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DERECHO CONSTITUCIONAL
MEXICANO
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FELIPE TENA RAMIREZ
DERECHO
CONSTITUCIONAL
MEXICANO
DECIMOSEXTA EDICIN
REVISADA y AUMENTADA
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EDITORIAL PORRVA, S. A.
AV. REPtlBLICA ARGENTINA, n
MIXICO. 1978

Primera edicin, 1944


Copyright 1978
Derechos reservados por
FEUPE TENA RAMREZ
Torres Adalid, 1028. Mxico, D. F.
Las caractersticas de esta edicin son propiedad de la
EDITORIAL PORRA, S. A.
Av. Repblica Argentina, 15, Mxico 1, D. F.
Queda hecho el depsito que marca la ley

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IMPRJ:so EN MhIoo
ftlNTItD IN IOXIOO
NOTA A LA TERCERA EDICIN
En la primera edicin de esta obra el autor extern su propsito de
someter a constante rectificacin y.vigilante censura lo que por enton-
ces no eran, fundamentalmente, sino versiones y notas de exposiciones
orales. I
El propsito, que permaneci incumplido hasta la segunda edicin,
adelanta en sta algunos pasos hacia una meta 'siempre por alcanzar.
Adems de que se adicionan varios captulos; la obra ha sido rehecha
casi en su totalidad. Lo que pretendi ser en sus orgenes una sntesis
para uso principalmente de alumnos, trata de. corresponder ahora a
la acogida que las anteriores ediciones hallaron en otros medios, as
nacionales como extranjeros.
Con ese intento se exponen las principales corrientes que en la
doctrina y en el derecho comparado pueden ser aprovechadas para
una construccin interpretativa de nuestro derecho constitucional. Se
hizo menester, por ello, multiplicar las citas; mas para evitar en lo
posible la ruptura de la unidad en la exposicin y en el estilo, muchas
de ellas se presentan en forma de notas, a las que podr acudirse en
pos de informacin ms amplia. En todos los casos, la probidad inte-
lectual ha exigido que se d puntual noticia de las fuentes.
Se ha suprimido la introduccin histrica, cuya visin panormica
no estara de acuerdo con el nuevo plan de la obra.
Mxico, D. F., septiembre de 1955.
NOTA A LA el] ARTA EDICIN
La introduccin de ndole histrica, que acompao a las dos pri-
meras ediciones :v qued excluida de la tercera, tampoco figura en la
presente, lo cual obedece a que la materia de los episodios naciona-
les y de las fuentes legislativas -en cuanto unos y otras han podido
influir en la trayectoria constitucional. del pas- tienen actualmente
su sitio en una obra por separado del mismo autor, titulada "Leyes
fundamentales de J\.1xico. 1808-1957".
Las novedades ahora introducidas constan generalmente en notas,
que a fin de no moditicar toda la numeracin de las ya existentes se
identifican mediante letras, colocadas al lado de los ntimeros que con
motivo de las nueuas notas ha sido necesario repetir.
Mxico, D. F., septiembre de 1958.
NOTA A LA QlJ INTA EDICIN
Para facilitar la consulta en puntos concretos, se agrega a la obra
un indice analtico v otro onomstico.
Las notas nuevas se distinguen de las anteriores, mediante la lla-
mada de que corresponden a la quinta edicin.
Mexico, D. F.. m, o,\'0 de 1960.
NOTA A LA SEXTA EDICIN
La presente edicin registra los dos principales puntos en materia
constitucional que, con posterioridad a la edicin anterior, ha exami-
nado el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, a saber: el uso de las
facultades implcitas como elemento de interpretacin constitucional
(enero de 1961) Y la definicin de que son facultades de ndole legis
lativa las que delega el Congreso al Ejecutiuo en la hiptesis prevista
por el prrafo adicionado del artculo 131 (mayo de 1961).
Tambin se hace referencia a la cuestin planteada en el mbito
constitucional con motivo de la negativa del Senado a ratificar ciertos
ascensos acordados por el Presidente de la Repblica (noviembre
de 1962).
En las notas respectivas, que aluden a la sexta edicin, se tocan
los puntos mencionados.
Mxico, D. F., diciembre de 1962.
NOTA A LA SPTIMA EDICIN
Como en las ediciones anteriores a partir de la cuarta, se agrega a
la presente un comentario a las principales novedades ocurridas en la
vida constitucional del pas con posterioridad a la edicin precedente.
Ellas son la cuestin llamada de El Chamizal y la reforma en ma-
teria electoral que instituy la representacin de diputados de partido.
La importancia de una y otra aconsej que fueran comentadas en n-
meros especiales., no en notas. A la primera corresponde el nmero
JJ bis, Y a la segunda el nmero 81 bis.
Mxico, D. F., septiembre de 1964.
NOTA A LA OCTAVA EDICIN
Son sustituidos lo) prraios finales del nme'ro 55 por los que aho-
m iiguran, al comentar la aplicacin en nuestro derecho [ederal del
articulo 122 de la Constitucin) con motivo del trastorno interior ocu-
rrido en el Estado de Michoacn en el mes de octubre de 1966.
Aparecen dos tesis importantes del Pleno de la Suprema Corte de
Justicia: en la nota 359 (8l) ed.) la relativa al concepto de salubridad
general de la Repblica} y en la adicin a la nota 447 (59 ed. la que
se rejiere a la suplencia de la queja en el amparo contra leyes.
Tales son las principales innovaciones que cabe sealar en la pre-
sente edicin.
Mxico, D. F., octubre lle 1966.
NOTA A LA NOVENA EDICIN
En notas que se identifican como corresporuiientcs a la p-resente
edicin, comntanse las reformas constitucionales que, adems de se-r
posteriores a la edicin precedente, se relacionan con las materias de
la obra. Asimismo se alude a algunos acontecimientos ocurridos en el
mismo lapso, que guardan relacin con tesis aqu sustentadas.
En cuanto a reiormas constitucionales, las notas 350 B Y 379 B ha-
cen rejerencia, respectivamente, a la que suprimi las facultades en
materia de cono y a la que otorg nuevas facultades a fa Comisin
Permanente. ,
Tocante a los acontecimientos que merecen ser registrados desde
el punto de vista estrictamente constitucional, figuran en esta edicin
los relativos al cumplimiento de la Convencin de El Chamizal (68 A);
a un caso ms de aplicacin del articulo 122, originado en la solici-
tud que con apoyo en el mismo precepto [ormul ante los Poderes de
la Unin el Congreso del Estado de Sonora (227 B), Y al empleo del
Ejrcito que porn preservar el orden se llev a cabo en la C(lpital de
la Repblica con motivo de los acontecimientos ocurridos a partirile
los finales del mes de julio de 1968 (350 A).
La nueva edicin contina as el prog1'ama que ha. presidido las
anteriores.
AJixico, /J. F., septiembre de 196/?
NOTA A LA DCIMA EDICIN
Se registran en la presente edicin las novedades de ndole legis-
lativa o jurisprudenciai, que en concepto del autor ameritan comen-
tario. Son las siguientes:
Reforma constitucional de diciembre de 1969, que otorg la ciu-
dadana a los mayores de 18 aos (nota 137 bis).
Actitud jurisprudencial del Pleno de la Suprema Corte de Justi-
cia, en relacin con la posibilidad constitucional de que la federacin
grave, por una parte, los ingresos provenientes del ejercicio de pro-
fesiones y, por la otra, el comercio interior de los Estados (nota 337 bis).
Posicin que adopt la Segunda Sala. de la Suprema Corte respec-
to a los requisitos constitucionales de que debe estar investido el acto
de autoridad (de naturaleza administrativa y no laboral), consistente
en la remocin de empleados de confianza.
Mxico, D. F., mayo de 1970.
NOTA A LA DECIMOPRIMERA EDICIN
Al tiempo de preparar esta edicin} apareci una iniciativa pre-
sidencial} del mes de noviembre anterior} que propone reformas cons-
titucionales} tendientes a favorecer lo que se ha llamado la apertura
democrtica, mediante el acceso de los jvenes a las Cmaras federales
y una reorganizacin de los partidos minoritarios dentro de la de
Diputados.
La importancia de dicha iniciativa nos ha sugerido comentarla,
aun antes de su conocimiento por el Constituyente Permanente, apro-
vechando al efecto la actual edicin. Aparece el comentario en el p-
rrafo nmero 82.
Fuera de ello, hemos confrontado algunas de nuestras tesis con las
sustentadas en obras recientes} de autoridades en la materia.
Por ltimo, hemos implantado un nuevo sistema en la ordenacin
de las notas que aparecen al pie de las pginas, numerndolas en re-
lacin con cada captulo y no ya con la obra en total, pues las notas
de las ediciones anteriores, pcn numerosas podran llegar a introdu-
cir confusin.
Mxico, D. F., diciembre de 1971.
NOTA A LA DECIMOSEGUNDA EDICIN
La iniciativa presidenciaL de noviembre de 1971, reLacionada con
La reduccin en La edad para ingresar a Las Cmaras de la Unin y con
el aumento en el nmero de los diputados de partido, es ya reforma.
constitucional. Los comentarios que entonces [ormulamos a la iniciati-
va rejirense ahora a la reforma, segn queda advertido en el lugar
adecuado,
Es novedad de La presente edicin el captulo dedicado a Las facul-
tades del Congreso de -la Unin en materia de educacin pblica, que
en el plan de la obra viene a ser actualmente el captulo XXI, lo' cual
ha implicado eL correlativo movimiento en los numerales de los cap-
tulos y de los pargrafos subsiguientes.
Constituyen tambin novedad las glosas que dedicamos a las mo-
dificaciones ocurridas, con posterioridad a la anterior edicin, en el
mbito de La Constitucin y de las leyes, siempre que despierten inte-
rs en el estudio de nuestro tema. Las principales innovaciones abor-
dadas son las siguientes: adicin a la [racc. I del arto 74 Constitucional,
por cuanto [acult a la Ctmll1"(t de Diputados para destituir a los miem-
IJ1'oS de Los Ayuntamientos de los Territorios Federales y designar sus-
titutos o juntas municipales (Ca/J. IX, nota 25); nueva Ley del Depar-
tamento del Distrito Federal (Cap. XVI, nota. 4); comentarios al nuevo
Cdigo Sanitorio, de [ebrero de 1973 (Cap. XX, nota 8); notas relati-
vas tt lit Comisin Permanente (actual captulo XXIII, nota J y adi-
cin Il La nota 6); nota acerca de La posilJilidad de suplir la promul-
glwir. del Ejecutiuo cuando se niegll a llevarla al cabo (Cap. XXV,
adicin 11. lit nota 2); sustit ucin del comentario relativo 111 1\1inisterio
PlJlico de la Fedemcin (CltP. X. XVI, l'flrgmfo 148).
Mxico, n. F., agosto ele 1973.
NOTA A LA DECIMOTERCERA EDICIN
En el lapso poco mayor de /in ao, transcurrido desde la edicin
anterior (agosto de 1973 a octubre de 1974), los acontecimientos legis-
lativos que dentro de la finalidad de la obra merecen registrarse, son
los que a continuacin se mencionan, con sealamiento del sitio que
a cada uno corresponde.
En octubre de 1974 desapareci la adicin de junio de 1971 a la
fraccin I del articulo 74, que facult a la Cmara de Diputados para
destituir a los miembros de los Ayuntamientos de los Territorios Fe-
derales y designar sustitutos o juntas municipales. El comentario qlle
entonces nos sugiri s aparicin, se complementa con el que ahora
dedicamos a su derogacin (Cap. IX, en su parte fitlal).
La modificacin que acabamos de mencionar fue una entre las nu-
merosas que en el texto constitucional introdujo en octubre de 1974
la ereccin en Estados de los Territorios de Baja California Sur y de
Quintona Roo y, como consecuencia, la supresin de la figura [uridica
del Territorio Federal. Dedicamos a esta reforma, que afect (J, mds de
treinta disposiciones constitucionales, la glosa que aparece en el pard-
[!,Tafo 99 bis. del Cap. XVI.
La reforma al artculo 93, de enero de 1974, que ampli a los Jefes
de los Departamentos Administrativos, as como a otros funcionarios
ajenos a la Administracin Pblica, la posibilidad de informar ante
las Cmaras, es comentada en la nota 3 del Cap. XliI.
En virtud de que la Ley Orgnica de Educacin Pblica de 1962,
(' la que hicimos referencia en el Cap. XXI de la anterior edicin, fue
sustituida por la Le., Federal de Educacin de nouiembre de 197J,
dedicamos a la nueva Ley el comentario que aparece en la nota 12 de
dicho Cap. XXI.
Mxico, D. F., octubre de 1974.
NOTA A LA DECIMOCUARTA EDICIN
Entre enmiendas de poca' monta, referidas casi todas a cuestiones
tipogrficas, cabe sealar dos comentarios a ttulo de novedad en la
presente edicin: el relativo a la actual proliferacin de reformas en
materia constitucional (pargrafo 19 bis, en el captulo Ill) y el que
atae a los dos casos de desaparicin de poderes en otras tantas enti-
dades federativas, ocurridos en 1975 (nota 14 del captulo XXII).
Mxico, D. F., febrero de 1976.
XVOl
NOTA A LA DECIMOQUINTA EDICIN
Con la expiracin del sexenio presidencial anterior (1970-76), con-
tuose la abundancia de reformas constitucionales durante el mismo
registradas. El iniciado en diciembre de 1976 no ha propuesto hasta
ahora ninguna modificacin de esa ndole. Aunque intensa por sus
finalidades, la reforma de la administracin pblica federal, recien-
temente abordada a nivel del derecho administrativo, no corresponde
a nuestra materia.
Es por todo ello que la presente edicin no se hace cargo de no-
vedades y slo ha tratado de actualizar los datos que lo requeran.
Mxico, D. F'
J
abril de 1977.
XIX
NOTA A LA DECIMOSEXTA EDICIN
La 'reforma poltica, denominada as la que en materia predomi-
nantemente electoral fue promulgada en diciembre de 1977, tendr
su primera aplicacin en materia federal hasta las elecciones de dipu-
tados al Congreso de la Unin en el ao de 1979. De este modo se
presenta un lapso, que media entre la promulgacin y la aplicacin
. de las normas reformadas. Dentro de ese intermedio nos hallamos al
publicar la presente edicin, que por motivos de ndole editorial no
podemos aplazar hasta la 'realizacin de la reforma.
En tales condiciones se nos presenta una alternativa: o examinar
en los preceptos todava inaplicados lo que podra llamarse la teora
de la reforma, o bien 'reseruar para una edicin posterior el cotejo de
la teora con el sentido y alcance que le otorgue el poder pblico
mediante su aplicacin.
La segunda opcin nos ha parecido preferible. Tema destacado
de la reforma electoral es la adopcin por primera vez entre nosotros
de la representacin proporcional, en una ms de las diuersiiicadas
realizaciones de que ha sido objeto el sistema en la doctrina y en el
derecho comparado. Estudiarla en abstracto nos parece, por lo menos,
prematuro. La representacin proporcional que acoge la reiorma y
no otra, es la que nos interesa conocer en el despliegue total de su
significado, que slo puede darse al ser aplicada.
No obstante, oirecemos en la presente edicin nuestro punto de
vista general, expuesto en dos sucesivos momentos de la reforma hasta
ahora registrados: u.no en la participacin pblica habida antes de
elaborarla, otro en el debate acadmico efectuado poco despus de su
promulgacin. Ambas exposiciones se publican en forma de apndice,
al final de la obra.
Mxico, D. F., septiembre de 1978.
xx
NDICE DE MATERIAS
NOTA A LA TERCERA EDICIN
NOTA A LA CUARTA EDICIN
NOTA A LA QUINTA EDICIN
NOTA A LA SEXTA EDICIN
NOTA A LA SPTIMA EDICIN
NOTA A LA OCTAVA EDICIN
NOTA A LA NOVENA EDICIN
NOTA A LA DCIMA EDICIN
NOTA A LA DECIMOPRIMERA EDICIN
NOTA A LA DECIMOSEGUNDA EDICIN
NOTA A LA DECIMOTERCERA EDICIN
NOTA A LA DECIMOCUARTA EDICIN
NOTA A LA DECIMOQUINTA EDICIN
NOTA ., LA DECIMOSEXTA EJ)JCIN
PRIMER.'\. PARTE
TEORA DE LA CONSTITUCIN
CAPTULO I
EL PODER CONSTITUYENTE
VII
VIII
IX
X
XI
XII
XIII
XIV
XV
XV!
XVII
XVIII
XIX
XX
l.--Dcbate acerca del concepto de soberana
2.-0rigen histrico del concepto de soberana: la exterior y la interior 2
!l.-Titular de la soberana en el sistema europeo :;
4.-Su titular en el sistema americano 6
5.-EI poder constituyente y los poderes constituidos. La Constitucin rgida y
escrita. Supremaca de la Constitucin y nulidad de los actos contrarios a
la Constitucin lO
6.-Las anteriores nociones en la Constitucin Mexicana 15
7.-Concepto de Constitucin. La Constitucin en sentido material y en sentido
formal. Partes de nuestra Constitucin. l!l
CAPTCLO II
UMITACIOl'lES AL PODER CONSTITUYENTE
inmanente: integrar un orden jurdico. Limitaciones histricas: el
reconocimiento de la personalidad individual, la separacin de poderes 25
9.--Limitaciones de carcter poltico: los factores reales de poder 24
lO-Limitaciones de fndole internacional: su iniciacin durante la primera pos-
H
XXI
XXII DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
H.-Tendencia actual a internacionalizar los derechos del hombre y el [us belli. 28
12.--5us repercusiones en las modernas Constituciones. La escuela espaola 33
l3.-Nuestro derecho positivo 36
13. bis.-La cuestin de El Chamizal 39
CAPTULo 111
EL CONSTITUYENTE PERMANENTE
l4.-La soberana y la facultad de revisar la Constitucin. El Poder Constituyente
Permanente. Problemas que plantea su competencia, segn el artculo 135 53
15.-Tesis en favor de la limitacin del rgano revisor 55
16.-Tesis opuesta 60
17.--501uciones en el derecho comparado 62
18.-Interpretacin de nuestro texto 63
19.-Crtica del sistema que consagra el artculo 135 68
19 bis.-Actividad reformatoria proliferante 7I
CAPTULO IV
EL. CONSTITUYENTE REVOLUCIONARIO
20.-Medios violentos para reformar o derogar la Constitucin. Concepto de re-
volucin 73
21.-Fundamentacin moral, y no jurdica, del derecho a la revolucin; el artcu-
~ lY H
22.-lnvalidez original de la Constitucin de 17 75
23.-Cundo convaleci el derecho emanado de la revolucin 79
24.-Conc\llsin 81
CAPTULO V
EL DERECHO CONSTITUCIONAL
25.-0rigen y evolucin del derecho constitucional 85
26.-El mtodo jurdico puro en la doctrina del Estado y el mtodo histrico en
el derecho constitucional 87
27~ mtodo histrico y la interpretacin evolutiva 89
28.-La metodologa en el derecho privado y en el derecho constitucional 90
LA FORMA DE GOBIERNO
(Re/1blit;4, democTtlci4, re/1resent4cin.)
29.-Lareplihlica .
IO.-La democrada
NDICE DE MATERIAS
31.-Restriccin del sufragio; principio mayoritario
32.-Rgimen representativo
33.-El desprestigio de la democracia
CAPTULO VII
LA FORMA DE GOBIERNO
(El sistema federal)
XXIlI
99
106
107
34.--El federalismo en Norteamrica: antecedentes coloniales 109
35.-La adopcin del sistema en la Convencin de Filadelfia 114
36.-El federalismo en Mxico 116
37.-La distribucin de. competencias entre la federacin y los Estados; sistema
del artculo 124 120
3S.-Las facultades expresas (explcitas e implcitas) 12!l
39.---Las facultades concurrentes en el sentido norteamericano y argentino; su Vil-
lidez en nuestra Constitucin. Las facultades coincidentes 127
40.-0tras facultades que constituyen excepcin al principio del artculo IU 130
41.-EI gobierno federal como representante de la nacin 131
CAPTULO Vlll
LOS ESTADOS
42.-1.a autonoma local, primer elemento especfico del Estado federal; concepto
de Constitucin local 131)
43,-Contenido de las Constituciones de los Estados; la parte dogmtica y la for-
ma de gobierno . 138
-H,-Organizacin de los Poderes, facultad revisora, ciudadana. dcsapa ricin de
Poderes. Consideraciones generales 141
45.-La participacin de los Estados en la legislacin federal comn; su partici-
pacin en las reformas a la Constitucin general. segundo elemento especi-
fico del Estado federal 145
C"pj-rur.o IX
EL MUNICIPIO
.5.-Renacimiento municipalista en Amrica Latina 149
H.-El municipio desde el punto de vista constitucional; contenido de la descen-
tralizacin municipal 150
"8.-El municipio en Roma y en Espaia; rrayectoria histrica del IIIl1nicil)io
mexicano 152
49........El n...ni(pio libre en los debates de Defectos del sistema. El mu-
...,. 1a denJOttacla 157
XXIV DERECHO CO;\JSTITUCIONAL l\IEXICANO
(;APiTlJI.O X
NORMACIONES COMPLE\1E;\,TARIAS DE NUESTRO
SISTEMA I'EDERAL
50.---0bligaciones positivas contenidas en los artculos 119 y 121 II",
5l.-El articulo 120; su discusin en el Constituyente de 56 1117
52.---Su antecedente en la Constitucin argentina 170
53.---El fracaso del artculo 120 en la doctrina, en la legislacin y en l. juris-
prudencia . I i'!.
54.-Prohibiciones absolutas para los Estados, consagradas en ei artculo 117, v
prohibiciones relativas del 118 17:;
55.--La intervencin federal en los Estados 17"1
CAPTULO XI
EL CAPTULO GEOGRFICO
56.-El territorio nacional; dominio directo y originario de la nacin I ti:">
57.-El territorio y la jurisdiccin en el sistema federal IXX
58.-Partes integrantes de la federacin; origen y transformacin de sus Imites llll
59.-Arreglo de lmites entre los Estados 1!l1
60.-Situacin geogrfica del Distrito Federal 1!l7
61.-Consecuencias de la traslacin de los Poderes federales respecto al rea del
actual Distrito Federal 200
62.-Consecuencias respecto al territorio a donde se trasladan dichos Poderes :!1I1
63.-Estudio de las fracciones 1, 11 Y III del artculo 73 203
64.-Situacin geogrfica de los Territorios Federales y de las islas 2(){)
SEGUNDA PARTE
LOS PODERES FEDERALES
CAPiTULO XII
LA DIVISIN DE PODERES
6J.-Precursores y realizadores de la doctrina 211
66.-Su proyeccin en la ley y en la doctrina contemporneas '21;,
67.-1.a suspensin de garantas
68.-I.a delegacin de facultades extraordinarias en el Ejecutivo
69.-1.3s facultades de excepcin en nuestra historia poltica: desde. la indepen-
dencia hasta el Acta de reformas
70.-I.os debates en el Constituyente de 56 226
:V":"EI (kstino 4el texto consttteeional en la legislacin y en la jurisprudencia 231
;;;
NDICE DE MATEIUAS XXV
72.-E: Constituyente de 17: la frustracin de su texto en la legislacin y eu
la jurisprudencia
n.-Reforma de 1938; la experiencia posterior 239
74.-Consideraciones generales . 242
CAPTULO XIII
RELACIONES ENTRE S DE LOS PODERES I'EDERALES
75.-Naturaleza de cada uno de los tres poderes federales 219
76.-.Relaciones entre el Legislativo y el Ejecutivo. Los sistemas parlamentario
y presidencial 249
77.-Aparente excepcin de nuestro sistema presidencial: el refrendo
7ll.-0tros llamados matices parlamentarios 2"u
79.-El veto. 25!J
CAPTULO XIV
ORGA:l\IZACIN y "U:l\CIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO
XO.--El bicamarismo en Inglaterra y en Estado; Unidos. Ven lajas del sistema :!I)c,
Xl.-El bicamarsmo en Mxico
81 bis.-Los diputados de partido
S2.-La iniciativa presidencial de 1971 2HG
S3_0rganil.acin constitucional de cada una de las Cmaras. La suplencia :l0
lH.-Requisitos para ser diputado o senador '1(1(;
85.-Los articulos 56 y 60 309
S(j.-Irresponsabilidad e inmunidad de los representantes populares; casos en que
segn la Constitucin se les puede imponer sanciones 310
S7.-El qurum y la votacin
SS.-Perodo ordinario y sesiones extraordinarias. El Informe del Presidente ante
las Cmaras 31-1
89.-Ley y decreto. Diversas acepciones en que la Constitucin emplea la pala-
bra "ley" 31:'
!lO.-u_facultad de iniciar las leyes .Y decretos
9I.-Formacin de las leyes y decretos en amhas Cmaras :I:;
CAPTULO XV
CLASIFICACIN DE LAS FACULTADES DE LAS CMARAS
FEDERALES
92.--Clasificacin desde el punto de vista de actual' las Cmaras
93.-Desdc el punto de vista material
94.-Leyes orgnicas. reglamentarias y ordinarias
95.-0bligacioncs y facultades de las Cmaras
XXVI DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
CAPTULO XVI
.FACULTADES DEL CONGRESO RESPECTO AL DISTRITO
Y TERRITORIOS FEDERALES
96.--.0rigcn del Distrito de Columbia en la Constitucin norteamericana 337
97.-0rganizacin constitucional del Distrito Federal 339
98.-Su diferencia con la organizacin de los Estados 346
99.-0rganizacin constitucional de los Territorios Federales '349
.99 bis.--Su derogacin en 1!J74 350
foO.--Las islas dependientes de la federacin. Los fuertes, los cuarteles, etc. 353
CAPTULO XVII
FACULTADES DE LAS CMARAS EN MATERIA HACENDAR!A
101.- -Principales facultades de las Cmaras en materia hacendaria. Anualidad de
los actos en que se ejercitan 357
102.--EI presupuesto de egresos 358
103.--La ley de ingresos. 361
-I04.-La pluralidad de impuestos 362
I05.-La cuenta anual 372
<. 106.-1..a contratacin tic impuestos. 373
CAPTULO XVIII
j<'ACULTADES DEL CONGRESO RESPECTO AL COMERCIO ENTRE
LOS ESTADOS DE LA FEDERACIN
107.-1..a facultad federal de impedir restricciones al comercio entre los Estados.
Antecedentes histricos de las alcabalas. La reforma de Limantour en 96
IOS.-Estudio de las fracciones IV, V, VI Y VII del artculo 117
entre los sistemas de 57 y de 96; crtica de uno y otro. Solucin
segn la fraccin IX del 73. Comparacin entre este precepto y los anlo-
gos del 117
1I0.--5u diferencia con el precepto anlogo de la Constitucin de Norteamrca,
Cmo debe funcionar el nuestro .
1I1.---El artculo 131. Puede la Federacin establecer impuestos alcabalatoos?
CAPTULO XIX
l'ACULTADES DEL CONGRESO EN MATERIA DE GUERRA
375
378
385
388
iniciativa, declaracin, terininacin 393
1l3.-El ejrcito y la guardia nacional, la armada y' el corso; sudefinici6n y sus
diferencias 595
n'l.-Obligacioncs y prerrogativas de los ciudadnos y de los mexicanos para ser-
vir en la guardia y en el ejbdto, segn la eonstItucin deS?, la reforma
di 98, la Constitucin de 17' . 498
NDICE DE MATERIAS
C!\I'Tl;LO XX
I"ACLTADES DEL CO:\'GRESO EN MATERIA DE SALUBRIDAD
GE:\'ERAL
115,--La reforma de 1908: su objeto
IIG.,-Modificacin de la iniciativa
117.-La adicin de Quertaro
118.--Critica del sistema actual
119.-La jurisprudencia de la Suprema Corte; crtica
120.-1.0 que debe entenderse por salubridad general
121.-La legislacin ordinaria '
CAPTuLO XXI
FACULTADES EN MATERIA DE EDUCACIN PBLICA
instruccin pblica bajo la Constitucin de 57
123.-La obra del Constituyente de 17
124.-La reforma de 1921 .
125.-5us derivaciones en la prctica
126.-Las reformas de 1934 y de 1946
127.-La ley reglamentaria de 1942, en el aspecto constitucional
128.-Los convenios de coordinacin .
129.-La reforma de 1966 .
130.-La absorcin por los rganos federales de la funcin educativa
CAPTULO XXII
f'ACULTADES EXCLUSIVAS DE CADA CMARA
XXVII
405
406
407
408
409
412
415
421
421
422

426
432
436
437
438
13I.-Bascs para distribuir entre las Cmaras las facultades exclusivas 443
132.-Facultades de la Cmara de Diputados, contenidas en las fracciones 1, VI Y
\'11 del artculo 74 y facultades del Senado consignadas en las fracciones
11, 111, V, \'11 Y IX del 76 . 444
133.-luten'encin del Senado en los tratados . 447
facultad del Senado para declarar desaparecidos los poderes de un Es-
tado y designar Gobernador provisional. Prctica viciosa e interpretacin
constitucional . 451
155_La facultad del Senado pura resolver las cuestiones polticas entre los po-
deres de un Estado; la facultad de la Suprema Corte para conocer de las
cuestiones constituconales que surjen entre los mismos poderes 457
1_..-0rigen e interprelacilI de la fraccin VI del articulo 76 . 458
XXVIII DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
CAPTULO XXIII
LA C0MISIN PERMANENTE
137 histricos de la Comisin Permanente
Permanente' y el Congresionalismo .
139.-Inutilidad de la Permanente respecto a sus funciones de sustitucin
HO.-La convocatoria "a sesiones extraordinarias .
CAPTULO XXIV
ORGANIZACIN DEL PODER EJECUTIVO
461
463
465
169
14l.-El ejecutivo unipersonal . 473
para ser Presidente de la Repblica. El principio de la no re-
eleccin. Su explicacin histrica. Su naturaleza antidemocratica. Su relati-
va eficacia . 474
sucesin presidencial. Los distintos sistemas que se han implantado en
Mxico. El sistema en vigor; sus inconvenientes y sus ventajas sobre los sis-
temas precedentes . 478
de los Departamentos Administrativos 481
CAPTULO XXV
FUNCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPBLICA
facultad de promulgar las leyes del Congreso
facuItad de ejecutar dichas leyes .
I47.-La facultad reglamentaria .
facultad de nombrar y remover a los funcionario y empleados
H9.-El indulto y la amnista .
CAPTULO XXVI
ORGANIZACIN DEL PODER JUDICIAL FEDERAL
el Poder Judicial es verdadero Poder
de la Suprema Corte de Justicia. La divisin en Salas
152_Publicidad de las audiencias .
153_Remuneracin de los ministros de la Suprema Corte
154_La inamovilidad judicial .
155_Requisitos para ser ministro de la "Suprema Corte
156;-Organizacin interior del Poder Judicial
157.--,El Ministerio Pblico Federal .
489
491
492
4117
501
503
504
512
51J
NDICE DE MATERIAS
CAPTULO XXVII
EL PODER JUDICIAL FEDERAL, DEFENSOR DE LA CONSTITUCIN
XXIX
158.-1\'aturalela del control de la constitucionalidad, segn el rgano protector
y segn el alcance de la proteccin 517
159.-EI control de la constitucionalidad en el derecho pblico mexicano hasta el
Acta de Reformas . 520
160.-EI juicio de amparo en el Constituyente de 57 52X
IGI.-EI juicio de amparo en la Constitucin de 17 531
CAPTULO XXVIII
LA EVOLUCIN DEL AMPARO
IG2.-Ventajas e inconvenientes del control judicial de la constitucionalidad. Sis-
tema ingls y norteamericano . 533
I63.-El juicio de amparo no es control directo de la constitucionalidad. La de-
fcusa de los derechos individuales. Las invasiones de jurisdiccin . 537
1G4.-1\'uestra tradicin jurdica y el autntico control de la constitucionalidad :.'1".
165.-El amparo, control de la legalidad 550
IG6.-El amparo contra leyes 5')3
CAPTULO XXIX
DEFENSAS SUBSIDIARIAS DE LA CONSTITUCIN
l67.-La defensa de la Constitucin en relacin con los actos propios. ;,61
168._La misma en relacin con los actos ajenos . " r63
169.--La defensa de la Constitucin y del orden federal, encomendada a los jue-
ces locales; interpretacin y crtica del artculo 1!l3 56X
170.-EI artculo 128 . 574
17I.-El artculo 97, prrafo tercero . 57:'
CAPTULO XXX
RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS pBLICOS
172.-Impunidad, inmunidad y fuero .
17!l.-EI desafuero por delitos comunes
juicio poltico en caso de delitos oficiales
licencia y el fuero .
176.-Rcspotlsabilidad por delitos oficiales despus del encargo
584
588
591
591
xxx DERECHO CONSTITUCIONAL MEXIC."NO
177_Los funcionarios con fuero .
178_EI fuero del Presidente de la Repblica
179_Dattucin de funcionarios judiciales
ISO_El desprestigie del fuero .
La Rdurnu en proyt"CIO .
La Reforma al prnmulgarse
'NDICI: Ol\o()l>I5TICO
"jf,,)
60S
612
62';
PRIMERA PARTE
TEORfA DE LA CONSTITUCIN
CAPTULO 1
EL PODER CONSTITUYENTE
SUMARIO
l.-Debate acerca del concepto de soberana. 2.-0rigen histrico del con-
cepto de soberana: la exterior y la interior. 3.-Titular de la soberana en
el sistema europeo. 4.-Su titular en el sistema americano. 5.-El poder
constituyente y los poderes constituidos. La Constitucin rgida y escrita.
Supremaca de la Constitucin y nulidad de los actos contrarios a la
Constitucin. '6.-Las anteriores nociones en la Constitucin mexicana.
7.-Concepto de Constitucin. La Constitucin en sentido material y en
sentido formal. Partes de nuestra Constitucin.
l.-Comencemos por asediar el concepto de Constitucin que la
nuestra acoge. Para ello hemos de tener en cuenta, previamente, el
concepto de soberana, pero en su elucidacin y manejo debemos de
ser cautos.
En efecto, la doctrma de la soberana pertenece por su naturaleza
a la teora general del Estado. Si hemos de acudir a ella, ser en la
medida indispensable para interpretar nuestras propias instituciones.'
Ciertamente el concepto de la soberana ha sido, desde el siglo xv
hasta nuestros das, uno de los temas ms debatidos del derecho po
blico. Con el tiempo, y a lo largo de tan empeadas discusiones, la
palabra soberana ha llegado a comprender dentro de su mbito los
ms dismiles y contradictorios significados; de aqu que al abordar
el tema desde diferentes aspectos, sea imposible localizar la polmica
en torno de un objeto nico. Sin embargo, fieles a nuestro propsito
antes expresado, trataremos de. atrapar entre los dispersos conceptos
el que hace suyo nuestra Constitucin.
1 Dice Carr de Malberg: "Solamente cuando se trata de resolver las dificultades
inherentes al funcionamiento del Estado o tambin de estudiar el desarrollo de su de-
recho en el porvenir, es cuando se puede y se debe recurrir a la teora general del
Estado como a una base de razonamiento y a un principio inicial de soluciones o de
indicaciones tiles; pero, entindase bien, incluso en este caso es necesario buscar los
elementos de esta teora general en las instituciones constitucionales o en las reglas de
derecho pblico consagradas por el orden jurdico vigente." Teoria general del Estado;
Mxico, 1948; pgina 21.
1
2 DERECHO {;ONSTITlJCIONAL
Acaso la anarqua ideolgica a que se ha llegado en este punto in-
fluya en la actitud de muchos para negar de raz la existenciamisma
de la soberana." Tal parece que el mal de la confusa discusin, al
contaminar la idea de la, soberana, no puede esperar otro trmino
que la muerte de la institucin. Los nombres de quienes sostienen
tesis tan radical y el vigor de su dialctica, autorizan a considerar a
sus secuaces sin tacha, por lo menos grave, de hereja jurdica. Otros,
entre los ms recientes, han guardado neutralidad o manifestado des-
dn, al pasar por alto el plinto de la soberana," que de este modo,
combatido por aqullos y olvidado por stos, parece ya un tema en-
vejecido. En el empeo de estudiar nuestra Constitucin, unos podrn
admitirlo y otros impugnarlo, pero nadie podr ignorarlo, porque so-
bre el concepto de soberana se erige nuestra organizacin constitu-
cional y aun la palabra misma de soberana y sus derivados se emplea
varias veces en el texto de la ley suprema.'
2.-Para alcanzar la meta propuesta comencemos por evocar suma-
riamente el origen, la evolucin y los cauces actuales de la idea de
soberana.
La soberana es un producto histrico y, como afirma Jellinek, un
concepto polmico." No fue conocida de la antigedad, porque no se
dio entonces "la oposicin del poder del Estado a otros poderes"." La
,2 En el ensayo "Pluralistic Theories and the attack upon state sovereigutv" (pu,
blicado en "A history of poltical theories", New York; The Macmillan Companv, 1932),
F. \V. Cokcr seala las siguientes afirmaciones como ejemplos tpicos de la actitud con-
t raria a la soberana del Estado:
"Si contemplamos los hechos, es bastante claro que la teora de la soberana se
encuentra en ruinas" (A. D. Lindsay, "The Sta te in recent Political Theorv", Polirical
Quarterlv, "01. 1, pgs. 128-(45).
"Ningn lugar comn ha sido ms rido y estril que la doctrina de la soberana
rlvl Estado" [Eruest Barker, "The superstit iou of the Statc", London Times Lterary
Supplement, .luir 1918, 329).
"La nocin de soberana debe ser borrada de la doctrina poltica" (H. Krabbe.
"Thc modern idea of the Sta te", 35).
:< Se abstienen de abordar los problemas de la soberana los comentaristas norte
americanos principalmente, que por su tradicional empirismo jurdico duden tratar
cuestiones abstractas, Otra posicin moderna consiste en admitir a la soberana como
"un mito, del que no se puede prescindir en la "ida poltica actual. por no existir hoy
otra frmula de la cnal partir", segn expres en la Asamblea Constituveutc tic Italia
el dl'spu('S Presidente de aquel pas, Einautli (Calamandrd e Levi: COllllllt'lltttrio sistr-
matiro alla ituliana; l. I. p:g, 10).
