CTEDRA VCTOR SANABRIA

Escuela de Economa y
Escuela de Ciencias de la Religin
UNIVERSIDAD NACIONAL
UN NUEVO MARCO PARA LA
COOPERACIN?
Polticas econmicas de la Unin
Europea en Costa Rica
1
Heredia, Costa Rica
Mayo 2001
2
337.728604
U58u Universidad Nacional (Costa Rica) Ctedra !ctor "ana#ria
Un nuevo marco para la cooperacin? Un anlisis tico interdisciplinario del marco de
accin de las polticas de cooperacin
econmica de la Unin Europea en Costa Rica en la dcada de los noventa / Jorge Arturo
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3
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4
INTRODUCCIN.
Jorge Arturo Chaves
Sentido de esta investigacin.
El presente trabajo tiene un doble sentido. Al mismo tiempo que analiza un caso
especfco de polticas de cooperacin internacional, intenta realizarse como ejercicio
de anlisis tico - interdisciplinario. Es desde ese doble ngulo que se ofrecen sus
refexiones para la discusin y que su lectura puede hacerse ms provechosa y ms
crtica.
Como un esfuerzo analtico que entrelaza los enfoques de la economa, la sociologa,
la historia y la tica, forma parte de un proyecto de investigacin ms amplio que la
Ctedra Vctor Sanabria viene realizando desde hace varios aos en la Universidad
Nacional (Heredia, Costa Rica) y por el que se intenta desarrollar un mtodo terico y
aplicaciones prcticas del mismo para analizar tica y cientfcamente las polticas
pblicas, en particular las econmicas
1
. Es un intento por superar con procedimientos
racionales el divorcio positivista que se ha consolidado, sobre todo, entre la economa y
la tica, as como el inefcaz intento de unir ambas disciplinas por medio de discursos
grandilocuentes y, a menudo, oportunistas. Es, al mismo tiempo, un intento por
aprender a trabajar prcticamente en equipo interdisciplinario y, con ello, una manera
de reafrmar nuestra conviccin de que los fenmenos econmicos, y los sociales, en
general, son pobremente comprendidos si no se entienden los nexos entre sus diversas
dimensiones, superando las restricciones de la especializacin disciplinar de la
modernidad. Como es de dominio comn, ante cualquier problema, la calidad y el
acierto de las respuestas y soluciones, dependen del que tengan las preguntas que se
planteen. En ese sentido, este intento de realizar anlisis tico - interdisciplinarios de
polticas pblicas, aspira a colaborar para un mejor planteamiento de interrogantes
sobre problemas de relevancia en la vida de la sociedad internacional hoy da.
1
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Polticas econmicas, "ala%anca) 1s$a2a 1333.
5
La eleccin del tema.
Creemos que los propsitos expuestos no se pueden realizar sino con una serie de
investigaciones prcticas y el refuerzo de refexiones tericas. El haber iniciado la lista
de posibles temas con el de la cooperacin fue el resultado de una decisin prctica.
En el momento en que lo elegimos se pens que la naturaleza de los asuntos que nos
planteaba facilitaban una aproximacin ms conforme a la especializacin de los
investigadores del equipo. No era un tema econmico puro y duro, lo que podra
resultar ms complicado para un primer intento de anlisis tico - interdisciplinario.
Tambin, en ese momento, en que intentbamos constituir una red de analistas a nivel
internacional
2
, el tema de la cooperacin resultaba particularmente atractivo tanto para
estudiosos del primer mundo, como para los que estamos en pases en vas de
desarrollo. Por diversas razones, adems, que quedan claras en el captulo de
diagnstico, muy pronto vimos que tambin ofreca una atraccin especial, el
concentrar el estudio en el caso de Costa Rica, pas al que pertenecemos la totalidad
de los autores de este trabajo. Costa Rica no es una nacin fcilmente clasifcable
como benefciaria de la cooperacin y quizs nuestro enfoque podra ayudar a formular
preguntas nuevas sobre el tema, a partir de un caso tan particular. As surgi esta
investigacin sobre las Polticas de Cooperacin Econmica de la Unin Europea hacia
Costa Rica.
Constataciones que plantean interrogantes.
En cuanto a los contenidos temticos, hay una serie de constataciones importantes que
quedan claras ya desde el momento del diagnstico (Captulo 1). As, por ejemplo, el
hecho de que la naturaleza compleja de las polticas econmicas de cooperacin exige
una perspectiva de anlisis tico interdisciplinaria. Es dicha perspectiva la que permite,
ya desde ese momento preliminar, releer los datos cuantitativos de una manera ms
2
4e 0ec0o) en una eta$a $revia a la investi5aci*n (ue a(u! se o&rece) se cont* con a$ortes es$ec!&icos de
distin5uidos acad+%icos en 1s$a2a - 1stados Unidos. "us no%#res a$arecen en otra secci*n de este tra#a,o.
6a%enta#le%ente) $or li%itaciones &inancieras) la cola#oraci*n $er%anente de estos cole5as no $udo consolidarse
en la deseada Red de investi5aci*n 7/"8" (acr*ni%o $ara 97ol!ticas - actividades sosteni#les:).
6
matizada y trascender una interpretacin simplifcadora de las necesidades de la
cooperacin, que suelen limitarse a pensar segn la dicotoma: o ayuda humanitaria, o
relacin de socios. Quebrando esa simplifcacin, se detecta la fgura del pas
intermedio, que tiene que ver pero no se identifca con la categora de ingreso medio
, del que Costa Rica puede ser un caso ilustrativo. La existencia de esta categora, y
la ausencia de su consideracin en las concepciones habituales de la cooperacin,
dentro de las que se enmarcan las de la Unin Europea fuera de su territorio o el de los
pases ACP, genera desde el momento del diagnstico la inquietud sobre posibles
parcializaciones en la manera de entender la cooperacin segn los intereses polticos
y econmicos de los pases cooperantes, y a contrapelo de los de los benefciarios.
Ese tercer miembro del modelo, el de los pases intermedios, surge cuando la
cooperacin se defne desde una concepcin ms plural del desarrollo y de la pobreza.
De hecho, as es la perspectiva que viene imponindose recientemente incluso en
organismos internacionales como el Banco Mundial y el PNUD, y que aqu se asume
(Captulo 2). Y es con esa perspectiva que se intenta contrastar aqu el marco de
accin de las polticas de cooperacin de la Unin Europea en Centroamrica, es decir
el conjunto conceptual dentro del que se establece un nexo entre la defnicin de
dichas polticas y determinada concepcin de desarrollo y pobreza que las sustenta.
Conforme al enfoque tico asumido por este estudio, importa un nfasis en el proceso
de diseo de las polticas, ms que en una consideracin limitada a resultados. De all
la conveniencia de examinar este marco de accin, y de ver de que manera maneja la
multidimensionalidad del desarrollo y de la pobreza, analticamente y no slo a nivel de
discurso. El captulo segundo concluye que la prctica adecuada de la cooperacin se
inscribe en una concepcin interdisciplinaria del desarrollo y de la lucha contra la
pobreza. Y aclara que este enfoque no se construye por adicin cuantitativa de varios
aspectos econmicos, culturales, polticos, etc., sino por una concepcin
tericamente integrada, sistemtica de todas esas dimensiones que, entre otras cosas,
supere las limitaciones habituales del enfoque basado en el crecimiento del ingreso.
7
Desde all invita a examinar el marco de accin dentro del que se conciben las polticas
de la Unin Europea en Centroamrica.
Un anlisis histrico sociolgico (Cap. 4) dar sentido y contenido emprico a este
mismo enfoque al ilustrar, partiendo de los acontecimientos histricos, la necesidad de
entender la cooperacin, no en forma voluntarista e incluso moral, sino inscribiendo su
posibilidad en un marco material, cientfco y cultural. Esto quiere decir que la
cooperacin para superar el subdesarrollo y enfrentar la pobreza no es posible, sin una
comprensin de las races: tanto de los problemas que se trata de resolver como de los
orgenes mismos de la cooperacin. Al mostrar la relacin entre la cooperacin
econmica y su marco cultural, cuando la cooperacin no era an posible y cuando lo
fue y se implement, puede descubrirse mejor en dnde se inserta y en qu consiste la
cooperacin y cules son las nuevas posibilidades que se le abren en la poca de la
actual globalizacin. Entre otros, hay cuatro elementos claves e importantes en este
anlisis: la consideracin de los efectos destructurantes que tiene el encuentro entre
formas de organizacin econmica de diferente nivel, el carcter novedoso de la
pobreza que aparece con el nacimiento de la economa capitalista, el nexo que se da
entre la cooperacin y la divisin social del trabajo y la importancia que tiene el
descubrimiento de la unidad estructural que liga a diversas economas para poder
entablar relaciones de verdadera cooperacin. Es el manejo y comprensin relativa de
estos elementos el que aparece ligado a casos histricos virtuosos de cooperacin, y
son tambin los que parecen abrir caminos por dnde las polticas correspondientes
deben transcurrir en el futuro inmediato. La coherencia del anlisis de la historia de
estos ltimos siglos parece dar base para afrmar que la cooperacin, entendida desde
esta perspectiva, no puede ser voluntaria, sino una relacin econmica obligatoria.
Pero la prctica de la cooperacin internacional est an lejos de defnirse dentro de un
enfoque como el aqu propuesto. Esto se evidencia al examinar el marco de accin
dentro del cual la Unin Europea defne sus polticas de cooperacin hacia
Centroamrica. A pesar de las buenas declaraciones e intentos por alcanzar un
8
enfoque integrado y nuevas formas de relacin entre socios corresponsables en la
tarea del desarrollo sostenible, los esfuerzos de cooperacin internacional de la UE
parecen estar atrapados en un enfoque neoasistencialista, (Cap. 6). As, por ejemplo,
se puede ver cmo el ndice de pobreza utilizado como criterio de las polticas de
cooperacin a la hora de fjar prioridades de ayuda, no es sufciente para entender la
cooperacin dentro de la perspectiva de desarrollo humano sostenible ni para concebir
una poltica econmica desde lo social. El anlisis permite apreciar, adems, que
acelerar el paso hacia una insercin al mercado globalizado, sin afanzar un marco
legal e institucional que garantice efectos redistributivos de los benefcios que puedan
derivar de esa insercin, puede resultar en un efecto bumerang. Esto aparte de
observar la infuencia de razones polticas ms que de efcacia social, a la hora de
focalizar el gasto social y de descentralizar la gestin social del Estado. Otros datos,
tales como la ausencia de un apoyo sustantivo a aspectos econmicos, fnancieros y
cientfco-tecnolgicos permiten ver cmo todava no se alcanza a rebasar la modalidad
tradicional de Ayuda Ofcial al Desarrollo. El mismo captulo da la perspectiva para
entender que una poltica de cooperacin que pretenda orientarse hacia aquellas reas
y sectores estratgicos para impulsar el DHS conlleva la opcin por un camino
escabroso y, en todo caso, por unas prcticas que articulen en la realidad y no slo en
el discurso, lo social, lo poltico y lo econmico. No basta hablar y considerar la
importancia de todas esas dimensiones: lo que es clave es la manera de entender su
interrelacin. Aun teniendo en cuenta todas ellas, puede sobrevivir un enfoque dual,
como de hecho parece ser el caso, que supedita lo social a lo econmico. Tal visin
pareciera estar presente en la manera de plantear el proceso de integracin, pensado
desde la lgica de la incorporacin, sin demora, de la regin a la economa globalizada.
Persistirn y se profundizarn contradicciones si la cooperacin no atiende con igual
solicitud las demandas de transformacin de orden socio-cultural en el marco de las
mismas polticas econmicas. Todo lo contrario sucedera si el marco de defnicin de
la cooperacin utiliza un enfoque realmente integrado. Para el caso de Costa Rica, el
mismo diagnstico realizado del pas por la UE parece mostrar un perfl adecuado para
que la cooperacin logre potenciar sus condiciones socio-econmicas y polticas en la
3
direccin de un proceso relativamente rpido de insercin competitiva en la economa
globalizada que le permitira constituirse en un socio fuerte de la UE en la regin. Este
tipo de planteamientos pueden hacer la diferencia entre una regin polticamente dbil
y sin capacidad de negociacin con sentido de autonoma y una regin que se vincula
en forma dinmica y creativa a la economa global. Se conecta as con la idea de
constituir como metas de la cooperacin, la construccin de la ciudadana social y
econmica que va de la mano de la civil y poltica. Asimismo la dimensin global de la
sociedad, coloca a la cohesin social regional como derrotero ineludible, que exige
para su construccin, a su vez, una participacin sustantiva de la sociedad civil. El
estudio de este captulo se completa con anlisis de lo que pueden ser prcticas de
fortalecimiento de esa ciudadana y de la participacin de la sociedad civil, coherentes
con enunciados que la UE sostiene al nivel de sus intenciones.
El anlisis de un aspecto muy especfco la concepcin del regionalismo abierto
permite que el captulo 5 aborde el tema de la cooperacin desde un ngulo
complementario.
Modo de trabajo y enriquecimientos metodolgicos.
El captulo 3 establece lo que constituye una de las lneas guas de la presente
investigacin: la necesidad de integrar perspectivas disciplinares diversas no slo para
tener una comprensin conceptual ms completa del fenmeno en estudio en este
caso, el de un marco que defne las polticas de cooperacin de la Unin Europea en
Centroamrica, sino para construir un anlisis tico sobre la base de esa misma
comprensin. Cada realidad humana tiene su propia densidad tica y sta saldr a la
superfcie en la medida en que un anlisis cientfco ponga en evidencia los alcances y
limitaciones que defnen el espacio de libertad en esa misma realidad. Por eso,
comprender sus aspectos sociales, econmicos, polticos y culturales, supone
comprender las condiciones de posibilidad o de factibilidad para la realizacin de
valores ticos en su mbito determinado. Esta ha sido nuestra intencin con nuestro
10
estudio sobre el marco de accin de las Polticas de Cooperacin Econmica de la
Unin Europea en Costa Rica. Sin embargo, dado su carcter inicial en este tipo de
estudio, hay que reconocer que su aporte es todava limitado y preliminar. Dicho esto,
hay que afrmar tambin que el esfuerzo permanente de trabajo colectivo, el propsito
de evitar la mera yuxtaposicin de trabajos independientes en torno a un tema comn y
la bsqueda de puentes y complementos entre los respectivos enfoques, constituy
una buena prctica de trabajo en equipo y un primer paso a convertir el enfoque terico
de la tica de las polticas econmicas, en una estrategia de anlisis emprico. Una vez
despegados de la lnea de partida, lo principal queda por delante.
11
Reconocimientos
El Equipo de Trabajo que tuvo a su cargo esta investigacin estuvo integrado por
Jorge Arturo Chaves, director del proyecto,
Amando Robles,
Ana Cristina Carmona,
lvaro Vega,
Axel Hernndez, asistente de investigacin
Greivin Hernndez. asistente de investigacin.
Sin embargo, es justo reconocer que en la primera etapa de nuestro trabajo contamos
con la valiosa ayuda de distinguidos acadmicos de las Universidades de Valencia
(Espaa), y de Notre Dame, Indiana (EE.UU). No slo contribuyeron con sus aportes
analticos, sino adems, organizando sendos Seminarios de trabajo interdisciplinario
que alimentaron nuestro punto de partida. Son ellos,
De la Universidad de Notre Dame:
Dr. Denis Goulet, (ONeill Chair)
Dr. Georges Enderle.
De la Universidad de Valencia y Fundacin ETNOR (tica en los Negocios y en las
Organizaciones):
Dr. Agustn Domingo Moratalla,
Dr. Jess Conill,
Dra. Adela Cortina.
Todos hicieron posible no slo la realizacin del presente trabajo, sino el fortalecimiento
de nuestra confanza en estas formas de colaboracin internacional.
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CAPTULO PRIMERO
DIAGNSTICO
Jorge Arturo Chaves Ortiz,
Director de la investigacin;
Ana Cristina Carmona Segnini,
Greivin Hernndez Gonzlez.
1.1. EL OBJETO DE ESTUDIO DE LA PRESENTE INVESTIGACIN
Nos interesa estudiar las polticas de cooperacin de la Unin Europea (UE) hacia
Centroamrica, inicialmente con respecto a Costa Rica (CR). Y nos interesa analizarlas
desde la perspectiva del Desarrollo Humano Sostenible (DHS), es decir, valorando la
coherencia de dichas polticas de cooperacin con la integralidad y sostenibilidad del
proceso de DHS y conforme a un anlisis tico e interdisciplinario.
Entendemos por DHS el proceso dinmico que ampla la generacin de capacidades y
oportunidades de las personas, asumiendo la integralidad de las dimensiones que
confuyen en ese resultado, dentro de una perspectiva de crculo virtuoso que se auto
reproduce sistmicamente.
3

Independientemente de la perspectiva que se asuma, en su elaboracin, las polticas
econmicas en un pas determinado son el resultado de un complejo proceso en el que
se conjuntan elementos tericos, factores externos al propio pas e intereses de grupos
mltiples, adems de la mayor o menor efciencia de procesos administrativos o
burocrticos.
De all que para un anlisis y evaluacin del diseo y puesta en marcha de cualquier
poltica econmica, sobre todo en la perspectiva del DHS, resulta indispensable una
perspectiva tica interdisciplinaria.
3
Nuestra inter$retaci*n de este conce$to se $recisa %s en el ca$!tulo 2 del $resente tra#a,o.
13
Por eso, la presente investigacin, al mismo tiempo que estudia un caso en materia de
cooperacin internacional -a mediano plazo el caso centroamericano y, en un primer
momento, inicindonos por el de CR-, se propone generar y fortalecer un enfoque
particular de evaluacin tico-interdisciplinaria de polticas pblicas.
1.2. EL ESTADO DE LA CUESTIN
1.2.1. Un problema relevante: posicin marginal de CR como benefciario de la
Ayuda Ofcial al Desarrollo (AOD) de la Unin Europea
Es importante iniciar nuestra refexin con una primera mirada general al panorama de
la cooperacin europea en Centro Amrica (CA). Se suele resaltar el hecho de que CA
es el receptor per cpita de ayuda de la UE ms alto del mundo. Aunque podramos
dejarnos impactar por este dato, sospechamos que por s solo, al fn y al cabo un
simple promedio aritmtico, no puede dar una visin adecuada de lo que realmente
signifca CA y, dentro de sta, CR para la UE como interlocutor o destinatario en
materia de cooperacin. Ms bien puede que confunda. Quizs desde otros ngulos o
perspectivas pueda apreciarse mejor el papel o lugar que ocupa CA para la poltica
exterior de la UE. Veremos que, en trminos absolutos y en comparacin con las
metas que sta tiene en otras partes del globo e incluso, en fuerte contraste, con otras
reas de la regin latinoamericana, en realidad pareciera ocupar un lugar ms bien
marginal. Aunque esta hiptesis inicial puede chocar con convicciones muy extendidas,
los datos que aportamos a continuacin pueden ayudar a modifcar el diagnstico
habitual.
En lo que se refere a los pases del tercer mundo que reciben ayuda por parte de la
UE, los de Amrica Latina y Asia (ALA) ocupan el ltimo puesto como receptores de
AOD (16% de la ayuda total acumulada otorgada por la UE entre 1980-1993, y un 10%
en 1994. Ver Gana, 1996). Dentro de esta agrupacin de naciones, Amrica Latina (AL)
14
ocupa un lugar nada destacado. Con base en datos que van desde 1980 hasta 1997 en
cuanto a volmenes absolutos de AOD bilateral, recibidos por parte de la UE, AL
recibi un promedio anual de 9.12% del total mundial otorgado por la UE (Gana, 1996;
IRELA, 1999: 65; INTERMN, 1999-2000: 121; Cox and Chapman, 1999: 133).
En cuanto a la ayuda que la Comisin Europea (CE) como organismo multilateral
brinda a las regiones en desarrollo, AL junto con el Caribe son los ltimos benefciarios
de la cooperacin externa al recibir un promedio anual de 7.15% del total, entre 1970 y
1997 (Cox and Chapman, 1999: 133. Para efectos de ilustracin vase los cuadros 1 y
2 en el ANEXO ESTADSTICO)
4
.
En defnitiva, se concluye que AL como regin es la ltima de las ltimas benefciarias
de la AOD proveniente de la UE.
CA durante los aos de 1990-1997, mantiene la posicin mundial privilegiada como
receptor per cpita de ayuda de la UE ms alto del mundo, y ocupa el segundo lugar
dentro de la regin latinoamericana en cuanto al volumen total recibido (ver cuadro 3).
Sin embargo, ante todo, no pueden perderse de vista los datos absolutos que
acabamos de ver referentes a toda la regin latinoamericana, que muestran que AL es
una regin marginal en el contexto del volumen de la ayuda que la UE destina a nivel
mundial. Adems, ese segundo lugar equivale a decir que recibi AOD -multilateral y
bilateral conjuntamente- por un monto de US$ 4744 millones que equivale solamente
al 29% del total asignado a AL y el Caribe, de 1990 a 1997.
Por su parte, todava en lo que se refere al promedio de ayuda per cpita que le
corresponde a CA, puede observarse que est distorsionado por cuanto no toma en
cuenta el monto que absorbe Nicaragua tomada aisladamente, como se ver en un
prrafo posterior.
Si descendemos ms particularmente al caso de CR, de los seis pases
hispanohablantes del Istmo, incluyendo a Panam, CR es con mucho el menos
4
1 er las N8;/" - /N1<8 1";/4=";>C8 al &inal de este ca$!tulo.
15
benefciado por los proyectos de cooperacin multilateral europea, tanto por el nmero
de los mismos como por el monto total a los que asciende la suma asignada.
Una primera ilustracin de la diversa importancia de CR con respecto a otros de sus
vecinos centroamericanos, podemos tenerla considerando el nmero de proyectos en
ejecucin y/o aprobados a abril del 2000, por la CE. Mientras que CR cuenta con 5
proyectos, por un monto total de 4.4 millones de euros, El Salvador, cuenta con 42
proyectos por 86.6 millones de euros, Honduras 50 proyectos por 67 millones de euros.
Panam, aunque tiene tambin slo 5 proyectos, stos sin embargo, contabilizan 15.6
millones de euros.
De hecho, la cooperacin externa que la CE tena comprometida con CR de 1986 a
1998 sumaba 42 millones de euros, lo que nos colocaba en el puesto 144 entre los 201
benefciarios a escala mundial de tal ayuda (Cox and Chapman, 1999: 131), muy por
debajo de pases como Nicaragua,
Bolivia o El Salvador lo cual nos sugiere que CR est entre las ltimas prioridades de la
CE (ver cuadro 6). Adems, CR es el nico pas de la regin para el cual los montos de
AOD vienen disminuyendo ao con ao desde 1990 -a excepcin del ao 1992 en que
hubo un ligero repunte. (Esta tendencia se puede ilustrar mejor en los grfcos 1 y 2 del
ANEXO ESTADSTICO). Est claro cmo los fujos de AOD -tanto la bilateral como la
multilateral-, para CA sin incluir CR, vienen aumentando, y cmo los fujos de AOD para
CR vienen cayendo, y cmo del total de AOD asignada a CA, el monto correspondiente
a CR representa cada vez una proporcin menor. Ya al inicio de la presente dcada CR
recibi AOD por un total de US$ 63 millones, mientras que en 1997 el fujo de AOD
descendi a casi la mitad, es decir US$ 34 millones. Durante el mismo perodo para el
resto de CA, la AOD sum un total de US$ 364 millones en 1990 y fnaliz en 1997
contabilizando US$ 469 millones. Esta tendencia ha sido arrastrada desde la dcada
de los ochenta, en la que CR recibi de 1979 hasta 1989 el equivalente al 9.6% del
total de AOD europea asignada a la regin (ver cuadro 4). El principal benefciario de
esta misma ayuda ha sido Nicaragua, recibiendo la mitad de la misma entre 1990-1997
16
(ver cuadro 5). Este dato, de no ser subrayado, distorsiona cualquier estimacin de la
AOD de la UE a la sub regin centroamericana que se limite a cifras de conjunto.
La cooperacin multilateral que la UE brind a CR en la segunda mitad de los 90 (1994
a 1998), en relacin al total de AOD recibido por CR, represent un aporte pequeo
(1.79%) en comparacin con el que brindaron otros organismos multilaterales como el
BID (Banco Interamericano de Desarrollo) (5.44%) o la FAO (2.84%, ver cuadro 7). Sin
embargo, los organismos multilaterales no son los que cooperaron con mayor
dinamismo en el periodo mencionado, sino que fueron los cooperantes bilaterales. La
Repblica de China (32.53%), los Estados Unidos de Amrica (11.2%) y Espaa
(7.75%) encabezaron la lista de pases con proyectos de cooperacin tcnica y
fnanciera en el pas.
Por otra parte, aadamos que los proyectos y programas que la CE fnancia y
desarrolla en CR, estn principalmente en los sectores agrcola, ambiental, econmico
y jurdico (ver cuadros 8 y 9).
Este hecho de que CR sea un pas de menor prioridad para los cooperantes europeos
encuentra su justifcacin ofcial en dos tipos de argumentaciones. Por un lado, -arguye
la UE-, en el ndice de Desarrollo Humano del pas, que le ha otorgado un lugar muy
destacado a nivel mundial; la posicin 33 en 1997, por ejemplo. Por otro lado, en la
realidad de que los pases vecinos se encuentran en una situacin mucho ms
preocupante. Esta visin es compartida en general por el conjunto de los cooperantes
internacionales. Ello ha implicado que no slo la cooperacin de la UE y de sus
Estados Miembros se est reduciendo para CR, sino tambin la del BID y de los
Estados Unidos (Comisin Europea, 1997).
El nuevo dinamismo en la cooperacin de la UE hacia CA, apreciado por algunos
analistas, est asociado ms bien a los coyunturales esfuerzos de reconstruccin por
los daos causados por el huracn Mitch. Esta ayuda se materializ en el Programa de
Reconstruccin Regional para Amrica Central aprobado en mayo del presente ao y
17
cuenta con un presupuesto de 250 millones de euros (Delegacin de la Comisin
Europea para CR, Guatemala, Honduras, El Salvador y Panam, 1999a: 3).
Todos estos datos sobre la AOD hacia CA y CR hay que encuadrarlos, adems, en un
marco ms global. Se habla, a ese nivel, de un cansancio de la cooperacin, en la
medida en que en el ao 1997 se ha alcanzado el volumen ms bajo de la dcada de
los noventa en los fujos mundiales de cooperacin (IRELA, 1999c). Un encuadre de la
situacin actual en materia de cooperacin internacional, realizado por analistas del
Banco Mundial, permite observar que el declive en la cooperacin se produce en un
momento en el cual, por un lado, es mayor que nunca la disparidad entre el volumen de
los fujos de cooperacin y el de las necesidades de los receptores. Por otra, las
reformas internas impulsadas en muchos de estos pases, permitiran predecir una
mayor efcacia en el uso de los fondos (BM, Press Conference, Nov. 10, 1998). All est
una de las paradojas de la cooperacin internacional al fnalizar el siglo.
Para el caso centroamericano la presencia de la UE en materia de cooperacin se ha
visto destacada por el indudable respaldo que esos pases brindaron en la dcada de
los 80 al proceso local de construccin de la paz, la democracia y la defensa de los
derechos humanos. Es, en efecto, en ese campo socio-poltico donde la Unin
Europea aport una contribucin muy valiosa para CA impulsando la canalizacin del
mayor bloque de recursos fnancieros hacia la regin centroamericana.
A partir de all se gener la simultnea y, sobre todo, posterior apertura a otras formas
de cooperacin, entendida siempre en su forma clsica como ayuda fnanciera,
tecnolgica y alimentaria, con la intencin de favorecer a sectores ms necesitados.
1.2.2. Instrumentos para describir y analizar el problema: difcultades de
defnicin
A partir de estos datos sobre la cooperacin de la UE en CA, en particular en CR, la
realidad mostrada es aparentemente contradictoria y podra pensarse que parte del
18
problema proviene de una utilizacin imprecisa de categoras conceptuales. Es
importante atender a esta observacin por cuanto, de hecho, dentro del lenguaje
utilizado por la UE, en materia de cooperacin, existe una serie de trminos muy
prximos entre s, que inicialmente pueden confundir cuando se trata de comprender la
naturaleza de la relacin. Se habla de cooperacin, cooperacin al desarrollo,
cooperacin para la paz, cooperacin econmica, ayuda ofcial al desarrollo, donacin,
ayuda humanitaria y ayuda de emergencia. Aunque se trata de conceptos de uso
comn en la literatura de este gnero, pareciera que no hay un extremo rigor de
precisin al aplicarlos al caso centroamericano. En trminos generales, da la impresin
que, en lo que se refere a ayuda y cooperacin ofcial, tras la variedad de trminos
podramos ms bien reducir todas a dos grandes tipos de relaciones: las de ayuda y las
de cooperacin econmica.
En la primer categora podemos incluir desde las formas extremas y a menudo
instantneas de ayuda humanitaria, -de emergencia u otras-, hasta las formas clsicas,
convencionales de procesos normales de transferencia tecnolgica y fnanciera.
En la segunda categora podemos agrupar las que conllevan, ms all de la simple
donacin o transferencia, la aplicacin de polticas propiamente econmicas que
afectan la inversin, el crdito, la estabilizacin de ingresos, el acceso preferencial al
mercado de la UE, y otras semejantes. Puede ser que esta segunda categora incluya,
segn el grado y rea del compromiso adquirido, los llamados Acuerdos de Primera,
Segunda y Tercera Generacin, que conllevan alguna forma de reciprocidad, ms
propia de una cooperacin en sentido literal, mientras que las formas de ayuda, como
tales, por estar defnidas en funcin del grado de necesidad de los pases receptores,
suponen un alto grado de unilateralidad en cuanto a direccin desde la cual salen los
bienes y servicios en movimiento.
En cuanto al uso de la expresin para el desarrollo en los documentos de la UE, a
veces es tan amplio como para incluir actividades de una u otra de las dos categoras
sealadas. Otras veces, por el contrario, el desarrollo en la prctica cooperante se
13
interpreta de manera muy restrictiva, al punto de identifcrsele con los procesos de
ajuste estructural que se aplicaron en el Istmo entre los aos ochenta y noventa.
La categorizacin simplifcada que proponemos con carcter orientador coincide con la
decisin de la UE de distinguir dos ejes en torno a los cuales desarrollar sus
actividades de cooperacin, segn se trate de pases ms pobres y necesitados, o de
pases con mayor desarrollo relativo. Si en el primer caso, se trata claramente de ayuda
unilateral, en el segundo, la cooperacin se dirige a la modernizacin y el progreso
econmico de una regin, a contribuir y promover el comercio, a la cooperacin en
ciencia y tecnologa, a la cooperacin industrial, la cooperacin energtica y la
integracin regional. En defnitiva, ms que a la solucin de necesidades puntuales, se
persiguen como objetivos: contribuir al mejoramiento del entorno econmico para la
inversin y el desarrollo, y fomentar la competitividad de las empresas locales. Por su
propia naturaleza conllevan un importante componente de benefcio mutuo entre
cooperantes y suponen, por tanto, un fujo menor de benefcios de la ayuda
convencional, que se focalizan ms bien hacia los pases ms pobres.
1.2.3. Un segundo problema: el caso de las situaciones intermedias, y el
consiguiente vaco en la prctica y en el anlisis (del enfoque
diferenciado)
Segn el anlisis realizado por la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL)
como preparacin a la Cumbre de Ro de junio de 1999, la UE en AL ha reafrmado su
voluntad de proceder en materia de cooperacin al subcontinente conforme a un
enfoque diferenciado. Se trata del reconocimiento de las diferencias regionales que
presentan la Comunidad Andina, Centroamrica y Mercosur, y por pases: Chile, Cuba
y Mxico, las que incluyen una heterogeneidad de situaciones en el subcontinente,
desde el desigual tamao de los diferentes Estados, hasta la diversidad de
poblaciones, culturas, lenguas, Creencias religiosas, como tambin demogrfca y de
desarrollo econmico y humano. Tal y como lo propuso desde 1995 la Comisin de las
Comunidades Europeas (CCE) algunos pases y/o regiones seguirn siendo receptores
principales de ayuda al desarrollo, mientras que otros, ms desarrollados y potentes,
20
sern valiosos socios en actividades de inters mutuo. De esta manera, el enfoque
diferenciado debera permitir desarrollar las potencialidades especfcas de cada pas o
grupo de pases en su relacin con la UE, modulando la cooperacin comunitaria en
funcin de los diferentes niveles de desarrollo alcanzados por cada pas o grupo de
pases.
Los gobiernos europeos consideran, desde este marco, que la cooperacin tradicional
seguir siendo todava preponderante para los pases de la Comunidad Andina y de
Centroamrica, los que bsicamente mantendran su calidad de receptores de la AOD.
En la Conferencia Ministerial de San Jos XV (Bonn, 20.5.99) el lugar de CA en esa
clasifcacin queda clara. Ocupa un lugar destacado en las conversaciones el
problema de las secuelas del huracn Mitch. Permanecen en agenda los intereses de
la UE por dinamizar el proceso de integracin regional, cooperando en procesos socio-
polticos de reforma de institucionalidad regional, formulacin de polticas comunes y
participacin de la sociedad civil en el proceso de integracin regional. Tambin, dentro
del permanente inters por la paz, se habla de esfuerzos por eliminar la diseminacin
descontrolada de armas pequeas y, sobre todo, por acabar con el problema de las
minas antipersonales. Ciertamente, a nivel de reconocimiento de la importancia, se
incluyen tambin referencias a alentar las inversiones y el comercio.
Sin embargo, en todo caso, no hay ninguna referencia explcita, ni en la preparacin de
Ro, ni en San Jos XV, a la posibilidad de aplicar el enfoque diferenciado al caso de
CR, dando, ms bien, la impresin que este pas queda fuera de las dos categoras, en
una especie de zona de nadie: ni es un pas que clasifca prioritariamente para la
cooperacin-ayuda en sentido convencional, ni alcanza a despertar inters como socio
potencial dentro de la categora de quienes tienen mayor desarrollo relativo.
Aun cuando CR presenta rasgos que le califcan como interlocutor de potencial inters
dentro de los pases de mayor desarrollo relativo, dentro del rea centroamericana,
esto no parece ser valorado por la UE, ni reivindicado por los propios gobiernos locales.
O bien no se le estn aplicando las reglas de juego de la cooperacin econmica
21
europea o bien estas reglas no consideran la modalidad propia de estas situaciones
intermedias.
El caso costarricense podra evidenciar una situacin genrica de pases que tratan de
impulsar procesos de desarrollo sostenible, pero que por su capacidad econmica y
nivel de desarrollo, no siendo receptores de ayuda bsica, tampoco cuentan con los
recursos y mecanismos para hacer despegar ese proceso dinmico que ampla la
generacin de capacidades y oportunidades de las personas, que asume la
integralidad de las dimensiones que confuyen en ese resultado, dentro de una
perspectiva de crculo virtuoso que se autorreproduce sistmicamente (punto A, 2
supra). Es decir, para hacer despegar un proceso de desarrollo humano sostenible, tal
y como lo entendemos, lo que conlleva un proceso de ampliacin de capacidades
endgenas de su poblacin.
Se tratara de una situacin paradjica desde el punto de vista del pas en cuestin y
desde la lgica de las polticas de cooperacin, en la medida en que stas, tras una
etapa de ayuda, por su misma naturaleza, conducen al receptor a un estado de
equilibrio de bajo nivel, imposibilitado por s solo de avanzar en el proceso de
desarrollo, e inhabilitado para recibir los impulsos adecuados para superar la
dimensin esttica del estado actual de calidad de vida y bienestar de las personas y
de propulsar el alcance de un estadio cualitativamente superior. Ello implicara
necesariamente la satisfaccin de sus requerimientos bsicos, pero dentro de un
horizonte de potenciacin de sus capacidades y oportunidades de modo que las
conduzcan a su mxima realizacin posible.
Esta situacin, pues, de pases de desarrollo intermedio parece evidenciar un vaco en
la prctica de la cooperacin econmica internacional, y en particular, en la que aplica
la UE y que resulta, incluso, contradictoria con el marco dentro del cual realiza otras
prcticas de cooperacin.
22
1.2.4. La lgica de la cooperacin de la UE en AL, a la luz de sus propias
prcticas internas y en los pases de frica, el Caribe y el Pacfco (ACP)
Llama la atencin que en las polticas de cooperacin con CA, en concreto en lo que se
refere a CR, no parece haber paralelismo con la lgica misma que gui, a partir de
Robert Schumann, la Creacin de la UE, una lgica que buscaba desterrar para
siempre el fantasma de la guerra, construir la paz, sobre la base de la cooperacin
econmica en sentido estricto, sobre los convenios en el campo de la produccin, del
carbn y del acero inicialmente, pasando por la eliminacin de barreras aduaneras y no
aduaneras al comercio, hasta llegar a la unin monetaria preparada con el cuidadoso
trabajo de varias dcadas. En la misma direccin, sera til explorar el contraste entre
el concepto de cooperacin aplicado al interior de la UE, para impulsar a sus regiones
menos desarrolladas, con las aplicadas con los pases intermedios. Por supuesto que
no se trata de confundir cooperacin con integracin, sino de observar que hacia
adentro pareciera que la UE ha fundamentado slidamente el proceso de relaciones
polticas entre los estados miembros, con una gran preocupacin por los intereses
econmicos de cada uno de ellos
2
. Se revela as una manera de entender el papel de
la economa en el fortalecimiento poltico, que no parece encontrar paralelo en el rea
de la cooperacin hacia pases de desarrollo medio como CR. En cuanto a CA en
conjunto, incluso en los momentos en que directamente se ha intentado el apoyo a los
procesos de integracin centroamericana, la meta parece haberse defnido por la
construccin de organismos polticos tales como el PARLACEN (Parlamento
Centroamericano), ms que hacia mecanismos de integracin econmica. Con esto no
slo parecen colocarse los bueyes detrs de la carreta, sino que adems con esa
dinmica parece irse a contrapelo de lo que ensea la historia centroamericana en
cuanto a posibilidades de xito para los esfuerzos de unin.
Esta exploracin de contraste entre polticas internas y externas de cooperacin de la
UE, tambin resultara interesante, para defnir con ms precisin el modelo prctico
de cooperacin aplicado en el caso centroamericano y costarricense en particular, si lo
contrastramos con el que se utiliza con los pases ACP, institucionalizado en los
23
diferentes tratados de Lom
3
. En efecto, en el marco actual de globalizacin, que
propone la integracin regional sobre la base del libre fujo de productos, se podra
entrar en conficto con las ventajas que aplican los Acuerdos de Lom para los pases
ACP, bsicamente en cuanto al disfrute de rgimen de franquicia arancelaria para sus
productos industriales y agrcolas, adems de las ventajas que tienen al contar con
transferencias estabilizadoras que compensan el deterioro de sus balanzas
comerciales cuando se producen cadas de los precios de sus productos principales.
Por otra parte, la cooperacin de la UE con CR no cuenta con un control institucional
de los acuerdos como s sucede con los Acuerdos de Lom.
En fn, no deja de ser oportuno adems, estudiar nuestro tema en relacin a la
relativamente nueva tendencia en el comercio internacional conocida como comercio
justo o alternativo. Esto por cuanto algunos conocedores de la dinmica de la
cooperacin internacional (referencias en Marozzi, 1999), lo consideran un buen
instrumento de cooperacin internacional, coherente con el modelo de cooperacin
denominado: comercio, no ayuda (trade not aid), aplicado a los pases con mayor
desarrollo relativo, aunque los autores referidos an no lo han tratado de esta manera.
Cabe aadir que este tipo de comercio tiene en su concepcin elementos que lo
aproximan al concepto de DHS, y a los valores de equidad y sostenibilidad. Es
relevante tambin un estudio de este tipo, ya que en la presente dcada, distintos
autores plantean que el modelo de ayuda tradicionalmente usado: ayuda sin comercio
(aid not trade), implica ms prdidas que benefcios para los receptores de la misma
(PNUD, 1992: 153 y Hansen, 1996: 60)
4.

