Opinião Pública, Estratégia Presidencial e Ação Do Congresso No Brasil: "Quem Manda?"

OPINIO PBLICA, Campinas, Vol. XI, n 2, Outubro, 2005, p.
401-421

Opinio pblica, estratgia presidencial
e ao do congresso no Brasil: quem manda?

Carlos Pereira
Michigan State University, Estados Unidos, e Fundao Getlio Vargas
Timothy Power
Florida International University, Estados Unidos
Lcio Renn
University of Arizona, Estados Unidos

Resumo
A relao entre o comportamento da elite poltica e as preferncias gerais da populao est no cerne de
discusses sobre democracia representativa. Porm, pouco se sabe sobre quem influencia quem e
quanto tempo demora para que tal influncia seja sentida. Este artigo apresenta resultados a partir de
um conjunto de dados organizados em srie temporal que permite verificar a relao entre o clima da
opinio pblica, a escolha presidencial de instrumentos de governo (legislao extraordinria versus
ordinria) e o apoio do congresso s iniciativas dos presidentes no Brasil. Foram coletadas observaes
mensais sobre a popularidade do presidente, padres de votao nominal no congresso e uso de
medidas provisrias, e da legislao comum, pelo executivo. Esse conjunto de dados permitiu testar,
usando tcnicas de sries temporais, o impacto dessas variveis umas sobre as outras e a defasagem
temporal necessria para que esses impactos se tornem significativos.
Palavras-chave: opinio pblica, executivo, legislativo, srie temporal.

Abstract
The relationship between elite behavior and mass preferences is in the essence of discussions about
representative democracy. However, very little is known about who influences whom and how long it takes
for such influence to be felt. This article presents results from a time-series dataset that allows us to
verify the relationship between the mood of public opinion, presidents choice of policy making
instrument (extraordinary vs. ordinary legislation) and congressional support to presidents policy
initiatives in Brazil. We collected monthly observations of presidential popularity, patterns of roll-call
voting in congress and presidents use of medidas provisrias as well as regular legislation. This dataset
allows us to test, using time-series techniques, the impact of these variables on each other and the
amount of lags it takes for these impacts to become significant.
Keywords: public opinion, executive, legislative, time-series.
OPINIO PBLICA, Campinas, Vol. XI, n 2, Outubro, 2005, p. 401-421

402
Introduo

A relao entre o comportamento da elite poltica e preferncias gerais da
populao central para o debate sobre a representao poltica. Tornou-se senso
comum que, em regimes democrticos, eleies competitivas deveriam forar as
elites governantes a responder s presses populares. Em uma poliarquia, essas
elites so obrigadas a levar bem mais em conta as preferncias dos cidados do
que em outros regimes, aumentando assim a accountability. Nessa concepo est
implcita a idia de que os polticos deveriam reagir ao clima da opinio pblica, em
certa medida baseando suas aes nas preferncias dos eleitores. Porm, essa
uma proposio que precisa ser examinada antes que assumida.
Com a ascenso das modernas pesquisas de opinio, o debate tomou novas
direes, porque tornou-se muito mais fcil para os polticos identificar o que o
pblico quer e, desse modo, responder de acordo. Na era da informao, governar
tornou-se mais do que em qualquer outra poca da histria um processo
interativo. O enigma terico : quem comanda o processo? o interesse pblico que
define a agenda das mudanas de polticas, como afirma a teoria tradicional do
interesse pblico? Ou a opinio pblica simplesmente reflexo de aes anteriores
dos polticos, como sustenta a economia poltica positiva? Ou ainda, poderamos
considerar um feedback recproco em que as aes dos polticos geram reaes
populares que, por sua vez, assumem as formas de novos inputs ao sistema poltico,
mudando assim as futuras aes dos representantes? Aqui, examinamos algumas
dessas questes usando uma srie temporal de dados com observaes mensais de
1988 a 1998 no Brasil.
Ao investigar as inter-relaes causais entre ao do executivo,
comportamento do legislativo e opinio pblica, abrimos espao para a
possibilidade de que o impacto da opinio pblica sobre o comportamento da elite
poltica no seja necessariamente imediato. As reaes populares podem demorar
mais tempo para afetar as decises dos polticos porque o curso de absoro dos
inputs nas democracias lento. Em regimes democrticos, existem numerosas
instituies intermedirias que filtram as demandas e muitas dessas instituies
operam em condies de alta viscosidade. Alm disso, a democracia se caracteriza
por loci concorrentes de autoridades decisrias. Pode acontecer que a velocidade
com que os inputs penetram no sistema varie conforme os poderes do Estado. Alm
disso, o impacto (ou falta de) da opinio pblica sobre o comportamento da elite
pode indicar tambm que os polticos esto mais isolados da presso popular.
O lado bom desse insulamento que ele pode abrir espao para decises
mais racionais e responsveis. Em tais casos, h um atraso no impacto da opinio
pblica sobre as decises dos polticos. Um cenrio mais perturbador aquele em
que o comportamento da elite pode estar quase completamente isolado das reaes
PEREIRA, C.; POWER, T.; RENN, L. Opinio pblica, estratgia presidencial e ...