4 Artfculos 39, 40, 41 Y 103, frac. n.-Cuantas veces en el curso de la obra se cite
un aruculo sin mencionar la lcv. debe enterulcrse que es de la COllSlitucibn en
\Idn>, o sea la de I!Hi. .
:; T'rorla f{t'Ilt'TllI del Estado, por (;. Jt'lIilll'k; BIIl'IlOS .\in's, !!143; p;gs. 3;;9 Y' sigs,
tI .:s exacta la anterorafirmacin de [cllinek, porque en electo no l'xisti en la
anrgedad ningn poder ajeno al Estado que se le opusiera. Debe advertirse, sin cm-
bargo.....e llis relaciones de soberana de las comunidades polticas entre si, ofrecen en
(ahil\(t')dade koma cl'rtQll aspectos que se asemejan sin dllda a los que couremplan IlIs
en plinto a sol)CJ',\na exterior, a confedl'racin fcdcracin.-Yift.
Tl'ufloro)dornnlllln. !Jt'r(cliof"blico ROlllaT/(); .)lllenos Aires. 1942; [lgs. 84ysigs........
cout ......(i,e .1.. oJlillitl.dl,' J4,'llinek. 'id. Tite Palit('tll Theories of..
cicnt ll'orld;
EL PODER CONSTITUYENTE 3
idea se gest en los finales de la Edad Media para justificar ideolgi-
camente la victoria que alcanz el rey, como encarnacin del Estado,
sobre las tres potestades que le haban mermado autoridad: el Papa-
do.. el Imperio y los seores feudales. Del primero reivindic la inte-
g-ridad del poder temporal; al segundo le neg el vasallaje que como
reminiscencia del Imperio Romano le deban los prncipes al empe-
rador; de los seores feudales recuper la potestad pblica, que en
todo o en parte haba pasado a su patrimonio. La lucha fue larga y
variados sus episodios, pero el resultado fue casi idntico en las dos
grandes monarquas, unificadas y fuertes, donde culmin la victoria:
Francia y Espaa.
La doctrina se puso al servicio de los acontecimientos y Bodino
defini por primera vez al Estado en funciones de su soberana: "El
Estado es un recto gobierno, de varias agrupaciones y de lo que les
es comn, con potestad soberana (summa potestasr'
De la soberana as entendida naci con el tiempo y sin esfuerzo
el absolutismo, localizado en la persona del monarca, portador de las
reivindicaciones del Estado frente a los poderes rivales. Si en la doc-
trina de Bodino se admita que el soberano estaba obligado por las
leyes divinas y por las naturales, pronto el pensamiento de Hobbes
justific la dilatacin sin lmites del poder soberano. El Estado sobe-
rano se identific con su titular y el rey pudo decir que el Estado era
l. "El Estado -asienta Laski- se encarna, entonces, en el prncipe.
Todo cuanto quiere es justo, porque expresa su voluntad. El derecho
no significa, como en la Edad Media, un aspecto particular de la jus-
ticia universal; el derecho es la emanacin de un centro nico de auto-
ridad en el orden poltico." s
Al sustituir la soberana del rey. por la del pueblo, los doctrinarios
que influyeron en la Revolucin Francesa no hicieron sino trasladar
al nuevo titular de la soberana las notas de exclusividad, de indepen-
dencia, de indivisibilidad y de ilimitacin que hahan caracterizado
al poder soberano."
A partir de entonces, y hasta nuestros das, se agrav la confusin
que desde la cuna de la soberana presidi el debate en torno de su
Les six litrres ele la Republique; lib. 1, pg. 1.
; El Estado moderno, por Harold .J. Laski; Barcelona, 1932; 1. l. Pijg. 40.
9 Respecto a la Ilimitacin del poder soberano, que hada residir en la asamblea
deliberante, deca Rousseau: "Hay que observar que la deliberacin pblica, plll'cPe
obligar a todos los sbditos con respecto al soberano, pero no puede obligar al sobe-
rano consiKQ mismo y que, por eonsiguiente, es contrario a la naturaleza del cuerpo
jurdico que el soberano se impcmga. una ley que no puede cumplir."-Crmtrato social;
lib. 1, p ~ \'U.-"La doctrina del prncipe absoluto fue traducida por Rousseau en
lit de la iJimltac6n de la ''Oluotad popular", asienta JeUinelc. (op, cit., pg. 394). Y eta
al efecto: "El Estado con relaciona sus miembros, es seor de todos sus bienes por ,'1
c.:ontratosociaJ, que en el Estac10 sirve de base a todos los derechos," (Contrato .\0.
dal, l. 9,)
4 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
naturaleza y de sus atributos. La palabra que la designa es susceptible
ella misma de varios significados.10 Para nuestro objeto es bastante
con fijar, por lo pronto, el concepto predominante de soberana en
la doctrina europea, en cuyo mbito se ha planteado la discusin.
Del proceso histrico que a grandes rasgos hemos reseado, la doc-
trina europea ha recogido los siguientes datos: la soberana significa
"la negacin de toda subordinacin o limitacin del Estado por cual-
quier otro poder"," concepto negativo que se traduce en la nocin
positiva de "una potestad pblica que se ejerce autoritariamente por
el Estado sobre todos los individuos que forman parte del grupo na-
cional"."
Esas dos nociones, que en realidad no son sino aspectos de una
sola idea, engendran las dos caractersticas del poder soberano: es in-
dependiente y es supremo.
La independencia mira principalmente a las relaciones internacio-
nales; desde este punto de vista, el poder soberano de un Estado exis-
te sobre bases de igualdad con relacin a los dems Estados soberanos.
En la medida en que un Estado se halla subordinado a otro, su sobe-
rana se amengua o desvanece. La independencia es, pues, cualidad
de la soberana exterior.
La nocin de supremaca, en cambio, se refiere exclusivamente a
la soberana interior, por cuanto a la potestad del Estado se ejerce
sobre los individuos y las colectividades que estn dentro de la rbita
del Estado. La soberana interior es, por lo tanto, un superlativo,
mientras que la soberana exterior es un comparativo de igualdad.
"Ninguna potestad superior a la suya en el exterior, ninguna potestad
igual a la suya en el interior"; 13 he all, en otros trminos expresadas,
las caractersticas de los dos aspectos de la soberana.
Las diferencias apuntadas no implican en modo alguno la dislo-
cacin de las dos soberanas. El mismo poder de mando que el Estado
ejerce en el interior, es lo que le permite tratar con autoridad (as
sea en trminos de igualdad) con los dems Estados. De este modo
aparece la soberana como la cualidad de una sola potestad pblica,
10 Para Carr de Malberll el trmino "soberana" tiene en francs (y lo propio ocu-
rre en espaol) tres denotaciones distintas. que en alemn se representan por otras
tantas palabras: el carcter supremo e independiente de la potestad estatal, los poderes
concretamente comprendidos en esa potestad y, por ltimo, la posicin que dentro del
Estado ocupa el rgano supremo de la potestad estatal. (Op. cit., pKS. 88 Y 95.) Para
Santi-Romano, dos son las acepciones de la palabra: se refiere una al aspecto negativo
de no dependencia del ordenamiento supremo y la otra al aspecto positivo de tener ese
ordenamiento una fuerza y eficacia superiores a los ordenamientos que viven en su m-
y que le estn subordinados (Prillcpii di Diritto Costitu:iollale generale; 2 ed.:
MIln. 1946; pg. 68).
11 JEU.lNEit; op. cii.; p4g. 287.
12 CAW DE MALBERC; op. eit.; pg. 25.
13 CAut DE op. cit.; pg. 89.
EL PODER CONSTITUYENTE 5
que manda sobre los suyos y que en nombre de los suyos trata con
los dems.
3.-De los muchos problemas que suscita el concepto de soberana,
dos son los que interesan particularmente a nuestro estudio: el rela-
tivo al titular de la soberana y el del ejercicio jurdico del poder
soberano. Ambos estn ntimamente ligados entre s.
La evolucin histrica de la soberana culmin al localizar al Es-
tado como titular del poder soberano, con el fin de esquivar de este
modo la peligrosa consecuencia a que lleg la doctrina revolucionaria
cuando traslad al pueblo el absolutismo del prncipe. El Estado,
como personificacin jurdica de la nacin, es susceptible de organi-
zarse jurdicamente. Mas como el Estado es una ficcin, cabe pregun-
tarse quin ejerce de hecho la soberana. Toda la doctrina europea
moderna insiste en que el sujeto de la soberana es el Estado, pero
fatalmente llega a la consecuencia de que tal poder tiene que ser ejer-
cido por los rganos. Dice Esmein: "El Estado, sujeto y titular de
la soberana, por no ser sino una persona moral, una ficcin jurdica;
es preciso que la soberana sea ejercida en su nombre por personas
fsicas, una o varias, que quieran y obren por l. Es natural y nece-
sario que la soberana, al lado de su titular perpetuo y ficticio, tenga
otro titular actual y activo, en quien residir necesariamente el libre
ejercicio de esta soberana." u Este titular es el rgano u rganos en
quienes se deposita el ejercicio actual y permanente del poder supre
rno, es decir, los gobernantes, como lo dice Carr de Malberg: "Es la
nacin la que da vida al Estado al hacer delegacin de su soberana
en los gobernantes que instituye en su Constitucin." 15 As 10 enten-
di Duguit cuando identific soberana y autoridad poltica: "Sobe-
rana, poder pblico, poder del Estado, autoridad poltica, todas esas
expresiones son para m sinnimas, y empleo la palabra soberana por-
que es la ms corta y la ms cmoda." 16
De este modo la realidad se ha impuesto sobre la ficcin. Y la rea-
lidad consiste en que son personas fsicas, en reducido nmero, las
detentadoras de ese poder sin rival llamado soberano, ejercido sobre
U EsMEIN; Elments du droit constitutionnel !ranrais et compar; 8' ed.; Pars.
1927; t. 1, pg. 4.
15 Op. cit.; pg. 30. La misma tesis, aunque ms explcita, aparece en .lean Dabin:
"El Estado mismo, aunoue persona. no est dotado de voluntad; pero tiene a su ser-
vicio 'gobernantes que eercen la soberana y que tomarn en sus manos el mando, no
como cesionarios de esta soberana que es de suyo inalienable, sino como f"A'llnos repre-
sentativos del Estado soberano... De este modo. en, cuanto al KOCe, la soberana corres-
ponde al Estado mismo como una de sus cualidades, y. en cuanto al ejercido, corres-
ponde a los gobernantes Iegftmos," (Doctrina !!,eneral del Estado; Mxico 1956; pKi
na 129.) Los rganos en su conjunto V con sus mcones r--estructural V fundonal
mente- componen el gobierno (Vid. Posada; TratadOf"Der6Chf Poltico; tt 1, 'pgi-
na 502) ."
18 Dvemrr; Sobemnia '1 Libertlld; trad. Acufia; Madrid, 1924; pg. 1310-
6
DERECHO CONSTITUCIONAL l\lEXICANO
una inmensa mayora. Ante esta realidad, al fin y al cabo result est-
ril el esfuerzo de Jellinek en contra de la identificacin de la sobe-
rana del Estado y la soberana del rgano," con el que trat de sal-
var a la teora del Estado soberano del riesgo inminente de llegar a
la dictadura organizada del gobernante, despus de que aquella teora
haba cumplido su misin de salvar el derecho de la dictadura anr-
quica del pueblo.
Cmo limitar, eficaz y jurdicamente, semejante poder que para
Jellinek puede, por su calidad de soberano, mandar de una manera
absoluta y estar en situacin de coaccionar por la fuerza la ejecucin
de las rdenes dadas? He all el problema con el que se ha encarado,
hasta ahora sin xito bastante, la doctrina europea. Todos sealan
como mvil justificativo de la actividad soberana algn ideal enalte-
cedor: el bien comn, la solidaridad social, la justicia, etc. Mas la re-
gla ideal no ata jurdicamente al Estado: "Al decir que el poder so-
berano .no tiene lmites, se quiere indicar con ello que ningn otro
poder puede impedir jurdicamente el modificar su propio orden ju-
rdico." 18 "Esto no significa -afirma Carr de Malberg- que toda
decisin legislativa sea irreprochable por el solo hecho de provenir de
una autoridad competente, pero s significa que el derecho no podra,
por sus propios medios, impedir de una manera absoluta que se pro-
duzcan a veces divergencias e incluso oposiciones ms o menos violen-
tas entre la regla ideal y la ley positiva." 19 A lo que podramos agre-
gar que la regla ideal, a su vez, no es acogida unnimemente, por lo
que la discusin trasladada al campo del ideal tendra que ser cortada
por el poder pblico mediante la expedicin de la ley positiva que
acogiera alguna de las tesis en conflicto.
Es verdad que en la prctica el poder soberano tiene que medirse
si quiere consolidarse y ser respetado; pero tambin es cierto que este
requerimiento de carcter prctico no encuentra en la teora del r-
gano soberano una adecuada y suficiente expresin jurdica; as Jo
entendi Laski: "La soberana aparece condicionada constantemente,
en su aspecto histrico, por las circunstancias de cada edad. Slo se
afirma en la prctica cuando se ejerce con responsabilidad. Pero al
definir la soberana se dice que es ilimitada e irresponsable; en cuyo
caso la lgica de esta hiptesis se convierte as, directamente, en una
posicin divergente con la experiencia de su actuacin." 20
4.-Por cuanto deposita el poder soberano ficticiamente en el Es-
tado y realmente en los rganos o en los gobernantes, la doctrina eUTO-
1T jEU.lNF.k; O/J.cil., l)lg. 406.
'" jEI.LlNEK; O/J. cit . pAgo 593.
19 C""a IJEl'JAlMJlIl; tJ,p. cit., Pg.. 203.
so LASkl; op, r;' . I)lig. 44.
EL ponER CONSTITlJYENTE
7
pea ha fracasado. Veamos ahora la g-ran experiencia norteamericana
(que sin faltar a la precisin de los trminos podemos llamar "ame-
ricana", por haberla acogido los principales pases de nuestro Conti-
nente) , conforme a la cual se destituye de soberana a los gobernan-
tes y se la reconoce originariamente en la voluntad del pueblo, exter-
nada por escrito en el documento llamado Constitucin.
En trnsito de un sistema o otro, comencemos por mencionar la
aguda observacin de Laski, relativa a que no es posible acomodar a
los Estados Unidos las doctrinas europeas de la soberana, porque ese
pas carece de un rgano soberano, al menos tericamente;"
Salvo algunas discrepancias secundarias, hemos de admitir con Las-
ki que en el sistema americano no tiene cabida la soberana del rga-
no, de los gobernantes o del Estado, porque ni los poderes federales,
ni los poderes de los Estados, ni, en suma, ninguna persona fsica o
entidad moral que desempee funciones de gobierno puede enten-
derse, en este sistema, como [uridicamerue ilimitada. La autolimita-
cin, la capacidad para determinarse de un modo autnomo jurdi-
camente, que para la doctrina europea constituye la caracterscica
esencial de la soberana, no puede ubicarse nunca en los poderes del
Estado dentro del sistema americano, porque esos poderes obran en
ejercicio de facultades recibidas, expresas y, por todo ello, limitadas.
Este principio ser la base de todo nuestro estudio en el campo del
derecho constitucional mexicano.
Dentro del sistema americano, el nico titular de la soberana es
el pueblo o la nacin." Este titular originario de la soberana hizo
"Los pensadores que se ocupare.. con mayor intensidad del problema de la so-
herana (Bodino, Hobbes, Rousseau, Bentham y Austin) expusieron sus ideas. con la
excepcin del lumo, antes de que se hubiera examinado, con el debido rigor, la cons-
truccin terica del Estado federal. Unos se refirieron, como Bodino, al poder ilimitado
del prncipe; otros se refirieron, como Bentham, al poder ilimitado de la legislatura:
o pudieron, como Rousscau, ne"ar la legitimidad a cualquier acto que emanase, nica-
mente, de un rgano rcpresentavo. Es evidente que no se pueden acomodar ('SOS pos-
tillados a un Estado como los Estados Unidos de Amrica. El Congreso es un cuerpo
de carcter limitado, cuyos poderes aparecen, cuidadosamente, definidos; cada uno de los
Estados tiene una rbita similar en el marco de la Constitucin; hasta se limita la. cla-
horacin de una enmienda constitucional cuando se consigna la excepcin que uin-
gn Estado se ver privado, sin su propio consentimiento, de un sufragio idntico por
lo que se refiere al Senado. En un sentido terico, por lo menos, los Estados Unidos
carecen de un rgano soberano; porque los miembros del Tribunal Supremo, cont rarrcs-
tados o anulados por una enmienda constitucional, representan nicamente una ins-
tancia pcmltima de referencia, La experiencia particular de la historia ha SIII{U ido. (101'
eso, la manera de construir un Estado en donde no aparezca la nocin de la soberan;.
Podemos, naturalmente, como han hecho alguncs tericos alclllarlt'S, cont'l'dl'l' t la reo-
rta de la un valor tan excelso que slo podr otorgarse a uua suded:lIl dctcr-
minada d titulo de Estado cuando posea ese atributo SU\>fCIllO. Pero una filosofa pol-
tica que negase a los Estados Unidos el derecho a ostentar la calificacin ele ElItadn.
una filusofia poltica que carecera, verdaderamente, ele sentido practico.' Laski;
O/l. til., pJt8. 44 '1 45"
22 IF.l.LlNf:K; 0/1. (:;1., IJ,;. 404. '
el3 05. abllkncnHJll de tocarla dilltinci6n entre soberana I>opular y sobeNnia nado
nul, que tanto pr<:<JCupa a la t('Ora francesa, perque carvrc ele inters para nuelltro objeto.
-
8 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
USO de tal poder cuando se constituy en Estado jurdicamente orga-
nizado. Para ese fin el pueblo soberano expidi su ley fundamental,
llamada Constitucin, en la que -como materia estrictamente cons-
titucional- consign la forma de gobierno, cre los poderes pblicos
con sus respectivas facultades y reserv para los individuos cierta zona
inmune a la invasin de las autoridades (los derechos pblicos de la
persona que nuestra Constitucin llama "garantas individuales").
El acto de emitir la Constitucin significa para el pueblo que la emi-
te un acto de autodeterminacin plena y autntica, que no est deter-
minado por determinantes jurdicos, extrnsecos a la voluntad del pro-
pio pueblo. En los regmenes que, como el nuestro, no toleran la ape-
lacin directa al pueblo, el acto de autodeterminacin representa la
nica oportunidad de que el titular de la soberana la ejerza en toda
su pureza e integridad.
De esta suerte los poderes pblicos creados por la Constitucin,
no son soberanos. No 10son en su mecanismo interno, porque la auto-
ridad est fragmentada (por virtud de la divisin de POderes) entre
los diversos rganos, cada uno de los cuales no tiene sino la dosis y
la clase de autoridad que le atribuy la Constitucin; ni 10 son tam-
poco en relacin con los individuos, en cuyo beneficio la Constitu-
cin erige un valladar que no puede salvar arbitrariamente el poder
pblico. A tales rganos no les es aplicable, por 10 tanto, el atributo
de poder soberano que la doctrina europea coloca en el rgano a tra-
vs de la ficcin del Estado. Ni siquiera es propio hablar de una dele-
gacin parcial y limitada de la soberana, repartida entre los rganos,
porque en este sistema, y hasta ahora, soberana y lmite jurdico son
trminos incompatibles, as ideolgica como gramaticalmente."
El pueblo, a su vez, titular originario de la soberana, subsumi en
la Constitucin su propio poder soberano. Mientras la Constitucin
exista, ella vincula jurdicamente, no slo a los rganos, sino tambin
al poder que los cre.
25
La potestad misma de alterar la Constitucin
2' En una obra reciente. publicada por primera vez en Estados Unidos en 1963 y
en Mxico. en traduccin espaola. en 1966. consideramos que se halla la confirmacin
de la tesis expuesta. que hemos venido reiterando en idnticos trminos a los actuales
en las ediciones anteriores a la presente. Dice as "Dnde. pues. reside la sobera-
na en el sistema norteamericano? La respuesta es que. en el sentido austano, no existe
en los Estados Unidos ninguna persona o corporacin de personas en posesin de la
soberana jurdica... Que ningn rgrto del Gobierno Federal est investido de sobe-
rana en el sentido austiano, es claro por el principio bsico d que slo es un gobierno
de poderes limitados... Un gobierno que slo puede ejercitar los poderes otorgados
por una Constitucin. es de autoridad limitada. no soberana." Bernard Schwartz, Los
lJoderes del gobierno; Mxico, 1966; t. l. pg. 46.
25 El autor a quien acabamos de mencionar corrobora de la sguente manera lo
antes asentado por nosotros: "Sin embargo. aunque la ltima fuente del poder es. pues.
el pueblo. es claro que desde la adopcin de la Constitucin. no ha estado investido
de soberana. segt'm Austin defini esa palabra. La voz del pueblo slo puede orse
ruando se expresa en las pocas y condiciones que l mismo ha prescrito ysefialado
en la Constitucin." O/Jodt;, t. 1, pg. 50.
EL PODER CONSTITUYENTE
(facultad latente de la soberarua) , slo cabe ejercerla por cauces
jurdicos. La ruptura del orden constitucional es lo nico que, en
ciertos casos y bajo determinadas condiciones, permite que aflore en
su estado originario la soberana; mas se trata de un hecho que slo
interesa al derecho en esos casos y condiciones, segn se ver en su
oportunidad.
Lo expuesto nos lleva a la conclusin de que la soberana, una vez
que el pueblo la ejerci, reside exclusivamente en la Constitucin, y
no en los rganos ni en los individuos que gobiernan. Advertirlo as,
es el hallazgo de Kelsen. "Slo un orden normativo -dice- puede
ser soberano, es decir, autoridad suprema, o ltima razn de validez
de las normas que un individuo est autorizado a expedir con el ca-
rcter de mandatos y que otros individuos estn obligados a obedecer.
El poder fsico, que es un fenmeno natural, nunca puede ser sobe-
rano en el sentido propio del trmino." 26
As es como la supremaca de la Constitucin responde, no slo
a que sta es la expresin de la soberana, sino tambin a que por
serlo est por encima de todas las leyes y de todas las autoridades: es
la ley que rige las leyes y que autoriza a las autoridades. Para ser pre-
cisos en el empleo de las palabras, diremos que supremaca dice la
calidad de suprema, que por ser emanacin de la ms al ta fuente de
autoridad corresponde a la Constitucin; en tanto que {rrimacia de-
nota el primer lugar que entre todas las leyes ocupa la Constitucin.
Desde la cspide de la Constitucin, que est en el vrtice de la
pirmide jurdica, el principio de la legalidad fluye a los poderes po
blicos y se transmite a los agentes de la autoridad, impregnndolo
todo de seguridad jurdica, que no es otra cosa sino constitucionali-
dad. Si hemos de acudir a palabras autorizadas. nos servirn las de
Kelsen para describir el principio de legalidad: "Un individuo que
no funciona como rgano del Estado puede hacer todo aquello que
no est prohibido por el orden jurdico, en tanto que el Estado, esto
es, el individuo que obra como rgano estatal, solamente puede hacer
lo que el orden [urfdico le autoriza a realizar. Desde el punto de vista
de la tcnica [urfdica es superfluo prohibir cualquier cosa a un r-
gano del Estado, pues basta con no autorizarlo a hacerla." 27
28 KELSEN: Teora general del Drrerho l' del Estado: Mxico, 1949: pg". 404.
27 KE16F.N; op, cit., p,f,t. 277. No debe entenderse en trminos absolutos la tesis
transcrita, sino referida a la existencia expresa de la facultad como condicin de la
actuacin del rgano estatal; en ese sentido es exacto Que el no otorgamiento de la fa-
alltad equivale a una prohibicin. Pero en cuanto al eiercicio de una facultad va con-
cedida, la prohibicin expresa se necesita si se quiere limitar ese ejercicio. En otros tr-
minos, mientras no se confiere la facultad nada puede hacer el rgano: pero una vez
conferida lo puede hacer todo en' su ejercicio, mientras una taxativa expresa no se lo
impida. De esta suerte. si no constaran expresamente las Jtarantlas individuales. las auto-
r i ~ e s podran desplegar sin cortapisa en .la esfera del. individuo las facultades recio
bldas.
10 DERECHO '1 EXIC:\:-\o
En los pases de rudimentaria educacin cvica, donde las teoras
de la omnipotente voluntad popular se resuelven al cabo en la prc-
tica de la voluntad arbitraria de los gobernantes, es preciso esclarecer
y vivificar el principio de idad, el cual informa al Estado de
derecho. En esa tarea hemos utilizado por contraste la decrpita dis-
cusin de la soberana, que nos ha servido para afirmar que entre
nosotros ningn poder ni gobernante alguno es soberano, pues todos
encuentran sus fronteras en la Constitucin. Insistir en este tema nun-
ca est por dems, y todo nuestro estudio lo considerad como punto
de partida y de llegada.
5.-La supremaca de la Constitucin presupone dos condiciones:
el poder constituyente es distinto de Jos poderes constituidos, la Cons-
titucin es rgida y escrita.
En efecto, si como hemos visto, los rganos de poder reciben su
investidura y sus facultades de una fuente superior a ellos mismos,
como es la Constitucin, eso quiere decir que el autor de la Consti-
tucin debe de ser distinto y estar por encima de la voluntad particu-
lar de los rganos. La doctrina designa al primero con el nombre de
"poder constituyente" y a los segundos los llama "poderes consti-
tuidos".
El origen de la distincin entre las dos clases de poderes se en-
cuentra en la organizacin constitucional norteamericana." La teora
de la separacin de los tres poderes de Montesquieu (que tambin
tuvo su primera aplicacin prctica en el suelo de Norteamrica) ,
adems de plantear ya de por s la divisin del poder pblico, presu-
pona lgicamente la necesidad de un poder ms alto que marcara a
cada lUlO de los tres rganos su respectiva competencia. Esto no lo al-
canz a advertir Montesquieu, ni se dio cuenta tampoco de que la
unidad del Estado, quebrantada por la divisin de los poderes, se re-
construa en la obra del constituyente,
La separacin y supremaca del poder constituyente respecto a los
poderes constituidos, que como acabamos de ver responde a una ne-
cesidad lgica, acta por otra parte con diferencias de tiempo y de
funciones.
Sic"l.'S deca en la Convencin: "Una idea sana \' tll se estableci en 1;88: la
divisin entre el poder constituyente y los poderes constituidos. Hgurar entre los des-
cubrimientos que hacen adelantar la ciencia: se debe a lO!! franceses." Carr de
hace el comentario: "Al invocar esta fecha ele 1788, que era la de la compo-
sicin de su ohra sobre el Tercer Esrado, daba a entender claramente que l
mo era el francs a quien se deba ese dCllCubrimiento.... partir de Lafayeue, que rec-
tific .a Sieyl.'S. ya nadie admite el oriXCn franc6J dc la institucin, que por otra parte
no en Franela el desarrollo y la direccin que la carcWl"l.anen la
(()f1stitUdonal de E"tados Unidos." Vid. Carr de Malbcrg, (J/J; dI., pgs. 1186, Y jeau.
nek, op. tit.,pgll. 414 y 427. . .
EL PODER CO:'\sTITlJn::\'TE
II
Cronolgicamente el constituyente precede a los poderes constitui-
dos; cuando aqul ha elaborado su obra, formulando y emitiendo la
Constitucin, desaparece del escenario jurdico del Estado, para ser
sustituido por los rganos creados. Desde el punto de vista de las fun-
ciones, la diferencia tambin es neta: el poder constituyente no go-
bierna, sino slo expide la ley en virtud de la cual gobiernan los po-
deres constituidos; stos, a su vez, no hacen otra cosa que gobernar
en los trminos y lmites sealados por la ley emanada del constitu-
yente, sin que puedan en su carcter de poderes constituidos alterar
en forma alguna la ley que los cre y los dot de competencia.
La intangibilidad de la Constitucin en relacin con los poderes
constituidos significa que la Constitucin es rgida. En ningn siste-
ma constitucional se admite ciertamente que cualquier rgano cons-
tituido pueda poner la mano en la Constitucin, pues tal cosa impli-
cara la destruccin del orden constitucional. Pero en Inglaterra el
Parlamento, cuyas {unciones propias son las del poder legislativo ordi-
nario, goza eventualmente de las facultades de poder constituyente, lo
que se traduce en que por encima del rgano legislativo no existe
tericamente ninguna ley intocable; por ello la Constitucin inglesa
es flexible. La rigidez de una Constitucin proviene, por lo tanto, de
que ningn poder constituido -especialmente legislati\'o- puede to-
car la Constitucin: la flexibilidad consiste en que la Constitucin
puede ser modificada por el poder legislativo. Esto ltimo, que en
Inglaterra es producto de una prctica tradicional, hall en Rousseau
su teorizante, al sostener que, por radicar la soberana en el cuerpo
legislativo, para ste no hay limitaciones.
La rigidez de la Constitucin encuentra su complemento en la
forma escrita. Aunque no indispensable, s es conveniente, por moti-
vos de seguridad y de claridad, que la voluntad del constituyente se
externe por escrito, en un documento nico y solemne.
La Constitucin de los Estados Unidos de Amrica es rgida y es-
crita. Por serlo, es superior a los poderes constituidos, todos ellos. Los
autores de El Federalista, cuyos comentarios en favor del proyecto de
Constitucin elaborado por la asamblea de Filadelfia reflejan la inter-
pretacin ms prxima y clsica de aquella ley suprema, tuvieron cui-
dado de acentuar el hecho de que tambin el poder legislativo que-
daba subordinado a la Constitucin. Del siguiente modo habla Ha-
milton, "el genio colosal" del sistema norteamericano, segn expre-
sin de Beard: :l9 "No hay proposicin que se apoye sobre principios
ms claros que la que afirma que todo acto de una autoridad delega-
da. contrario a los trminos del mandato con arreglo al cual se ejerce.
.por \'clali(o en el lulQgll. p:ig. X\',la su tradll(;Ciu de 1:1
Mxi<;o, 1945.
12 DERECHO MEXICANO
es nulo. Por lo tanto, ningn acto legislativo contrario a la Constitu-
cin puede ser vlido. Negar esto equivaldra a afirmar que el man-
datario es superior al mandante, que el servidor es ms que su amo,
que los representantes del pueblo son superiores al pueblo mismo y
que los hombres que obran en virtud de determinados poderes pue-
den hacer, no slo lo que stos no permiten, sino incluso lo que pro-
hiben." 30
Las ideas de Hamilton expuestas en El Federalista, se incorpora-
ron definitivamente al derecho pblico norteamericano como su ele-
mento ms caracterstico y sustancial, cuando en la clebre ejecutoria
Marburv vs. Madison las hizo suyas John Marshall, presidente de la
Suprema Corte de Justicia.
31
.10 F.l Federalista; trad. cit.. p.g. 339.
11 El vnculo entre el Fedrralista v la ohra iurisprudencial de Marshall, lo seala
en los siguientes trminos Ioseph Storv, otro insigne comentarista de la Constitucin
norteamericana: "El Federalista coment v explic los oh jetos v alcance ordinario de
estos poderes v funciones (del gobicmo nacional) . El razonamiento maestro de MI'. Mar-
-shall los ha seguido hasta sus ltimos resultados y consecuencias, con una precisin y
claridad que se acercan en cuanto es posible a una demostracin matemtica." Comen-
tario abreviado de la Const iturin Federal de los Estados Unidos de Amrica; trad. es-
paola: Mxico, 1879; Prefacio, pg-. XII.
Por la importancia del voto Marburv vs. Madison, que pronunci Marshall en 1803,
transcribimos la parte en que su autor traza macistralmcnte el sistema de una Consti-
tucin rgida v escrita. como es la de Estados Unidos: "Que el pueblo tiene derecho
original para establecer para SIl futuro gobierno, los principios que en su opinin mejor
logren SIl propia felicidad, es la base sobre la cual todo el sistema americano ha sido
erigido. El ejercicio de ese derecho original. requiere un g-Tan esfuerzo, que no puede ni
debe ser frecuentemente repetido. En consecuencia, los principios as establecidos, se
estiman fundamentales. Y como la autoridad de los cuales emana, es suprema r no pue-
-de obrar con frecuencia, la intencin al establecerlos es de que sean permanentes.
"Esta voluntad original v suprema. organiza al Gobierno v asizna a ms diversos de-
partamentos sus poderes respectivos. Puede marcarse un alto ah o bien establecerse
ciertos lmites que no pueden ser propasados por ninguno de dichos departamentos.
"El ll'obierno de los Estados Unidos encaja dentro de la ltima descripcin. Los
poderes del Legislativo quedan definirlos v limitados; y para que esos lmites no puedan
ni equivocarse ni olvidarse, fue escrita la Constitucin, qu objeto se consignan
tales lmites por escrito, si esos lmites pudieran en cualquier tiempo sobrepasarse por
las personas a quienes se Quiso restringir? La distincin entre gobiernos de poderes
limitados v los poderes ilimitados, queda abolida si los limites no contienen a las per-
sonas, a las cuales les han sido impuestos y si 10 prohibido y lo permitirlo se equiparan.
ste es un razonamiento demasiado obvio para dejar lugar a dudas v lleva a la conclu-
sin de que la Constitucin controla a cualquier acto legislativo que' le sea repugnante:
pues de no ser as, el Legislativo podra alterar la Constitucin por medio de una Ley
comn.
"Si el primer extremo de la alternativa es la verdad, entonces un acto leg-islativo
contrario a la Constitucin, no es una ley; si el segundo extremo de la alternativa es
el verdadero. entonces las constituciones escritas son intentos absurdos por parte del
pueblo, para limitar un poder que por su propia naturaleza es Ilimitable, Ciertamente
que todos aquellos que han elaborado constituciones escritas, las consideran como la
ley fundamental y suprema de la nacin y, en consecuencia, la teora de todo
<l.e esa naturaleza tiene q.ue ser que una ley del Congreso que repugnara a la Constitu-
cn, debe considerarse inexistente. Esta teora, por su esencia misma, va imblbita en
una constitucin escrita y, en consecuencia, este tribunal tiene que considerarla como
uno de los principios fundamentales de nuestra sociedad. No puede, pues. perderse de
vista al seguir considerando el problema que se estudia.
"Si una ley del Legislativo, contraria a la Constitucin, es nula, a pesar de dicha
-nulidad puede obligar a ]os tribunles a obedecerla o a ponerla en vigor? O, en otras
EL PODER CONSTITUYENTE
13
La nulidad de los actos no autorizados por la Constitucin, sea-
ladamente los del poder legislativo, es la consecuencia final a que
conduce dentro del sistema americano la separacin del poder consti-
tuyente y de los poderes constituidos, conforme al pensamiento de
Hamilton y de Marshall. Slo faltaba designar al rgano competente
para declarar la nulidad de un acto de autoridad por ser contrario a
la ley fundamental. Como se expondr ms adelante, en el sistema
americano se otorg al poder judicial federal, en ltima instancia a
la Suprema Corte de Justicia, aquella competencia. De este modo la
Suprema Corte, segn expresin de Bryce, es "la voz viva de la Cons-
titucin";" cuando interpretando la ley mxima declara si un acto'
de autoridad est o no de acuerdo con la misma.
palabras, a pesar de que no es ley constitll,e una regla que tiene los mismos efectos
que si fuera lev? Esto equivaldra a desechar de hecho lo que ya ha sido establecido-
en teora y a primera vista parecera una cosa tan absurda, que ni siquiera se prestara
a discusin, Sin embargo. merecer aqu ser estudiada con mavor atencin.
"Indudablemente, es de la competencia y del deber del poder judicial. el declarar
cul es la ley. Quienes aplican la regla a casos particulares. necesariamente tienen que
establecer e interpretar esa regla. Si dos leves estn en conflicto una con otra, los tri-
bunales tienen que decidir sobre cul es la aplicable. As. si una ley se opone a 1:1
Constitucin; si tanto la Ley como la Constitucin. pueden aplicarse a determinado
caso, en forma que el tribunal tiene que decidir este caso, ya sea conforme a la lev "
sin tomar en cuenta la Constitucin. o conforme a la Constitucin haciendo a un lado
la ley, el tribunal tiene que determinar cul de estas reglas en conflicto rige el caso.
Esto es de la verdadera esencia del deber judicial.
"Si pues los tribunales deben tomar en cuenta la Constitucin v la Constitucin e ~
superior a toda ley ordinaria del Legislativo, entonces la Constitucin v no tal ley ordi-
naria, tiene que regir en aquellos casos en qne ambas seran aplicables.
"As, pues. aquellos que desechan el principio de que la constitucin tiene que ser
considerada por los tribunales como la Ley Suprema, quedan reducidos a la necesidad'
d ~ sostener que los tribunales deben cerrar los ojos con relacin a la Constitucin }
nurar nicamente a la ley ordinaria.
"Esta doctrina dara por tierra con el fundamento mismo de toda Constitucin es-
crita. Establecera que una ley que de acuerdo con los principios y la teora de nuestro
gobierno, es completamente nula, sin embargo, en la prctica es completamente obliga-
t ~ r i Establecera que si el Legislativo hiciera aquello que le est expresamente prohi-
bido, este acto a pesar de la prohibicin expresa. en la realidad de las cosas, produce
efectos. Sera darle al Legislativo una omnipotencia prctica y real, al mismo tiempo que
aparentemente se restringen sus poderes dentro de lmites estrechos. Equivale a estable-
cer lmites y declarar al mismo tiempo que esos lmites pueden ser traspasados a placer:'
(Trad. de la Revista Mexicana de Derecho Pblico; 1, ~ ~ 3, pgs. 338 a lHl.)