De todas maneras, desde cualquiera de estas perspectivas podra considerarse
razonable pensar, para el caso de CR, que de no caer dentro de las prioridades del
primer eje, el de ayuda a los ms necesitados, caera dentro del segundo, entre los de
mayor desarrollo relativo y, por tanto, como interlocutor interesante en un rol de
cooperacin econmica propiamente dicha. Sin embargo, ste no parece ser el caso.
24
1.2.5. La lgica de la cooperacin actual a la luz de un desarrollo humano
sostenible
En el marco que utilizamos, el DHS se concibe como un proceso dinmico que vincula
dimensiones que normalmente se encuentran separadas: el crecimiento econmico, el
desarrollo social y la equidad, las condicionantes polticas y de preservacin de los
recursos naturales, las caractersticas culturales y la dimensin tica del desarrollo. Por
supuesto que no le son ajenas las polticas comerciales y las de inversiones. Se trata
de un enfoque que analiza los casos como el que proponemos desde una perspectiva
mltiple que, necesariamente, es tica-interdisciplinaria. Para este enfoque, y mirando
de momento slo a la dimensin de sostenibilidad del desarrollo, puede anticiparse que
la situacin de pases intermedios como hemos descrito, se constituyen en objeto de
particular inters y preocupacin.
Es un verdadero reto para un pas intermedio como CR, aspirar al logro del DHS,
cuyos rasgos, paradjicamente aparecen accesibles en la actualidad slo para quienes
tienen un nivel superior de desarrollo.
En este sentido, la consecucin efectiva de los objetivos que la UE ha propuesto en
sus polticas de cooperacin con AL, entre ellos: la consolidacin de los sistemas
democrticos, un reparto ms equitativo de la riqueza y una insercin armoniosa en
la economa mundial basada en una mayor capacidad de resistencia a las
turbulencias fnancieras internacionales (Comisin de la Unin Europea, s/f: 6 y 7),
signifcaran un fortalecimiento en el avance del camino del DHS.
Esta perspectiva enlaza con la de los llamados cuatro componentes esenciales del
DHS; a saber: la productividad, la equidad, la sostenibilidad y la participacin. Una
mayor democracia facilitar, en efecto, el logro de la equidad y por supuesto de la
participacin, sobre todo si la redistribucin de la riqueza se propone explcitamente
como un objetivo a alcanzar por la cooperacin. Adems, una insercin armoniosa
en la economa mundial y el fortalecimiento de los procesos regionales de
integracin, si son asumidos bajo el reto que propone la cooperacin de la UE
25
de paliar las consecuencias negativas de la mundializacin y actuar de forma que
estos efectos positivos benefcien sin discriminacin al conjunto de las capas
sociales (Comisin de la Unin Europea, s/f: 7), no slo reforzarn los dos
principios apuntados sino que facilitarn procesos que posibiliten el incremento de
la productividad, todo ello en un contexto de sostenibilidad ecolgica y econmica.
Pero para que as sea no bastan las declaraciones de principios y grandes
objetivos. Se requiere de una estrategia coherente con dichos objetivos que se
adece mejor a la diversidad real de los pases receptores -vistos mejor an como
interlocutores-, que no quede atrapada en el dilema convencional de o ayuda
focalizada a pobres extremos o relacin de mercado pura y dura.
En defnitiva, la sostenibilidad que hoy da se demanda para el desarrollo humano, ha
de redefnir el tipo de cooperacin internacional requerida. No es cooperacin efcaz
para el DHS la que no facilita a un pas la superacin de aquellos rasgos estructurales
propios de su situacin concreta de subdesarrollo. En este sentido, el que CR se perfle
como un pas intermedio no es ms que la apreciacin de que est a mitad del
camino y de que, por tanto, requiere de aquel tipo de cooperacin que le impulse a
recorrer la otra mitad que le hace falta para llegar a la meta del desarrollo.
1.3. PROPUESTA DE INVESTIGACIN: CR, UN CASO LABORATORIO
As las cosas, subrayamos el particular inters que ofrece un estudio tico
interdisciplinario sobre las polticas de cooperacin de la UE en CR, a pesar de la
insignifcancia del pas en la agenda de intereses europea. Se trata, precisamente, de
un estudio triplemente atractivo por la misma situacin peculiar del caso en estudio, CR
por su naturaleza como pas de situacin intermedia, por su ubicacin y potencial papel
en la regin centroamericana. Asimismo, por el enfoque distinto, original que utilizar
este anlisis, con una perspectiva tica interdisciplinaria aplicable luego en otros casos
de estudio para enriquecimiento de una teora general de la cooperacin y el desarrollo.
26
Podramos pensar, dadas las circunstancias, que tal cual ha sido hasta ahora el
volumen de las polticas de cooperacin econmica de la UE respecto a CR, no dan pie
a un anlisis tico-interdisciplinario relevante del tema. Sin embargo, en esta
presentacin inicial podemos apreciar que, por sus caractersticas propias, confgura un
caso peculiar en el campo de la cooperacin y potencialmente representativo de la
situacin de otros pases. Precisamente la escasa importancia concedida
recientemente a esta nacin centroamericana como receptora de ayuda de la UE,
desde la perspectiva del DHS, permite apreciar las carencias que presentan, al menos
en la prctica, dichas polticas. Queda por verifcar si estos vacos refejan tambin un
fallo conceptual de la UE que, en los procesos de impulso al desarrollo, pese a las
hermosas declaraciones sobre objetivos, no han conceptualizado adecuadamente a
los pases de desarrollo intermedio, ni a la estrategia de cooperacin requerida por los
mismos. Una ausencia semejante generara de hecho una prctica omisa clasifcable,
por analoga extensiva, dentro de lo que desde Bentham hasta Lord Robbins
consideraron como campo de la inaccin del Estado, o nonagenda estatal.
Un anlisis como el que se propone conlleva un componente propositivo, al identifcar
los rasgos necesarios para que unas polticas de cooperacin econmica, en este tipo
de casos de desarrollo intermedio, conduzcan a un proceso verdaderamente
sostenible. Esta caracterstica del estudio propuesto habla de su importancia desde
otro ngulo de inters para los pases europeos. En la medida en que a CR se le
apliquen unas reglas de juego de la cooperacin econmica ms conformes con el
concepto de DHS y de los propios objetivos de la UE, y en la medida que estas reglas
consideren prcticamente la modalidad propia de estas situaciones intermedias, CR
evidenciar cada vez ms rasgos que le califcan, en el campo de las relaciones
econmicas, como interlocutor de potencial inters dentro del rea centroamericana y
no slo para su desarrollo propio, sino para el del Istmo como un todo. Estudios
recientes (Dollar y Burnside, 1998) demuestran que en pases en vas de desarrollo con
un buen desempeo institucional y buenas polticas econmicas (como es el caso de
CR), el efecto que tiene la ayuda internacional en el crecimiento econmico, es mayor
que en pases con instituciones dbiles y polticas econmicas defcientes. Una
27
dinmica de cooperacin adecuada hacia CR para impulsar en el pas un modelo de
desarrollo con objetivos estratgicos que miren a los dems vecinos centroamericanos
podra representar de gran importancia para hacer de todo el Istmo un potencial socio
de intereses compartidos con la UE.
1.3.1. Potencial inters del presente estudio para instituciones especfcas
Esta investigacin resulta importante para instituciones pblicas que se han benefciado
o podran benefciarse de la cooperacin econmica de la UE, en particular,
universidades y gobiernos municipales. En tiempos recientes se nota una preferencia
por parte de la UE, de canalizar los fujos de ayuda hacia pases en vas de desarrollo,
a travs de instituciones de carcter local, como las Organizaciones No
Gubernamentales -ONG- (Sanahuja, en Morales, 1996), bajo el argumento de que las
mismas pueden identifcar y ejecutar mejor los programas y proyectos que se fnancien.
De esta manera, en el contexto de esta tendencia descentralizadora, es clara la
relevancia que tienen las municipalidades como canalizadoras de la ayuda europea, y
el potencial que poseen las mismas, de convertirse en protagonistas de la ejecucin de
programas, fnanciados con ayuda internacional, que promuevan el desarrollo a nivel
local.
En un pas como CR, en una coyuntura de transformacin del rgimen municipal,
tomando en cuenta el reciente proceso de transformacin y consolidacin de la fgura
del alcalde, as como el de la descentralizacin en la recaudacin y administracin de
fondos, se abre entonces la posibilidad de una experiencia interesante para desarrollar
polticas de cooperacin econmica que fortalezcan el desarrollo a nivel local, a partir
de la experiencia que tienen otras regiones del continente europeo, en las que este
proceso ya est ms consolidado. La UE adems de tener mayor experiencia
acumulada, tambin posee ventajas comparativas en la cooperacin a nivel municipal,
en la medida en que en muchas situaciones, los ayuntamientos han logrado generar
procesos de desarrollo local con fondos de cooperacin.
28
NOTAS
1. Slo en 1994, AL experiment una disminucin de US$ 900 millones recibidos por
concepto de AOD, respecto del ao anterior.
2. La Unin Europea dispone de cuatro Fondos Estructurales a travs de los cuales
canaliza su ayuda fnanciera para la resolucin de problemas estructurales de ndole
econmica y social, a saber: Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), Fondo
Social Europeo (FSE), Fondo Europeo de Orientacin y Garanta Agrcola (FEOGA) y
fnalmente, Instrumento Financiero de Orientacin de la Pesca (IFOP). Sus objetivos
para el perodo 1994-1999 son: objetivo 1 (FEDER FSE - FEOGA), fomento del
desarrollo y ajuste de las regiones menos desarrolladas; objetivo 2 (FEDER - FSE),
reconversin de las regiones o zonas regionales afectadas por la crisis industrial;
objetivo 3 (FSE), corregir el desempleo de larga duracin, insercin laboral de jvenes
menores de 25 aos; objetivo 4 (FSE), facilitar la adaptacin de los trabajadores a los
campos industriales y a la evolucin de los sistemas de produccin; objetivo 5a
(FEOGA), adaptar las estructuras de produccin, transferencia y comercializacin de la
agricultura y objetivo 5b (FEOGA - FEDER - FSE), facilitar el desarrollo y ajuste
estructural de zonas rurales (www.inforegio.org).
3. El modelo aplicado por la UE en Centroamrica es el de cooperacin de ayuda sin
comercio (aid, not trade) mientras que el acordado con los pases ACP es el de
comercio y ayuda (trade and aid), tambin existe otro tipo de cooperacin para los
pases en desarrollo que se denomina como de comercio sin ayuda (trade, not aid).
Para el caso centroamericano, hasta mediados de la dcada de los noventa, se
evidencia la debilidad del modelo de ayuda practicado. Lo que nos dan con la mano
derecha nos lo quitan con la izquierda, pues mientras que la ayuda ha sido un factor
favorable en las relaciones entre estas dos regiones el comercio ha sido claramente
desfavorable para Centroamrica (Morales, 1996).
4. El comercio entre estas dos regiones no ha variado su estructura tradicional, CA
produce y exporta: caf, banano y azcar, adems de algunos productos no
23
tradicionales, mientras que la UE le exporta bienes industriales como maquinaria y
bienes de capital. El saldo regional de la balanza comercial con la UE es positivo para
el conjunto de los pases que conforman AC en casi todos los aos desde 1990 hasta
1997 (ver cuadro 10), siendo las nicas excepciones los aos de 1992 y 1993. Sin
embargo, este resultado oculta grandes diferencias entre los balances comerciales de
los pases de la regin.. Por ejemplo, mientras Panam incurre en dfcit todos los
aos, CR y Honduras presentan sendos supervit comerciales ao tras ao con la UE.
Sin embargo, los incentivos comerciales que la UE le brinda a CR, por ejemplo, son los
mismos que tradicionalmente le ha facilitado a los dems pases de la regin. Nada en
especial. El Sistema de Preferencias Generalizadas (SPG), vigente desde mediados
de los 90, establece bajos aranceles para bienes agrcolas, excepto para el banano, y
posteriormente en 1999 se amplan los benefcios para bienes industriales. Cabe
sealar que los distintos SPG han sido aprobados tras mltiples intentos y
negociaciones entre los pases de CA y la UE por igualar los benefcios comerciales
que la UE le brindara a los pases de la Comunidad Andina mucho antes. (cfr. Hansen,
1996 y Sanahuja, en Morales, 1996). La situacin general de relaciones comerciales la
ilustran estos datos: En la primera mitad de la dcada de los noventa, Amrica Latina
represent tan slo el 4.6% de las exportaciones extrarregionales y el 5.1% de las
importaciones extrarregionales de la Unin Europea. Entre 1990 y 1997 el porcentaje
de las exportaciones de Amrica Latina y el Caribe destinadas a los pases de la Unin
Europea disminuy del 24% a cerca del 13% del total. Por lo dems, dos terceras
partes del comercio de la Unin Europea con Amrica Latina se produce con los pases
econmicamente ms poderosos de la regin: Argentina, Brasil, Chile y Mxico...
(INTERMN 1999: 122).
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Llombart, Patricia: Clula de Planifcacin, Comisin Europea. Bruselas,marzo del
2000.
Martnez, Jose Luis: Entrevista realizada en su calidad de Encargado de los
Proyectos de la UE para CR. 24 de abril del 2000.
Sanahuja, Jos Antonio: investigador de la Universidad Complutense de Madrid,
consultor del IRELA. Abril del 2000.
Sotillo Lorenzo, Jos ngel: investigador de la Universidad Complutense de Madrid
y Director del Instituto Universitario de Desarrollo Cooperacin de esa universidad.
Colaborador habitual en estudios del IELA. Abril del 2000.
35
ANEXO ESTADSTICO
Cuadro 1
Distribucin geogrfca de la ayuda bilateral de la CE
(porcentaje total de las erogaciones brutas)

REGIN 1980-
1981
1985-
1986
1992-
1993
1996-
1997
frica del Sahara del Sur 60,4 65,2 64 45,4
Asia Central y del Sur 17,2 9,3 5,1 7,9
Otra Asia/Oceana 5 5,5 6,4 16,2
Medio Oriente y frica del
Norte
12 12,6 16,4 14,7
Amrica Latina 5,4 7,4 8,1 15,6
FUENTE: Gana, Eduardo. Comp. Cepal, 1996 y
elaboracin propia con datos de la OCDE.
Cuadro 2
Distribution of EC External Cooperation by DAC Region 1970-
1997
(share of total EC aid, %)

Region 1970-71 1980-81 1990-91 1996-97
sub-Saharian Africa 73,1 60,4 48,8 30,4
Noth of Sahara 5 6,8 9,4 5,7
Asia 9,1 20,6 7,1 11,4
Latin America & Caribbean 5,9 5,4 7,7 9,6
Middle East & Southern
Europe
5,9 5,2 8,8 13,5
Oceania 1 1,6 1,4 0,9
Part III CEECs & NIS 12,4 20,2
Unallocable 4,4 8,3
TOTAL 100 100 100 100
FUENTE: Cox and
Chapman, 1999.
36
Cuadro 3:
Cuadro 5:
37
Cuadro 6:
Cuadro 7
Consolidado de Proyectos de Cooperacin Tcnica y Fianciera
En CR, 1994-1998
Segn Monto y Fuente de Cooperacin
(miles de US$)

Pas u Organismo Aporte de Cooperacin %
Alemania 13729,5 5,30%
Argentina 125,0 0,05%
Blgica 1618,4 0,63%
Canad 14060,0 5,43%
Corea 1177,0 0,45%
Espaa 20072,2 7,75%
Inglaterra 6636,2 2,56%
Italia 1250,0 0,48%
Japn 2147,5 0,83%
Mxico 3174,0 1,23%
Noruega 6607,1 2,55%
Pases Bajos 5451,1 2,11%
Repblica de China 84209,3 32,53%
Repblica
Checa
10,0 0,00%
Suecia 17137,6 6,62%
Suiza 4231,3 1,63%
USA 28985,6 11,20%
Orden Soberana y Militar de Malta 614,0 0,24%

Total Bilateral 211235,8 81,61%

38
Banco Mundial 27,5 0,01%
BID 14093,5 5,44%
FAO 7350,5 2,84%
IICA 595,8 0,23%
ILANUD 5740,7 2,22%
OEA 2111,0 0,82%
OIEA 1078,4 0,42%
OPS 6395,9 2,47%
UNESCO 177,5 0,07%
UNICEF 4608,7 1,78%
Unin Europea 4637,9 1,79%
OIM 782,6 0,30%

Total Multilateral 47600,0 18,39%
TOTAL 258835,8 100%
FUENTE: Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, 1998.
33
Cuadro 8
Proyectos de Cooperacin de la Unin Europea
en CR, 1994-1998
(miles de US$)

Sector Monto %
Agricultura y Economa 789,8 17,03%
Asistencia Humanitaria 362,0 7,81%
Asuntos Polticos y
Jurdicos
1771,0 38,19%
Ciencia y Tecnologa 372,1 8,02%
Desarrollo
Rural
229,1 4,94%
Educacin 333,6 7,19%
Infancia 74,7 1,61%
Recursos Naturales y
Medio A.
206,1 4,44%
Salud 379,9 8,19%
Desarrollo
Social
119,6 2,58%
TOTAL 4637,9100,00%
FUENTE: Ministerio de Relaciones Exteriores y
Culto, 1998.
40
Cuadro 9
Compromisos presupuestarios de la Comisin Europea con CR
(euros, revisin abril del 2000)
DesCRipci
n
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998TOTAL %
Cooperacin
Financiera
550000
0
940000 850000729000024,59%
Cooperacin
Econmica
250000 37500 975000 1262500 4,26%
Democratiza
cin y
derechos
humanos
238000223000324700736000245000810000 2576700 8,69%
Apoyo a
Refugiados
100000
0
1000000 3,37%
Drogas 284566584566 238994 1108126 3,74%
Rehabilitaci
n
224780
0
2247800 7,58%
Bosques
Tropicales
651583204815
4
487896 472887
0
791650326,71%
Mujer y
Desarrollo
188490 188490 0,64%
Ayuda
Humanitaria
(ECHO)
550900 550900 1,86%
Prevencin
de
catstrofes
179256 300000479256 1,62%
ONG 755705189707114248
9
295264203961 2587126 8,73%
SIDA 475590376910995672545500 2393672 8,07%
Formacin 6000 36727 42727 0,14%
TOTAL 142414
9
963051
5
156770
3
502841
7
982905
5
101396
1
115000
0
2964380
0
100,00
%
FUENTE: Delegacin de la Comisin
Europea en San Jos, C.R.
41
Cuadro 10
Balanza comercial entre los pases de Amrica Central y la Unin Europea,
1990-1997
(millones de US$)

Pas 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
CR 435 459 295 295 720 509 726 723
El Salvador -11 -5 -62 -40 45 83 77 14
Guatemala -24 -47 -71 -108 -4 64 8 94
Honduras 142 145 182 83 95 182 189 232
Nicaragua 14 24 20 -3 5 47 42 103
Panam -10 -108 -370 -481 -419 -370 -749 -626
Amrica
Central
546 468 -6 -254 442 515 293 540
FUENTE: Elaboracin propia con base en datos de la
Comisin Europea.
Cuadro 11
Importaciones de Amrica Central provenientes de la Unin Europea, 1990-1997
(millones de US$)

