativa de
gobierno.
-
La existencia de un sistema de partidos que permitiera ur real
juego
democrtico de fuerzas polticas.
t4).- La especificidad, entonces, de un esquema de gobierno-
oposicin, lo constituye la existencia de opciones de poder
diferentes, en nuesfo crso, los dos partidos liberal y conservador no
se confraponen; de tal manera un real esquema de gobierno-
oposicin exigira a los dos partidos tradicionales: asumir el poder
como patido de gobierno
o'puro",
a s vez, responder ante sus
electores por su gestin en la administracin mienas el ofro
asumira cabalmente la oposicin, realizando la funcin de crtica y
fiscalizacin, asimismo la de presentar un programa que le permita
erigirse como alternativa. Pero no bastara slo con la polarizacin
conservadora/liberal, aunque la misma es importante pero no
suficiente, ya que ambas colectividades tienen afinidad
programtica e identidad de intereses, pues aquello de "pmtidos
histricos" o "cultura bipartidista", slo son enunciados discursivos,
usados para atar de legitimar su pretendida hegemon4 impidiendo
el ascenso de otras fuerzas.
Vistas as las cosas, se requiere no un modelo
'gobierno-oposicin
bipartidista' sino un modelo
'gobierno-oposicin
bipolar', es decir,
s56
que
cada partido
o movimiento
tenga definida
su situacin poltica
dentro
de la frmul4
ora en el poder
ora en la oposicin, y
en
consecuencia
eluza el rol correspondiente,
pues la posibilidad
de
alternancia
en el gobierno
es connaturar
a Ia democracia,
lo cual se
taduce
necesariamente
en que
es vital el papel protagnico
de la
oposicin, ya que es sta la que le puede
dar sentido
al
juego
democrtico.
En ese orden, el
'gobierno
en la sombra,,
tendria el
cometido
de hacer "caminar"
la polticq
en el sentido de proponer,
en el forcejeo
de la competicin poltico-gubernamental,
conflictos
de ideas, proyectos
y capacidades
y no nicamente
de ra
conformacin
burocr ftica.
15).- El permitir
espacios para
las nuevas opciones polticas
que
emerjan
es imprescindible,
pero no es nicamente para
articular a
las fuerzas extra-parlamentarias
a la dinmica poltica
institucional
sino para recalcar
una realidad:
los partidos
fradicionales, pese
a
constituirse
en mayoras
-cada
vez menos reales-, no agotan la
representacin
nacional, pues
cad a vez mas surgen movimientos
polticos
que
se desmarcan tanto del bipartidismo
como de la
izquierda
ortodoxa. Empero,
no bastar4 con la exclusiva
oposicin
poltic4
es indispensable
dar cabida ala oposicin social, ya que,
como se sabe, los partidos
no Numen plenamente
la representacin
societal, por lo tanto se requieren
a su vez crear nuevos canales de
articulacin
-participacin-
para esta forma de oposicin,
una
557
muesfra de ello ha sido la descenaluacinpoltico-administrativa.
La Carta de 1991 establece garantas pma partidos y movimientos
que no participen en el gobierno y ordena al legislativo expedir una
ley estatutaria que desarrolle dicha gwanti4lo cual sera un avance
hacia la consolidacin democrtica. Entonces:
por
qu no se ha
expedido dicha normativa?. Su respuesta es sencilla, simplemente
porque no le servira a la clase poltica tradicional en el poder, a
quienes las vigentes reglas de
juego
les funcionan casi a la
perfeccin. De otra parte, la ausencia de oposicin real se ve
reforzada por el compromiso de los medios de comunicacin
-
difusin- y los partidos polticos tradicionales, en el gobierno y en el
Congreso, pues su llamada independencia se ve cuestionada al ser
contratistas del Estado. Razn por la cual sera indisperrsable que
una nonna impidiera tanto a las empresas dueas de medios de
comunicacin como a sus socios o accionistas conffatar con el
Estado en negocios distintos a los propios de su objeto social. Esta
situacin aunada a la imposibilidad real de partidos y movimientos
diferentes al bipartidismo, por debilidad financier4 de acceder a
medios de comunicacin o pagar publicidad, desmotivan el ejercicio
de la oposicin. Por tal, raz6n, y ante la imposibilidad de obligar a
los medios privados a brindm espacios a los opositores del gobierno,
el Estado debera fortalecer los sistemas de comunicacin pblicos,
como parte del progrrma de financiacin a los partidos y
558
movimientos, 1o cual redundara hacia el equilibrio informativo y
gwanf:r;ana la divulgacin masiva de las actividades y
planteamientos de todos los actores polticos.