32 He aqu las elocuentes palabras que Lord Bryce, conocedor profundo de las ins-
tituciones norteamericanas. consagra a la Suprema Corte de justicia: "La Suprema Corte
e ~ la voz viva de la Constitucin. esto es, de la voluntad del pueblo, de quien es expre-
sin asu vez la ley fundamental que l ha votado. Es por ello la Corte, l; conciencia
del pueblo. Resuelto a preservarse a s mismo de todo acto injusto e irreflexivo, el pue-
blo ha colocado por encima de sus mandatarios una ley permanente, que es el seguro-
de la minora. Es esa ley la que la minora puede invocar cuando est amenazada por
la mayora, y es en la tone colocada ms all de los asaltos de las facciones, donde
encuentra su intrprete v su defensor. Para estar a la altura de tan importantes funco-
nes, la Corte debe ser tan firme como la Constitucin. Su espritu y su tono deben ser
los del pueblo en sus momentos ms felices. Es preciso que resista a los impulsos tran-
sitorios y con mayor firmeza si aumentan en vigor. Amurallada detrs de defensas in-
eXPugnables, debe' al mismo tiempo desafiar los ataques abiertos de los otros rganos
del gobierno y las seducciones, ms peligrosas por impalpables, del sentimiento popular:'
La rbublique amricaine (trad. francesa de The American Commonwealthj ; Par",
1900; 1. 1, pgs. 338 Y 389.
14 DERECHO CO:\.-;TITUCIO:\AL :VIEXICA:\O
En una sntesis del sistema descrito, podemos decir que la sobe-
rana popular se expresa y personifica en la Constitucin, que por eso
)" por ser la fuente de los poderes que crea y organiza. est por encima
de ellos como ley suprema. La defensa de la Constitucin consiste en
la nulifiracin de los actos que la contraran. la cual incumbe prin-
cipalmente a la Suprema Corte de Justicia en instancia final. Los
actos de la Suprema Corte, real izados en interpretacin constitucio-
nal. son los nicos actos de Ull poder constituido que escapan de la
sancin de nulidad. lo que se explica si se tiene en cuenta que la
Corte obra siempre. no sobre la Constitucin. sino en su nombre. El
cambio de rumbo en la jurisprudencia de la Corte por motivos pol-
ticos o sociales, como ha acontecido algunas veces en Estados Unidos,
plantea la posibilidad de que la Corte asuma de hecho en tales oca-
siones la funcin de poder constituyente; lo que ella hizo decir a la
Constitucin en determinada poca se modifica al cabo del tiempo,
hasta el grado de hacerla decir lo contrario. a pesar de que el texto
constitucional permanece inclume. Reservamos el estudio de esta
cuestin para otro lugar; por ahora bstenos con advertir que en la
cspide de todo orden jurdico la ltima palabra, la decisin inape-
lable que reclama la seguridad jurdica. corresponde decirla a quien
jurdicamente tiene que ser irresponsable; la definitiva instancia es-
tar siempre en la ltima linde de lo jurdico y ms all slo queda
la responsabilidad social, poltica y personal del titular de tal instan-
cia. La lgica del experimento americano consiste en que la irrespon-
sabilidad jurdica de la Constitucin se confunde con la de su intr-
prete; la suprema palabra de la una es la ltima palabra en el otro,
con lo que queda a salvo el lugar que los principios han reservado
para la Constitucin.
Por lo dems, el papel de la Suprema Corte dentro del sistema
americano de Constitucin rgida y escrita consiste en atenuar el de-
fecto que la experiencia ha sealado a tal sistema y que Jellinek ha
expresado con estas palabras: "Una cosa es indudable: que las Cons-
tituciones escritas rgidas no pueden evitar que se desenvuelva junto
a ellas y contra ellas un Derecho Constitucional no escrito; de suerte
que, aun en estos Estados, junto a los principios constitucionales pu-
ramente formales, nacen otros de ndole material." aa El abismo entre
el derecho vivo, que tiene su fuente en necesidades y costumbres nue-
vas, y la letra envejecida de una Constitucin secular, lo salva el in-
trprete idneo de la Constitucin al legitimar constitucionalmente
un derecho consuetudinario que de otra manera no sera derecho. No
se trata, pnes, de dos derechos frente a frente -el escrito y el consue-
33 JELI.I:'\[K; O/J. cit., pg. 438.
l'.L PODER l.:O:\STITlHEYfE 15
tudinario-, como parece indicarlo Jel linek. sino de una modifica-
cin que en el significado del texto inmutable imprime, bajo el im-
perio de la costumbre, quien constitucionalmente puede hacerlo. Aun
en este caso. en que la Const itucin rgida adquiere cierta ductil idad
en manos de la Suprema Corte, se confirma la supremaca de la Cons-
titucin, en esta hiptesis sobre el derecho consuetudinario.
Al terminar el estudio del sistema americano con la al usin al <'>1'-
g'ano que puede pronunciar la nulidad de los actos de autoridad con-
trarios a la ley suprema, nos hallamos en condiciones de precisar la
honda diferencia que separa aquel sistema del europeo. En 1!)08 ase-
guraba Duguit, en las conferencias que ms tarde se publ icaron bajo
el ttulo de La t rausiormacin del Estado;" que no era posible orga-
nizar prcticamente ninguna represin eficaz de las intrusiones del
Estado soberano en los derechos del individuo. Al enconado adversa-
rio de la soberana asista la razn por lo que toca a los regmenes
europeos, pero aos ms tarde rectific su criterio cuando conoci el
ensayo constitucional de Nortearnrica. Durante su permanencia en
Estados Unidos en 1912, Duguit pronuncie') las siguientes palabras,
despus de hablar extensamente con el Presidente de la Corte Supre-
ma: "Estas garantas (en favor del individuo en sus relaciones ron el
Estado) no pueden residir ms que en una alta jurisdiccin de recono-
cida competencia, cuyo saber e imparcialidad estn a cubierto de
toda sospecha y ante cuyas decisiones se incline todo el mundo. gober-
nantes y gobernados, y hasta el mismo legislador, .. Corresponde a
los Estados Unidos el honor de haber constituido un sistema que casi
asegura la real izacin de este ideal." a;
(i.-Relacionemos ahora las ideas que presiden la organizacin cons-
titucional de Estados Unidos con las que informan a la Constitucin
mexicana en el punto que estudiamos.
l'\ uestra Constitucin actual es obra de una asamblea constituyente
(Id 110r. como fue la que se reuni en la ciudad de Quertaro en el
ao de 191'7, y la cual cre y organiz, en la Constitucin por ella
expedida. a los poderes constituidos, dotados de facultades expresas
r por ende limitadas, e instituy frente al poder de las autoridades
ciertos derechos de la persona. Una vez que el Constituyente de Que-
rtaro cumpli su cometiclo al dar la Constitucin, desapareci como
tal y en Sll lugar empezaron a actuar los poderes constituidos, dentro
de sus facultades. Hay pues, en nuestro rgimen una distincin exacta
entre el poder que confiere las facultades de mando y los poderes que
:q Dt.r.trr: La t ranstormacin del Esta do: trad. Posada; pg. 21i.
:le, Dtr.rrr: Soberania )' libertad: Madrid, 1924; pg. 295.
16 DERECHO CO:'lSTITVCIO:\AL
ejercitan esas facultades, lo que significa que nuestra Constitucin
adopt en este punto el sistema norteamericano.
Por ms que la supremaca de la Constitucin es consecuencia ne-
cesaria y natural del sistema acogido, la nuestra quiso expresar el prin-
cipio en varios de sus textos.
La supremaca de la Constitucin federal sobre las leyes del Con-
greso de la Unin y sobre los tratados consta en el artculo 133, cuya
primera parte dispone: "Esta Constitucin, las leyes del Congreso de
la Unin que emanen de ella y todos los tratados que estn de acuer-
do con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la
Repblica, con aprobacin del Senado, sern la Ley Suprema de toda
la Unin." Aunque la expresin literal del texto autoriza a pensar a
primera vista que no es slo la Constitucin la ley suprema, sino tam-
bin las leyes del Congreso de la Unin y los tratados, desprndese
sin embargo del propio texto que la Constitucin es superior a las
leyes federales, porque stas para formar parte de la ley suprema de-
ben "emanar" de aqulla, esto es, deben tener su fuente en la Cons-
titucin; lo mismo en cuanto a los tratados, que necesitan "estar de
acuerdo" con la Constitucin. Se alude as al principio de subordina-
cin (caracterstico del sistema norteamericano) de los actos legisla-
tivos respecto a la norma fundamental.
En fin, la obligacin de los funcionarios pblicos de respetar la
supremaca de la Constitucin se infiere del artculo 128, segn el
cual "todo funcionario pblico, sin excepcin alguna, antes de tomar
posesin de su encargo prestar la protesta de guardar la Constitu-
cin y las leyes que de ella emanen".
Se faltara a dicha protesta si se llevara a cabo un acto contrario
a la Constitucin.
No cabe duda, por lo visto, que nuestro sistema constitucional es
imitacin fiel del norteamericano en cuanto a la primaca del Cons-
tituyente y de su obra sobre los poderes constituidos y su actividad.
Mas a pesar de ello, hay en nuestra Constitucin tres artculos que
no figuran en su modelo y que parecen introducir en el sistema adop-
tado algunas variantes del europeo.
Cuando nuestra Constitucin dice en el primer prrafo del ar-
tculo 39 que "la soberana nacional reside esencial y originalmente
en el pueblo", asienta una verdad parcial, que el glosador debe com-
pletar diciendo que esa soberana se ejerci mediante el Congreso
Constituyente que dio la Constitucin, la cual es desde entonces ex-
presin nica de la soberana.
Cuando el artculo 40 habla de la Federacin, "compuesta de Es-
tados libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen inte-
EL PODER CONSTITUYENTE
17
rior", est empleando el vocablo "soberanos" en una acepcin que no
es la propia.
Etimolgicamente, "soberana" significa lo que est por encima de
todo (de "super", sobre, se form "superana", "soberana", palabra
que segn otros deriva de "super omnia", sobre todas las cosas). A
dicha acepcin etimolgica debe corresponder un contenido ideol-
gico congruente, respetuoso de la filiacin lingstica del vocablo.
Ese contenido es el que hemos dado a la palabra soberana: el poder
que est por encima de todos es precisamente el que no admite limi-
taciones o determinaciones jurdicas extrnsecas. Por ello la compe-
tencia de los Estados miembros de la Federacin, para gobernarse por
s mismos dentro de las limitaciones impuestas por la Constitucin
federal, no es soberana. Los Estados no tienen sino una potestad re-
lativa, por acotada, de autodeterminacin. A conceptos distintos de-
ben corresponder voces diferentes, a menos de empobrecer el idioma
y oscurecer las ideas con el empleo de un solo trmino para dos o ms
conceptos." Llamemos, pues, soberana a la facultad absoluta de auto-
determinarse, mediante la expedicin de la ley suprema, que tiene
una nacin, y autonoma a la facultad restringida de darse su propia
ley que posee cada uno de los Estados de la Federacin."
Si en el artculo 39 est expresada slo parcialmente la verdad y
si en el artculo 40 asoma ya un error, debido a imprecisin de len-
guaje, en cambio en el artculo 41 debe denunciarse un yerro de fon-
do, cuando dice que el pueblo ejerce su soberana por medio de los
poderes de la Unin, en los casos de la competencia de stos, y por
los de los Estados, en 10 que toca a sus regmenes interiores, en los
trminos establecidos por la Constitucin federal y las particulares de
los Estados. El error estriba en atribuir el ejercicio de la soberana
a los rganos constituidos de la Unin y de los Estados, as se trate
de atenuar la inexactitud con la expresin fina1 ("en los trminos
establecidos por la Constitucin Federal y las particulares de los Es--
tados") , que ciertamente es contradictoria del prrafo precedente.
Es en esos artculos 40 y 41 donde se introduce en nuestra Con"S-
36 Carr de Malberg ha sealado el equvoco de la palabra "soberana" en el idio-
ma francs: "El peligro de los trminos de doble sentido es introducir la confusin en
las' ideas. Desgraciadamente, el idioma francs es en esto bastante escaso de medios. El
vocabulano jurdico alemn ofrece ms recursos y permite ms claridades en las teoras
del derecho pblico. Los alemanes tienen a su servicio tres trminos correspondientes a
las tres nociones distintas que la literatura francesa confunde bajo la expresin nica
de soberana." Op. cit., pg. 95.
37 Otra vez hemos de acudir a Bemard Schwartz, en ratificacin de lo que no he-
mos dejado de exponer en esta obra: "En verdad -asienta dicho autor- el uso de la
palabra soberana en relacin con los estados que constituyen la Unin Norteamer-
cana, es y ha sido siempre errnea... un estado que est restringido por las Imitacio-
nes que vinculan a los miembros de la Unin Norteamericana, no es verdaderamente
soberano (por mal que se le aplique la palabra soberano)." Op. cit., t. 1, pg. 47.
18 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
titucin un lxico espurio, bajo el influjo de doctrinas incompatibles
con la organizacin de los poderes, que sobre la base de facultades
estrictas establece la tcnica total de la Constitucin.
En el derecho constitucional brasileo (al que hemos de acudir
con frecuencia, al igual que al argentino, porque ambos realizan como
el nuestro una adaptacin del modelo norteamericano) se plante una
situacin en todo semejante a la que descubrimos en el derecho me-
xicano.
La Constitucin de 1934 proclamaba en su artculo 2'? que todos
los poderes emanan del pueblo y en el artculo 3'? insista en el viejo
tema de que los tres poderes constituidos son rganos de la soberana
nacional. "Parecan en desarmona los dos artculos -dice el comen-
tarista Calmn-, porque una cosa es el poder pblico, originario del
pueblo y ejercido en su nombre, y otra es el ser el rgano de la so-
berana de la nacin ... Combinbanse as dos doctrinas, hasta entono
ces distintas en la clasificacin cientfica del derecho poltico, y em-
pricamente se asociaban dos valores diferentes, para significar, con
redoblada energa, el estilo democrtico del rgimen. La Constitu- .
cin de 1946 abandon el viejo nfasis, prefiriendo un lenguaje ms
conveniente ... Por qu en la Constitucin no se habla de soberana)
como las precedentes que declaraban rganos de soberania a los po-
deres del Estado? La palabra no aparece en el texto constitucional. .. "
A continuacin se pregunta el autor que venimos citando si la supre-
sin se debi' a las ideas de Duguit o a las de la escuela de Viena, y
en respuesta afirma: "El Constituyente no tuvo esta preocupacin tras-
cendente: abandon simplemente la palabra, por no hacerle falta." 38
Ya no hace falta, en efecto, reiterar en los textos constitucionales
modernos las ideas relativas a la soberana, cuyo destino histrico ha
quedado cumplido. Conceptos polmicos en otro tiempo, y aun bli-
cos como hemos visto, hoy nadie pone en tela de juicio que el origen
del poder pblico est en el pueblo y que su monopolio corresponde
al Estado. En cuanto al origen del poder, hasta los regmenes de dic-
tadura, lo mismo los nazifascistas que los comunistas, han necesitado
invocar siempre la voluntad popular como fuente y justificacin de
su existencia. Por lo que hace al monopolio del poder, a pesar de ir
a la zaga en la evolucin poltica y jurdica del mundo occidental, el
Estado mexicano reivindic desde la Reforma consumada por Jurez
la totalidad del poder pblico de mando, algunas de cuyas funciones
haban conservado desde la Colonia ciertos organismos extraestatales:
a partir de entonces el Estado mexicano se integr definitivamente
as PF-DRO C.\UIf)X; Curso ele Direit o Constitucional Brasileiro; cd., 19:> l , pgi-
nas 3i a !l9.
EL PODER CONSTITUYENTE
19
como Estado y ningn poder rival le disputa ya la exclusividad del
poder pblico.
Es peligroso, en cambio, como lo hemos advertido, empavesar las
constituciones con esta palabra combativa, a cuyo amparo han me-
drado varias veces por igual la demagogia y las dictaduras. Todava
menos se justifica su empleo en las constituciones del hemisferio ame-
ricano, nacidas bajo el signo de un derecho pblico que si acogi las
altas conquistas logradas por los pueblos de Europa, tambin tuvo el
acierto de purificarlas de los sedimentos perturbadores que haban
dejado largos siglos de lucha.
Si hemos de borrar algn da de nuestra Constitucin la palabra
soberana, no por ello podemos descuidar el estudio de la organiza-
cin constitucional a que condujo al fin el manejo de los conceptos
que encubre aquel vocablo. El origen popular de toda autoridad po
blica (soberana popular) y el monopolio de esa autoridad por el Es-
tado (soberana del Estado), nos han permitido llegar a la sustancia
de nuestra organizacin poltica, que consiste en la superioridad so-
bre todos y cada uno de los rganos de poder, de la ley que los crea
y los dota de competencia. A la inversa se produce lo que tanto im-
porta llevar al conocimiento de un pueblo que est ensayando su con-
ciencia cvica: la sumisin de todas las autoridades y del propio pue-
blo a una ley de esencia jurdica superior, fuera de la cual resultan
invlidos los actos que se realicen.
y as hemos llegado al concepto de la ley suprema y final llamada
Constitucin, en que remata la actuacin del Constituyente.
7.-El concepto de Constitucin, como el correlativo de soberana,
puede ser configurado desde muy diversos puntos de vista; 39 de aqu
el peligro de confundir y oscurecer ideas que, separadas con rigor l-
gico, son claras y accesibles. Reducirnos a sacar a luz el concepto de
Constitucin que la nuestra realiza, ser por ahora nuestra tarea.
Razn tena la Comisin redactora del. Acta de la Federacin ale-
mana cuando asent que el concepto de ley fundamental es "uno de
esos conceptos sencillos que antes se oscurecen que aclaran y fijan con
las definiciones".
Trataremos, pues, de describir lo que es una Constitucin del tipo
de la nuestra, ms bien que de definirla.
Distingamos ante todo la Constitucin en sentido material de la
Constitucin en sentido formal.
"La Constitucin en sentido material -ha dicho Kelsen- est
:l:> Schmitt seala nueve significados distintos a la expresn "Icy fundamental", de
los CIIalcs varios corresponden a "Constitucin", .3 pesar de que el autor slo otorga
esta connotacin al ltimo de ellos. Teora de la Constitucin, pgs. 47 y 48.
20 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
constituida por los preceptos que regulan la creacin de normas jur-
dicas generales y, especialmente, la creacin de leyes." 40 Pero ms ade-
lante el autor citado reconoce que el concepto de Constitucin, tal
como lo entiende la teora del derecho, no es enteramente igual al
correspondiente concepto de la teora poltica. "El primero es lo que
previamente hemos llamado Constitucin en el sentido material del
trmino, que abarca las normas que regulan el proceso de la legisla-
cin. Tal como se usa en la teora poltica, el concepto ha sido forja-
do con la mira de abarcar tambin aquellas normas que regulan la crea-
cin y la competencia de los rganos ejecutivos y judiciales supremos." 41
Este ltimo concepto es el que ha prevalecido en el campo del
Derecho Constitucional, expresado del siguiente modo por JeIlinek:
"La Constitucin abarca los principios jurdicos que designan a los
rganos supremos del Estado, los modos de su creacin, sus relaciones
mutuas, fijan el crculo de su accin, y, por ltimo, la situacin de
cada uno de ellos respecto del poder del Estado." 42
Crear y organizar a los poderes pblicos supremos, dotndolos de
competencia, es, por lo tanto, el contenido mnimo y esencial de toda
Constitucin.
Desde este punto de vista material, las constituciones del mundo
occidentales, inspiradas en la norteamericana y en las francesas, han
organizado el poder pblico con la mira de impedir el abuso del po-
der. De aqu que la estructura de nuestra Constitucin, como la de
todas las de su tipo, se sustente en dos principios capitales: 1':', la liber-
tad del individuo es ilimitada por regla general, en tanto que la Ii-
bertad del Estado para restringirla es limitada en principio; 2':', como
complemento indispensable del postulado anterior, es preciso que el
poder del Estado se circunscriba y se encierre en un sistema de com-
petencias.
El primer principio obliga a enumerar en la Constitucin ciertos
derechos del individuo, llamados fundamentales, que expresa y con-
cretamente se sustraen de la invasin del Estado. Tales derechos se
clasifican tericamente en dos categoras: derechos del individuo ais-
lado y derechos del individuo relacionado con otros individuos. To-
dos son derechos de la persona frente al Estado, pero la primera cate-
gora comprende derechos absolutos, como la libertad de conciencia,
la libertad personal protegida contra las detenciones arbitrarias, etc.:
en tanto que la segunda clase contiene derechos individuales que no
quedan en la esfera del particular, sino que al traducirse en manifes-
taciones sociales requieren la intervencin ordenadora y limitadora
40 KEUEN; op, cit., pg. 129.
41 KEUEN; op, cit., pg. 272.
42. JEUI"n: oP. cit., pg. 413.
EL PODER CONSTITUYENTE
21
del Estado, como la libertad de cultos, la de asociacin, la de pren-
sa, etc. La tendencia actual es a permitir la intervencin reguladora
del Estado en toda clase de derechos individuales, inclusive en el de
propiedad, que antes se consideraba absoluto. La parte de la Consti-
tucin que trata de los derechos fundamentales del hombre, recibe
el nombre de dogmtica." Nuestra Constitucin designa tales dere-
chos con el nombre de garantas individuales, denominacin impro-
pia, segn lo advirti Montiel y Duarte, puesto que una cosa son los
"derechos individuales" que la Constitucin enumera, y otra la "ga-
ranta" de esos derechos, que en Mxico reside en el juicio de am-
paro.t- El captulo primero de la Constitucin, que comprende 29 ar-
tculos, se refiere a los derechos fundamentales, por ms que existan
dispersos en los restantes artculos de la Constitucin algunos otros
de esos derechos. De acuerdo con las tendencias de la poca, nuestra
ley suprema limita varios de los derechos fundamentales, en benefi-
cio de la comunidad, lo que se traduce prcticamente en una amplia-
cin de la rbita del Estado.
El segundo principio a que antes hicimos referencia, es comple-
mento del primero. Para realizar el desidertum de la libertad indi-
vidual, no basta con limitar en el exterior el poder del Estado me-
diante la garanta de los derechos fundamentales del individuo, sino
que es preciso circunscribirlo en el interior por medio de un sistema
de competencias. La garanta orgnica contra el abuso del poder, est
principalmente en la divisin de poderes. La parte de la Constitucin
que tiene por objeto organizar al poder pblico, es la parte orgnica.
En nuestra Constitucin todo el ttulo tercero, desde el artculo 49
hasta el 107, trata de la organizacin y competencia de los poderes fe-
derales, en tanto que el ttulo cuarto, relacionado tambin con la par-
te orgnica, establece las responsabilidades de los funcionarios pbli-
cos. Es la parte orgnica la que propiamente regula la formacin de la
voluntad estatal; al insuflar en los rganos facultades de hacer, a dife-
rencia de la parte dogmtica, que generalmente slo erige prohibiciones.
. Adems de la parte dogmtica y la orgnica, pertenecen a la Cons-
titucin en sentido material los preceptos relativos a la superestruc-
tura constitucional, la cual cubre por igual a los derechos del indivi-
43. La denominacin de parte dogmtica y parte orgnica de la suele
atnbulrse al profesor espaol Adolfo Posada, quien as las llama y las explica en su
obra Tratado de Derecho Poltico; Madrid, 1935, pgs. 26 a 30.
44 "La Constitucin... contiene 54 derechos especificados en los articulos desde el
2? hasta el 28, sin que por eso pueda decirse que contiene otras ta!1tas Jf<lrant.las,.
re.laclOnando cada derecho con los artculos I?, 101 Y 102 de la nnsma Constitucin.
Montiel y Duarte: Derecho Pblico Mexicano: Mxico, 1871; Introduccin, p-
IIJ. En el mismo sentido, Emilio Rabasa; El juicio ronstitucional; Mxico,. 191.9;
:)ag-
lllas
y 187. En contrario, Jos Mara Lozano; del Constitucio-
ta] Patrio en lo relativo a los Derechos del Hombre: MXICO. 1876; pags. 592 y 593.
22 DERECHO CONSTITUCIONAL
duo, a los poderes de la Federacin y a los poderes de los Estados."
Son dichos preceptos en nuestra Constitucin los artculos 39, 40, 41,
133, 135 Y 136, que aluden a la soberana popular, a la forma de go-
bierno, a la supremaca de la Constitucin y a su inviolabilidad.
Tal es la Constitucin en sentido material. "La Constitucin en
sentido formal -dice Kelsen- es cierto documento solemne, un con-
junto de normas jurdicas que slo pueden ser modificadas mediante
la observancia de prescripciones especiales, cuyo objeto es dificultar
la modificacin de tales normas... La Constitucin en sentido for-
mal, el documento solemne que lleva este nombre, a menudo encierra
tambin otros normas que no forman parte de la Constitucin en sen-
tido material." 46 Tales preceptos, que por su propia ndole deberan
estar en las leyes ordinarias, se inscriben en la Constitucin para dar-
les un rango superior al de las leyes comunes y excluirlos en lo posi-
ble de la opinin mudable del Parlamento, dificultando su reforma
mediante el procedimiento estricto que suele acompaar a las enmien-
das constitucionales. La presencia en la Constitucin de estos agrega-
dos constitucionales obedece al inters de un partido en colocar sus
conquistas dentro de la ley superior, o bien responde a la importan-
cia nacional de determinadas prescripciones. Realizan el primero de
dichos propsitos los artculos 27, 123 Y 130 Y el segundo los cap-
tulos H, JlI y IV del ttulo primero, que se refieren a la nacionalidad
y a la ciudadana, as como numerosos preceptos complementarios del
si... tema federal, algunos de los cuales, contenidos principalmente en
el ttulo quinto, sealan prohibiciones u obligaciones positivas para
los Estados, mientras que otros, como son a los que se refiere el ca-
ptulo II del ttulo segundo, regulan el aspecto relativo al territorio
n.u-ional."
1.-, "Superestructura runvt irucional", aunque iuspnada en la expresin de Hauriou
ronst it urioual", t icnr: dcnot.uiu llistillta a sta. La snperlega lirlad (OIIS-
Iltlll ional consiste para Ilauriou en la existencia de una legislacin especial, ms solemne
u la fOI'llla, que se llama Constitucin escrita o rgida, la cual se considera como nor
lila <;llperior a las leves ordinarias (Princitrios de Dererho Phliro )' Constitucional;
.Iri.L IC):.!7: p;g, 296), Expresa, pues, la superioridad de la Constitucin frente a las
Ine, comunes, Para nosotros la superestructura constitucional forma parle de la Cons-
t itucin. pues contiene aquellos mandamientos que se dirigen fonnalmentc y por igual
a todos los individuos v a todas las autoridades del pas. En cambio, los preceptos que
a los podl'n's ferh-rak-s. aunque 1;llllhi{'n figuran en la Constitucin. ('sl.n
dedicados especialmente a didlllS poderes.
4'; Krrsr.x: oIJ. cir., p;!\" 12!1.
4:' La aportacin en la Carta del 17 de los t n-s preceptos que se mencionan, sigo
nif'ir una innovacin de l\1('xco en la rcnira const itucional, que despus ha sido alCI'-
lada en mavor o menor grado, flor casi todas las Constituciones del mundo.
h Conforme a los ,"";ralllas dI' estudio en \;IS Escudas de Leves de Mxico se ex-
rluvr-n del Derecho Constitucional numerosas marcriuv que, aunquetratadas en la Cons-
riu in, integran ramas cspeciulivarlas (g-nantas v .uupa ro; derecho laboral V agrario:
den'dlo internacional privado v pblico: derecho fiscal, ctr.}, Dichas materias slo
sern aludidas la presente obra, cuando tcngan It:lal iilll innu-diata con la estricta-
1II('IlII' t'I>tlstltucll>nal.
CAPTULO II
LIMITACIONES AL PODER CONSTITUYENTE
SUMARIO
S.-Limitacin inmanente: integrar un orden jurdico. Limitaciones hist-
ricas: el reconocimiento de la personalidad individual, la separacin de po-
deres. 9.-Limitaciones de carcter poltico: los factores reales de poder.
IO.-Limitaciones de ndole internacional: su iniciacin durante la primera
posguerra. ll.-Tendencia actual a internacionalizar los derechos del hom-
bre y el jus belli. 12.-Sus repercusiones en las modernas constituciones.
La escuela espaola. 13.-Nuestro derecho positivo. l3 bis.-La cuestin de
El Chamiza!.
8.-Lo expuesto en el captulo precedente nos conduce a la conse-
cuencia de que el autor de la Constitucin carece en su tarea de limi-
taciones jurdicas. Debemos, no obstante, precisar esta conclusin, a
fin de que no se entienda en trminos absolutos.
Si el fin de toda Constitucin consiste en implantar un orden ju-
rdico, su primera y fundamental limitacin la tiene en la determi-
nacin de establecer, no la anarqua ni el absolutismo, sino precisa-
mente un orden jurdico. De otro modo la Constitucin se negara a
s misma y sera suicida. "Puede, ciertamente, elegir el Estado la
Constitucin que ha de tener, pero habr de tener necesariamente
alguna", dice Jellinek, y ms adelante asienta: "No se encuentra el
estado sobre el Derecho, de suerte que puede librarse del Derecho
mismo. Lo que depende de su poder, no es el saber si el orden jur-
dico debe existir, sino slo el cmo ha de organizarse." 1 Es ste un
lmite inmanente del poder organizador.
1 .TEI,U"'-K: 011. cit., p;g. 389. Sus ideas en este respecto se han incorporado al de-
pblico moderno, al grado de que ya no se menciona al autor alemn cuando se
reiteran sus principios. como en el siguiente prrafo de Ranetleti: "Pero cuando deci-
mos que el derecho no puede ser lmite de la potestad del Estado, entendemos hablar
de cada norma jurdica en un determinado ordenamiento positivo, no del Derecho o del
ordenamiento jurldico en su totalidad. El Estado puede siempre modificar o abroaar
tda una de las normas jurdicas vigentes. sustituir un orden jurdico nuevo al exisnnre.
Pero no puede nunca suprimir el Derecho. hacer cesar el orden jurdico, J)OI'q\)(' con
se negarla a s mismo." Istlt uzioni di Diritto Pubblico; parle 1; Milano, 1947;
!l;\Klna 36.
23
24 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Mas en el modo de constituirse el Estado, es decir, en la fijacin
y modificacin de sus competencias, tambin topa el Constituyente
con un lmite, de ndole histrica y sociolgica. "La ampliacin de
la competencia del Estado encuentra siempre su lmite en el recono-
cimiento de la personalidad individual"; as resume Jellinek lo que
es todava hoy la esencia del constitucionalismo en el mundo occiden-
tal." Acaso pudiera agregarse que sigue en pie en nuestros das como
otro elemento esencial de toda Constitucin, el principio de la sepa-
racin de poderes, por ms que en este punto, como en el relativo
a la personalidad humana, las ideas y su expresin positiva han va-
riado profundamente con posterioridad a la Declaracin de los Dere-
chos del Hombre y del ciudadano de 1789, en la que se inscribi en-
fticamente el principio: "Toda sociedad en que la garanta de los
derechos no est asignada ni determinada la separacin de poderes,
carece de Constitucin."
9.-Aparte de las limitaciones anteriores, el Constituyente no debe
prescindir de numerosos factores polticos, que condicionan el xito
de su obra. Esos factores, que en s mismos son extrajurdicos, intro-
ducen con frecuencia en la obra del Constituyente elementos autn-
ticamente jurdicos y que ya existan con anterioridad; de este modo
la Asamblea de Filadelfia tuvo que incorporar en la Constitucin de-
terminados status preexistentes de las colonias, y nuestra primera
Constitucin no pudo menos que recoger ciertos principios impues-
2 JELLINEK; op, cit., pR'. !J94.-En su crtica, de filiacin marxista, a lo que l
llama "Estado burgus de Derecho", Carl Schmitt considera que el ideal todava hoy
dominante de Constitucin es la de aquel Estado, la .cual se inspira particularmente
en 'la proteccin del ciudadano contra el abuso del poder del Estado" (Teora de la
Constitucin, pg. 46). Seala como nicas excepciones la Rusia bolchevista y la Italia
fascista (esta ltima ya desaparecida). En efecto, y con objeto de acentuar lo que es
lmite extrnseco del poder estatal en las Constituciones de la cultura de Occidente, con-
viene esclarecer el papel que reserva la Constitucin sovitica a los derechos de la per-
sona. "Aunque algunos de estos derechos coinciden nominalmente con los del Estado
liberal bu rgus , importa advertir que tienen un sentido harto diferente y sin que nos
refiramos aqu a poderes policiacos o a presiones extraestatales, No estn concedidos
como derechos a la personalidad humana y con grado axiolgico superior al
poder del Estado, SIOO Q.ue, a tenor del texto legal, aparecen como subordinados a los
intereses de los trabajadores -es decir, a un colectivum- y a la consolidacin del rgi-
men; es ms, son instrumentos para estos objetivos, pues, segn el texto constitucional,
IO!I derechos se conceden conforme a los intereses de los trabajadores v a fin de ro-ra-
lcccr el sistema socialista. Esto quiere decir, por lo pronto, que mientras en los pases
liberales tales derechos Ievan en su seno la posibilidad de ejercerse incluso frente a Ja
torma ae y al regnncn ponuco, y en toco caso neme ;\1 equipo gubernaurcntat.
considerndose tal posibilidad como esencial a ellos V sirviendo de test de su cfecr ividarl-
en cambio aqu tienen sentido solamente en el seno de la forma de Estado y tic las
lneas del rgmen. Xo son derechos fucra o en contra del rgimen. sino dentro del
y del Estado. es decir, como instrumento de su consolidacin: hav Iihcrtadvs
en tanto que lIU despliegue sirva de afirmacin al rgimen, o, por lo menos. sean ndi-
Ierentes al rR'i 111 en. Tal es el sentido de los artfculos 125 y 126. que. por lo demas.
est de acuerdo con la evidencia de la vida poltica sovitica."-Manuel Carda Pelayo:
1)"rt'cho Constiturional Compartido; Madrid, 1950; pg. 407.
LIl\lITACIONES AL PODER CONSTITUYENTE
25
tos por la poca, entre ellos la intolerancia rel igiosa. Se trata de los
factores reales de poder, que rigen en el seno de toda sociedad y que
funcionan segn la frmula expresiva de Lasalle: "Se toman esos fac-
tores reales de poder, se extienden en una hoja de papel, se les da
expresin escrita y, a partir de este momento, incorporados a un pa-
pel (la Constitucin) , ya no son simples factores reales de poder, sino
que se han erigido en derecho, en instituciones jurdicas, y quien
atente contra ellos atenta contra la ley, y es castigado." 3
Tener en cuenta los factores reales de poder, que hincan su raz
en la conciencia social, constituye un lmite poltico a la tarea del
Constituyente. "Desde el punto de vista poltico -dice Ranelleti-.
esto es, de las exigencias del inters pblico tal como se siente y se
manifiesta en la conciencia popular, y por ello mismo desde el punto
de vista de la imposibilidad prctica, la potestad del Estado encun-
trase tambin condicionada y limitada. Toda manifestacin del poder
del Estado que choca con las exigencias de la vida de un pueblo y
con los principios y el grado de su dignidad cvica, no puede durar
y ni siquiera es posible." 4
Herrnan Heller ha puesto de relieve, con singular claridad y pe
netracn, la relacin entre la normalidad y la normatividad en la
Constitucin del Estado. Empleando una expresin feliz, considera
que todo derecho vigente es una "realidad conforme a la regla"; se
da entonces la ecuacin entre lo previsto por la norma y lo practica-
do por la vida, lo que significa en otros trminos "una normalidad
de la conducta, normada jurdicamente". Pero cuando la ecuacin se
rompe y nace la incongruencia entre la realidad y la regla, entre lo
normal y lo normado, entonces la Constitucin deja de merecer el
calificativo de vigente en los preceptos que no estn incorporados a
una conducta real y efectiva y que por ello no pasan de ser mero con-
junto de proposiciones. "La creacin de normas por el Estado, como
ya lo observ Blow, no crea, desde luego, un Derecho vlido, sino
slo el plan de un Derecho que se desea para el futuro. Esta oferta
que el legislador hace a los destinatarios de la norma slo produce
derecho vigente en la medida en que las normas salen de su existen-
cia en el papel para confirmarse en la vida humana corno poder. Pue-
de faltar esta confirmacin por muy diversos motivos, ya porque la
vida no precise de tales normas, ya porque las rechace, y en tales ca-
sos la normatividad pierde su fuerza normalizadora .. , En ltima ins-
tancia, siempre veremos confirmarse la regla de que la Constitucin
. a Qu es la Constitncint, por F. Lasalle: Editorial Siglo XX; Buenos Aires; p-
gina 62.
RANELLETI; op, cit., pg. 36.
26 DERECHO CONSTITL'ClO:,\AL :\IEXICA:'\O
real consiste en las relaciones reales de poder." ,; Este desidertum de
conciliar lo real y lo legal, a que debe aspirar el rgano que pretende
organizar polticamente a un pueblo, es sin duda una limitacin para
el propio rgano, que aunque en s misma no es de orden jurdico,
produce, sin embargo, serias repercusiones en ese orden, como acaba-
mos de observarlo, por cuanto deja jurdicamente estriles las normas
inaplicables.']
IO.-Hemos de referirnos ahora a otro gnero de limitaciones,
como son las impuestas a la voluntad constituyente por el Derecho In-
ternacional.
La soberana exterior, que haba sido hasta hace poco un princi-
pio absoluto en la doctrina del Estado, ha empezado a ser enjuiciada
a la luz de necesidades nuevas, de realidades que se imponen y de una
conciencia social y poltica preparada por la primera Gran Guerra y
5 HrI.LfR: Teora del Estado; Mxico, 1942; p.iR's. 280, 286 Y 287.-Pare-
cidas ideas sustentan el concepto de institucin que postula Hauriou (op, cit., pgs. 83
y siguientes) .