Pas 1990 1991199219931994199519961997TOTAL %
CR 222 228 320 362 343 454 395 443 276715,76%
El Salvador 171 174 168 179 266 284 268 394 190410,85%
Guatemala 234 250 320 359 340 400 412 423 273815,60%
Honduras 123 102 116 186 176 229 192 168 1292 7,36%
Nicaragua 98 112 108 69 84 103 113 63 750 4,27%
Panam 741 743 934 886 835115316141197 810346,16%
FUENTE: Comisin Europea,
1999.
42
Cuadro 12
Exportaciones de Amrica Central hacia la Unin Europea, 1990-1997
(millones de US$)
Pas 1990 1991199219931994199519961997TOTAL %
CR 657 687 615 657 1063 96311211066 6829 34,15%
El Salvador 160 169 106 139 311 367 345 408 2005 10,03%
Guatemala 210 203 249 251 336 464 420 517 2650 13,25%
Honduras 265 247 298 269 271 411 381 400 2542 12,71%
Nicaragua 112 136 128 66 89 150 155 166 1002 5,01%
Panam 731 635 564 405 416 783 865 571 4970 24,85%
FUENTE: Comisin
Europea, 1999.
Cuadro 13
Inversin extranjera directa de la Unin Europea* en los pases
centroamericanos, 1990-1997
(millones de US$)
Pas 1990 1991199219931994199519961997TOTAL %
CR 1 7 17 7 11 5 24 11 83 43,46%
El Salvador 0 2 0 1 0 24 0 6 33 17,28%
Guatemala -1 -1 3 0 1 2 7 39 50 26,18%
Honduras 4 0 0 -1 0 1 6 5 15 7,85%
Nicaragua 1 0 1 4 0 2 2 0 10 5,24%
FUENTE: Comisin
Europea, 1999.
* Excluidas Grecia e
Irlanda.
43
GRFICO 1
AAuda 6Bicial al @esarrollo de la UE hacia Costa Rica A al resto de
Centroamrica% *22)4*22C"
Den millones de U/EF
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
CA sin CR. Costa Rica
FUENTE: Elaboracin propia con bas n !atos ! la CE.
GRFICO 2
Ayuda Oficial al Desarrollo de la UE hacia Costa Rica y al resto de
los pases de Cetroa!"rica# 1$$0%1$$6&
'e !illoes de U()*
0
100
200
300
400
500
600
"00
#00
900
1000
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
Resto de Cetroa!"rica
0
10
20
30
40
50
60
"0
Costa Rica
CA sin CR. Costa Rica
44
CAPTULO SEGUNDO
POBREZA, DESARROLLO Y COOPERACIN
Jorge Arturo Chaves
5
2.1. PREMBULO
A nivel mundial la Ayuda Ofcial al Desarrollo (AOD) ha venido declinando (captulos
Primero y Sexto de esta investigacin). Simultneamente, en cuanto a ayuda europea
se refere, se ha producido una mayor focalizacin hacia pases y sectores que se
encuentran por debajo de la lnea de pobreza (captulo Primero, punto 6, de esta
investigacin). Esto ltimo pareciera, en principio, comprensible. Sin embargo, redefnir
de esta manera la orientacin de la AOD puede o no ser susceptible de crtica.
Depende del punto de vista de que se parta. Por eso, un primer juicio analtico en el
presente trabajo apuntar a lo que podemos llamar el marco de accin de las polticas
de cooperacin de la UE en CA (captulos Quinto y Sexto de esta investigacin). Es
decir, el conjunto conceptual dentro del que se establece un nexo entre la defnicin de
dichas polticas y determinada concepcin de desarrollo y pobreza que las sustenta.
Porque las polticas de cooperacin al desarrollo y la defnicin de sus reas de accin
vienen determinadas por la defniciones de pobreza y de desarrollo que se manejen as
como por la explicacin de las causas de una y otro. Aportaremos ese juicio desde una
visin alternativa de desarrollo y pobreza que nos parece ms adecuada a la situacin
de pases de menor desarrollo relativo, como es el caso de los centroamericanos, y a la
visin tica interdisciplinaria que asumimos.
En efecto, es nuestro inters realizar una evaluacin tica interdisciplinaria de dicho
marco de accin dentro del que se defnen las polticas econmicas de cooperacin de
la UE con respecto a CA y, de manera inicial, particularizando en el caso costarricense.
Porque ni la pobreza, ni el desarrollo pueden ser vistos como un fenmeno
exclusivamente econmico. Es cada da ms evidente que ambos son el resultado de
5
1l autor a5radece la cola#oraci*n - a$ortes #rindados $ara ela#orar este ca$!tulo $or el investi5ador asistente
?reivin @ernnde'.
45
procesos multicausales, donde los factores desencadenantes del desarrollo o de la
privacin del mismo se refuerzan mutuamente y afectan diversas dimensiones de la
vida humana. De all que, ante esta consideracin ms amplia de sus costos o
benefcios, haya mayor necesidad de plantearse el anlisis de cada poltica, incluyendo
la dimensin tica. Este enfoque tico interdisciplinario se torna en particular
imprescindible para evaluar aquellos esfuerzos que, como es el caso de la cooperacin
internacional, y en particular de la europea, intentan contribuir al ataque a la pobreza y
al impulso al desarrollo de pases que poco disfrutan de la prosperidad y bienestar a los
que la actual globalizacin podra contribuir.
Hemos encontrado que, afortunadamente, no somos los nicos en propugnar un
enfoque semejante. Al menos en lo que a interdisciplinariedad se refere, no slo
entidades impulsoras del desarrollo como el Programa de la Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD), sino tambin organismos fnancieros internacionales como el
Banco Mundial (BM) han adoptado en los ltimos aos una perspectiva semejante. En
el caso del BM el giro analtico ha sido signifcativo. De all que, para nuestro anlisis
interdisciplinario, iniciemos con la referencia a un modelo de marco de accin en este
campo a partir de conceptos del BM y del PNUD. Enseguida ampliamos el marco con
conceptos propios de la teora del desarrollo de Amartya Sen, que es, en realidad, la
fuente de inspiracin, en buena parte, de los enfoques recientes en los citados
organismos.
En lo que toca a la evaluacin tica, campo en el que son ms omisos los propios
organismos de la UE y entidades como el BM, el PNUD, y otros actores relevantes del
escenario internacional, proponemos, conforme a nuestra propia elaboracin, un
procedimiento racional de evaluacin del proceso de diseo de las polticas pblicas,
que consideramos aplicable al campo de la cooperacin. En el mismo se prioriza la
participacin de los sectores afectados por las medidas, la consideracin de costos de
oportunidad en polticas alternativas y el impacto social y ecolgico de cada una de las
46
polticas, como CRiterios valorativos, o condiciones de posibilidad de los valores
ticos, segn se explicar oportunamente.
2.2. LA MULTICAUSALIDAD DE LA POBREZA Y DEL DESARROLLO
Desde el punto de vista socio-econmico, la visin interdisciplinaria que adoptamos en
este captulo est ligada a una concepcin multicausal del desarrollo y de la pobreza
difundida, como queda dicho, desde hace varios aos por el PNUD y ms
recientemente por BM, y cuyos fundamentos ms importantes podemos establecerlos
por referencia a los anlisis del premio nobel de economa de 1998, Amartya K. Sen.
2.2.1. Posicin del Banco Mundial
En su ms reciente Informe sobre Desarrollo Mundial (The World Bank, 2000), el propio
BM toma conciencia de esa multicausalidad y propone un marco de accin adecuado a
esta caracterizacin, con miras a encuadrar las polticas y acciones en el combate
contra la pobreza. Este marco se construye sobre varios supuestos y tres pilares
fundamentales que pueden resumirse de la manera siguiente.
La importancia del producto econmico nacional sigue vindose como
central, pero la pobreza se interpreta como resultado no slo de procesos
econmicos sino tambin sociales y polticos, que interactan con y se
refuerzan mutuamente de maneras que pueden empeorar o aliviar la
privacin que los pobres enfrentan cada da.
Las tres privaciones bsicas detectadas en los pobres son la carencia de
activos, la de voz y de poder, y la vulnerabilidad ante diverso tipo de
desastres.
Por lo tanto, atacar la pobreza implica promover oportunidades, facilitar el
empoderamiento y ampliar la seguridad. El progreso en estos tres frentes
conlleva la generacin de una dinmica hacia una reduccin sostenida de la
pobreza.
47
La promocin de oportunidades se refere al campo de las condiciones
materiales que sustentan la capacidad de trabajo. Siendo central el
crecimiento del producto y del ingreso, la pregunta es cmo alcanzar un
crecimiento rpido, sostenido y en favor de los pobres? Hay que sealar
entre esas condiciones necesarias para el crecimiento : empleos, crditos,
calles, electricidad, mercados para sus productos, escuelas, agua, servicios
sanitarios y de salud, crecimiento global, de conjunto, y calidad del mismo;
reformas de mercado para ampliar las oportunidades de la gente pobre, que
impliquen condiciones institucionales y estructurales; mecanismos para crear
nuevas oportunidades y para compensar prdidas de perjudicados
potenciales en las transiciones. Y, de manera interesante, se incluye tambin
como condicin para el crecimiento la superacin de la inequidad para un
ms rpido progreso. En suma, se trata de la necesidad de una accin del
Estado para construir los activos de los pobres, -humanos, naturales, de
infraestructura, etc.-, teniendo en cuenta que los activos y las inequidades
sociales afectan tanto el ritmo del crecimiento como la distribucin de
benefcios. El conficto distributivo, en el lmite, puede minar la estabilidad
necesaria para el crecimiento total.
Facilitar el empoderamiento, signifca ampliar la capacidad de los pobres
para infuir en las instituciones del Estado que afectan sus vidas,
fortaleciendo su participacin en los procesos polticos y en la toma de
decisiones local. Signifca remover barreras y se conecta con la construccin
de activos para que los pobres tengan, en defnitiva, mayor capacidad de
negociacin con el Estado y con el resto de la sociedad.
Supone la expansin de oportunidades econmicas, pero tambin que las
instituciones sociales y estatales funcionen en el inters de los pobres: los
procesos democrtico s formales, los mecanismos a travs de los cuales las
intervenciones estatales pueden diariamente daar o ayudar a los pobres.
Empoderar es, pues, parte de una agenda ms amplia en cuanto a forma de
ejercer el gobierno con responsabilidad (capacidad de rendicin de cuentas)
48
por parte de las instituciones estatales a sus ciudadanos. Tambin implica
construir capacidad administrativa y regulativa, y reducir la corrupcin.
Ampliar la seguridad, por su parte, el tercer pilar de la estrategia, signifca
reducir la vulnerabilidad de la gente pobre ante riesgos tales como la
enfermedad, las conmociones econmicas y los desastres naturales y
ayudarlos a encarar las conmociones adversas cuando ocurran.
Implica iniciativas que puedan reducir la inestabilidad, proveer medios
para que la gente maneje por s misma los riesgos, y fortalecer las
instituciones de mercado o pblicas para manejo de riesgo. Supone apoyar
los activos de la gente pobre y las instituciones que los ayudan a manejar el
riesgo, una aproximacin modular con diferentes esquemas para cubrir
diversos tipos de riesgos, y de grupos e intervenciones pblicas a
instituciones que funcionen bien. La importancia de esta dimensin
institucional se ilustra con el hecho de que en el siglo XX ningn pas
democrtico con libertad de prensa y oposicin poltica ha experimentado
una hambruna.
Se trata, pues, de una estrategia que requiere accin local, pero que se ve robustecida
por el avance econmico global, el acceso a mercados internacionales, a estabilidad
fnanciera global, al avance tecnolgico y a la cooperacin internacional. Y as como las
dimensiones y las causas estn entrelazadas, as tambin las reas de accin.
2.2.2.El Informe de Desarrollo Humano: perspectiva del PNUD
Hoy da, un enfoque multicausal como el que asume el BM no es excepcional. Abriendo
brecha en esta direccin el PNUD ha venido acercndose desde hace varios aos a
este tipo de comprensin multicausal de la pobreza y del desarrollo. As, por ejemplo,
cuando examina el fracaso que ha experimentado la mayor parte de los pases en vas
de desarrollo y las medidas impulsadas por las instituciones y organismos
internacionales, concluye que se debe en gran parte a que: las metas relativas a la
43
pobreza fjadas en la Cumbre Social [sobre el Desarrollo Social de 1995] se basan en
medidas monetarias, en tanto que la mayora de los practicantes del desarrollo
concuerdan ahora en que la pobreza no se refere slo al ingreso, sino que es
multidimensional. De esta manera, los pases deben comenzar a incorporar en
programas relativos a la pobreza metas expresas relativas a la pobreza, como reducir
la malnutricin, aumentar la alfabetizacin y aumentar la esperanza de vida. (PNUD,
2000: 8).
Semejante planteamiento aparece ya ligado a la conceptualizacin del desarrollo que el
PNUD introduce y perfecciona a partir de su Informe de 1990 (PNUD, 1990: 31ss). Tras
reconocer las limitaciones presentadas por el uso de estadsticas para medir los
ingresos nacionales y su Crecimiento , as como la afrmacin categrica de que el
ingreso no es -no representa, interpretamos- la suma total de la vida humana, procede
a defnir el desarrollo en trminos de oportunidades, capacidades y uso de las mismas.
El desarrollo humano es un proceso mediante el cual se amplan las oportunidades de
los individuos, las ms importantes de las cuales son una vida prolongada y saludable,
acceso a la educacin y el disfrute de un nivel de vida decente. Otras oportunidades
incluyen la libertad poltica, la garanta de los derechos humanos y el respeto a s
mismo []. Y un poco ms adelante, en un recuadro, precisa: El desarrollo humano
tiene dos aspectos. La formacin de capacidades humanas [] y el uso que la gente
hace de las capacidades adquiridas [] Si el desarrollo humano no consigue equilibrar
estos dos aspectos, puede generarse una considerable frustracin humana (Ibd.).
Aqu la referencia a los planteamientos de Sen es ms obvia, como podr apreciarse
luego.
De esta reconceptualizacin del desarrollo se sigue que, en el Informe sobre desarrollo
humano de 1997, el PNUD tambin ample el concepto de pobreza para incluir otras
dimensiones adems de la referente al ingreso. Conceptualmente la pobreza puede
analizarse desde tres diferentes perspectivas, la del ingreso, la de las necesidades
bsicas y la de capacidad. El informe de PNUD de 1997 se identifca con esta ltima
50
perspectiva: la pobreza representa la ausencia de ciertas capacidades bsicas para
funcionar, una persona que carece de la oportunidad para lograr algunos niveles
mnimamente aceptables de esos funcionamientos. Los funcionamientos pertinentes a
este anlisis pueden variar de los fsicos, como estar bien nutrido, estar vestido y vivir
en forma adecuada, evitar la morbilidad prevenible, hasta logros sociales ms
complejos, como participar en la vida de la comunidad. El CRiterio de la capacidad
concilia los conceptos de pobreza absoluta y relativa, ya que la privacin relativa de
ingreso y productos puede provocar una privacin absoluta de capacidad mnima.
(PNUD, 1997: 18). El PNUD considera desde su perspectiva que la pobreza implica
que se deniegan las oportunidades y las opciones ms fundamentales del desarrollo
humano: vivir una vida larga, sana y Creativa y disfrutar de un nivel decente de vida,
libertad, dignidad, respeto por s mismo y por los dems. (PNUD, 1997: 17). Esto
tambin corresponde al enfoque de capacidades que ha sido elaborado por Amartya
Sen.
El PNUD introduce tambin en su anlisis de la pobreza tanto factores econmicos
como extra econmicos, estableciendo distancia de lo que considera recetas
anticuadas que, simplemente, intentaban complementar los costos del Crecimiento
rpido con el gasto social y con redes de seguridad. El problema de esa visin, tpica
de los programas de ajuste estructural, es la de tratar la cuestin como si fuera un
problema sectorial que pudiera resolverse con un conjunto de intervenciones dirigidas a
grupos especfcos. Es la lnea, por ejemplo, de los esfuerzos que se limitan a impulsar
el microcrdito o a extender los servicios sociales bsicos. Pero la pobreza es un
problema multidimensional que exige programas amplios y multisectoriales vinculados
con el proceso nacional de formulacin de polticas. (PNUD, 2000: 40).
Entre los elementos preteridos por las estrategias estrictamente econmicas de lucha
contra la pobreza est el combate directo contra la desigualdad. Los economistas de la
corriente principal han enfatizado de manera sistemtica que primero se hable de
producir y, luego, de distribuir. El PNUD, en cambio, asume explcitamente el tema
como condicionante del crecimiento en favor de los pobres. Raras veces los
51
programas contra la pobreza se ocupan de la desigualdad en la distribucin de la tierra,
la que sigue siendo el bien ms importante de los pobres rurales en muchos pases en
desarrollo de bajos ingresos. (PNUD, 2000: 44). En muchos pases la desigualdad es
un impedimento para el crecimiento rpido y sostenido. Adems, un pas con grandes
desigualdades necesita un crecimiento ms elevado para registrar procesos
signifcativos en la erradicacin de la pobreza. (Ibd.). En regiones con desigualdad
muy pronunciada como los pases al sur del Sahara, Amrica Latina y el Caribe,
existen pocas probabilidades de reducir la pobreza a la mitad en el 2015, ya que los
ms pobres reciben una proporcin minscula del ingreso nacional. El crecimiento
econmico no puede acelerarse en medida sufciente para vencer la difcultad
constituida por el ingreso excesivo orientado hacia los ricos. El ingreso no se fltra,
sino que slo circula entre los grupos de elite. (PNUD, 2000: 45).
Por supuesto que toda esta estrategia no opera en el vaco, sino al interior de un
proceso de globalizacin con una dinmica que no es precisamente favorable a la
lucha contra la pobreza y por un desarrollo equitativo. Tanto en el BM como en el
PNUD podemos encontrar constataciones de rasgos del contexto global que se
constituyen en factores condicionantes de la pobreza: el mercado mundial est
monopolizado, dado que la mayor parte del comercio internacional es entre pocos y
entre los ms ricos; existe un alto proteccionismo que perjudica el xito en el comercio
internacional de los pases del Sur; el comercio est polarizado, entre quienes
producen manufacturas y otros bienes primarios, en deterioro constante de los trminos
de intercambio de los ltimos con respecto a los primeros (World Bank, 1990; 1991;
PNUD, 1997). Y, en fn, el mercado mundial es excluyente en dos sentidos, por una
parte, en la medida en que los pases desarrollados ya encontraron la forma de sustituir
gran cantidad de materias primas naturales por materiales sintticos y, por otra parte,
por cuanto los productores que no adopten las reglas del mercado imperantes en el
comercio mundial, dejan de ser competitivos y por tanto excluidos por el mecanismo de
los precios. Est claro que, en estas circunstancias, el comercio mundial de bienes y
52
servicios, resulta empobrecedor para los pases paradjicamente llamados en vas de
desarrollo.
Sin embargo, dentro de todas estas perspectivas multidimensionales para analizar la
pobreza y el desarrollo, lo novedoso en la presentacin del WDR 2000/01 sea, quizs,
que ahora queda ms claro que no se trata de una simple yuxtaposicin de causas,
sino de un acercamiento comprehensivo al desarrollo dentro del cual no hay jerarqua
de importancia. Los elementos son profundamente complementarios. Cada parte de la
estrategia afecta causas subyacentes de la pobreza, a las que se dirigen las otras dos
partes, porque tambin la interrelacin de causas de la pobreza se entiende en similar
interaccin. Por eso, se aboga por un acercamiento comprehensivo al ataque a la
pobreza y al impulso al desarrollo. Podramos hablar de un intento de anlisis de
variables heterogneas interactivas.
2.2.3.El desarrollo como libertad: el anlisis de A. K. Sen
El enfoque de ambos Informes, el de Desarrollo del BM, y el de Desarrollo Humano del
PNUD, se manifesta inspirado en el que viene realizando Amartya K. Sen (Sen, 1999;
1998) durante las ltimas dcadas. El Nobel hind plantea un acercamiento a los temas
del desarrollo y la pobreza distinto de otros ms tradicionales en tica y economa,
tales como el que se concentra en ingreso y riqueza, el utilitarista concentrado en
satisfaccin mental (ms que en un descontento creativo y una insatisfaccin
constructiva), y el de los libertarios preocupados en procedimientos de libertad (que
ignoran consecuencias), etc. De hecho, en diferentes partes de su obra, Sen marca
distancia de otros enfoques convencionales tales como los de crecimiento econmico,
formacin de capital humano, desarrollo de recursos humanos, bienestar humano o
necesidades humanas bsicas (Crocker, 1998; PNUD, 1990: 34ss).
En la idea bsica de la teora de Sen se afrma que el principal objeto y el principal
medio del desarrollo es la ampliacin de la libertad humana, entendiendo el desarrollo
53
como un proceso de ampliacin de libertades reales que la gente disfruta. En este
enfoque la expansin de libertades es considerada tanto como fn primario (rol
constitutivo), como medio principal del desarrollo (rol instrumental). Es decir, que el
ejercicio de la libertad juega un papel clave no slo a nivel de los resultados en una
situacin alcanzada de desarrollo, sino durante el proceso mismo que conduce al
desarrollo. En este encuadre, el factor poltico ocupa un lugar estratgico, junto a
factores puramente econmicos, de manera tal que poltica y economa no son
separables. Se sabe que dentro del enfoque de ingreso y producto ha sido posible que
algunos se preguntaran si la participacin poltica conduce al desarrollo, e incluso que
sugirieran que un mayor desarrollo sera posible de alcanzar bajo regmenes
autoritarios, por decir lo menos. Por el contrario, en el enfoque de desarrollo como
libertad, la participacin poltica y el disenso son partes constitutivas del desarrollo, son
indicadores de logros en este campo, y en el plano instrumental, estos derechos y
libertades son tambin herramientas muy efectivas para el progreso econmico (World
Bank, 1991: 50).
Acostumbrados como estamos, a acercarnos al desarrollo econmico desde el ngulo
del ingreso, sobre todo, la sola mencin de la palabra libertad puede sorprendernos y
darnos la impresin de estarnos saliendo del campo de la economa. Para comprender
cmo esto no es as, en la teora de Sen, requerimos recordar, as sea brevemente, las
categoras fundamentales de la misma.
54
Se comprende el desarrollo como libertad
6
dentro de lo que podramos llamar una
antropologa econmica elaborada por el Nobel hind. Dentro de ella se dan tres
categoras bsicas: funcionamientos, capacidades y libertades. Es posible considerar
la vida que lleva una persona como una combinacin de varios quehaceres y seres, a
los que genricamente se les puede llamar funcionamientos. Estos varan desde
aspectos tan elementales como el estar bien nutrido y libre de enfermedades, hasta
quehaceres y seres ms complejos, como el respeto propio, la preservacin de la
dignidad humana, tomar parte en la vida de la comunidad y otros. La capacidad de una
persona se refere a las combinaciones alternativas de funcionamientos, entre cada una
de las cuales (esto es, de combinaciones) una persona puede elegir la que tendr. En
este sentido, la capacidad de una persona corresponde a la libertad que tiene para
llevar una determinada clase de vida. (Sen, 1998: 17-18). Tengamos en cuenta que,
de ordinario, en la corriente principal de la economa, el espacio dentro del cual se
evalan los logros del desarrollo es el que se defne o bien por el ingreso que permite
adquirir una canasta de bienes, o bien por el bienestar entendido como realizacin de
utilidades que corresponden a necesidades. En cambio Sen, con las categoras
mencionadas, y tras analizar crticamente las posiciones alternativas, defne el espacio
evaluativo para el desarrollo en trminos de libertades sustantivas. Son stas las que
permiten escoger un modo de vida que uno valora razonablemente, porque son las que
expresan las oportunidades reales del individuo para alcanzar sus objetivos. Por
contraste con el enfoque habitual que se concentra en cantidad de bienes disponibles,
as se trate, incluso, de los bienes primarios, como los defne John Rawls, lo que
interesa a Sen son las caractersticas personales relevantes que determinan la
conversin de bienes primarios en las habilidades de la persona para promover sus
fnes. Aqu es donde intervienen las restantes categoras de este planteamiento terico.
Esa habilidad de una persona para promover sus propios fnes tiene que ver con lo
que podemos llamar las capacidades de una persona. Es decir, con las
combinaciones alternativas de funcionamientos que le son factibles de alcanzar. En
6
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$ierde el sentido al traducirlo co%o 96i#ertad - desarrollo:.
55
ese sentido, tener capacidad es ser libre de manera efectiva para escoger entre
diversas formas o combinaciones de funcionamientos. Ser libre para alimentarse de
una forma u otra, o simplemente para ayunar; para llevar una vida saludable o no; para
poder participar en un ambiente social de manera adecuada, siendo respetado, o no.
Este es el concepto de funcionamientos que refeja las cosas que una persona valora
hacer o ser (seres y quehaceres). La capacidad es entonces un tipo de libertad
sustantiva para alcanzar combinaciones alternativas de funcionamientos o, dicho de
manera menos formal, libertad para alcanzar diversos estilos de vida.
Por supuesto, entonces, que un determinado nivel de ingreso, una cierta cantidad de
bienes que pueda ser adquirido con el mismo, son instrumentalmente importantes, pero
en tanto en cuanto una persona dada tenga las capacidades para transformar esos
bienes en funcionamientos concretos, en formas de ser y de actuar que l o ella
consideran valiosas, y que elige realizar entre diversas formas o vectores de
funcionamiento alternativos, como los llama Sen dado que la cantidad o extensin de
cada funcionamiento disfrutado por una persona puede ser representado por un
nmero real.
La evaluacin del desarrollo, por consiguiente, sea a nivel de realizaciones o de
posibilidad de alcanzar stas, est fltrado por este concepto de capacidades y
funcionamientos, de manera que nos permite captar tanto lo que son las oportunidades
reales con que se cuenta en una comunidad como las maneras como de hecho se
aprovechan ah esas oportunidades. La distincin permite identifcar la mejor opcin
con que realmente se cuenta, y contrastarle con la elegida de hecho. Pero, en todo
caso, el mero hecho de contar con libertad real de elegir es un funcionamiento valioso.
Reconociendo la importancia en s de la libertad para la realizacin del ser humano,
Sen aade un matiz sobre el papel instrumental de esa misma libertad lo que explica
en relacin a cinco tipos de libertad: Libertades polticas; Facilidades econmicas;
Oportunidades sociales; Garantas de transparencia y Seguridad protectora. Podemos
56
apreciar de esta manera que el concepto de desarrollo como libertad es una categora
incluyente de diversas dimensiones del desarrollo, por lo que, dentro de este enfoque,
la exigencia interdisciplinaria se hace imprescindible. An ms, estas dimensiones no
estn consideradas de manera aislada. Todas ellas, adems de contribuir a la
capacidad general de una persona para vivir libremente, tienden a complementarse, se
interconectan y refuerzan conforme a nexos que son importantes a la hora de
considerar las polticas de desarrollo. De all que el anlisis del desarrollo deba atender
a los nexos empricos entre ellas. Por eso es que un proceso de desarrollo y los
resultados del mismo se evalan no simplemente por la yuxtaposicin de estas
dimensiones del desarrollo, sino por la manera como se ha concebido su interrelacin.
Dos razones distintas para la importancia crucial de la libertad individual en el concepto
de desarrollo, se relacionan respectivamente con evaluacin y efectividad. Primero, en
el enfoque normativo usado aqu, las libertades individuales sustantivas se toman como
elementos claves de la evaluacin. El xito de una sociedad se estima en este enfoque,
primariamente, por las libertades sustantivas de que disfruten los miembros de esa
sociedad a diferencia de otros enfoques normativos que enfatizan la utilidad, la libertad
procedimental o el ingreso real. Tener mayor libertad para hacer cosas es signifcativo
en s mismo para la libertad total de la persona y para alimentar la oportunidad de la
persona para tener resultados valiosos.
La segunda razn est en que la libertad es no slo la base de evaluacin de xito y
fracaso, sino tambin el determinante principal de la iniciativa individual y la efectividad
social. Una mayor libertad ampla la habilidad de las personas para ayudarse a s
mismas y poder infuenciar el mundo. Y esto es central al desarrollo. Aqu la
preocupacin se relaciona con lo que Sen llama aspecto o condicin de agencia del
individuo usando el trmino en su sentido ms antiguo y ms grande, como afrma el
autor. Es decir, entiende al agente como alguien que acta y produce cambio, y sus
realizaciones pueden ser juzgados en trminos de su propios valores y objetivos, sea
o no que estimemos stos en trminos de otros criterios externos. Interesa el papel de
57
agente del individuo como miembro del pblico y como participante de acciones
econmicas, sociales y polticas. Probablemente podramos ubicar esta manera de ver
las cosas, en relacin con todo el pensamiento latinoamericano que, en las dcadas de
los setenta y ochenta, enfatiz la necesidad, en primer trmino en relacin con la
educacin y, en segundo, con el desarrollo, de lograr que cada persona y el pueblo
en su conjunto pudieran ser sujetos de su propia historia.
2.2.4.La pobreza como privacin de libertad
Dentro de una perspectiva como la que venimos de exponer, resulta incongruente
continuar pensando en la pobreza como un fenmeno que pueda defnirse ni exclusiva,
ni fundamentalmente en trminos de ingreso. Tampoco puede ser el Crecimiento del
ingreso la motivacin ltima de la polticas orientadas a combatir la pobreza. Para Sen
esto implicara una confusin de fnes y medios. Razones fundacionales bsicas, es
decir, la conceptualizacin que hemos seguido en materia de desarrollo, nos fuerzan a
plantear la lucha contra la pobreza en trminos de las vidas que la gente puede llevar
de hecho y las libertades que puedan tener realmente para hacerlo. De all que la
pobreza, dentro del enfoque terico de Amartya Sen, deba ser vista como privacin de
capacidades bsicas ms que como mero nivel bajo de ingreso, que es el CRiterio
estndar en la economa convencional. Por importante que sea este ltimo y comn
CRiterio, hay razones de fondo a favor de esa otra aproximacin propuesta por Sen:
mientras que las privaciones son intrnsecamente importantes, el ingreso lo es slo
instrumentalmente. Adems, hay otras infuencias -aparte del ingreso- en la privacin
de libertades y capacidades. Por ejemplo, la relacin instrumental entre bajo ingreso y
baja capacidad es variable segn comunidades, familias, etc., y por razones de edad,
gnero, lugar, atmsfera epidemiolgica, etc.; as como pueden existir situaciones en
las que se asocien desventajas entre las privaciones de ingreso y la adversidad para
convertir el ingreso en funcionamientos. De all que, de hecho, la pobreza pueda no ser
apreciada en toda su intensidad si slo consideramos el criterio de ingreso.
58
Es una importante distincin conceptual la que se establece entre la nocin de pobreza
como privacin de capacidad y la que intenta medirla tan slo como bajo ingreso. Sin
embargo, no hay que perder de vista que, como aclara Sen, ambas se relacionan como
medio a fnes.
53
2.3 DIFERENTES MARCOS, DIFERENTES CONCEPCIONES DE COOPERACIN
Decamos al inicio de estos prrafos, y la idea se ampla ms en un captulo posterior,
que el concepto de cooperacin es inseparable de una manera de concebir el
desarrollo y la pobreza. Si las polticas de cooperacin quedan determinadas por
CRiterios en los que prevalece la consideracin del ingreso, esto obedece, sin duda, a
una manera restrictiva de entender lo que es el propio desarrollo y lo que es la pobreza.
Tal es el caso en el que, por ejemplo, se decide excluir de la categora de destinatarios
de la cooperacin, a pases que han sobrepasado una lnea determinada de nivel de
ingreso. El Reporte de Desarrollo del Banco Mundial 2000/01 es, por lo tanto,
coherente al proponer una nueva forma de cooperacin, tras haber planteado una
redefnicin de la pobreza y el desarrollo, (World Bank, 2000, Ch. 11). Quizs, sin
embargo, no lleva esta coherencia hasta las ltimas consecuencias.
Reconoce ciertamente el Reporte, en primer lugar, que no cualquier forma de plantear
la cooperacin es deseable. De hecho, lamenta que el decline de la ayuda internacional
al desarrollo que se est produciendo en la actualidad, pueda ser asociado con una
manera de ver el desarrollo ms a travs de lentes estratgicos que de lentes de
pobreza, viendo otros usos para su dinero como estratgicamente ms importantes.
De hecho, reconoce el Reporte, histricamente los fujos de ayuda han sido ms
determinados por intereses estratgicos y polticos ms que por metas de reduccin de
pobreza (o. c.: 190). Y lo que es ms notable, el decline es ahora ms fuerte en
quienes fueron tradicionalmente abogados de la asistencia al desarrollo en base a
razones humanitarias. Esta observacin es de una franqueza tan enriquecedora como
provocativa. Pero tan slo apunta al problema de las motivaciones de la cooperacin y
a la distorsin que se plantea, de hecho, en su prctica cuando las fuerzas que rigen
son los intereses comerciales, geopolticos, etc., de los pases donantes.
En segundo lugar, el Reporte ofrece el esquema de lo que considera el concepto de un
mejor sistema de cooperacin al desarrollo, basado en nuevos modos de pensar y en
60
nuevas prcticas. Para los autores de este documento el nuevo marco debe apoyarse
en un renovado nfasis en el ambiente institucional y de defnicin de polticas, al
mismo tiempo que asumir como prioritaria la reduccin de la pobreza. Aunque
tambin la preocupacin por buenas polticas e instituciones debe ser complementada
por una atencin a los procesos y a las cargas insostenibles de la deuda.
En la primera direccin, toman conciencia de que la forma de relacionarse donantes y
receptores infuye fuertemente en la efectividad de la cooperacin al desarrollo. De all
que enfatice los conceptos de apropiacin y partenariado -colaboracin mutua en plan
de igualdad-, proponiendo que los donantes pongan ms atencin a las condiciones
locales y a la apropiacin del proceso por parte del pas receptor. Esto tendr que ir
acompaado necesariamente por una menor intrusin de los donantes en las funciones
del gobierno local, por un mayor uso de enfoques sectoriales de la ayuda, una renuncia
a viejas formas de condicionalidad de la ayuda y, en fn, por un apoyo sostenido a
ambientes institucionales y a polticas que favorezcan la reduccin de la pobreza.
No cabe duda de que estos nfasis, particularmente los que se ponen en las
condiciones de realizacin del proceso, en la apropiacin de ste y en el partenariado
por parte del pas receptor, son coherentes con una visin para la cual la lucha contra
la pobreza pasa por el empoderamiento de los benefciarios de las diversas polticas.
Tanto ms cuanto se especifca que el partenariado no debe darse slo entre los
donantes y los gobiernos receptores, sino tambin entre los gobiernos y los
ciudadanos.
Sin embargo, pareciera que dentro de la conceptualizacin original de desarrollo y
pobreza establecida en el Reporte es posible derivar una redefnicin de la cooperacin
que contemple de forma ms categrica la determinacin de sus objetivos en relacin
al fortalecimiento de prioridades conforme a los tres pilares del proceso de desarrollo
mencionados, as como al carcter complementario e interactivo de los mismos. El
Reporte no lo hace y esto constituye una ausencia llamativa.
61
Dentro de la perspectiva de Amartya Sen puede todava ms, con mayor propiedad,
pensarse en un proceso de cooperacin que se oriente a fortalecer las libertades de los
receptores, en todos sus niveles, tanto por la forma en que se realice el proceso de
defnicin de las polticas de cooperacin, como por los resultados u oportunidades que
estas polticas contribuyan a abrir. Se comprender, en un marco semejante, que
establecer la lucha contra la pobreza como la prioridad de la cooperacin o focalizarla
hacia los sectores ms pobres, no signifca defnir estrechamente la cooperacin en
trminos de ayuda humanitaria y de las contribuciones para momentos de emergencia,
por importantes que estos sean. Detener la cooperacin en el momento en que se
traspasa determinado nivel mnimo de ingreso es contradictorio con la concepcin de
pobreza y desarrollo que acabamos de exponer. Cooperar con el combate a la pobreza
signifca entonces, en esta perspectiva, no cejar en la erradicacin de todos aquellos
elementos que contribuyen a la privacin de libertades, a todo nivel, convencidos de
que una lucha unilateral, que no considere la complementariedad de dichas libertades,
est condenada al fracaso. Esta es una batalla que sigue mucho ms all del momento
en que un pas o regin traspasa los lmites de la llamada lnea de pobreza, medida por
el nivel de ingreso.
2.4.CONCLUSIONES Y ELEMENTOS PROPOSITIVOS
La prctica adecuada de la cooperacin se inscribe en una concepcin interdisciplinaria
de desarrollo y de lucha contra la pobreza. Este enfoque afecta la concepcin, la
evaluacin y la propuesta de polticas de cooperacin.
Sin embargo, un enfoque interdisciplinario de la cooperacin no se construye
simplemente por adicin cuantitativa de aspectos varios econmicos, polticos,
culturales, etc., tomados independientemente que, adems, pudiera no traspasar el
mbito de lo retrico. Es preciso contar con una concepcin tericamente integrada,
sistemtica, que implique una comprensin del papel que juegan determinados
aspectos (por ejemplo, lo social) y de las interrelaciones entre ellos. Slo a partir de
62
algo semejante podrn establecerse polticas de cooperacin de manera coherente,
con prioridades establecidas y con guas efectivas para la accin.
En esta direccin, la manera de concebir el desarrollo y la pobreza que hemos
expuesto en este captulo, fundamentalmente en la perspectiva de Amartya Sen, nos
proporciona, para el anlisis de las polticas de cooperacin, un enfoque
interdisciplinario integrado que supera las limitaciones habituales del enfoque basado
en el crecimiento del ingreso. Al mismo tiempo, revela y precisa los elementos
fundamentales que deben considerarse en la categora de desarrollo humano
sostenible para que ste no quede en un concepto vaco, fcilmente manipulable como
lema ideolgico. Y, tambin, para evitar la indebida restriccin de la sostenibilidad al
mbito de lo ecolgico o ambiental. El concepto de desarrollo como libertad es un
referente necesario para evitar que concepciones como la de desarrollo humano del
PNUD, puedan entenderse meramente como un check list, o listado de elementos sin
articulacin interna adecuada.
Con estos lentes creemos que hay que examinar el que llamamos marco de accin de
las polticas de cooperacin de la UE en general y, ms en particular, en el caso
centroamericano y costarricense. Como se mostrar en otros captulos, dicho marco,
en los rasgos fundamentales de la estrategia que contiene, no tiene relacin coherente
con una concepcin de desarrollo y pobreza como la que aqu proponemos (captulos
Quinto y Sexto de esta investigacin), aun cuando incluya continuas referencias a
dimensiones polticas, institucionales, etc., que aparentan trascender el enfoque que
enfatiza el nivel de ingreso.
No hay nada ms prctico que una buena teora, se ha dicho ms de una vez.
Pensamos que una revisin de la teora implcita en el marco de accin de la
cooperacin de la UE podr enriquecer su prctica, a la luz de una concepcin como la
que aqu hemos expuesto, y a la que economistas como Amartya Sen y organismos
63
como el PNUD y el BM la estn estableciendo como referente imprescindible de las
relaciones internacionales.
64
R E F E R E N C I A B I B L I O G R F I C A
PNUD (2000), Informe sobre Desarrollo Humano 2000, Ediciones MundiPrensa,
Madrid,
Barcelona, Mxico.
____ (1997), Desarrollo Humano. Informe 1997, Bogot, Colombia.
____ (1990), Desarrollo Humano. Informe 1990, Bogot, Colombia.
Sen, Amartya (1999), Development as Freedom, New York.
Sen, Amartya y Martha C. Nussbaum, edit. (1998), La calidad de vida, Mxico, D.F.
The World Bank (2000), Attacking Poverty. World Development Report 2000/2001,
Washington D.C.
The World Bank (1991), The Challenge of Development. World Development Report
1991,
Washington D.C.
The World Bank (1990), Poverty. World Development Report 1990, Washington D.C.
65
CAPTULO TERCERO
PARA UN ENFOQUE TICO
DE LAS POLTICAS DE COOPERACIN
Jorge Arturo Chaves
7
3.1. Necesidad de procedimientos racionales para integrar tica y economa
No cualquier enfoque tico resulta til para una investigacin como la presente. El
divorcio existente por largo tiempo entre la tica y la economa se ha afanzado
lamentablemente con bienintencionadas posiciones moralizantes que intentan infuir
desde fuera -por lo dems, sin lograrlo- en la conduccin del proceso que sigue la
economa nacional e internacional. Al permanecer extrnsecas a las polticas
econmicas, sin pretenderlo reafrman ms bien la dicotoma, el paralelismo de ambos
discursos -el tico y el cientfco. Cada vez ms, sin embargo, se descubre la necesidad
de superar esa brecha integrando tica y economa, tica y polticas econmicas, por
medio de procedimientos racionales, en los que se articulen la refexin analtica de la
ciencia con la del pensamiento normativo de la tica, en un anlisis coherente con las
fnalidades propias de una y otra. Slo as podremos aproximarnos simultneamente a
objetivos de efciencia y de justicia, de productividad y de equidad, de competitividad y
solidaridad en las formas de organizacin social y de convivencia humana realmente
solidarias.
3.2. En el espacio del proceso de elaboracin de polticas econmicas
Semejante esfuerzo plantea diversos retos. Por una parte, este tipo de enfoque exige la
comprensin y aceptacin de las normas, de los valores, de los planteamientos ticos,
a travs de procedimientos racionales, y no por medio de persuasiones voluntaristas y
7
7ara ela#orar este ca$!tulo el autor a5radece $articular%ente la cola#oraci*n del $ro&esor /Gel @ernnde')
%ateriali'ada $or %edio de sus re&erencias a estudios de otros autores del ca%$o de la +tica &ilos*&ica - teol*5ica.
66
moralizantes que apelan solamente a sentimientos. Esto es as, tanto por la necesidad
de universalidad en el consenso buscado, como por la naturaleza misma del dilogo
entre la tica y la disciplina econmica. Por otra parte, nuestra refexin se ubica en el
campo de la elaboracin de las polticas econmicas (policy making), por considerar
que ese es el espacio privilegiado y concreto en el que se juega lo tico en economa,
por ser all donde tienen lugar principalmente las posibles
contradicciones entre la dinmica de la misma y la realizacin de los valores deseables.
Es decir, sin subestimarlos, no consideramos que sean prioritarios en nuestro enfoque
el campo de la tica personal, ni la discusin sobre la eticidad de los fundamentos del
sistema econmico imperante.
En el primer caso, la calidad de los actores o agentes econmicos y sus mejores
motivaciones, no conllevan automticamente la posibilidad de transformacin de la
realidad socio-econmica, la cual est condicionada por el tipo de instrumentos que se
utilice para intentarla -es decir, las instituciones y, de modo particular, las polticas
pblicas. En el segundo, el sistema se construye y adquiere realidad, de hecho, en la
prctica cotidiana, ya que se trata de un conjunto articulado de la economa cuyas
partes componentes se relacionan entre s de forma unitaria, no como un mero
agregado de elementos, a resultas de la accin misma prolongada y estable de los
agentes econmicos. Como tal tiene cierta permanencia, como lo tienen las estructuras
que lo integran. Es decir, viene a la existencia y se refuerza en ella con las prcticas
econmicas cotidianas, dentro de las cuales las polticas pblicas desempean un rol
clave a nivel macroeconmico de manera directa, y sobre todo el sistema
indirectamente.
Como queda ms claro despus de lo dicho en el captulo anterior sobre el concepto de
desarrollo como libertad, podemos agregar a estas razones la importancia que tiene
para nuestro enfoque la consideracin y evaluacin del proceso por el cual se llega a
los resultados cientfca y tcnicamente factibles y ticamente deseables. Del proceso,
67
repetimos, y no slo ni principalmente de los resultados del proceso. Para evaluar
ticamente y con perspectiva
68
interdisciplinaria los problemas de pobreza y los retos de desarrollo interesa atraer la
atencin no slo sobre situaciones resultantes, sino sobre cada uno de los pasos que
condujeron a las mismas, que es cuando se pone en juego la responsabilidad de los
diversos actores en la seleccin y conformacin de cada poltica. Esta manera de ver
las cosas queda ms afanzada si miramos a las concepciones que asumimos de
pobreza y desarrollo, como se explicaron anteriormente.
Conforme con estos rasgos del enfoque, puede comprenderse que el anlisis tico que
aqu manejamos sea un anlisis que centrado en el proceso de elaboracin de las
polticas econmicas, privilegie analticamente, por tanto, la consideracin del mtodo o
procedimiento para defnir las formas de ataque a la pobreza y de impulso al desarrollo.
Esta decisin es justifcable tanto epistemolgicamente como desde el punto de vista
del anlisis socioeconmico. Adems permite, segn puede descubrirse en su
aplicacin, una prctica de mayor aceptacin por parte de cuantos entren a formar
parte de la discusin a pesar de sus probables concepciones valorativas distintas.
Implica, por tanto, una mayor aplicabilidad poltica.
3.3. Ventaja epistemolgica del nfasis en el proceso de elaboracin de polticas
econmicas
En el plano epistemolgico, acordar determinados requisitos del proceso de
elaboracin de las polticas econmicas, como exigencia tica, nos permite
encaminarnos hacia consensos fundamentales en ese campo, obviando las posibles
desavenencias que surgen, sin duda, al enfatizar acuerdos sustantivos en cuanto a
modos de entender ideales de vida, en una sociedad pluralista. Sin duda que las
formas de vida buena, los ideales de hombre, la especifcacin de las virtudes o el
contenido de las normas dependen de los distintos contextos, de modo que la
sustancia moral vara diacrnica y sincrnicamente (Cortina, 1995: 77). Difcil, por lo
mismo, establecer un juicio tico sobre resultados aceptables por todas esas diversas
perspectivas. En cambio, sin recurrir al establecimiento de un acuerdo sobre fnes
63
ltimos, a nivel de metafsica y teleologa, puede abrirse la posibilidad de valorar
ticamente el proceso seguido en la medida que se observa un procedimiento racional
formal, que garantice la mejor participacin de todas las personas y grupos afectados
por las decisiones por tomar. Este procedimiento respeta la coincidencia en fnes y
aspiraciones empricamente accesibles, alcanzadas desde principios y normas morales
probablemente diversas. Igualmente trasciende las praxis particulares concretas y
etnocentristas, facilitando el logro de consensos normativos universales. En su
realizacin -con tal de que sea un dilogo reglado estrictamente en su propsito de
alcanzar consenso- conlleva la calidad tica del respeto a la dignidad personal de cada
uno de los participantes y a su manera de percibir los efectos sobre s mismos de las
polticas econmicas que se quiere establecer.
3.4. Ventaja socioeconmica
Desde el punto de vista del anlisis socioeconmico, la importancia de esta perspectiva
puede clarifcarse de entrada en la medida en que establecemos que nuestro concepto
de desarrollo, como concepto dinmico, reclama ciertos rasgos como esenciales no
slo para el trmino de llegada, sino tambin para el proceso que conduce a ste. Es,
en ese sentido, que la participacin de todas las personas y grupos potencialmente
afectados por una poltica econmica que se quiere aplicar, deviene una condicin
fundamental del proceso deliberativo previo. Esta afrmacin supone la concepcin del
desarrollo en sentido pleno, como una situacin en la cual la democracia y la
participacin no son accidentales sino, por el contrario, constitutivos del mismo.
3.5. Una ventaja adicional: la aplicabilidad poltica
Al incluir la participacin de todas las personas y grupos afectados potenciales, la
exigencia de un proceso racional de elaboracin de polticas econmicas puede
comprenderse como un requisito tico fundamental, tanto desde el punto de vista
epistemolgico, como socioeconmico. Pero adems, decamos, permite polticamente
70
una mayor aplicabilidad y ofrece, por tanto, mayor garanta de xito. Apenas es
necesario recordar casos en los que la experiencia nos muestra cmo propuestas
discutidas en procesos participativos pueden dar lugar razonablemente a estas
expectativas.
3.6. El nfasis en procesos y su impacto tico en los resultados sustantivos
El nfasis colocado en las condiciones del proceso no implica una subestima de los
contenidos sustantivos de los acuerdos. Por el contrario, el carcter dialogal, la
importancia concedida al pluralismo acadmico y al consenso como medios para llegar
a una deliberacin exitosa sobre una poltica econmica a adoptar, garantizan que la
sustancia de sta representar ms felmente contenidos que corresponden a los
intereses de todos los afectados y no slo a los de unos pocos ni a los de una particular
interpretacin de la realidad. En ese sentido, la forma tica de realizar el proceso nos
parece que condiciona el carcter tico de los resultados, lejos de desinteresarse por
ellos. No debemos olvidar que en las ticas que centran su atencin en resultados, se
corre el riesgo de disolver lo moral en ontologa, psicologa, teologa o sociologa,
porque son estas disciplinas las que descubren en qu consisten los bienes humanos
particulares (Cortina, 1995: 51s). Solamente en procedimientos y premisas que pueden
tener un poder generador de consenso se expresa dialgicamente la forma de una
voluntad racional que, por su misma naturaleza, se quiere universal, y con ello se
puede dar cuenta del universalismo pretendido por las normas morales, cosa imposible
para quienes atienden slo a contenidos, por su propia naturaleza, variables (Cortina,
1995: 76).
3.7. Realizacin de valores con el nfasis en procesos
Un proceso de elaboracin de polticas econmicas, construido sobre la participacin
de todos los grupos y personas afectadas, sobre el respeto a cada uno de ellos y sus
intereses, regulado para salvaguardar estos rasgos, garantiza por su propia realizacin
71
los valores de justicia, equidad, libertad y solidaridad, que adems transfere a los
resultados, dentro del marco de una tica factible.
72
3.8. Apertura a una solucin racional de la brecha entre tica y economa
Es, adems, un procedimiento racional que trasciende la racionalidad instrumental
particular de la sola economa. Su racionalidad reside en varias de sus caractersticas.
Por una parte, en la afrmacin prctica del carcter dialgico de la razn, asociada al
reconocimiento recproco de los interlocutores como personas. Sin la existencia de ste
no tendran sentido y validez sus acciones comunicativas. Por otra, en la orientacin a
construir una unidad formal dentro de una sociedad que es pluralista en su forma de
entender una vida buena y feliz, y los caminos para alcanzarla. Y, fnalmente, es
tambin racional, por cuanto el proceso dialgico compromete a quienes participan en
l a poner las condiciones materiales y culturales para que sus miembros, actuando
realmente como personas, como interlocutores vlidos, alcancen decisiones tica y
tcnicamente ms favorables para todos. (Cortina,1992: 157).
3.9. La deliberacin como condicin tica para la decisin
Este es el tipo de procedimiento que consideramos clave para decidir el carcter tico
del proceso de elaboracin de las polticas econmicas. Como puede apreciarse, se
centra en el momento deliberativo del proceso y no en el de la toma de decisiones que,
como es habitual en nuestras democracias occidentales, est reservado a
determinados organismos de gobierno. Sin embargo, si stos deciden sobre la base de
los resultados de un semejante proceso, no cabe duda que las decisiones sern ms
racionales, ms ticas y ms profundamente democrticas. El momento clave del
compromiso moral no es, pues, el de la toma de decisiones. La toma de decisiones en
un mundo que no dialoga en condiciones de racionalidad y en el que no existe medio
de saber si los participantes en el dilogo estn argumentando en serio o defendiendo
sus intereses particulares, es un momento de la accin en que es preciso recurrir a
mecanismos imperfectos, como la regla de las mayoras. (Ibd., p. 158).
73
Por lo dems, este ligamen que se establece entre la tica y el carcter dialgico del
proceso deliberativo, sirve para resaltar que priorizamos una tica de principios y de
actitudes, ms que de normas y de resultados. Sin desestimar stos, que siempre
sern imperfectos e incompletos, por falta de informacin, la revisin ser en todo
momento posible, y salvaguardando los rasgos del proceso, el momento tico estar
realizado, como nos lo recuerda A. Cortina (Ibd.).
3.10. El mtodo de evaluacin tica interdisciplinaria elegido
Es dentro de esta perspectiva que asumimos nuestro enfoque metodolgico para la
presente investigacin (Chaves, 1999, en especial el cap. VI). Por consiguiente, se
comprender que para una apreciacin tica interdisciplinaria del proceso de
elaboracin de polticas de cooperacin econmica de la UE en CR, bsicamente nos
interesa saber cmo se han realizado en el proceso los siguientes aspectos:
La participacin de todos los grupos y personas potencialmente
afectadas por las polticas en vas de aplicacin.
La consideracin de diversas polticas alternativas como instrumentos
para analizar la realidad y elaborar vas para alcanzar los objetivos
propuestos. Con esta mediacin instrumental podemos conocer con bastante
certeza, dentro del estado actual de la ciencia, las condiciones de posibilidad
social, poltica y econmica de realizacin de los valores a que se aspira.
La identifcacin de los impactos de cada poltica alternativa sobre la
estructura de relaciones sociales y sobre el medio ambiente. Podemos as
elaborar un juicio sobre los costos de oportunidad implicados al elegir
determinada poltica.
3.11. El elemento participativo
Es garanta de que la dimensin de libertad y democracia, constitutiva del desarrollo y
obstaculizada por la pobreza, se incorpora durante el proceso mismo y no slo se
intenta rescatar en el momento de los resultados quizs ya, entonces, demasiado
74
tarde. Esta participacin de todos los potencialmente afectados se realiza en el dilogo
previo. Primero, para autocontrolar que se incluya a todos los afectados. Luego, entre
stos, para determinar los valores rectores de la estrategia global. En realidad, sin este
momento inicial dialgico se correr luego el riesgo de omitir una preubicacin
adecuada de costos y benefcios totales de la aplicacin de determinada poltica. Y no
se podr de manera demoCrtica determinar el para qu y el hacia dnde de todo el
proceso, sin lo cual tampoco se podr asumir luego racionalmente ninguna mtrica
para evaluar resultados.
Pero ms all del momento previo, este dilogo se debe mantener a lo largo del
proceso como elemento de control y, sobre todo, ejercitarse al terminar el proceso de
deliberacin con una propuesta consensuada de la poltica econmica ms deseable.
3.12.La consideracin de polticas alternativas
En realidad, un proceso de elaboracin de polticas econmicas, en las que no se
pueda elegir entre diversas posibilidades, como herramientas o medios para alcanzar
las metas, de antemano peca de dogmtico o, al menos, de adaptacin conformista a
la estrategia vigente. Enfrentados al carcter hipottico, inexacto de las ciencias
sociales, para poder elaborar una va que permita alcanzar los objetivos que se busca,
es mucho ms seguro trabajar con el conocimiento de la realidad interpretada desde
diversos ngulos tericos. Esto nos conduce a una mejor aproximacin de cul sea el
contenido histrico de los valores que nos guan, al poder defnir con mejor acierto las
condiciones de posibilidad socio-econmica y poltica que hacen realizables los valores
en determinado grado, en un momento histrico determinado. Adems, sin esta actitud
de pluralismo acadmico el proceso resultar omiso en cuanto a la posterior
consideracin de costos de oportunidad implicados en la eleccin de uno u otro
instrumento de poltica econmica.
75
3.13.La identifcacin de impactos
La referencia ms orientadora que permite a los potenciales afectados pronunciarse y
elegir entre diversas polticas alternativas, no se reduce a la efciencia y conveniencia
de cada una en trminos de productividad y competitividad. Por importantes que sean
estas dimensiones, lo son an ms los impactos que una u otra poltica producir sobre
la estructura de relaciones sociales y sobre el medio ambiente. En el primer caso, por
cuanto se pueden profundizar las asimetras en las relaciones, al afectarse el ejercicio
de diversas libertades en algunos grupos. En el segundo, porque los desequilibrios
posibles entre el subsistema econmico y el ecosistema global pueden acentuarse en
detrimento, en defnitiva, para todos y para todo el planeta. Este es uno de los aspectos
en que puede verse ms claramente cmo los requisitos del procedimiento
condicionarn los resultados del mismo, por incluir o no las medidas de previsin
adecuadas.
3.14.Lmites de esta evaluacin tica interdisciplinaria
Una observacin fnal sobre la aplicacin de este mtodo evaluativo debe referirse
obligadamente a algunos lmites en su aplicacin. Aparte de la comprensible limitacin
que imponen las fuentes de informacin debemos sealar otros dos. El primero se
refere a la aplicacin ex post de esta evaluacin, a un proceso que quizs utiliz otros
CRiterios ticos de elaboracin de polticas de cooperacin y que, en todo caso,
probablemente no utiliz explcitamente un planteamiento semejante al nuestro.
El segundo tiene que ver ms con una exigencia propia de la naturaleza de este
mtodo. Respondiendo a una concepcin modlica de evaluacin y no a una forma de
aplicacin del benchmarking o de la apreciacin de best practices, se exige una
aplicacin diversifcada y progresiva. Es decir, no se puede presuponer que haya una
sola, ni siquiera muy pocas formas de realizar los aspectos ejes de la evaluacin
(participacin, consideracin de condiciones de posibilidad desde ngulos alternativos,
valoracin de impactos), sino, probablemente, tantas como situaciones histricas y
76
geogrfcas, condicionamientos polticos y sociales, lo permitan. Asimismo la dinmica
histrica, dentro de cada situacin en la que se aplique pide que se haga considerando
el progreso relativo de las condiciones de organizacin de cada caso. Esto quiere decir,
por ejemplo, que en la participacin de todos los grupos y personas afectadas, se
buscar tambin un ptimo factible segn las circunstancias, siempre corregible en
sucesivas evaluaciones.
77
R E F E R E N C I A B I B L I O G R F I C A
Chaves, Jorge A. (2000), Enfoque y seguimiento tico de las polticas econmicas, en
tica y
Desarrollo, Encuentro Internacional organizado por el Banco Interamericano de
desarrollo, Washington, D.C., 7 y 8 de diciembre del 2000.
____ (2000), Evaluacin tica de las polticas econmicas. Propuesta metodolgica, en
Corintios XIII, N 96, Octubre - Diciembre 2000: 199-222, Madrid.
____ (1999), De la utopa a la poltica econmica. Para una tica de las polticas
econmicas, San Esteban, Salamanca.
Cortina, Adela (1995), tica sin moral, Tecnos, Madrid. 3 ed.
____ (1992) tica flosfca, en Conceptos fundamentales de tica teolgica, M.
Vidal (dir.),
Trotta, Madrid.
78
CAPITULO CUARTO
MARCO SOCIOCULTURAL DE LA COOPERACION ECONOMICA
LIMITACIONES Y POSIBILIDADES
J. Amando Robles
Por ser la cooperacin econmica una realidad tan humana, esto es, tan
estrechamente relacionada con sentimientos y valores de identifcacin y de solidaridad
con los pueblos menos desarrollados, e incluso de culpa, hay un peligro de entenderla
en forma voluntarista e incluso moral, no teniendo presente que, como realidad social,
hasta su posibilidad misma se insCRibe en un marco material, cientfco y cultural. La
diferencia entre ambas visiones es grande, y sus implicaciones prcticas an mayores.
En la primera visin la cooperacin econmica calma el sentimiento de culpa, satisface
sentimientos muy humanos del corazn, pero suele ser unvoca, populista y poco
efciente. Por no enmarcar y conocer la cooperacin econmica en las condiciones que
como realidad social le son propias, tampoco, aunque as lo quisiera, est en
capacidad de superarlas. Esta visin, como la tica de la conviccin que la sustenta,
para hablar en trminos weberianos, tiene el valor y la funcin de despertar la
conciencia, engendrar utopa, crear y movilizar identifcacin y solidaridad. Pero tiene
que completarse con el conocimiento de las causas, de las posibilidades, de los
procesos y de las soluciones, aportes todos ellos de una tica de la responsabilidad.
Como prctica y relacin social la cooperacin econmica entre pases es una realidad
muy reciente, del fnal de la Segunda Guerra Mundial para ac, es decir, a partir de
1945, si bien como aspiracin y propuesta comienza a surgir peridicamente en el siglo
XIX. Sin embargo, pese a su corta historia, es mucho lo que su anlisis ya nos puede
revelar en cuanto a su naturaleza social como campo y como institucin, sus
condicionamientos y sus posibilidades. Todo ello, sin duda, por las transformaciones
73
profundas que en el marco mismo de la cooperacin econmica estn teniendo lugar:
en el campo y actividad de la economa, en la ciencia econmica y de lo social en
general, y en la cultura como conjunto de las concepciones, orientaciones y valores que
posibilitan y sustentan las prcticas sociales, incluida la propia prctica de la economa
como ciencia.
Concretamente, aqu partimos de la hiptesis de que, por la naturaleza misma de los
cambios que se estn dando en el triple dominio de la economa como base material,
de la economa como ciencia, y de la cultura como apropiacin y construccin de lo
material y de lo social, ahora estamos a las puertas de nuevas posibilidades de
concepcin, gestin e implementacin de la cooperacin econmica como relacin
entre pases.
Con vistas a resaltar estas posibilidades y cambios actualmente deseables y viables en
la concepcin y en la prctica de la cooperacin econmica, en el anlisis que sigue
vamos a prestar especial atencin a la relacin entre cooperacin econmica y lo que,
en una sola expresin, podramos denominar su marco cultural, estudindola en varios
momentos: cuando an no era posible; cuando lo fue y se implement, la forma en que
se fue desarrollando, topando con sus propios lmites y conocindose mejor; y el
momento actual en lo que signifca de nuevas posibilidades.
4.1. CUANDO LA COOPERACIN ECONMICA NO EXISTA, PORQUE NO ERA
POSIBLE
Para percibir mejor la naturaleza de las realidades sociales, con frecuencia es rentable
remontarse a cuando las realidades que queremos estudiar an no existan y, as,
preguntarse por qu y cmo comenzaron a existir. Porque lo social es el reino de las
posibilidades hechas posibles, valga la redundancia, pero en un marco de condiciones
necesarias; y hechas reales, solamente si adems se dan las condiciones sufcientes.
As sucede con esta realidad social que conocemos como cooperacin econmica.
80
4.1.1. La cooperacin econmica entre pases, realidad impensable
La cooperacin econmica entre pases no existi durante el mercantilismo (siglos XV-
XVI), ni durante la economa en la poca clsica (siglos XVII y XVIII), economa que
se conceba a s misma como un anlisis de las riquezas, ya que stas, como las
palabras gracias a la gramtica general, y las plantas gracias a la taxonoma, tambin,
va el valor de la moneda, eran representables, ordenables e intercambiables (Foucault,
1966). De la naturaleza y limitaciones en estas dos formas de concebir y organizar la
riqueza y su gestin, quizs nada hable mejor que el diferente valor acordado por cada
una de ellas a las propiedades reconocidas a la moneda. Como muestra Michel
Foucault (1966: 186), de las tres propiedades que se reconoca a la moneda, tener un
precio o valor, servir por ello como medida de todo lo que tena precio, y ser
intercambiable contra todo lo que tena precio, la economa mercantilista se apoyaba
en el precio y la economa del anlisis de las riquezas en el intercambio. El
Renacimiento fundaba las funciones de medida y sustitucin en lo que se consideraba
la cualidad ms intrnseca del metal convertido en moneda, en el hecho de que este
metal era precioso, tena valor, mientras que en la poca clsica es la propiedad y
funcin de intercambio la que sirve de fundamento a las otras dos. Pues, bien, en
ambas concepciones todava no hay lugar para la produccin considerada como factor
generador de riqueza, mucho menos para el trabajo como factor de produccin, y, por
lo tanto, tampoco para una concepcin de la economa como economa poltica. Todo
ello, como dir Foucault (1966: 177), porque ni siquiera existen en el orden del saber.
Ahora bien, si no existe la concepcin de la produccin y del trabajo como factores
principales de creacin de la riqueza, tampoco existe la concepcin del hombre como
sujeto econmicamente productor, esto es, del homo oeconomicus, con sus
expectativas, deseos y necesidades, y tampoco existe la solidaridad econmica. Existe
la ayuda entre individuos vinculados por lazos parentales, corporativistas, comunitarios
y equivalentes. Son las llamadas relaciones de comensalidad (Razeto, 1984: 28-29),
81
relaciones que nos hacen pensar en las que se dan en la familia sentada en torno a la
mesa: integrada como unidad econmica por miembros con roles diferentes, se
comparte unitariamente, atendiendo a las necesidades de todos, lo que tambin en sus
diferentes roles unitariamente han producido, pero que, como decimos, no se agotan
en la familia, sino que son propias de todo colectivo que se comporta
equivalentemente: comunidad religiosa, hermandad, gremio. Existe tambin la
liberalidad de los ricos hacia los pobres, existe, y muy desarrollada a lo largo de toda la
Edad Media la institucin de la limosna (Geremek, 1998: 46-47), pero no existe lo que
hoy conocemos como cooperacin econmica y la solidaridad en que se basa. Todava
stas no son posibles, porque ni siquiera son imaginables. No hay lugar para ellas en el
marco social y en el imaginario que se maneja.
A esta conclusin podamos haber llegado por simple deduccin: la cooperacin
econmica implica solidaridad de una economa hacia otra, y la solidaridad implica
interrelacin entre sujetos econmicos, no pudindose dar ni una ni otra donde no se
dan stos. Pero en estas materias y en este tipo de convicciones mejor es llegar a ellas
de forma ms emprica. Habr que esperar a comienzos del siglo XIX para que la
economa emerja como organizacin, en cierto modo dotada de vida, desarrollable, en
proceso, resultado de factores como capital, tierra y trabajo, y de sujetos actuantes,
para que as, posteriormente, un sentimiento de comn pertenencia, ms all de la
frontera Estado y nacin, y la misma idea de cooperacin econmica sea posible.
La economa como realidad producida y seres humanos activamente producindola, en
un sistema orgnico de relaciones y siguiendo leyes, son las condiciones necesarias,
aunque no sufcientes, para que la cooperacin entre economas surja. A la base de
todo ello estuvo un acontecimiento que Foucault (1966: 251-253), no sin cierta irona, a
la vez que con seriedad, califca de un poco enigmtico y que consiste en un gran
cambio epistmico en la base misma del saber, llamada por l nivel arqueolgico.
Un tanto enigmtico, es cierto, porque se sabe en qu consiste, que se realiza desde
abajo, pero a ciencia cierta no se sabe qu lo produjo. Pero un saber con obvias
82
referencias a la historia, a la biologa y a la antropologa, a categoras y experiencias
que las cruzan como las de organizacin y funcin, y el surgimiento de relaciones
nuevas, de coexistencia, jerarqua interna, y dependencia. Es dentro de estas
coordenadas antropolgicas de subjetividad y de fnitud humanas o como parte de ellas
que nace la economa que llega hasta nuestros das.
En una economa objetiva y subjetivamente percibida como extensin sin lmites (siglos
XVII y XVIII), tanto en su faz representacional como en la profundidad metafsica que la
sustenta, la cooperacin econmica es imposible. Es paradjico, la cooperacin slo
surge como posibilidad y como sentimiento all donde economa y sujetos son
percibidos como realidades dinmicas, procesuales, histricas y limitadas,
empricamente concebidas, no infnitas ni concebidas esencialmente. Porque slo entre
realidades sociales as delimitadas puede surgir, primero la sospecha y la intuicin, y
luego la verifcacin emprica y analtica, de las relaciones comunes que orgnica y
procesualmente las unen por encima de su aislamiento aparente. Y esto comenz a ser
posible solamente a partir del siglo XIX, cuando se comenz a descubrir la economa
como produccin.
Esta es la economa que, al poder por primera vez pensarse a s misma como
resultado en ltima instancia del trabajo y de la produccin, comienza tambin a poder
sentirse en su densidad material, social y humana, a sentirse y conocerse como
realidad en la que conscientemente se puede intervenir, realidad con causas y efectos
que se pueden intentar paliar, corregir y reorientar. Todo ello, producto de un proceso
nada lineal y bien complejo. Porque, no fue el resultado de una intuicin o hallazgo
consciente, que vio por dnde haba que ir, ni alguna invencin tcnica en concreto, fue
un cambio, producto en principio insensible de la interaccin de muchos factores, en la
actitud del ser humano ante la realidad y ante s mismo, el acontecimiento un poco
enigmtico mostrado y analizado por Foucault. La economa que surge de este cambio
es la que puede ser sensible a la ayuda y cooperacin como comportamiento social y
econmico entre pases, la puede comenzar a imaginar y la puede plantear.
83
Para ello fue necesario que la economa como un todo, al igual que en los diferentes
dominios que la componen, se descubriese como una organizacin, esto es, una
realidad constituida por relaciones internas entre elementos con el fn de asegurar una
funcin. La economa concebida como una organizacin de factores y de elementos
con una funcin, hace posible la ayuda y cooperacin econmica a las que se les
descubre tambin una funcin social y econmica.
4.2. Pobreza y asistencia econmica a los pobres: en las races de la cooperacin
econmica
En los siglos en que nace la economa como ciencia, durante la poca clsica, no
existe lo que conocemos como cooperacin econmica, pero s existe lo que puede ser
considerado estructuralmente su antecedente: la conveniencia-necesidad de asegurar
una asistencia econmica a los nuevos pobres.
Hemos dicho nuevos pobres, queriendo aludir as a que con anterioridad, en las
sociedades premercantiles, hubo pobres tambin, pero como que, en el marco de este
tipo de sociedades y de las diferentes formas de relacin de comensalidad, liberalidad y
limosna, no fueron novedad: fueron un problema que, dentro de las condiciones que les
eran propias, se percibi manejable y fue manejado. No fue un problema sorpresa,
percibido como nuevo, como s fue el caso, con la aparicin y desarrollo de las
sociedades mercantiles, agudizado durante la primera fase del capitalismo conocida
como de acumulacin originaria del capital. Un problema nuevo, persistente, que an
no hemos sabido solucionar. Como sucede en casos parecidos es muy poco lo que
hemos avanzado en el planteamiento mismo del problema, razn para revisar si
realmente contamos con todos los referentes necesarios. Aqu, y de cara al objetivo de
nuestro trabajo, el marco cultural de la cooperacin econmica, nos vamos a limitar a
enfatizar algunos, tanto a nivel del problema mismo como de la respuesta que se le dio.
4.2.1. Los nuevos pobres
84
El primer referente para nosotros es el de la propia novedad, aspecto sobradamente
probado y que no puede ser reducido a una subjetividad epocal. Es un hecho que hay
una pobreza nueva simultnea con las nuevas formas de economa, primero con la
forma de economa mercantilista (Geremek, 1998: 70) y luego con la capitalista, al
menos durante la fase de acumulacin de capital (Wolf, 1989; Hobsbawm, 1979). Con
el origen y el desarrollo de las nuevas economas se da un tipo de pobres y en un
nmero que antes no exista. De ah que se perciba como un fenmeno nuevo, que
incluso hasta el primer tercio del siglo XIX no se sabe cmo ni por qu se origina. Hay
diferencias segn se trate de la poca mercantilista o en las primeras fases de la
industrializacin, privando en la primera procesos de expropiacin y en las segundas
de explotacin, pero se trata de un fenmeno nuevo, con relacin a la naturaleza de
ambas formas de economa como forma de vida.
Por clsico es bien conocido el caso de Inglaterra. La poltica, desde el siglo XV, de
expropiacin de tierras comunales con el consecuente cercado de las mismas
(enclosures), la concentracin de propiedades y la conversin de las tierras de labranza
en tierras de pastoreo, signifc la expulsin de millares de familias de su anterior forma
de vida y su reduccin al estado de pobreza (Dobb, 1978: 266; Kemp, 1981: 50). Como
es bien sabido, lo que detrs de esa poltica se esconda, si es que no era patente, era
la produccin de lana con vistas al mercado de Flandes, es decir, unos intereses
nuevos, una valoracin y un uso diferente de la tierra, nuevas formas de tenencia de la
misma, nueva distribucin de riqueza, nuevas relaciones sociales y polticas. Era
apenas el comienzo de una nueva economa, primero mercantilista, luego capitalista,
como forma de vida, que presentaba dos condiciones: la de expulsar por miles familias
enteras de lo que hasta entonces haba sido su forma de vida, y la de no poder
absorberlas dignamente en las nuevas relaciones que se creaban; de donde se deduce
la objetividad de la novedad que perciban. Era la consecuencia de una economa que
comenzaba a ser dependiente del mercado y regulada por l; fenmeno nuevo, porque
antes nunca se haba dado, era la primera vez. Hay, pues, una pobreza nueva y, lo que
es ms, surge en forma repentina, tan de repente como, mediante expropiacin y
85
concentracin, se orienta la tierra en funcin del mercado, y va a experimentar un
fuerte incremento, todo ello en el transcurso de la Edad Moderna, como si le fuera
consustancial.
Pero en qu consista su pobreza? Qu la defna? Mucho se ha discutido sobre
ello, y con razn, pues los criterios de defnicin y sobre todo de cuantifcacin de los
pobres han variado mucho de acuerdo a los valores dominantes de cada poca y cada
sociedad, e incluso segn que al interior de una misma poca fuera un tiempo de
bonanza o de calamidad. Pero, por encima de todo, una cosa se muestra cierta, y es su
connotacin econmica. Woolf (1989: 20) dice que esta connotacin es un hecho a
partir del siglo XVI y con mayor intensidad en el siglo XVIII, tal como aparece captada
por entero en la cita que hace de unos ensayos inditos de Jeremy Bentham (Essays
on the Poor Laws, 1796): La pobreza es el estado de cualquiera que, para subsistir,
se ve obligado a trabajar. La indigencia es el estado de aquel que siendo desposedo
de la propiedad est al mismo tiempo incapacitado para el trabajo, o es incapaz,
incluso trabajando, de procurarse los medios que necesita. (Wolf, 1989: 20). En el
futuro, por ms variaciones que se den a nivel de la conceptualizacin de la pobreza ,
la connotacin econmica siempre va a estar presente. Esta es una primera dimensin
o nota, pero no la nica.
En el fondo, la nueva pobreza signifca no poder vivir una vida digna. Con anterioridad
al mercantilismo ha habido pobres y pobreza, pero, insertos en una red de pertenencia,
de relaciones patrimoniales y de asistencia caritativa, de relaciones de comensalidad,
al parecer los pobres se sentan dignos. No se sienten as los nuevos pobres, los que
con su familia se han visto expropiados del uso de los terrenos comunales, de su
parcela y hasta de su casa. Sin propiedad, condenados a vivir en el lmite de la
subsistencia y, para ello, del trabajo cuando lo haba y frecuentemente del socorro que
se les acordaba, se sentan socialmente paralizados y llevar una vida indigna: un
sentimiento de impotencia, destructurante, al no poder atender a sus necesidades ms
bsicas de subsistencia ni a las de los suyos.
86
Este es un sentimiento nuevo. Y as lo perciben los prncipes y la sociedad. No se trata
solamente del caso pattico de los pobres vergonzantes, en atencin a los cuales, a
su sentimiento de dignidad herido, se establecen normas y prcticas especiales, sino
de todos quienes se ven obligados a depender de los socorros que en ciudades y
campos se establecen Es sentirse de pronto desprovistos de lo que fueron sus medios
de vida, lo que aseguraba su vida y la de su familia. Es sentir que lo que antes era
regido por unas relaciones patrimoniales, como un deber, incluso por un ius naturae
(Gmez Camacho, 1998: 109-140), ahora queda al arbitrio de reconocimientos y
concesiones muy variables, poco tangibles. Con el capitalismo, el trabajo se convierte
en mercanca y es vivir dependiente en el marco de relaciones de oferta y demanda. Es
como un vivir a merced de caprichosas fuerzas sociales, despus de haber vivido en
una sociedad natural.
Acabamos de hacer referencia a los desprovedos de los que fueron sus medios de
vida. Tambin hemos hecho ya referencia al carcter destructurante de las nuevas
relaciones econmicas con relacin a las que les antecedieron. Conviene profundizar
un poco en este hecho para mejor entender lo que signifcaba ser pobre y vivir en la
pobreza. En el fondo, por esta destructuracin de su vida anterior, ser pobre y pobreza
signifca el vivir a merced de las nuevas relaciones, el no tener el necesario y deseado
control sobre ellas, el no tener seguridad. Signifca o implica no ser dueo de sus
condiciones de produccin y de existencia. Marx en sus anlisis tiene muy presente
este doble efecto: de separacin de lo que fueron las condiciones anteriores, y de no
control de las nuevas. De ah el sentimiento de desarraigo y de desgarramiento. Marx
habla de escisin (1980: 893), ste es el trmino que l utiliza, que la relacin del
capital presupone entre los trabajadores y la propiedad sobre las condiciones de
realizacin del trabajo. Obviamente, que l utiliza la categora condiciones de
realizacin del trabajo en trminos fundamentalmente de propiedad sobre los medios
de produccin. Pero es para referirse a una propiedad que antes tenan, aunque
tambin se diera explotacin, y ahora defnitivamente no tienen. Una relacin, la de
87
propiedad, que en un momento l califca de consustanciacin entre el individuo
laborante y sus condiciones de trabajo (1980: 952). Tan importante siente l que es en
el ser humano. Esto por un lado. Por otro lado, no habra que forzar mucho los textos
de Marx, para entender por condiciones de realizacin del trabajo todas las
condiciones de realizacin, condiciones en un sentido ms amplio, incluidos valores,
hbitos culturales, expectativas, proyectos. En cualquier caso, la ampliacin es
plenamente vlida, porque es un hecho bien conocido.
El capitalismo, en su origen y en su fase de acumulacin originaria de capital, slo para
ciertos sectores ha signifcado una especie de salto positivo en un proceso de
evolucin. Para los nuevos pobres, para los desarraigados y desgarrados, ha
signifcado destructuracin, con frecuencia sistemtica y forzada, de lo que eran sus
condiciones de realizacin y a las que adheran como a su sustancia. Hemos aludido
como a clsico al caso de Inglaterra. La historia colonial, esto es, la misma realidad de
las colonias, la introduccin en ellas de las relaciones mercantiles y capitalistas, es una
historia de destructuracin de las condiciones de relaciones anteriores (Polanyi, 1989:
260), relaciones que antes de ser colonizadas controlaban, porque eran las suyas, y de
introduccin sistemtica a un nuevo tipo de relaciones que por no ser suyas tampoco
controlan. De manera que los nuevos pobres, los pobres producto de la expropiacin y
de la destructuracin, no solamente son los que no tienen control de sus condiciones
de realizacin, que se les ha impuesto, sino los destructurados. Y ello no slo
econmicamente hablando sino, con frecuencia, social y polticamente, y, hasta donde
ello es posible, culturalmente hablando. Nos parece que aqu hay un elemento muy
presente en la relacin pueblos desarrollados pueblos pobres, que la cooperacin
existente no contempla y hasta ayuda a ocultar, y tiene que ser explcitamente
enfrentado si lo que se pretende es que un pueblo logre la condicin que califcamos de
desarrollo humano sostenible; condicin que no es otra cosa que la apropiacin
integral, integradora y dinmica de las condiciones de lo que es su realizacin deseable
y justa en un momento dado.
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Hay ndices de desarrollo econmico, y, de un tiempo a esta parte, de desarrollo
humano. Son ndices que miden procesos hacia delante, el acercamiento a
expectativas socialmente existentes. Pareciera darse por un hecho que en el encuentro
e interaccin econmicos de dos economas, aunque los procesos sean lentos o
conozcan obstculos, todo avanza y confuye. Ser siempre as y con todos los
sectores? No se producirn destructuraciones? Y si stas se producen cmo se
miden sus efectos, incluso de cara al desarrollo deseado? Se han elaborado ndices
adecuados tambin para medir el costo de esta situacin y el tratamiento que debe
aplicrsele? Las cooperaciones entre pases gestores de nuevas formas de economa
o de economas ms desarrolladas y pases que han sufrido y sufren niveles de
destructuracin a manos de stas, contemplan tales costos y tratamiento? Estas son
algunas preguntas que cabe hacerse a partir de elementos que surgieron hace siglos
pero que, transmutados, an perduran en las relaciones entre nuestros pases. Pero no
nos adelantemos, volvamos a nuestro tema: los nuevos pobres y algunos de los
referentes para comprender la naturaleza de esta realidad.
Es una realidad nueva, estrechamente relacionada con la nuevas economas, por lo
tanto de naturaleza econmica, que aparece como socialmente arbitraria,
destructurante y en cierto modo absurda, sobre la cual no se tiene control, y,
fnalmente, es una realidad estructural. Apareci para quedarse.
Por estructural entendemos que es parte de la nueva economa. Es parte esencial de
ella someter el trabajo al capital, hacer de l una mercanca, que como tal se compra y
se vende, y ello por cuanto la nueva economa lo que persigue es el lucro. De otro
modo no habra economa capitalista, ni economa mercantilista, primer paso hacia ella.
Pues bien, ese sometimiento o apropiacin en funcin del lucro lleva inherente la
supremaca del capital por encima de cualquier otro factor econmico, incluido el
trabajo y el ser humano. Ello no era as en las sociedades precapitalistas, donde no era
la fuerza de trabajo lo que defna al ser humano sino su status, su pertenencia a un
colectivo, su funcin y su rol, y por lo tanto eran estos factores los que le aseguraban
83
vida y subsistencia, incluso si su condicin era de pobreza. Ahora, adems de los
pobres que existan antes, existirn los nuevos, esto es, aquellos cuya mercanca
trabajo no es lo sufcientemente valiosa para el capital como para a cambio
proporcionarle el salario que le asegure una vida digna al trabajador y a su familia. Esta
situacin va a ser permanente. En el mejor de los casos es un fantasma al que se le
perdi el miedo porque se ha tenido la suerte de no conocerlo y se piensa que no
existe, pero est ah siempre, puede volver. Y si no est signifcativamente en lo pases
ricos, est masiva y abrumadoramente en los pases pobres. Est presente siempre
que se dan procesos de expropiacin y destructuracin, y de acumulacin de capital a
expensas del trabajo. Es una realidad estructural en economas dirigidas por el lucro
sin otro contrapeso. As lo percibieron los europeos hasta bien entrado el siglo XIX.
Confrmando lo dicho es importante recordar con Hobsbawn (1979: 86) cmo al menos
en la primera fase del industrialismo no exista mecanismo efectivo alguno que hiciera
ms igualitaria la distribucin de la renta nacional y s en cambio varios que la hacan
menos igualitaria.
Slo quisiramos aadir que cuando hablamos de efectos de destructuracin de una
economa en otra, estamos suponiendo que el encuentro e interaccin entre economas
no es inocente, y tal es el caso cuando se trata de economas estructuralmente
incompatibles, por as decirlo, y de aquellas que, aun siendo estructuralmente
compatibles, las diferencias entre ellas son muy grandes. Es fcil entonces que algunos
aspectos y dimensiones sociales y econmicas sufran efectos de destructuracin que
una cooperacin en orden a un desarrollo humano sostenible debe saber analizar y
apreciar.
Hasta aqu, tratando de descubrir races lejanas pero elocuentes de la cooperacin
econmica en nuestros das, hemos visto los nuevos pobres y algunas de las
dimensiones que los caracterizan. Veamos ahora la respuesta que histricamente se
dio al problema, por las races que tambin se puedan encontrar en ella.
30
4.2.2. La asistencia econmica
Si los nuevos pobres fue un fenmeno que surgi en cierto modo sorpresivamente, la
respuesta por parte de las instituciones responsables, prncipes, parlamentos,
gobiernos municipales, no se hizo esperar. Haba una experiencia institucionalizada en
este sentido, pensamiento y refexin. El fenmeno de la pobreza como nuevo es
conocido desde la tarda Edad Media y desde entonces no dej de ser, con
exclusividad, objeto de preocupacin y atencin de parte de las instituciones de
caridad, hermandades, hospitales, hospicios, montes de piedad, hasta que surja la
ayuda municipal y se incremente en los prximos siglos. An entonces la ayuda
municipal se sumar a la de las primeras fundaciones medievales pero no la
reemplazar (Woolf, 1989: 34). El problema es tan acuciante que ninguna institucin
sobra. Una constante tpica de la poca y bien elocuente es que, si bien la atencin a la
pobreza se localiza, excluyendo a los pobres no propios, como son considerados los
extranjeros y los que no pertenecen a la ciudad, sin embargo las soluciones
institucionales encontradas y aplicadas con xito se copian con celeridad de una ciudad
a otra, de un estado a otro, revelndose as soluciones europeas y supranacionales,
pero revelando tambin que el problema y sus retos eran los mismos en todas partes.
Y en cuanto a la refexin se puede afrmar con Woolf (1989: 34) que el marco
intelectual en el que se ha concebido la pobreza hasta nuestros das se estableci a
fnales del siglo XV. De manera parecida se expresar Geremek (1998: 247): la
Europa preindustrial consigui forjar todas las actitudes sociales hacia la miseria y la
riqueza, y acaso tambin los principales programas de poltica social, tal y como
aparecen o coexisten en la sociedad industrial contempornea.
Con todo, en el siglo XVI, en forma simultnea con la aparicin de la nueva pobreza, se
va a sentir la necesidad de introducir lo que ser la primera reforma importante en el
sistema de caridad: la competencia municipal en la atencin al problema. Esta reforma
tiene lugar entre los aos 1520 y 1540. Es de naturaleza esencialmente municipal, y
31
por lo tanto laica. Son los gobiernos locales, con sus normas, provisiones y recursos,
hacindose cargo por primera vez de un problema que hasta entonces haba sido visto
como objeto de la caridad. Aunque persista una notable coincidencia de propsitos y
mtodos, al reemplazar las autoridades civiles a las de la iglesia en este dominio, hay
un intento por enfrentar de una manera nueva, ms efciente y racional, el problema. Se
pretende centralizar y racionalizar los recursos, canalizarlos hacia grupos especfcos,
en especial las minoras, mientras simultneamente se ordena la expulsin de los
extranjeros, la prohibicin de la mendicidad, la restriccin de la acogida tradicional a los
peregrinos y la separacin de los fsicamente capacitados en talleres (Woolf, 1989: 37).
Estamos ante una tendencia al control civil o como mnimo a la coordinacin, que
persistir hasta el fn del Antiguo Rgimen, aunque el socorro que prestan las
instituciones de caridad, sobre todo en las ciudades, siga siendo muy importante hasta
fnales del siglo XVIII.
Sea bajo la forma de caridad sea bajo la forma de asistencia municipal, el socorro es la
respuesta de la sociedad ante la pobreza como fenmeno social nuevo. Est lejos de
comprenderse la naturaleza del problema, sus causas y sus consecuencias, pero,
tributaria sin duda de relaciones patrimoniales anteriores e inspirada en ellas, no puede
no enfrentar el problema: es el derecho a la vida digna de miles de familia lo que est
en juego. Es un refejo espontneo de sociedad pasada en una situacin nueva; pero
que toma la forma de una asistencia econmica establecida, normada,
institucionalizada. Con razn Woolf ve en la forma y alcance de estas transformaciones
que comienzan en el siglo XVI y se prolongan hasta principios del siglo XIX, para
despus de una larga pausa, volver a ser retomadas en actividades generalizadas del
Estado, el comienzo del Estado asistencial (Woolf, 1989: 55-56).
El caso de Inglaterra es tambin clsico a este respecto. A la realidad de los cercados
(enclosures) siguen a partir de 1536 y 1601 las leyes de pobres, correspondindose
siempre stas con los momentos de mayor agravamiento de la pobreza
Especfcamente, la ley ms signifcativa de todas, la que podemos llamar de asistencia
32
econmica a los pobres, la Ley de Speenhamland, adoptada en 1795, y que solamente
ser derogada en 1834, coincide con un momento muy particular de la nueva
economa: cuando an no se tiene conciencia del sistema que viene, pero s se percibe
la masa nueva de pobres a los que es imposible vivir la vida digna de antes. Hay que
tener en cuenta que el pauperismo es un fenmeno tardomedieval y moderno,
especialmente vinculado a la mutacin que supone el capitalismo (Geremek, 1998:
114-115).
En fn, no hay una clara conciencia de la relacin de los nuevos pobres con la nueva
economa del mercado concurrencial, como seala Polanyi, pero s se ve necesario
hacer frente con medidas que hoy llamaramos de poltica social a la situacin creada.
Estas medidas, las de la Ley de Speenhamland, consisten en conceder subsidios
complementarios a los pobres de acuerdo con un baremo establecido a partir del precio
del pan, asegurando de esta manera a los pobres unos ingresos mnimos
independientemente de sus ganancias (Polanyi, 1989: 136). As, hasta 1834, se impidi
la supremaca sin contrapeso del mercado sobre el trabajo, y, por lo que respecta a ese
perodo, la transicin de un tipo de economa a otra se hizo de forma ms temperada y
gradual, cosa muy diferente a la que sucedera en el resto del siglo XIX y durante el
primer tercio del XX donde campe el mercado libre como sistema autorregulador de la
economa.
Obviamente, la razn para esta posicin y para estas medidas no fue econmica sino
social. Era consecuencia y resultado de la concepcin iusnaturalista que vena del siglo
XVI y que reconoca a todo ser humano como un derecho natural el derecho a vivir.
Pero, aun dentro de las carencias a nivel de anlisis causal que se detectan, tanto en
la emergencia del problema como en el anlisis del mismo y en la forma de afrontarlo,
hacen su presencia aspectos y elementos muy importantes desde la perspectiva de
nuestro trabajo: la cooperacin econmica en su marco material, cientfco econmico y
cultural.
33
Aunque sea todava dentro de los lmites de un pas, incluso parcelado ste en
ciudades, comarcas y parroquias, por su concepcin, signifcacin y volumen, asistimos
por primera vez a una verdadera y autntica asistencia econmica, fruto de una
legislacin a nivel de reinos o de Estados. No son relaciones solidarias de
comensalidad entre miembros de una misma comunidad, familia, gremio o religin; ni
son relaciones de liberalidad y de limosna de quienes detentan grandes patrimonios,
prncipes, nobles, abadas, hospitales, iglesias, hacia quienes no tienen; son relaciones
sociales nuevas, entre terratenientes y pobres, es cierto, pero legisladas como tales y
concebidas y ejecutadas como un sistema de socorros. Socorro ofcial de
benefcencia, lo llamar Carlos Marx (1980: 935-936). Es un nuevo tipo de solidaridad
social, ms institucional, ms abstracta.
La legislacin sobre los pobres signifca el reconocimiento del carcter humano y social
que presenta la nueva pobreza. Esta es simultnea a la destructuracin de formas de
propiedad y de trabajo anteriores que aseguraban una vida digna. Se agrava, pues,
cuando la transicin de una forma de economa a otra es ms destructora. Desde
entonces, este nuevo tipo de pobres y de pobreza no deja de constituirse en problema.
Su simple presencia equivale a constatar que la nueva forma de vida presenta grandes
carencias en lo que tiene de forma de vida y no es para ser aceptada sin crticas.
El nuevo fenmeno se convierte en un reto al saber, a la ciencia econmica. Durante
mucho tiempo se desconoce el origen de este problema, sus causas, pero la pregunta
y la refexin sobre la pobreza y los pobres como realidad social y econmica quedaron
planteadas desde entonces. Es la primera vez que ello ocurra: pobreza y pobres como
objeto cientfco, de saber. De dnde provienen los pobres?, es la pregunta que no
dejar de plantearse a lo largo de todo el siglo XIX. Y es que, para entonces, como
efecto de la realidad de la nueva economa, ha tenido lugar el descubrimiento de la
sociedad como realidad en s misma, con su propia naturaleza y con sus propias leyes,
y, por lo tanto, de las ciencias sociales. Hasta el punto que stas se constituyen en
saber modelo y como tal es l el que infuye en las ciencias naturales, y no a la inversa
34
(Polanyi, 1989: 145). Pero ello de tal manera que lo que tiene explicacin social resulta
natural. Por ah sera posible explicar la pobreza y los pobres como una realidad social
con la que hay que contar, natural, pero tambin econmica, que en lo que tiene de tal
la nueva economa promete ir superando.
As tenemos, desde entonces, la escisin que caracteriza la visin y tratamiento de la
pobreza y de los pobres como problema moderno, sin que hasta el presente exista una
integracin y superacin del mismo. Por una parte, pobres y pobreza como realidad y
reto social, al que hay que responder con intervenciones de carcter social y poltico, y
por otra parte pobres y pobreza como carencia que la economa concebida
cientfcamente como sistema autorregulador promete por s misma corregir y superar
con su dinmica.
Lo que hoy llamamos cooperacin econmica entre pases se ha montado sobre esta
doble visin de los pobres y de la pobreza, oscilando con frecuencia entre ambas,
intensifcando ya una ya otra, pero sin todava lograr una integracin cientfca y
tcnica, y, por lo tanto, social y poltica de ambas. En consecuencia la pobreza no
desaparece, ms an, ni siquiera disminuye, ms bien aumenta. Es como un tumor
connatural desde luego a la economa en su forma autorreguladora de mercado, pero
tambin a la economa industrial y a la economa como ciencia que le es correlativa,
que en el fondo tienden a autonomizarse de todo tipo de relaciones sociales que no
sean las del mercado. En otras palabras, desde su origen y por su dinmica la
economa poltica, de la produccin industrial, se ha separado de la tica, de la
defnicin de lo que los escolsticos llamaban vida buena, vida feliz para todos
(Gmez Camacho, 1998), constituyndose en sistema autnomo y propio.
Esta manera de aparecer la pobreza como fenmeno social propiamente tal, las
preguntas y cuestiones que suscit, la forma de abordarla, bsicamente coinciden con
lo que sigue acaeciendo en la actualidad. As lo declara Geremek al fnal de su obra
La piedad y la horca (1998: 262), varias veces citada aqu, sobre las transformaciones
35
que han sufrido, a lo largo de los siglos, las ideas sobre la pobreza y las reacciones
colectivas en relacin con ella. De ah el inters que representa para el estudio actual
de la cooperacin econmica por la misma perspectiva que ofrece, siendo la primera la
de la propia duracin del problema. Durante las primeras fases de construccin de la
nueva economa es obvio que no se dio una solucin econmica cientfca al problema,
porque ni siquiera se tena. La solucin entonces fue dada desde la flosofa y desde el
derecho natural. Hoy es un hecho que tampoco la estamos dando. Pero la economa
ciencia, tal como la conocemos, la tiene?
Resumiendo, cuando no fue siquiera pensable la cooperacin econmica entre pases,
s fue real una pobreza nueva a manos de la destructuracin causada por la nueva
economa, y ante este hecho, y mientras sta no la pudo asumir, por primera vez en los
pases cuya economa se industrializaba, se estableca legalmente y se desarrollaba un
sistema de asistencia econmica para hacerla frente. Como institucin esta asistencia
econmica era un puente entre una economa mercantil que desapareca y lo que iba a
ser la nueva economa, industrial. Retras la llegada de sta, pero no impidi que
fnalmente llegase. Vio un problema y contribuy a paliarlo, pero no se puede decir que
lo solucion. Ms bien se puede decir que desde entonces, y no poda ser por menos,
el problema qued mal planteado, al quedar por fuera de la nueva economa que se
estaba creando. Como si ella no fuera responsable del mismo. Sin embargo, la manera
como cada pas enfrent la asistencia a los nuevos pobres equivala a reconocer,
desde luego en lo poltico, pero tambin en lo social y, de alguna manera y aunque
inicialmente, tambin en lo econmico, que el reino constitua una unidad tambin
econmica. De ah que el Estado garantice, mediante las leyes que le parecen
apropiadas, el derecho a vivir y, para ello, la asistencia econmica a todos sus
miembros.
4.3. Las nuevas economas como unidades o sistemas complejos e
interdependientes
36
El reino constitua una unidad tambin econmica, venimos de decir, y tambin
compleja, debemos aadir; una unidad integrada por una especializacin laboral y
econmica, manifestada en los sectores productores que la componen, y por una
interdependencia creciente entre ellos para asegurar la vida y bienestar de todos as
como el mantenimiento y desarrollo de la sociedad. Tal es la caracterstica de las
nuevas economas, economas donde precisamente surgieron los nuevos pobres y
economas como las nuestras que siguieron a stas, referente tambin necesario para
comprender la naturaleza de necesidad social con que se impone la cooperacin
econmica entre pases en nuestros das.
Nos estamos refriendo a una dimensin o dimensiones de las nuevas economas, la de
la complejidad e interdependencia de sectores que manifestan; dimensiones que por
su misma naturaleza demandan la puesta en juego de la cooperacin social entre los
mismos. Heilbroner se refere a ello en los aos sesenta sealamos esta dcada
porque las cosas han cambiado de entonces para ac- califcndolo de paradoja: los
individuos de sociedades menos desarrolladas pueden ser y son econmicamente
mucho ms pobres que los individuos de sociedades desarrolladas; el solitario
esquimal, el bosquimano, el indonesio o nigeriano, por ejemplo, comparado con el
neoyorquino o el habitante de Chicago, son sus ejemplos; pues teniendo a mano sus
fuentes tradicionales de recursos, pueden sobrevivir durante ms tiempo, manifestando
as poseer al interior de la propia sociedad mayor independencia econmica unos de
otros. De tal manera, que una comunidad formada por unas cuantas centenas de
individuos pueden vivir indefnidamente. De hecho, lo advierte el autor, as vive
precisamente hoy da un gran porcentaje de la humanidad, por ejemplo la integrada en
pequeas comunidades campesinas. Esta gran mayora de la humanidad sufre una
enorme pobreza, pero al mismo tiempo disfruta de una cierta independencia
econmica. De no ser por esto ltimo, hace siglos que hubiera sido eliminada.
(Heilbroner, 1964: 35). La respuesta a la paradoja, como l mismo dice, es la divisin
del trabajo, gracias a la cual lo que no podemos hacer nosotros, otros lo ejecutan por
nosotros. Esta enorme divisin del trabajo aumenta nuestra capacidad millares de
37
veces, porque nos permite benefciarnos de la habilidad de otros hombres as como de
la propia. (1964: 36). As las cosas, una constatacin se impone: Junto con la
abundancia en la existencia material se esconde una cierta vulnerabilidad: nuestra
abundancia est asegurada slo mientras se pueda contar con la cooperacin
organizada de enormes ejrcitos de personas. Ciertamente, la continuacin de nuestra
existencia como nacin rica depende de la previa condicin tcita de que el mecanismo
de la organizacin social mantenga su funcionamiento efectivo. (1964: 37).
Notemos cmo la complejidad y la interdependencia, caracterstica de las nuevas
sociedades, slo es posible si hay cooperacin organizada; una cooperacin que en las
sociedades de mercado cuando la autorregulacin de ste no basta a garantizarla hay
que apuntalarla mediante subvenciones y otros mecanismos de cooperacin y de
apoyo para evitar disfuncionamientos mayores. Pero la cooperacin a este nivel es tan
consustancial con las sociedades con alto grado de divisin del trabajo que sin ella
sencillamente son inviables. Por el contrario, las sociedades ms artesanales son
capaces de subsistir en su nivel sin necesidad de tal tipo de cooperacin: cada
individuo en ellas sabe obtener y producir por s mismo lo necesario para vivir y no
morir. En otras palabras y hablando en la forma ms fundamental, si una sociedad
tradicional llega a tener necesidad de cooperacin econmica para superar una
pobreza que antes no tena es que sta ha aparecido en el encuentro con sociedades
desarrolladas, sufriendo en dicho encuentro con frecuencia algn tipo de
destructuracin, por decirlo de la manera ms suave. Tal es el caso de las sociedades
no desarrolladas.
Se entiende ahora bien lo que en otra obra reciente dice Heilbroner (1996: 39) citando
a Marshall Shalins: Los miembros de las sociedades primitivas tenan pocas
posesiones, pero no eran pobres. La pobreza no estriba en tener una pequea cantidad
de bienes, no es nicamente una relacin entre medios y fnes; por encima de todo es
una relacin entre personas. La pobreza es un estatus social. Tal como lo es la
invencin de la civilizacin. As como otra expresin que tiene a continuacin: No
hay duda de que la pobreza es simultnea a las grandes civilizaciones. (1996: 39).
38
Por qu las sociedades subdesarrolladas o en vas de desarrollo necesitan de la
cooperacin econmica? Primero, porque en la divisin internacional del trabajo ellas
funcionan como los diferentes sectores laborales y productivos al interior de una
sociedad altamente compleja: necesitan de la cooperacin de las unas hacia las otras;
y ello por cuanto en sus relaciones econmicas forman una unidad en relacin con la
cual son interdependientes. Tan es as que hoy ninguna economa nacional por rica
que sea se puede bastar a s misma. Con mayor razn las sociedades
econmicamente ms dependientes. Segundo, porque, como se deduce de lo dicho
con anterioridad, la pobreza que se advierte nueva en las sociedades tradicionales es
una pobreza inducida y provocada por el simple hecho de entrar en condiciones de
desventaja en la unidad que marca el nuevo orden econmico. Si a mayor complejidad
social se necesita mayor cooperacin, cuando a la complejidad se une
disfuncionamiento, como es el caso de las sociedades subdesarrolladas y en vas de
desarrollo, la cooperacin econmica se hace mucho ms necesaria, naciendo aqu la
necesidad de la propia naturaleza de las sociedades, de la unidad que forman y de sus
relaciones desiguales, y no ya del hecho de que todo esto se traduzca en situaciones
que suscitan la compasin y liberalidad de los pases ricos.
La cooperacin que venimos de evocar como realidad inherente en la divisin del
trabajo, es a la que Durkheim dedic hace ms de un siglo (1893) su famosa obra De
la division du travail social, y cuyos aportes estn lejos de haber caducado. El llam a
esa cooperacin solidaridad orgnica, contraponindola a la solidaridad mecnica
propia de las sociedades sin divisin de trabajo social (1967: 112-115). En su anlisis l
no contempl la necesidad de la solidaridad entre pases sino entre los sectores
progresivamente especializados al interior de cada sociedad, pero s la supo ver, an
dentro de su enfoque orgnico y funcional, como nota distintiva y condicin de
existencia de la propia sociedad moderna, como algo que nace de la unidad en la que
toda sociedad compleja consiste (1967: 305). En otras palabras, an y con sus
limitaciones, la necesidad que Durkheim muestra de la solidaridad orgnica en la
sociedad moderna y algunas de las condiciones con que sta debe cumplir contienen
33
todava muchas enseanzas para el problema y tema que aqu estamos abordando.
Slo que cuando l habla de unidad entre sectores nosotros tenemos que hablar de
unidad entre pases.
Esta unidad econmica a la que aludimos ha adquirido y est adquiriendo una nueva
dimensin con la globalizacin. Efectivamente, como muy bien lo expresa Heilbroner
(1996: 100) citando a Manuel Castells: Lo nuevo, por lo tanto, no es que el
comercio internacional sea un comportamiento importante de la economa (en este
sentido podemos hablar de economa mundial desde el siglo XVII), sino que la
economa nacional ahora trabaja como unidad a nivel mundial
En este sentido no slo estamos asistiendo a un proceso de internacionalizacin de la
economa, sino a la interpenetracin de la actividad econmica y de las economas
nacionales a nivel global.
El concepto y la prctica de cooperacin, aunque de indudable connotacin econmica
en el uso que hacemos de ellos, parecen remitir como a factores motivantes a aquellos
de naturaleza ms bien social y poltica. Histrica y culturalmente as ha sido, y de esta
concepcin hemos podido encontrar sus races en la parte primera de este trabajo. Sin
embargo, como vemos, la cooperacin econmica pertenece a la estructura de las
economas con alta divisin de trabajo. Dicho de otra manera, las condiciones que
imponen la cooperacin econmica entre pases, sobre todo con los econmicamente
ms destructurados, no son slo sociales y polticas. Ante todo, son econmicas. Son
las economas cada vez econmica y socialmente ms complejas, ms globalizadas e
interdependientes, las que demandan como realidad estructural entre las partes la
cooperacin internacional. Desde que comenzaron a existir economas mundo,
desde el siglo XV, y hoy de una manera mucho ms fuerte, las diferentes sociedades
son partes de una unidad econmica total, de manera que el sano desarrollo de todos,
el desarrollo humano sostenible, de no producirse de manera autorregulada por el
mercado, y no se produce, debe estar garantizado por la cooperacin entre las partes.
100
A la luz de un enfoque as el carcter voluntario que ha caracterizado hasta el presente
la cooperacin econmica como transferencia de recursos debe ser matizado: la
cooperacin econmica entre pases que de facto son partes de una totalidad
econmica supranacional, tiene que seguir los pasos de la cooperacin que
necesariamente tiene que darse y generalmente se da en los diferentes sectores que
integran la economa de un pas: en trminos de Durkheim la divisin del trabajo que
hace posible la solidaridad orgnica tiene que estar regulada por normas, stas
tienen que ser justas, y tiene que darse en condiciones exteriores iguales (1967:
344). Y ello por cuanto forman una unidad. Sin olvidarse de que hay tambin divisiones
del trabajo que son anmicas y portadoras de anomia (1967: 313)
En los siglos donde no era posible la cooperacin econmica tal como hoy la
entendemos, sin embargo emergieron economas que progresivamente la demandaban
como condicin propia de su existencia y como mecanismo compensador y corrector
de las disfunciones que en s mismas entraaban. Sin este tipo de economas ni los
nuevos pobres ni la cooperacin hubiesen existido. Sin un enmarcamiento de la
cooperacin internacional en la estructura de las economas en sus relaciones entre s,
el problema de los pases pobres y subdesarrollados tampoco ser superado. La
cooperacin que comenz siendo asistencial, social y poltica, por lo tanto insufcientes,
eventual y parcial, tendr que ser estructural, integral, econmica en el sentido de
radical, y permanente. Pero no nos adelantemos, veamos en qu condiciones y cmo
la cooperacin fue posible y se comenz a implementar.
4.2. CUANDO LA COOPERACIN FUE POSIBLE Y SE COMENZ A
IMPLEMENTAR
Lo vimos analizando las respuestas dadas a la nueva pobreza, es la conciencia de un
pas en algn modo como unidad estatal econmica o patrimonial, la que explica que
pueda existir y establecerse una asistencia econmica de los terratenientes hacia los
nuevos pobres, como una cuestin de justicia y de equidad. No se podr esperar que
surja algo que se le aproxime entre pases ricos y pases pobres, hasta que tambin a
nivel de pases surja la conciencia de unos y otros de integrar una comunidad superior
101
y tener un existir solidariamente interrelacionado. Este tipo de conciencia va a surgir
primero bajo formas de cooperacin humanitaria.
4.2.1. Prcticas de cooperacin humanitaria antes de la cooperacin econmica
El ejemplo ms elocuente es la fundacin de la Cruz Roja el 29 de octubre de 1863 por
Henri Dunant, con la ayuda de Gustave Moynier, como institucin neutral para ayudar
humanitariamente a los hombres puestos fuera de combate en las guerras (Boissier,
1985). La idea le viene a Henri Dunant cuando en 1859 en una pequea aldea del norte
de Italia le toca ser testigo de un escenario verdaderamente dantesco: miles de
soldados heridos y que literalmente estn muriendo en la guerra atroz de Napolen III
contra Austria, escenario y emociones que l recoge en el libro Un souvenir de
Solferino. Por cierto, la acogida que conocen las mltiples ediciones del libro es por s
misma un indicador de profundos cambios.
Hasta entonces cada campo de guerra curaba sus heridos. Si bien la Declaracin de la
Revolucin Francesa en 1789 reconoca ya que todos los hombres nacen iguales en
derechos, sin embargo ello era todava dentro de un marco nacional, de contornos
histricos y geogrfcos bien determinados. La neutralidad en la que se basa la nueva
institucin desborda nacionalidades y supone el reconocimiento de un derecho
universal: los soldados, una vez puestos fuera de combate a causa de sus heridas,
dejan de ser soldados para ser seres humanos, vctimas, sin que nada, ni incluso su
nacionalidad, les separe entre ellos. De esta manera, como enfatiza Luc Ferry (1996:
175), nace el derecho humanitario (Bory, 1982). Las vctimas, aadiramos nosotros,
pertenecen a la humanidad que formamos todos y ante ellas como humanidad
debemos dotarnos de una institucin polticamente neutral de ayuda. Nace as,
precisamente entre pases en guerra, una cooperacin humanitaria: la que permite a
una institucin neutral atender a los heridos en combate sin diferencia de campo.
Sin duda que el sentimiento humanitario es parte integrante tambin del mutualismo
gremial que brota por todas partes bajo la forma de asociaciones mutuales. Dejados sin
102
asistencia econmica a su propia suerte, los trabajadores se sienten pertenecer a la
humanidad gremial y sienten la necesidad de ayudarse mediante los fondos mutuales
que van Creando. Estas asociaciones mutuales estn en el origen del fenmeno
cooperativo y no es casual si coinciden con el proceso de formacin de la economa
capitalista y del industrialismo (Razeto, 1984: 136). A ellas seguirn los sindicatos,
organizaciones ms bien de reivindicacin y de lucha.
El siglo XIX es especialmente pattico. Por una parte, conoci una produccin de
riqueza como nunca se haba visto, y por otra parte la explotacin ms ominosa de la
clase trabajadora, hasta el punto de merecer el capitalismo de esa poca el califcativo
de capitalismo salvaje. La mayora de los ingleses de la primera mitad del siglo XIX
-dice Hobsbawm (1979: 122)- estaban convencidos de que la llegada del capitalismo
industrial les haba trado horribles difcultades y les haba introducido en una era dura y
desolada. La situacin era miserable incluso a los ojos de los economistas que la
vean como inevitable. El cuadro de la Gran Bretaa presentado por Engels en 1844 y
las descripciones que hiciera Marx de las condiciones fnales del siglo XIX, eran
aceptados sin difcultad. El trabajador medio se mantena en niveles prximos al de
subsistencia, mientras con sus propios ojos poda ver el aumento de la riqueza
nacional. De hecho fueron los niveles de vida aterradores de los trabajadores, el
crecimiento y segregacin de los suburbios y la dislocacin social producida en el
pueblo llano, exacerbada sta ante la expansin econmica, los factores que dictaron
las medidas sociales que van a ser aplicadas a partir de 1880: seguro obligatorio y
regulacin de las condiciones del trabajo.
Esta etapa coincide con una nueva estrategia y reorientacin del capital: la de las
colonias como campos privilegiados de inversin de capital y de comercio exclusivo.
Las colonias como economas asimtricas necesarias para mantener el funcionamiento
del equipo productivo a plena capacidad. La colonial es una economa que busca
complementar los intereses en las inversiones realizadas en el pas madre, ampliando
el campo de inversiones y ensanchando el comercio, pero evitando al mismo tiempo
103
entrar en competencia con ellos. De esta manera el desarrollo colonial lo va a ser
siempre en funcin de los intereses de las metrpolis y en supeditacin a ellos, sin
ningn inters por un desarrollo colonial independiente y autnomo (Dobb, 1978: 437).
Esto sera una contradictio in terminis. El desarrollo colonial deseable y posible en el
marco cultural imperante ser en funcin del desarrollo hegemnico de las metrpolis.
Consecuentemente, ninguna relacin econmica que se parezca a cooperacin, sino
todo lo contrario: control poltico para una relacin econmica de explotacin va la
inversin y el mercado (Headrick, 1989). En el marco cultural colonialista no haba lugar
para otra relacin. Una relacin es entre dos, y se comenzaba por no percibir la colonia
como otro, sino como parte del imperio, como economa que le pertenece. Para ello
habra que esperar a la dcada de la Primera Guerra Mundial y al decenio de 1920 que
ven surgir el nacionalismo colonial con su aspiracin a convertir las reas coloniales en
unidades autnomas de desarrollo, tanto en sentido econmico como poltico,
persiguiendo metas de industrializacin y con independencia del capital extranjero. Era
la primera vez que las colonias reivindicaban para s la aspiracin y el derecho a ser
pases con su propia economa.
4.2.2. Nueva relacin entre economa y poltica
Mientras tanto la economa ha disfrutado cada vez del apoyo de la poltica o, dicho de
otra manera, cada vez ms, en la teora y en la prctica, la poltica se ha defnido en
funcin de la economa, hasta el punto de darse una fusin entre ambas. Este
redimensionamiento no es tan nuevo, aunque s cada vez ms defnido y desarrollado.
En buena parte esta vinculacin entre poder y economa es propia del mundo
occidental. Sus antecedentes se encuentran en la vinculacin que entre ambos
comenz a tejerse en el siglo XV, en plena poca del mercantilismo, y que cristaliz en
los proyectos econmicos bien conocidos de descubrimientos, conquistas y
colonizaciones. Por primera vez el capital se trasladaba a los centros neurlgicos de los
nuevos proyectos de expansin comercial desarrollada por los prncipes, y stos se
procuraban en aqullos los recursos fnancieros y las inversiones privadas que
104
necesitaban. Prncipes, banqueros y comerciantes, vinculando poder e inversin, en el
marco que les abre las dimensiones del nuevo comercio, crean y desarrollan el Primer
Orden Econmico Mundial (Ferrer, 1996: 53-54). Este Primer Orden durar tres siglos.
En este tiempo el comercio internacional, de escaso peso relativo en el conjunto de la
produccin de bienes y de servicios, se convierte en el factor clave del desarrollo
econmico de Europa.
Esta vinculacin exitosa y propia de Europa entre poder poltico y paradigma y
proyectos econmicos signifca, como muy bien seala Aldo Ferrer (1996: 396-398),
que el ordenamiento econmico imperante se decide en Europa, afecta al mundo
entero, y desde el siglo XVI la historia de Europa comienza a ser mundial. Por primera
vez regiones enteras del mundo -Iberoamrica, Brasil y colonias britnicas y
holandesas del Caribe- asumen la condicin de periferias con respecto a centros;
centros econmica y polticamente hegemnicos, y periferias hechas partes integrantes
de un orden econmico global, sin poder para plantear su ser y pertenencia en el
interior del mismo. Estamos ante un nuevo orden econmico cada vez ms
compactado, que subordina a s todo el tejido econmico, social, comercial y poltico.
La poltica de los estados nacionales hegemnicos comienza a ser, para no dejar ya de
serlo, crecientemente poltica y econmica, se inicia la brecha entre desarrollo y
subdesarrollo y se sienta las bases del reparto del poder en el nuevo orden mundial. De
hecho, para el 1800 queda ya insinuada la divisin internacional del trabajo que
prevalecera durante la primera revolucin industrial.
Esta fusin entre poltica y economa o, mejor, el poder en funcin de la economa, se
ha redimensionado durante toda la revolucin industrial, a lo largo de todo el siglo XX y
en nuestros das. Analistas con diferentes ngulos de mira coinciden en ello. Hasta el
punto que las guerras y el carcter de liquidacin total del adversario que stas
asumieron, como fue el caso de la Primera Guerra Mundial, se explicaran
precisamente por esto, porque En la era imperialista, se haba producido la fusin de
la poltica y la economa. La rivalidad poltica internacional se estableca en funcin del
105
crecimiento y competitividad de la economa, pero el rasgo caracterstico era
precisamente que no tena lmites. (Hobsbawm, 1995: 37-38). Y para el mismo autor,
en el siglo XX las guerras se han librado, cada vez ms, contra la economa y la
infraestructura de los estados y contra la poblacin civil (1995: 23). Hasta llegar a esa
maquinaria poderosa y difcilmente incontrolable que es la economa en nuestros das,
donde la poltica en funcin de la economa no solamente es cada da mayor sino que
ya se ha llegado al momento donde la economa tiene ms poder de decisin que la
poltica y arrastra a sta.
Esta economa, ya en la forma del capitalismo imperialista, es la que penetr y
transform todas las regiones del planeta (Headrick, 1989), y nunca estuvo interesada
por el desarrollo autnomo y verdadero de los pases dependientes o del Tercer
Mundo, que son la mayora. Esto a pesar de los efectos de disrupcin, desintegracin,
dislocacin, que tuvo y tiene en ellos. Sin embargo, la integracin de poltica y
economa es otra de las condiciones que permite pensar la cooperacin econmica y
precisar mejor los trminos deseables de la misma.
Ello por cuanto, en primer lugar, la relacin poltica y economa es una relacin
necesaria; y, en segundo lugar, se trata de una relacin no exclusivamente
unidireccional, aunque as es como ms se ha desarrollado: la poltica supeditada a
una economa como poder hegemnico. La poltica tambin puede recordar a la
economa que sta es un medio, no un fn, y que como tal debe estar al servicio de lo
que son prioridades humanas y sociales. De ah que, sobre todo con la gran crisis del
29, se haya aceptado con diferencias pero como un hecho que la poltica tiene que
intervenir en la economa, evitando as, paliando, corrigiendo, las mismas crisis cclicas
de sta o crisis y efectos no previstos. Lo vitando y lo deseable en la integracin de
poltica y economa mostrar que la integracin es condicin necesaria, aunque no
nica, para pensar, proponer y ejecutar la cooperacin econmica entre pases.
106
4.2.3. Prcticas de cooperacin econmica: desde 1945 a nuestros das
Se ha dicho que la cooperacin econmica entre pases comienza en 1945, apenas
terminada la Segunda Guerra Mundial. Es un hecho. Se podra decir, y se dice, que la
Segunda Guerra Mundial tuvo un impacto destructivo tal en la mayora de los pases
beligerantes, con excepcin de los Estados Unidos, ello veinte aos despus de los
efectos aniquiladores de la Primera, y otra guerra mundial ms supondra un peligro tan
grande para todo el planeta, que se aprendi la leccin: la leccin fue crear, aparte de
una instancia donde convergieran todas las naciones, las Naciones Unidas, organismos
de cooperacin internacional, al menos sta fue su primera intencin: el Fondo
Monetario Internacional y el Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento,
comnmente conocido como Banco Mundial. A juzgar, pues, por las instancias
creadas, la leccin parece haber sido dada por el fracaso repetido de una economa sin
frenos. De ah la propuesta de una nueva organizacin de la economa y de la
sociedad, y la voluntad, expresada en las instituciones creadas, de resolver los
problemas de la reconstruccin en el contexto de un nuevo marco, un marco
caracterizado por la cooperacin.
La situacin que estamos viviendo en las ltimas dcadas, sobre todo despus de la
cada del socialismo en Europa y la desaparicin de la guerra fra, manifesta hasta qu
punto los problemas no resueltos se han agravado con la aparicin de problemas
nuevos, y las instituciones creadas por la misma orientacin parcial y de control que las
caracteriza, son no slo insufcientes sino con frecuencia inadecuadas, sobre todo en el
caso de las instituciones econmicas. Como dice Hobsbawm (1995: 555 y 558), la
forma desordenada en que ha terminado el siglo XX es la mejor prueba del fracaso de
los programas e instituciones que creamos para resolver los grandes problemas, todos
ellos de naturaleza econmica o estrechamente relacionados con la economa, ahora
globalizada con poco control en algunos sus aspectos. Y la cooperacin econmica no
escapa a esta crisis.
107
Con todo, ha habido y hay dos casos de cooperacin econmica que por su xito
tambin tienen mucho que ensear sobre sta. Nos referimos al plan de cooperacin
de los Estados Unidos con Europa en los aos cuarenta, apenas terminada la Segunda
Guerra Mundial, conocido como Plan Marshall y a los programas de desarrollo e
integracin regional que viene desarrollando la Unin Europea con sus pases y
regiones ms pobres. Los dos casos son, pues, de cooperacin regional.
Varios son, desde el inters del marco cultural de la cooperacin los aspectos
importantes del Plan Marshall. El primero es la existencia de un inters real comn muy
fuerte como base para concebir y ejecutar el plan. Es obvio que los Estados Unidos
con la reconstruccin y desarrollo de Europa busca el comprador que sus productos
necesitan, buscan crear en el tiempo ms corto posible el mercado internacional que
necesita para su produccin. Pero es de verdad que quiere la reconstruccin y
desarrollo de Europa. De ah el monto y la rapidez de la ayuda, el grado de efciencia
con que se concibe y maneja, la participacin e involucramiento de ambas partes en el
mismo. Es un inters real, porque es una necesidad real. Por su parte Europa necesita
su reconstruccin y busca su desarrollo propio, que para que sea rpido tiene que
pasar por un plan de este tipo, pero con la determinacin clara de no quedar
supeditado a l. As George Marshall propone la idea del Plan el 5 de junio de 1947 y
los 14 pases europeos participantes crean en julio en Pars el Comit de Cooperacin
Econmica Europea, encargado de la gestin de la ayuda, y en 1948 la OECE
(Organizacin Europea de Cooperacin Econmica), que en 1960 convierten en la
OECD (Organizacin Econmica de Cooperacin y Desarrollo).
El objetivo general de los pases participantes es explcito en la meta que se propone:
alcanzar lo ms pronto posible y mantenerse a un nivel de actividad satisfactorio sin
ayuda exterior de carcter excepcional (LHuiler, 1962: 232). Tambin es explcito, y
as la evidencia las competencias de la institucin creada, la OECE, sern los europeos
quienes gestionen la ayuda. Como lo prueba el hecho de que la OECE sobreviviera al
Plan Marshall, es obvio que la cooperacin econmica europea era superior a la
ventaja temporal de una concesin de ayuda exterior, y para ello se dot de
108
independencia total. Con la creacin de la OECD en 1960 se dan pasos ms adelante:
se establecen competencias especfcas en materia comercial, se refuerza facultades
en materia de poltica coyuntural y monetaria, y se asumen nuevas e importantes
tareas en la coordinacin de la ayuda a los pases subdesarrollados (LHuiler, 1962:
298). Ya anteriormente, con la creacin primero de la Comunidad Europea del Carbn
y del Acero (Tratado de Roma, 1952), y luego de la Comunidad Econmica Europea
(Roma, 1957), se vena diseando y construyendo progresivamente la integracin
europea, un objetivo al parecer previsto desde la cooperacin regional como
competencia de la OECE. En este sentido, y como lo remarca LHuiler (1962: 34), no
extraa el inslito volumen de aparato institucional de que se dot la Comunidad
Econmica del Carbn y del Acero, aparato que contiene en germen los rganos de
una futura federacin poltica europea, con una concepcin bastante dirigista y la
bsqueda de una autoridad supranacional (Ginestet, 1970: 5). Finalmente, casi
terminando la espiral, de pases receptores de ayuda a pases donantes, en 1962 los
miembros de la OECD Crearon el CAD (Comit de Ayuda al Desarrollo), como
organismo encargado de coordinar, dirigir y evaluar su poltica de AOD (Ayuda Ofcial
al Desarrollo).
He aqu un caso de ayuda virtuosa a la cooperacin. Se alcanz y se sobrepas el
objetivo fjado: alcanzar lo ms pronto posible y mantenerse en un nivel de desarrollo
que haga innecesaria la ayuda exterior. El objetivo se sobrepas con creces en la
medida en que ahora los pases de la OECD son de los ms importantes donadores. El
xito estuvo en la voluntad poltica con que se concibi, desarroll y ejecut el Plan; en
la independencia y autonoma de la gestin; en la visin integral, econmica y poltica
que se tuvo y con la que se desarroll; en la naturaleza econmica y poltica del mismo;
y, correspondiendo a todo ello, el monto con el que se le dot. Detrs de ello, como
autores lo han sealado, el sentirse pases, con diferente potencia econmica, pero
iguales en cuanto a cultura, compartiendo unos mismos valores, por ejemplo la
democracia, y un mismo destino por encima de diferencias coyunturales; saberse y
sentirse constituyendo una unidad: la unidad del Atlntico Norte; confando pues
103
plenamente a ese nivel los unos en los otros. Se trata de una unidad que, reforzada
mediante tratados, implica estrategias comunes frente al resto de pases, defensa y
hasta sacrifcios, adoptando como prctica para llegar a acuerdos el dilogo y le
negociacin entre las partes, procurando llegar a acuerdos por consenso, como es el
caso de Unin Europea. Todo ello hubiera sido imposible, si las economas que
entraron en cooperacin no se hubieran descubierto como partes de una unidad ms
grande dentro de la cual era de su inters integrarse de la forma ms dinmica y ms
armnica posible (Deniau, 1977: 12).
Lo que en la Unin Europea se conoce como poltica y programas de desarrollo
regional constituye otro ejemplo virtuoso (Mella, 1999: 213-236). No fue fcil percibir la
necesidad y la importancia de crear y destinar fondos especfcos para el desarrollo de
regiones al interior de la Unin. En los aos cincuenta el inters por estos temas era
vago y tenue. Incluso entonces, confando en el efecto distribuidor del mercado, se
pensaba que no era necesaria la poltica regional. Los jalones ms importantes de esta
poltica surgen con la entrada en la Unin de Gran Bretaa e Irlanda en 1972. En 1975
se establece el FEDER, Fondo Europeo de Desarrollo Econmico Regional. Y ser en
1988, despus de la entrada de Espaa y Portugal (1986) y de la frma en 1987 del
Acta nica Europea, que promulga las medidas para llegar a un mercado nico en toda
la Unin, que se aprueban los reglamentos de los fondos estructurales, instrumentos
fnancieros para corregir los problemas regionales. En otras palabras, ms se avanza
en los objetivos de la unin comercial, fscal monetaria, y ms se toma conciencia de la
difcultad que para el logro de tales objetivos supone las disparidades regionales, ms
hay que atender con fondos y programas adecuados a las regiones que estn en
desventaja. De otro modo peligraran los objetivos que se buscan. De ah la
importancia del desarrollo regional y de los fondos de ayuda para lograrlo.
Para llegar realmente al desarrollo regional como meta, el accionar en este dominio se
dirige por cuatro criterios o principios: de concentracin, de programacin plurianual, de
cooperacin y de adicionalidad. El primero obliga a actuar sobre objetivos muy
110
precisos, en la forma ms concentrada posible; sin duda alguna, evitando improvisar,
determinando el plazo (6 aos) y buscando efciencia. En problemas especfcos, se
procede a programaciones plurianuales (segundo criterio) de intervenciones coherentes
de desarrollo, buscando formar escenarios adecuados a la maduracin de los procesos
de inversin. En virtud del principio de cooperacin, escalonadamente y de abajo a
arriba intervendrn en la propuesta y aprobacin todas las instancias interesadas,
desde el municipio a la Unin Europea, pasando por gobiernos autonmicos o
regionales y por los gobiernos nacionales. Finalmente, el principio de adicionalidad
signifca que cada instancia respectiva, gobierno regional, nacional y Unin Europea
contribuye adicionalmente, en los trminos fjados, al fnanciamiento de los proyectos
aprobados. A estos cuatro principios hay que aadir seis objetivos de atencin que, a
efectos de prioridad, estratifcan las regiones por sus necesidades, y ello en forma muy
precisa. As, por ejemplo, el primer gran objetivo de atencin lo constituyen las regiones
ms pobres, concretamente las que no alcanzan el 75% de la renta per capita
comunitaria. El segundo comprende las zonas con necesidades de reconversin y
reindustrializacin. Los objetivos 3 y 4 tienen en cuenta problemas relativos al mercado
de trabajo. El objetivo 5 va dirigido a regiones agrarias que necesitan reconversin de
las explotaciones agrarias. Y el objetivo 6 est destinado a aquellas zonas perifricas
de la Unin Europea que acusan problemas de bajsimas densidades de poblacin.
Como se puede ver, con tales objetivos se procura atender a las diferentes zonas y
regiones de acuerdo a sus necesidades ms especfcas de desarrollo e integracin.
Para acometerlos y alcanzarlos han sido establecidos cuatro fondos estructurales
especfcos.
De nuevo en este segundo ejemplo, bastan las caractersticas apuntadas para ver en
qu trmino se habla aqu de cooperacin. De nuevo se trata a las regiones y zonas
como partes de una misma unidad; regiones, pues, que no se las puede dejar a su
suerte ni marginar, que hay que ofrecerles la ayuda especfca que necesitan para
alcanzar su propio desarrollo y desde l integrarse real y verdaderamente en la
dinmica total de la Unin. Se trata de programas efcientes, concebidos y diseados
111
como tales, sujetos a evaluacin. Son las regiones interesadas el principio detonador, y
todas las partes contribuyen a fnanciar lo que todas han aprobado, porque
previamente se ha mostrado que forma parte del desarrollo deseado de la regin, del
pas, y como consecuencia, de la Unin Europea.
Hemos citado dos casos virtuosos de cooperacin. Pero no slo de ellos se pueden
extraer lecciones de posibilidad. En realidad, analizada con ojo crtico la historia de la
cooperacin, sobre todo de 1945 para ac, hoy podemos extraer lecciones de toda ella,
de sus xitos y de sus fracasos, tal como lo hace Michael Edwards en su excelente
obra, Future positive. International co-operation in the 21
st
century, 1999, en la que
adems muestra su conviccin de cmo la cooperacin work (1999: 3), en otras
palabras, es pertinente y es rentable.
4.3. LA COOPERACIN ECONMICA POSIBLE HOY
Es obvio que el tipo de cooperacin implicado en el Plan Marshall y en los programas
de desarrollo regional de la UE, no es el que en general se maneja en la as llamada
cooperacin al desarrollo entre pases, al menos con el mismo grado de voluntad
poltica, de coherencia y de efcacia. Como es obvio, y as lo refejan abundantemente
los anlisis que se hacen, que, despus de dcadas de cooperacin econmica, los
xitos son pocos, ms bien con frecuencia se repiten una y otra vez los mismos vicios.
Adems de los factores que reiteradamente han sido sealados por los analistas,
nosotros, como conclusin de nuestro trabajo, quisiramos enfatizar, sin exculpar por
ello vicios cometidos y que se siguen cometiendo, que con todo y eso, por diferentes
razones, an no se haban dado las condiciones necesarias para la cooperacin
econmica deseable. Y ello, fundamentalmente, por cuanto todava no se percibe que
pases desarrollados y subdesarrollados, donantes y receptores, hegemnicos y
olvidados, todos son partes de una misma unidad, econmica, social, poltica, cultural,
112
y lo sern cada da ms. De ah que mientras a un problema verdaderamente global,
como la conservacin del ecosistema, el medio ambiente, la sostenibilidad del
desarrollo, se le ofrezca soluciones en el mejor de los casos fragmentarias y sociales,
no integralmente cientfcas y tcnicas, la cooperacin no podr integrar la unidad rota,
desintegrada, dislocada.
Efectivamente, la primera condicin de xito es descubrir y asumir que economas que
entran en contacto e interactan, a partir de ese momento, por la propia naturaleza de
las relaciones econmicas que entablan, constituyen una unidad econmica. Muchas
veces sin hacer nada, simplemente por el simple contacto cultural; ste no es neutro.
Pero mucho ms cuando economas han entrado en contacto e interaccin, sobre todo
si una por su fuerza se impone desde su propia lgica a la otra. En este caso el efecto
que se produce en ciertos sectores y dimensiones no solamente es de impacto, sino de
un impacto que desajusta, desintegra, destructura y disloca. Esto hay que tenerlo muy
presente si se quiere comprender la raz de la pobreza nueva, estructural, y de los
pueblos subdesarrollados que necesitan de cooperacin econmica para su desarrollo.
Esta ha sido una faltante a lo largo de la historia, de la historia de los nuevos pobres,
sectores humanos y pueblos, que comienzan cuando la economa mercantil y
capitalista se desarrollan a expensas de economas premercantiles y precapitalistas.
Por decirlo as, el nuevo problema era efecto estructural de la nueva economa, pero no
era reconocido as. De ah que las soluciones tampoco podan ser adecuadas. Con
frecuencia era paliativas y, en las situaciones mejores, compensadoras, pero nunca
solucin verdadera.
Con frecuencia se piensa, y sobre todo se acta, como si cuando dos economas
diferentes, una ms rica, otra ms pobre, entran en contacto, el resultado pronto es
estimulante, y el fnal resulta positivo. As lo ven incluso muchos estudiosos cuando
comparan situaciones en economas muy diferentes como formas de vida.
Independientemente de que en este dominio pueda pasar como en los paradigmas
culturales y cientfcos, que no es posible establecer comparaciones entre ellos,
113
visiones de este tipo olvidan la destructuracin que el tipo de economa ms ventajoso
para la competencia produce en el otro.
A lo largo de nuestro recorrido, con frecuencia nos hemos topado con los efectos
destructurantes en la relacin e interaccin de una economa con otra cuando stas
son asimtricas. Siempre que se da asimetra, se da destructuracin en sectores y
dimensiones de la economa con ms desventaja. Los nuevos pobres no surgieron de
la economa feudal sino del desajuste estructural que con relacin a ella supuso el
mercantilismo y luego el capitalismo como nuevas formas de economa. Las Indias
como lugar de colonizacin, objeto de comercio y surtidoras de metales preciosos, con
los desajustes producidos, exterminio de pueblos, migraciones, trata de negros,
esclavitud, no fue producto de las economas indianas. Del mismo modo cuando a
fnales del siglo XIX se despierta, modernizada, la sed colonial.
Estos efectos destructurantes a nivel de recursos, valoracin, propiedad y uso de los
mismos, a nivel de produccin y de mercado, a nivel de cultura y organizacin social,
nunca fueron vistos como tales. Siempre fueron juzgados como inadaptacin y retraso.
Hoy podemos verlos como lo que son, analizarlos, medir su impacto y proponer la
consideracin y el tratamiento que demandan. Al igual que se hace en aspectos de
medio ambiente. Mientras tales efectos se produzcan, no se puede mirar para otro
lado, hay que hacerles frente para superarlos, siendo el ideal que en el futuro la
produccin de los mismos efectos se minimice al mximo. Porque si las economas que
interactan, hoy todas, forman una unidad, deben ser tratadas como la unidad que son.
Estos efectos destructurantes, que en trminos de Giddens (1999: 38-39) podramos
llamar tambin manufacturados, contraponindolos a los externos, no pueden ser
evitados del todo, no tenemos instituciones para lograrlo, forman parte de los riesgos
que hay que vivir, pero s debemos evitarlos en la medida en que podemos
controlarlos. Y podemos controlarlos decididamente mejor que en el pasado. En este
sentido, si bien no tenemos an las instituciones necesarias para controlar los cambios
114
econmicos, las que tenemos, FMI y BM deben pasar de ser rganos fscalizadores y
certifcadores o correctores e interventores en situaciones extremas, a ser organismos
garantizadores de las condiciones de la cooperacin.
En una concepcin as, la cooperacin no puede ser una actividad voluntaria de
solidaridad, sino que tienen que ser la gran herramienta que necesariamente se debe
dar la economa como un todo para, primero, reponer la unidad rota y, segundo, ubicar
a todos los pases en condiciones de proseguir un desarrollo humano sostenible. Por lo
tanto la cooperacin econmica tiene que tender hacia esa cooperacin pura. Hasta
que la cooperacin as entendida quede reconocida como derecho de los pases en
vas de desarrollo y como un deber de los pases desarrollados.
Si la economa mundial forma una unidad, tiene que ser pensada y tratada como lo que
es, como una unidad, como un todo, y ello con voluntad poltica, con voluntad de
transformacin y de cambio. Y sta es la segunda gran condicin, hoy posible, para
que se d la condicin deseable. Tambin la economa, y en primer lugar ella, debe
entrar en las cosas a que nos referimos cuando cada vez ms todos decimos y
reconocemos que a problemas y efectos globales las soluciones tambin deben ser
globales.
Hasta que como unidad mundial tengamos una autoridad colectiva mundial, tendremos
que adoptar la democracia como la forma ms adecuada para regirnos en ella y
tendremos que acostumbrarnos a ver la economa en trminos de democracia
econmica.
Hablar de democracia econmica es hablar de relacin entre iguales, relacin en la
que cada parte, cada pas, tiene derechos y obligaciones. La relacin de igualdad
supone el respeto por el otro, la informacin veraz y transparente, la confanza mutua
activa, y se basa en el dilogo y en la comunicacin. Aqu es clave la confanza y
descubrir la necesidad y las aspiraciones del otro.
115
Todos estos valores son esenciales en la democracia poltica. Igualmente deben serlo,
y an ms por su misma fuerza condicionadora, en la democracia econmica. En una
relacin as, obviamente, no hay lugar para la imposicin, la coercin o la violencia.
Dicho sea de paso, es a este tipo de relacin deseable a la que ms se aproxima la
relacin nueva de asociacin tal como sta viene comprendida en el Acuerdo Marco
para la Cooperacin de la UE (1996), que, por lo tanto, debiera ser la relacin en
principio con todos loa pases, tambin los defnidos como de desarrollo medio y los
pases objeto de cooperacin asistencial.
Parte esencial de esta relacin es la informacin, que para que sea tal debe incluir las
alternativas cientfcas y tcnicas existentes, estudios e informacin rigurosa sobre los
impactos de las diferentes polticas de cooperacin, y la participacin en pie de
igualdad de todos los afectados, pases, regiones, sectores.
Resumiendo, por primera vez se estn dando las condiciones para una cooperacin
entre pases en orden al desarrollo humano sostenible de cada pas y de todos como
conjunto, a la misma escala global a la que hoy se est dando la economa. Cada da
ms la unidad operativa real es mundial, es el mundo como tal, de este nivel son
tambin los retos y de este nivel pueden ser y deben ser las soluciones si se quiere
evitar el prolongar situaciones humana y socialmente injustas, manejadas
prevalentemente de una manera social y poltica, cuando deben ser manejadas de una
manera cientfca y tcnica integral, y por ello social, poltica y ticamente.
Citbamos ms arriba a Michael Edwards y su obra Future positive. International co-
operation in the 21 century (1999). A partir de la cooperacin como ha sido y de las
lecciones que ello nos deja, de la necesidad absoluta que tienen de la cooperacin
econmica internacional los pases subdesarrollados y en vas de desarrollo, y de las
nuevas oportunidades que ofrece la globalizacin, con l nosotros tambin creemos
que la cooperacin que deseamos es posible, y en este sentido, el futuro de la
cooperacin es positivo. No siempre fue as, ms bien es recientemente que comenz
116
a serlo. It is true that the changing global context poses serious threats which make
co-operation imperative, but the same context ofers opportunities to help co-operation
fourish as never before. (Edwards, 1999: 5).
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Europe in the eighteenth and nineteenth centuries, 1989? (Methuen & Co, Londres),
Editorial Crtica, Barcelona.
120
CAPTULO QUINTO
REGIONALISMO ABIERTO O DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE:
LA COOPERACIN EN PERSPECTIVAS ALTERNATIVAS?
Ana Cristina Carmona S.
5.1.CONCLUSIONES DEL DIAGNSTICO DE LAS QUE SE PARTE PARA EL
ANLISIS
CR ha sido valorado por la Comisin Europea como un pas con un nivel de desarrollo
medio, en este sentido, ni tan pobre como para ser prioridad como receptor de la
ayuda europea, ni tan rico como para ser un socio de inters en sus relaciones
econmicas.
No es cooperacin efcaz para el DHS la que no facilita a un pas la superacin de
aquellos rasgos estructurales propios de su situacin concreta de subdesarrollo. CR
requiere de un tipo de cooperacin que le impulse a recorrer la otra mitad que le hace
falta para llegar a la meta del desarrollo.
Es un verdadero reto para un pas intermedio como CR, aspirar a avanzar en el
DHS. Ello demandara: La consecucin efectiva de los objetivos que la Unin Europea
ha propuesto en sus polticas de cooperacin con Amrica Latina en cuanto a
fortalecimiento democrtico , reparto equitativo de riqueza e insercin armoniosa en la
economa mundial. Esto implicara, a su vez, paliar las consecuencias negativas de la
mundializacin y actuar para que sus efectos positivos benefcien sin discriminacin al
conjunto de las capas sociales. Para ello no bastan las declaraciones de principios y
grandes objetivos. Se requiere de una estrategia coherente con dichos objetivos, que
no quede atrapada en el dilema convencional de o ayuda focalizada a pobres
extremos o relacin de mercado pura y dura
121
5.2. HIPTESIS DE TRABAJO
Primera: Las polticas de cooperacin econmica de la Unin Europea (UE) hacia
Costa Rica han estado inspiradas por la concepcin del regionalismo abierto; ello
viene a representar un dilema desde el punto de vista de avanzar segn el
paradigma del Desarrollo Humano Sostenible (DHS). En efecto, el estmulo que
tales polticas brindan al pas para que se inserte en la economa mundial podran
responder ms al inters de la UE por crear una base apropiada de insercin del
comercio y la inversin europea en los mercados ms dinmicos del continente,
que a estimular las polticas de desarrollo endgeno del pas.
Segunda: CR est en capacidad de maximizar el uso de la cooperacin
internacional dada su madurez institucional; en ese sentido sera acertado por parte
de la UE fortalecer sus polticas de cooperacin econmica hacia el pas; mxime si
consideramos su posicin en el contexto de la integracin econmica
centroamericana, cuyo fortalecimiento es un objetivo prioritario de la cooperacin
econmica de la UE.
5.3. CONSTATACIONES Y ELEMENTOS DE ANLISIS ENTORNO A LAS
HIIPTESIS
5.3.1.La globalizacin de la economa: un encuadre necesario
La creciente internacionalizacin de la economa es una realidad que alcanza hoy da
dimensiones mundiales. Los innovadores desarrollos tecnolgicos desplegados
principalmente desde fnales de los setenta, han incidido de manera defnitiva en el
despliegue de esta interconexin econmica. Son de destacar los avances en las
comunicaciones y en la microelectrnica que han revolucionado la manera en que las
naciones se comunican entre s. La produccin se especializa a nivel planetario y esta
especializacin sucede en un contexto de descentralizacin geogrfca, en funcin de
122
aprovechar ventajas comparativas existentes y de crear ventajas competitivas en los
distintos pases y regiones. El fujo comercial integra distintas regiones y el modo en
que esos productos se transportan, distribuyen y comercializan es innovado
constantemente. Los capitales, por su parte, se mueven con una tremenda facilidad, y
prcticamente sin ninguna regulacin.
La velocidad y volmenes de comercio y de capital que acompaan la dinmica
econmica de las ltimas dcadas hacen que el tamao de las economas nacionales
resulte insufciente. Es entonces propio de la globalizacin los esfuerzos de integracin
regional y de negociaciones entre bloques. El rea centroamericana no ha escapado a
esta dinmica.
La integracin del Istmo ha sido reforzado por la Creacin del Sistema de Integracin
Centroamericano (SICA) de parte de los miembros del Mercado Comn
Centroamericano (MCCA) CR, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua- y
Panam el 1 de febrero de 1993. Por su parte, el MCCA est haciendo grandes
esfuerzos por mantener relaciones comerciales en el continente.
A nivel latinoamericano, sus pases miembros frmaron el 16 de abril de 1998, a nivel
de negociacin conjunta, un Acuerdo de Libre Comercio (ALC) con la Repblica
Dominicana; dos das despus, frmaron un acuerdo de fomento del comercio y la
inversin con el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR); tambin se han negociado
ALC con Chile y Panam. Por otra parte, los miembros del MCCA participaron en la II
Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de la Asociacin de Estados del Caribe
(AEC), celebrada en abril de 1998 en Santo Domingo; all se acord potenciar las
inversiones y el comercio regionales, integrar el transporte areo y martimo en la
Cuenca del Caribe y establecer una Zona de Turismo Sostenible del Caribe. A nivel del
continente, los miembros del SICA participan, junto con otros 28 Estados, en las
negociaciones del rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA), cuya conclusin se
proyecta para el 2005 (IRELA, 1999: 2).
123
En el aspecto comercial, el istmo ofrece cada vez mayor atractivo. Adems de los ALC
impulsados, la consolidacin de Centroamrica como un rea de paz y democracia ha
infuido de manera decidida al incremento del intercambio intrarregional: Este mercado
regional ha creado mayores economas de escala, atrado la inversin extranjera y
estimulado el comercio intrarregional, que entre 1990 y 1997 creci un 167, 8 %.
(Ibd.).
Actualmente la regin cuenta con una zona de libre comercio que abarca todos los
productos con excepcin del caf, el azcar, el alcohol y ciertos derivados del petrleo.
Se aplica un Arancel Exterior Comn (AEC) frente a las exportaciones de terceros
pases. La regin est adecuando las normativas comerciales regionales a los
compromisos adquiridos por cada uno de los pases dentro del marco de la
Organizacin Mundial del Comercio (OMC). Se han logrado avances en la unin y
facilitacin aduanera, acceso a terceros mercados, la modernizacin de la
infraestructura regional, y en la coordinacin de polticas macroeconmicas.
5.3.2.El regionalismo abierto: una dinmica en tensin
La comprensin de los alcances de toda propuesta para el desarrollo implica hoy da
su contextualizacin en la dinmica econmica de la globalizacin; las polticas de
cooperacin de la UE para CR y el rea no escapan a este requerimiento. Este
fenmeno ha implicado la integracin y confrontacin de los fujos de comercio e
inversin a nivel mundial y, en este sentido, plantea a los pases importantes retos
desde el punto de vista del incremento de su competitividad internacional.
Como veamos, este nuevo contexto ubica las estrategias de desarrollo nacionales en
la perspectiva de la integracin regional y mundial y pone el nfasis del desarrollo en el
comportamiento del comercio y las inversiones, el llamado regionalismo abierto.
124
En Amrica, el regionalismo abierto ha cobrado mpetu en los noventa y enmarca la
posibilidad de integracin continental con la frma del Tratado de Libre Comercio de
Amrica del Norte, entre Canad, Mxico y Estados Unidos, y el posterior compromiso
de los gobiernos de crear un rea de Libre Comercio de las Amricas, a partir del
2005.
El concepto regin abierta fue enunciado en 1980 con motivo de la Creacin del
Consejo de Cooperacin Econmica del Pacfco (CCEP) en Camberra, Australia. La
Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), defni originalmente el
regionalismo abierto para Amrica Latina (AL) en 1994, como el proceso resultante de
conciliar la interdependencia nacida de acuerdos especiales de carcter preferencial y
aquella impulsada bsicamente por las seales del mercado, resultantes de la
liberalizacin comercial en general; persiguiendo con ello que las polticas explcitas de
integracin sean compatibles con las polticas tendientes a elevar la competitividad
internacional y que las complementen (CEPAL, 1994, en Guerra Borges, 2000).
La CEPAL, consciente de que es falsa la neutralidad que pretende conciliar los
acuerdos especiales de carcter preferencial y la impulsada por las seales del
mercado (primera defnicin de CEPAL sobre regionalismo abierto dada en 1994) y, por
el contrario, clara en que los intereses poltico econmicos dominantes han privilegiado
de hecho la dinmica del mercado, precisa en una segunda conceptualizacin, que si
bien reconoce que la globalizacin de la competencia y la internacionalizacin de la
produccin imponen a los pases la apertura de su economa al comercio y la inversin
internacionales, esto no excluye una apertura preferencial, y por ende ms profunda,
con respecto a otros pases de la misma regin (CEPAL, 1996, en Guerra Borges,
2000).
Ello es as, que tanto en las propuestas de poltica econmica como en su quehacer
real, se identifcan dos modalidades que entran en tensin: una que pretende globalizar
la regionalizacin y otra que ms bien se esfuerza por regionalizar la globalizacin. La
125
globalizacin de la regionalizacin enfatiza la apertura del regionalismo, confriendo al
funcionamiento del mecanismo del mercado una importancia esencial en la asignacin
de los recursos y en la defnicin de las estructuras de produccin. Por su parte, la
regionalizacin de la globalizacin consiste en profundizar los procesos de integracin
regional a fn de que, como parte de un sostenido esfuerzo de cambio estructural, la
cooperacin de los pases latinoamericanos haga posible el pleno desarrollo de los
recursos internos de la regin, se eleve la calidad de vida de la poblacin y se
aprovechen efcientemente las opciones que abren la economa mundial y la
globalizacin, dentro de la cual Amrica Latina participe con una personalidad nacional
y regional robustecida en lo econmico, lo poltico, lo social y lo cultural (Guerra
Borges, 2000: 162)
Es en este nuevo contexto que se debe explicar la presencia y los nuevos nfasis de
las relaciones de cooperacin de la UE con el rea centroamericana. En efecto, las
relaciones de la UE con Centro Amrica (CA) han cambiado de la geopoltica a la
geoeconoma. Si en la dcada de los ochenta, las relaciones de cooperacin entre la
UE y CA se iniciaron e intensifcaron sobre la base de la dimensin poltica (apoyo al
Plan de Paz, a Contadora y a Esquipulas); en los noventa, prevalece la dimensin
econmica, sin que cada una de las regiones represente para la otra la prioridad. La
UE da ms importancia a su presencia en Europa Central y Oriental y el Mediterrneo,
y pretende el establecimiento de acuerdos de libre comercio con pases o asociaciones
regionales de importante crecimiento econmico. Por su parte, Amrica Central (AC)
no requiere ahora de una participacin tan activa en favor de la paz y del proceso de
democratizacin y, al igual que el resto de AL, concentra sus esfuerzos en aumentar
sus mrgenes de autonoma regional para mejorar su condicin de negociacin de los
tratados de libre comercio en el propio continente.
No obstante lo anterior, an existen intereses mutuos por mantener relaciones de
cooperacin. Desde el punto de vista centroamericano, la UE es el principal donante,
particularmente destaca su apoyo al proceso de integracin. Adems, la UE es,
126
despus de EE.UU, el segundo socio comercial de CA al igual que lo es de CR. De
parte de la UE, su presencia y relaciones de cooperacin con el rea centroamericana
reviste una especial importancia en el contexto del regionalismo abierto, debido,
especialmente, a la cercana del istmo con los mercados de Mxico, Estados Unidos y
el Caribe.
Planteamos entonces que el inters que tiene la UE en AC y en Costa Rica en
particular, se enmarca en la dinmica del Regionalismo Abierto, caminando en la
disyuntiva de si fortalecer la globalizacin de la regionalizacin o, por el contrario,
supeditar las fuerzas del mercado al objetivo prioritario de fortalecer el desarrollo
endgeno mediante un nfasis a la integracin regional, coherente con lo que ha dado
en llamarse la regionalizacin de la globalizacin. La presencia de esta disyuntiva se
manifesta en el dilogo institucional que ha mantenido la UE con AL.
5.3.3.El dilogo institucional con la UE: ante los retos del regionalismo abierto
La cooperacin de la UE hacia CA y hacia Costa Rica en particular, ha estado regida
en cuanto a planteamientos se refere, por lo que podramos llamar el dilogo
institucional expresado principalmente en las Cumbres de San Jos y en los
documentos ofrecidos por las instancias ofciales de negociacin, particularmente la
Comisin Europea. Un repaso a estas Reuniones y a las principales propuestas
permite comprobar el cambio que se ha producido en el discurso de ese dilogo a favor
del tema econmico, mbito en el cual Amrica Central se ve relegada en
comparacin con otras regiones. De ello habla la competencia que tendrn que
enfrentar los pases del SICA en sus relaciones comerciales con la UE: () la UE,
adems de poseer un ingente mercado interno sumamente competitivo est en vas de
liberalizar su comercio con socios extrarregionales de primer orden como Chile,
Mxico, Sudfrica y el MERCOSUR. Los exportadores del SICA podrn verse
especialmente amenazados por la frma, prevista en 2010, de una Alianza de Libre
Comercio entre la UE y 11 Estados del Mediterrneo que exportan muchos de los
127
mismos productos agrcolas y pesqueros, amn de estar geogrfcamente ms
prximos al mercado europeo. (IRELA, 1999: 9).
Acorde con la importancia que tienen los procesos de integracin en la perspectiva del
regionalismo abierto, los temas de comn inters giran en torno a la integracin
centroamericana. En el istmo, en efecto, se est viviendo un proceso de revitalizacin
de su proceso de integracin. As se reafrm en la Reunin Extraordinaria que en el
marco de las cumbres presidenciales se efectu en Managua, el 2 de septiembre de
1997. Por su parte, la UE orienta su cooperacin a reforzar estos esfuerzos y en esta
medida, a la vez, se va conformando un contexto favorable a sus relaciones
comerciales y de inversin, cuyos alcances trascienden Centroamrica.
Para comprender mejor el cambio al que aludimos, veremos en perspectiva las
relaciones de los Estados europeos y de la propia UE con el istmo. Debemos
remontarnos a la crisis que el rea centroamericana vivi en los ochenta, cuando la
confictividad en la que se vio envuelta motiv a unir esfuerzos en torno a la
pacifcacin en el rea. Fue entonces cuando Europa realiz su primera actuacin
conjunta en el exterior acorde con el llamado enfoque europeo: fruto del consenso de
socialdemcratas, liberales, democristianos y sectores sociales solidarios con la
revolucin sandinista, con los grupos guerrilleros y los movimientos populares, que
parte de una percepcin de los problemas de la regin basada en causas internas
como la falta de democracia y las injusticias sociales. (Sotillo, 1998: 251).
En el marco de esa orientacin se institucionaliz el dilogo poltico entre ambas
regiones: La primera etapa del dilogo -entre San Jos I (1984) y San Jos III (1987)-
se subordin al proceso de Contadora. En esta fase se institucionaliz el dilogo y se
frm el primer Acuerdo de Cooperacin. A partir de la frma del Plan de Paz de
Esquipulas, el dilogo entr en una fase mucho ms activa -de San Jos IV (1988) a
San Jos VI (1990)- y la ayuda comunitaria, impulsada por la entrada en vigor del
Acuerdo de Cooperacin, se orient a apoyar el proceso de paz. A tenor de los
128
resultados del Plan de Paz de Esquipulas, cabe afrmar que es en el mbito poltico en
el que el dilogo ha cosechado sus mejores frutos, facilitando la paz negociada y
evitando un conficto generalizado en la regin. (Sotillo, 1998: 252)
Sin embargo, este nfasis dado a lo poltico, fundamentalmente en torno a los
esfuerzos de pacifcacin del rea en los ochenta, va transformndose acorde con los
nuevos retos que se hacen evidentes desde fnales de los ochenta con el nuevo
escenario de la posguerra fra y la globalizacin econmica. Los principales hechos
que van a defnir las relaciones de la UE con AC se generan a partir del el Tratado de la
Unin Europea, frmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992, que propone a la Unin
nuevas formas de accin en su dimensin exterior. Nace as la poltica de cooperacin
para el desarrollo como poltica comunitaria (Ttulo XVII del Tratado CE) y la poltica
exterior y de seguridad comn (Art. J) como poltica de la Unin (Sotillo, 1998).
Es entonces, en el contexto de los nuevos objetivos, que el 31 de octubre de 1994 el
Consejo de Ministros aprueba el Documento bsico sobre las relaciones de la Unin
Europea con Amrica Latina, en l se propone, adems de continuar los esfuerzos por
fortalecer el dilogo poltico desde el compromiso con la democracia y el respeto a los
derechos humanos, establecer nuevas relaciones de cooperacin a partir de los
acuerdos de tercera generacin o de nuevos acuerdos comerciales frmados con los
pases y las agrupaciones regionales existentes. Quiz el aspecto ms signifcativo del
Documento es la afrmacin del Consejo de que el fomento del comercio y las
inversiones seguir siendo la piedra angular de nuestras relaciones con nuestros
asociados de Amrica Latina y el Caribe. (Sotillo, 1998: 254)
Se insiste en el nfasis del comercio y las inversiones acorde con la lgica del
regionalismo abierto. Sin embargo, ello acarrea el riesgo de profundizar las ventajas y
desventajas que de por s tienen ya los pases latinoamericanos: existe el riesgo de
que se est gestando un modelo de dos velocidades en las relaciones con Amrica
Latina, siendo el atractivo comercial e inversor y los intereses econmicos los nicos
factores que, a la postre, determinen el alcance y la intensidad de las relaciones y la
123
importancia relativa que se otorgue al dilogo poltico. Para aquellos pases de mayor
inters comercial e inversor -Mercosur, Chile, Mxico- se estara proponiendo un nuevo
modelo de relacin, denominado Asociacin, basado en el dilogo poltico y el
establecimiento de acuerdos de libre comercio. Para aquellos pases de menor
importancia -Amrica Central y los del rea andina- la relacin seguira estando
dominada por la ayuda, segn lo aplicado hasta ahora a los pases no asociados
(Sanahuja y Sotillo, 1997: 63-64, en Sotillo, 1998: 254)
En el documentoUnin Europea-AL. Actualidad y perspectivas del fortalecimiento de la
asociacin 1996-2000, aprobado el 23 de octubre de 1995, tambin se insiste en la
perspectiva del regionalismo abierto. Se dice al respecto que se debe apoyar el libre
comercio y la integracin regional, la cual debe ser autntica y basada en los principios
del regionalismo abierto. Para la Comisin hay tres ejes prioritarios, cuales son: (1) la
consolidacin democrtica; (2) la lucha contra la pobreza y la exclusin; (3) el apoyo a
las reformas econmicas y a la mejora de la competitividad internacional en el marco
de los programas del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. La
cooperacin comunitaria deber apoyar el desarrollo del sector privado y fomentar el
comercio y la inversin, vinculando la cooperacin cientfca y tcnica y el desarrollo
industrial. Adems, plantea como temas transversales comunes: 1) el apoyo a la
integracin regional; 2) la educacin y formacin; 3) la gestin de las interdependencias
norte-sur: el medio ambiente, la energa y la lucha contra la produccin, trfco y
consumo de drogas ilegales.
El eje (3) y el tema transversal 1) insisten en la importancia que tiene el regionalismo
abierto en las nuevas relaciones de cooperacin. El sealamiento de la lucha contra la
pobreza, de la importancia de la educacin, de la formacin, del medio ambiente, de la
cooperacin cientfca y tcnica y del desarrollo industrial, abren la perspectiva de que
la apertura e integracin econmica contextualizadas en el regionalismo abierto, no
necesariamente tienen que estar dominadas por las relaciones de mercado, nfasis
otorgado por el BM (Banco Mundial) y el FMI (Fondo Monetario Internacional) a sus
130
propuestas de ajuste estructural en los 80. Es decir, que las propuestas de poltica
econmica de estos organismos fnancieros internacionales dan un viraje en los 90,
reconsiderando el impulso de aquellos elementos estructurales acordes al desarrollo
endgeno.
Las Reuniones de San Jos refejan tambin la infuencia del regionalismo abierto en
los temas y prioridades tratadas. Es as que, si bien en el perodo 1990-1996 la paz y
la consolidacin democrtica siguen estando presentes, el relieve lo adquieren los
temas econmicos y comerciales; y en estos aspectos privan los relacionados al
mercado externo sobre el interno. Iniciando los 90, la Comunidad accede a las
demandas de apertura de la regin y otorga, en 1992, preferencias arancelarias
extraordinarias a una serie de productos, ello con el fn de promocionar las
exportaciones no tradicionales. Sin embargo, se empieza a vislumbrar que los intereses
econmicos entre ambas regiones no necesariamente son coincidentes como se
evidencia al quedar fuera la cuestin del acceso al mercado europeo, enviando al
GATT (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio siglas en Ingls-) las
demandas que al respecto plantearon los pases centroamericanos; y como lo
subrayar la guerra en torno al ingreso del banano (Sotillo, 1998).
En la Reunin de San Jos IX (San Salvador, 1993), se muestran las ambigedades
de la relacin. Producto del consenso, se frma el 22 de febrero de ese ao el nuevo
Acuerdo de Cooperacin, de tercera generacin, que sustituye al de 1984. El Acuerdo
Marco de Cooperacin entre las Repblicas Centroamericanas y la Comunidad
Econmica Europea, el llamado Acuerdo de San Salvador fue suscrito el 22 de febrero
de 1993, tiene una vigencia de cinco aos, a partir del 1 de marzo de 1999. Entre otras
cosas, en l se indica la intencin de reforzar y diversifcar de manera gradual los
vnculos econmicos entre la Comunidad Europea y CA; promover la expansin del
comercio recproco, con vistas a la diversifcacin y a la apertura de nuevos mercados y
el mejoramiento del acceso a los mismos; fomentar los fujos de inversin y reforzar la
proteccin de las inversiones. Se insiste tambin en la necesidad de un esfuerzo
mancomunado en pro de la integracin centroamericana y su insercin en los
131
mercados mundiales, as como reforzar la cooperacin cientfca y tecnolgica. (La
Gaceta, N 168, San Jos, 4/9/1996: 1-40).
Sin embargo, es el propio Parlamento Europeo, en la Comisin de Asuntos Exteriores y
de Seguridad, quien seala que La idea determinante parece ser integrar a estos
pases en un sistema multilateral abierto. Lgicamente el xito de esta nueva poltica
de cooperacin comercial depender en gran medida de que la Comunidad, frme
defensor del libre comercio, lo sea realmente para aquellos productos en los que estos
pases sean competitivos, esto es, mejores y ms baratos que los de la Comunidad.
Insiste adems que ni entonces [se refere al Acuerdo de 1985] ni ahora, se incluye el
dilogo poltico en tales acuerdos, desperdicindose la oportunidad de incorporar el
Proceso de San Jos a los mismos, y de proporcionarles una base institucional slida.
(Sotillo, 1998: 256).
Al dejar fuera del dilogo poltico los temas econmicos se corre el riesgo de que sea la
dinmica del mercado la que defna los derroteros que se van siguiendo al respecto.
En San Jos XII, celebrada en Florencia el 21 de marzo de 1996, se habl nuevamente
de la necesidad de adaptar el dilogo a los nuevos tiempos. Se propuso la
reestructuracin de la cooperacin conforme a las orientaciones defnidas en el
documento Fortalecimiento de la Asociacin 1996-2000 y a las nuevas demandas
centroamericanas, que en lo econmico apuntan a apoyar el proceso de integracin y
la insercin de AC en la economa internacional. Adems, se defni una nueva
estructura institucional: Conferencias Ministeriales cada dos aos, y los aos alternos
reuniones de los cancilleres centroamericanos con los representantes de la
Comunidad.
San Jos XIII se celebr el 25 y 26 de febrero de 1997 en la Haya. En lo que respecta
al regionalismo abierto, los ministros resaltaron la importancia de la cooperacin
privada para apoyar la inversin, que se ha manifestado especialmente en la
132
instalacin de Eurocentros, el programa europeo AL-Invest de apoyo a las inversiones
en Latinoamrica y en los prstamos del Banco Europeo de Inversiones.
En la XIV Conferencia celebrada en San Jos, CR, los das 10 y 11 de febrero de 1998,
se da una afrmacin del nuevo dilogo, al haberse abordado, entre otros tpicos, el
proceso de integracin centroamericano; la extensin a los productos industriales
centroamericanos del rgimen especial del Sistema de Preferencias Generalizadas; las
relaciones econmicas y comerciales y la cuestin de los pltanos.
Asimismo, en esta Conferencia vuelve a evidenciarse el desencuentro econmico,
bsicamente en las cuestiones comerciales: Las Partes se felicitaron por el impacto
positivo del rgimen de las preferencias generalizadas especiales para los productos
agrcolas, otorgado a Centroamrica por la Unin europea desde el 1 de enero de
1997, el cual ha contribuido a una mayor integracin de Centroamrica en la economa
mundial () Asimismo, la parte centroamericana reiter su peticin de que se aplique
un rgimen para los productos industriales similar al otorgado a los pases de la
Comunidad Andina, a fn de consolidar el esfuerzo centroamericano para integrarse en
el nuevo espacio econmico global () La Unin Europea tom nota de la peticin
centroamericana de que se adopte un rgimen de preferencias especiales para los
productos industriales. La Unin Europea examinar esta cuestin a la luz de los
CRiterios pertinentes al elaborar la propuesta de renovacin del sistema de
preferencias generalizadas previstas para este ao. (Sotillo, 1998: 259)
Se pospone nuevamente por parte de la UE tomar decisiones en torno a temas
comerciales de central inters para el rea, pero que tocan la vulnerabilidad econmica
europea.
No obstante el conficto de intereses comerciales que se presenta entre CA y la UE,
existe un claro inters de parte del Istmo por mantener el dilogo poltico con sta. As
lo advierte claramente un estudioso de estas relaciones: No es cierto que sta [la
Unin Europea] otorga el 58 % de toda la ayuda exterior que recibe el Istmo, absorbe el
133
19 % de toda su exportacin y se mantiene desde hace aos como el primer
comprador de bananas y caf proveniente de esta regin? El Istmo considera sus
relaciones con la Unin Europea como alternativa til (quiz se pueda incluso recurrir al
trmino de instrumento de presin) para disminuir su alta dependencia respecto de
Estados Unidos con vistas a ampliar su margen de negociaciones en Washington. Por
lo dems, la UE ha demostrado ser su socio ms cooperativo cuando se trata de
defender la democracia, los derechos humanos y la integracin regional. (Stevens, en
Sotillo, 1998: 259)
5.3.4.Perspectivas de la cooperacin para el nuevo milenio: a tono con el
regionalismo abierto
Para el nuevo milenio la UE mantiene los nfasis sugeridos por el regionalismo abierto
durante los 90 en sus relaciones con Amrica Latina, a saber, profundizar los fujos de
inversin y comercio. Es sin embargo, muy alentadora la perspectiva que tambin se
manifesta de aproximarse a cada subregin de acuerdo a sus especifcidades,
desplegando una estrategia de trato diferenciado. Esta ltima perspectiva da espacio
para pensar en polticas de cooperacin que, en la medida en que partan de realidades
y necesidades concretas, permitan perflar polticas ms acordes con el desarrollo
endgeno y, por tanto, con nuestra perspectiva del DHS.
As lo constata la Comisin Europea cuando seala que la UE, tomando nota de la
heterogeneidad del subcontinente y de la transformacin acelerada de Amrica Latina,
decidi adoptar una estrategia basada en el dilogo y la cooperacin que tome en
cuenta las diferentes realidades subregionales, facilitando a la vez la integracin
progresiva del subcontinente; esto permite desarrollar polticas diferenciadas con cada
conjunto o pas, en funcin de los intereses recprocos y de las potencialidades
especfcas (Comisin Europea, 1999: 3).
134
Abundando sobre las caractersticas de su forma de relacionarse, contina sealando
que las acciones se debern llevar a cabo en el mbito del apoyo a las reformas
econmicas y a la mejora de la competitividad internacional, a travs de un apoyo ms
amplio a la promocin del comercio exterior y al fortalecimiento del sector privado,
mediante una cooperacin econmica y comercial ms amplia, incluso en materia de
fomento de la inversin (Comisin Europea, 1999: 5).
El reconocimiento a la importancia de los esfuerzos de desarrollo amigables con el
medio ambiente y orientados a la promocin y mejora de la competitividad
internacional, abren la posibilidad de que las polticas de cooperacin si bien estn
acordes al contexto del regionalismo abierto, trasciendan las seales del mercado. As
queda reafrmado en las siguientes aseveraciones: La UE pretende fomentar
conjuntamente con los pases de Amrica Latina, una insercin armoniosa de las
economas respectivas en el sistema econmico mundial, por medio del desarrollo de
sistemas productivos respetuosos del medio ambiente y de normas de proteccin social
de aplicacin universal. Adems el fortalecimiento de las polticas de integracin
regional asigna a la demanda interna un papel fundamental de crecimiento y de
estabilidad frente a las crisis de origen externo (Comisin Europea, 1999: 8).
La lgica del planteamiento que la UE propone para AL en general, se mantiene para el
Istmo. Veamos:
Desde la perspectiva de la Comisin Europea, la regin centroamericana tiene
como desafo consolidar y promover una zona ms integrada que oriente sus
esfuerzos hacia el desarrollo sostenible. Este debe sustentarse en un proceso de
democratizacin basado en principios de equidad para su poblacin, tomando en
cuenta las desigualdades entre hombres y mujeres, propiciando mejores
oportunidades en la economa globalizada (Comisin Europea, 1998a: 3).
Ante esta apreciacin, se plantea que la UE debera orientar su cooperacin
regional hacia programas que realmente apoyen la integracin y que tenga un real
valor agregado e impacto regional. Los ejes de cooperacin propuestos son los
135
siguientes: (1) apoyo a la integracin econmica y a la implementacin de polticas
comunes; (2) fortalecimiento de la participacin ciudadana en el proceso de
integracin; (3) consolidacin de la institucionalidad centroamericana y de su
funcionamiento (Comisin Europea, 1998a: 4).
En el contexto de la integracin regional, se rescata tambin la perspectiva
individual de los pases: la estrategia regional deber ser complementaria con las
estrategias elaboradas por la CE para cada uno de los pases de la regin, as
como con las estrategias sectoriales (Comisin Europea, 1998a: 11).
Los planteamientos para CR mantienen la tnica del regionalismo abierto, no obstante
el diagnstico que hace la UE de nuestro pas muestra una preocupacin bastante
integral de lo que son sus requerimientos de desarrollo. Es as que la UE considera
que durante los ltimos aos CR presenta varios desafos: de ndole social, de
globalizacin, de gobernabilidad y descentralizacin. Estos desafos se desprenden de
la problemtica que se le present en los ltimos aos, particularmente en la dcada de
los ajustes estructurales, los cuales tienen que ver con el deterioro social: una
degradacin de diferentes indicadores sociales (gastos para salud y educacin), el
aumento del desempleo y del subempleo, la importante inmigracin de nicaragenses,
la inseguridad ciudadana, un problema estructural con el doble dfcit de su balanza
comercial y presupuestaria, fnanciamiento del Estado principalmente de impuestos
indirectos, infraestructura de transporte muy deteriorada, emergentes problemas de
gobernabilidad, las organizaciones sociales de participacin debilitadas y un proceso
de centralizacin del poder poltico (Comisin Europea, 1998b: 8 y 9).
Ante este panorama, CR ha echado a andar programas que le permitan recuperar la
senda del crecimiento econmico a la vez que reactivar y consolidar la senda del
desarrollo social. En este sentido, la cooperacin de la UE tendra como objetivo
principal apoyar a CR en los ajustes necesarios para competir exitosamente en una
economa globalizada, manteniendo al mismo tiempo su nivel relativamente alto de
desarrollo social y de equidad (Comisin Europea, 1998b: 10).
136
Para facilitar la globalizacin y competitividad econmica del pas, la UE considera que
su cooperacin debera concentrarse en la promocin de un marco regulatorio que
facilite el comercio y las inversiones; el apoyo para el desarrollo de una infraestructura
moderna; la promocin de la presencia econmica y empresarial europea; y el apoyo a
la integracin regional econmica.
Vemos tambin que en su valoracin sobre lo que debe ser la cooperacin de la UE
para CR, al tradicional inters por favorecer un clima para la democracia y la paz, se
suma la importancia dada a la integracin regional, el papel que debe cumplir el
comercio y la inversin, y la importancia de que Centroamrica se encuentre cerca de
centros econmicos ms grandes y dinmicos: CR y la UE han desarrollado
importantes lazos en el proceso de la promocin de la pacifcacin y la democracia en
la regin centroamericana. Considerando lo anterior y considerando la cercana del
pas a Estados Unidos, la Unin Europea tiene un inters en mantener su presencia
poltica y econmica en CR y a largo plazo, tener el pas como socio fuerte y estable en
la regin (Comisin Europea, 1998b: 9).
5.3.5.Regionalismo abierto y Desarrollo Humano Sostenible alternativas para la
cooperacin?
Es indiscutible que la perspectiva del regionalismo abierto est presente en la
orientacin dada a las polticas de cooperacin econmica de la UE para AL y en
particular para el Istmo y para CR. Avanzar en el regionalismo abierto plantea la
disyuntiva de o bien profundizar la globalizacin de la regionalizacin o bien enfatizar la
regionalizacin de la globalizacin. La primera opcin viene dada casi que
automticamente, en la medida en que se deje actuar el libre mercado; tiene la fuerza
de estar impulsada por los principales intereses poltico econmicos y, en este sentido,
CReemos que hasta el momento se va imponiendo como la tendencia dominante; sin
embargo, proponemos que es la segunda opcin, la regionalizacin de la
globalizacin, la que posibilita el DHS tal como lo hemos concebido.
137
Segn se ha plasmado en los diferentes documentos, la UE prioriza el establecimiento
de acuerdos de libre comercio con pases o asociaciones regionales de importante
crecimiento econmico y, en este sentido, podra cuestionarse que la cooperacin que
la UE canaliza a la regin centroamericana y a CR en particular, se gue por el inters
de fomentar su desarrollo endgeno, y que ms bien sea la proximidad que nuestra
regin le proporciona respecto de otros mercados ms dinmicos del continente lo que
motiva su actuacin; ese es claramente el inters que muestra la inversin europea en
el rea: Atradas por la estabilidad, el potencial de crecimiento y la cercana a los
mercados de Mxico, Estados Unidos y el Caribe, nuevas inversiones europeas han
afuido en los ltimos aos hacia los seis pases del Sistema de la Integracin
Centroamericana (SICA) (IRELA, 1999: 1).
Evaluaciones sobre la forma en que se fjan las polticas de cooperacin de la UE,
advierten que la participacin de los pases receptores en la fjacin de las prioridades y
en los programas especfcos de cooperacin es bastante limitada. Se afrma que en la
prctica gran parte de los proyectos realizados en AC fueron el resultado de iniciativas
europeas, lo cual pone en tela de juicio que se hayan tomado en cuenta las
necesidades de desarrollo endgeno de la regin.
En lo que respecta a los Acuerdos de Tercera Generacin (ATG) si bien ellos
representan un avance respecto de los anteriores y son los que entran a regir en los
noventa, existen bastantes limitaciones en su aplicacin. Es cierto, los ATG son ms
amplios que los anteriores Recordemos que los Acuerdos de Primera Generacin
fueron suscritos a principios de los setenta, eran acuerdos comerciales no
preferenciales, a diferencia de aquellos de libre comercio y de asociacin que la UE
frm con los pases de frica, el Caribe y el Pacfco (ACP); los Acuerdos de Segunda
Generacin muestran un leve avance, al incluir cooperacin econmica en forma
incipiente y fueron inaugurados con Brasil en la dcada de los ochenta. Por su parte,
los ATG incluyen un fundamento democrtico para la cooperacin; dan un mayor
138
relieve y amplitud a la cooperacin econmica, industrial, cientfca y tecnolgica,
impulsando la cooperacin entre empresas de ambas partes; incluyen una clusula
evolutiva mediante la cual ambas partes, y por mutuo consentimiento, podrn ampliar
los niveles de cooperacin descritos en el mismo acuerdo y prolongarlo. Sin embargo,
estos acuerdos han tenido una distribucin muy reducida. Tanto en la Comunidad
Andina como en AC el acuerdo es poco conocido y su divulgacin ha sido muy limitada.
Adems, la Comisin Mixta - rgano integrado por representantes de la UE y cada
subregin con la que se frman los ATG, encargado de velar por la aplicacin del
acuerdo, proponer acciones conjuntas y dar seguimiento a las relaciones mutuas- en la
prctica no ha cumplido con sus funciones mnimas: no se rene todos los aos sino
que cada dos o tres, y ha perdido importancia en la administracin de fondos de
cooperacin y en la defnicin de proyectos. Una de las principales Crticas que se le
hace a tal comisin es que est integrada por representantes polticos de ambas
regiones y no por expertos en temas de cooperacin, y menos an por miembros de la
sociedad civil.
Hemos visto que la UE hace una propuesta bastante integral de lo que deben ser los
desafos para el Istmo y en particular para CR, proponiendo entre otras cosas que es
importante fortalecer tanto el desarrollo cientfco y tecnolgico como la proteccin del
medio ambiente. Sin embargo, el monto real que absorbe la cooperacin para el rea
en estos rubros es de poca monta. CR es el principal receptor de cooperacin de
estas dos lneas -se benefcia de dos tercios del monto destinado a estos proyectos -,
pero stos representaron slo un 0.7% del total de cooperacin asignada a AC de
1990 a 1996. Adems, segn se observa en el Cuadro N 8 del Diagnstico de esta
investigacin, la cooperacin para el desarrollo econmico canalizada para CR en el
perodo 94-98, se concentr en Asuntos polticos y juridicos -arriba del 38 % -, ms
que duplicando la destinada a agricultura y economa, que es el rubro que est en
segundo lugar de importancia.
133
La dinmica del regionalismo abierto viene a neutralizar las ventajas que en su
momento ofreciera el Sistema General de Preferencias (SGP). ste sistema es la
principal iniciativa comunitaria de promocin de las exportaciones centroamericanas y
fue renovado el 1 de enero de 1999. Desde 1992 ofrece a los productos agrcolas y
pesqueros, con excepcin del pltano y del pescado en el caso de Panam, libre
acceso a los mercados europeos. Sin embargo, la liberalizacin del comercio
multilateral est socavando las ventajas ofrecidas a sus benefciarios: No obstante, la
liberalizacin del comercio multilateral est socavando las ventajas ofrecidas a sus
benefciarios. Los aranceles medios en la UE son ya modestos en la actualidad y estn
sufriendo nuevas reducciones en los sectores sensibles, con arreglo a los compromisos
contrados por la Unin en la Ronda Uruguay. Por lo tanto, Amrica Central no podr
contar mayormente con dichas preferencias como parte de una estrategia de
exportacin a largo plazo. (IRELA, 1999: 8)
La tendencia del regionalismo abierto tambin ha tenido su infuencia en la evolucin
reciente de los acontecimientos en torno al ingreso del banano al mercado europeo,
particularmente en lo que en su momento se denomin primer llegado primer servido,
pero que posteriormente por las reacciones de los pases afectados se modifc en una
nueva propuesta; veamos. El pasado 9 de octubre del 2000, el Consejo de Ministros
de la Unin Europea acord modifcar su sistema de cuotas vigentes respecto al
ingreso del banano, que para el caso de CR funcionaba desde el 1 de enero de 1995,
mediante un Acuerdo Marco. Este acuerdo asignaba al pas un 25.61% del total de
las importaciones que la UE realiza de esta fruta. El Consejo de Ministros de
Relaciones Exteriores de la UE haba aprobado la propuesta de la Comisin Europea
para que, transitoriamente (durante cinco aos), se aplicara un sistema que diera
ventajas al primero en llegar a ofrecer la fruta. Este nuevo modelo fue conocido como
primer llegado, primer servido, y daba prioridad al producto que arribara en primera
instancia, hasta que se llenara una cuota de 2.5 millones de toneladas mtricas
anuales no de 2,7 millones como lo haba solicitado CR. Con ese nuevo rgimen,
ningn importador europeo estaba obligado a adquirir fruta de CR. Esta fuerte medida
140
vena a ejercer una presin a la baja de los precios del banano, el cual tratara de
colocarse a precios muy deteriorados en mercados emergentes, como el del este de
Europa o Asia. Adicionalmente, la UE haba rechazado tambin acoger la propuesta de
reducir el arancel para ventas fuera de cuota y, en su lugar, ms bien lo haba elevado
de 275 a 300 euros (unos $260,5 81.536,50) por tonelada mtrica. Adems, la
propuesta mantena el arancel en 75 euros (unos $65 20.345) por tonelada mtrica
para el banano latinoamericano que se comprara dentro la cuota sealada. Esta
medida correspondi a una resolucin de la Organizacin Mundial del Comercio
(OMC), que recomendaba a la UE modifcar el sistema de cuotas vigentes hasta el
momento.
Posteriormente, gracias a un nuevo proceso de negociaciones, el 11 de abril del 2001
se anunci un nuevo acuerdo bananero entre Estados Unidos y la Unin Europea, que
dejaba sin efecto el de primer llegado, primer servido y que CR celebr como un gran
paso. Los principales puntos del nuevo rgimen son los siguientes:
Se trata de un sistema de cuotas y aranceles que le asign a
Latinoamrica (LA) una cuota de 2,65 millones de toneladas anuales, con un
arancel de 75 euros ($66,96). Esto representa un aumento ligeramente
superior a las 100,000 toneladas mtricas con respecto a los 2,53 millones de
toneladas actuales.
Se otorga el 83 % de las licencias de importacin a los denominados
operadores primarios; es decir, las transnacionales estadounidenses que
siembran y compran la fruta en AL para venderla en la UE.
El restante 17 % se otorga a nuevos operadores, dentro de los que
estn las frmas ecuatorianas.
Las licencias se otorgan de acuerdo a las exportaciones histricas del
perodo 1994-1996, pero las frmas no estn obligadas a comprar en un pas
determinado.
Este plan entra en vigencia a partir del 1 de julio del 2001.
141
La primera reaccin de jbilo de CR es ahora sustituida por una actitud de mayor
cautela. Este cambio obedece a un estudio realizado por las dos principales
organizaciones nacionales del sector, a saber, la Asociacin Nacional de Productores
Independientes de Banano (ANAPROBAN) y la Corporacin Bananera Nacional
(CORBANA). Sus principales consideraciones son las siguientes:
Las empresas comercializadoras estadounidenses que resultaron
benefciadas al recibir la mayor parte de las licencias, no estn obligadas a
comprar en ningn pas, por lo que lo haran en aquel que les ofrezca
mejores precios y condiciones.
Pierden importancia en el nuevo rgimen los comercializadores europeos
que hasta ahora adquiran en el pas entre 15 millones y 17 millones de cajas
de 18,4 kilos al ao.
La crisis de exportacin nacional a la UE podra surgir como consecuencia
de la prdida de la cuota pas, que tiene CR desde que frm un acuerdo
marco con ese bloque el 28 de marzo de 1994 , tal cuota es del 25,61%
segn una modifcacin vigente desde el 1 de enero de 1995.
Sin embargo, el nuevo rgimen es mejor que el primer llegado, primer servido y por
eso se considera que lo que el Gobierno debe hacer es luchar por preservar la cuota
pas (La Nacin, 1 de mayo de 2001).
Este es un ejemplo ms que muestra cmo las empresas transnacionales, portadoras
del mayor poder de mercado, pueden aprovecharse de l para someter la dinmica de
los precios y las condiciones de mercadeo a favor de sus propios intereses y en
desmedro de los de los pases productores, subdesarrollados, que ms bien deben
competir entre s.
5.3.6.CR, un pas que puede maximizar la cooperacin en el actual contexto de
regionalismo abierto
142
CR est considerado como pas de menor prioridad para la cooperacin internacional.
Esta posicin se basa, por un lado, en el ndice de Desarrollo Humano del pas, al
ocupar la posicin 48 en el 2000, un lugar muy destacado entre los pases del mundo; y
por otro lado, en que sus pases vecinos se encuentran en una situacin mucho ms
rezagada. Por estas razones, el conjunto de la cooperacin internacional se est
reduciendo, incluyendo la cooperacin del BID, de los EE.UU, de la UE y sus Estados
Miembros (Comisin Europea, 1998b: 6).
Sin embargo, CR tiene las condiciones para hacer un muy buen uso de la cooperacin
que se le brinde, no slo en trminos de su propia realidad, sino -y lo que es ms
importante en la dinmica del regionalismo abierto- en el contexto de la integracin
centroamericana. Esta aseveracin la sustentamos en la tesis de estudios recientes
que demuestra que, en pases en vas de desarrollo con un buen desempeo
institucional y buenas polticas econmicas, el efecto que tiene la ayuda internacional
en el crecimiento econmico es mayor que en pases con instituciones dbiles y
polticas econmicas defcientes.
Costa Rica es un pas que ha tenido un importante desarrollo institucional, lo que le
proporciona un marco adecuado para maximizar la cooperacin. En efecto, desde la
posguerra, Costa Rica impuls procesos de democratizacin y reforma social que
logran combinar el crecimiento y la diversifcacin econmica con algn grado de
desarrollo social. Segn Gert Rosenthal () en contraste con los dems pases de la
subregin, Costa Rica tiene instituciones polticas ms estables y consolidadas; una
poblacin ms sana y con un grado mucho ms alto de instruccin; una sociedad con
menos desigualdades y mayor cohesin social; un sector pblico con mayor tradicin
de profesionalismo e integridad; polticas ms avanzadas en materia de defensa de los
recursos naturales y del medio ambiente; y, en general, mejor infraestructura fsica y
energtica. (Rosenthal, 1998: 208).
143
El mejor desempeo que presenta Costa Rica en cuanto a su competitividad
internacional puede resultar tambin un indicador que habla de su mayor desarrollo
relativo, en cuanto a instituciones se refere. Para Douglas North, Premio Nobel de
Economa de 1993, las instituciones constituyen los pivotes mismos de cada sociedad.
Incluyen, por ejemplo, los derechos de propiedad, los contratos, las garantas legales,
las reglas polticas de decisin y las normas de conducta, as como las costumbres
informales; todas proveyendo un conjunto de incentivos y desincentivos a los individuos
y a las organizaciones, y proporcionando un marco en el que aquellos depositan su
confanza para la generacin de resultados colectivos (North, 1990, en Rosenthal,
1998). Si asociamos esta concepcin de lo que son las instituciones con el marco que
evala el ndice de Competitividad Global, a saber: grado de apertura, desempeo
del gobierno, calidad de los mercados fnancieros, calidad de la infraestructura,
desarrollo y aplicacin de tecnologa, calidad de la gestin gerencial, calidad y
ordenamiento del mercado laboral y calidad de las instituciones; vemos que este ndice
hace una evaluacin bastante integral del desempeo de un pas. Al ser medido con
este indicador, Costa Rica ocupa el lugar nmero 35 de los 58 pases que fueron
examinados en 1996, mientras que Guatemala, Nicaragua y Honduras ocupan casi los
ltimos lugares (53, 55 y 56 respectivamente) (Rosenthal, 1998: 201). Esta ventaja
que presenta nuestro pas, le signifca a la vez una mayor responsabilidad en los
desafos que tiene que enfrentar el Istmo para avanzar en la ruta del desarrollo.
Costa Rica podra jugar un papel dinamizador a nivel centroamericano, no slo por el
grado de aprovechamiento de los recursos que le puede implicar su madurez
institucional, sino por algunas iniciativas que ha emprendido. Es as que, a nivel
regional, es el promotor ms activo de la Alianza Centroamericana para el Desarrollo
Sostenible (ALIDES). Podra tambin constituirse en un pas apto para dinamizar el
fujo de cooperacin a nivel centroamericano. Costa Rica est en proceso de crear su
propia Agencia para la Cooperacin Internacional bajo el Ministerio de Relaciones
Exteriores, pretendiendo, a travs de ella, ofrecer asistencia tcnica a los dems pases
de la regin centroamericana y del Caribe. Adems, sera coherente con el papel que el
144
Consejo de Ministros le asign a Costa Rica como uno de los pases pilotos para el
fortalecimiento de la coordinacin de la cooperacin con los Estados Miembros.
Desde la perspectiva europea la cooperacin econmica con el pas tambin se
considera de gran importancia. Ello lo advertimos cuando leemos en sus
planteamientos que, dado que en el pasado Costa Rica y la UE desarrollaron
importantes lazos en el proceso de promocin de la pacifcacin y la democracia en la
regin centroamericana, y considerando la cercana de Costa Rica a Estados Unidos,
la UE tiene un inters en mantener su presencia poltica y econmica en CR y, a largo
plazo, tener al pas como socio fuerte y estable en la regin (Comisin Europea,
1998b).
Dada la situacin de mayor desarrollo relativo que presenta Costa Rica respecto del
resto de pases centroamericanos, la UE ha llegado incluso a concebir que su
cooperacin para este pas debera reorientarse a un co-fnanciamiento de polticas
sectoriales gubernamentales en los siguientes sectores prioritarios: modernizacin y
descentralizacin del Estado; cooperacin econmica; cooperacin tecnolgica y
cientfca (Comisin Europea, 1998b: 3).
5.4. CONCLUSIONES PROPOSITIVAS
En lo que respecta a sacar provecho de la globalizacin econmica y del actual
contexto de regionalismo abierto que conlleva, la perspectiva de regionalizar la
globalizacin debe ser la que inspire las relaciones de cooperacin econmica con la
UE. En efecto, es ste el enfoque que potencia nuestras capacidades de desarrollo
endgeno y en esa medida es coherente con la perspectiva del DHS. En este sentido,
la cooperacin europea para el rea centroamericana y para Costa Rica en particular
debe enfatizar los esfuerzos de integracin basada en reas estratgicas, producto de
una seleccin consensuada y no a partir exclusivamente de las seales del mercado.
La cooperacin econmica en general, y en particular la proveniente de la UE, deber
145
orientarse por tanto a promover: 1) los procesos de negociacin consensuada de la
cooperacin; 2) programas de desarrollo endgeno de ciencia y tecnologa; 3) la
mejora de la competitividad internacional; 4) relaciones de comercio e inversin que
promuevan la generacin de valor agregado nacional y favorezcan el acceso a los
mercados, dentro del reconocimiento de la existencia del desarrollo desigual de los
pases.
En defnitiva, a Costa Rica se le debe otorgar una cooperacin econmica ms
conforme con el concepto de DHS. En esta medida, y por sus caractersticas de
madurez institucional, se le estaran consolidando sus capacidades de desarrollo
endgeno y, concomitantemente, evidenciar cada vez ms rasgos que le califcan
como interlocutor econmico de potencial inters dentro del rea centroamericana.
Para Costa Rica, como pas intermedio y centroamericano, el avance en el DHS como
proceso dinmico pasa, adems, por el logro de la integracin centroamericana y la
insercin de la regin en la economa mundial. El logro de un verdadero DHS para
Costa Rica hara innecesaria, por su consolidacin oportuna como pas desarrollado,
la ayuda exterior y, por el contrario, convertir a Costa Rica en pas cooperante. Hoy el
logro de estos tres objetivos, DHS, integracin e insercin, es imposible sin una
cooperacin econmica estratgica.
R E F E R E N C I A B I B L I O G R F I C A
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148
143
CAPTULO SEXTO
LA POLTICA DE COOPERACIN DE LA UNIN EUROPEA:
ENTRE EL NEOASISTENCIALISMO Y
EL DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE
lvaro Vega Snchez
6.1. INTRODUCCIN
Las consideraciones globales se han convertido en uno de los principales argumentos
para sensibilizar a la comunidad internacional a buscar alternativas, incluida la poltica
de cooperacin, para enfrentar los retos de la pobreza y el desarrollo
8
. Sin embargo, los
esfuerzos de cooperacin internacional, hoy cada vez ms institucionalizados, no
siempre logran trascender un enfoque neoasistencialista
9
, propio de polticas
compensatorias de los efectos producidos por la aplicacin de programas de ajuste
macroeconmico.
En este trabajo se parte, precisamente, de que una poltica en un marco de tendencia
neoasistencialista no contribuye a crear las condiciones necesarias para superar los
factores desestructurantes, propios de relaciones sociales y econmicas asimtricas
que han venido reproduciendo la pobreza y obstaculizando el desarrollo en la regin. Y
siendo que una adecuada poltica de cooperacin en las condiciones actuales, es
aquella que se orienta a superar progresivamente esos factores sistmicos, una opcin
a considerar es la del Desarrollo Humano Sostenible (DHS) en perspectiva tica
interdisciplinaria, tal y como se concibe en esta investigacin; a saber, el desarrollo
8
6a 9ret*rica: de lo 5lo#al se reitera %uc0o $ara a$elar a &ortalecer la a-uda. C&r. "ac0s) 1336H 4!a') 1336I 38H 4e
"e#astin) 1337I 75.
3
Utili'a%os el conce$to de neoasistencialismo $ara caracteri'ar un en&o(ue en $ol!tica econ*%ica - social (ue
$odr!a re$resentar) a su ve') una %odalidad de coo$eraci*n (ue se $ro$one ir %s all del asistencialismo
caritativo) $ro$io de al5Jn ti$o de a-udas 0u%anitarias. 7lantea la necesidad de ca%#ios de alcance institucional)
al5unos de carcter desarrollista) $ero (ue no a&ecten en $ro&undidad las relaciones sociales do%inantes.
Corres$onde) &unda%ental%ente) al en&o(ue asu%ido $or las $ol!ticas sociales co%$ensatorias de los e&ectos
ne5ativos $roducidos $or la a$licaci*n de los $ro5ra%as de a,uste estructural) (ue se 0an venido i%$ulsando en
/%+rica 6atina desde la d+cada de 1380.
150
como libertad y orientado al fortalecimiento de oportunidades, seguridad y poder de los
agentes sociales
10
.
La Unin Europea (UE) ha mostrado inters y sensibilidad por los desafos de la
pobreza, la democracia y el desarrollo en la regin centroamericana, y ha venido
haciendo importantes aportes, especialmente en las ltimas dos dcadas, y de manera
casi protagnica en los procesos que contribuyeron a la pacifcacin en la dcada de
los aos 80. Un enfoque integrado y nuevas formas de relacin entre socios
corresponsables en la tarea del desarrollo sostenible, aparecen como expectativas de
la poltica de cooperacin de la UE en los aos 90
11
. En la proyeccin especfca hacia
la regin centroamericana, se puede apreciar un viraje en los ejes de atencin
estratgica para favorecer una poltica que facilite la insercin competitiva de la regin
en la economa globalizada y, en esa misma direccin, crear condiciones para la
modernizacin y descentralizacin del Estado y el fortalecimiento de la sociedad civil
12
.
Aunque la denominada agenda econmica pasa a un primer plano, lo social es
asumido como un desafo y un eje de la poltica de cooperacin, para enfrentar los
problemas de pobreza e inequidad. Siendo la dimensin social un componente
dinmico fundamental del DHS, cabe preguntarse, entonces, cmo se est
asumiendo y valorando en la concepcin de la poltica de
cooperacin de la UE? Y hasta qu punto se est superando el marco de una poltica
neoasistencialista? En esta perspectiva trataremos de abordar, por una parte, la
10
7ara una a%$liaci*n - $recisi*n del conce$to de 4@" - las varia#les i%$licadas) a(u! a$enas re&eridas) ver
Ca$!tulos 7ri%ero - "e5undo de esta investi5aci*n.
11
1n el %arco del Kuinto 7ro5ra%a) ado$tado en 1332) el conce$to de desarrollo sosteni#le #usca recu$erar un
en&o(ue inte5rado) aun(ue con acento ecolo5ista - a%#ientalista. 1l t+r%ino 9sosteni#le: a$unta a una $ol!tica -
estrate5ia de desarrollo econ*%ico - social continuo (ue no va-a en detri%ento de la calidad del %edio a%#iente -
de los recursos naturales de la (ue de$ende el desarrollo - la continuidad de los seres 0u%anos (4onEers -
7+re')1336I 66L68). C&r. Co%isi*n de las Co%unidades 1uro$eas (1335). Res$ecto de un en&o(ue alternativo de la
coo$eraci*n se2ala 7eter Cross%anI 96o (ue a0ora esta%os #uscando es un %odelo de anlisis en (ue los as$ectos
sociales) culturales - a%#ientales se coordinen con los &inancieros - co%erciales. "i esto no sucede el i%$erio
econ*%ico del Norte $uede caer: (Cross%an) 1332I 17).
12
C&r. Conse,o de la Uni*n 1uro$eaL">C/) Conferencias Ministeriales (1995-1999)H 4iario 8&icial de 6a
Co%unidad 1uro$ea (1333)H Co%isi*n 1uro$ea (1338).
151
concepcin de poltica social y su relacin con la poltica econmica y, por otra, el
aporte de la poltica de
cooperacin a los esfuerzos por construir ciudadana social
13
, tambin a partir de las
iniciativas para la modernizacin de los Estados y el fortalecimiento de la sociedad civil
en la bsqueda de nuevas formas de ciudadana e institucionalidad poltica. Asimismo,
queremos dejar planteados algunos rasgos de las condiciones sociales de CR y la
proyeccin de la poltica de cooperacin, que podran ser potenciados para contribuir
en la tarea del DHS en la regin.
6.2. RELACIN ENTRE POLTICA ECONMICA Y POLTICA SOCIAL
En el marco de accin de la poltica de cooperacin de la UE en la dcada de 1990,
se pueden apreciar al menos dos nfasis que prefguran una concepcin particular de
poltica social y econmica, as como una determinada manera de concebir la relacin
entre ambas polticas. Por una parte, se enfatiza en los aspectos econmicos y
comerciales: el saneamiento macroeconmico, la modernizacin y diversifcacin
productiva, la inversin conjunta, la capacitacin tcnica y la transferencia tecnolgica;
se trata de propiciar as una insercin competitiva de las economas regionales en el
mercado global. Por otra parte, se acenta la clusula social, no tanto para
condicionar la cooperacin, a la manera de la clusula democrtica en los aos 80,
sino como un eje de dicha poltica, con dos componentes fundamentales: combate a la
pobreza y bsqueda de equidad social.
Si el nfasis dominante en aspectos econmicos y comerciales, tiende a subordinar al
que destaca en lo propiamente social y, a su vez, los esfuerzos en materia de poltica
social son concebidos como correctivos de las distorsiones producidas por la aplicacin
13
1l conce$to clsico de ciudadan!a utili'ado $or Fars0all corres$onde a los derec0os - o#li5aciones (ue
$er%iten al ciudadano una $artici$aci*n e(uitativa de los niveles #sicos de vida de su co%unidad) siendo el
siste%a educativo) - el servicio social - de salud el nivel institucional (ue 5uarda %s estrec0a relaci*n con este
ti$o de ciudadan!a (Mr-an) 1338I 38). 1sta conce$ci*n 0a sido criticada $or contri#uir a una ciudadan!a $asivaI
9derec0o a tener derec0os:. Una conce$ci*n %s a%$lia destaca no s*lo al ciudadano co%o su,eto de derec0os
sociales) sino de de#eres - res$onsa#ilidadesH lo (ue su$one $asar de una ciudadan!a acostu%#rada a eGi5ir a una
activa) dis$uesta a $artici$ar en $ro-ectos co%unes (Cortina) 1333I 37L38). 1n todo caso) cuando se 0a#la de
ciudadan!a social se #usca destacar el $a$el activo del ciudadano co%o su,eto social de derec0os - de#eresH el
conce$to #usca destacar as! la di%ensi*n socio$ol!tica) en %ateria de derec0os - de#eres sociales.
152
de determinada poltica econmica, entonces, los planteamientos relativos a poltica
social, tal y como aparecen en el discurso, tenderan a cumplir ms bien una funcin
ideolgica; y, como proyeccin concreta, la poltica social por su acento
fundamentalmente instrumental-compensatorio, se mantendra dentro de un enfoque
neoasistencialista.
Los planteamientos, como podremos apreciar, oscilan entre una aproximacin con una
tendencia a relegar la poltica social y otra que trata de recuperarla, en un marco de
bsqueda de equilibrios macroeconmicos y sociales. Sin embargo, ambas
aproximaciones comparten en lo fundamental rasgos comunes.
6.2.1. La marginalidad de lo social: las Conferencias Ministeriales