403
da opinio pblica. Esse cenrio est muito relacionado s descries da
democracia delegativa na Amrica Latina, em que os freios e contrapesos so
fracos e os eleitores no conseguem que seus representantes respondam por seus
desempenhos em seus cargos (ODONNELL, 1994). O segredo, ento, no est
apenas em descobrir se a opinio pblica afeta as escolhas dos polticos, mas
tambm em revelar o marco temporal em que isso acontece.
Criamos uma srie temporal de dados que nos permite isolar as inter-
relaes entre a opinio pblica, a escolha dos presidentes quanto aos
instrumentos de governo (legislao extraordinria versus ordinria) e apoio do
congresso s iniciativas presidenciais no Brasil. Coletamos observaes mensais
sobre a popularidade do presidente, padres de votao nominal no congresso e o
uso presidencial de medidas provisrias, alm de legislao comum
1
. Esse conjunto
de dados nos permite testar, usando tcnicas de sries temporais, a influncia da
opinio pblica sobre o comportamento presidencial e do legislativo, e tambm
como a opinio pblica reage s decises dos polticos. Tratamos de duas questes
especficas em relao a esses padres de influncia. Primeiro, quo sensvel
cada ator poltico em relao aos outros? Essa questo possui uma dimenso
temporal: queremos saber quanto tempo demora para que a opinio pblica reaja
s aes dos governantes. A segunda questo est relacionada com processos de
memria. Quanto tempo dura o impacto de cada um desses atores sobre o outro?
H um impacto duradouro do comportamento do presidente e do congresso sobre a
opinio pblica, ou ele esquecido rapidamente?
O Brasil um caso interessante para esse estudo devido ao carter de
transio de seu regime. Com efeito, a instabilidade foi a marca da histria poltica
brasileira at o perodo democrtico mais recente, que comeou em 1985 e teve
eleio direta para presidente somente a partir de 1989. Alm disso, como em
muitos outros pases recentemente democratizados, o legado da ditadura no
desapareceu totalmente e a natureza da representao ps-autoritarismo tem sido
duramente criticada.
Trs problemas em particular a respeito da representao esto sempre em
discusso no Brasil. Primeiro, h uma preponderncia do poder executivo no
processo de implementao de polticas pblicas. Os presidentes possuem imenso
poder na formulao da agenda e, em geral, obtm o que querem do congresso
(FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999). Em segundo lugar, h uma idia muito difundida
de que os polticos esto isolados da presso popular, graas especialmente ao uso
da representao proporcional com lista aberta, com distritos de alta magnitude

1
Gostaramos de agradecer a Argelina Figueiredo e Fernando Limongi pela permisso para usar os
dados do CEBRAP Centro Brasileiro de Planejamento e Anlise sobre votaes nominais (verso
2000).

404
nas eleies legislativas (MAINWARING, 1991). Em terceiro lugar, reza a crena
popular (em relao qual somos agnsticos) que na democracia brasileira os
eleitores tm memria incrivelmente curta. Supe-se que aquilo que os polticos
fazem hoje facilmente esquecido no futuro e no afeta o julgamento dos eleitores
em relao aos candidatos.
Reunindo essas trs observaes repetidas com freqncia, o retrato
estilizado da democracia brasileira que emerge no muito lisonjeiro: os
presidentes so todo-poderosos, os legisladores esto fora do alcance da opinio
pblica e a vontade popular prejudicada pela inconsistncia e pela perda de
memria. Observamos que histrias similares foram contadas sobre muitos outros
regimes ps-autoritrios, e modelos de democracia delegativa (ODONNELL, 1994)
e neopopulismo (WEYLAND, 1996) enfatizam as razes fracas da representao e a
maleabilidade da opinio pblica. Portanto, isolar as inter-relaes causais entre os
comportamentos do executivo e do legislativo e a opinio pblica um primeiro
passo necessrio para compreender as formas emergentes de representao
poltica, no somente no Brasil, mas em todas as novas democracias.

Teoria

A definio de representao preferida por Pitkin agir por (1967). Uma
viso normativa da representao como a dessa autora compreende candidatos
conscientes das demandas populares e que agem em nome de seus eleitores. Isso
implica que a opinio pblica deveria influenciar as escolhas e decises dos
representantes. Alm disso, a opinio pblica tambm deve estar consciente do que
os polticos fazem e avaliar se o que esto fazendo de interesse pblico. Segue-se
da a idia de accountability, como justia para os polticos que no respondem s
demandas populares. A falta de sensibilidade para essas demandas punida; essa
a essncia da accountability (PRZEWORSKI, STOKES e MANIN, 1999).
Quando delegam as tarefas de representao, os eleitores gostariam de dar
aos polticos amplos poderes e liberdade que lhes possibilitasse cumprir
efetivamente sua misso. Mas devido s assimetrias de informao e aos custos do
monitoramento inerentes a essas relaes, os eleitores correm o risco de que esse
poder delegado possa ser usado na busca de resultados que venham a prejudicar
seus interesses. Em outras palavras, uma vez escolhidos pelos eleitores, os polticos
podem se entregar a um comportamento oportunista ex post pelo simples fato de
que os principais (os eleitores) no podem fazer que se cumpra de modo perfeito
e sem custo um compromisso ex ante digno de crdito assumido pelos agentes
(os polticos) de agir em defesa dos melhores interesses dos principais.


405
Adicionalmente, como observou Manin (1997), os polticos no so
obrigados por lei a serem fiis a suas plataformas. Em nenhuma democracia
existente os representantes esto sujeitos a instituies obrigatrias. Ou seja, ao
mesmo tempo em que podem querer dar ao governo alguma amplitude para
governar, os eleitores tambm prefeririam que os governos fossem fiis s suas
promessas. Porm, o que quer que os eleitores decidam fazer, os polticos
escaparo s vezes do controle deles (...) a accountability no suficiente para
induzir a representao quando os eleitores tm informaes incompletas
(PRZEWORSKI, 1998).
Um dilema que os polticos enfrentam o de se devem ser sensveis
(responsive) ou responsveis (responsable). Aqueles que so sensveis s demandas e
mudanas de curto prazo do humor pblico podem no ser necessariamente
responsveis quanto s polticas pblicas de longo prazo (STOKES, 2001b). A
responsabilidade pode atrapalhar a capacidade dos polticos de responder de
imediato s presses populares. Isso acontece especialmente nos pases em
desenvolvimento, onde a necessidade de polticas impopulares na forma de planos
de estabilizao recessivos, a fim de combater a inflao, tornou-se imperativa no
passado recente (HAGGARD e KAUFMANN, 1992). Portanto, os polticos
responsveis, aqueles que pensam em termos de longo prazo e da gerao de uma
base para o crescimento sustentvel no futuro, podem ser punidos no curto prazo
pela dureza de suas decises.
Susan Stokes e vrios outros autores tratam dessas questes e indicam que
os eleitores usam critrios diferentes quando chega o momento de cobrar dos
polticos (STOKES, 2001a). Eles podem ter uma abordagem intertemporal, em que
as dificuldades do presente so toleradas em nome da bonana no futuro. Podem
tambm pr a culpa das dificuldades presentes no no governante atual, mas no
legado de governos anteriores ou em crises internacionais. Alm disso, os eleitores
podem compreender que as promessas de campanha no foram cumpridas porque
os candidatos no tinham ento informaes completas sobre a situao do pas.
Todas essas formas de avaliar os polticos levam a situaes em que os governantes
no so necessariamente punidos pelas dificuldades do momento. No obstante,
so formas de avaliao baseadas em como os polticos justificam suas aes.
Como Pitkin argumentou antes, em termos levemente distintos, possvel enganar
algumas pessoas por algum tempo, mas no se pode enganar todo mundo durante
todo o tempo. Enquanto os polticos so capazes de justificar suas aes e
apresent-las como sendo em nome do interesse pblico, e o pblico as aceita, a
representao e a accountability esto em funcionamento.