6 El problema fundamental de Mxico, desde el punto <le vista poltico-constitu-
cional, consiste en el divorcio frecuente entre la normalidad y la normatividad. Es hecho
notorio que nuestras Constituciones han tenido escasa vigencia prctica, y por eso han
sido denominadas "literarias". Pero llama la atencin que el mecanismo de gobierno que
ellas instituan. alcanz xito bastante en otros pases durante el mismo siglo XIX en
que aqu slo estuvo en terica vigencia: por qu en el nuestro fue un fracaso, es pre-
gunta que corresponde contestar a la historia y a la sociologa mexicana. Sucede, sin
embargo, que el mecanismo de que hablamos ya no es eficaz (por lo menos ya no con-
serva la misma eficacia) en los paises que con tanto logro lo utilizaron hasta antes de
la Primera Guerra Mundial, Nos hallamos, pues, en una situacin dramtica. Tenemos
un instrumental poltico que no nos sirvi en el pasado, cuando otros pueblos lo apro-
vecharon hbil y eficazmente; y lo seguimos conservando ahora, cuando en esos pue-
blos empieza a ser un instrumental de desecho.
Esto ltimo trasciende a lo que ya va siendo santo y sea de nuestra poca: el cons-
tituconalsmo, con sus principios fundamentales, esta en crisis. Las Constituciones de-
mocrticas, que realizaron en Europa y en Estados Unidos el programa de la triunfante
bu rguesa, parecen punto menos que inservibles cuando la burguesa es desplazada del
escenario de la historia por la irrupcin de las masas. Esas Constituciones, que seorea-
ron con su fino y delicado sistema de pesos 'Y contrapesos pocas de paz de larga du-
racin, semejan mecanismos inermes ante un estado de permanente inquietud y de
guerras ecumnicas.
La cuestin palpitante de la antinomia entre la realidad y la Constitucin ha Ile-
gado a ser el tema favorito del Derecho Pblico en los ltimos aos. El positivismo
jurdico que presidi la plena madurez del constituconalsmo en la segunda mitad del
siglo pasado. tiene sus causahabientes en el normarivsmo agnstico de Kelsen y en el
decisionismo voluntarista de Carl Schmitt; pero framente formalista el primero y pro-
fundamente demoledor el segundo, ninguno de los dos puede suministrar la frmula de
reconciliacin entre lo normativo 'Y lo social. Tal vez por eso frente a ellos se presen-
tan pensadores de talla. que por caminos con frecuencia opuestos se encaran con la
ruptura del mecanismo democrtico-burgus: Harold Laski en Inglaterra, Herman Heller
en Alemania, Hauriou en Francia, Santi Romano en Italia.
Todo lo expuesto nos conduce a pensar que la incongruencia entre lo normativo
y lo fctico es un fenmeno que presenta dentro del Derecho Constitucional Mexicano
dos aspectos. El primero es peculiarmente nuestro, nos acompaa desde nuestro naci-
miento como nacin independiente y sil!'nific una excepcin en el concierto de los
paises demcratas del siglo XIX. En el segundo aspecto nos encontramos asociados a
los dems pases. en la comn crisis actual del consttucionalsmo.
LIMITACIONES AL PODER CO;\lSTITUYE:"TE
vigorizada por la segunda. Toda limitacin a la soberana exterior
tiene que repercutir inevitablemente en la autodeterminacin interna.
Hay quienes consideran que en la tcnica constitucional de la Re-
voiucin Francesa aparecieron por primera vez ciertas tendencias a
tener en cuenta el derecho internacional; t mas se trataba por lo ge-
neral de organizar en el derecho interno, para uso simplemente de
los rganos de poder, las relaciones de todo punto imprescindibles con
los dems Estados soberanos. Salvo las garantas constitucionales de
los derechos de los extranjeros, no apunta en las constituciones del
siglo XIX, inspiradas en la Revolucin Francesa, ninguna preocupa-
cin por erigir principios de derecho internacional y subordinarse
a ellos.
Fue la primera posguerra (a partir del triunfo de las naciones alia-
das en 1918) la que propici un clima favorable para el derecho in-
ternacional. El desconocimiento arbitrario de los tratados, la facilidad
con que los gobiernos podan envolver en conflictos a sus pueblos,
toda la dolorosa experiencia de la guerra mundial, hicieron pensar
en la necesidad de que el derecho de gentes atajara la soberana hasta
entonces sin lmites de las naciones. En las nuevas nacionalidades y
en los pases vencidos fue donde por primera vez se hizo aplicacin
de las ideas nacientes, sin duda por presin exterior ms bien que
por voluntad espontnea y libre de los rganos constituyentes. En ]a
Constitucin de Estonia (artculo 4\1) y Austria (artculo 9\1) se reco-
noci que las reglas del derecho de gentes, generalmente admitidas,
forman parte integrante del derecho interno.
La proteccin internacional de las minoras nacionales, que fue
motivo de preocupacin para las potencias aliadas, suministr la opor-
tunidad de llevar a la prctica los anteriores principios. Polonia, que
merced a la voluntad de los vencedores reingresaba al concierto inter-
nacional, firm con las potencias aliadas y asociadas un tratado en
1919, en el que se obligaba a proteger a las minoras nacionales. Lo
ms importante para nuestro estudio es sealar que los artculos re-
lativos a dichas minoras fueron aceptados como leyes fundamentales,
de manera que "ninguna ley, reglamento ni acto gubernativo pudie-
ran estar en contradiccin con ellos", con lo que se otorg al tratado
la misma jerarqua de la Constitucin.
Esas primeras penetraciones del derecho internacional en el inter-
; :\lilkine(.lIl'l1i'\ iuh menciona al respecto cuatro problemas nuevos del Derecho
I't'rhlico de la Revolucin Francesa: las formas constitucionales de los tratados interna.
cionales y de las negociaciones diplomticas; el procedimiento constitucional de la de-
dc guerra: las garantas constitucionales ele los ,derechos de Jos el
prlllClplO ele la renuncia a la Allcrra.-Modenltl," 11'1/(1I'1I('/(/S del Derrchn Constitucional;
19:H; p;fl;. 55.
28
DERECHO CO:'\STITVCIO:\TAL MEXICAl':O
no, son valiosas en cuanto aparecell como sntomas de una futura re-
novacin.
Impuestas, sin embargo, por las circunstancias de la derrota mili-
tar y de la creacin internacional de las nuevas nacionalidades, ellas
dejaban inclume para los vencedores el principio de la soberana ex-
terior, que slo se quebrantaba para quienes en aquellas circunstan-
cias no podan invocarlo, Cuando Alemania recuper su podero y
el soviet surgi como gran potencia militar: cuando las dictaduras,
menospreciando los tratados, los derechos de la persona y los princi-
pios ms elementales del derecho de gentes, se lanzaron a una nueva
aventura blica, pareci que el fracaso de las tendencias apenas ini-
ciadas iba a aseg-urar para siempre el antiguo principio de que en
nombre de la soberana pueden hacer los gobiernos todo lo que ma-
terialmente est a su alcance. Sin embargo, la simiente haba cado
en terreno fecundo, que roturaban las mquinas de guerra y abona-
ba la sangre. De la segunda Gran Guerra sali fortalecida la convic-
cin de que es preciso supeditar la soberana a normas internaciona-
les. Pero esto se ha venido erigiendo sobre bases nuevas, segn se
ver a continuacin.
ll.-EI dogma de la soberana del Estado conduce a la separacin
entre el derecho internacional y el derecho interno, ya que aqul no
conoce ni regula sino las relaciones entre los Estados, sin que pueda
intervenir en las de cada Estado con sus sbditos, materia esta ltima
reservada al derecho interno.
La Sociedad de las Naciones, constituida a raz de la primera Gran
Guerra, pretendi organizar la paz sobre la base del principio clsico
de la soberana, esto es, mediante compromisos exteriores de los Es-
tados. El rgimen interno permaneci inmune a toda ingerencia in-
ternacional, como una zona intangible que los Estados no podan com-
prometer ni siquiera en ejercicio de esa misma soberana, cuya ilimi-
racin se proclamaba. Fuera de las condiciones impuestas a las nuevas
nacionalidades y a los pases vencidos, en el pacto de la Sociedad de
las Naciones no se instituy, en relacin con el derecho interno, sino
el compromiso, desprovisto de sancin, de respetar las creencias reli-
giosas. Mas a pesar de que el Presidente "Vilson debilit hasta el mxi-
mum las obligaciones contradas y dej a salvo el derecho interno, el
Senado de Estados Unidos se neg a ratificar el pacto por estimar que
disminua la soberana de la nacin.
Pronto, sin embargo, la opinin pblica y la doctrina empezaron
a reaccionar contra un concepto tan absoluto del derecho de los Es-
tados. Distinguidos juristas adelantaron la tesis de que el derecho in-
ternacional se preocupaba de las relaciones de los Estados entre s y
15292
LlMITACIONES AL PODER CONSTITUYE:"TE
descuidaba la proteccin, dentro de los Estados, del titular ltimo y
realmente nico de todo derecho, como es el hombre." En 1921 afir-
maba Lapradelle en el Instituto de Derecho Internacional que el ob-
jeto social del derecho de gentes debe ser la defensa de los derechos
del hombre. Diez aos ms tarde, Mirkine-Guetzvitch acentuaba la
misma tesis: "El verdadero ideal humanitario, que tiende a hacer del
hombre un verdadero ciudadano del mundo, consiste en colocar los
derechos del hombre y del ciudadano bajo la garanta del derecho
internacional y en establecer la proteccin internacional de los dere-
chos del hombre." 9 Pero los tiempos no estaban maduros todava
para acoger esta corriente de opinin, como lo revel el hecho de que
la Liga de las Naciones rechaz en 1933 la proposicin de extender a
todos los hombres las garantas reservadas por los tratados a ciertas
minoras.
La segunda Gran Guerra revel que la paz es incompatible con el
antiguo principio de la soberana absoluta y, sobre todo, dio la razn
a quienes sostenan que la conservacin de la, tranquilidad interna-
cional depende, ms bien que de la palabra de los gobiernos, de una
atmsfera social donde imperen la libertad, la cultura y el bienestar
general.
La tesis se fue abriendo paso en las conciencias, a medida que el
conflicto armado se desarrollaba. Cuando a mediados de 1940 los ale-
manes iniciaron la guerra total, exterminando a la poblacin civil a
ttulo de que ella sostena a los ejrcitos, el ministro ingls del Tra-
bajo declar: "Si sta es una guerra de los pueblos, tendr que ser
una paz de los pueblos; las cosas no volvern a ser jams lo que han
sido; la edad antigua ha pasado y una nueva edad habr de levan-
tarse." Pocos meses despus, en enero de 41, el Presidente Roosevelt
envi al Congreso un mensaje, en el que propona como meta de la
victoria la consolidacin para el mundo de cuatro libertades: libertad
de palabra y de expresin, libertad de creencias, libertad econmica
y liberacin del miedo mediante la reduccin de los armamentos. En
agosto del mismo ao Roosevelt y Churchill lanzaron al mundo la
~ r o l m conocida por Carta del Atlntico, donde entre otros prop-
Sitos expresaron el de "asignar a todas las naciones el mejoramiento
" de la condicin obrera, el progreso econmico y la seguridad social".
'. En enero de 42, la Declaracin de las Naciones Unidas haca suya la
Carta del Atlntico.
Para llevar a la prctica el programa esbozado, era necesaria una
organizacin mundial de los Estados. Nadie pens en la decrpita So-
8 N. Pouns: Les nouuelles tendences dll droit internationale Pars. \947; pAR. 49.
B Modemas teudencias del derecho constitucional; Madrid, 1954; pg. 108.
llERI:CHO CO:-;STlTlJCIOl"AL MEXICANO
ciedad de las Naciones, cuyo fracaso para evitar la guerra haba sido
notorio. En octubre de 44 se reunieron en Dumbarton Oaks los ex-
pertos designados por los Cuatro Grandes (Estados Unidos, Gran Bre-
taa, U.R.S.S. y China), con objeto de elaborar un plan de organi-
zacin mundial. Entre otros muchos proyectos, tuvieron en cuenta el
formulado por ms de 200 juristas norteamericanos y canadienses, que
estaba presidido por este principio renovador: "La soberana est so-
metida a las limitaciones del derecho internacional." Aunque acogi
la estructura general del proyecto, el Plan de Durnbarton Oaks exclu-
y el principio que lo seoreaba, porque los representantes estaban
ligados por instrumentos diplomticos que les imponan la obligacin
de proponer la organizacin sobre la base de la soberana por igual
de los Estados grandes y pequeos. La igualdad soberana entre Esta-
dos poderosos y dbiles era sin duda tan utpica como la igualdad
poltica de ricos y miserables, que haba postulado la escuela liberal;
la soberana erigida sobre base tan quimrica, era un concepto incom-
patible con cualquiera organizacin duradera y eficaz. Sin embargo,
el Plan de Dumbarton Oaks representa un progreso, por cuanto pro-
pone a la colectividad de los pases "facilitar la solucin de los pro-
blemas humanitarios internacionales de orden econmico y social y
promover el respeto de los derechos del hombre y de las libertades
fundamentales".
El Plan fue sometido a la consideracin de la Conferencia de San
Francisco, reunida en abril de 45, de donde surgi la Organizacin de
las Naciones Unidas.
La Carta de las 1\ aciones Unidas se funda en la idea primordial
de que la paz no podr consolidarse permanentemente en el mundo,
mientras prevalezcan dentro de los pases la opresin, la injusticia y
la miseria. No basta con levantar barreras jurdicas contra la guerra
ni erigir un mecanismo que prevea o arregle los conflictos. Es preciso
que la paz internacional sea emanacin de la paz interior, fundada
esta ltima en el respeto a la dignidad humana y mantenida mediante
un nivel de vida conveniente. La consagracin del anterior principio
significa que lo ocurrido dentro de cada Estado no es ya cosa ajena
para los dems Estados, sino que la solidaridad internacional compro-
mete a cada uno con respecto a los dems, obliga a quebrantar las
murallas de la antigua y hermtica soberana y permite que se con-
viertan en temas de derecho internacional algunos de los que ante-
riormente pertenecan al mbito exclusivo del derecho interno. Es
cierto que esta tesis ha sido aceptada por cada signatario en ejercicio
de su soberana, mediante recepcin en el derecho interno del com-
promiso internacional. Pero el solo hecho de que los integrantes de
la organizacin mundial hubieran abandonado unnime y simult-
Ll:\IlTAClO:'\ES AL l'ODER CONSTITUYENTE 31
neamente una posicin clave, parece indicar que el concepto de so-
berana se halla, ms que en crisis, en plena decadencia.
Por lo dems, es tan slo aparente ese resto de soberana por vir-
tud del cual un Estado se adhiere voluntariamente a un compromiso
internacional de esta ndole. En un simulacro de soberana acepta lo
irremediable, porque no hay gobierno que se atreva a excluir a su
pueblo, por una negativa en forma, de las finalidades de redencin
social a que aspiran los recientes conciertos internacionales.
No son los gobiernos, que por razn natural jams admitirn de
buen grado la limitacin de sus facultades, quienes han encabezado
este movimiento. Arrastrados por la opinin pblica, que se ha im-
puesto vigorosamente, han tenido que ceder en puntos en que la doc-
trina clsica no transiga. Como ejemplo de la fuerza de la opinin
pblica puede citarse la eficiente energa que desplegaron cerca de
la Conferencia de San Francisco numerosas asociaciones privadas de
Estados Unidos, representantes de todas las tendencias religiosas y po-
lticas, que coordinadas en un solo frente obtuvieron que se incluyera
en la Carta a la Comisin de los Derechos Humanos."
En pos de la Carta de San Francisco, la Asamblea General de las
Naciones Unidas proclam en Pars, el 10 de diciembre de 1948, la
Declaracin Universal de los Derechos del Hombre, en 30 artculos.
La Comisin de los Derechos Humanos est preparando los pactos
internacionales relativos a la misma materia, pero con anticipacin al
pacto mundial se han concertado dos regionales: el de la Conferencia
de Bogot (1948), que formul para Jos pases de Amrica la Decla-
racin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, y el de la
Convencin Europea de Salvaguardia de los Derechos del Hombre,
suscrito en Roma por 15 pases de Europa (1950).
Mxico ha tenido el honor de aportar a esta internacionalizacin
de los derechos de la persona la nica institucin jurdica que es ge
nuinamente suya: el juicio de amparo. Aceptado ntegramente en la
Conferencia de Bogot (artculo XVIII de la Declaracin), el ampa-
ro libr ardua batalla en la Conferencia de Pars y su ideologa que-
d consagrada al fin en el artculo 81? de la Declaracin Universal.
Posteriormente la Comisin de los Derechos Humanos ha admitido
en sus proyectos otros elementos de nuestra institucin y )0 mismo
aconteci con la Convencin de Roma. La palabra "amparo" ha pe
--
10 Cuarenta r dos organizaciones privadas sirvieron a la delegacin norteamericana
de rganos de consulta durante la Conferencia de San Francisco. La campaa en fa-
de los derechos del hombre la llevaron a cabo el Consejo Federal de las Iglesias de
en Amrica. la American [cwish Committee, doce obispos catlicos, la Baptist
"omt Conference Committee, la 'Carnegie Endowment. la Policy Assocaton
v otras muchas agrupaciones que en el ltimodia hbil para presentar enmiendas al
de Dumbarton Oaks obtuvieron del delegado Steuinius la inclusin de la Com-
sln de lo. Derechos HUmanos.
32
DERECHO MEXICAI'O
netrado sin traduccin a los idiomas oficiales de las Naciones Unidas;
prueba de fuego es sta para la nacionalidad de origen en toda clase
de inventos, pues tal parece que el idioma propio slo hospeda a la
palabra extraa cuando el invento es autnticamente del lu-
gar que le dio el nombre.'!
Tales compromisos internacionales, que lejos de ser impuestos por
un Estado a otro Estado se colocan por encima de la voluntad de los
Estados, parecen llamados a sustraerse con el tiempo a la soberana
del rgano constituyente. Aunque en teora permanece inclume el
principio de la soberana interior, se le limita de hecho cuando en
ejercieiode la soberana exterior el Estado asume determinadas obli-
gaciones para su rgimen interno. El aparente juego de las dos sobe-
ranas (por cuanto refluye en la interna el compromiso internacio-
nal) , no es en el fondo sino el triunfo de la opinin nacional que,
fortalecida al solidarizarse con la de todos los dems pases, se impone
a los rganos de gobierno y aun al propio constituyente.
De este modo se robustece por caminos insospechados la soberana
popular. Desde la Revolucin Francesa, la democracia ha erigido el
dogma de la autodeterminacin de los pueblos. Pero los gobiernos
han traicionado el principio cuando han hablado falsamente en nom-
bre del pueblo o cuando han corrompido al pueblo para hacerlo ha-
blar a su antojo. De lo que se trata actualmente es de crear y organi-
zar la conciencia mundial de la dignidad de la persona, con todas sus
consecuencias, a fin de que, a travs de los pactos internacionales, se
derrame en la actuacin interior del Estado. Dentro de la estructura
constitucional de cada pas, y con el mayor respeto para las ideas de
nacin y de patria, se procura convertir en patrimonio jurdico de
todos los pueblos lo que previamente tiene que ser patrimonio comn
de moral y de cul tura.
Adems de la internacionalizacin de los derechos del hombre,
que trasunta sin duda una filtracin del derecho de gentes en el dere-
cho interno, pudese observar como otra manifestacin de la misma
tendencia la consistente en la mutilacin de una facultad que, como
la de hacer la guerra, era antes atributo indiscutible e ilimitado de
la soberana.
Tambin en este punto la Sociedad de las Naciones pretendi in-
tervenir, aunque sin eficacia. La cruel experiencia del segundo con-
flicto madur un poco ms la conciencia de todos, en el sentido de
trasladar a un organismo internacional el peligroso poder de usar de
11 Acerca de la expansin internacional del amparo, ver la conferencia que con ese
titulo pronunci el autor de esta obra en el Consejo de I'Union Internationale des
Avoeats (28 de abril de 1954) .-M'xico ante el pensamiento ;urdicosocial de Occi-
dente; Mxico, 1955. pgs. 129 a 176.
LIMITACIONES AL PODER CONSTITUYENTE 33
la fuerza en las relaciones internacionales. Fiel al espritu de transac- .
cin que la anima, la Carta de las Naciones Unidas sustenta el prin-
cipio de que ninguna de sus disposiciones autoriza la intervencin en
los asuntos que son esencialmente de la competencia interna de los
Estados (artculo 2, prrafo 7), pero a continuacin establece que
dicho principio no se opone a la aplicacin de las medidas coercitivas
instituidas en el captulo VII, las cuales puede emplear el Consejo de
Seguridad para la conservacin de la paz y de la seguridad interna-
cional y que van desde las medidas simplemente diplomticas hasta
las econmicas y militares (artculos 39 a 51 de la Carta).
En presencia de las anteriores disposiciones de la Carta, el profe-
sor espaol Prez Serrano ha expresado: "El ius belli, caracterstica
fundamental, aunque trgica, de la soberana estatal, sufre minora-
cin tan considerable que, de hecho, cambia en forma radical de fiso-
noma al desplazarse su titularidad. Y contra ello no podr ir ni si-
quiera el ms originario y vigoroso de los Poderes de un Estado: su
Poder Constituyente." 1:!
Los hechos han demostrado que la conclusin precedente es por
ahora exagerada. El nico caso (la guerra de Corea) en que bajo la
bandera de las Naciones Unidas actuaron tropas de diversos pases,
los gobiernos participantes procedieron soberanamente al responder
a lo que se estim mera recomendacin del Consejo de Seguridad,"
12.-Y es que por lo que mira a la facultad de hacer la guerra, as
como en lo tocante a los derechos humanos, las mermas a la soberana
siguen siendo dbiles y punto menos que ilusorias, no obstante que
la doctrina se ha organizado vigorosamente a fin de sustraer tales ma-
terias del derecho constitucional e incorporarlas al internacional, y
a pesar tambin de que en el derecho positivo ha habido algunas re-
percusiones significativas. Es preciso reconocer que asistimos a algo
que es hasta estos momentos camino y no. meta. Los quebrantos que
el derecho internacional ha producido .en el concepto de soberana,
con miras a limitar a los Estados inclusive en su poder constituyente,
estn lejos todava de extirpar a una doctrina de tan hondas rafees.
Y aunque la partida ser ganada, a ]0 que parece, por el derecho in-
ternacional, podemos asegurar que hasta estos momentos el derecho
12 NICOLS PiREZ SERRANO: El Poder Constituyente; Madrid. 1947; p ; i ~ 52.
13 ~ artculo 43 de la Carta, que consigna el compromiso de poner fuerzas arma-
das. a dsoosicn del Consejo de Seguridad, termina con la expresin- de que los con-
vemos relativos "estarn sujetos a ratificacin por los Estados sgnatarios de acuerdo
c ~ sus respectivos procedimientos constitucionales", lo que est muy lejos de sionifi-
car que el. rgano constituyente (ni siquiera los poderes constituidos) quede supeditado
a Una decisin adoptada en materia de guerra por el Consejo de Seguridad.
3
34 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
positivo no ha acogido norma alguna internacional como lmite jur-
dico del rgano constituyente.
En efecto, los sistemas ms modernos y avanzados lo que hacen a
lo sumo es colocar los compromisos internacionales por encima de las
leyes ordinarias. La Constitucin espaola de 1931, anticipndose a
todas las dems, erigi en su artculo 7'? el principio de que el Estado
espaol acatar las reglas universales del derecho internacional y las
incorporar a su derecho positivo; en el artculo 65 estableci que
todos los convenios internacionales ratificados por Espaa yregistra-
dos en la Sociedad de las Naciones y que tengan carcter de ley in-
ternacional, se considerarn parte constitutiva de la legislacin espa-
ola, la cual deber conformarse a sus disposiciones; dispuso, como
consecuencia, que no podr ser hecha ninguna ley que contravenga
a dichas convenciones si no han sido previamente denunciadas con-
forme al procedimiento establecido en ellos. La Constitucin france-
sa de 1946 otorga fuerza de ley a los tratados, "aun en el caso de que
fueren contrarios a las leyes internas francesas" (artculo 26), pero a
continuacin dispone que los tratados que modifican las leyes inter-
nas no son definitivos sino hasta despus de haber sido ratificados en
virtud de una ley (artculo 27) . Aunque menos explcita que las an-
teriores, la Constitucin italiana de 1947 adopta parecidos principios
al instituir, por una parte, que el orden jurdico italiano se ajusta a
las normas del derecho internacional generalmente reconocidas (ar-
tculo 10) y, por la otra, que Italia consiente, en condiciones de pt-
ridad con los dems Estados, las limitaciones a la soberana necesarias
para aseg-urar la paz y la justicia entre las naciones (artculo I1) .
Finalmente, la Constitucin de la Repblica Federal Alemana de
1949 (Constitucin de Bonn) , consagra en su artculo 24 el princi-
pio ms adelantado hasta ahora del derecho positivo, como es el de
qne la Federacin podr, mediante acto legislativo, transferir poderes
soberanos a instituciones internacionales; y en el artculo 25 acoge
otro principio no menos importante, segn es el de que las reglas ge-
nerales del derecho internacional formarn parte del derecho federal,
tendrn preferencia sobre las leyes y crearn derechos y deberes direc-
tamente para los habitantes del territorio federal.
Salvo la abolida Constitucin republicana espaola y la en cierto
modo impuesta Constitucin de Bonn, las dems Constituciones que
hemos mencionado respetan en realidad la prioridad de la legislacin
ordinaria, no obstante sus frases de homenaje al derecho internacio-
nal. La exigencia del artculo 27 de la Constitucin francesa en el
sentido de que se necesita una ley para que sean definitivos los tra-
tados oue modifican el derecho interno, lejos de afectar la soberana
de la Asamblea Nacional, es, en concepto de Vedel, la organizacin
LIMITACIONES AL PODER CONSTITUYENTE 35
de una conquista nueva del poder legislativo'!' puesto que la prima-
ca que la Constitucin otorga al tratado no podr nacer mientras
ste no sea ratificado por una ley; se trata, por lo tanto, de simple
jerarqua entre dos actos convalidados por la voluntad del mismo r-
gano legislativo.
Tocante a la Constitucin italiana, se ha opinado que es inconsti-
tucional y puede ser reclamada ante la Corte Constitucional, una ley
interna que contrare las "normas internacionales generalmente reco-
nocidas", a las que debe ajustarse el ordenamiento jurdico interno,
segn el artculo 10.
15
Mas esta opinin parece poco fundada, si se
tiene en cuenta que la subcomisin respectiva rechaz el proyecto que
propona el sistema adoptado por la Constitucin espaola de prohi-
bir los actos de autoridad contrarios al derecho internacional o a los
tratados, por considerar "temible el efecto de tal prohibicin, que im-
plicara la inconstitucionalidad de las leyes ordinarias expedidas con
violacin de los compromisos internacionales't.'"
Nos hallamos en presencia, por lo tanto, de una revisin crtica
del concepto de soberana, que en el fondo no significa otra cosa que
un nuevo intento de la Humanidad para rescatar de la rbita del po-
der pblico la dignidad y la paz de la persona. Segn la certera obser-
vacin de Lauterpacht, en ese mismo propsito que ahora se trata de
alcanzar a travs del derecho internacional haba intervenido antes,
aunque sin xito, el derecho natural. "Los derechos del hombre
-ag-reg-a- no podrn ser a la larg-a asegurados efectivamente sino por
el derecho natural y el derecho de g-entes, entendidos como un poder
Superior al poder supremo del Estado." 17
Al lado de la tendencia jusnaturalista y de la internacionalista, que
por caminos diversos tratan de llegar al mismo fin, conviene recordar
a la escuela espaola de Surez y de Vitoria, que tanto influjo alcanz
en nuestras concepciones jurdicas y que ahora renace con luz propia
14 GEORGES VEDEL: Manuel lmentaire de droit constitutionnel; Pars, 1949; p-
gina 528.
15 Commentario sistematico alla Costituzione italiana. diretto da Piero Calamandrei
c Alessandro Levi: Firenze, 1950; t. 1, plt. 92.-Ver opinin distinta en Bscaretti di
RUffa; Diritto r.ostitllZionale; Napoli, 1949; t. 1, pg. 109.
u Los diversos criterios en torno a la predominancia del derecho internacional so-
bre el derccho interno siguen dividiendo a Id doctrina italiana, largos aos despus de
Promulg-ada la Constitucin que en aquel pas trat de resolver laxantmorma entre los
derechos. todo lo cual revela que el problema est todava lejos de su solucin. Entre
los comentaristas recientes del texto italiano que postulan la primada del derecho in
cabe citar a Ferucio Pergolesi (Diritto Costituzionale; 12' ed., 1958, 720),
\ . sentido contrario, a G. Balladore Pallieri (Diritto Costitusionale; 3' ed., 1953;
pagma 379).
1, An international Bil 01 the Rights 01 man; Columbia Univ. Press, 1945; plt. 28.
dems innecesario sera advertir que, si la tendencia sealada tiene serias reper-
en el derecho constitucional. no son menores las del derecho internacional,
IInelado hasta ahora en la soberana exterior de los Estados; mas este tema no corres-
Ponele a nuestro estudio.
36 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
en un mundo desorientado. "Lo que en el derecho natural racionalis-
ta -expone Snchez Agesta- se definen como limitaciones de un po-
der definido como ilimitado, son en esta escuela el fin propio para que
el poder se instituya, en cuanto estas libertades son condiciones para el
desenvolvimiento de la persona humana; o esferas de la vida indivi-
dual, al margen del fin del Estado y, por consiguiente, fuera del orden
de su soberana." Y por lo que toca a la guerra, la escuela espaola
ofrece una solucin del todo semejante a la anterior: "Hoy hemos de
reconocer que el Estado es slo una comunidad relativamente supre-
ma, aunque no en el sentido en que lo entiende Kelsen, sino en el
ms preciso de que es suprema slo en el mbito de su competencia
y en la medida de su fin.
"Y, claro est, que el derecho internacional slo mediatamente
puede considerarse incluido en el mbito de esa competencia. Surez
as lo entenda al trazar los supuestos de una comunidad y un orden
internacional como una esfera y un orden determinados por un fin
especfico: el bonum uniuersi; y en consecuencia el derecho de gue-
rra, como institucin del derecho internacional, puede ser modifica-
do en razn de su fin: reparar las injusticias y conservar la paz y la
justicia internacional. (De legibus, II, XIX, 8 Y 9; III, 11, 6) ." 18
13.-Para concluir, nos queda por referir a nuestro derecho posi-
tivo las ideas expuestas. .
El Constituyente de 1917 reprodujo fielmente en el artculo 133
el texto de la Constitucin anterior, que en su primera parte deca:
"Esta Constitucin, las leyes del Congreso de la Unin que emanen
de ella, y todos los tratados hechos y que se hicieren por el Presidente
de la Repblica con aprobacin del Congreso, sern la ley suprema
de toda la Unin." El precepto estaba inspirado en el artculo VI,
prrafo segundo, de la Constitucin de Estados Unidos: "Esta Cons-
titucin, y las leyes de los Estados Unidos que se expidan con arreglo
a ella, y todos los tratados celebrados o que se celebren bajo la auto-
ridad de los Estados Unidos, sern la suprema ley del pas."
Ambos preceptos instituan de modo expreso la supremaca de los
tres ordenamientos (Constitucin, leyes federales y tratados) en rela-
18 Lecciones de derecho l1olltico, por Luis Snchez Agesta: cd.; Granada. 1941:
pginas 511 y 514. Por su parte Alfredo Verdross, alta autoridad en nuestros das en
el campo del Derecho Internacional Pblico, profesor de la Universidad de Viena.
rinde a la escuela espafiola del derecho de Rentes el siR1Jiente tributo: "Esta incipiente
doctrina cristiana del derecho de gentes. desarrollada por Santo Toms de Aquino,
:llega a su plene) Oorecitniento en el siglo XVI en la escuela espaftola del derecho de
gentes. que no slo .el concepto del moderno derecho internacional. antes
C1tPl,lesto. sino que lo al perfilar ms de.cen:ala idea de la comunidad in"
I teroadonat universal y del Derecho lntemaclOD;ll que en ella se .
Credo Verdross: Derecho r'lttt'naeional Pblico: 1969; pR. 17.
-LIMITACIONES AL PODER CONSTITUYENTE 37
cin con la legislacin de los Estados-miembros, segn se infiere de
su segunda parte.v Pero la supremaca de la Constitucin respecto a
los otros dos ordenamientos federales slo se refera expresamente a
las leyes federales ("que emanen de ella", "que se expidan con arreglo
a ella"), no as a los tratados, tocante a los cuales no exista expre-
sin alguna que los subordinara a la Constitucin.
En presencia del texto de 57 (idntico al elaborado en 17, segn
queda dicho), el magistrado Vallarta pudo opinar que el derecho de
gentes no est normado por la Constitucin, la cual, por lo tanto, no
tiene supremaca jerrquica sobre los pactos internacionales. La Cons-
titucin no regula sino las relaciones interiores de sus poderes pbli-
cos, por lo que el principio de derecho interno de las facultades ex-
presas y limitadas de dichos poderes, carece de aplicacin en las rela-
ciones internacionales. "Si cometiramos el error de creer que nuestra
Constitucin en materias internacionales est sobre esa ley (la inter-
nacional), tendramos no slo que confesar que los soberanos de Fran-
cia, Inglaterra, Estados Unidos, etc., tienen ms facultades que el
Presidente de la Repblica Mexicana, sino lo que es peor an: que
la soberana de sta est limitada por el silencio de su Constitucin." 20
Interpretando el texto que sirvi de modelo al nuestro, la juris-
prudencia norteamericana no ha sido uniforme. Sin embargo, la Su-
prema Corte jams ha declarado inconstitucional un tratado y se ha
resistido a considerar a las leyes federales preferentes a los tratados.
"Los tratados pasados bajo la autoridad de los Estados Unidos tienen
tendencia a llegar a ser una especie de enmiendas a la Constitucin,
con las cuales el Congreso Federal difcilmente se pondra en oposi-
cin. Se ha conjeturado an que si el Presidente Roosevelt hubiera
presentado al Congreso los proyectos de leyes del New Deal, no como
de iniciativa gubernamental, sino como la consecuencia necesaria de
las Convenciones concluidas bajo los auspicios de la O. l. T., no
habra hallado una resistencia tan formal de parte de la Suprema
Corte." 21
Todo el panorama acabado de describir, favorable a que la juris-
prudencia y la legislacin secundaria siguieran el rumbo de ValIarta,
se modific fundamentalmente en nuestro derecho constitucional al
introducirse en el artculo 183 la reforma de 18 de enero de 1934:
19 "Los jueces de cada Estado se arreglarn a dicha Constitucin, leyes y tratados,
a pesar de las disposiciones en contrario que pueda J1aber en las Constituciones o leyes
de los Estados" (Constitucin mexicana) .-"... y los jueces de cada Estado estarn obli-
1fcldos. a observarlos, a pesar de cualquier cosa. en contrario que se encuentre en la
Constitucin o las leYe$ .de cualquier Estado" (Constitucin norteamericana).
20 Votos deIgoac:io L. VaUarea; Mxico, ]897; t. IV, 96 Y 97.
M..:
2 1
llENi _IWNEI': J garanUe i"'l!1'JI4tiorude de, I'oitl de fhomme,' Ginebra, ]947;
"",&,na 275.
38 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
"Esta Constitucin. .. y todos los tratados que estn de acuerdo con
la misma, celebrados ... "
El promotor de la reforma explica que para llevarla a cabo se tuvo
en cuenta la conveniencia de disipar las dudas y confusiones que sus-
citaba el laconismo anglosajn del texto primitivo del artculo 133 de
nuestra Constitucin. "Surga la primera duda -dice- respecto a si
la Constitucin y los tratados eran de jerarqua igual, o si haba di-
verso rango entre la primera y los segundos, slo porque en el texto
a ambos tipos de ordenamientos se les declara ley suprema. Ms an:
se lleg a suponer que los tratados internacionales ocupan rango su-
perior al de la Constitucin, sin Parar mientes en que, si esta conclu-
sin jurdica es correcta desde el plano del derecho internacional, no
lo es desde el ngulo del derecho interno, que en Mxico est inte-
grado fundamentalmente por la Constitucin.
"sta expresamente dispone que ella es ley suprema, en toda la
nacin, y cuando establece que los tratados tambin lo sern, es claro
que tal cosa es cierta siempre y cuando stos se ajusten a los precep-
tos expresos de la propia ley fundamental." 22
A partir de la reforma de 34, los compromisos internacionales con-
trados por Mxico tienen que estar de acuerdo con su Constitucin
para ser vlidos, es decir, canalizar a travs del derecho interno. Todo
el mecanismo interior que organiza la Constitucin, especialmente el
sistema federal (que no se proyecta hacia el exterior, pues los Estados-
miembros no existen internacionalmente) y las competencias restrin-
gidas de los poderes de la Unin (de los cuales slo el ejecutivo acta
en la esfera exterior), todo eso tiene que ser acatado en nuestras con-
venciones internacionales, adems de las prohibiciones concretas, como
las que establece el artculo 15 de la Constitucin.
A diferencia del texto anterior, que slo exiga de las leyes y no
de los tratados su conformidad con la Constitucin, el precepto vigen-
te no tolerara ya la diversa regulacin entre ley y tratado que el ma-
gistrado Holmes observ en la norma norteamericana, idntica a la
nuestra anterior. "Las leyes del Congreso -dijo Holmes en el caso
Missouri \cs. Holland- son la ley suprema de la tierra solamente
cuando est hecha con arreglo a la Constitucin, mientras que los tra-
tados son declarados as cuando se hacen bajo la autoridad de los Es-
tados Unidos." 23 Yes que la autoridad del pas, comprometida inter-
nacionalmente, no cabe sino respetarla por el propio pas, para que
sea respetada por los dems. En las relaciones internacionales convie-
22 SCAR RABASA: El derecho angloamericano; Mxico, 1944; pK. 541. En not;!
de la pg. 542 se asienta: "El proyecto original de esta reforma fue sugerido y formu-
lado por el autor del presente libro, cuando ocupaba un puesto de consejero jurdko
en la Secretara dc Relaciones Exteriores. en "el ao 1934:-
23 The mind and faith o{ [ustice Holmes, hy Max Lerncr; Boston, 1946; P;\K' 2i(j.
LIMITACIONES AL PODER CONSTITUYENTE
39
ne abrir campo a lo que es regla entre caballeros: la palabra de honor
no se discute, se sostiene.