La tendencia que acenta paulatinamente en materia de poltica econmica,
desdibujando hasta llegar a marginar la que corresponde a poltica social, se puede
apreciar en los acuerdos y declaraciones de las Conferencias Ministeriales entre la UE
y Centroamrica, que se han realizado en la segunda mitad de la dcada de 1990. Esta
tendencia, que podra percibirse como un viraje estratgico, atendiendo a las nuevas
condiciones sociopolticas de la regin y del contexto econmico global, arroja luz
respecto de la concepcin misma que maneja la poltica de cooperacin en poltica
social y su relacin con la poltica econmica.
En la Conferencia Ministerial San Jos XI, celebrada en febrero de 1995 en Panam,
la propuesta retoma aspectos sociales importantes: la persona humana como base del
proceso de desarrollo sostenible; promocin de la participacin de la mujer y sectores
privados; acceso no discriminatorio a servicios sociales y lucha contra la pobreza.
Asimismo, se plantean medidas de poltica social: acceso al crdito, a la tierra y la
modernizacin de los regmenes fscales; y se insiste en redoblar la cooperacin de la
UE para atenuar los costos sociales del ajuste estructural. Es notable, por otra parte,
el sobrepeso de los aspectos propios de poltica econmica, a partir de la prioridad que
153
se da a la insercin de Centroamrica en la economa internacional: (...) el xito del
Plan de Desarrollo Sostenible depende tambin del incremento de la competitividad de
la economa centroamericana a nivel internacional. Observaron que este incremento
implica, entre otros aspectos, la intensifcacin de la cooperacin de los intercambios
interregionales, la diversifcacin de las exportaciones, la rehabilitacin y modernizacin
de las infraestructuras necesarias para estas, la transferencia e incorporacin de
ciencia y tecnologa, y el fortalecimiento del papel de los agentes econmicos de la
regin (Conferencia Ministerial San Jos XI, Panam 22 de febrero de 1995: 4).
Posteriormente, el concepto de desarrollo sostenible parece recuperar su referente
social: (...) lograr un desarrollo sostenible, a travs, entre otros, de un reparto ms
equitativo del ingreso, y una mayor presencia de la sociedad civil (Ibd.). Adems se
establece como un eje prioritario el apoyo a las polticas sociales y se vuelve a insistir
en el respaldo a polticas nacionales que atenen los costes sociales de las medidas de
ajuste estructural (Conferencia Ministerial San Jos XII, Florencia, 21 de marzo de
1996).
En la Conferencia de 1997 se reiteran tres prioridades en materia de poltica social: a)
procurar una distribucin ms justa de los ingresos; b) apoyar reformas en salud,
educacin y salud alimentaria; y c) atender a sectores vulnerables: mujeres, nios e
indgenas (Conferencia Ministerial San Jos XIII, La Haya, 25 y 26 de febrero de 1997:
2). El marco de referencia est dado nuevamente por medidas compensatorias y con
atencin focalizada a determinados sectores vulnerables. Y en la Conferencia de San
Jos XIV las referencias a lo propiamente social se limitan a sealar la importancia de
mejorar la condicin de la poblacin indgena y de los nios, la promocin de la
igualdad de derechos entre el hombre y la mujer y de los derechos de los trabajadores.
El acento recae ahora sobre aspectos propiamente jurdicos en materia social. Se
insiste en redoblar los esfuerzos en comercio multilateral, incremento y diversifcacin
de inversiones y promover la participacin en los programas horizontales (Alfa, Urb-AL,
Al-Invest, ECIP) (Conferencia Ministerial San Jos XIV, San Jos, 10 de febrero de
1998: 1-4).
154
La lgica discursiva de gradacin decreciente a la hora de abordar los aspectos
relativos a poltica social, alcanza su expresin ms clara en la Conferencia Ministerial
San Jos XV de 1999, donde explcitamente se ha excluido de las deliberaciones la
referencia a estos aspectos. Lo econmico pasa a primer plano en el planteamiento
ministerial: Ante los desafos de la globalizacin econmica y la competitividad, los
Ministros acogieron con inters la determinacin de los Estados centroamericanos para
continuar profundizando y dinamizando su proceso de integracin regional
(Conferencia Ministerial San Jos XV, Bonn, 20 de mayo de 1999). La vinculacin de la
regin al mercado internacional aparece como el imperativo fundamental. La tendencia
que parece predominar, entonces, es a supeditar unilateralmente los esfuerzos
integracionistas a este objetivo.
En la perspectiva asumida por las Conferencias Ministeriales, la poltica de cooperacin
no alcanza a incorporar los desafos sociales sustantivos. El acento recae ms bien en
los desafos de la globalizacin econmica y la competitividad. Predomina, de esta
manera, un enfoque dual de la relacin entre poltica econmica y poltica social. Por
una parte, la poltica de cooperacin se proyecta en lo fundamental, como aspecto
dominante, a lograr una modernizacin de la estructura productiva para la
competitividad, y, como aspecto subordinado, para impulsar un desarrollo sostenible
que apunta bsicamente a garantizar una mejor distribucin del ingreso. La tendencia
dominante seala ms hacia el mercado, mientras que la subordinada hacia el
desarrollo sostenible, concebido en trminos de distribucin, o sea, del ndice de
ingreso. El sobrepeso del discurso econmico-comercial sobre el social, podra
signifcar una supeditacin de la poltica social a la econmica, manteniendo la primera
un papel puramente instrumental. Es decir, una visin de poltica social compensatoria
de los efectos sociales producidos por la aplicacin de determinadas polticas
econmicas, por ejemplo, las que han venido impulsando los programas de ajuste
macroeconmico y las que se proyectan para una rpida insercin de la regin en la
155
economa globalizada, que, por otra parte, se tiende a concebirlas como
complementarias.
Al menos dos elementos caracterizan la concepcin de poltica social en el marco de la
poltica de cooperacin de la UE. Por un lado, el acento en la variable ingreso, que
como ya ha sido indicado corresponde a un acercamiento parcial y restrictivo para
enfrentar el desafo de la pobreza y la equidad social (ver Captulo Segundo de esta
investigacin), Por otro, el nfasis en focalizar los esfuerzos de poltica social en los
sectores considerados ms vulnerables, destaca el perfl compensatorio. De esta
manera, las iniciativas de cooperacin en materia de poltica social no se conciben en
el marco de una concepcin y estrategia que contribuya a Crear condiciones de
alcance social sustantivo, es decir, orientada a enfrentar las bases mismas de la
pobreza estructural y de la inequidad social.
Por otra parte, el proceso de integracin regional se piensa prioritariamente en funcin
de la incorporacin, sin demora, de la regin a la economa globalizada; sin prestar la
debida atencin a las condiciones mismas de dicha insercin. No se percibe un
enfoque que atienda con igual solicitud a la necesidad de construir, a nivel local e
internacional, un nuevo orden econmico, social, cultural y poltico. Esto, porque la
persistencia y profundizacin de las contradicciones sociales se explica, en buena
medida, por la forma en que se ha venido transformando la economa mundial, y la
incorporacin siempre marginal y dependiente de la regin centroamericana en la
misma. De ah, la tarea ineludible de encarar los desafos del DHS con un
acercamiento ms integral y sustantivo, procurando as superar concepciones y
enfoques dualistas e instrumentalistas en materia de poltica social y econmica.
6.2.2.La bsqueda de equilibrios macroeconmicos y sociales
Un acercamiento tendente a superar las limitaciones mencionadas, para avanzar en la
bsqueda de una integracin ms orgnica entre poltica social y econmica, se puede
156
observar especialmente en los planteamientos y propuestas contenidas en el Acuerdo
Marco entre la UE y Centroamrica y los planes estratgicos para la regin y CR
(1998-2000).
Para la UE una autntica integracin de mercados debe acompaarse de medidas que
garanticen cohesin social; y desde un enfoque integrado con vistas a un desarrollo
duradero y una vinculacin entre desarrollo econmico y social (Comisin de la
Comunidades Europeas, 1995: 7, 18-19). Y recogiendo esta orientacin, con visin
prospectiva se plantea tambin, como derrotero para el perodo 2000-2006, impulsar
iniciativas birregionales para promover la agenda social, la cooperacin cultural y
cientfca y el inicio de un dilogo con sectores de la sociedad civil, y revalorizar as la
cooperacin como instrumento para aliviar la pobreza y fomentar el desarrollo
sostenible con equidad social (IRELA, 1999: 9).
Asimismo, la poltica de cooperacin se muestra atenta a las amenazas que se ciernen
sobre los pueblos pobres del mundo, de no establecerse los mecanismos adecuados
de control del proceso mismo de mundializacin de la economa. Tal preocupacin se
recogi explcitamente en el pronunciamiento de la Comisin de las Comunidades
Europeas en la reunin de Bruselas en 1999: Es indispensable evitar que, en ausencia
de capacidad de respuesta adecuada, las evoluciones surgidas de la mundializacin se
traduzcan en un agravamiento o en la aparicin de asimetras ms graves que las del
pasado. (...) Las polticas de desarrollo no podran tender exclusivamente hacia el
respeto de indicadores macroeconmicos; deben ser necesariamente el fruto de un
equilibrio que integre de manera adecuada la dimensin humana e institucional, en
particular en materia de educacin, proteccin social, condiciones de trabajo,
proteccin del medio ambiente, etc. (Comisin de las Comunidades Europeas, 1999:
6-7. El destacado es nuestro). Por otra parte, se considera aprovechable para los
pases de la regin, los conocimientos tcnicos acumulados por la UE para reequilibrar
los aspectos econmicos y fnancieros de la mundializacin mediante la consideracin
de otros imperativos sociales, humanos y culturales (Ibd.: 7. El destacado es nuestro).
157
Un planteamiento similar aparece en el Acuerdo Marco de Cooperacin. El concepto de
desarrollo est referido a dos aspectos fundamentales: la consolidacin de la
democracia y de la paz y la promocin de los derechos econmicos y sociales de los
pueblos de la regin. Se reconoce la necesidad de acompaar las reformas
econmicas y comerciales con la promocin de los derechos sociales de los sectores
ms desprotegidos. Se concibe la cooperacin orientada a acciones destinadas a
combatir la extrema pobreza, atenuar el impacto de los programas de ajuste estructural
y promover la creacin de empleo, favoreciendo acciones que repercutan en la
estructuracin de la economa y teniendo en cuenta los problemas
macroeconmicos (Diario Ofcial de La Comunidad Europea, 1999: 1 y 8. El
destacado es nuestro).
A pesar del intento por lograr un enfoque ms integrado -o ms propiamente
equilibrado-, persiste la tendencia a concebir la poltica social a la manera de un
agente regulador o correctivo de las desviaciones o distorsiones producidas por la
aplicacin de los ajustes estructurales, para enfrentar problemas macroeconmicos.
Desde esa concepcin se da prioridad al combate de la extrema pobreza.
Efectivamente, se habla en trminos de sectores ms desprotegidos y de proteccin
social, lo que coloca el acento en la accin protectora y focalizada de un agente
externo: rasgo caracterstico de una poltica neoasistencial. Asimismo, el combate a la
pobreza se plantea como un asunto relativo al acceso a medios: empleo, educacin,
proteccin social, etc., tambin como promocin de derechos econmicos y sociales. El
concepto mismo de pobreza, por lo tanto, aparece restringido a privacin de medios,
que remite ms directamente a la variable ingresos; y a privacin de derechos, con
una tendencia a concebir al sujeto de la poltica social ms bien como un receptor
pasivo, como sujeto de derechos.
El nfasis en establecer equilibrios expresa a su vez, implcitamente, un
reconocimiento de los sesgos economicistas de los programas de ajuste estructural,
158
que requiere ser corregido. Pero, reorientar la poltica de cooperacin en esa direccin,
de bsqueda de equilibrios, confrma an ms el enfoque dicotmico con que se
aborda la relacin entre poltica econmica y poltica social. En un enfoque tico
interdisciplinario de DHS, la poltica econmica y la poltica social constituyen las dos
caras de una misma moneda. Por consiguiente, de lo que se tratara no es de buscar
equilibrios, a la manera de un pndulo con dos fuerzas yuxtapuestas, sino de una
articulacin orgnica y dinmica, una integracin estratgica y sustantiva. Los
esfuerzos de cooperacin concebidos en trminos de bsqueda de contrapesos, que
cumplen funciones correctivas y compensatorias, no trascienden los marcos de una
poltica neoasistencialista, que resulta limitada e insufciente para encarar los
problemas de la pobreza y el desarrollo, desde una concepcin que no sea parcial e
inmediatista sino estructural, sustantiva y de largo plazo.
La perspectiva del Plan Estratgico para la Regin (1998-2000) coincide con la del
Acuerdo Marco. El documento que fja la estrategia para la regin, hace referencia al
costo social elevado producido por la aplicacin de los programas de ajuste estructural
en la dcada de 1990, con sus consecuentes restricciones presupuestarias para los
sectores sociales. Y se defne el programa de apoyo comunitario en funcin de una
integracin de Centroamrica, en un marco de desarrollo sostenible y democratizacin,
que propicie la creacin de una zona de paz y de un bloque econmico con mejores y
ms justas oportunidades para participar en una economa globalizada. Por otra parte,
se plantea que habr de ser ms decisiva la modernizacin de las relaciones
econmicas y comerciales entre Europa y Centroamrica (Comisin Europea. Amrica
Central, Regional Strategy Paper, 1998-2000: 6-14).
La concepcin estratgica apunta decididamente al fortalecimiento de los aspectos
relativos al comercio e inversiones productivas en la regin. Las defciencias
institucionales y la falta de recurso humano tcnicamente califcado para asumir esta
tarea, son vistos como obstculos estructurales claves para lograr el objetivo de
fortalecer la presencia de la regin en la economa globalizada. Es notable la primaca
153
de la agenda econmica-comercial sobre la agenda social. Sin embargo, al plantearse
la necesidad de consolidar un bloque econmico con mejores y ms justas
oportunidades, se estara tambin dirigiendo la atencin hacia la necesidad de
encarar los desafos sociales, en las proyecciones mismas de participacin de la
regin en la economa global. Tal proyeccin implicara, por consiguiente, una
redefnicin de las condiciones mismas en que se han venido dando las relaciones
comerciales y las mismas inversiones. En esta direccin no aforan con claridad
planteamientos que tiendan, precisamente, a una mejor integracin entre poltica social
y econmica, en un marco de DHS dirigido a crear condiciones para enfrentar la
pobreza, tambin desde la bsqueda de nuevas relaciones comerciales y de
inversiones estratgicas.
El plan estratgico para Costa Rica no dista del concebido para la regin en estos
aos. Se reconoce que el pas enfrenta desafos sociales importantes: deterioro en
salud y educacin, que lo coloca cerca del promedio latinoamericano; aumento del
desempleo y subempleo y en la taza de pobreza; los efectos sociales de los altos fujos
migratorios y la inseguridad ciudadana. Se destaca, por otra parte, el inters de tener
al pas como un socio fuerte y estable en la regin. Y en esa direccin, innovar la
cooperacin desde un dilogo sobre temas polticos y comerciales de importancia para
el desarrollo de Costa Rica. Se consideran como sectores de intervencin estratgica:
1) La modernizacin y descentralizacin del Estado para enfrentar los desafos sociales
y econmicos; 2) la cooperacin econmica para facilitar la globalizacin y
competitividad; 3) la cooperacin tecnolgica y cientfca para modernizar el sector
servicios para la insercin del pas en la economa globalizada (Comisin Europea,
1998: 7-9). Asimismo, se plantea para Costa Rica, como un mecanismo de
condicionalidad, la compensacin del impacto social negativo del actual programa de
ajuste estructural (Ibd.: 8). Como puede notarse, no se aborda el problema de la
necesaria revisin crtica de los programas de ajuste estructural y la poltica econmica
que les sirve de sustento, para que no continen incidiendo en las restricciones
160
sociales cualitativas, que contribuyen a reproducir el crculo vicioso de la pobreza y la
inequidad.
Hemos visto as que la tendencia es ms bien a mantener los equilibrios
macroeconmicos pero sin enfrentar con igual decisin y energa los problemas y
desafos sociales (Parker, 1998: 23). Efectivamente, no se asumen estos problemas y
desafos, objeto fundamental de las polticas econmica y social debidamente
articuladas, desde una perspectiva de poltica de desarrollo estratgico para la regin;
es decir, dirigida a crear nuevas condiciones tanto en el mbito de las relaciones
comerciales y de las inversiones, como para promover cambios de orden institucional
al interior de los mismos pases de la regin. El desafo social fundamental, que se
plantea a la poltica de cooperacin, en este sentido, contina vigente.
6.2.3.La necesaria articulacin de la poltica social y la poltica econmica
Cuando se percibe como derrotero estratgico la insercin competitiva de las
economas de la regin en el nuevo orden econmico globalizado, es necesario, a su
vez, como advierte la misma UE, buscar los mecanismos que eviten reproducir y
agravar las viejas asimetras. Tal objetivo requiere por parte de los pases de la UE, y
especialmente los que han alcanzado niveles ms altos de desarrollo relativo, redoblar
su compromiso de solidaridad internacional sobre bases que superen las relaciones
convencionales y tradicionales, para contribuir cualitativamente a
revertir esas asimetras histricas
14
. Es una tarea que no puede ser asumida solamente
en el mbito local, como todava parece insinuarse cuando se apela a las
condicionalidades sociales: acciones
14
/$elando a este desa&i* se2ala Aan,ul (ue la 9ortodoGia actual su5iere (ue la 5lo#ali'aci*n de la econo%!a) las
co%unicaciones) las inversiones) el e%$leo) la $roducci*n - el %ercado es inevita#le. 7ero se 0a#la $oco de
5lo#ali'ar derec0os - res$onsa#ilidades. 1l reto $ara los l!deres $ol!ticos es a#ordar a0ora la $o#re'a cr*nica desde
un en&o(ue 5lo#al - en $ro&undidad: (Aan,ul)1333I 15).
161
de compensacin de los costos sociales de los ajustes estructurales, reformas fscales,
etc.,
15
. Si bien es cierto, que los gobiernos locales tienen que radicalizar la aplicacin de
polticas orientadas a la equidad social, es en el marco de las relaciones comerciales y
las inversiones donde se juega en mayor grado el problema de la pobreza y la
inequidad social, segn lo destacan con frecuencia los analistas. As, por ejemplo,
segn datos del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 1994), si
los pases ricos del mundo abolieran las barreras que imponen a las mercancas de los
pases del Sur, el aumento de las exportaciones alcanzara al doble de lo que reciben
por concepto de ayuda; y slo el pago de los intereses de la deuda del Sur con el Norte
(US$ 160.000 millones anuales) signifca 2.5 veces la cantidad que el Sur recibe por
concepto de Ayuda Ofcial al Desarrollo (AOD). Por consiguiente, el impacto social que
se busca con la AOD encuentra obstculos y puede tender a desactivarse desde otras
polticas sectoriales relacionadas con los intercambios comerciales, el cobro de la
deuda externa, las polticas de ajuste estructural o la venta de armamentos (Daz,
1996: 91-165). Por lo tanto, cabe relativizar el alcance de la AOD cuando se compara
con las relaciones desiguales del comercio internacional.
As las cosas, una poltica de cooperacin para el desarrollo es insufciente si no se
logra tambin incidir, de alguna manera, en los mecanismos del comercio internacional.
En esta tarea se plantea que hay que superar los marcos del neoliberalismo. Algunos
optan por el llamado enfoque neoestructuralista, que insiste ms en la confguracin
histrica de verdaderas culturas que integran valores e instituciones y que delimitan y
orientan las conductas individuales. De ah, la consideracin de las diversas variantes
de formas de desarrollo (Sunkel, 1998: 264). Ello implica, a su vez, revertir la tendencia
dominante en los procesos integracionistas para insistir en el fortalecimiento de las
condiciones y recursos propios de las regiones (Martnez, 1999; Guerra, 2000).
15
/l res$ecto se se2ala (ue 9al i5ual (ue se tuvo (ue utili'ar la a-uda $ara %iti5ar los costos sociales del a,uste)
$arece (ue a0ora se tiene (ue e%$lear de la %is%a %anera $ara %iti5ar los costes de la a$resurada 5lo#ali'aci*n
(la a-uda ,a$onesa a /sia $or e,e%$lo)N 6as 8N? (8r5ani'aciones No ?u#erna%entles) neo'elandesas 0an
lla%ado la atenci*n so#re el 0ec0o de (ue la evaluaci*n del i%$acto social tiende a 0acerse co%o un a2adido $ara
a%inorar los $ro#le%as $otenciales (ue sur5en con la reestructuraci*n) cuando de#er!a llevarse a ca#o antes de (ue
se to%en las decisiones) $ara 5aranti'ar (ue la reestructuraci*n en s! incor$ora %edidas $ositivas $ara &o%entar el
#ienestar de los $o#res - $ro%over un i%$acto social #ene&icioso: (Ca%$od*nico)1333I 115)
162
Las pretensiones de una poltica de cooperacin, por resolver las disonancias o
distorsiones producidas por una poltica econmica sesgada hacia el mercado, no
radican necesariamente en la exigencia de una poltica social fuerte de carcter
compensatorio. Por ese camino, la cooperacin misma continuara reproduciendo en
mayor o menor grado precisamente aquello que quiere combatir y superar. Un esfuerzo
focalizado en la poltica econmica, incluidas las polticas comerciales, fnancieras y de
inversiones, a la que est asociada indisolublemente el problema de la inequidad y la
pobreza, es fundamental. Y esto para contribuir a superar un enfoque dual en materia
de poltica econmica y social, que induce a que la poltica de cooperacin quede
atrapada en esquemas de poltica social ms de corte asistencialista/desarrollista
(Goulet, 1995), o ms propiamente neoasistencialista, que en un marco deseable de
carcter promocional/solidario; el cual tendera a afectar ms radicalmente el contenido
social de la misma poltica econmica, desde su concepcin y formulacin. Y, por
consiguiente, incidir en la transformacin de aquel tipo de relaciones -y convenciones-
sociales que continan reproduciendo la pobreza estructural. En este marco, la poltica
social debe ser, entonces, concebida como un instrumento clave de los procesos de
modernizacin de la economa y del Estado y de superacin de la desigualdad y la
exclusin, y no simplemente un mecanismo para atender a la poblacin afectada por
los efectos negativos de estos procesos (Lungo, 1998: 321).
No resulta coherente -ni ticamente consistente-, entonces, pretender paliar la deuda
social subvencionndola con las ganancias producidas por la aplicacin de una poltica
econmica para la competitividad, que mantiene patrones concentradores e
inequitativos. Y, ante todo, que no crea condiciones para elevar la calidad social de
vida, porque no est pensada en funcin de generar el tipo de activos que fomenten el
desarrollo de capacidades, las condiciones que garanticen seguridad y los espacios
adecuados para la participacin cualitativa, desde una concepcin de desarrollo como
libertad. (Captulo Segundo de esta investigacin).
163
Una estrategia de cooperacin que articule adecuadamente la poltica econmica y la
social, supone un esfuerzo sostenido de previsin de impactos humanos, culturales,
ecolgicos, etc. Por lo tanto, se trata de atender al desafo que plantea en este aspecto
una tica de las polticas econmicas -de carcter procedimental e histrico- en cuanto
a la justicia posible y realizable en determinadas condiciones sociales e histricas y a
travs de un conjunto de medios concretos disponibles (Chaves, 1999). Y que supone,
por consiguiente, simultaneidad y complementariedad en el proceso mismo de
formulacin de las polticas econmicas y sociales, para garantizar una adecuada
articulacin entre efciencia y competitividad econmica y tambin de la calidad de vida
humana y social
16
. De esta manera, se tratara de contribuir a superar un enfoque
neoasistencialista, donde predomina una concepcin dual entre poltica econmica y
social, un acercamiento que introduce correctivos compensatorios a posteriori y, por
consiguiente, una visin instrumentalista de la poltica social. Y propiciar ms bien un
enfoque de carcter promocional/solidario que asuma los desafos que representan la
competitividad con equidad, la participacin social cualitativa y las desigualdades
sociales; todos ellos aspectos consustanciales del DHS.
6.3. POLTICA DE COOPERACIN Y CIUDADANA SOCIAL