406
So abundantes os casos de no cumprimento de promessas. Stokes
estudou amplamente os casos de presidentes latino-americanos que
implementaram polticas totalmente diferentes de suas promessas de campanha e
que depois receberam o apoio popular e acabaram por levar reeleio do
governante (STOKES, 2001b). Isso uma indicao de que os polticos possuem de
fato uma liberdade de movimento quando fazem suas escolhas. No sculo XVIII,
Burke j afirmara que se deveria conceder aos polticos certa margem de manobra:
os representantes no precisam consultar os representados sobre cada deciso. Na
verdade, uma vez que os representantes esto mais bem informados sobre as
questes polticas e os assuntos atuais do que a maioria da populao, so eles que
devem tomar as decises. At recentemente na histria democrtica, a consulta
direta populao era um tanto limitada em alcance. Os recursos para saber o que
os cidados queriam eram muito limitados, obstruindo um processo interativo de
troca de informaes. Isso no significa, no entanto, que os polticos no fossem
punidos por seus erros. De novo, a chave para a representao, para esses autores,
a capacidade dos eleitores de fazer com que os governantes respondam por suas
aes.
Em uma direo oposta, Kalt e Zupan (1984) identificam nessa assimetria
de informao entre eleitores e representantes a oportunidade para que os polticos
no sigam nem os interesses de seus eleitores nem os grupos de presso, mas o
interesse pblico ou o que eles chamam de ideologia. Ou seja, os polticos tm
muito mais liberdade do que se costuma atribuir a eles. Nesse contexto, o interesse
pblico deriva do fato de que os legisladores votam no naquilo que seus eleitores
se preocupam, mas em como acreditam que o mundo deveria funcionar. Stigler
(1971) chamou esse comportamento de motivo de consumo (isto , o dever cvico
de servir ao interesse do pblico), em contraposio ao motivo de investimento de
aumentar a prpria riqueza ou as chances de reeleio.
Em contraste com essa viso de dominao dos polticos, Denzau e Munger
(1986) desenvolveram um modelo da oferta de polticas pblicas nos Estados
Unidos a fim de testar quais grupos de interesse e quais conjuntos de eleitores tm
maior probabilidade de serem atendidos pelos polticos. A lgica bsica desse
modelo a seguinte: os resultados das polticas dependem das vantagens
comparativas dos participantes. A vantagem comparativa, nesse contexto, depende
do valor do que cada conjunto de agentes do modelo tem a oferecer aos outros (...)
Os legisladores buscam maximizar votos, o que pode ser obtido seja pelo
fornecimento de polticas que os eleitores aprovam, seja por atender a grupos de
interesse em troca de recursos de campanha que produzam votos. Especificamente,
quanto mais produtivo o esforo de um legislador ou menos hostis os eleitores a
determinada poltica, mais baixo o preo mnimo que um grupo de interesse deve
pagar em troca.

407
Atualmente, a proliferao das pesquisas de opinio pblica e a expressiva
melhora das tcnicas de amostragem oferecem informaes mais do que
suficientes para os polticos sobre o que o pblico quer (BREHM, 1996). A cada
semana, pesquisas indicam a satisfao dos eleitores com os governantes e suas
opinies sobre polticas especficas. Isso acontece no apenas nos pases
desenvolvidos da Amrica do Norte e da Europa Ocidental, mas tambm nas novas
democracias da Amrica Latina, Europa Oriental e sia. A pesquisa de opinio
tornou-se a expresso mais citada da vontade popular, a materializao da voz
popular. O processo interativo entre representante e eleitor, que outrora estava
restrito s reunies na prefeitura e coisas semelhantes, est agora generalizado
para toda a sociedade. inquestionvel que os polticos prestam ateno s
pesquisas. Poucos legisladores podem passar sem recorrer a elas e nenhum
governante moderno vive sem uma empresa de pesquisa por perto. As pesquisas de
opinio se tornaram uma ferramenta cotidiana de governo.
Porm, a discusso acadmica sobre como a opinio pblica afeta as aes
dos polticos e vice-versa ficou, em geral, restrita aos Estados Unidos, onde existem
vrios estudos sobre o que leva os representantes a se afastar das demandas de
seus eleitores, a maioria adotando modelos espaciais para representar mudanas
de posies (ROSEMBERG e SANDERS, 2000; FRANCIS e KENNY, 1996). H
tambm estudos sobre como as aes governamentais so afetadas pelos ciclos do
negcio eleitoral e como as polticas pblicas, em especial na esfera econmica,
afetam o voto e as vises dos eleitores sobre os polticos (STOKES, 2001a; LEWIS-
BECK, 1988; NORDHAUS, 1975). Embora esses estudos sejam valiosos, poucas
pesquisas examinaram como a viso que o pblico tem do desempenho dos
governantes pode influenciar as escolhas futuras desses governantes. Uma questo
central desse debate : quem estabelece a agenda? Quem manda? o pblico que
orienta o comportamento dos polticos, ou o contrrio, ou seja, o pblico apenas
reativo? H um feedback recproco em que o comportamento dos polticos afeta a
avaliao que o pblico faz dos governantes que, por sua vez, afeta as decises
futuras dos polticos? Por fim, diferentes poderes governamentais reagem de modo
diferente opinio pblica
2
?
Essas questes foram examinadas para o caso dos Estados Unidos por
Edwards e Wood (1999). Neste estudo, os autores comparam as influncias
relativas da presidncia, do congresso e da mdia sobre a agenda poltica. Os
autores questionam o consenso crescente de que o presidente o ator mais
importante no processo norte-americano de elaborao de polticas. Em outras

2
Outra questo interessante como as escolhas presidenciais se relacionam com o apoio dos deputados
ao presidente e como o apoio do congresso afeta as escolhas dos presidentes. Ver Pereira, Power e
Renn (2005) para uma discusso das relaes executivo-legislativo.