En presencia del texto en vigor, ya no podra mantenerse la tesis
?ualista de Vallarta, que independizaba de la Constitucin el derecho
l11ternacional. El texto vigente consagra la teora monista de la pri-
maca del derecho interno, con lo que se hizo sufrir a nuestra evolu-
cin jurdica un retroceso maniiesro."
13 bis.-Cualquiera que sea la opinin que cada quien adopte acero
ca de la idoneidad de la reforma de 1934 al artculo 133, todava en
vigor, es lo cierto que el texto reformado no deja ni la menor posi-
bilidad de interpretacin distinta de lo que dice su letra. All se con-
sagra, en forma inequvoca, la supremaca de la Constitucin sobre
los tratados, y toda discusin "de lege ferenda" desaparece ante la
claridad perentoria del precepto "de lege lata". La observancia de la
Constitucin, a la que se encuentra vinculado todo funcionario po
blico en virtud de la protesta que est obligado a prestar en los tr-
minos del artculo 128 y por la propia lealtad debida a la ley suprema,
no permite en ningn caso la celebracin de tratados que estn en des-
acuerdo con la Constitucin. Y si los tratados, que segn el artcu-
lo 133 forman parte de la ley suprema, slo merecen ocupar ese ran-
go cuando estn de acuerdo con la Constitucin, con mayor razn
debe darse tal conformidad en las "convenciones diplomticas" que,
adems de los tratados, puede celebrar el Presidente de la Repblica
segn el artculo 76, fraccin l. Dichas convenciones son de catego-
ra inferior a los tratados y el legislador constituyente no tuvo a bien
incluirlas, al par de los tratados, en el concepto de ley suprema que
consagra el artculo 133; de all que las convenciones estn reguladas
por el principio general de que los actos de los poderes constituidos
deben subordinarse siempre a la Constitucin. Por lo tanto, la refor-
ma de 1934 defini y resolvi en favor del derecho interno la cues-
----
No desconocemos que la reforma de 1934 al arto 133 es consecuencia lgica del
Sistema hasta ahora mantenido por nuestra Constitucin.
.Es, en efecto, principio bsico del sistema que los poderes constituidos no pueden
vlidamente actos contrarios a la obra del constituyente, que se .externa en la
Constitucin. Del predominio de la ltima se sigue que todos los actos de los poderes
cOnstituidos deben estar "de acuerdo" con la Constitucin. Esto fue lo que consign
expresamente la reforma de 1934 y con ello nuestra Constitucin lIC afili, expresa-
mente tambin y de modo indudable, a la tesis del predominio del derecho nacional
sobre los tratados.
Para apartarse de esa tesis, que va resultando anacrnica, y a pesar de ello no
el principio esencial de nuestro rgimen de la predominancia de la decisin
COnstltuYl'nte sobre los actos de los poderes constituidos, bastara con trasladar a la
del Constituyente Permanente .la facultad de aprobar los tratados que
a la Constitucin, ya sea -segn los casos- reformando un texto concreto de la
o bien elevando al nivel de la Constitucin un compromiso internacional, 'lile
e Otro modo repugnara a su contenido general.
40
"
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
tin controvertida de si los compromisos internacionales llamados "tra-
tados" quedaban o no por encima de la Constitucin; pero nada tuvo
que decir respecto de las "convenciones", actos de autoridad que no
forman parte de la ley suprema y que por lo mismo sera ocioso decir
que a la ley suprema estn supeditados.
Las ideas que venimos sustentando deben ser sometidas a la prue-
ba de su vivencia prctica. La oportunidad de hacerlo nos la sumi-
nistra, con motivo de la presente edicin, la convencin celebrada el
29 de agosto de 1963 entre Mxico y los Estados Unidos de Amrica,
con el fin de resolver el problema de El Chamizal. Emprenderemos
su estudio desde un punto de vista estrictamente constitucional. y
para ello comenzaremos por exponer los preceptos de la Constitucin
que, aunque abordados ya en otra parte de la presente obra, conviene
relacionarlos expresamente con el problema que nos ocupa.
l.-El artculo 42 se expresa as, en relacin con su fraccin 1: "!'"l
territorio nacional, comprende: l. El de las partes integrantes de la
Federacin."
Por lo tanto, cualquiera afectacin internacional del territorio de
una de las partes integrantes de la Federacin (entre ellas, el artcu-
lo 43 enumera a los Estados), se traduce en variacin del territorio
nacional.
Tal es el texto, cuyo sentido literal coincide con la teora del fe-
deralismo. Las entidades federativas -segn la teora, aceptada en
este punto unnimemente- no se proyectan hacia el exterior, carecen
de existencia internacional. De all que al modificarse internacional-
mente el territorio de un Estado-miembro, 10 que se modifica desde
el punto de vista internadonal es el territorio nacional, allnql1e tamo
bin resulte alterado en el orden interno el territorio del Estado-
miembro.
Mas la Constitucin provee igualmente a la proteccin interna del
territorio de los Estados, cuando en su artculo 45 establece lo siguien-
te: "Los Estados y Territorios de la Federacin conservan la exten-
sin y lmites que hasta hoy han tenido, siempre que no haya difi-
cultad en cuanto a stos."
Aunque por su origen histrico y por su finalidad de derecho in-
terno, el precepto transcrito tuvo por mira salvaguardar el territorio
de las entidades federativas en sus relaciones recprocas y no en el
orden internacional, sin embargo dentro de ese mbito instituy una
tutela que, por constar en la ley suprema, est por encima de las fa-
cultades de los poderes constituidos.
De conservar "la extensin y lmites" de las entidades federativas
habla el citado artculo. Pero su texto menciona ncamenre los Imi-
LIMITACIONES AL PODER. CONSTITUYENTE 41
tes, y no la extensin, como susceptibles de ser objeto de modifica-
cin cuando haya dificultad en cuanto a ellos, modificacin que vie-
ne a ser en realidad una confirmacin de la extensin territorial que
en derecho corresponde a cada una de las entidades que disputan por
lmites. La rectificacin de stos no es sino devolver a cada quien lo
que era suyo, lo cual de ninguna manera puede resolverse en una
afectacn de la extensin territorial a que tiene derecho la entidad.
Para alterar la extensin territorial de uno o ms Estados, no exis-
te otra posibilidad constitucional que la de formar nuevos Estados
dentro de los lmites de los existentes. Y para ello se necesita el pro-
cedimiento que seala la frac. III del artculo 73. tan riguroso, segn
hemos dicho en la presente obra, que supera en exigencia de requi-
sitos al procedimiento para reformar la Constitucin que establece el
artculo 135.
Existe, en suma, en el aspecto que venimos considerando, una
doble tutela constitucional: la del territorio de los Estados-miembros
y la del territorio nacional. Uno y otro son inafectables, por otro r-
gano que no sea el que puede tocar la Constitucin. En lrimo an-
lisis es el territorio nacional el objetivo supremo de la custodia de
la Constitucin, pues las entidades federativas no tienen territorio
propio distinto del nacional, sino que el de cada uno de ellas es s610
medida espacial para el ejercicio de su jurisdiccin (ver nmero 57)
y mera porcin del territorio nacional, segn la frac. 1 del artculo 42.
II.-Terminadas las referencias a los preceptos constitucionales, se
expondrn a continuacin, sucintamente, las diversas fases que ha te-
nido la llamada cuestin de El Chamiza].
En 1848, en el tratado de Guadalupe Hidalgo se fi.l6 como lmite
entre Mxico V Estados Unidos el ro Bravo, desde el valle de El Paso
hasta su desembocadura en el Golfo; de all que todo el territorio
comprendido al norte del cauce del Bravo, en la fecha del tratado,
p::saba al dominio de Estados Unidos, y el situado al sur del mismo
ro segua correspondiendo a Mxico.
En 1864 ocurri una avenida extraordinariamente intensa en el
To Bravo que, ante lo insuficiente del cauce hasta entonces utilizado,
oblig a las aguas a desplazarse hacia el sur, formando por s solas
una nueva vertiente dentro del territorio mexicano. Entre el cauce
que fue abandonado como tal, y el nuevo abierto por la des-
viacin de la corriente, qued una superficie aproximada de. 242 hec-
treas, intewantes del territorio llamado' El Chamizal, que con ante-
rioridad al cambio de curso del Bravo estaba al sur de ste y perte-
neca por lo tanto a Mxico, pero que con posterioridad a dicho cam-
bio vino a quedar al norte del ro.
42
DERECHO MEXiCANO
Mxico no admiti que por el solo hecho de que la porcin terri-
torial de que se habla quedaba situada ahora al norte del Bravo, la
soberana sobre la misma hubiera pasado a Estados Unidos. Sostuvo
al respecto que se trata de un lmite natural, llamado por ello ar-
finio, que cuando consiste en una corriente pluvial, como en la es-
pecie. se localiza en el centro del cauce y que cuando se modifica por
causas normales, como la erosin, implica la modificacin en la mis-
ma medida del lmite entre los dos pases. Pero cuando no se trata
del movimiento normal y lento de erosin, sino de un movimiento
brusco o de avulsin como el ocurrido en 1864, entonces el cambio
del cauce no lleva consigo el cambio del lmite.
La tesis de Mxico, y su contraria la del gobierno de Estados Un-
dos, fueron sometidas a arbitraje mediante la Convencin de 24 de
junio de 1910. Un ao ms tarde, al 15 de junio de 19I1, la Comi-
sin de Arbitraje pronunci su laudo, en el que por mayora de dos
votos de los comisionados canadiense (presidente de la comisin y
en cierto modo tercero en discordia) y mexicano, contra el voto del
comisionado norteamericano, se resolvi que perteneca al dominio
eminente de Mxico la parte de El Chamizal (con superficie de 177
hectreas) comprendida entre la lnea media del cauce del Bravo tal
como exista en 1864, antes de las avenidas de ese ao, y el cauce des-
viado hacia el sur despus de producidas dichas corrientes.
En contraste con el fenmeno ocurrido en 64, y a manera de con-
firmacin de que el mismo haba sido extraordinario, en varias oca-
siones se hizo conveniente regularizar, de comn acuerdo los dos go-
biernos, el cauce del ro, modificado por circunstancias normales, en-
tre ellas principalmente la aparicin de bancos dentro del lecho del
ro, lo que hizo necesario a veces que los gobiernos acordaran entre
s compensaciones de tierras, segn que la corriente se desviara hacia
uno u otro de los dos territorios. En ninguno de estos casos hubo
modificacin del lmite primitivo, sino por el contrario, vigilancia
para conservar ese lmite, teniendo en cuenta los movimientos natu-
rales de la corriente, ni se present tampoco conflicto de lmites, en
el que la soberana de los pases se hubiera visto comprometida en
una disputa, como s era la de El Chamizal. Entre los casos de esta
ndole, cabe mencionar el que fue objeto de la Convencin de ll? de
febrero de 1933, por la que se estabiliz en una longitud de 140 kil-
metros el cauce del ro, mediante obras de ingeniera destinadas a
impedir los cambios de la corriente; con este motivo hubo de efec-
tuarse entre Mxico y Estados Unidos un intercambio de las porcio-
nes de terreno que hasta entonces haban estado a merced de la ver-
satilidad del ro, sin que ello significara propiamente cesin de terri-
LIMITACIONES AL PODER CONSTITUYENTE
torio nacional, sino fijacin estable de un lmite natural el cual no
acostumbraba respetar los territorios que estaba llamado a delimitar.
Dentro del mismo propsito de estabilizar la corriente del Bravo.
se llev a cabo en 1899 una obra que, a pesar de llevar aquella fina-
lidad, no fue de regularizacin de lmites, sino que tuvo por objeto
impedir las inundaciones que solan producirse en perjuicio de Ciu-
dad jurez y El Paso. La obra consisti en un canal o corte artificial,
realizado de comn acuerdo por los dos gobiernos al sur del Bravo,
en una zona distinta a El Chamizal, aunque colindante con este te-
rreno. A lo largo de dicho corte artificial (llamado Corte de Crdoba)
corrieron las aguas del ro y de este modo vino a quedar otra vez al.
norte del Bravo una porcin de territorio nacional, ahora con super-
ficie de 156 hectreas. Nada ms que en esta ocasin ya no se aplic
el anterior criterio relativo a El Chamizal, de que todo 10 que que-
dara al norte del Bravo perteneca a Estados Unidos, y ello en virtud
de que el corte se haba construido por convenio de los g-obiernos,
con objeto de canalizar las aguas a travs de una porcin del territo-
rio de Mxico. Cabe, pues, afirmar que en el tramo del Corte de
Crdova, el ro Bravo no sirve de lmite arcifinio entre Mxico y
Estados Unidos, sino que el lmite sig-ue siendo el antiguo cauce si-
tuado al norte del canal que desvi artificialmente las aguas. As fue
como qued ubicada al norte del Bravo, enclavada en el territorio
que conforme al lmite natural sealado en el Tratado de Guadalupe
debera pertenecer a Estados Unidos, una superficie de 156 hectreas,
que nada tiene que ver con El Chamizal y que ni antes ni despus
del corte ha dejado de pertenecer a Mxico, con soberana que en nin-
gn momento se ha llegado a poner en tela de juicio. Es de sealada
importancia poner de relieve estas circunstancias, porque para resol-
ver el problema de El Chamizal, donde la soberana de Mxico esta-
ba a discusin, se convino en enajenar parte del Corte de Crdova,
porcin del territorio nacional que no estaba involucrada en el pro-
blema de El Charnizal y sobre la cual Mxico ha ejercido siempre un
dominio indiscutible.
As fue, en efecto. Como el gobierno de Estados Unides' se nega-
ba a acatar el laudo arbitral de 1911, alimentando con ello la descon-
fianza del pas dbil, el gobierno mexicano no dej de insistir en el
derecho que le reconoca el laudo. En 30 de junio de 1962. los Presi-
dentes de Mxico, Adolfo Lpez Mareos, y de Estados Unidos, John
Kennedy, expidieron en la ciudad de Mxico un comunicado con-
junro, en cuyo punto 13 convinieron en dar instruccin a sus rganos
ejecutivos para que recomendaran una' solucin completa al problema
de El Chamizal.
lUZ t
44
&E
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
El 17 de julio de 1963, las cancilleras presentaron a los presiden-
tes de los respectivos pases las recomendaciones solicitadas, donde se
sealaba una nueva localizacin del cauce del ro Bravo en la regin
Ciudad Jurez-El Paso, con los siguientes resultados:
"(a) De las 177 hectreas en El Chamizal, cuyo dominio eminente
reclama Mxico, se incorporaran a Mxico, en ese mismo sitio, 148
hectreas aproximadamente. Las 29 hectreas de El Chamizal que no
se incorporaran a Mxico en El Chamizal seran compensadas con
una superficie igual, segregada de territorio bajo la jurisdiccin de los
Estados Unidos en la zona contigua al este del Corte de Crdova, que
pasara a Mxico.
"(b) Tambin pasaran a Mxico 78 hectreas de territorio ac-
tualmente bajo la jurisdiccin de los Estados Unidos en la zona con-
tigua al este del Corte de Crdova y se compensaran con una super-
ficie igual, segregada de territorio actualmente bajo la jurisdiccin
de Mxico en la parte norte del Corte de Crdova, que pasara a los
Estados Unidos."
Las recomendaciones propuestas fueron aceptadas por los gobiel-
nos, segn anuncio que hicieron Jos Presidentes el 18 de julio de 1963.
La Convencin se celebr el 29 de agosto del mismo ao. El Senado
la aprob el 26 de diciembre y a continuacin la Cmara de Dipu-
tados, atendiendo a una invitacin de la Colegisladora, tom el acuer-
do de expresar su solidaridad al Ejecutivo Federal y su congratulacin
al Senado, as como formular un llamado a los Congresos locales para
dar a conocer en actos solemnes el pacto internacional y para expre-
sar su apoyo al Presidente de la Repblica.
Todos los partidos polticos aclamaron la solucin al problema casi
centenario de El Chamiza1.
1I1.-El transcurso del tiempo, al serenar la sicosis colectiva, per-
mite ahora examinar el final a que se ha llegado, a la luz austera y
permanente del derecho constitucional mexicano.
Precisa ante todo distinguir entre la conveniencia y la constitucio-
nalidad de la convencin celebrada.
Respecto a la primera, obviamente no nos corresponde emitir opi-
nin alguna de carcter tcnico. Mas para fijar con claridad nuestra
actitud, emancipando as la interpretacin jurdica de todo prejuicio
adverso a la conveniencia de la solucin adoptada, hemos de manifes-
tar que estimamos el arreglo de El Chamizal como un signo, el ms
visible hasta ahora, de la llegada de tiempos nuevos en las relaciones
internacionales de Mxico. Un pueblo tradicionalmente humillado
por los pases fuertes, que no poda hacerse valer en lo exterior por-
que casi nada vala en lo interior, va ganando el respeto de fuera pre-
cisamente porque va adquiriendo su madurez por dentro. Nuestra
LIMITACIONES AL PODER CONSTITUYENTE 45
historia dolorosa nos ha enseado que nada podemos esperar de los
gobiernos poderosos a ttulo de ddiva no merecida por nuestro es-
fuerzo. La dignidad, la entereza y el vigor de un pueblo, es lo que
le permite ser respetado en sus derechos. Al cabo de un siglo de es-
pera, el reconocimiento del derecho de Mxico a El Chamizal signi-
fica la proyeccin hacia lo exterior de la dignificacin de Mxico en
lo interior. Por eso llevamos con etiqueta aparte, al pequeo acervo
de nuestros xitos internacionales, este de El Chamiza!.
Despus de la digresin que nos ha desviado por un momento ha-
cia el campo de las relaciones internacionales, volvamos al nuestro.
Pensamos que concentrada la atencin en el arreglo internacional del
caso, qued en un segundo plano el aspecto del derecho interno, cu-
yos requisitos y formalidades acaso se temi en ciertos momentos que
presentaran obstculos a la feliz terminacin del problema. Por otra
parte, segn lo veremos despus, no es indispensable que el cumpli-
miento de las formalidades internas sea simultneo, ni siquiera inme-
diato, a la celebracin del compromiso internacional. Pero conforme
a la tarea que en la presente obra nos hemos impuesto, no podernos
menos que reivindicar la participacin que al derecho constitucional
le corresponde en este caso, cuya solucin debe contar en su oportu-
nidad con la presencia de la ley suprema, en toda su integridad y pu-
reza. El respeto de Norteamrica para Mxico, concretado en la con-
vencin de El Chamizal, carecera de sentido para nosotros si no tu-
viera su complemento en el respeto de Mxico para su Constitucin.
De los dos puntos o conclusiones recomendados por las cancille-
ras y aprobados ms tarde por los gobiernos, que hemos transcrito
literalmente, se refiere el primero en forma directa a la cuestin de
El Chamiza1.
Conviene subrayar, ante todo; que las recomendaciones y su apro-
bacin no plantearon el arreglo como cumplimiento del laudo arbi-
tral de 1911. Este laudo slo se cit a manera de uno entre los varios
antecedentes que hubieron de ser narrados para la debida ubicacin
del problema; de all en adelante no se le volvi a mencionar. En lo
que es propiamente la "recomendacin", se tom como punto de par-
tida "las 177 hectreas en El Chamiza1, cuyo dominio eminente re-
clama Mxico". Ahora bien, la superficie total con ese nombre que
antes del laudo reclamaba Mxico, era de 242 hectreas; con poste-
rioridad al laudo, y en acatamiento al mismo, las pretensiones de M-
xico se redujeron a 177 hectreas, que fueron las que el arbitraje le
reconoci. .lHs legalista nuestro pas, admiti que el arreglo de 1963
no se retrotrajera a la situacin anterior al laudo, sino que versara
niomente sobre los derechos que ste le confera; en cambio, Esta-
dos Unidos tuvo cuidado de que no se interpretara que la convencin.
4G
DERECHO CO:-;STITUCIONAL MEXICANO
significaba el cumplimiento de un laudo que aquel pas nunca lleg a
consentir.
En esas condiciones, slo cabe entender que la solucin adoptada
en el primer punto vers sobre una superficie que no era nacional,
ya que no puede llamarse territorio nacional una extensin que du-
rante un siglo ha estado pacficamente bajo la soberana de un pas
extranjero. El derecho al dominio, que inquebrantablemente hizo va-
ler el gobierno mexicano, necesita ir acompaado del hecho del do-
minio para que el territorio de El Chamizal llegue a formar parte
integrante del territorio nacional. De aqu que al convenirse en incor-
porar a Mxico 148 hectreas de las 177 controvertidas y en reservarse
Estados Unidos las 29 restantes, la Convencin no dispuso de por-
cin alguna del territorio nacional. Ciertamente ste resultara mo-
dificado, al acrecer su superficie con las hectreas incorporadas, por
10 que en purismo constitucional debera intervenir el rgano cons-
tituyente a fin de acoger en el derecho interno lo pactado en el in-
ternacional.
Pero donde ya no es posible hablar ni despectiva ni respetuosa-
mente de purismo constitucional, por estar en presencia de la obser-
vancia inexcusable de nuestra ley mxima, es en 11\) tocante a lo con-
venido en el segundo punto. All se pact enajenar 78 hectreas de
territorio autnticamente nacional, el situado en la parte norte del
Corte de Crdova, un territorio sobre el que Mxico ha ejercido siem-
pre. de hecho y de derecho, la soberana nacional, nunca puesta por
nadie en tela de juicio. A la luz de las nociones ms esenciales del
derecho constitucional mexicano, cuyo desconocimiento en esta obra
sera el repudio de la misma, no podemos admitir que mediante una
Convencin, ni siquiera en un tratado, los poderes constituidos que
en ellos intervienen pueden llevar a cabo ni en mnima parte la ena-
jenacin del territorio nacional. Y es territorio nacional, territorio ge-
nuinamente mexicano, el de la parte norte del Corte de Crdova que
se convino en ceder a Estados Unidos.
Poco importa lo reducido, pobre y modesto de la porcin enaje-
nada: el territorio nacional, en toda su extensin, es igualmente res-
petable. La nacionalidad est toda en todo el territorio de la patria
y toda en cada parte de ese territorio, diremos en imitacin de una
frmula del medievo, no por olvidada menos exacta y elocuente.
Tampoco importa que para justificar la enajenacin se aduzca que
a cambio de las 78 hectreas cedidas, se recibirn otras tantas que
actualmente estn bajo la jurisdiccin de Estados Unidos. Permuta,
compra-venta, donacin, cualquiera que se suponga la forma que adop-
te la enajenacin del territorio nacional. ello en nada influye respecto
a la competencia del rgano enajenante. En el presente caso, refer-
LIl\llTACIOl\'ES AL PODER CONSTITUYENTE 47
do a una permuta, tampoco influye la equivalencia de las reas per-
mutadas, pues aunque fuera muy superior en extensin y vala la in-
corporada a Mxico, eso nada tiene que ver con la facultad disposi-
tiva del territorio nacional.
Las ideas expuestas encuentran cabal acogida en los textos cons-
titucionales que al principio comentamos. La incorporacin al pas
extranjero de la parte norte del Corte de Crdova que actualmente
pertenece al territorio del Estado de Chihuahua, afecta la extensin
de dicho Estado, que al igual que la de todos los de la Unin debe
conservarse intacta, segn lo previsto por el artculo 45. Por otra par-
te, como la afectacin de que se habla es de ndole internacional y
no meramente interestatal o interna, la misma implica una variacin
del territorio nacional, el cual comprende el de las partes integrantes
de la federacin, conforme al artculo 42, fraccin l.
Ya se ve, pues, que la Convencin de 6:} traer consigo, al ejecu-
tarse, una consecuencia contraria a la Constitucin, en los dos prece:
tos que se acaban de mencionar, especialmente el segundo de ellos,
que protege la integridad del territorio nacional. Para evitar la opo-
sicin entre el cumplimiento de la Convencin y el texto constitucio-
nal, no procede otra cosa sino que el nico rgano con competencia
suficiente para tocar la Constitucin coloque al nivel de sta Jo acor-
dado por el Presidente de la Repblica con aprobacin del Senado.
Aquel rgano es el Constituyente Permanente, previsto por el ar-
tculo 135, segun lo hemos expuesto en la nota 24 de este mismo ca-
ptulo.
Todo compromiso internacional debe preceder sin duda a la re-
forma constitucional cuando ella se requiere, pues en nuestro dere-
cho pblico no cabe exigir la autorizacin previa del Constituyente
para celebrar un u-atado contrario a la Constitucin. Lo que sucede
en casos tales es que si el Constituyente no lleva a cabo con posterio-
ridad al tratado la correspondiente reforma constitucional, el tratado
no ingresa al mbito de la ley suprema, y ello por la reforma de 1934
al artculo 133.
Ahora bien, entre el momento en que el compromiso internacio-
nal se concluye y el momento en que se produce la reforma para
darle entrada en la Constitucin, existe siempre un lapso ms o me-
llas amplio dentro del cual el cumplimiento del compromiso debe
quedar en suspenso, so pena de que su ejecucin quede al margen
de la constitucionalidad. La variedad de casos puede hacer variables
las soluciones: concretndonos al caso presente, pensamos que la con-
vencin de 63 no es auto-aplicativa, por lo que no ser exigible ante
la organizacin constitucional de Mxico sino en el caso de que
48 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
llegase a ejecutarse sin contar con la previa anuencia del rgano cons-
tituyente. Pensamos por eso mismo que, prximo el momento de en-
tregar la porcin territorial que se ha convenido en ceder al pas
extranjero y que ha estado siempre bajo la soberana nacional, sea
esta misma soberana la que preste su consentimiento para despren-
derse de lo que es suyo, la soberana nacional que cuenta como ni-
co vocero con el rgano integrado por las Cmaras de la Unin y las
Legislaturas de los Estados, el cual en funciones de constituyente asu-
me, con exclusin de cualquier poder constituido, la plenitud de auto-
determinacin que es la soberana.
Parece prudente, por otra parte, que la reforma constitucional no
hubiera seguido desde luego a la celebracin de la convencin. Ha-
br de mediar largo tiempo entre el mes de agosto de 1963 en que se
llev a cabo la convencin y el momento en que se efecte material-
mente el traslado de soberanas, y ello por el tiempo que requerirn
para su terminacin las importantes obras de ingeniera que demanda
el cumplimiento de la convencin. Sera a todas luces prematuro y
un tanto carente de seriedad que desde ahora la Constitucin consi-
derara como existente una situacin territorial que todava no se da
en la realidad, sino que slo aparece consignada en un instrumento
internacional. Cuando las obras estn concluidas, habr llegado la
poca oportuna de llevar a cabo la reforma constitucional, de suerte
que ella entre en vigor en el momento mismo de operarse la ejecu-
cin, que ser cuando a consecuencia del canje de territorios tendr
que afectarse en su extensin y lmites el territorio nacional. Que al
izarse nuestra bandera en la porcin territorial que habr de incor-
porarse a Mxico, pero sobre todo que al arriarse el signo de nuestra
soberana en el territorio mexicano que dejar de serlo, ello tenga su
fuente, su sola razn de ser y su justificacin en la voluntad sobe-
rana del pueblo mexicano, manifestada a travs del rgano constitu-
yente, el nico medio que la Constitucin reconoce como idneo para
que se externe la soberana nacional.
Si hemos dedicado al caso de El Chamizal, desde el punto de vista
de nuestra materia, un estudio extenso acaso en demasa, es ante todo
por la trascendencia que representar como precedente en la historia
de Mxico.
Por fortuna para el pas, las desmembraciones de su territorio ce-
saron poco antes de expedirse la Constitucin de 57. Bajo la vigencia
de la actual, se present un primer caso de desprendimiento de terri-
torio, cuando en cumplimiento del laudo del rey de Italia fue nece-
sario ceder a Francia la isla de La Pasin, pertenencia territorial que
Mxico consideraba suya, tanto as que en el original artculo 42 de
LIMITACIONES AL PODER CONSTITUYENTE 49
la Constitucin de 17 figuraba dicha isla como comprendida dentro
del territorio nacional. El laudo arbitral se cumpli desde luego por
Mxico y la isla de La Pasin pas a la soberana de Francia, no obs-
tante que con ello se desconoca el texto del artculo 42, donde cons-
taba por su nombre dicha isla. Ello se debi a que todava no se re-
formaba el artculo 133. Cuando este artculo se reform, agregndo-
le la expresin relativa a los tratados "que estn de acuerdo con la
misma", el propio rgano constituyente que llev a cabo dicha re-
forma introdujo simultneamente otra reforma en el artculo 42, su-
primiendo en ste el nombre de la isla de La Pasin. Las dos refor-
mas se publicaron en el Diario Oficial del 18 de enero de 1934. Con-
sideramos que no puede darse interpretacin ms autntica y clara
del artculo 133 reformado que la expresada por el mismo autor de
la reforma, al modificar en idntica fecha el artculo 42 con el nico
y evidente objeto de que el compromiso internacional no quedara
fuera de la Constitucin, sino que "estuviera de acuerdo con la mis-
ma", como 10 dispone el prrafo agregado al 133. Hasta antes de la
referida adicin se poda sostener en nuestro derecho constitucional,
conforme a la tesis de Vallarta, que el laudo arbitral del rey de Italia
prevaleca sobre el artculo 42 de la Constitucin; a partir de la adi-
cin que reform el artculo 133, esa tesis es ya insostenible, pues
sobre el derecho internacional est el derecho de la Constitucin, por
mandamiento expreso y nada dudoso de la ley suprema. El nombre
de la isla de La Pasin tena que ser borrado de la Constitucin el
da mismo de la reforma al 133, a fin de que ni un solo da negara a
contrariar a la ley mxima el laudo arbitral aceptado por Mxico.
El segundo precedente es el que ahora nos ocupa, con la diferen-
cia de que en cierto aspecto es ms trascendental que el anterior. Al
fin y al cabo la isla de La Pasin y el territorio de El Chamizal eran
porciones cuyo dominio estaba en disputa y por ello precisamente se
acudi en ambos casos al arbitraje internacional. Pero la cesin de ]a
parte norte del Corte de Crdova, que no fue materia de arbitraje
y cuyo dominio nunca ha estado a discusin, escapa a todo precedente
y vendr a ser, por s mismo, el primer precedente para casos futu-
ros en que se disponga de una fraccin indisputada del territorio na-
cional. He all la trascendencia de la solucin que se adopte en el
presente caso.
Al llegar a este punto, debemos hacernos cargo de otros dos ca-
sos, que al tratarse el de El Chamizal se mencionaron como preceden-
tes del mismo y en los cuales no intervino el rgano constituyente.
Nos referimos a las Convenciones que tuvieron por objeto la lnea
divisoria con Estados Unidos, celebradas en 1905 y el de febrero
de 1933, y a las cuales hemos aludido anteriormente.
50 DERECHO CO;-.STITUCIONAL MEXICANO
En la primera de ellas se trat de "los cambios efectuados en el
cauce del ro Bravo, en los cuales, a causa de la corrosin lenta y gra-
dual, combinada con la avulsin, dicho ro abandona su antiguo ca-
nal y se separan de l pequeas porciones de terreno conocidas con
el nombre de bancos". Mediante la convencin se resolvi que 58 de
esos bancos que en aquella poca quedaban al sur del ro fueran pro-
piedad de Mxico, y otros tantos que estaban al norte quedaran bajo
el dominio de Estados Unidos. Como se ve, el arreglo tuvo por objeto
rectificar y estabilizar en lo posible el lecho del ro, cuya corriente
caprichosa y divagante se burlaba de la lnea divisoria consignada en
los tratados. Nunca cabra entender que en este arreglo se dispuso
de territorio nacional; al contrario, se quiso fijar la frontera natural
como medio de hacer respetar, ante las veleidades del ro, los terri-
torios de los dos pases.
La segunda convencin es del todo semejante a la primera, por
cuanto tuvo el mismo objeto y el procedimiento fue idntico, ya que
aqu tambin hubo una composicin territorial al fin de que las des-
viaciones de la corriente no trajeran una perturbacin en la lnea di-
visoria estipulada por ambos pases. Procede, pues, aplicar a la se-
gunda convencin lo dicho de la primera.
Todava podramos citar un tercer caso no mencionado con mo-
tivo de El Chamizal, el del Tratado de Lmites entre Mxico y Gua-
temala de 1883, en el que igualmente se convino en composiciones
territoriales con el fin de rectificar la tambin movediza corriente del
ro Suchiate. All se dijo en trminos explcitos que el tratado tena
por objeto concluir y prevenir las cuestiones de lmites "a causa de la
incertidumbre de la lnea divisoria actual" (artculo VI) .
Dar fin a la incertidumbre de las lneas divisorias norte y sur, pro-
ducida por el vaivn de las aguas del Bravo y del Suchiate, fue el ob-
jetivo comn de los arreglos territoriales habidos hasta 1933 entre
Mxico por una parte y Estados Unidos y Guatemala por la otra.
Nada hay all de terrenos en litigio, como ocurri con El Charnizal.
Menos an se dio en esos precedentes, ni en ninguno de los hasta aho-
ra conocidos, el caso de cesin de un territorio de nacionalidad no in-
cierta sino mexicana, y que por otra parte no haba sido separado del
resto del territorio nacional por las mutaciones espontneas del ro
sino por un cauce artificialmente construido: caractersticas nicas
que concurren en la parte norte del Corte de Crdova, por lo que su
cesin carece de todo precedente, y ser l mismo un primero y tras-
cendental precedente en el derecho constitucional mexicano.
En la Convencin de 63 se consign explcitamente el presupuesto
de que la misma se aprobara "de acuerdo con los procedimientos cons-
LIl\IITACIONES AL PODER CONSTITUYENTE 51
titucionales de los dos pases". Por la naturaleza de la presente obra,
destinada a meditar objetiva e imparcialmente acerca de los temas
jurdicos que constituyen su materia, no podamos eludir el caso de
El Chamizal en relacin con la reforma de 1934 al artculo 133, sino
que antes bien pensamos que nos corresponda exponer los que en
nuestro concepto son los adecuados procedimientos constitucionales
a fin de conciliar con nuestro derecho interno el pacto internacional
de referencia."
El 28 de octubre de 1967 se cumpliment materialmente la Convencin del
_9 {le agosto de 1963. En ceremonia solemne, el Presidente de Mxico iz en el asta-
bandera Sur del Puente de las Amricas la Ensea tricolor; en seguida el Presidente
de Unidos elev en el mstil Norte la Bandera de su pas. Con este ltimo
aclo, un pequeo girn del territorio nacional -no por pequeo menos nacional-
pas de la soberana de Mxico a la de un Estado extranjero. Se dispuso de la parte
nOrte del Corte de Crdova sin satisfacer el llano requisito de obtener antes de la
t!llrega el asentimiento del rgano constituyente. titular supremo de la soberana na-
flonal .Y nico capacitado para ceder voluntariamente una fraccin del territorio de
a patria. El formalismo en este caso deja de serlo, para alcanzar la categora de sm-
bolo. Qudese en lo pasado lo que ya al pasado pertenece, pero hagamos votos para
n.unca se invoque en lo futuro. como precedente para ceder territorio de Mxico,
o eSlipulado por Poderes constituidos en la Convencin de 63.
CAPTULO III
EL CONSTITUYENTE PERMANENTE
SUMARIO
l4,-La soberana y 1:1 facultad de revisar la Constitucin. El poder Cons-
tituyente Permanente. Problemas que plantea su competencia, segn el aro
tculo 135. 15,-Tesis en favor de la limitacin del rgano revisor. 16.-Te
sis opuesta. 17,-Soluciones en el derecho comparado. 1S.-Interpretacin
de nuestro texto. 19,-Crtica del sistema que consagra el artculo 135.
19 bis.-Actividad reformatoria proliferante.
l4.-Hemos visto que, en nuestro rgimen, el pueblo hizo uso de
su soberana por medio de sus representantes reunidos en una asam-
blea especial, cuya obra fue la Constitucin, la cual viene a ser de
este modo expresin de la soberana. Una vez que llen su cometido,
dicha asamblea desapareci y al extinguirse pudo entenderse que se
haba agotado el ejercicio de la soberana. En su lugar aparecieron la
Constitucin, como exteriorizacin concreta de la soberana, y los Po-
deres por ella organizados, los cuales no son ya soberanos, pues sus
facultades estn enumeradas y restringidas.
La separacin en el tiempo del Poder Constituyente, autor de la
Constitucin, y de los Poderes constituidos, obra y emanacin de
aqul, no presenta dificultad; en el momento en que la vida del pri-
mero se extingue, por haber cumplido su misin, comienza la de los
segundos. La diferenciacin terica tampoco es difcil de entender:
Poder Constituyente nicamente otorga facultades, pero nunca las
ejercita, al contrario de los Poderes constituidos, que ejercitan las fa-
cultades recibidas del constituyente, sin otorgrselas nunca a s mismos.
Pero hemos llegado en nuestro estudio a un punto en que ya no
resalta con la misma nitidez la separacin en el tiempo y en la teora
del Poder Constituyente frente a los Poderes constituidos. En efecto,
el artculo 135 establece un rgano, integrado por la asociacin del
Congreso de la Unin y de las legislaturas de los Estados, capaz de
alterar la Constitucin, mediante adiciones y reformas a la misma.
Ese rgano tiene que participar en alguna forma de la funcin so-
ss
54 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
berana, desde el momento en que puede afectar la obra que es expre
sin de la soberana.
Su funcin es, pues, funcin constituyente. Y como, por otra par
te, se trata de un rgano que sobrevive al autor de la Constitucin,
cuya vida se extingui con su tarea, considerarnos que merece por todo
ello el nombre de Poder Constituyente Permanente.'
La presencia del Constituyente Permanente al par de los Poderes
constituidos, requiere ser explicada y justificada dentro de un l'gi.
men que, corno el nuestro, descansa en la separacin de las dos clases
de Poderes, lo que da a la Constitucin su carcter de rgida.
Ciertamente no hay en el caso que estudiamos, confusin de Po-
deres en un solo rgano. El Congreso Federal es Poder constituido;
cada una de las legislaturas de los Estados tambin lo es. Pero eso
acontece cuando actan por separado, en ejercicios de sus funciones
normales; una vez que se asocian, en los trminos de los artculos 135,
componen un rgano nuevo, que ya no tiene actividades de Poder
constituido (es decir, de gobernante) , sino nicamente de poder cons-
tituyente.