La poltica de cooperacin en la dcada de 1990 muestra tambin un particular inters
por los problemas de gobernabilidad en la regin, de cara a los ensayos democrtico s
de corte ms civilistas -todava en las arenas movedizas de una cultura autoritaria y
burocrtica- y a la creciente demanda de participacin por parte de la sociedad civil. De
esta manera, gravitan los desafos para la profundizacin de la democracia
representativa y participativa y, a la vez, las expectativas de una nueva ciudadana e
institucionalidad poltica.
16
"e tratar!a) en esa %is%a direcci*n) de revertir las tendencias reduccionistas - unilaterales) $ara re$ensar el
$roceso de 5lo#ali'aci*n desde los valores de la co%$etitividad - $roductividad 0u%ana ,unto con los de
coo$eraci*n - solidaridad (1s$e,a et.al.) 1333I 122).
164
Las transformaciones de la sociedad actual estn redefniendo el lugar de lo poltico y,
por consiguiente, sus relaciones con las esferas econmica, social y cultural. Ello
representa un desafo particular para una poltica de cooperacin que est interesada
en ensanchar el espacio democrtico, desde una visin no instrumentalista de la
sociedad civil
17
, para la construccin de ciudadana social, que constituye uno de los
ejes prioritarios de cualquier poltica que aspire a elevar los niveles de DHS en la
regin.
La dimensin social, vista en trminos de ciudadana social, recoge la propuesta ms
bien implcita en los planteamientos de la poltica de cooperacin sobre la necesidad de
fortalecer los procesos de democratizacin, poltica y econmica, a travs de la
modernizacin de la estructura productiva, la modernizacin y descentralizacin del
Estado, y el fortalecimiento de la sociedad civil. Como ya se ha indicado, el concepto
de ciudadana social incluye, por una parte, al sujeto social como agente de derechos
-tambin de deberes- sociales, econmicos y culturales y, por otra, al Estado social de
derecho, como garante de mnimos de justicia (Cortina, 1999: 84-93). Por consiguiente
ese concepto refere a los aspectos ms propiamente polticos y civilistas -derecho de
ciudadana- de la dimensin social, concebida tambin en trminos de participacin
cualitativa dirigida a construir alternativas de desarrollo. Desde esta perspectiva
interesa destacar dos aspectos a los que hace referencia en alguna medida la poltica
de cooperacin: la construccin de ciudadana social para una mayor cohesin social
17
Ca#e distin5uir) de acuerdo con /dela Cortina) dos conce$ciones #sicas de sociedad civilI una neoli#eral) de
tradici*n 0e5eliana #ur5uesa) (ue #usca $otenciarla $ara &ortalecer el li#eralis%o econ*%ico) - la otra (ue a$unta
%s #ien a la civilidad) la $artici$aci*n social - la solidaridad (Cortina) 1333I 133). 1n el $ri%er caso) su
&ortaleci%iento se convierte entonces en una le5iti%aci*n %s de la &*r%ula %5ica del neoli#eralis%o ortodoGoI
%aGi%i'ar el %ercado - %ini%i'ar el 1stado. 7or otra $arte) el conce$to de sociedad civil es cuestionado $or
al5unos co%o conce$to o$erativo $ara eG$licar las condiciones del es$acio social actual. 7ara Blaus 1der) 9el
conce$to de sociedad civil no ca$ta el as$ecto (ue caracteri'a) aJn en t+r%inos ideales) lo (ue le 0a ocurrido al
es$acio $J#lico $or %edio de los nuevos %ovi%ientos socialesI una nueva l*5ica de acci*n institucional (ue
&o%enta &or%as de autoor5ani'aci*n %s all del 1stado - (ue $or lo tanto contri#u-e a una reordenaci*n de las
instituciones (ue 0an servido 0asta la &ec0a co%o $ortadores de la racionalidad %oderna: (1der) 1338I 351).
Utili'a%os el conce$to de sociedad civil) reconociendo estas li%itaciones anal!ticas - $osi#les a%#i5Oedades) $ara
re&erirnos a a(uellos 5ru$os) %ovi%ientos - &uer'as sociales) (ue estn rede&iniendo el es$acio social - $ol!tico -
las &or%as institucionales de acci*n directa L$artici$ativaL e indirecta Lre$resentativaL. Constitu-en instancias con
relativa autono%!a - co%o tales %ediadoras entre los ciudadanos - el 1stado. /l5unas asu%en con %a-or &uer'a
una &unci*n i%$u5nadora de la instituci*n estatal re$resentativa tradicional. D co%o se2ala 1der) se sitJan %s
all Lo %s ac) se $odr!a a5re5arL del %ercado - del 1stado.
165
regional, y el fortalecimiento de la sociedad civil. Constituyen, sin duda, aspectos
medulares de una estrategia de cooperacin para enfrentar los retos de la pobreza y el
desarrollo en la regin.