408
palavras, os autores levantam dvidas sobre a concepo do governo centrada na
presidncia. O objetivo enfocar a capacidade do presidente de afetar os padres
de ateno de outros atores institucionais importantes no sistema poltico
(EDWARDS e WOOD, 1999, p. 327). Em outros termos, a questo principal deles :
quem influencia quem? Eles utilizam anlise de contedo nos discursos
presidenciais, em noticirios de televiso e em audincias pblicas no congresso
para contar a quantidade de vezes em que certo tpico mencionado.
Uma vez que no tm nenhuma justificao terica para especificar a priori a
direo da causalidade entre as variveis acima mencionadas, esses autores no
colocam muitas restries na especificao do seu modelo. Edwards e Wood
permitem que os dados falem por eles mesmos, a fim de revelar a direo da
causalidade. Por esta razo, utilizam o mtodo de Granger, no qual feita uma
regresso com uma varivel dependente sobre valores defasados dela mesma, bem
como de outras variveis dependentes no sistema. Alm disso, todas as variveis
em um mesmo ponto no tempo so consideradas endgenas. Portanto, valores
anteriores de ateno presidencial podem determinar valores futuros de ateno do
congresso, mas pode haver tambm feedback recproco entre congresso e
presidentes. Uma das concluses centrais que h uma quantidade considervel de
inrcia nas agendas desses trs diferentes atores, ou seja, a agenda anterior de um
certo ator determina fortemente sua agenda futura e dilui a influncia dos outros
atores.
A questo fundamental que nos interessa aqui como relaes similares
(entre escolha presidencial de instrumento decisrio, clima no congresso e opinio
pblica) ocorrem no Brasil.

Dados, enigmas e anlises

Para aplicar o programa de pesquisa de Edwards e Wood ao caso brasileiro,
coletamos um conjunto de dados de medidas mensais de comportamento dos
poderes pblicos e da opinio pblica entre 1988 e 1998. Nossas trs variveis
principais so: utilizao presidencial do poder de decreto, apoio legislativo s
iniciativas governamentais e popularidade do presidente. A primeira dessas
variveis, o uso da autoridade de decretar pelo executivo, nosso indicador das
aes dos presidentes e expressa pela razo entre as medidas provisrias e as leis
normais apresentadas pelo presidente. Em outras palavras, nossa razo de
dependncia em decretos mede a freqncia com que os presidentes apelam a
meios extraordinrios de definio de polticas. Essa varivel no contm
informaes sobre as polticas em si mesmas. claro que seria prefervel para ns
ter um indicador do contedo das medidas provisrias, mas infelizmente esse
indicador no est atualmente disposio. Porm, a razo de dependncia em

409
decretos pode tambm ser vista como uma medida das tentativas do presidente de
comandar os outros dois atores e assim obter um papel decisivo de
estabelecimento da agenda no sistema poltico. Quanto mais alto o valor da razo
de dependncia em decretos, mais autnomo busca ser o presidente. Quanto
menor esse valor, mais o congresso incorporado ao processo de deciso poltica e
menos autnomo o presidente pode esperar ser.
A segunda varivel um indicador de apoio legislativo ao presidente. Ela
revela o clima geral do congresso em relao s propostas do executivo. Valores
mais altos dessa varivel indicam que as propostas do presidente obtm aprovao
do congresso e valores menores indicam que o congresso mais resistente. Por
fim, nossa terceira varivel, a popularidade do presidente, um indicador da
avaliao que os eleitores fazem do desempenho presidencial.
Nossa escolha de variveis reflete o fato de que o Brasil um sistema
poltico centrado na presidncia. O poder executivo brasileiro possui considerveis
poderes de estabelecer agenda e tem a ltima palavra nas alocaes oramentrias.
O congresso costuma ser visto como reativo e as polticas iniciadas ali restringem-
se usualmente a reas especficas, tais como polticas sociais e distributivas
(FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999). Portanto, no h dvida de que o presidente o
principal ator poltico no Brasil. Porm, pode o congresso ser simplesmente
ignorado? A opinio pblica afeta de alguma forma as escolhas do presidente? Qual
a relao de fato entre esses trs atores centrais no Brasil?
Os dados vo do ltimo ano e meio do governo Jos Sarney ao final do
primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso. So os primeiros dez anos da
promulgao da Constituio de 1988 que marcou o retorno final do Brasil ao pleno
regime democrtico. Durante esse perodo, houve quatro presidentes diferentes.
Sarney foi seguido por Fernando Collor de Melo, o primeiro presidente eleito por
voto direto depois de 29 anos, que assumiu em 1990. Collor administrou o pas at
1992, quando renunciou para no sofrer um impeachment devido a acusaes de
corrupo. Seu vice-presidente, Itamar Franco, assumiu e governou at dezembro
de 1994. Ele conseguiu fazer seu sucessor, o ento ministro da fazenda Fernando
Henrique Cardoso, eleito graas ao sucesso do Plano Real de estabilizao
monetria.
Como Amorim Neto et al. (2003) e Pereira, Power e Renn (2005)
argumentaram, o governo FHC representou uma mudana significativa em relao
aos anteriores. Durante seu mandato, ele conseguiu montar uma coalizo
majoritria relativamente estvel no congresso. verdade que teve de se envolver
em negociaes controversas com o congresso e que algumas de suas principais
propostas polticas no foram aprovadas (AMES, 2001). Porm, em comparao
com perodos anteriores, a relao entre executivo e legislativo durante seu governo
foi menos errtica e conflituosa.