El alcance de sus actividades consiste en adicionar y reformar la
Constitucin. Adicionar es agregar algo nuevo a lo ya existente; es,
tratndose de leyes, aadir un precepto nuevo a una ley que ya existe.
Toda adicin supone la supervivencia ntegra del texto antiguo, para
lo cual es necesario que el texto que se agrega no contradiga ninguno
de los preceptos existentes; pues si hubiere contradiccin, el precepto
que prevalece es el nuevo, en virtud del principio de que la norma
nueva deroga la antigua, razn por lo que en ese caso se trata de una
verdadera reforma, disfrazada de adicin, ya que hay derogacin tcita
del precepto anterior para ser reemplazado por el posterior, incom-
patible con aqul.
Reforma es tambin la supresin de un precepto de la ley, sin sus-
tituirlo por ninguno otro; en ese caso la reforma se refiere a la ley,
que es la que resulta alterada, y no a determinado mandamiento.
Reforma es, por ltimo, en su acepcin caracterstica, la sustitu-
cin de un texto por otro, dentro de la ley existente.
Adicionar la Constitucin o reformarla por cualquiera de los me-
dios que han quedado indicados, en eso estriba la competencia del
Constituyente Permanente. Quiere decir, en consecuencia, que dicho
Poder no tiene facultad para derogar totalmente la Constitucin en
vigor, sustituyndola por otra, pues esa facultad no puede incluirse
en las nicas que tiene el Constituyente Permanente, como son la de
1 Tambin suele darse al rgano revisor el nombre de Constituvente derivado o
instituido. diferencindolo asi del Constituyente originario. .'
EL CONSTITUYENTE PERMANENTE 55
adicionar y la de reformar, las cuales se ejercitan siempre sobre una
ley que existe y sigue existiendo.
Al excluir de las facultades del Constituyente Permanente, las de
derogar y expedir totalmente una Constitucin, podra parecer que
han quedado debidamente acotadas las atribuciones de dicho Poder,
que son tan solo las de adicionar y reformar la Constitucin existente.
Sin embargo, el problema ms serio presntase en este punto. Hasta
dnde llega la facultad que para reformar la Constitucin tiene el
Constituyente Permanente? Podra con ella reformar cualquier pre-
cepto de la Constitucin, o habr algunos entre ellos que escapen a
dicha facultad? Podr mediante reformas sucesivas o simultneas de-
rogar de hecho la Constitucin vigente? Cuestiones son stas de no-
toria trascendencia y de ardua resolucin; a fin de dilucidarlas en lo
posible, conviene exponer previamente las corrientes doctrinales y
las realizaciones positivas de nuestros das.
15.-En el campo de la doctrina podemos sealar, en primer tr-
mino, la corriente de quienes sustraen de la competencia del rgano
~ v s o r cierta porcin de la ley mxima, que de este modo resulta
inalterable por parte de dicho rgano.
Carl Schmitt, en su obra denominada "Teora de la Constitucin",
distingue la Consti tucin de las leyes constitucionales y da a estas pa-
labras una acepcin diferente a la que les otorgamos en nuestro de-
recho. En Mxico entendemos por Constitucin la ley emitida, mo-
dificada o adicionada por el Constituyente, y por leyes constitucio-
nales las leyes ordinarias expedidas por el Congreso de la Unin o
por las legislaturas de los Estados y que estn de acuerdo con la Cons-
titucin. Para Schmitt la Constitucin y las leyes constitucionales son
obras del Constituyente y forman parte del mismo Cdigo fundamen-
tal; pero entre aqulla y stas hay una diferencia de rango.
El Poder constituyente, segn Schmitt, es la voluntad poltica cuya
fuerza o autoridad es capaz de adoptar la concreta decisin de con-
junto sobre modo y forma de la propia existencia poltica, determi-
nando as la existencia de la Unidad poltica como un todo.' Las de-
cisiones polticas fundamentales que el citado autor descubre en la
Constitucin de Weimar son las siguientes: la decisin a favor de la
Repblica, la decisin a favor de la forma federal, la decisin a favor
de una forma fundamentalmente parlamentario-representativa de la
leg-isJacn y el gobierno, y, por ultimo, la decisin a favor del Estado
burg-us de Derecho con sus principios: derechos fundamentales y di-
visin de poderes." Esas decisiones "son ms que leyes y norrnacones:
2 T'eoria de 14 Constitucin; Madrid. 19M: pAgo 86.
3 OIJ. cit. pg. 27.
56 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
son las decisiones polticas concretas que denuncian la forma poltica
de ser del pueblo alemn y forman el supuesto bsico para todas las
ulteriores normaciones, incluso para las leyes constitucionales.... Es
un error tpico de la teora del Estado de la preguerra, desconocer la
esencia de tales decisiones y hablar, sintiendo que haba all algo dis-
tinto de una normacin legal, de simples proclamaciones, simples de-
claraciones y hasta lugares comunes ... Consideradas de manera ra-
zonable, aquellas decisiones polticas fundamentales son, incluso para
una jurisprudencia positiva, el primer impulso y lo propiamente po-
sitivo. Las ulteriores normaciones, las enumeraciones y delimitaciones
de competencias en detalle, las leyes para las que se ha elegido por
cualquier causa la forma de la ley constitucional, son relativas y se-
cundarias frente a aquellas decisiones; su singularidad externa se ca-
racteriza en el hecho de que slo pueden ser reformadas o suprimi-
das mediante el procedimiento dificultado de reforma del artcu-
lo 76." 4 El acto de dar la Constitucin es cualitativamente distinto
del de reformarla (es decir, revisar las leyes constitucionales conteni-
das en el texto), porque en un caso se entiende por Constitucin la
decisin de totalidad, y en otro, la ley constitucional." "Una ley cons-
titucional es, por su contenido, la normacin que lleva a la prctica
la voluntad constituyente. Se encuentra por completo bajo el supues-
to y sobre la base de la decisin poltica de conjunto contenida en esa
voluntad. Si se insertan otras varias normas en la Constitucin, eso tie-
ne slo una significacin tcnico-jurdica: la de defensa contra una
reforma por medio del procedimiento especial." 6
Una vez diferenciadas las decisiones fundamentales (Constitucin)
de las normaciones constitucionales que las llevan a la prctica (leyes
constitucionales) y establecida entre los dos grupos una jerarqua,
Schmitt sostiene que aquellas decisiones slo pueden ser derogadas o
reformadas por el Poder constituyente que las emiti, el cual "no es
susceptible de traspaso, enajenacin, absorcin o consuncin. Le que-
da siempre la posibilidad de seguir existiendo, y se encuentra, al mis-
mo tiempo por encima de toda Constitucin, derivada de l, y de
toda determinacin legal-constitucional vlida en el marco de esta
Constitucin".' "En el Poder constituyente descansan todas las fa-
cultades y competencias constituidas y acomodadas a la Constitucin.
Pero l mismo no puede constituirse nunca con arreglo a la Constitu-
cin. El pueblo. la Nacin, sig-ue siendo el basamento de todo el acon-
tecer poltico, la fuente de toda la fuerza, que se manifiesta en formas
4 O". cit., paR!. 28 y 29.
11 O". cit.; plig. SO
O". cit., plig. 88.
T Op. cit.; pllg. 106.
EL CONSTITUYENTE PERMANENTE 57
siempre nuevas, que siempre saca de s nuevas formas y organizacio-
nes, no subordinando nunca, sin embargo, su existencia poltica a una
formulacin definitiva." 8
De lo dicho se sigue, segn Schmitt, que el rgano creado por la
Constitucin para reformarla, slo tiene competencia para modificar
las leyes constitucionales, pero no las decisiones fundamentales. "Los
rganos competentes para acordar una ley de reforma de la Constitu-
cin no se convierten en titular o sujeto del Poder constituyente. Tam-
poco estn comisionados para el ejercicio permanente de este Poder
constituyente; por tanto, no son una especie de Asamblea nacio-
nal constituyente con dictadura soberana, que siempre subsiste en
estado de latencia. Una reforma de la Constitucin que transforme
un Estado basado en el principio monrquico en uno dominado por
el Poder constituyente del pueblo, no es en ningn caso constitucio-
nal." 9 "Es especialmente inexacto caracterizar como Poder constitu-
yente, o pouooir constituant, la facultad atribuida y regulada sobre
la base de una ley constitucional, de cambiar, es decir, de revisar de-
terminaciones legalmente constitucionales. Tambin la facultad de
reformar o revisar leyes constitucionales es, como toda facul tad cons-
titucional, una competencia legalmente regulada, es decir, limitada
en principio. No puede sobrepasar el marco de la regulacin legal-
constitucional en que descansa." 10
La misma tesis de Schmitt en el derecho alemn, la sustent en el
francs Mauricio Hauriou. "En Francia, como en cualquier otro pue-
blo -dice el citado autor-, existen principios fundamentales suscep-
tibles de constituir una legitimidad constitucional superior a la Cons-
titucin escrita y, a [ortiori, superior a las leyes ordinarias. Sin refe-
rirnos a la forma republicana de gobierno, para la que existe un texto,
hay otros muchos principios que no necesitan texto." 11 Partiendo de
esos principios, el mismo autor admite que es posible la declaracin
<le inconstitucionalidad de una reforma constitucional.
En el mismo sentido se declara, en el derecho ingls, ,V. Bagehot; 12
en el italiano, Paolo Barile: ~ en el espaol, entre otros, Luis Snchez
8 op. cit., p;iK. 96.
B op. cit., p ~ 120.
lOOp. cit., pg. 114.
11 Principios de Derecho Plllico ,. Constitucional; Madrid, 1927; pg. 327.
12 The Englisll Constitution; Londres, 1928; pg. 4. El autor distingue en toda
Constitucin entre la parte "dignicada" (dignified part), que estimula y preserva la
reverencia a la Constitucin y la parte "eficiente" (efficient part), que acta y regula.
13 Commentario sistematico alZa Costittl%ione italiana (ya citada), T. 11. pg. 474:
"Se ha observado eficazmente que, si existen diferencias entre poder constituvente y
Poder de revisin, ellas no son de sustancia. sino de cantidad, puesto que el poder
~ e revisin se presenta como un principio de estabilidad, mientras que el constituyente
tiene un contenido tpicamente innovador. Se infiere de cuanto hemos dicho antes que
nosotros creemos que existen por el contrario limites del poder de revisin, lmites que,
-de superane. producen la intromisin del poder de revisin en el ms amplio poder
58 DERECHO CONSTITCClO;\;AL ;'.lEXIC:\:\O
Agesta; H en el norteamericano, William R. Marburv,": Yen el argen
tino, Juvenal Machado Doncel."
Pero mucho antes que todos los autores citados, un eminente cons-
titucionalista mexicano, Emilio Rabasa, haba expuesto, aplicada a
nuestro derecho, exactamente la misma tesis. Schmitt aseguraba en
1927 que "hasta ahora no se ha tratado en la teora constitucional la
cuestin de los lmites de la facultad de reformar u revisar la Consti-
rucin"," y afirmaba que la nica excepcin digna de nota era el ar-
tculo de Marbury, publicado en 1919. El autor alemn ignoraba que
siete aos antes, en 1912, Rabasa haba expuesto idntica tesis; la afir-
macin de Schmitt nos hace pensar que, ya no Marbury, sino el mis-
mo Rabasa, fue quien primero trat en la teora constitucional el tema
de los lmites de la revisin de la Constitucin.
Para nosotros tiene especial inters la opinin del jurista mexica-
no, pues, aparte de sus alcances de generalidad, aplcala su autor a
nuestro derecho.
"Para formar nuevos Estados dentro de los lmites de los existen-
tes -dice Rabasa- no slo se emplea ya el rgano superior que re-
forma la ley suprema, sino que ste debe sujetarse a requisitos ms
escrupulosos y ms exigentes, sobre todo si el Estado o Estados que
van a padecer una reduccin de territorio se niegan a ello. .. El po-
der reformador omnipotente no ha dado a su rgano (Congreso fede-
ral y legislaturas) facultad para unir dos Estados en uno; para hacerlo
seria forzoso que se comenzara por adicionar el artculo 72 con aque-
lla facultad y usar de sta despus ... "
constituyente, modifican el rgimen e instauran un nuevo ordenamiento, exactamente
como si la revolucin sobreviniera de modo formalmente legimo." Como Hauriou,
Barile admite la posibilidad de declarar inconstitucionales las reformas que exceden
los lmites del poder de revisin.
14 Lecciones de Derecho Poltico; Granada. }!J51; p,i,g-. 360: "No cabe expresar en
una continuidad jurdica una transformacin que altere la identidad de los elementos
esenciales. Podr constituirse un nuevo orden, pero nunca cabr la posibilidad de sol-
dar esa solucin de continuidad. Y ello es as, entre otras razones. porque el rgano
de reforma, al destruir el orden en que afirma su competencia, se destruye a si mismo.
Lo que puede aparecer en esos momentos es un poder constituvente fundador
de un nuevo orden constitucional; pero ste es ya un hecho revolucionario al margen
del ordenamiento jurdico." En el mismo sentido, Luis Recasns Siches: Vida humaua
Sociedad y Derecho; Mxico, 1940; pg. 327.
15 The Limitation U/1m! the amending poicrr; Harvard Law Review. 33, l!JI!)-29;
pginas 223 y sigs.
16 Reformas constitucionales y revocabilidad de la kv fundamental, en "Estudios
sobre la Constitucin Nacional Santa Fe, 1943; p'gs. 262 y sgs.: "Una
cosa es reformar, que equivale a corregir, modificar, rectificar.... todo ello obrando
sobre la misma cosa, aunque conservando su sustancia, y algo muy opuesto, de con-
trario espritu. quebrantar, cambiar, sustituir, destruir, aniquilar, o sea dictar la exter-
minacin de un objeto o sujeto para reemplazarlo por otro. El idioma, pues, nos da
a travs de los vocablos empleados por el legislador, el verdadero sentido de aquellas
disposiciones a que acuden quienes pretenden echar imprevistamcnte abajo las creacio-
nes que para seguridad de los individuos y de la sociedad, se levantan en defensa de
las instituciones."
11 Schmitt, (}/J. cit., pg. 124.
EL CONSTITUYENTE PERMANENTE 59
"Es mal fundamento para apoyar la ereccin de territorios el ar-
tculo 127, que dice la manera de hacer las reformas de la Constitu-
cin en general. Las reglas del artculo 72, especiales para lo que se
refiere a modificaciones de la divisin territorial, son las que rigen la
materia y tienen precisamente por objeto exceptuarla de los procedi-
mientos comunes del artculo 127. De admitirse tal fundamento, ste
sera igualmente aceptable para declarar territorio un Estado entero,
y si esto fuese posible habra que aceptar que con los procedimientos
reformatorios del artculo 127 se puede cambiar la forma de gobier-
no, lo que est en contradiccin con el sentido comn, adems de estar-
lo con el mismo artculo 127, que slo consiente adiciones y reformas,
pero no destruccin constitucional de la Constitucin; y con el 39,
que reserva al pueblo el derecho de modificar la forma de gobierno."
"Hemos tocado este vicio, aunque no est en la Constitucin sino
en la falsa manera de aplicarla, tanto por su gravedad suma, como
porque sentados dos precedentes, pueden stos tomarse por una auto-
rizada interpretacin de preceptos que son fundamentales, y formar-
se con ella una institucin consuetudinaria disolvente." 18
Con posterioridad a Emilio Rabasa, la doctrina constitucional me-
xicana ha seguido preferentemente el rumbo indicado por aquel autor.
En nuestros das, los abogados F. Jorge Gaxola," Guilebaldo Muri-
13 RABASA: La organizacin 1Joltica de Mxico, p;lgs. 340 a 345. Sin embarW". "n
otro prrafo de la misma obra el autor parece sustentar tesis opuesta, pues dice: '''EI
Poder nacional supremo, que es el nico capacitado para la omnipotencia, porque su
autoridad no tiene lmites constitucionales que no sean legalmente franqueables, se
ejerce por una cooperacin que nuestra ley fundamental ide para suplir el plebiscito;
del poder legislativo central y el legislativo local, concertando el voto del Congreso Ie-
deral con los de los Estados como entidades polticas iguales." (P;g. 325.)
Antes de Rabasa, hay indicios de la, misma teora en Castillo Velasco, Apunta-
mientos para el estudio del Derecho Corzstituciollal Mexicano, Mxico, 188P., p.iK. 256;
pero el citado autor se refiere ms bien a la inconveniencia de destruir la Constitucin
por medio de adiciones o reformas, que a la incompetencia- misma del rgano revisor,
ya que asienta al respecto: "Las adiciones y reformas constitucionales deben ser de tal
manera adecuadas a la conveniencia publica, que no destruyan la Constitucin, sino
que a travs de la reforma se vea el principio primitivo. La Naturaleza hace sus cam-
hios por medio de transiciones sucesivas, y es necesario imitar a la Naturaleza. Destruir
ahsolutamente la Constitucin por medio de adiciones o reformas, es tanto como carn-
hiar la Constitucin, y no le es dado a ningn pueblo sufrir este cambio frecuente de
IJIstituciones. Las transiciones bruscas, esos cambios que traen un trastorno social, slo
son convenientes y Iicitos cuando son necesarios, y tienen este carcter cuando la Iiber-
tad zozobra, cuando el progreso. la libertad y el derecho est.in aherrojados por alguna
fuerza a la cual es indispensable aniquilar:' ,
19 El Poda Constit uvente en Mxico; tesis profesional indita; Mxico, 1927. "Con-
siderando leyes constitucionales aquellas que organizan polticamente a la comunidad
y disposiciones ordinarias las que no tienen ese objeto, aun cuando se hal1en insertas
e!, la Constitucin, puede definirse el criterio sobre la accin lcgt ima del poder cons-
tituyente en Mxico, diciendo que ste. a pesar de que no implica el ejercicio de la
soberania nacional, puede enmendar, dentro de la amplitud que estime necesaria, las
normas comunes contenidas en la Constitucin (en cuya elaboracin no se exige nece-
sanamente la intervencin de la soberana); mas no podr reformar legtimamente, y
en manera alguna, las leyes intrnsecamente constitucionales que contienen o afectan
~ plncipios fundamentales del gobierno, porque, al revisarlos y dictar otros nuevos,
()O DERECHO COt\STITUCIONAL MEXICA:\O
110
20
Y Luis Felipe Canudas." han sustentado entre nosotros la tesis
de la incompetencia radical e inmanente del rgano revisor para mo-
dificar ciertos principios bsicos de la Constitucin.
16.-En el campo opuesto milita, casi uniformemente, la moderna
doctrina constitucional francesa.
Afirma Carr de Malberg que "el cambio de Constitucin, aun-
que sea radical e integral, no indica ni una renovacin de la persona
jurdica Estado, ni tampoco una modificacin esencial en la colecti-
vidad que en el Estado encuentra su personificacin. Mediante el
cambio de Constitucin, no se sustituye un antiguo Estado por una
nueva individualidad estatal"." "A decir verdad -asienta posterior-
mente-s, la idea de la soberana nacional no exige de modo absoluto
sino una sola cosa: que las Constituyentes no pueden ejercer por s
mismas los poderes que estn encargadas de instituir; cumplida esta
condicin, la soberana de la nacin no excluye rigurosamente la pa-
sibilidad de que las Constituyentes queden investidas de un poder
ilimitado de revisin." 23 Lo nico que se requiere para la validez de
la reforma es que se lleve a cabo de acuerdo con las normas estable-
-cidas: "Esta reforma puede ser ms o menos extensa; puede tener por
objeto, bien revisar la Constitucin en algunos puntos limitados, bien
derogarla y reemplazarla totalmente. Pero cualquiera que sea la im-
portancia de este cambio constitucional, sea total o parcial, habr de
operarse segn las reglas fijadas por la misma Constitucin que se
trata de modificar ... ; la creacin de la nueva Constitucin slo pue-
de ser regida por la Constitucin antigua, la cual, en espera de su
derogacin, permanece an vigente; de tal modo que la Constitucin
nueva nace en cierto modo de la antigua y la sucede, encadenndose
-con ella sin solucin de continuidad." u
Duguit no se detuvo en el mero principio de que el poder revisor
'''puede hacer una revisin parcial o total y puede an cambiar la for-
'ma de gobierno";" sino que lleg ms all. Segn la reforma de 14 de
agosto de 1884 a las Leyes Constitucionales de Francia, "la forma re-
vendra a organizar sobre bases distintas a la comunidad y sta es facultad exclusiva
-de la soberana popular. Adems, si el constituyente emana de la Constitucin, le es
imposible extender su accin a reformar lo que hay de fundamental en ella, porque
al hacerlo nada dejara de la ley en que basa su poder y destruira el principio de su
propia autoridad."
20 Inconsttucionalidad del actual artculo ~ de la Constitucin Federal; Mxi-
co, 1941.
21 Irreformabilidad de las decsones vpolticas fundamentales de la Constitucin.
..Boletn Jurdico Militar; abril a diciembre de 19411.
22 Teoria General del Estado, ,'a citada; pg. 1170.
23 Op. cit., pg. 1265.
'2. Op. cit., pg. 1173.
25 Manuel de Droit C07lSlitutionnel; l ~ ed.: Pars, 1918; pg. 557.
EL CONSTITUYENTE PER:\IA:'\E:'\TE 6)
publicana de gobierno no puede ser objeto de una proposlclOn de
revisin" (art. 8). Duguit opin que "Ia asamblea nacional que
ha votado esta regla, puede, evidentemente, abrogarla en cualquier
tiempo.'
SU opinin hizo escuela, pero con mayores alcances. En la Cons-
titucin francesa actual se mantiene la misma prohibicin de tocar la
forma republicana de gobierno (artculo 95), con la diferencia de que
esta limitacin al rgano revisor no emana ahora del propio rgano,
como en la reforma de 84, sino de un Constituyente originario." A
pesar de ello, y venciendo tal obstculo, los glosadores de la Constitu-
cin vigente sostienen que para el poder revisor no existen ni siquie-
ra las murallas que, a fin de preservar a su obra contra futuras refor-
mas, erigi el autor de la Constitucin.
Refirindose a la prohibicin que reitera la Carta en vigor, Bur-
deau afirma que "su valor jurdico es nulo, porque el poder const-
tuyente de un da carece de ttulo para limitar al poder constituyente
del porvenir't.v Laferrire expresa con mayor amplitud la misma
idea.w En la doctrina italiana de nuestros das ha hallado eco opinin
tan radical. 30
Con respecto a la organizacin norteamericana, Bryce estima que
desde el punto de vista no poltico, sino legal, nada hay en la Const-
tucin "susceptible de impedir la adopcin de una enmienda que es-
tablece un mtodo destinado a romper el lazo federal, a formar, si
os: cit., pg. 559.
21' Aunque el texto se refiere a la Constitucin francesa de 1946, la vigente de
1958 reitera en el prrafo final de su artculo 89 el precepto del artculo 95 de lo ano
terior: "La reforma republicana del gobierno no puede ser objeto de revisin."
2S GEORGES BURDEAU: Manuel de Droit Constitutionnel; Pars, 1947; pg. 59. Dific-
en los siguientes trminos Maurice Duverger: "Jurdicamente tales limitaciones se
Imponen al rgano de revisin: puesto que deriva su poder de la Constitucin, debe
Polticamente, no significan nada." Sin embargo. reconoce que, salvo esas
concretamente impuestas al revisor, los poderes de ste no estn limitados,
S1l10 por los mismos elementos del rgano originario. (Cours de Droit Constitutionnel;
{' ed.: Pars. 1946; pg. 124.
. ::9 "Desde el punto de lista jurdico. el procedimiento que consiste en decretar la
mmutabilidad de una parte de la Constitucin, carece de valor. El poder constituyente
que se ejerce en un momento dado no es superior al poder constituyente que se ejer-
cer en lo porvenir, y no puede pretender restringirlo. as sea en un punto determinado.
Disposiciones de este gnero son simples votos, manifestaciones polticas, pero no tienen
ningn valor jurdico, ninguna fuerza oblgatora para los constituyentes futuros. Toda
Constitucin debe ser revisable en su totalidad. sin mengua de que se prevea. para al-
de los artculos. un procedimiento de revisn ms complicado:' (julien Lafe-
rrere, Manuel de Droit Constitlltionnel,' ed.: Pars, 194i; pg. 289.)
30 Biscaretti di Ruffa considera que tambin las limitaciones explcitas pueden
ser excedidas por el rgano revisor. "No tienen otro valor que el establecido para todas
las restantes normas constitucionales, y pueden, por lo tanto, llegar a ser enmendadas
con el procedimiento de revisin al efecto prescrito (o con el ms complejo que even-
tual y exprofesamente se establece para tales normas): valor relativo, por ello, pero
que puede asumir relevante significado poltico y puede requerir (con la necesidad de
la previa abrogacin de la norma misma, antes de proceder a la revisin deseada) un
mayor perodo de tiempo para su realizacin." Op. clt., pg. 200.
G2
DERECHO CO:,\STITUCIONAL MEXICANO
fuere necesario, uniones nuevas, o a permitir a cada Estado llegar a
ser una soberana absoluta y una repblica Independiente"." Pero sin
adentramos en estas hi ptesis extremas contrarias al sentido histrico
del pueblo a que se refieren, bstenos con mencionar las siguientes
palabras de Munro, uno ele los tratadistas norteamericanos de mayor
autoridad en estos das: "Una constitucin es manifestacin de la so-
berana popular, y una generacin del pueblo difcilmente podra
imponer, para siempre, una limitacin a la soberana de las futuras
g-eneraciones. Esto constituira un gobierno de los cementerios." 32
17.-La profunda escisin que se observa en la doctrina repercute
('11 el derecho positivo; parece, en efecto, que todas las teoras, con
sus variados matices, han hallado acogida en las Constituciones, las
cuales pueden clasificarse desde este punto de vista, en cuatro grupos
principales:
a) Las que admiten expresamente la posibilidad ilimitada de su
propia reforma o derogacin por parte del rgano revisor, lo que sig-
nifica que el constituyente originario deleg en el instituido, deli-
berada y explcitamente, la integridad de su soberana. No cabe duda
de que en esta primera clase el poder revisor es ilimitado en su com-
petencia, as se sostenga por cierta corriente doctrinaria que el autor
de la Constitucin se alej, al proceder en, esa forma, de los principios
de la ciencia poltica. Las Constituciones revolucionarias de Francia
acogieron este sistema: la de 1791 en el artculo 1<.> del ttulo VII y
la de 1793 en el artculo 28, donde se asent enfticamente el princi-
pio que hemos visto reiterado por los comentaristas contemporneos:
"Una generacin no puede sujetar a sus leyes a las generaciones fu-
turas." La Constitucin francesa de 1848 autoriz su reforma "en
todo o en parte" (artculo 111). Igual sistema instituye en su artcu-
lo 118 la Constitucin federal vigente en Suiza, as como el articu-
lo 103 de la Constitucin rumana de 1947.
b) Las que excl uyen de la competencia revisora los principios fun-
damentales de la Constitucin, con lo cual se consagra la tesis de
Schmtt. Pertenecen a este grupo, entre otros, la Constitucin griega
de 1927 (artculo 125) y la checoslovaca de 1948 (artculo 54); la
primera de ellas deja indeterminados los principios fundamentales,
mientras que la segunda los enumera en sus doce primeros artculos.
31 Op, cit.; T. l. pg. 516.
32 The gooernmrnt 01 the United States, by 'Villiam Bennett Munro; 5' ed.; Nue-
"a York, 1947; pg. 77. En el mismo sentido Charles K. Burdick: "Los constructores de
la Constitucin no entendieron hacer una estructura inalterable de gobierno, en la cual
solamente los detalles pudieran ser desarrollados y modificados por enmienda. sino que
se propusieron dejar un camino para cualesquiera cambios que pudieran considerarse
necesarios en lo futuro." The Laur 01 the American Constitution; cd.; N. Yolit.
1922; pg. 4i.
EL CO:-':STlTl'YE:'IlTE PERMANE:-.:TE G
" .,
c) Las que sin referirse a los principios fundamentales, dejan a
salvo de futura revisin determinados preceptos, destinados a preser-
\''11' una aspiracin social o una conquista poltica de relevante impor-
tancia para el constituyente. La Constitucin de Estados Unidos pres-
cribe en su artculo V que ninguna enmienda puede privar a ningn
Estado, sin su consentimiento, de la igualdad de votos en el Senado,
con lo cual los autores de la Constitucin trataron de asegurar la con-
fianza de los Estados que se mostraban recelosos del pacto federal. Las
actuales Constituciones de Francia (artculo 95) y de Italia, (artcu-
lo 139) establecen que la forma republicana no puede ser objeto de
revisin, con lo que pretenden dotar de permanencia a Ia conquista
poltica que acab con la monarqua. De este tipo era nuestra Cons-
titucin de 1824, cuyo artculo 171 infunda perennidad a 105 .princi-
pios ms sagrados o a los ms discutidos de la poca: "Jams Se po-
drn reformar los artculos de esta Constitucin y del Acta Constitu-
tiva que establecen la libertad e independencia de la Nacin Mexi-
cana, su religin, forma de gobierno, libertad de imprenta y divisin
de los Poderes supremos de la federacin y de los Estados."
d) Las que, sin pronunciarse en favor de ninguno de los anterio-
res sistemas, instituyen la facultad indefinida y general de ser modifi-
cadas mediante adiciones o reformas. Tal es nuestra Constitucin en
vigor, y plantea por ello el problema de dar un contenido concreto
a su frmula.
Debemos aadir a lo expuesto que no conocemos ninguna Cons-
titucin que erija su propia inmutabilidad, total y permanente. Sin
embargo, existen sistemas en los que la imposibilidad absoluta de re-
forma es temporal; nuestra Constitucin de 24 impeda que se toma-
ran en cuenta las observaciones de reforma sino hasta 1830 (artcu-
lo 166) y numerosas Constituciones actuales han establecido ciclos
para su reforma; ejemplo: la Constitucin griega de 1927, que slo
autorizaba la revisin cada cinco aos.
18.-Tales son los antecedentes doctrinarios y las realizaciones po-
sitivas que conviene tener en cuenta, en el intento de contestar las
interrogaciones formuladas en la iniciacin del presente captulo.
Ocioso parece aclarar que son las limitaciones especficas del r-
gano revisor las que ahora consideramos, no as las limitaciones co-
munes a todo Constituyente que hemos contemplado en el captulo
anterior.
Precisado as el tema, adelantamos nuestra opinin en el sentido
de que, a falta de acotacin expresa en nuestro texto constitucional,
el Constituyente Permanente puede llevar a cabo por va de adicin
o de reforma cualquiera modificacin a la Ley Suprema. Anticipa-
64
DERECHO CONSTITUClOXAL
mos tambin que no repetiremos los argumentos que en pro de esta
tesis hemos visto expuestos en la doctrina, sino que enderezaremos
nuestro propsito a aclarar nuestra propia situacin constitucional.
El nico prrafo del artculo 39 dice as: "El pueblo tiene en todo
tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su
gobierno." Ese derecho debe entenderse corno absoluto, a menos de
admitir que existen preceptos en la Constitucin que no alcanzan a
ser modificados ni siquiera por el mismo pueblo que los consign en
la ley suprema; preceptos que tendran que ser eternos pues no sabe-
mos de alguna autoridad superior al pueblo, capaz de modificarlos.
Si hay autores que eximen de la potestad del rgano revisor ciertos
preceptos, es precisamente porque consideran que su derogacin o
reforma incumbe al Poder constituyente del pueblo, no porque esti-
men que tales preceptos son inmutables.
Ahora bien, cmo puede ejercer el pueblo mexicano ese derecho
que tiene de alterar o modificar la forma de su gobierno? La contes-
tacin debemos buscarla dentro de nuestro derecho constitucional, no
en textos ajenos. Advertimos ante todo que la Constitucin no da
una respuesta expresa. A falta de ella, podra el pueblo ejercer direc-
tamente su derecho? El plebiscito y el referndum no existen en M-
xico; no hay en la Constitucin ni un solo caso de excepcin al sis-
tema representativo que ella establece; en el Constituyente de 57 se
rechaz expresamente, por impropio para nosotros, el proyecto de la
Comisin que propona la consulta al pueblo respecto a las reformas
de la Constitucin aprobadas por el Congreso; 33 olvidando ese pre-
cedente tan cercano y definitivo, Sebastin Lerdo de Tejada propuso
en 1867 que. para realizar las reformas constitucionales que conside-
raba necesarias, se apelara al pueblo; pero advertido de su error el
distinguido constitucionalista desisti de su propsito y algunas de sus
reformas llegaron a la Constitucin de 1874, mediante el debido pro-
cedimiento que ella misma estableca. Podr reunirse un Congreso
Constituyente ad hoc para derogar o reformar la Constitucin? Exclui-
da la autoridad directa del pueblo, que en Mxico no existe, la auto-
ridad reside en los rganos de representacin, en los Poderes consti-
tuidos, entre cuyas facultades expresas y limitadas no hay alguna que
los autorice para convocar a un Congreso Constituyente; cuantas veces
se han reunido en Mxico Congresos Constituyentes ello ha sido fue-
ra de toda ley, con desconocimiento de la Constitucin precedente,
situacin de hecho que no puede fundar una tesis jurdica, porque ello
equivaldra a afirmar que el nico medio que hay en nuestra Consti-
tucin para alterarla fundamentalmente consiste en desconocerla y ho-
aa ZAllCO, Historia del Congreso Constituyente; T. 11, pgs. 6lr- Y sigs.
EL CONSTITUYE!';TE PERMANENTE 65
liarla. Podr, por ltimo, ser modificada la Constitucin por los Po-
deres constituidos? No; porque estos Poderes, como en toda Consti-
tucin de naturaleza rgida, carecen entre nosotros de facultades cons-
tituyentes.
Si ni el pueblo directamente, ni un constituyente especial, ni los
Poderes constituidos, pueden modificar en Mxico la Constitucin,
quin podr modificar los llamados preceptos bsicos, las "decisio-
nes polticas fundamentales", la forma de Gobierno, las garantas in-
dividuales, los derechos de los Estados, etc.P Todo lo dicho anterior-
mente nos conduce ante este dilema: o esos preceptos son perenne-
mente invariables o para variarlos es preciso salirse de la Constitu-
cin. El primer trmino no podemos admitirlo, como no podemos
admitir que la evolucin de un pueblo joven como el nuestro pueda
satisfacerse y realizarse in aeternum con las decisiones polticas (posi-
blemente no idneas, y seguramente ya envejecidas) que adopt el
Consti tuyente de 1917. El segundo extremo no podemos sustentarlo
doctrinariamente en una ctedra de Derecho Constitucional, en un es-
tudio donde el jurista se empea en sojuzgar a principios de derecho
la vida entera de la comundad.v
Para salirnos de la encrucijada de tan perentorio dilema, no nos
queda sino admitir que el rgano constituyente del artculo 135 es el
nico investido de plenitud de soberana para reformar o adicionar
en cualquiera de sus partes la Constitucin mexicana. Por va de re-
forma o de adicin, nada escapa a su competencia, con tal de que
subsista el rgimen constitucional, que aparece integrado por aquellos
principios que la conciencia histrica del pas y de la poca considera
esenciales para que exista una Constitucin. El sentido gramatical de
las palabras no puede ser barrera para dejar a un pueblo encerrado
en un dilema sin salida. No se puede expedir formalmente una nueva
Constitucin, pero s se puede darla de hecho a travs de las refor-
mas. El poder nacional de que habla Rabasa no puede expresarse sino
Dice Kclsen: "La norma superior puede determinar: 1), al rgano y al proced-
miento por el cual ha de crearse una norma inferior, y 2) , el contenido de esta ltima.
Incluso cuando la norma de grado ms alto determina simplemente al rgano, o sea
cuando autoriza a dicho rgano a determinar de acuerdo con su propio criterio el pro-
oedimiento de creacin de la norma inferior y el contenido de la misma, la superior
es IIP/icada en la creacin de la otra. La norma superior tiene que determinar cuando
menos al rgano encargado de formular la inferior. Pues una norma cuya creacin no
se encuentra determinada por otra, no puede pertenecer a ningn orden jurdico."
(Teora, pgina 138.)
Si aplicamos la tesis expuesta a nuestro rgano revisor, podemos razonar asl: La
Constitucin establece en su artculo 135 el rgano revisor de ella y el procedimiento
de revisin; establece, adems. como contenido de la revisin, las reformas V adiciones.
En consecuencia, el rgano revisor no puede reformarse a s mismo ni modificar el prn-
cedimiento de revisin, pues stas son funciones de mera aplicacin de la norma de
grado ms alto, como es la Constitucin; tampoco puede modificar su propia compe-
tencia; pero en cuanto al alcance de la reforma o adicin, no est. determinado por el
acto creador de su competencia.
66 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
por medio del Constituyente del artculo 135; l es su rgano, su voz,
su voluntad.
En pro de nuestra tesis est la doctrina, que reconoce en el autor
de la Constitucin la facultad de crear un rgano permanente con fa-
cultades constituyentes, otorgadas en la medida en que al soberano le
plugo hacerlo. Est el ejemplo de las Constituciones extranjeras, don-
de aquella doctrina se ha realizado en todos sus grados, desde la trans-
misin total de la soberana al rgano constituyente hasta la exclu-
sin expresa de ciertos preceptos intocables. Est la decisin clara,
concreta y terminante del Constituyente de 57 en contra de la inter-
vencin directa del pueblo en la tarea reformatoria. Est la imposi-
bilidad de admitir otra solucin, a la luz de nuestros textos positivos.
y est, por ltimo, como supremo desidertum, una necesidad nacio-
nal de que en seguida vamos a tratar.