6.3.1.Ciudadana y cohesin social regional
Las nuevas condiciones sociales, econmicas, culturales y polticas, por una parte,
estn cuestionando el modelo de Estado nacional soberano y su idea de
representacin y, por otra parte, Creando escenarios de participacin ms
diversifcados, pero en un contexto altamente estratifcado e inevitablemente global. A
pesar de ello, existe siempre la posibilidad de establecer interlocutores vlidos para
redireccionar las convenciones y prcticas sociales. En este sentido se considera un
acierto, especialmente de las teoras de la accin comunicativa de Habermas, el
planteamiento de que la formalizacin de la accin es una caracterstica esencial de la
modernidad, por lo cual toda institucin -incluido el mercado mundial efectivamente
globalizado y basado en el intercambio monetario- se fundamenta en convenciones
sociales que, en principio, pueden ser modifcadas, y cuya permanencia demanda que
sean ratifcadas por las prcticas cotidianas (Wagner, 1997: 317-320; Lechner, 1996:
12).
Sin embargo, como se ha tratado de mostrar, no se percibe una poltica de cooperacin
con planteamientos claros respecto de la necesidad de introducir cambios en esas
convenciones sociales, que han venido reproduciendo un orden econmico y poltico
sesgado hacia un modelo predominante de mercado. Por otra parte, sociedades como
las centroamericanas, estructuralmente pobres, con escasa cultura demoCrtica y sin
experiencia de integracin efectiva, se ven limitadas para ejercer un poder real que
permita contribuir efectivamente a concertar modifcaciones en el actual orden
econmico y poltico global
18
. En este sentido una
mayor cohesin social
19
regional, que promueva e impulse sus capacidades
18
No se trata) $or otra $arte) de so#revalorar el i%$acto 0o%o5eni'ador de la 5lo#ali'aci*n ni de sus tendencias
0e5e%*nicasH 0a- (ue to%ar en cuenta la creaci*n de estructuras (ue van %s all de los niveles 5lo#ales) as! co%o
las ca$acidades de acci*n colectiva del ser 0u%ano (Pa5ner) 1337H 1s$e,a et. al.) 1338).
166
endgenas
20
para acceder a mejores niveles de DHS, puede hacer la diferencia entre
una regin polticamente dbil y sin capacidad de negociacin con sentido de
autonoma y una regin que se vincula en forma dinmica y creativa a la economa
global. Ello implica asumir necesariamente una visin de proyecto econmico y social
regional, dirigida a atender las zonas de menor desarrollo relativo, pero potenciando y
fortaleciendo aquellas actividades y sectores estratgicos y competitivos de los
diferentes pases de la regin, independientemente del nivel de desarrollo alcanzado.
En este sentido, no se concibe una cooperacin estratgica que se limita a atender
solamente al criterio de pobreza, conceptualizada y medida fundamentalmente en
trminos del ndice de ingreso, sino ms bien a la que acenta las capacidades
endgenas de desarrollo, con perspectiva regional.
Un componente fundamental, en esta direccin, pero que todava no alcanza a
plantearse con el rigor que exigen las condiciones actuales, es el de las nuevas
tecnologas de la informacin. Constituyen hoy un factor decisivo para contribuir con
los procesos de democratizacin y la superacin de las asimetras histricas entre
sociedades ricas y empobrecidas. Pero, dependiendo de las condiciones
socioeconmicas y de acceso a las mismas, podran inducir ms bien a profundizar la
brecha -tambin en su dimensin digital- y obstaculizar procesos de participacin
ciudadana (Sequeira, 2001).
La ciudadana social y econmica van de la mano de la civil y poltica, aunque cabe
destacar que en el caso centroamericano son constatables desfases importantes. Por
una parte, se han dado avances institucionales del lado de la ciudadana poltica:
13
Reto%a%os el conce$to de co0esi*n social utili'ado $or la U1 $ara 0acer re&erencia a una estrate5ia de
desarrollo social%ente inte5rado entre los $a!ses de una re5i*n (c&r. 6anda#aso - el ;ratado de Faastric0t) citados
$or Fart!ne')1333I 3H "ana0u,aI 2000).
20
/l res$ecto destaca Fario Fart!ne' (ue 9la coo$eraci*n internacional en $a!ses no desarrollados) con un nivel de
or5ani'aci*n - $roductividad co%o CR) de#er!a $rocurar la construcci*n de las ca$acidades o el &ortaleci%iento de
las $otencialidades locales $ara el desarrollo) $er%itir (ue el sa#er 0acer local lle5ue a &or%ar sus $ro$ia e%$resas
- or5ani'aciones) - (ue las instituciones necesarias $ara el desarrollo sean end*5ena%ente creadas: (Fart!ne')
1333I 11). 7ara una %e,or $recisi*n del conce$to %is%o de desarrollo end*5eno ver Ca$!tulo Kuinto de esta
investi5aci*n.
167
reformas constitucionales que modifcan las relaciones cvico-militares, control
institucional sobre abusos y violacin de derechos humanos por parte del Estado,
institucionalidad electoral con autonoma, etc. (PNUD, 1999, Cap. 7). Ello ha permitido
abrir espacios para la democratizacin, sin embargo, hay que ponderar dos variables
fundamentales si se pretende garantizar y profundizar dichos espacios: las relaciones
entre los actores sociales y el contexto socioeconmico (Rojas, 1995: 107).
Y, por otra parte, el desfase existente entre logros apreciables en la ampliacin de los
espacios de participacin y una modalidad de descentralizacin que avanza muy
lentamente, y que, por ejemplo, no alcanza a liberar recursos sufcientes para dirigirlos
a los gobiernos locales (PNUD, 1999; Rivera, 1998).