16).- El estatuto de la oposicin constituye un imperativo a
desarrollar, pues lo determinado por la llamada
'ley
de los partidos'
(Ley 130 de 1994), como se vio, no dio respuesta plena a las
necesidades de la oposicir pese a que esta norma define la
oposicin tanto del nivel nacional como del territorial, reglamenta el
acceso a la documentacin oficial, asimismo a los medios de
cornrrnicacin, de acuerdo con la representacin poltica en el
Congreso, el derecho de rplicq La participacin en el Consejo
Nacional Electoral y la participacin en las audiencias pblicas
dentro de los debates sobre nonnas electorales y derechos polticos.
El sistema poltico en el cual la oposicin al gobierno puede
desarrollarse legal y abiertamente mediante la constitucin de
partidos, grupos o movimientos, con inters de acceder al poder,
mediante el proceso eleccionario, marca la existencia de una
democracia avat:zada; de tal maner4 1o que interesa es ubicar la
oposicin dentro de tales dimensiones, pues su legitimidad se erigir
cuando adquiera estatus potencial de ser alternativa de gobierno.
Para ello, ser necesario que se produzca la
'Gran
consociacin', la
cual, lejos de comprometer la funcin de la oposicin, permitir su
s59
realizacin, al constituirse en la etapa fundacional del sistema, sera
la premisa para su ulterior desarrollo poltico, al erigirse los
parmetros constitucionales
que garantizaran su ejercicio, legal y
legtimamente configurado, en un espacio idneo y proclive a la
generacin de propuestas polticas del gobierno.
17).- Dada la naturaleza patrimonialista del rgimen, como
consecuencia del desmantelamiento de todos los medios de control
del poder y de la aplicacin de
justicia,
afianzado en un sistema
bipartidista de configuracin monoltica, en el cual no han existido
genuinos movimientos polticos o sociales de oposicin, coll unos
mass-media cmplices, tolerantes o complacientes, y sin una
sociedad civil organizada
y operante, han hecho que la nica
oposicin real sea la ejercida por los grupos guerrilleros, pues como
se ha visto, en el plano institucional no ha prosperado una tentativa
seria de oposicin, esto es, con probabilidades de pennanencia en el
tiempo, como alternativa o como tercera.
Ahora bien, despus de cuarenta aos de lucha guerrillera
revolucionaria en Colombia, sus acciones militares no ponen de
manifiesto su proyecto poltico. La agadnacin y proliferacin de
violencias impide deslindar su propio perfil ante la mayor parte de
la ciudadana. Su largo devenir de frustraciones la inclinan hacia
formas desesperadas de accin militar y cruel atropello a Ia
560
poblacin civil y contra el medio ambiente. Convirtindose, de esta
forma, en un factor no promotor de procesos de constifucin y
organizacin de las clases subordinadas, sino de aumento de la
inestabilidad que conlleva a impedir el desarrollo democrtico.
La confrontacin armada interna ha sido la caracterstica mas
relevante de la segunda mitad del presente siglo. Dicha violencia, a
partir de las dos ultimas dcadas, ha dejado de ser exclusivamente
de carcter socio-poltico, por involucrmse nuevos orgenes,
expresiones y formas mas complejas, con mtrltiples actores, adems
de las fiadicionales guenillas, las organizaciones del narcotrfico,
los grupos paramilitares y la delincuencia comn, la cual confluye
en un torbellino sin aparente salida. Sin embar5o, d pesar que el
conflicto armado se intensific4 tarnbin se abren perspectivas pra
su solucin, propiciadas por los sucesivos gobiernos como por la
sociedad civil y, en algunos momentos, por la insurgencia arrnad4
abrindose la posibilidad de salidas diferentes al slo uso de la
fuerza de las armas. La lgica de funcionamiento del poder est
variando, ya no deviene solamente de la institucionalidad,
pues hoy
la estructura estatal tiene sesgos de horizontalidad, por lo menos as
lo encontrrmos plasmado en la Constitucin Poltica de Colombia
de 1991, que contempla una democracia participativa y no
solamente representativa.