410
Os nveis de popularidade de FHC tambm foram em geral mais altos do que
os dos governos anteriores. Devido, em grande parte, ao sucesso do Plano Real, seu
apoio popular flutuou menos e permaneceu relativamente alto at o final de seu
primeiro mandato, em dezembro de 1998
3
. Por outro lado, os presidentes
anteriores a FHC enfrentaram no apenas nveis mais baixos de popularidade em
geral, como tambm nveis mais flutuantes de apoio pblico.
Portanto, nossos dados permitem captar uma variao ao longo do tempo
de estilos de governo dos presidentes, de suas relaes com o congresso e de seus
nveis de popularidade. Isso proporciona uma excelente oportunidade para avaliar
como cada um desses fatores afeta os outros. A opinio pblica molda as aes dos
presidentes e dos legisladores? Ou ocorre o oposto, e a opinio pblica uma
reao ao que os presidentes e deputados federais fazem? Alm disso, quanto
tempo demora para que cada um desses atores reaja? Por sua vez, essa reao
influencia depois as aes dos governantes?
Se h um feedback recproco, ou seja, a opinio pblica influencia depois as
escolhas dos polticos, isso indica que estes esto respondendo s demandas
populares. Caso contrrio, se a opinio pblica no afeta de modo algum as
escolhas dos polticos, trata-se de uma clara indicao de que os representantes
tm grande liberdade para fazer o que julgam melhor. Isso, sem dvida, representa
um dilema para a governana democrtica. Se as opinies dos eleitores no se
infiltram no processo de tomada de decises, a representao, tal como a
concebemos, deixa de existir?
Como no existem expectativas tericas claras a respeito da direo da
causalidade, submetemos inicialmente os dados a uma srie de testes de
causalidade de Granger bivariados. Esses testes permitem-nos verificar qual varivel
causa as outras e com que forma de estrutura de defasagem. um teste apropriado
a situaes em que os vetores de causalidade ou no so definidos claramente ou a
causalidade apresenta dupla direo. Portanto, temos condies de identificar quo
sensvel um ator s preferncias de outro (quanto tempo um ator demora para
reagir ao outro) e como os processos de memria desses atores funcionam (quanto
tempo perdura o impacto). Enfocamos aqui principalmente as relaes entre
governantes eleitos e opinio pblica, ao passo que em outro lugar, tratamos da
relao entre executivo e legislativo (PEREIRA, POWER e RENN, 2005).
A Tabela 1 ilustra a relao entre popularidade presidencial (opinio
pblica), escolhas presidenciais e apoio do congresso com uma defasagem de um
ms. Essa a reao mais imediata que cada um desses atores pode apresentar s
aes dos outros. O nico impacto estatisticamente significante o da opinio
pblica sobre a ao do congresso. Isso indica que o congresso reage com muita

3
FHC foi muito impopular em seu segundo mandato, que no entra nesta anlise.

411
rapidez aprovao presidencial. O congresso presta ateno popularidade do
presidente, pois esse o fator que determinar se o congresso ser um ator reativo
ou proativo no jogo da poltica. Em um ambiente institucional no qual o presidente
predomina, a melhor aposta para a ascendncia do legislativo um presidente com
nveis mais baixos de apoio popular.

Tabela 1
Causalidade de Granger entre opinio pblica, estratgia presidencial e escolhas
dos deputados federais com defasagem de um ms. Brasil, 1988-1998

Varivel causal Varivel explicada Teste F Prob > F
Apoio do congresso Popularidade presidencial 0,238 0,626
Estratgia presidencial Popularidade presidencial 0,770 0,382
Popularidade presidencial Estratgia presidencial 0,889 0,348
Popularidade presidencial Apoio do congresso 4,49 0,036

interessante tambm avaliar quanto tempo demora para que a influncia
da opinio pblica no congresso se dissipe. Para tanto, investigamos como cada
fator afeta o outro com diferentes especificaes de defasagem. Primeiro,
procedemos a avaliao de quo duradoura a influncia do congresso na opinio
pblica.
A Tabela 2 indica como o apoio do congresso s iniciativas polticas
presidenciais afeta a aprovao popular do presidente. Fica claro que a
popularidade presidencial afetada pelo apoio do legislativo ao presidente com
defasagens de dois, trs e quatro meses. Ainda que a opinio pblica no reaja
imediatamente s aes do congresso, como mostra a Tabela 1, ele o faz depois de
dois, trs ou quatro meses. Isso significa que no somente o comportamento do
congresso afeta como os eleitores percebem o presidente, como tambm que esse
efeito duradouro. Parece que o comportamento do congresso influencia a opinio dos
eleitores sobre quo bem o presidente est fazendo seu trabalho.

Tabela 2
Causalidade de Granger do apoio do congresso sobre a popularidade do
presidente em diferentes momentos do tempo. Brasil, 1988-1998

Defasagem Varivel causal Varivel explicada Teste F Prob > F
2 Apoio do congresso Popularidade presidencial 4,44 0,014


412
Na Tabela 3, exploramos o impacto da escolha presidencial sobre a opinio
pblica. O objetivo avaliar se as estratgias de elaborao de polticas afetam as
preferncias do pblico em geral. De novo, no podemos dizer nada sobre os
contedos das polticas; nossa medida de estratgia do executivo mede
simplesmente se o presidente est tentando implementar sua iniciativa por meios
extraordinrios (situao em que o presidente estaria utilizando ao mximo a
capacidade de determinar a agenda que lhe permitida pela constituio) ou por
meios ordinrios (em que o congresso se torna parceiro do presidente ao considerar
as propostas do executivo). A Tabela 3 deixa claro que a estratgia de elaborao de
polticas seguida pelo presidente exerce muita influncia sobre a configurao da
aprovao presidencial. Ainda que o ndice de aprovao no seja afetado
imediatamente (a defasagem de um ms usada na Tabela 1 no detecta nenhum
efeito), a popularidade do presidente sofre o impacto da razo de dependncia em
decretos, o qual dura por at quatro meses. Isso indica que demora um pouco
para que o pblico conhea e avalie o modus operandi do presidente, mas depois
que o faz, isso influencia sua viso do presidente baseada nas estratgias de
elaborao e aprovao de polticas que ele utiliza.