Los avances regionales en materia de participacin de la sociedad civil, no parecen
haber permeado las estructuras profundas del centralismo y autoritarismo polticos, y
menos an las propias de las condiciones socioeconmicas, necesarias para
ensanchar los espacios de la ciudadana social, econmica y poltica. Adems, la
dimensin global de la sociedad coloca la cohesin social regional como derrotero
ineludible. Ello supone, a su vez, un replanteamiento de las categoras que se utilizan
para defnir el tipo de relaciones de cooperacin. As, por ejemplo, ante un sistema que
se ha extendido hasta sus lmites, de continuarse planteando los problemas en
trminos de relaciones internacionales norte-sur y de Estado nacional, difcilmente se
podrn encontrar soluciones efectivas a los problemas actuales; y es que tambin los
movimientos contemporneos plantean los problemas en perspectiva global (ver
Captulo Cuarto de esta investigacin; Mellucci, 1998: 370; Espeja et. al., 1998: 89).
Por consiguiente, una poltica de cooperacin para la construccin de ciudadana
social, enfrenta el desafo de formular estrategias regionales con perspectiva global. Si
el reto es construir una ciudadana con dimensiones globales (Cortina, 1999: 251ss),
que supere viejos esquemas afncados en lgicas desestructurantes y excluyentes,
donde la piedad y la fgura de la vctima se ponen por encima de la del ciudadano en
168
olvido total de lo que es la accin poltica: una lucha destinada a permitir que las
vctimas devengan en ciudadanos (Mongin, 1998: 307). En esa direccin, se requiere
de una mediacin efectiva de la tica en la concepcin y el diseo de las polticas
locales, regionales y globales (Chaves, 1999); ello implica, a su vez, propiciar los
espacios de participacin y representacin cualitativa para cogestionar las metas y
polticas de desarrollo. De esta manera, el sujeto social se afrma a su vez como sujeto
poltico, y se fortalece la cohesin social regional; adems, la regin adquiere el vigor
poltico necesario para convertirse en un interlocutor capaz de incidir
constructivamente, a nivel global, en los procesos de desarrollo.
En el contexto de la sociedad actual, entonces, hay que ubicarse en una doble
perspectiva: de afanzamiento o cohesin social regional, y de promocin de polticas
y medidas para el DHS de alcance global. Es decir, se trata tambin de globalizar los
desafos polticos para conjuntar esfuerzos en la profundizacin democrtica, ahora con
un fuerte componente de ciudadana: afrmacin de la autonoma y participacin del
ciudadano, como agente o sujeto de desarrollo. De esta manera, enfrentar los retos de
la pobreza y del desarrollo, dadas las nuevas condiciones que estn redefniendo el
papel de los Estados nacionales y sus relaciones con el mercado, requiere,
efectivamente, de una clara perspectiva en materia de poltica econmica y social, que
busque plantear sus proyecciones tambin en consideracin a los desafos que
representa construir ciudadana social. Afrmando as los derechos y deberes de los
ciudadanos, para que se constituyan en verdaderos sujetos sociales y polticos en la
construccin de alternativas de desarrollo. Se procurara, igualmente, sintonizar mejor
con las demandas actuales de una nueva ciudadana e institucionalidad econmica y
poltica.
Una poltica de cooperacin que da prioridad a la insercin competitiva de la regin en
el mercado globalizado, debera prestar especial atencin a las limitaciones propias de
sociedades estructuralmente pobres y con debilidades institucionales para la gestin
demoCrtica. Contribuir a la construccin de ciudadana social, dadas esas
163
limitaciones, signifca precisamente promover las condiciones que permitan a las
personas, organizaciones y comunidades convertirse en fuerzas dinamizadoras de un
DHS dirigido al fortalecimiento de la cohesin social regional, con perspectiva global.
Tal parece haber sido la estrategia que orient el proceso mismo de cohesin social de
la Unin Europea, con logros importantes en la construccin de ciudadana social y, por
consiguiente, de un modelo de desarrollo ms integral e integrado (ver Captulo Cuarto
de esta investigacin).
170
6.3.2.El fortalecimiento de la sociedad civil y la ciudadana social
La dcada de los aos 90 destaca por la crisis de gobernabilidad y desencanto con la
institucionalidad poltica, as como por el protagonismo de nuevos movimientos
sociales, polticamente ms infuyentes, que desafan a las formas tradicionales de
conciliar el mercado y el Estado
21
. Este escenario es la cara poltica, en buena
medida, de la demanda por mejores niveles de ciudadana social y una institucionalidad
poltica menos burocrtica, ms efcaz y racional. Efectivamente, el espacio social ha
quedado minado con la aplicacin de programas de ajuste estructural, las vctimas
continan siendo muchas
22
y, ante todo, los pobres y sectores medios han perdido
poder poltico y social: capacidad de incidir en los procesos de defnicin de polticas de
desarrollo. Desactivar ese dispositivo es una tarea sustantiva y urgente. Lo que
implica, a su vez, revertir el proceso que se ha seguido hasta ahora, procurando una
relacin ms orgnica con la dimensin social y poltica, como bien se ha sealado por
parte del Catholic Institute for International Relations, respecto de la gestin
integracionista: El nuevo proceso de la integracin de Amrica Central, dirigido por las
ideas neoliberales por un largo perodo, carece de dos elementos que han sido
esenciales en otros experimentos, tales como el de Europa: participacin democrtica y
construccin de consensos en cuanto a la dimensin social. El proceso en Amrica
Central, reducidamente econmico y tecnocrtico, centrado en la apertura y
liberalizacin de mercado, ha intensifcado la existencia de las desigualdades y las
21
7ara Blaus 1der) 9los nuevos %ovi%ientos sociales re$resentan un nuevo ti$o de instituci*n (ue o#li5a al
siste%a institucional a ada$tar estructuras discursivas. Crean instituciones de ti$o discursivo %s all del %ercado
- del 1stado. 7or lo tanto eGtienden la l*5ica de coordinar el %ercado - el 1stado) la tarea clsica del 1stado de
#ienestar. 6a &or%a institucional e%er5ente (ue se encuentra en la acci*n colectiva or5ani'ada en la es&era $J#lica
es la utili'aci*n del discurso $ara su le5iti%idad: (1der) 1338I 357).
22
1n el caso de CR) en los a2os 80) se lo5r* sortear $arcial%ente la a5uda crisis econ*%ica) ca$itali'ando el
con&licto #+lico - socio$ol!tico re5ional a su &avor. 1n el as$ecto econ*%ico cont* con &uertes &lu,os de a-uda)
es$ecial%ente $rovenientes de los 1stados Unidos) invertidos en res5uardo de sus intereses 5eoestrat+5icos. D en el
as$ecto social - $ol!tico) utili'ando el discurso de la $a' co%o un distractor &rente a las contradicciones internas)
ta%#i+n un si5ni&icativo es&uer'o asistencial) es$ecial%ente en el sector vivienda) (ue lo5r* a%orti5uar
relativa%ente el i%$acto social de los $ro5ra%as de a,uste.