En todo rgimen representativo, el pueblo no tiene ms autoridad
que la de elector; l es la fuente de toda autoridad, pero no la ejer-
ce por s mismo; eso slo bastara para concluir que en un Estado
de Derecho, de rgimen representativo, el pueblo no puede jurdica-
mente gobernar por s mismo, ni menos variar a su antojo, espont-
neamente, anrquicamente, los rganos de gobierno y las atribucio-
nes de los mismos. Esa tesis adquiere especial significacin en Mxi-
co. Desde la independencia hasta el triunfo de la Repblica, todas las
revoluciones mexicanas se hicieron en nombre del pueblo para dero-
gar una Constitucin, en realidad, por el caudillo militar en contra
de un sistema de legalidad; en todos los manifiestos que acompaa-
ron a los cuartelazos, es siempre el pueblo al que se hace hablar por
boca del levantado en armas, en ejercicio siempre activo y demasiado
directo de su soberana. No ocurri entonces sino la aplicacin de la
teora demaggica de que el pueblo puede por s mismo, al margen
de la ley, en el momento en que le plazca y en la forma que le agra-
de, manifestar su soberana voluntad. Superada esa etapa de nuestra
historia, ahora afirmamos, con todo el moderno derecho constitucio-
nal, que si hay alguien que debe estar sometido a la ley, es antes que
nadie el propio pueblo. Por eso no podemos admitir que una por-
cin. por mnima que sea, de la ley constitutiva, quede a merced ex-
elusiva del pueblo, porque al salir de lo normativo esa porcin de la
ley suprema, ingresa en 10 anrquico.
El nico argumento de aparente seriedad que dentro de nuestro
derecho puede esgrimirse contra la tesis que hemos expuesto, es el
que Rabasa hizo consistir en que hay algo en la Constitucin, por
disposicin expresa de ella misma, que escapa a la competencia refor-
matoria del artculo 135; es la ereccin de nuevos Estados dentro de
los lmites de los existentes, cuando las entidades afectadas no estn
EL CONSTITUYENTE PERMANENTE 67
de acuerdo con la afectacin; en ese caso, segn el artculo 73, frac-
cin Hl, inciso 7?, se necesitan para la reforma constitucional que im-
plica la modificacin de lmites, las dos terceras partes del total de
legislaturas de los dems Estados, en lugar de la simple mayora que
establece el artculo 135. La existencia de ese nico caso parece de-
mostrar que no cualquier precepto de la Constitucin est a merced
de la facultad reformatoria del Constituyente Permanente y de ser
as, habra que convenir en que nuestra Constitucin consagra la doc-
trina de que algo queda reservado. al Poder Nacional. Pero el argu-
mento de Rabasa desaparece si se tiene en cuenta que quien opera la
reforma en el caso del artculo 73, fraccin 11, inciso 7<?, es precisa-
mente el Constituyente Permanente del artculo 135, integrado en ese
caso y en cualquiera otro por la totalidad de las legislaturas de los
Estados y por el Congreso de la Unin; lo nico excepcional en la
hiptesis de que se trata est en que se requiere para la reforma una
mayora especial de las legislaturas, lo que sin duda no modifica la
naturaleza del rgano, como el Congreso de la Unin no deja de ser
tal, cuando en ciertos casos excepcionales se requiere para la aproba-
cin del acto una mayora distinta a la ordinaria. Pero, sobre todo,
la mayora especial que exige la fraccin que citamos del artculo 73,
fue requisito que apareci en la Constitucin de 57 por virtud de la
reforma de 13 de noviembre de 1874; es decir, fue obra del Consti-
tuyente Permanente, el mismo poder que, de aceptarse la tesis de Ra-
basa, carecera de la facultad de reformar su propia obra.
Consecuencia de la opinin que hemos expuesto es la de que no
podamos admitir la posibilidad de enjuiciar una reforma constitucio-
nal a la luz de principios o de preceptos que, segn se dice, no estn
al alcance del Constituyente Permanente. En Mxico se ha discutido
tericamente la validez constitucional de la reforma de 1934 al ar-
tculo 3? de la Constitucin; dicha reforma suprimi totalmente la
antigua garanta individual de la libertad de enseanza (absoluta en
la Constitucin de 57, limitada en la primitiva Constitucin de 17),
al hacer obligatoria la enseanza socialista en los tres primeros grao
dos, sin consagrar no obstante como garanta individual la libertad de
enseanza profesional, que es la nica con la que no reza la ensean-
za socialista. Empleando la argumentacin de Rabasa, se ha dicho que
el Constituyente Permanente no puede suprimir ninguna de las ga-
rantas individuales que consagr el Constituyente de Quertaro. Den-
tro de esa tesis se podra sostener asimismo (ignoramos que alguien
lo haya hecho), la inconstitucionalidad de la reforma de 1928, que
suprimi el Municipio Libre en el Distrito y Territorios Federales, y
la de 1934, que suprimi respecto a la garanta de la propiedad en
materia agraria la defensa constitucional del amparo. Desde el punto
68 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
de vista de la tcnica constitucional, no podemos estar de acuerdo con
tales opiniones por las razones que hemos aducido. Segn nuestro cri-
terio, una reforma a la Constitucin se puede declarar inconstitucio-
nal, no por incompetencia. del rgano idneo del artculo 135, sino
por haberse realizado por un rgano distinto a aqul o por haberse
omitido las formalidades sealadas por dicho precepto. Slo en ese
caso, en que se podra comprobar objetivamente el vicio de la refor-
ma, sera procedente enjuiciar la validez de la misma por medio del
juicio de amparo, que es el medio de definir los casos de inconstitu-
cionalidad. Si se pretendiera examinar la validez de una reforma a
la luz de la tesis de Schmitt, el amparo no servira para ese objeto, por
basarse en el supuesto subjetivo, no definido por la ley suprema, de
que hay ciertas partes de sta cuya modificacin no est al alcance del
Constituyente Permanente."
19.-Nuestra interpretacin, aunque tiene por base el texto de la
Constitucin, no entraa la afirmacin de que este texto es inme-
jorable.
Los inconvenientes prcticos que se derivan de nuestra tesis no
provienen de ella misma, sino del defecto de organizar la funcin
constituyente en la forma en que lo hace el artculo 135. El defecto
consiste en que las cmaras federales y locales, integrantes del rgano
constituyente, no se forman por individuos designados para una fun-
cin constituyente, la cual requiere aptitudes distintas a las del legis-
lador ordinario; de ese modo la voluntad de los electores no tiene por
objeto la designacin. de representantes constituyentes. Adems, como
los legisladores ordinarios pueden convertirse en cualquier momento,
por su sola voluntad, en constituyentes, los electores que carecieron
La imposibilidad de revisin est relacionada estrechamente con la posibilidad
de revolucin. Toda limitacin en la facultad revisora es una apelacin implcita a la
revolucin; al contrario. en la medida en que se amplia la competencia reformatoria.
se restringe la posibilidad del cambio extrajurdico. Las conquistas difcilmente alcan-
zadas por un partido. hav la tentacin de sustraerlas a toda derogacin o cambios fu-
turos, con lo cual no se cierra la puerta a la impugnacin. sino slo a la reforma pa-
cfica. En Mxico es ejemplo tpico la prohibicin de tocar el sistema federal; ante la
imposibilidad de suprimirlo dentro de la Constitucin, el movimiento adverso, al triun-
far en el afio de 35, hubo de hacer una nueva Constitucin, con ruptura de la legali-
dad. En cambio, las leves consttucienales francesas de 1875 consagraron la ms amplia
facultad de revisin, gracias a que en la Asamblea Constituyente los moderados obtu-
vieron una transaccin entre las derechas, que aceptaron la Repblica, y las izquierdas,
que a cambio de lo anterior consintieron en que se dejara expedita una revisin pos-
terior de la forma republicana. Cuando en 84 el partido republicano se sinti su i-
cientemente fuerte, reform las leyes constitucionales en el sentido de que la fortna re-
publicana de gobierno no podra ser objeto de una proposicin de reforma. Tngase en
cuenta la certera observacin de Friedrich: "Las fuerzas opuestas al nuevo espritu se
yen obligadas a apelar. en su lucha contra la marca alta del cambio inminente, a los
elementos fundamentales de la Constitucin; al hacerlo as. obligan al nuevo espritu
a atacar y con frecuencia a destruir la Constitucin." Teoria ,. realidad de la organi-
zacin constituctonat democrtica; Mxico, 1956; pg. 151. .
EL CONSTITUYENTE PERMANENTE 69
de oportunidad para nombrar mandatarios precisamente constituyen-
tes, tampoco la tienen para aceptar o no el acto reformatorio de unos
representantes no designados expresamente para ese objeto. Por l-
timo. la facilidad de realizar las reformas en un solo proceso, dentro
de un solo ejercicio legislativo, sin consulta anterior ni posterior al
pueblo, no solamente significa desvinculacin entre el pueblo y los
1 eformadores, sino tambin permite la prodigalidad de las reformas,
u t ~ hasta la fecha alcanzan en la Constitucin de 17 un nmero
excesivo.
La Constitucin de 24 eluda los inconvenientes de la actual, al
definir que un Congreso examinara las reformas propuestas por las
legislaturas y sera el Congreso siguiente el que las aceptara o no. De
esa suerte al elegir a los miembros de ese segundo Congreso, los elec-
tores saban no tan slo que sus representantes iban a desempear la
funcin constituyente, sino tambin que esa funcin tendra que re-
ferirse precisamente a las reformas propuestas por las legislaturas y
examinadas por el anterior Congreso.
El sistema en vigor fue obra impremeditada del Constituyente
de 57. El proyecto primitivo consignaba un sistema complicado, en
el que intervenan sucesivamente el voto del Congreso, la publicacin
de la reforma en los peridicos, el voto de los electores, la formulacin
de la reforma por el Congreso y, al final, el voto definitivo .del pue-
blo en los comicios siguientes. Rechazado por lento el procedimiento,
la Comisin present otro, imitacin del de la Constitucin de 24, el
que tambin fue rechazado, porque alteraba el rgimen representa-
tivo al consultar al pueblo acerca de las reformas. Acaso fatigada la
asamblea por las arduas discusiones que haba provocado el punto a
debate. no tuvo inconveniente en aceptar, por 67 votos contra 14, el
tercer proyecto, que vino a ser el artculo 127 de la Constitucin de
b], igual al 135 actual, salvo ligeras correcciones de forma." La Co-
misin y el Congreso se decidieron de ese modo por uno de los dos
sistemas que para ser reformada establece la Constitucin norteame-
ricana; el ms malo de los dos, al decir de Rabasa.
El Constituyente de 57 adopt en toda su fuerza el principio re-
presentativo para las revisiones constitucionales, como manifestacin
tal vez de prudente desconfianza hacia la intervencin directa de la
soberana, que presupone una adecuada preparacin cvica. Con ello
rechaz toda forma de apelacin directa al pueblo, como el refern-
dum o el plebiscito, que por las mismas razones de entonces no sera
aconsejable en nuestros das.
A falta de consulta inmediata al pueblo, conviene pensar en la
36 ZARCO; op, cit., pgs. 560. 590 Y 60S.
70 DERECHO CONSTITUCIOl'\AL MEXICANO
forma que ms se le aproxima. No parece desacertado conservar, por
lo que tiene de tradicin y de experiencia, el sistema que otorga la
funcin revisora al Congreso de la Unin asociado con las legislatu-
ras de los Estados; mas para atenuar las reformas prolijas y poco pen-
sadas, abogamos por un sistema anlogo al de 24, que al dar interven-
cin en las reformas a dos Congresos sucesivos (el que examina la
reforma y el que la aprueba), permite auscultar la opinin pblica
a travs de la eleccin de representantes para el Congreso y las legis-
laturas que van a aprobar la reforma, autoriza a suponer que con el
transcurso del tiempo se logre mayor ponderacin y estudio y, por
ltimo, dificulta, disminuyndolas por ende, las reformas a la Cons-
titucin.
La tesis de la inconveniencia de las reformas frecuentes no se opo-
ne a la tesis .de la posibilidad ilimitada de reforma. La primera no
se traduce sino en el ejercicio prudente y mesurado de una facul tad
que igual se emplea en cambiar el precepto menos importante de la
Constitucin que en la subversin de sus principios bsicos.
Si propugnamos un sistema que al dificultar la tcnica revisora
d oportunidad a la madurez y a la consulta, es porque la enmienda
formal y solemne del texto constitucional no es el camino nico, ni
el ms idneo siempre, para llegar a la adecuacin de la ley con la
vida. "Los norteamericanos -dice Bryce- hacen observar que el po-
der de enmienda a la Constitucin es uno de los que no pueden em-
plearse sin peligro para terminar las controversias polticas plantea-
das; que de otro modo entendido, no podra haber Constitucin rgida
y permanente; que es deseable cierta latitud de interpretacin, y que,
en los casos mencionados, al excluir las enmiendas de modo absoluto
una u otra de las interpretaciones propuestas, ligan de modo dema-
siado estrecho a la legislatura o bien estimulan un conflicto proba-
blemente inevitable. Un mtodo fcil y rpido de enmienda no sola-
mente disminuira las garantas de seguridad que ofrece todava la
Constitucin rgida, sino que aumentara el desorden poltico impul-
sando a la mayora del Congreso a someter frecuentes enmiendas a
los Estados." 31
y es que la Constitucin de un pas, as sea tan antigua y con tan
escasas modificaciones textuales como la norteamericana, se desarrolla
y modifica -con la modificacin constante que es la vida- por cana-
les ms fciles que los de la enmienda. El desarrollo a travs de las
leyes que derivan de ella, a travs de la interpretacin administrativa
y judicial, a travs del uso, es lo que ha permitido, mucho ms que
las enmiendas, la transformacin pausada y profunda de aquella Cons-
37 BaYCE; 01'. cit.; T. J. pgs. 523 Y 524.
EL CONSTITUYENTE PERMANENTE 71
titucin. Es as como se inserta en el rgido instrumento norteame-
ricano la tradicin consuetudinaria de su antigua metrpoli. Y aun-
que esta influencia es ajena a nuestra propia tradicin jurdica, debe
servirnos no obstante para meditar en que ningn pueblo est en la
posibilidad de encauzar su evolucin social y poltica por ]a sola va
de las reformas a su ley fundamental."
19 bis. A ms de treinta aos de vertida por primera vez en la
presente obra la opinin que consignan los prrafos precedentes, no
podemos menos de tomar nota del que ha sido perodo proliferante
de reformas a la ley suprema.
El fenmeno ha alcanzado su mxima agudeza en el sexenio 1970-
1976. Cabe registrar durante el mismo una cifra tal de modificaciones,
de adiciones y de supresiones en el articulado de la Constitucin, que
en total sobrepasa al nmero de enmiendas de que ella fue objeto en
cada uno de los precedentes perodos presidenciales.
En efecto, hasta el mes de febrero de 1976 se han producido 178
reformas en el articulado de la Constitucin, a partir de la primera
de fecha 8 de julio de 1921. Si dichas reformas se enumeran crono-
lgicamente en relacin con los perodos presidenciales respectivos,
se obtiene el siguiente resultado: Alvaro Obregn, 7; Plutarco Elas
Calles, 18; Emilio Portes Gil, 2; Pascual Ortiz Rubio, 4; Abe1ardo L.
Rodrguez, 22; Lzaro Crdenas, 15; Manuel vila Camacho, 18; Mi-
guel Alemn Valds, 20; Adolfo Ruiz Cortines, 2; Adolfo Lpez
Mateos, 11; Gustavo Daz' Ordaz, 19; Luis Echeverra Alvarez, 40.
El reiterativo fenmeno en los ltimos aos responde en buena
parte, sin duda, a la profunda transformacin social que se aduea
del mundo y de la que es participe nuestro pas. Parece como si estu-
viramos en presencia, no de un simple vado generacional, sino de
un tajo en el tiempo, segn lo fueron en el suyo el Renacimiento y
la Revolucin Francesa. .
38 Obsrvese que es trascendental para la resolucin del problema que nos ocupa,
la posicin que se adopte en punto al control de la constitucionalidad sobre el rgano
revisor. Si no se admite. como en Estados Unidos, que el poder de control pueda pro-
nunciarse en nombre de los principios de la Constitucin declarando inconstitucional
una reforma a la misma. resulta intil discutir la existencia e intangibilidad de aque-
llos principios. A pesar de mostrarse partidario de los lmites al poder de enmienda.
Corwill considera que en el derecho norteamericano la Suprema Corte no .est. investida
por la Constitucin de la facultad de determinar tales lmites. (La COnstItuCIn norte-
a.mericalla y su actual significado; Buenos Aires. 1942; 166.) En el. argen-
!IDO Julio Cueto Ra llega a la conclusin de que es posible declarar la
mconstitucionalidad de una reforma a la Constitucin, solamente en dos casos: SI para
llevarla a cabo no se ha seguido el en la C0!lStitucill si
el contenido de la reforma se halla prohibido para siempre por la misma Consritu-
cin que se pretende reformar ("Es posible declarar inconstitucional una reforma
constitucional?"; Revista La Le')'; Buen,os Aires, 9 de diciembre de 19.)
72 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Para responder a los apremios de la poca, el jefe del Ejecutivo
Federal durante el sexenio 1970-76 ha acelerado y estimulado los cam-
bias, actitud en s misma plausible, a pesar de los riesgos que suelen
acompaar a un intento de tan ardua realizacin.
Mas hay algo que slo cabe imputar a la responsabilidad del poder
pblico en Mxico, aisladamente de la situacin domstica y de la
mundial. Estamos pensando en el criterio que ha presidido nuestra
evolucin consntucrona durante el CItado sexenio. No nos hallamos
propiamente en presencia de un jUiCIO alerta, que es lo opuesto a la
inmovilidad, sino de un criterio un tanto impremeditado, a cuyo ejer-
cicio hemos aludido en varias ocasiones.
'Tratase, a lo que parece, de una poltica no planificada, que se
deja ganar por las circunstancias para fines de utilizacin inmediata.
El pensamiento va i!l la zaga de la accin. Se ha llegado as a un subje-
tivismo meramente poltico, que si acaso es eficaz para ciertas deci-
siones concretas, se convierte en altamente peligroso cuando proyecta
sus impactos en multiplicadas reformas a la ley suprema. El orden
jurdico nacional est de por medio.
CAPTULO IV
EL COr\STITUYENTE REVOLUCIONARIO
St'M.\RIO
20.-Medios violentos para reformar o derogar la Constitucin. Concepto
de revolucin. 21.-flludalllenlacibn moral, y no jurdica, del derecho a
la revolucin; el art culo 136. 22.-Invalidez original de la Constitucin
de li.23.-Cu<ndo convaleci el derecho emanado de la revolucin.
24.-Conclusin.
. 20.-Hemos sustentado en el precedente captulo la tesis de que,
SI no se acepta la facultad ilimitada del Constituyente Permanente
para reformar la Constitucin, topamos con el dilema de que ella es
ll1modificable en cierto grado o que para modificarla en ese grado
es preciso salirse de la propia Constitucin. Nuestra tesis se resume
as: el nico procedimiento jurdico para alterar cualquier texto cons-
titucional, es el previsto por el artculo 135. No son jurdicos los pro-
cedimientos pacijicos diversos al anterior, como seran la consulta di-
recta al pueblo, la reunin de un Constituyente ad hoc, la ratifica-
c!n por convenciones especiales, etc., porque no hay en la Constitu-
cin ningn rgano con competencia para iniciar ni realizar ninguno
de esos procedimientos. Nos corresponde estudiar ahora si la Consti-
tucin autoriza o tolera su propia derogacin o reforma por medios
violentos. Estamos, pues, en presencia de este doble problema: el de-
recho a la revolucin y el derecho de la reuolucin,
Entendemos por revolucin la modificacin violenta de los funda-
tnentos constitucionales de un Estado. Excluimos, por lo tanto, del
concepto de revolucin las rebeliones, motines o cuartelazos, tan fre-
Cllemes otrora en Mxico, que tienen por origen querellas de perso-
nas o de facciones y por objeto el apoderamiento del mando, sin mu-
dar el rgimen jurdico existente, antes bien invocando como pretexto
el respeto debido al mismo. Desde la revolucin de Ayuda, que mere-
ci ese nombre por haber creado un nuevo orden constitucional, slo
ha habido en Mxico otra revolucin, la constitucionalista de 1913,
que como aqulla vari en forma violenta los fundamentos constitu-
73
74 DERECHO :\/E.\.lCAl\"O
cionales del Estado Mexicano, por ms que al iniciarse tom como
bandera la restauracin del orden constitucional anterior.
Existe el derecho a la revolucin? Esto es, reconoce nuestra Cons-
titucin al pueblo mexicano el derecho de modificar en forma vio-
lenta las normas constitucionales del Estado Xlexicano? Tal es el pri-
mer problema que debemos escudriar,
Una vez que se produce, como derecho o como simple hecho, una
revolucin, puede emanar de la misma un nuevo derecho positivo?
En ese caso, cu,les son las reglas para reconocer la existencia del de-
recho de la revolucin? He all el segundo problema que nos toca
resolver.
En torno de ambos problemas la doctrina ha elaborado numero-
sas soluciones; procuraremos utilizar tan slo las que tengan aplica-
cin en nuestro derecho.
21.-EI derecho a la revol ucin puede tener, en algunos casos, una
fundamentacin moral, nunca jurdica.
Moralmente el derecho a la revolucin se confunde con el dere-
cho de resistencia del pueblo contra el poder poltico. Muy discuti-
ble el referido derecho, hay quienes lo admiten cuando el poder pol-
tico desconoce y vulnera los principios fundamentales del derecho na-
tural. Pero jurdicamente el derecho a la revolucin no existe. "Un
derecho legtimo a la revolucin, es decir, a la violacin del Derecho,
no puede existir nunca. La revolucin es siempre una desgracia, la
crisis de una enfermedad: no entra dentro del captulo de la Filoso-
fa del Derecho, sino en la de la Historia, por lo que se refiere al
xito, y en el de la Moral, por lo que hace a los motivos. La mayor
responsabilidad que un pueblo o un hombre de Estado puede echar
sobre s, es la violacin del Derecho. Supone la imposibilidad moral
de soportar el derecho. formal. Solamente la inevitable ruina del pue-
blo o el conflicto que ha llegado a ser insufrible entre la Moral y el
Derecho pueden explicar la violacin del Derecho en funcin de la
Moral. Con frecuencia el orden jurdico es injusto, pero su violacin
es y origina una injusticia aun peor." 1 "Con la introduccin de las
modernas Constituciones y de la forma parlamentaria de la represen-
tacin popular ha desaparecido paulatinamente la idea de un derecho
de resistencia, jurdicamente fundado, frente al poder poltico, dando
entrada a la concepcin ahora dominante de que un derecho seme-
jante puede ser reconocido, a )0 sumo, como puramente moral." 2
"En el Estado de Derecho Constitucional no puede ser reconocido un
1 FLIX DAHN, citado por Heinrich Herrfahrdt, Revolucin y Ciencia del Derecho;
Madrid, 18!J2; pg. 84.
11 HERRFAHRDT, op, cit., pg. 88.
EL CONSTITUYE,\TE REVOLL'ClO'\ARIO j5
derecho del pueblo a la revolucin, porque all donde existen medios
jurdicos que ofrecen al pueblo la posibilidad legal de alcanzar una
reforma del orden poltico de acuerdo con sus necesidades jurdicas,
puede decirse que est asegurada la justicia." 3 En nuestro rgido sis-
tema constitucional -lo hemos dicho ya- ese medio jurdico consiste
en la reforma constitucional, por conducto del Constituyente Per-
manente.
La Constitucin mexicana acepta ntegramente, en su artculo 136,
la tesis expuesta. Dice as el citado precepto: "Esta Constitucin no
perder su fuerza y vigor, aun cuando por alguna rebelin se inte-
rrumpa su observancia. En caso de que por cualquier trastorno p-
blico se establezca un gobierno contrario a los principios que ella san-
ciona, tan luego como el pueblo recobre su libertad se restablecer
su observancia, y con arreglo a ella y a las leyes que en su virtud se
hubieran expedido, sern juzgados, as los que hubieran figurado en
el gobierno emanado de la rebelin, como los que hubieren coope-
1ado a sta."
Aunque el precepto habla de rebelin, refirese sin duda a revolu-
cin, en el sentido que antes hemos dado al trmino, puesto que alu-
de al establecimiento de un gobierno contrario a los principios que
la Constitucin sanciona; esto ltimo equivale a la subversin violenta
de los fundamentos constitucionales del Estado, que es en lo que con-
siste la revolucin, y no simplemente a la rebelin contra los titula-
res del gobierno, sin tocar los principios de la Constitucin.
Al decidirse expresamente por la tesis contraria al derecho a la
revolucin, nuestra ley suprema adopta una posicin opuesta a la de
la Declaracin de los derechos del Hombre y del Ciudadano, de la
Constitucin francesa de 1783, que en su artculo 35 deca: "Cuando
el gobierno viole los derechos del pueblo, la insurreccin es para el
pueblo y para cada porcin del pueblo el derecho ms sagrado y el
deber ms indispensable."
Frmula tan notoriamente antijurdica y demaggica slo es expli-
cable dentro de una poca que empezaba apenas a ensayar el derecho
constitucional.
Hay, pues, en nuestro derecho, como manifestacin de la superle-
galidad constitucional, el principio de que la ley suprema no est al
alcance de las revoluciones; es lo que el ttulo noveno de la misma
llama "inviolabilidad de la Constitucin"
22.-Tal es la teora. Y, sin embargo, casi todos nuestros regmenes
reconocidos posteriormente como constitucionales, han tenido su ori-
3 WOLZESDORF. citado por Herrfahrdt, op, cit., pg. 94.
76 DERECHO CONSTITUCIO:'\AL MEXICA:\O
gen en el desconocimiento por la violencia de una Constitucin ante-
rior. Ello acaeci con nuestra Constitucin actual, que al reemplazar
a la de 57 viol el artculo 128 de la misma, idntico al 136 de la vi-
gente. Qu validez puede tener esta Constitucin, emanada de la
violacin de la anterior? Para contestar a tal pregunta vamos a exa-
minar a la luz de la doctrina los hechos que influyeron en la apari-
cin de la Constitucin de 17.
En el mes de febrero de 1913 un grupo de militares y civiles llev
a cabo un cuartelazo en la ciudad de Mxico contra el gobierno leg-
timo del presidente Madero. Cualesquiera que hayan sido Jos mviles
de la rebelin, es lo cierto que en esos das se enfrent la fuerza a la
legitimidad, sin que la primera adujera en su favor ningn argumen-
to sacado del derecho positivo. "Nuestro grupo jams pens en pedir-
les sus ttulos sino a la nacin y, de pronto, a la fuerza; por eso la
legalidad de Madero no nos espantaba ni era incompatible con la si-
tuacin de hecho que estbamos dispuestos a asumir", ha dicho Ro-
dolfo Reyes, cerebro de aquel movimiento y profesor entonces de dere-
cho constitucional en la Escuela Nacional de Jurisprudencia de Mxi-
co:' En su iniciacin, el cuartelazo de la Ciudadela (as se llam aqueo
lla rebelin militar) no fue sino un reto a la legitimidad en nombre
de valores sociales, que los autores del movimiento invocaban como
superiores a la misma legalidad. Por lo menos haba franqueza y osa-
da en el planteamiento de la situacin. A sus autores poda aplicarse
la frase magistral de Ihering: "El juicio acerca de ellos reside en su
xito; condenados ante el forum del Derecho, apelan al Tribunal de
la Historia." 5
Pero despus de varios das de lucha en la Capital de la Repbli-
ca, el jefe de las fuerzas leales al Gobierno, general Victoriano Huerta,
traicion al presidente Madero, aprehendindolo juntamente con el
vicepresidente Pino Surez; los defensores de la Ciudadela se unieron
al traidor, mediante un pacto firmado en la embajada de Estados
Unidos.
De all en adelante se modifica sustancialmente la situacin jur-
dica. Por renuncia del presidente y del vicepresidente, sustituy a
aqul de acuerdo con el artculo 81 de la Constitucin de 57, el secre-
tario de Relaciones, quien inmediatamente despus design para ocu-
par la Secretara de Gobernacin a Victoriano Huerta y renunci a
su encargo, en virtud de lo cual. ocup Huerta la Presidencia. La C-
mara de Diputados acept las renuncias, en ejercicio de la facultad
que le confera el artculo 82 de la Constitucin; el Poder judicial..
el ejrcito y los gobernadores de los Estados, excepto uno, reconocie-
4 RODOLFO REYES; De /11; vida, Memorias Politicas; T. H, pg. 97.
lHERING; El fin CIl el Derecho; pg. 251.
EL CONSTITUYE:-.iTE REVOLl'CIO:-.i.\RlO
77
ron que el rgimen nuevo continuaba sin interrupcin el sistema de
legalidad.
En efecto, las formalidades constitucionales se haban observado
impecablemente. Ni Madero ni Pino Surez tuvieron la entereza de
eluclir la complicidad en la traicin, negando sus renuncias; ni la C-
mara de Diputados, donde haba mayora adicta a Madero, tuvo la
gallarda de rehusar su aprobacin a las renuncias. Todos colaboraron
a colocar el puente por donde el traidor ingres a la legalidad.
Por eso el gobierno de Huerta no fue de usurpacin. El jurista
que se precie de tal tiene que acentuar ese hecho, rigurosamente exac-
to desde el punto de vista formal, por ms que en el aspecto moral e
histrico condene enrgicamente la traicin ms ignominiosa de nues-
tra historia. "El usurpador de cargo es aquel que lo ocupa y realiza
el acto sin ninguna clase de investidura, ni irregular ni prescrita." 6
Huerta tena una investidura, que constitucionalmente era regular
Cuando ms tarde, en el ao de 1926, la Comisin de Reclamaciones
entre Mxico y Estados Unidos reconoci que "la asuncin del poder
por Huerta fue una simple usurpacin", tuvo que hacerlo "fijando
su atencin en la sustancia ms que en su forma, sustancia que no es
difcil de descubrir a pesar del aspecto balad de poder constitucional
bajo el cual ese rgimen trat de ocultarse".
Hemos querido poner de relieve los hechos anteriores y fijar su in-
terpretacin legal, precisamente para destacar el derecho a la revolu-
cin que corno consecuencia de ellos se engendr. Las formalidades
legales estaban. extenuadas, no podan servir sino para solapar una si-
tuacin notoriamente inmoral y antisocial. Era llegado el caso de vio-
lar el derecho positivo en funcin de la Moral, haba nacido el dere-
cho moral de la revolucin.
Cuando a raz del asesinato de Madero y de Pino Surez, el gober-
nador de Coahuila, Venustiano Carranza, se rebel contra Huerta,
iba a hacer una verdadera revolucin. Poco importa que en los titu-
beos naturales de los primeros das la revolucin hubiera invocado
argumentos legales. que no existan, como la violacin del artculo 81
de la Constitucin por no haberse convocado a elecciones extraord-
narias: \" poco importa que la revolucin hubiera empleado el nombre
1) GAsn:-< JElF: Los principios generales del Derecho Administrativo; Madrid, 1928;
P,gina 48fJ.
7 El errneo. aunque explicable empeo de Carranza para justicar constitucio-
nalmente su movimiento armado, cuando comenzaba, se demuestra por las siguientes
citas: el artculo 2 del Decreto de 19 de febrero de 1913, expedido por la Legislatura
de Coahuila como acto inicial de la rebelin, autoriza al Ejecutivo de dicha Entidad
"a armar fuerzas para coadyuvar al sostenimiento del orden constitucional en la Rep-
blica"; la Circular que en la misma fecha dirigi Carranza, en la que excita al "mov-
miento legitimista", asienta que "es al Congreso General a quien toca reunirse para
convocar inmediatamente a elecciones extraordinarias, segn 10 previene el articulo 81
de nuestra Carta Magna"; la misma Circular agrega que "el gobierno del Estado se
DERECHO CO:'\STITUCIO:'\AL MEXICA:"O
de "constitucionalista", con el pretexto de restaurar una Constitucin
que estaba violando y que despus iba a derogar. Lo que la salva mo-
ralmente en aquel momento, aunque todava no la justifique legal-
mente, es que iba a cumplir la misin consignada en la enrgica ex-
presin de Ihering: 'Sobre el Derecho est la vida, y cuando la situa-
cin es en realidad tal como aqu la presumimos, es decir, un estado
de necesidad poltico, la disyuntiva entre el Derecho a la vida se agu-
diza y la decisin, entonces, no es dudosa: el poder sacrifica el Dere-
cho y salva la vida." s Y lo que posteriormente justific legalmente a
la revolucin fue el xito, como en seguida lo veremos.
Frente a la legalidad, desprovista de contenido moral, que encar-
naba Huerta, estaba la revolucin, que si al principio pretextaba ser
una simple rectificacin poltica, con el tiempo se colmaba de reivin-
dicaciones sociales. La lucha estaba entablada entre la forma y el fon-
do; entre la ley, que si era hbil para encubrir una traicin no serva
en cambio para satisfacer las urgencias populares, y el pueblo mexica-
no, que buscaba nuevas frmulas de justicia, aplazadas por la rebelin
-que no fue revolucin- de Madero. Cuando de rectificacin pol-
tica la revolucin pas a reivindicacin social, tuvo una nueva justifi-
cacin. "Cuando los poderes existentes se mantienen aferrados a una
rgida situacin jurdica, carente hace tiempo de vida, en oposicin
con la conviccin general del pueblo, sin adaptarse a las progresivas
concepciones culturales, y permaneciendo sordos a todos los deseos y
apremios de aqul, se puede y es permitido llegar a la revolucin
violenta. Porque el antiguo Derecho no es ya tal Derecho. El nuevo
se halla en sus orgenes. La revolucin no es ninguna violacin del
Derecho, sino nica y exclusivamente creacin del mismo." 9
Carranza estableci un perodo preconstitucional, mientras la re-
volucin triunfaba. Con ello desminti su falsa actitud anterior de
respeto a la Constitucin, entr en la realidad de la revolucin y elu-
di el serio problema con que se enfrentaba la teora, relativo al de-
recho que debe regir mientras dura la etapa de transicin de la revo-
lucin al gobierno. Al mismo tiempo Carranza desconoci, por decre-
tos de 24 de abril de 1913 y de 14 de junio de 1915, los actos del go-
ve en el caso de desplegar la bandera de la legalidad para sostener al gobierno consti-
tuido"; el Plan de Guadalupe de 26 de marzo de 1913 habla de que "los poderes Iegs-
lativo y judicial han reconocido y amparado, en contra de las leyes y preceptos consti-
tucionales, al general Victoriano Huerta"; el Decreto de reformas al Plan de Cuadalupe
de 12 de diciembre de 1914 asienta que por los acontecimientos de 19 de febrero de 1913
"se interrumpi el orden constitucional" y que como "el gobernador del Estado de
Coahuila haba protestado solemnemente cumplir y hacer cumplir la Constitucion Ce-
estaba en la forzosa obligacin de tomar las armas para restablecer el orden
constitucional; por ltimo, el manifiesto de )] de junio de 1915 invoca como funda-
mento de la rebelin los artculos 121 y 128 de la Constitucin de 5i.
8 IHEUNC; oIJ. y loe. citados.
WIUlELM SAUER: cit. por Herrfahrdt, op, cit., pg. 89.
EL lU:YOLCClO:\ARIO
bierno de Huerta, aunque ms tarde, por decreto de II de julio
de 1916, autoriz la revalidacin de actuaciones judiciales y notaria-
les. Fueron dichas disposiciones revolucionarias, y otras de la misma
ndole, las que al convertirse en derecho positivo por el triunfo de
la revolucin han servido de base para clasificar al rgimen huertista
como usurpador, pero el derecho positivo no coincide en este punto
con la teora, como hemos visto.
23.-Si el derecho positivo de la Constitucin de 57 tena que ser
violado para destituir a los gobernantes que tenan sus ttulos confor-
me a ese derecho; si, por otra parte, la Constitucin de 57 no satis-
faca ya las necesidades sociales, el cometido natural y lgico de la
revolucin consista en derogar dicha Constitucin y reemplazarla por
una nueva.
La actitud legalista de Carranza, adoptada por error o como tcti-
ca, se inici con su levantamiento, que pretendi justificar al amparo
de la Constitucin de 57; se ratific en todos los decretos del perodo
preconstitucionaI, en los cuales sigui invocando aquella Constitu-
cin, y lleg hasta el Constituyente de Quertaro, ante el que propu-
so, no una nueva Constitucin, sino una serie de reformas a la ante-
rior. Pero en la asamblea triunf la realidady se impuso el espritu
de la revolucin al expedir, en lugar de las reformas, otra Constitu-
cin que dej insubsistente la de 57.
10
A una revolucin autntica, que por serlo modifica en forma vio-
lenta los fundamentos constitucionales de un Estado, debe correspon-
der la creacin de una ley fundamental. De otro modo o la revolu-
cin no fue talo fracas al concretar sus apremios en el derecho po-
sitivo. Por eso, si la revolucin constitucionalista se justifica a la luz
de la moral y de la necesidad social, la Constitucin de 17, que fue
su obra y su expresin, debe tener la misma justificacin.
Pero fijmonos que hasta el momento en que se expidi la Cons-
titucin de 17 no ha aparecido sino una justificacin moral y social
de la revolucin y de su Constitucin; antes de organizarse constitu-
cionalmente el movimiento de insurreccin, no era otra cosa, en el
aspecto jurdico, que violacin permanente de un orden preexistente
de derecho positivo; una vez que expidi una frmula constitucional,
la revolucin no ingres por ese solo hecho en el cauce de la legalidad
del que se hallaba excluida.
y ello por la sencilla razn de que el nuevo orden positivo se ha-
10 Aunque la Constitucin vigente lleva el nombre de "Constitucin Poltica de
los Estados Unidos Mexicanos. qut reforma la de 5 de febrero de 1957", se trata en
realidad de una nueva Constitucin, Vid. del mismo autor, Leyes Fundamentales de
Mxico, OO., 1976, pg. 816.
so DERECHO CO:\STITl:CIONAL MEXICA:\O
ba dado con ruptura del antiguo, por quien careca de ttulos lega-
les y sin sumisin a los presupuestos de forma.