Tabela 3
Causalidade de Granger da estratgia presidencial sobre a popularidade do
presidente em diferentes momentos do tempo. Brasil, 1988-1998

Defasagem Varivel causal Varivel explicada Teste F Prob > F
2 Estratgia presidencial Popularidade presidencial 0,931 0,397

Por fim, a Tabela 4 indica como a opinio pblica afeta tanto a estratgia
presidencial como o apoio do congresso ao executivo. Isso, como observamos
antes, diz respeito a um dilema essencial na discusso sobre representao: esto
os polticos isolados das demandas populares? Relembremos que na Tabela 1, que
usou a defasagem de um ms, a aprovao presidencial afeta imediatamente o
comportamento do congresso. A Tabela 4 deixa claro que esse impacto se dissipa
rapidamente. A opinio pblica afeta o apoio do legislativo ao presidente apenas de
modo efmero. Alm disso, em nenhum momento a opinio pblica afeta a
estratgia presidencial. A opinio pblica no tem nenhum efeito sobre a escolha do
presidente entre instrumentos extraordinrios ou ordinrios de elaborao poltica;

413
supostamente, o executivo faz essas escolhas estratgicas independentemente do
que o pblico pensa delas. Como sustentamos em outro lugar (PEREIRA, POWER e
RENN, 2005), o principal fator que afeta a escolha de instrumentos polticos pelos
presidentes parece ser a capacidade do executivo de administrar uma coalizo
multipartidria no congresso
4
.

Tabela 4
Causalidade de Granger da popularidade presidencial sobre o apoio do congresso
e a estratgia presidencial com defasagens variadas. Brasil, 1988-1998

Defasagem Varivel causal Varivel explicada Test F Prob > F
2 Popularidade presidencial Estratgia presidencial 1,15 0,318
2 Popularidade presidencial Apoio do congresso 2,02 0,137

Como esses resultados se sustentam numa anlise multivariada? A Tabela 5
mostra o resultado da regresso de popularidade presidencial, escolha presidencial
e apoio do congresso sobre valores defasados de cada uma dessas variveis, ao
lado de vrias co-variveis como inflao, desemprego, ciclo eleitoral,
administrao de coalizo no congresso (defasagem do tamanho do gabinete,
defasagem da taxa de coalescncia do gabinete e a interao entre ambas).
Inclumos tambm controles para perodos de lua-de-mel, introduo de grandes
planos econmicos, nmero de leis propostas pelo executivo (tamanho da agenda) e
uma varivel dummy para o perodo depois que a emenda constitucional que
permitiu a reeleio para os cargos executivos foi implementada
5
.

4
Amorim Neto (2002), cujas medidas de administrao de coalizo usamos em nosso trabalho, mostrou
a importncia do tamanho da coalizo e da coalescncia do gabinete para a manuteno da disciplina
partidria dentro da faco pr-presidencial no congresso.
5
Para uma discusso mais completa dessas variveis e do modelo de estratgia presidencial referimos o
leitor para nosso artigo a ser publicado no Journal of Politics. As variveis inflao e desemprego
captam a crise econmica, que foi enfrentada muitas vezes com decretos presidenciais durante o
perodo estudado. Plano econmico marca, em forma dummy, os meses em que pacotes de novas
medidas foram introduzidos com grande quantidade de decretos (Plano Collor, Plano Real, etc.).
Tamanho da agenda controla a possibilidade de que, com o aumento do ativismo geral de um
presidente, o mesmo pode acontecer com sua dependncia de decretos. No inclumos as variveis de
administrao de coalizo na equao que explica a popularidade porque no h motivo terico para
acreditar que elas poderiam afetar diretamente a popularidade. No h motivo para acreditar que o
pblico est atento a questes de gerenciamento de campanha.

414
Tabela 5
Coeficientes de regresso Prais-Winsten AR(1) para popularidade presidencial,
estratgia presidencial e apoio do congresso. Brasil, 1988-1998

Variveis
Popularidade
presidencial
Estratgia
presidencial
Apoio do
congresso
Constante 10,9** 31,0 12,7
Popularidade presidencial (com defasagem de 1 ms) 0,89*** 0,03 0,01
Apoio do congresso (com defasagem de 1 ms) 0,10* 0,36* 0,61***
Estratgia presidencial (com defasagem de 1 ms) 0,04** 0,04 0,03
Inflao (com defasagem de 1 ms) 0,03 0,19 0,15*
Desemprego (com defasagem de 1 ms) 0,50 4,30* 0,30
Tamanho do gabinete (com defasagem de 1 ms) 2,49*** 0,53
Taxa de coalescncia do gabinete (com defasagem de
1 ms)
0,71 0,09
Interao 0,01 0,01
Tamanho da agenda 0,06 0,18 0,18
Plano econmico 9,75** 32,9** 23,5**
Lua-de-mel 1,52 14,4 8,54
Reeleio 0,76 4,88 2,68
Eleio 1,52 14,5 2,39
R
2
0,93*** 0,62*** 0,62***
Estatstica Durbin Watson (transformada) 1,79 1,94 1,82
Rho 0,427 0,023 0,277
Tamanho da amostra 116 116 116
* significante em 0,1; ** significante em 0,05; *** significante em 0,01

Os resultados indicam que a popularidade presidencial com defasagem,
nosso substituto para opinio pblica, no tem efeito estatisticamente significante
sobre a escolha presidencial de instrumentos polticos e sobre o apoio do congresso
s iniciativas legislativas do executivo. Os dados indicam, na verdade, que a opinio
pblica mais afetada pelas aes dos polticos, ou seja, o comportamento do
congresso e a escolha do presidente tm um impacto positivo e estatisticamente
significante sobre a popularidade presidencial. Quanto mais o congresso apia o
presidente, mais popular este se torna. Alm disso, quanto mais o presidente se
utiliza de decretos, mais popular ele . Como seria de se esperar, h tambm um
forte componente inercial na popularidade do presidente, pois a do ms anterior
determina, em larga medida, a do ms seguinte.
interessante observar que a aprovao do presidente depende da
orientao do congresso em relao a ele. Portanto, os presidentes precisam levar
em conta as relaes entre os poderes se estiverem interessados em sua
popularidade. Essas relaes afetam no somente o processo de elaborao de