171
defciencias sociales que son un rasgo distintivo de la regin (CIIR, 1996: 17. El
destacado es nuestro).
En esta direccin, la UE apuesta ahora por una poltica de cooperacin que contribuya
a una mayor descentralizacin de la gestin del Estado y del gobierno y al
fortalecimiento de la sociedad civil: organizaciones econmicas, las ONG, autoridades
regionales y municipales, empresas, universidades, etc. Se considera la participacin
de estos sectores como estrategia de aproximacin a las realidades ms concretas y
cotidianas, y como un medio para racionalizar el uso de recursos escasos (IRELA,
1999: 71; Consejo de la Unin EuropeaSICA, Conferencias Ministeriales, 1995-1999;
Comisin Europea, 1998). Se parte de que dadas las limitaciones para instaurar una
efectiva coordinacin por parte de los Estados, las ONG podran contribuir a redoblar
esfuerzos en esa direccin. Adems, se estima que la UE en Amrica Latina cuenta
con una amplia trayectoria en materia de relaciones entre agentes subestatales y no
gubernamentales, lo que facilita profundizar el trabajo en este campo. En tal direccin
se plantean como reas de inters las relaciones entre partidos y parlamentos, vnculos
entre ONG en temas culturales y de desarrollo, con acadmicos, asociaciones
empresariales y sindicales (IRELA, 1999, Dossier: 26-27). La proyeccin para
fortalecer a la sociedad civil, en el caso de CR, se muestra en un apoyo que se ha
incrementado a las ONG. Asimismo, es importante el porcentaje de la ayuda destinado
a asuntos polticos y jurdicos (ver cuadros N 8 y 9 del Diagnstico).
Las iniciativas emprendidas para profundizar la participacin de la sociedad civil en el
marco del proceso integracionista muestran defciencias debido, entre otros aspectos,
al carcter verticalista de la gestin gubernamental y a un protagonismo del sector
empresarial con escaso contrapeso; la participacin de la sociedad civil no satisface las
expectativas, por lo que la dinmica integracionista no parece entusiasmar a la
poblacin (Ruz, 2000: 257; Rivera, 1998: 239-240). La descentralizacin de la gestin
del Estado y una participacin ms directa de los sectores, organizaciones y
comunidades, como pretende la poltica de cooperacin, requiere de ms iniciativas
dirigidas a la capacitacin, as como a la superacin de sesgos burocrticos en las
172
gestiones destinadas a propiciar mayor dinamismo civil. Adems, si lo que se pretende
es introducir cambios signifcativos en un modelo de Estado y gestin de gobierno
centralistas, desde un fortalecimiento de la participacin ciudadana, no cabra
privilegiar ninguna de esas instancias u organizaciones como mediadoras para
responder a los desafos del nuevo momento poltico; los protagonismos particularistas
son el mejor antdoto para la gestin democrtica. Uno de los elementos fundamentales
en la concepcin metodolgica para el diseo de las polticas econmicas, en
perspectiva tica, tal y como se ha planteado en captulos anteriores, y que se puede
extender a la gestin democrtica en general, es precisamente la igualdad de derechos
de participacin a todos los sectores implicados; es decir, todos aquellos sectores que
se ven afectados en algn sentido con la aplicacin de determinadas polticas.
Los esfuerzos en materia de modernizacin del Estado no dan muestras de asumir el
reto de un adecuado cambio institucional, para atender a las nuevas demandas de la
sociedad de participacin. El modelo de Estado de bienestar corporativista ha hecho
Crisis. Se requiere construir nuevas formas de organizacin poltica y de gestin
estatal que se adecen a las demandas de equidad social y participacin cualitativa.
Los sistemas tradicionales para impulsar y poner en marcha polticas sociales, tanto en
los marcos convencionales del Estado de Bienestar como en las de carcter asistencial
focalizado, muestran sus debilidades y requieren ser remozadas. Efectivamente, el
modelo poltico-administrativo que favoreci el predominio de polticas que,
histricamente, han mostrado lmites para favorecer la realizacin adecuada de
ciudadana social tanto en el plano local como en el plano nacional, ha sido
cuestionado y replanteado en casi todos los pases de la regin. Esto ha llevado a que
se propongan esquemas de funcionamiento de poltica social que pretenden atender el
criterio territorial, la particularidad de las sociedades locales y sus instancias de
gobierno, as como sus posibilidades de participacin en el proceso (Rivera, 1998:
226).
173
Hay que insistir, sin embargo, que no se trata de instaurar ni el localismo ni el
participacionismo -sesgadamente populista-, muchas veces instrumentalizados para
fnes espurios, como el electoralismo y la contencin de transformaciones de mayor
alcance social. Se produce as una especie de secuestro del potencial transformador
de la sociedad civil y, por consiguiente, una perdida de autonoma, componente
fundamental para garantizar participacin cualitativa, esto es, democrtica, de los
sectores sociales. Los recientes ensayos de concertacin, al menos en el caso
costarricense, han puesto en evidencia tanto las potencialidades de la sociedad civil
para articular propuestas viables, como sus debilidades orgnicas. Pero ante todo, la
persistencia de estructuras gubernamentales anquilosadas, que no logran desatar los
nudos de las formas de poder tradicionales.
Una poltica de cooperacin que venga a fortalecer una sociedad civil autnoma
23
, para
crear condiciones que coadyuven a forjar una ciudadana social a la altura de los
tiempos constituira, en este aspecto, un acierto estratgico. Se requiere, eso s, dadas
las nuevas condiciones, superar el enfoque neoasistencialista para poder contribuir, de
esta manera, a crear las condiciones que
permitan profundizar un modelo de democracia participativa, solidaria y civilista. Por
ese mismo camino ha de concertarse una agenda comn, para abordar los problemas
en un nuevo marco de relaciones que afrme y promueva el perfl de socios
corresponsables en la tarea del DHS.
6.4. LAS CONDICIONES SOCIALES DE CR Y LA POLTICA DE COOPERACIN
Hemos tratado de mostrar, a partir del anlisis de la concepcin general de la poltica
de cooperacin de la UE, algunos de los rasgos ms sobresalientes en el tratamiento
23
6a sociedad civil se caracteri'a %s $ro$ia%ente $or su naturale'a voluntaria - es$ontnea. 9"e eG$resa a trav+s
de canales institucionali'ados) $ero ta%#i+n a trav+s de una o$ini*n $J#lica no institucionali'adaN 6a
con&i5uran Lse5Jn @a#er%asL a(uellas asociaciones voluntarias) no estatales - no econ*%icas) (ue arrai5an las
estructuras co%unicativas de la o$ini*n $J#lica en el %undo de la vida: (Cortina)1333I 136) 170L172H c&r. Ro,as)
1337H Ru!') 2000I 187).
174
que se da a la dimensin social: poltica social y ciudadana social. Asimismo, desde la
concepcin de DHS que se asume en esta investigacin, se ha venido considerando la
importancia de propiciar la cooperacin estratgica. Es decir, la que permita potenciar
adecuadamente aquellas condiciones favorables que ofrecen los pases de la regin,
para contribuir a propiciar DHS, cohesin social regional y, por consiguiente, una
participacin de la regin en la economa globalizada, que tienda a superar los
obstculos que impone un tipo de insercin marginal y con efectos desestructurantes.
Seguidamente, se sealan algunos aspectos de las condiciones sociales de CR y de la
orientacin asumida por la poltica de cooperacin que, potenciadas adecuadamente,
podran contribuir al logro de metas en DHS y cohesin social regional.
6.4.1. El perfl social de CR: posibilidades y limitaciones
En CR se ha impulsado una poltica econmica que ha permitido logros signifcativos,
medidos en trminos del ndice de desarrollo humano (PNUD, 1999), a pesar de que
persisten los efectos sociales de la poltica sesgadamente economicista de los aos 80.
Se aprecia una relativa sostenibilidad del aporte del gobierno al PIB y el peso de ste
en relacin con el resto de los pases de la regin, que lo ubica entre los pases de
gasto social alto (Sojo, 1995; BID, www.iadb.org; SIECA, sianet.org.sv; Banco Central
de Nicaragua, bcn.f.ni); y, segn datos de la Comisin Econmica para Amrica Latina
(CEPAL), no est entre los pases donde el coefciente de Gini -de la distribucin- se ha
incrementado en forma signifcativa, tanto en el perodo de crisis de los aos 80 como
en el de la apertura econmica de los aos 90 (Reylli, 1998).
Una poltica econmica pensada tambin desde lo social ha logrado trascender, en
alguna medida, una concepcin donde prevalece la bsqueda de equilibrios
macroeconmicos en funcin de intereses unilaterales de mercado, que en estas
ltimas dcadas ha signifcado una devaluacin e instrumentalizacin de la poltica
social. Y es que en pases como los centroamericanos, en la medida en que no se
175
incida cualitativamente en el contenido social de la misma poltica econmica,
continuar incrementndose la vulnerabilidad social y poltica. Esto por cuanto, dadas
las nuevas condiciones de mercado y globalizacin estratifcada, conformarse con
impulsar simplemente una poltica social fuerte, constituye una alternativa insufciente
para encarar los retos del desarrollo y la pobreza (Daz, 1996: 116). En la perspectiva
del DHS, la construccin de ciudadana social, a la que debe apuntar un poltica social
bien concebida, implica una articulacin orgnica con la poltica econmica, para
promover oportunidades y garantizar as el ejercicio de capacidades y condiciones de
participacin cualitativa, en un marco que promueve la libertad como factor
fundamental de desarrollo.
En esa direccin, el pas presenta tambin limitaciones signifcativas. Trata de sostener
logros en materia social, sin embargo, en condiciones adversas. Se ha mantenido una
poltica social de corte universalista, aunque con signifcativo deterioro de los servicios.
Una estrategia de focalizacin del gasto social, con intenciones de descentralizar la
gestin social del Estado, en el caso de los fondos de inversin social, parece
justifcarse ms por razones polticas que por razones de efcacia social
(Judisman,1998: 187). Por otra parte, el Crecimiento de la productividad de base
nacional es bajo. Ha Crecido la inversin de la gran empresa extranjera y privada
nacional, especialmente del sector agroexportador, con proteccin estatal, pero con
escasos encadenamientos con la pequea y mediana empresa local. En el pas se ha
dado un importante Crecimiento de las exportaciones, superior al 10,4% en los ltimos
10 aos, y un aumento en las inversiones extranjeras, pero con un divorcio entre las
empresas exportadoras y el resto de la economa nacional (Martnez, 1999). Por
consiguiente, se tiene que evitar caer en los espejismos propios del Crecimiento
rpido, si se quieren conservar y profundizar los logros obtenidos en materia social
24
.
24
6os indicadores de creci%iento econ*%ico en 5eneral se consideran alentadores) en #uena %edida in&lados $or
la $resencia de e%$resas de alta tecnolo5!a) co%o es el caso de >ntel) (ue se 0a instalado en el $a!s reciente%ente
(se esti%a (ue del 7.5 Q del 7>M en 1333 esta e%$resa contri#u-* con un 4Q). "in e%#ar5o) ello no re$resenta
%a-or 5arant!a en t+r%inos de i%$acto social sustantivo) si no se aco%$a2a de una a$ro$iaci*n estrat+5ica de los
recursos (ue o&recen estas e%$resas) $ara incentivar el desarrollo $ro$io. Fs #ien $odr!a%os estar asistiendo a la
con&i5uraci*n de un nuevo %odelo de 9%a(uila: o 9enclave: de alto nivel) (ue no esti%ula un desarrollo en ciencia
- tecnolo5!a de #ase nacional.
176
Estos fancos dbiles deben ser atendidos con urgencia pues resultan poltica y socialmente
explosivos, si se toma en cuenta que la solidaridad y la justicia social constituyen un
importante componente de la cultura poltica del pas. Efectivamente, el escenario poltico est
cambiando, especialmente por la calidad de participacin de una ciudadana cada vez ms
atenta y decidida a contener medidas modernizantes precipitadas, que lucen ms dirigidas a
favorecer a los grandes negocios de grupos de inters econmico nacional y transnacional que
en crear condiciones para que el pas logre posesionarse mejor ante las nuevas demandas de
la globalizacin. Tal comportamiento ciudadano podra constituir una garanta para que el pas
no se desboque, perdiendo el status social que lo sita en direccin a lograr avances ms
signifcativos en DHS. De la forma en que se maneje este escenario va a depender en mucho
el rumbo social y poltico del pas en el corto y mediano plazo.
En tal sentido, acelerar el paso hacia una insercin al mercado globalizado, como tiende a
plantearse con insistencia en la proyeccin de la poltica de cooperacin, sin insistir
sufcientemente en afanzar el marco legal e institucional requerido para garantizar resultados
de impacto social positivo, puede conducir a un efecto bumerang, que signifque retrocesos o
estancamiento en este campo. Y es que la imprevisin en este sentido ya est teniendo
efectos sociales regresivos, por ejemplo en educacin, en los ndices de expectativas de vida
del costarricense, y en el fortalecimiento de una cultura de violencia. Esta situacin est
profundizando, a su vez, el desencanto poltico y contribuyendo a que se intensifque el
conficto social
25
.
Por lo tanto, una poltica de cooperacin que asuma los retos que representan las nuevas
condiciones del pas, ha de contribuir a potenciar reas estratgicas para elevar sus niveles de
DHS, y en perspectiva de promover y fortalecer cohesin social de alcance regional a largo
plazo. Sin pretender construir modelos transferibles, crear condiciones que permitan potenciar
el espacio socioeconmico y cultural local en funcin de la regin como unidad
socioeconmica. Se tratara, entonces, de contribuir a que el pas y la regin impulsen un
nuevo proyecto econmico y social, en el marco de las condiciones econmicas y
geoestratgicas actuales
26
. El acelerado proceso de globalizacin, en muchos aspectos
25
6as %ani&estaciones de $rotesta social de la Jlti%a d+cada 0an %ostrado el rostro de la #eli5erancia de una
ciudadan!a decidida a llevar sus luc0as 0asta las Jlti%as consecuencias. "on sinto%ticas de la con&or%aci*n de
una nueva ciudadan!a $ol!tica) (ue est eGi5iendo un salto cualitativo 0acia un %odelo de desarrollo %s
e(uitativo - un siste%a $ol!tico %s de%ocrtico.
26
1n esta direcci*n $odr!a ser un acierto) en el %arco de la 9coo$eraci*n trian5ular: (>n&or%e >R16/) 1333I 3))
iniciativas co%o la 9/5encia Costarricense $ara la Coo$eraci*n >nternacional:) considerada co%o un %edio de
177
orientado a favorecer las economas mundiales ms poderosas, exige de la regin un rumbo
claro y defnido de desarrollo, acompaado de una cooperacin estratgica.
6.4.2.Hacia una poltica de cooperacin estratgica

La ayuda externa ha representado histricamente una contribucin signifcativa al desarrollo
social del pas, especialmente Creando condiciones para la modernizacin del aparato
institucional del Estado (Garnier et. al., 1997: 60). Difcilmente, pases de condiciones
econmicas y sociales intermedias, en contextos regionales tan vulnerables como el
centroamericano, pueden prescindir de la cooperacin, si aspiran a elevar lo niveles de
DHS. Es decir, una poltica de cooperacin estratgicamente concebida es un
aditamento fundamental para tal aspiracin.
La cooperacin a la regin centroamericana a inicios de la dcada de 1990, como ya se
ha sealado, privilegia a lo econmico y comercial, pero todava no se alcanza a
rebasar la modalidad tradicional. De darse una reorientacin que permita Crear
condiciones de participacin competitiva en el mercado mundial, podra favorecer a CR
para abrirse camino en direccin al trato que se le brinda a las llamadas economas
emergentes, es decir, con un mayor apoyo a la relaciones comerciales: comercio justo
(ver Captulo Primero de esta investigacin). Sin embargo, los rubros de la ayuda que
podran estar contribuyendo con proyectos en esa direccin muestran una tendencia
regresiva en los ltimos aos. As por ejemplo, la cooperacin fnanciera experiment
una drstica cada, pas de 5.500.000 euros en 1993 a 850.000 en 1998, y la ayuda
en ciencia y tecnologa para el perodo 1994-1998 representa un porcentaje muy bajo
de la ayuda total: el 8.02% (ver cuadros N 8 y 9 del Captulo Primero de esta
investigacin). Estos datos contrastan relativamente con la tendencia a privilegiar el
apoyo fnanciero y tcnico para la regin latinoamericana, que recibi ms del 70% de
este tipo de ayuda en los aos 90 (IRELA, 1998: 6).
trans&erencia tecnol*5ica (Co%isi*n 1uro$ea) 1338I 3). /l res$ecto .os+ /. "otillo o$ina (ue CR $uede convertirse
en su,eto de a-uda en reas estrat+5icas de alcance re5ional ("otillo) 2000).
178
En 1992 la construccin de infraestructuras econmicas -carreteras, ferrocarriles,
plantas hidroelctricas, etc.- ocup el primer lugar de la AOD de los pases del Comit
de Ayuda al Desarrollo (CAD).
27
Mientras tanto, la ayuda propiamente econmica es
todava relativamente escasa y se orienta preferencialmente hacia los pases de
economas emergentes: Mxico, Brasil, Argentina y Chile, en el marco de los
programas horizontales: Al-Invest, Alfa, Alure y Urb-AL
28
.
Se confrma as una orientacin de la ayuda que no est aportando signifcativamente a
aspectos econmicos, fnancieros y cientfco-tecnolgicos: campos en los que se juega
la competitividad del pas, tanto para promover la produccin con mayor valor
agregado, como para la inversin en reas estratgicas. Y dadas las nuevas
condiciones de competitividad internacional, ello constituye una desventaja cualitativa
en trminos del alcance social, an y cuando, hay que insistir, la modernizacin para la
competitividad es una condicin necesaria pero no sufciente para acceder a mejores
niveles de desarrollo social.
Una iniciativa importante, sin embargo, la constituyen los esfuerzos en materia de
proteccin de los recursos naturales, especialmente si se orienta y aprovecha en forma
adecuada; por ejemplo, el creciente apoyo que se ha venido dando a programas y
proyectos relacionados con los bosques tropicales. Efectivamente, para el perodo
1992-1998 este rubro representa el porcentaje ms alto, 26.71%, de los montos de
cooperacin presupuestados (ver cuadro N 9 del Captulo Primero). Es posible
aumentar la competitividad del pas en este sector estratgico, si se logra intensifcar el
desarrollo de una base de conocimientos en ciencia y tecnologa en el manejo del
bosque tropical, utilizacin de biodiversidad con fnes comerciales, y mercado de
27
@a- (ue considerar la advertencia (ue se 0ace so#re este ti$o de /84I 9Cierta%ente es un ti$o de a-uda %u-
i%$rescindi#le) $ero ta%#i+n %u- susce$ti#le de estar ale,ada de las necesidades - los intereses de los $o#res de
esos $a!ses - servir de %e5alo%an!a de las 95randes o#ras $J#licas: $ro$ia de %uc0os 5o#ernantes. 7or ello este
ti$o de /84 tiene (ue estar %u- condicionada $or el #uen 5o#ierno - $or la vinculaci*n a $ol!ticas directas al
servicio de los %s $o#res. 7or otro lado) es en este %#ito donde la co%erciali'aci*n - los intereses e%$resariales
de los $a!ses donantes $ueden desnaturali'ar la &inalidad de la /84 co%o $ol!tica de luc0a contra la $o#re'a.:
(4!a') 1336I 107).
28
6a coo$eraci*n econ*%ica re$resent* un 17Q del total de los recursos destinados a /.6. en el $er!odo 1331L
1336) siendo F+Gico) C0ile) /r5entina - Mrasil en su orden los %s #ene&iciados (>R16/) 1338).
173
turismo cientfco-ecolgico; eso s, refrendados por una poltica nacional que dinamice
el papel de la comunidad en este tipo de actividades, propicindose, a su vez, la
descentralizacin-regionalizacin de alcance social sustantivo.
Los recursos naturales y medioambientales junto con el recurso humano, constituyen
fortalezas estratgicas para propiciar el DHS en el pas. Para ello se requiere
prioritariamente de un impulso sostenido para la capacitacin especializada de alto
nivel, que eleve el potencial de su recurso humano para generar tecnologa y ciencia
propia en este campo. La poltica de cooperacin de la UE puede contribuir a fomentar
la investigacin compartida y la capacitacin. Esto para complementar una poltica de
corte conservacionista. De no trascenderse la modalidad tradicional de ayuda al
desarrollo, difcilmente se podrn lograr avances signifcativos en stas reas
estratgicas para el desarrollo, que constituyen una garanta de impacto social
sostenido.
Una poltica de cooperacin que pretenda orientarse hacia aquellas reas y sectores
estratgicos para impulsar el DHS, implica optar por el camino estrecho. Enfrenta los
retos de las desigualdades sociales y la pobreza crtica, problemas importantes de
gobernabilidad y la necesidad de transformaciones en la estructura productiva y en los
sistemas de organizacin y gestin comercial, para atender simultneamente las
demandas de mayor productividad, competitividad y equidad. Para ello se requiere,
segn hemos venido planteando, una adecuada articulacin entre la poltica social y la
econmica y, a su vez, redefnir los criterios mismos utilizados para establecer
prioridades de cooperacin. Por ejemplo, conforme se ha indicado, continuar en la
direccin de privilegiar a aquellos pases con caractersticas de pobreza extrema,
no parece ser el mejor camino que conduzca a logros de DHS de alcance regional
29
.
23
6a U1) co%o se2ala "ana0u,a) en el %arco del conce$to de co0esi*n 9social - econ*%ica: i%$ulsa un %odelo de
desarrollo (ue no s*lo #usca el desarrollo de los %ercados sino ta%#i+n) - a di&erencia de los ;ratados de 6i#re
co%ercio) un desarrollo e(uili#rado de los $a!ses $o#res o re'a5ados de la Uni*n. D estos valores son $ro-ectados
co%o $ol!tica eGterior a trav+s de su coo$eraci*n internacional: ("ana0u,a) 2000). 4e a0! la $ri%ac!a (ue se da al
criterio de $o#re'a) %edido &unda%ental%ente en t+r%inos de !ndice de in5reso) a la 0ora de dar $rioridad a
deter%inados $a!ses $ara la a-uda. Ca#e $re5untarse) entonces) R0asta (u+ $unto ese criterio $odr!a ser trans&erido
a realidades co%o las centroa%ericanas donde los $olos de $o#re'a son do%inantes - estn distri#uidos en toda la
re5i*nS. 7or otra $arte) co%o -a se 0a se2alado) una $ers$ectiva orientada en tal direcci*n continuar!a atra$ada en
$ro-ecciones neoasistenciales) de atenci*n &ocali'ada a la $o#re'a) (ue se 0an %ostrado insu&icientes $ara
en&rentarla en su di%ensi*n estructural.
180
Un pas de perfl social intermedio, como Costa Rica, ofrece condiciones, que
debidamente aprovechadas, podran tener impactos sociales, econmicos, polticos y
culturales importantes para el fortalecimiento de la cohesin social regional. En esa
misma direccin, una poltica de cooperacin interesada en contribuir a superar los
lgidos problemas de pobreza y la falta de cultura democrtica en la regin, tendra que
estar muy atenta a no orientarse por las vas asistenciales y neoasistenciales, que
favorecen intereses de corto plazo tanto de gobiernos locales como de agentes
externos -en algunos casos de los mismos organismos fnancieros internacionales-.
Una cooperacin con visin estratgica de largo plazo, en un marco de DHS tico
interdisciplinario, podra contribuir a crear mejores condiciones para que los pases de
la regin puedan enfrentar con creatividad y autonoma el fortalecimiento de una nueva
institucionalidad, poltica, social y econmicamente democrtica.
6.5.CONCLUSIONES
Primera: Se ha visto la necesidad de una poltica de cooperacin estratgica para
avanzar, tanto a nivel local como global, atendiendo a los diversos intereses en
juego, en acciones que contribuyan a superar progresivamente la pobreza
estructural, la inequidad social y que fortalezcan la cultura e institucionalidad
demoCrtica. Para ello se requiere trascender un marco de tendencia
neoasistencialista, que no permite una articulacin orgnica entre poltica
econmica y social y, por consiguiente, superar un tratamiento puramente retrico,
ideolgico e instrumental-compensatorio de la poltica social.
Segunda: La UE impulsa una poltica de cooperacin que acenta la necesidad de
una insercin competitiva de la regin y del pas en la economa globalizada. Sin
embargo, esta proyeccin en un marco de DHS dirigido a la superacin de la
pobreza estructural, debera insistir en aspectos fundamentales como: a) las
condiciones de insercin que garantizaran relaciones ms simtricas entre pases,
181
es decir, en el tipo de polticas fnancieras, comerciales y de inversiones
requeridas, por ser ste el mbito donde se juega en buena medida el problema de
la pobreza e inequidad social; y b) en la necesidad de afanzar el marco legal e
institucional a nivel local, para garantizar alcance social sustantivo de los benefcios
derivados de la insercin.
Tercera: En esa direccin, el fortalecimiento de la cohesin social regional, en
perspectiva global, parece ser el camino ms adecuado para potenciar las
capacidades endgenas de desarrollo. Efectivamente, en un mundo que se
organiza cada vez ms en funcin de un mercado altamente competitivo y
globalmente estratifcado, se requiere de una poltica de cooperacin con visin
global de los problemas, que desafe a una solidaridad sustantiva. Es prioritario,
entonces, asumir una agenda comn, que propicie esfuerzos compartidos y
orientada al fortalecimiento de la regin como unidad econmica, social y cultural; la
regin podr incidir as con sufciente autonoma y de manera constructiva en la
economa global.
Cuarta: Este tipo de unidad regional exige, como uno de sus componentes
fundamentales, el fortalecimiento de la ciudadana social; es decir, la constitucin de
un sujeto-agente socialmente capacitado y autnomo, con espacio poltico
adecuado para participar cualitativamente en los procesos de construccin de
alternativas de desarrollo, orientadas a la superacin progresiva de las relaciones
asimtricas de efectos desestructurantes. El anlisis realizado evidencia una
concepcin que podra inducir a legitimar un marco de accin de poltica de
cooperacin neoasistencialista, que ms bien tiende a postergar, debilitar o inhibir
esfuerzos en esa direccin. Una poltica concebida en el marco del DHS, en
perspectiva tica interdisciplinaria, podra constituirse en una opcin a considerar
para una cooperacin estratgica que busque enfrentar los retos de la pobreza y el
desarrollo, fortaleciendo la ciudadana y la cohesin social en la regin.
Quinta: En el caso de Costa Rica, se reconocen sus condiciones sociales
favorables para insertarse en la economa global y constituirse en un socio fuerte
de la UE, incluso con potencial transferible. Tal reconocimiento no parece haberse
182
traducido en un esfuerzo de cooperacin en reas estratgicas. Cabe destacar que
los logros del pas en desarrollo humano son producto en gran medida de una
poltica econmica ms articulada a la poltica social: un activo importante a ser
considerado para el fortalecimiento de la ciudadana social y la cohesin social
regional. A pesar de algunas iniciativas que podran signifcar avances, es
constatable que en lo fundamental el perfl socioeconmico de un pas intermedio
no ha sido sufcientemente potenciado. Sin embargo, volvemos a insistir, no se trata
de reproducir o transferir modelos, sino de crear condiciones para que las fortalezas
de los pases puedan ser adecuadamente aprovechadas para propiciar mayor
cohesin social regional.
Sexta: Optar por darle un mayor impulso a la cohesin social regional, en el marco
de un DHS en perspectiva tica e interdisciplinaria, implica tambin una redefnicin
de los criterios utilizados para establecer las prioridades en cuanto a los
destinatarios de la cooperacin, as como el tipo de proyectos a impulsar y apoyar.
En ese marco las prioridades no estaran supeditadas al criterio de pobreza, medido
en trminos de ndice de ingresos, sino fundamentalmente a la bsqueda de
potenciar al mximo las fortalezas de cada uno de los pases -capacidades
endgenas de desarrollo-, procurando, eso s, mecanismos que garanticen alcance
regional de los logros que puedan derivar de las mismas.
183
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