s61
Por otra parte, la trayectoria seguida por las fuerzas polticas de la
izquierda no armada y minoritaria
-Unin
Paritica y el Partido
Comunista, enffe otros-, ha sido la de mantener trna postura de
oposicin, rcalaada ms frente al sistema
que en relacin con los
progrrmas. La Unin Patritic4 concebida como un experimento de
transicin de la lucha armada a la lucha poltica civil, fue sometida
al exterminio de sus miembros, hasta el punto de desaparecer, lo
cual evidenci aina mas la precmiedad del Estado. Empero, tales
movimientos en nuesfo espacio poltico no han tenido la suficiente
fortaleza para presentarse como alternativa, pues mantienen posturas
y procedimientos ortodoxos. De oto lado, ha sido muy clara su
posicin en el desarrollo de un estatuto de oposicin
que de cabida a
todas las fuerzas disidentes.
En el plano civil hubo diversas formas de movimientos sociales,
cvicos y populares con una gran fuerza de convocatoria poltic4
que se cuactetizaron por ser la expresin alterna a los partidos
tradicionales, pese al estrecho margen de accin permitida por la
confrontacin armada. Sus logros han sido escasos, pues no fueron
capaces de articular sus progrrmas en proyectos polticos de largo
alcance. De otra parte, la imrpcin del "narcopodef' acab
configurando, a partir de la dcada del ochent4 una nueva crisis,
reveladora de la debilidad del Estado
y
de sus formales actores
s62
polticos para erradicar la intensificacin de la violencia y mantener
las garantas a los derechos humanos.
18).- Existe un sistema de representacin poltica acaparado por el
bipartidismo que bloquea todo intento de renovacin o cambio de
modelo compartido, guo renuncia a un esquema de gobierno-
oposicin, promoviendo con ello la protesta social y la lucha armada
como unicos medios de hacer oposicin al poder. El
comportamiento o actitud de los dos partidos histricos frente al
esquema gobierno-oposicin ha sido ambivalente, puesto que
discursivamente lo han planteado pero a "la hora de la verdad" se
alejan de dicha formulq mantenindose gracias a una perenne
estrategia coalicionista. A pesar de las variadas divergencias
disctnsivas que presentan las distintas fuerzas polticas, las cuales se
contrastan con su comportamiento en sede parlamentari4 ya que en
la toma de decisiones en el Congreso de la Republica
-parlamento-,
frente a los proyectos de ley, terminan reflejando la directriz del
gobierno de turno, ya sea de tendencia liberal o conservadora pero
siempre coaligados, 1o cual refleja el peso del presidencialismo y del
bipartidismo, pese a la aperilra y proliferacin partidista en el
sistema poltico colombiano.
Por su parte, las demas fuerzas al tener la condicin de minoritarios
tienden a invocar el consenso. aducido como una forma de
s63
expresin de la democraci4 de un lado; y de otro, muy recurrid4 la
inexistencia de condiciones
polticas que pefinitan la prctica real de
una oposicin poltic4 cifrada en la ausencia de un Estatuto de
Oposicin. Lo cierto es que todas las fuerzas polticas padecen de
una anarqua organizativa, ideolgica y programtica.
As, pues, la permanencia en la historia poltica del pas de
dinmicas de exclusin y confrontacin, articuladas a la precariedad
del Estado, constituyen los obstculos para el pluralismo poltico y
para el ejercicio de la oposicin. Olvidandonos que una democracia
no tiene futuro sin la existencia de una cultura de oposicin, la cual
qparte de dar salida a la diversidad de intereses, legitima el sistema
poltico, pues constrtuye la frmula al disenso.
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