415
polticas, mas tambm o modo como os presidentes so vistos pelo pblico. Esse
resultado fortalece as idias sobre a influncia crescente dos parlamentos na
poltica latino-americana contempornea (JOHNSON e CRISP, 2003).
A popularidade presidencial tambm afetada pelo que os presidentes
fazem. Quanto mais eles usam decretos, ou meios extraordinrios de legislar, mais
populares eles se tornam. As medidas provisrias tm efeito imediato e, durante o
perodo estudado, continuavam em vigor enquanto o congresso no as rejeitasse
especificamente ou no fossem votadas
6
. Desse modo, o pblico parece reagir
favoravelmente s escolhas presidenciais que aceleram o processo legislativo e que
tm um impacto direto e visvel nas polticas pblicas. Esse resultado ainda mais
notvel luz do impacto positivo da varivel plano econmico sobre a
popularidade presidencial. Todos os planos de estabilizao, a partir da presidncia
de Sarney, foram implementados via decreto (Plano Collor, Plano Real, etc.). Foram
tambm momentos em que os presidentes tiveram sbitos picos de popularidade
porque o impacto imediato da estabilizao era geralmente bem recebido pela
populao. Basicamente, todos os esforos para controlar a inflao foram populares
entre os brasileiros no curto prazo. Mas mesmo quando controlamos os pacotes de
estabilizao, vemos que o uso de decretos pelo executivo contribui positivamente
para a aprovao do presidente. O uso de meios extraordinrios de legislao pode
aumentar a popularidade porque esses meios esto geralmente associados a
impactos imediatos e palpveis sobre a vida cotidiana do cidado mdio. Eles
tambm podem reforar a imagem do presidente como lder ativo e decidido.
Por fim, testamos se h um impacto atrasado da popularidade presidencial
nas aes dos polticos fazendo uma regresso da escolha presidencial e do apoio
do congresso sobre vrias defasagens de popularidade. Se h um feedback
recproco entre as aes dos polticos e a reao do pblico, ento o impacto desta
pode no ser imediato. H provavelmente um atraso na influncia da opinio
pblica sobre as aes dos polticos. Descobrimos que mesmo com uma estrutura
de defasagem de quatro meses, a opinio pblica jamais influencia o apoio do
congresso ao presidente, quando se controlam outras variveis. Por outro lado, a
escolha presidencial de instrumento legislativo, como se pode ver na Tabela 6,
afetada pela popularidade do presidente com uma defasagem de dois meses. Ou
seja, preciso dois meses para que a opinio pblica influencie a escolha
presidencial. E esse impacto negativo: quanto mais popular o presidente, menos
provvel que recorra ao poder de decretar.

6
A disposio constitucional que regula as medidas provisrias foi alterada em setembro de 2001, para
forar o congresso a vot-las com mais rapidez (dentro de 120 dias) e garantir que elas expirem
irreversivelmente no final desse perodo. Assim, no possvel comparar plenamente o perodo que se
iniciou em setembro de 2001 com a dcada examinada neste trabalho. Mais uma vez, referimos o leitor
ao nosso artigo no Journal of Politics para uma descrio detalhada do poder de decreto no Brasil.

416
Tabela 6
Regresso Prais-Winsten AR(1) da estratgia presidencial
com erros-padro robustos

Escolha presidencial Coeficientes
Erros-padro
robustos
t P > | t |
[Intervalo de confiana
95%]
Constante 34,35 37,26 0,92 0,36 39,60 108,29
Popularidade presidencial
(com defasagem de 1 ms)
0,36 0,29 1,20 0,23 0,23 0,94
(com defasagem de 2 meses)
0,79 0,37 2,14 0,04 1,52 0,06
0,15 0,40 0,37 0,71 0,64 0,93
0,32 0,26 1,22 0,23 0,20 0,84
Tamanho da agenda 0,14 0,46 0,32 0,75 1,05 0,76
Reeleio 2,01 8,44 0,24 0,81 14,75 18,76
Ciclo Eleitoral 18,93 9,24 2,05 0,04 0,60 37,27
Apoio do congresso (com
defasagem)
0,30 0,22 1,37 0,17 0,75 0,14
Taxa de coalescncia do
gabinete
0,95 0,85 1,12 0,27 2,64 0,74
Tamanho do gabinete 2,14 0,72 2,98 0,00 0,71 3,56
Interao 0,01 0,02 0,68 0,50 0,04 0,02
Inflao (com defasagem de
1 ms)
0,16 0,22 0,72 0,47 0,60 0,28
Desemprego (com
defasagem de 1 ms)
3,97 2,21 1,79 0,08 8,36 0,42
Lua-de-mel 10,90 9,73 1,12 0,27 8,42 30,21
Plano econmico 32,73 15,46 2,12 0,04 2,04 63,42
Rho 0,03
Nmero de observaes = 113
F (16, 97) = 40,52
Prob > F = 0,0000
R
2
= 0,5709
Root MSE = 20,147
------------------------------------------------------------------------------
Estatstica Durbin-Watson (original) = 2,017841
Estatstica Durbin-Watson (transformada) = 1,969450

O feedback recproco entre escolha presidencial de instrumento de
elaborao de polticas e popularidade do presidente tem o seguinte formato:
quando os presidentes implementam polticas por meios extraordinrios, que tm
um efeito imediato, h respostas positivas imediatas do pblico, na forma de
aumento da popularidade. Porm, na esteira do aumento da popularidade vem uma
reduo do uso de medidas provisrias pelo presidente. Ou seja, a popularidade

417
gerada pela poltica de efeito imediato depois usada pelo presidente para tentar
implementar polticas no congresso pelas vias ordinrias, o que significa utilizar
projetos de leis, em vez de decretos. Em suma, formas geis de governar geram
uma reao imediata do pblico que depois absorvida pelo executivo ao conceber
sua estratgia legislativa.

Concluso

Os resultados de nossa anlise apontam para quatro concluses principais
sobre as inter-relaes entre aprovao do presidente, estratgia presidencial de
definio e aprovao de polticas e apoio do legislativo ao presidente:
1. Os testes bivariados de Granger mostram que o congresso reage com
rapidez imagem pblica do presidente. Porm, o efeito efmero por natureza;
dentro de dois meses, o impacto da opinio pblica sobre o congresso se reduz
insignificncia. Isso significa que se a popularidade presidencial se mantiver
constante, permanecer na agenda do congresso, reatualizada a cada dois meses.
De fato, uma mudana na popularidade que causa um efeito cascata que
absorvido pelo clima geral do congresso depois de um certo perodo de tempo. Os
testes multivariados, por outro lado, no revelam nenhum impacto da popularidade
presidencial sobre o apoio do congresso ao presidente com defasagens de at
quatro meses. Assim, em um teste mais robusto, o efeito some e suplantado por
outros fatores.
2. O grau de apoio do congresso ao presidente influencia a viso dos
eleitores sobre o desempenho do presidente. Isso confirma nossas expectativas, e
contradiz parte do senso comum no Brasil, ou seja, que os eleitores so capazes de
ser minimamente informados sobre seus representantes e empregam sim clculos
sofisticados quando tomam suas decises, especialmente sobre o presidente.
3. A estratgia de elaborao de polticas utilizada pelo presidente influencia
muito sua aprovao pelo pblico. Isso um outro sinal de que o pblico est
atento e reage s aes presidenciais, reforando nosso ponto sobre o erro de se
considerar o eleitorado brasileiro como sem sofisticao e ateno.
4. H tambm resultados mistos quanto ao impacto da opinio pblica
sobre a escolha de instrumentos extraordinrios ou ordinrios de elaborao de
poltica pelo presidente. A anlise bivariada de Granger no indica nenhum impacto
da popularidade sobre essa escolha do presidente. O teste multivariado com
defasagens de at quatro meses mostra que h um impacto retardado da opinio
pblica sobre a escolha presidencial, gerando feedback recproco entre popularidade
e ao presidencial
7
. Isso uma indicao de que as demandas populares no se

7
H uma importante advertncia a fazer quanto a esse resultado: com uma defasagem de quatro meses,

418
infiltram imediatamente dentro do processo democrtico de tomada de deciso, o
que perfeitamente normal de acordo com nossas expectativas tericas. De fato,
um sinal da responsabilidade dos ltimos presidentes brasileiros em relao
poltica pblica, fugindo das sensibilidades imediatistas tpicas das
administraes populistas do passado (DORNBUSCH e EDWARDS, 1991).
Tomadas em conjunto, essas quatro concluses sugerem que a opinio da
populao parece ser mais reativa do que proativa. O apoio do congresso ao
presidente influencia a opinio pblica sobre o presidente. Os eleitores tm perfeita
conscincia do apoio ou no do congresso ao executivo e isso molda sua viso da
competncia do presidente. Alm disso, a anlise multivariada indica que h um
feedback recproco entre as escolhas que o presidente faz de instrumentos
legislativos e a popularidade presidencial. Isso sugere que precisamos repensar a
acusao to repetida de que os eleitores brasileiros no lembram nada a respeito
de seus representantes eleitos depois que os mandam para Braslia. Eles podem
no ter um alto nvel de conhecimento sobre cada um dos legisladores e seu
comportamento nas votaes mas, no agregado, eles certamente esto conscientes
da postura geral do congresso em relao ao presidente. E, o que mais
importante, nossos resultados sugerem que os eleitores usam a informao para
avaliar o desempenho do presidente. Trata-se de uma importante restrio
hiptese de que a representao no Brasil prejudicada pela suposta falta de
memria dos eleitores.
O mesmo se aplica ao impacto da estratgia legislativa presidencial sobre a
avaliao do presidente pelo pblico. Com uma pequena defasagem, os eleitores
ficam sensveis ao estilo de governo do presidente, que pode se inclinar para
instrumentos ordinrios ou extraordinrios. De novo, eles utilizam supostamente
essa nova informao para avaliar o chefe do executivo.
A questo final e central aqui tratada como a opinio pblica afeta a
estratgia presidencial e o apoio do congresso ao presidente no longo prazo.
Encontramos resultados contraditrios sobre a existncia dessa influncia. O
impacto da popularidade presidencial sobre a ao do congresso , na melhor das
hipteses, transitrio. Ademais, a escolha pelos presidentes de seu instrumento
legislativo preferido parece estar isolada da viso popular sobre o desempenho dos
presidentes. Encontramos impacto estatisticamente significante da popularidade
sobre a escolha presidencial somente quando utilizamos uma defasagem de pelo
menos dois meses. Isso aponta para a existncia de um possvel feedback recproco
entre escolha presidencial de instrumento legislativo e opinio pblica. De incio, a

os primeiros quatro meses do conjunto de dados esto eliminados da anlise. Em termos prticos, isso
significa perder informao sobre o governo Sarney. Isso pode explicar a diferena de resultados em
relao aos testes bivariados de Granger, que usam dados da amostra inteira.

419
opo presidencial pelo decreto aumenta sua popularidade. Mais adiante, no
entanto, o aumento da popularidade reduz a necessidade de apelar a meios
extraordinrios de governar e induz a uma estratgia mais rotineira de envio de leis
ordinrias ao congresso.
Esses resultados moderam a idia de que no h sensibilidade e que as
ligaes de representao entre eleitores e autoridades eleitas so fracas no Brasil.
Primeiro, encontramos alguns indcios, embora fracos e inconsistentes, de que a
popularidade afeta as escolhas dos polticos, embora principalmente de forma
reativa. Em outras palavras, a popularidade presidencial no precede as escolhas
dos polticos, mas estes parecem prestar ateno reao do pblico e isso afeta
suas aes futuras. Em segundo lugar, os presidentes brasileiros no decidem num
vcuo. Como Pereira, Power e Renn (2005) mostram, as escolhas presidenciais de
instrumentos de elaborao de polticas so influenciadas pelo ambiente no
congresso. H freios e contrapesos entre os poderes do Estado no Brasil e estes
so, com freqncia, processados por meio dos acordos polticos necessrios ao
funcionamento do presidencialismo de coalizo (ABRANCHES, 1988).

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Uma verso preliminar deste artigo foi apresentada no encontro da LASA em Las Vegas de 7
a 10 de outubro de 2004. Gostaramos de agradecer a Chappell Lawson por valiosos
comentrios.

Recebido para publicao em maro de 2005.
Aprovado para publicao em setembro de 2005.

Traduo de Pedro Maia Soares.

Opinião Pública, Estratégia Presidencial e Ação Do Congresso No Brasil: "Quem Manda?"

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OPINIO PBLICA, Campinas, Vol. XI, n 2, Outubro, 2005, p.

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