Al hecho primero de la revol ucin se agreg un segundo hecho,
el de expedir una Constitucin. El segundo ninguna legitimidad pudo
recibir del primero, que a su vez careca de ella; pero revel en cam-
bio la decisin del poder de hecho para gobernar conforme a normas
de derecho. En este punto se inici una etapa diversa a las preceden-
tes: aquella en que la revolucin, organizada en gobierno, propona
al pueblo mexicano la sumisin a la ley que haba confeccionado. Si
el pueblo lo aceptaba, el estatuto formulado en Quertaro llegara a
ser una ley autntica, alcanzara las caractersticas del derecho posi-
tivo. "Una Constitucin es legtima -esto es, reconocida, no slo como
situacin de hecho, sino tambin como ordenacin jurdica-, cuando
la fuerza y autoridad del Poder constituyente en que descansa su de-
cisin es reconocida." 11
El modo normal de comprobar la aceptacin de una Constitucin
emanada de una revolucin consiste en apelar al pueblo ad refern-
dum; la Constitucin as admitida es una Constitucin ratificada. Las
condiciones que prevalecan en 1917 impedan emplear ese procedi-
miento democrtico. La revolucin triunfante se haba dividido en
varias facciones; una de ellas, la carrancista, que fue la que reuni al
Constituyente, hallbase en situacin precaria respecto a las dems, y
al alcanzar la victoria por medio de las armas, jams pens jugrsela
en los comicios.
En 1917, Ydurante los aos que inmediatamente le siguieron, las
ideas avanzadas de la Constitucin pertenecan a una minora; 12 una
decisin democrtica les hubiera sido desfavorable. Hay, pues, que
11 Scnxrrrr; op, clt., pg. 101. En el mismo sentido Kelsen: op. cit., pg. 122. ~
deau ofrece una explicacin diferente de la transformacin del hecho de la revolucin
en derecho: "La revolucin implica creacin ele un orden nuevo. La validez de este
orden no es efecto del xito del movimiento revolucionario que transformara el hecho
en derecho -operacin respecto a la cual no se ha propuesto nunca una explicacin
aceptable-e, sino que est fundada en un cambio de la idea de derecho dominante en
el grupo. As como en el perodo pacifico todo el ordenamiento jurdico descansa sobre
la idea del derecho realizado por el gobierno regular, la subversin revolucionaria se
apoya en una idea de derecho que desafa a la que est incorporada oficialmente en el
Estado. As, pues, si la victoria de la idea revolucionaria se consuma por una destruc-
cin de las bases de validez del orden jurdico anterior, no es por el solo efecto de
algunos metrallazos bien colocados o de la ocupacin oportuna de las centrales elc-
tricas; es porque la sustitucin de una idea de derecho por otra como tema director de
la vida social, implica abrogacin de la organizacin poltico-social existente y su reem-
plazo por un sistema jurdico nuevo. Y ese acto puede ser exteriormente brutal, puede
ofreer todas las apariencias del desorden, pero no estar menosjurfdcamente fundado
desde el momento en que se admite que el derecho no es, para una colectividad, una
cadena definitivamente impuesta, sino un instrumento para realizar su concepcin del
orden social deseable. La revolucin no es una ruptura del derecho, sino una transfor-
macin de la estructura del derecho." Op, cit., pgs. 55 y 56.
12 En el Congreso de Quertaro el diputado Machorro Narvez dijo: "La revolu-
cin actual todava no es popular en Mxico; la mavora del pueblo mexicano est to-
dava contra la revolucin:' Diario de los Debates; T. H, pg. 71.
EL CONSTITUYENTE REVOLUCIONARIO 81
convenir en que la Constitucin de 17 fue en sus orgenes una Cons
titucin impuesta.
Pero ms tarde la paz se organiz de acuerdo con esa Constitucin;
su vigencia nadie la discute, sus preceptos estn en la base de toda
nuestra estructura jurdica y son invocados por todos para justificar
o para combatir los actos de los gobernantes. La Constitucin impues- ,
ta ha sido, de ese modo, ratificada tcitamente por el pueblo mexica-
no y reconocida como su ley suprema por los pases extranjeros. "Cuan-
do el poder que al fin logra mantenerse es estimado como Derecho,
y muere paulatinamente el Derecho que no se consolida, vuelve a pro-
ducirse nuevamente la unidad." 13
24.-Las conclusiones a que hemos llegado relativas a la justifica-
cin sociolgica y moral de la revolucin constitucionalsta y a la obli-
gatoriedad actual de la Constitucin que de ella diman, no impli-
can de ninguna manera la aceptacin de que el derecho positivo re-
conozca el derecho a la revolucin.
El derecho positivo no puede consignar el derecho a la revolucin,
porque este derecho es la negacin de aqul: La Constitucin que es-
tableciera el derecho a ser violada no sera en rigor una Constitucin.
Por eso la Constitucin de 17, que tuvo su origen en el desconoci-
miento de la de 57. repiti en su artculo 136 la misma prohibicin
contra la revolucin que la anterior consignaba.
El derecho a la revolucin no puede ser reconocido a priori en la
ley positiva, sino slo a posterior;'. El derecho de la revolucin se con-
vierte en derecho positivo cuando es reconocido como tal por el pue-
blo, expresa o tcitamente.
13 GlfRKE, citado por Herrfahrdt; op. cit., pg. 98.
8
CAPiTULO V
EL DERECHO CONSTITUCIONAL
SUMARIO
25.-0rigen y evolucin del derecho constitucional. 26.-El mtodo jur-
dico puro en la doctrina del Estado y el mtodo histrico en el derecho
constitucional. 27.-El mtodo histrico y la interpretacin evolutiva. 28.-La
metodologa en el derecho privado y en el derecho constitucional.
25.-La aparicin del derecho constitucional entre las disciplinas
jurdicas autnomas, es relativamente nueva. Al descender Bonaparte
los Alpes sobre el suelo de Italia en 1796, su ejrcito llevaba con-
sigo los principios de libertad y de individualismo con que la Revo-
lucin Francesa acababa de sustituir al gobierno absoluto. Para ser
enseados sistemticamente, esos principios hallaron lugar propicio
en la tierra que haba fecundado la tradicin jurdica de Roma, y por
eso fue que en Italia se fundaron entonces, antes que en ningn otro
pas, las primeras ctedras de derecho constitucional.
No obstante este despertar inmediato de la teora constitucional,
su investigacin y enseanza no alcanzaron durante el siglo XIX el
auge que mereca la nueva rama del derecho, como tcnica llamada a
organizar la creencia entusiasta en el orden constitucional. En Fran-
cia se cre una ctedra de derecho constitucional en 1835, que fue
Suprimida en 1851, despus del golpe de estado de Napolen 111.
Restablecida por la Repblica en 79, todava en 85 se quejaba Bout-
my de que la rama ms importante del derecho pblico estuviese
abandonada en Francia y de que no la ensease ningn autor reco-
nocido.
1
La explicacin del fenmeno por el que se disoci de la enseanza
la intensa vida poltica, estriba acaso en la influencia, super-
VIVIente y poderosa, de los grandes teorizantes del siglo XVIII. En ellos
hallaron su inspiracin las realizaciones revolucionarias, y ms que
organizar a stas, se trataba de desenvolver las doctrinas de Montes-
quieu y de Rousseau.
1 ScH:\fI1T; Teorla de la pg. xx.
85
84 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICAl':O
El colapso del rgimen monrquico, la necesidad de organizar a
la repblica sobre bases nuevas)' las experiencias inglesa y norteame-
ricana como ejemplos prcticos, todo eso hizo resurgir en Francia los
estudios del derecho constitucional, a partir del ltimo tercio de la
centuria pasada. Finalizaba el siglo (1895) cuando Esmein publicaba
la primera edicin de sus Elementos de derecho constitucional fran-
cs y comparado, la obra que habra de llegar hasta nosotros a travs
de numerosas ediciones, como modelo de claridad y erudicin. Quin-
ce aos ms tarde, el insigne polemista Len Duguit iniciaba la revo-
lucin del derecho que nos ocupa, con su "Tratado" y su "Manual".
Los problemas de toda ndole planteados por la segunda Guerra
Mundial, que si fueron temibles en la preguerra son ms serios an
en la posguerra, han galvanizado el pensamiento jurdico constimcio-
nal, as sea partcipe del desconcierto prevaleciente. Corresponde la
primaca durante este perodo a la literatura germnica, que unifica
por el idioma y por el estilo a pensadores no siempre de la misma na-
cionalidad; Rudolf Smend, Carl Schmtt, Dietrich Schindler, Eriu
Kaufmann, Herman Heller y Hans Kelsen, estos dos ltimos, aunque
tericos del Estado, de profunda influencia en el derecho constitucio-
nal. Figuran tambin en primera lnea el francs Maurice Hauriou.
a quien acompaan Carr de Malberg, el italiano Santi Romano y
Harold Laski, que pretendi intilmente encauzar dentro del consti-
tucionalismo ingls una renovacin de tendencias comunistas.
En torno de los anteriores se agrupan otros muchos autores que
hemos de mencionar con frecuencia.
En la historia de la literatura constitucional mexicana, podran
sealarse varios perodos. Desde los comienzos del siglo pasado hasta
la Constitucin de 57, no son por lo comn profesionales del derecho
los dedicados a estos tpicos ni sus estudios tienen por objeto temas
concretos de derecho constitucional." Pero como el problema de la
poca era el de la organizacin poltica del pas, sus obras ofrecen im-
portantes aspectos de lucubracin constitucional. Libros fundamenta-
les desde este punto de vista son la "Historia de la revolucin de Nue-
va Espaa" (1813), de Fray Servando Teresa de Mier; el "Ensayo
histrico de las revoluciones de Mxico" (1831), de Lorenzo de Za-
vala; "Mxico y sus revoluciones" (1836), de Jos Mara Luis Mora;
el "Ensayo sobre el verdadero estado de la cuestin social y poltica
en la Repblica Mexicana" (1842), de Mariano Otero; "El Porvenir
de Mxico" (1851), de Luis G. Cuevas.
2 Como excepcin cabra mencionar el primero y rudimentario tratado de derecho
constitucional que se elabor en Mxico: el publicado en 1822, a raz de la indepen-
dencia. por Juan M. Wenceslao Snchez de la Barquera, con el titulo de Lecciones de
Politiea 'Y Derecho Pblico Para instnu:cin del pueblo mexicano, en 216 pginas.
zr, DERECHO CONSTITUCIONAL
85
Al consolidarse con el triunfo de la Repblica en 67 la vigencia
de la Constitucin de 57, se inicia propiamente el estudio del derecho
(On.stitucional mexicano. Aparte de los compendios o catecismos de
vanos autores, escribieron textos de derecho constitucional para uso
de las escuelas profesionales de la Repblica, Jos M. del Castillo Ve-
lasco ("Apuntes de 1871, 79 Y 88), Ramn Rodrguez ("Derecho
Constitucional", 1875), Isidro Montiel y Duarte ("Apuntamientos de
Derecho Constitucional", 1879), ]anuario Manzanilla ("Lecciones de
Derecho Constitucional Mexicano", Mrida, 1882), Eduardo Ruiz
("Derecho Constitucional", ediciones de 1888 y 1902) Y Mariano Co-
ronado ("Elementos de Derecho Constitucional Mexicano", ediciones
de 1887. 99 Y 1906). Entre todas esas obras, que apenas podran satis-
facer un curso elemental de la materia, se distingue, siquiera sea por
su claridad, la ltima de las citadas.
Montiel y Duarte escribi, adems, una obra en cuatro tomos (el
primero publicado en, 1871 y los tres restantes en 1882) con el ttulo
de "Derecho Pblico Mexicano", muy valiosa para el estudio de nues-
tros Congresos Constituyentes y de las Constituciones que de ellos
emanaron.
Pero entre todos los autores de esa poca descuellan, muy por en-
cima de los dems, Jos Mara Lozano e Ignacio 1.. Vallarta, El pri-
men. inspir al segundo con su obra "Tratado de los Derechos del
Hombre", publicada en 1876. En cuanto a Vallarta, comparte con
Rabasa el Jugar ms alto en la doctrina del derecho constitucional
mexicano
La obr\ estrictamente doctrinaria de Vallarta est contenida de
modo principal en "El juicio de amparo y el \Vrit of Habeas Corpus"
(l;' ed., 1881; ~ ed., 1896), donde el autor compara con escaso acier-
to nuestro juicio constitucional con el recurso norteamericano. Mu-
cho ms trascendental fue la tarea que realiz Vallarta como presi-
dente de la Supre ma Corte, mediante los votos que entonces emiti
("Cuestiones constitucionales"; ~ ed., en cuatro tomos, publicados
de 79 a 83; otras dos ediciones, publicadas una en la imprenta de
l J. Terrazas. de 94 a 96, y la otra, en las imprentas de A. Garda y
de Ireneo Paz, de '94 a 97) .
La Constitucin, Que era casi letra muerta en la prctica de Ias
instituciones. cobr vida y animacin en 1'1S ejecutorias de que era
autor el presidente de la Corte. La incompetencia de origen. las fa-
cultades extraordinarias del ejecutivo. la amplitud del amparo. fue-
ron entre otras varias las cuestiones constitucionales en Que Vallarta
traz direcciones definitivas.tl ense a interpretar la Constitucin
de acuerdo con las teoras Que en Estados Unidos echaron a andar al
modelo norteamericano. Y l dio, sobre todo, una leccin prctica de
86 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
incalculable importancia, pues con su probidad personal, con su inde-
pendencia de criterio y con su ponderacin para no ofender ni quebran-
tar el equilibrio de los poderes, enalteci a la Corte y dio alto ejem-
plo de lo que debe ser el juez que juzga los actos de los gobernantes.
El camino abierto por Va11 arta, frecuentlo ms tarde Emilio Ra-
basa. Al juicio de amparo dedic Rabasa dos obras: "El artculo 14",
escrita en 1905, y "El Juicio Constitucional", que, aunque publicada
en 1919, se refiere a la Constitucin de 57. En cuanto a los proble-
mas constitucionales del pas, que para el autor consistan principal-
mente en el vicio del sufragio y en la posicin del ejecutivo frente a
los dems poderes, Rabasa public en 1912 un libro con el ttulo de
"La Constitucin y la Dictadura", que en la edicin espaola de 1917
adopt el nombre de "La Organizacin Poltica de Mxico".
La manera enftica y oratoria de Vallarta contrasta con la rigurosa
tcnica literaria que campea en las pginas de Rabasa, gran seor del
estilo, pero los dos coinciden en su admiracin por el derecho pblico
norteamericano y en la aplicacin del mtodo histrico a las cuestio-
nes constitucionales.
La Constitucin de 1917 est muy lejos de haber despertado en
los estudiosos el mismo inters de su predecesora. Prescindiendo de
la materia del amparo, que sigue llamando vivamente la atencin de
los juristas mexicanos, en lo estrictamente constitucional no han apa-
recido bajo la vigencia de aquella Constitucin, como tratados gene-
rajes, sino el de Miguel Lanz Duret ("Derecho Constitucional mexi-
cano y consideraciones sobre la realidad poltica de nuestro rgimen";
ediciones de 1931, 1933, 1936 Y 1947), el de Aurelio Campillo ("Tra-
tado elemental del derecho constitucional mexicano"; Jalapa, 1928)
y el de Fernando Lpez Crdenas ("Compendio de derecho constitu-
cional mexicano"; Mxico, 1947).
No puede omitirse la obra de Manuel Herrera y Lasso, que reuni-
da en parte ("Estudios Constitucionales", Mxico, 1940, cuya segun-
da serie apareci en Mxico, 1964) y disperso el resto en numerosos
artculos periodsticos, ensayos y conferencias, representa el estudio
ms serio e imparcial de que ha sido objeto la Constitucin en vigor.
Corno sntesis panormica, es para mencionar la que realiz Antonio
Martnez Bez con el ttulo "El derecho constitucional mexicano"
(Mxico y la Cultura; 1946). En los ltimos aos han sido publica-
das algunas obras acerca del mismo tema, corno son, en orden crono-
lgico, las de Enrique Gonzlez Flores ("Manual de Derecho Cons-
titucional"; Mxico, 1958), de Serafn Ortiz Ramrez ("Derecho Cons-
titucional Mexicano"; Mxico, 1961), de Fausto E. Vallado Berrn
("Sistemtica constitucional"} Mxico, 1965), de Francisco Ramrez
Fonseca ("Manual de Derecho Constitucional"; Mxico, 1967), de
EL DERECHO CONSTITUCIONAL
87
Jorge ~ r p z o ("La Constitucin Mexicana de 1917"; Mxico, 1969),
de Daniel Moreno ("Derecho Constitucional Mexicano"; Mxico,
1?72) . de Ignacio Burgoa ("Derecho Constitucional Mexicano"; M-
XIC?, 1973), Yde Porfirio Marquet Guerrero ("La Estructura Consti-
tucional del Estado Mexicano"; Mxico, 1975), todo lo cual denota,
por fortuna, un renacimiento en los estudios de esta ndole.
2G.-Los autores que desde ValIarta y Rabasa hasta nuestros das
se han referido a las instituciones polticas de Mxico, lo han hecho
segn el mtodo histrico. Se ha dicho que, por lo tanto, carecemos
de tratados que hubieren superado la poca del mtodo histrico po-
ltico y emprendido la tarea de investigar nuestro derecho pblico
con el mtodo tcnico jurdico puro; en otras palabras, segn esa opi-
nin un tanto generalizada, nos hemos detenido, desgraciadamente,
en la obra de Rabasa.
Consideramos por nuestra parte que en punto a metodologa del
derecho pblico, es preciso distinguir entre la que se aplica al dere-
cho constitucional y la relativa a la teora del Estado. Jellinek, que
tanta influencia ha ejercido en la adopcin del mtodo jurdico puro,
tuvo la lealtad de iniciar su captulo sobre el mtodo de la doctrina
del Estado con la advertencia de que por doctrina del Estado enten-
da en ese captulo la doctrina general y especial del Estado, por lo
que exclua lo referente al mtodo en la doctrina individual del Es-
tado." Pues bien, la doctrina individual y especfica de determinado
rgimen de Estado, es el derecho constitucional; de all que no le sea
aplicable el mtodo jurdico puro. Por lo dems, la confusin en que
con frecuencia se incide al pretender aplicar a una materia el mtodo
de otra, obedece en parte a que carecemos en los idiomas latinos de
los vocablos en que es tan preciso el lxico germnico para expresar
conceptos que, como derecho del Estado, derecho poltico, derecho
constitucional, favorecen entre nosotros el equvoco.
Acierta Posada cuando dice que para definir el derecho constitu-
cional, es prel ISO referirse no tanto a la idea como al proceso hist-
rico del Estado. ~ Porque el derecho constitucional -explica- es slo
un valor histrico, aunque de significacin ideal. En confirmacin
de lo expuesto, Hauriou nos dir que el rgimen constitucional se ha
producido dos veces en la historia de la civilizacin mediterrnea:
la primera vez en la poca de los Estados antiguos, y la segunda vez
en el siglo XVIII de nuestra Era, cuando Jos Estados modernos conta-
ban ya, en su mayor parte, de siete a ocho siglos de existencia." Es en
esta ltima aparicin del rgimen constitucional cuando, al decir
de Duguit, la poca moderna ha llegado a la nocin precisa del Esta-
a OjJ. cir., pig. 25, nota 1.
.. os: rit., T. 11. pg. 65.
~ Op. rit., pg. 2.
88 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
do de derecho y ha comprendido que el fin esencial que debe perse-
g-uirse es limitar al. Estado por el derecho, determinando rigurosa y
minuciosamente sus facultades y obligaciones.'
Ese producto histrico de: fines del XVIII, llamado derecho consti-
tucional, que alcanz su plena sazn en el XIX y cuyo destino parece
estar en entredicho en esta segunda mitad del XX, no puede conce-
birse sino en cuanto aspiracin concreta de cada pueblo a ejercitar su
soberana, conforme a principios que tienen un mnimo de genera-
lidad, como son la democracia, la representacin, la divisin de po-
deres, los derechos fundamentales de la persona. Con expresin tan
concisa como atinada, se ha dicho que el derecho constitucional es la
tcnica de la libertad. No podemos inventar un derecho constitucio-
nal contrario a la libertad, frustrneo del fenmeno histrico que me-
reci aquella denominacin especfica. Cuantas veces se encubren con
tal denominacin regmenes de dictadura, se hace un mal uso de la
expresin y, lo que es peor, se comete un fraude en los conceptos, No
siempre el derecho del Estado es constitucional; a riesgo de aparen-
tar un juego de palabras, podemos decir que el derecho constitucio-
nal es el derecho del Estado, cuando el Estado es de derecho.
La dogmtica jurdica, que consiste en abstraer normas de loe fe-
nmenos jurdicos y en deducir las consecuencias que aquellas im-
plican, alcanza aplicacin innegable en el derecho constitucional, que
no merecera ser una rama del derecho si no pudiera reducirse a la
unidad de los principios. Mas los principios del derecho constitucio-
nal, a diferencia de los que presiden la teora pura del derecho o del
Estado, se sumergen en la vida total de cada pueblo (con sus ingre-
dientes tnicos, ticos, religiosos, econmicos, culturales, etc.}, y de
all surgen con particular fisonoma; es un fenmeno semejante al de
la cristalizacin, que aprovech Stendhal para elaborar una teora en
materia del todo ajena a la que tratamos.
Por cumplir una misin eminentemente social, el derecho consti-
tucional no puede desarticularse de ]0 histrico. Pero entindase que
en lo histrico no slo tiene cabida la serie de los ms o menos im-
portantes episodios pretritos, sino tambin y relevantemente los fac-
tores ticos e intencionales, que se externan a su vez por la manera
de reaccionarIa sicologa humana ante las normas. El formalismo de
las normas recoge la savia. favorable o adversa, de los factores vita-
les, y de este modo el derecho constitucional no puede ser nunca
formalismo puro, sino vida que se acendra en la norma o que la nie-
ga, El derecho constitucional es, por todo ello, el comn aliento ju-
rdico de cada pueblo, la expresin ms alta de su dignidad cvica, el
complejo ms ntimo de su historia.
Tri/il; de Droit Constitutionnel; .,j. T. J. pg. 58.
EL DERECHO CONSTITUCIONAL 89
En Mxico asumen especial confirmacin estas especies. Si nues-
tras Constituciones han sido, por regla general, imitacin extralgica
de las extranjeras, la vida nacional en cambio ha cavado sus propios
cauces, evadiendo a veces y obedeciendo en otras la direccin de las
normas. En tales condiciones, no es posible recluirse en el sentido for-
mal de los textos, sino emplear el anlisis sicolgico e histrico para
descubrir el significado real de la Constitucin por debajo de su es-
tructura formal.
27.-EJ mtodo histrico aplicado en materia constitucional ofrece
la posibilidad, por lo que hemos visto, de llegar a una interpretacin
que se aparte del texto formal. Dicha escisin se hace palpable cuan-
<lo un mismo texto intacto soporta sucesivamente (es decir, en el de-
'venir histrico, en la evolucin social) diversas interpretaciones.
El hecho de que la doctrina proponga, simultnea o sucesivamen-
te, diferentes soluciones en materia constitucional, no puede entra-
ar nunca la misma trascendencia de las variantes interpretativas que
emanan de la autoridad. En este ltimo caso, la letra inclume ha
sido alterada en su contenido por quien de hecho puede variarla, todo
elJo bajo el influjo de factores sociales, histricos, que actan a tra-
vs del intrprete. El fenmeno lo hemos contemplado anteriormente
desde el punto de vista de la supremaca constitucional, en cuanto
los poderes constituidos -yen decisin final la Suprema Corte- mo-
difican el sentido de la ley suprema. Nos corresponde ahora analizar
en s mismo el fenmeno.
Dice Munro que la Constitucin de su pas es enmendada en la
maana de cada lunes, cuando la Suprema Corte emite sus decisiones.
Los padres de la Repblica, agrega, no reconoceran su obra; a tal
grado ha cambiado su contenido.' Fuera de toda exageracin irnica,
es lo cierto que la Constitucin norteamericana es el ejemplo ms
perentorio y discutido de un texto supremo que se ha dilatado desme-
suradamente, sin otra alteracin formal que la de sus primeras diez
enmiendas (ratificadas en 1791), la XI (1798). la XII (1804). la XIII
(1865), la XIV (1868), la XV (1870), la XVI (1913), la XVII
(1913), la XVIII (1919), la XIX (1920), la XX (1933)" la XXI
(1933), derogatoria de la XVIII, y la XXII (1951). En sus dos si-
glos de vigencia, el texto primitivo ha presidido con su sobriedad
la evolucin econmica y social mas acelerada de la historia moderna,
ha seoreado la vasta y compleja expansin territorial y tnica de
E"tados Unidos y no ha sido abandonado como instrumento de go-
l)ierno en las grandes crisis de aquel pas, principalmente en las dos
7 i , ~ ~ , t , . p;iK" (i7: caputo "Cmo ha lOlmhiadn la C,omtituc:in".
90 DERECHO CO:,\STITVCIONAL l\'IEXICANO
guerras mundiales, con sus respectivas posguerras. Para rendir tan
extraordinaria eficacia, la Constitucin norteamericana ha tenido que
tolerar en el significado de sus preceptos las ms variadas interpreta-
ciones, las cuales se han canalizado principalmente a travs de las de-
cisiones judiciales de la Suprema Corte."
Aparte de que son en mucho justificadas las crticas que se han
formulado al sistema norteamericano de interpretacin, consideramos
que su estudio carece de sealada importancia para el derecho cons-
titucional mexicano. En un pas como el nuestro, tan renuente por
tradicin a todo lo que signifique construccin jurisprudencial, no
est llamada a prosperar la interpretacin que de hecho coloca al
common laio por encima del texto escrito. Tampoco es para admitida
entre nosotros la direccin poltica de la Suprema Corte, que es la
practicada por la Suprema Corte norteamericana cuando ejercita el
control de la constitucionalidad de las leyes." Si hemos mencionado
el sistema norteamericano dbese, aparte de su notoriedad, a que, por
estar en el extremo opuesto al nuestro, puede aprovecharnos como
demostracin de que la ley mxima es susceptible de cierta elastici-
dad en su inteleccin, a fin de eludir el doble inconveniente de in-
movilizarla en un hieratismo adverso a toda evolucin o de buscar su
incontenible acomodamiento por el solo camino de las reformas tex-
tuales, tema al que ya nos referimos en el captulo III.
28.-Aunque el mtodo que preconiz Gny quiso aplicarlo su
autor al derecho privado y especialmente al derecho civil (segn sus
propias palabras), hay en l ciertas orientaciones que puede aprove-
char el derecho constitucional. Lo cual es explicable, ya que las nor-
mas superiores que integran la Constitucin se hallan, por decirlo as,
Entre otros muchos ejemplos de cambios Iuudarneutales eu la interpretacin ju-
risprudencial de la Constitucin norteamericana, son de sealar los relacionados con
las expresiones "libertad", "propiedad" y "debido proceso legal", que expone Corwin
y que remata. aludiendo a la ltima de dichas expresiones, con el siguiente prrafo
expresivo: "Hoy, debido procedmiento /e(!,al significa ley razonable o procedimiento
razonable, es decir, lo que la mayora de la Suprema Corte considera que es razonable
en uno u otro sentido de ese, trmino extremadamente elstico. En otras palabras, sig-
nifica la aprobacion de la Suprema Corte." (La Constitucin de EE. VV. Y SIl actual
sigllificado, pgina 194.)
9 Dos mouografias importantes que merecen SCl' consultadas en lo referente a la
tcnica interpretativa norteamericana, son las que public Benjamn N. Cardozo con
los ttulos "The nature of the judicial proccss" (141 OO., 1948) Y "The growth of the
law" (81 ed., 1946). No olvidemos, por lo dems, que Cardozo form con Louis Bran-
deis, Roscoe Pound y otros varios el grupo de discpulos de Oliver Wendell Holmes, el
eminente jurista norteamericano que en su obra "The Comruon Law" (1861) sustent
el criterio de que la vida del derecho no es lgica, sino experiencia. "Las necesidades
de la poca, las teoras morales y polticas dominantes, las instituciones de poltlca p-
blica. han influido, mucho ms que los silogismos, en la determinacin de las reglas
por las cuales se han gobernado los hombres." La idea pragmtca de la evolucin or-
gnica del derecho ha desembocado en el estudio de los casos, mtodo de laboratorio
que en Norteamrca ha reemplazado a los libros de texto.
EL DERECHO CONSTITUCIONAL
91
proyectadas como partes en las \inferiores.!'' En otros trminos, segn
la expresin de Rossi, el encabezamiento de todos los captulos del
derecho privado se encuentra en el derecho constitucional." Entre
esas orientaciones o principios comunes, viene al caso mencionar el
que as expresa Gny: "De atenernos a las conclusiones del mtodo
tradicional, toda cuestin jurdica debe resolverse mediante las solu-
ciones positivamente consagradas por el legislador. De esta suerte se
permanece forzosamente y para todo en la situacin en que nos en-
contrbamos en el momento mismo de aparecer la ley. Y cualquiera
que sea la evolucin posterior de las situaciones o de las ideas, falta
autorizacin para traspasar el horizonte que el legislador descubri
en la poca en que dict la regla." I ~
He all el problema bsico del derecho constitucional, problema
que en esta rama del derecho se agrava con caractersticas que casi le
son propias, por tratarse de un derecho mucho ms mudable y torna-
dizo que el civil.
La diferencia entre los mtodos interpretativos del derecho civil
y del derecho constitucional obedece, a nuestro entender, a un deter-
minante teleolgico. El derecho civil tiene por finalidad esencial rea-
lizar la justicia distributiva; cualquiera que sea la escuela a que se
afilie el intrprete, desde la exegtica hasta la del derecho libre, su
misin no consiste sino en dar con la frmula de acuerdo con la cual
habr de hacerse el reparto de derechos y obligaciones entre los indi-
viduos y si se quiere entre los grupos sociales. La tarea del intrprete
de la Constitucin es otra; estriba en tomar el pulso a ese ser profun-
damente complejo que es el Estado, representacin jurdica de la na-
cin, la cual. a su vez, es un todo que vive, con un pasado que acta
en el presente. con un presente que da a da va haciendo suyo el por
venir. Permeado as del medio histrico y social del pas, cada Estado
se proyecta tambin hacia la vida internacional y est condicionado
por ella.
De aqu que las relaciones entre particulares, una vez que son re-
guladas por el derecho privado, permanecen casi inalterables por tiem-
po indefinido; mientras que las relaciones de los poderes pblicos en-
tre s, de Jos poderes pblicos con los particulares, de cada Estado con
los dems Estados, son esencialmente cambiantes y no toleran una
direccin inmutable. El Cdig-o de Napolen asisti impasible a los
numerosos cambios de Constitucin que ocurrieron durante el si
Rlo XIX en los pases que 10 adoptaron; y cuando en el siglo xx ha in-
In Kn.SfN. Teorla, P:K. 149.
11 Citado por Hauriou, 1Jt'I"l'r11O Constit ucionat, P"\K. 12.
1 ~ ~ (;fNY. Mtodo de interpretacin y [uentes en derecho privado positivo: Ma
drill, 1!125: ",il{. 61.
92 DERECHO MEXICANO
c1uido en la frmula de la justicia distributiva la proteccin al econ-
micamente dbil, no ha necesitado sino introducir reformas que no
socavan la estructura del edificio. De este modo se explica que los
civilistas autnticos rechacen por innecesario y peligroso el mtodo
evolutivo de interpretacin, que no es sino el mtodo histrico apli-
cado a la actividad variable de los factores econmicos, sociales, po-
lticos, etc. Mas para el constitucionalista, este mtodo es llave maes-
tra en materia de interpretacin.
En su monografa "L'interpretazione delle norme costituzionali"
(Padua, 1951), asienta Carmelo Carbone: "Para entender el conteni-
do literal de una norma de derecho comercial, por ejemplo, se deber
hacer referencia al lenguaje, a las costumbres y a las prcticas estable-
cidas en el ambiente comercial e industrial, en tanto que habr de
acudirse a otros factores. deducibles de la historia, del derecho com-.
parado, de la poltica. de los programas de partido, etc., cuando se trae
ta de interpretar una norma constitucional." 13
"Los principios contenidos en las Constituciones -explica el mis-
mo autor- antes de ser legalizados se afirmaron como principios po-
lticos. Por 10que. al identificar a estos ltimos, se da en el blanco del
contenido de los principios constitucionales. Pero la identificacin no
se hace con referencia al momento de la legalizacin, sino al tiempo
de la aplicacin. El principio poltico legalizado ha continuado des-
arrollndose, adaptndose a nuevas exigencias, comprendiendo nue-
vas situaciones, y todo esto no puede considerarse extrao a la norma,
salvo que la evolucin asumida por el principio poltico aparezca con-
traria a la estructura jurdica del Estado." Aade que a fin de descu-
brir la lgica del lenguaje dentro de las normas constitucionales. es
necesario acudir a la historia del derecho y del derecho comparado
con objeto de poner en claro la gnesis del principio poltico. a la
poltica para individualizar su contenido, a la historia poltica y a la
orientacin poltica del pas si se quiere captar la evolucin y el sig-
nificado actual de aquel principio. Y en su regreso a su comparacin
inicial con el derecho mercantil. emite estas palabras: "De cuanto pre-
cede resulta que la poltica, la historia poltica. la orientacin polti-
ca del pas. etc. dan modo de identificar, sea en su valor originario
o bien en el actual. las situaciones y relaciones polticas de las que
la Horma ha sido extrada y. por lo tanto. puede decirse que todo eso
desempea para las. normas cOllstitucionales .la misma {uncin a la
cualseprma la. prctica de los.neg()(;ios para cmotl'daJes,
con la diferencia. empero. de que la influencia de aq
1
ueJl os facltorle5
es ms si .cuentalo Jacniic;o
11 O". tit., ""'.'",
EL DERECHO
titucionales." Il Slo queda, para completar el pensamiento del autor
que mencionamos, expresar que para l la nocin de rgimen pol tico
se deduce "del conjunto de institutos jurdicos coordinados en rela-
cin con las actuaciones de una determinada concepcin poltica del
Estado y de la sociedad".
Aceptamos plenamente la direccin sealada, que es la misma adop-
tada en nuestro derecho constitucional desde Vallarta y Rabasa, y que
nosotros hemos seguido siempre con dcil conviccin. En nuestro es-
tudio hemos de topar varias veces con desviaciones que la historia po-
ltica del pas ha impuesto a textos constitucionales, cuyo sentido filo-
lgico ha permanecido no obstante sin alteracin. Para entonces he-
mos de tener presente la fisonoma particular de la interpretacin en
materia constitucional.
CAPTULO VI
LA FORMA DE GOBIERNO
(Repblica, democracia, representacin.)
Sl'M.\RIO
29.-La repblica. 30.-La democracia. 31.-Restriccin del sufragio; prin-
cipio mayoritario. 32.-Rgimcn representativo. 33.-EI desprestigio de la
democracia.
. 29.-Segn el artculo 40 de la Constitucin, nuestra forma de go-
bierno es la de una repblica representativa, democrtica y federal.
En el presente captulo estudiaremos, por una parte, el concepto
de repblica, y, por la otra, los ntimamente conexos de democracia
y representacin.
El trmino "repblica" ha tenido a travs de los tiempos las de-
notaciones ms dismbolas, desde la muy general que engendr en
Roma su etimologa ("cosa pblica") hasta la particular y ms con-
creta que le dio Maquiavelo, al oponer conceptualmente la repblica
a la monarqua. Consideramos que en este ltimo sentido emplea el
vocablo nuestra Constitucin. A partir de la independencia hasta el
triunfo definitivo de la Repblica, varias veces se sostuvo dentro de
la ley (Plan de Iguala, Tratados de Crdova, Imperio de Iturbide),
en el campo de la polmica (Gutirrez de Estrada y el peridico El
Tiempo) y por medio de las armas GImperio de Maximiliano) , el
~ r n p o monrquico. En la posicin contraria, el partido liberal hizo
fIgurar siempre como elemento esencial de su programa la forma re-
publicana de gobierno. La acepcin que entonces se le dio a la pala-
?ra "repblica" es la que le corresponde cuando a la hora del triunfo
Ingres en el texto constitucional. Para nuestro estudio interesa exclu-
sivamente, por lo tanto, deslindar el concepto de repblica en rela-
cin con el de monarqua.
Republicano es el gobierno en el que la jefatura del Estado no es
vitalicia, sino de renovacin peridica, para la cual se consulta la vo-
IUntad popular. El rgimen republicano se opone al monrquico por
95
96 DERECHO :\IEXICANO
cuanto en ste el Jefe del Estado permanece vitaliciarnente en su en-
cargo y lo transmite, por muerte o abdicacin, mediante sucesin
dinstica, al miembro de la familia a quien corresponda segn la ley
o la costumbre. Sguese de lo expuesto que, mientras en el rgimen
republicano debe atenderse para la designacin a la aptitud del desig-
nado, en el rgimen monrquico es la circunstancia fortuita del nac-
miento lo que otorga la titularidad de jefe del Estado.
Es precisa y nicamente en el jefe del Estado ("presidente" en la
repblica; "rey", "emperador", en la monarqua) donde ocurren las
notas caractersticas de la repblica o de la monarqua. En los titu-
lares de los dems poderes puede haber en ciertos casos origen here-
ditario (por ejemplo, en el Senado o Cmara Alta de algunos pases)
o bien duracin vitalicia en el cargo (por ejemplo, entre nosotros, los
ministros de la Suprema Corte), sin que por ello se menoscabe la
calidad de republicano de que inviste al rgimen el solo hecho de la
renovacin peridica, mediante consulta al pueblo, del jefe del Estado.
La doble posibilidad que ofrece el sistema republicano, de selec-
cionar al ms apto para el cargo supremo y de que en la seleccin in-
tervenga la voluntad popular, es lo que vincula estrechamente a dicho
sistema con la democracia, en grado tal que con frecuencia se mez-
clan y confunden sus conceptos en la moderna teora del Estado. Sin
embargo, la monarqua es compatible con la democracia y con el r-
gimen constitucional, como acontece en las modernas monarquas euro-
peas. donde los titulares efectivos del gobierno emanan de la designa-
cin popular y cuyas facultades, por otra Parte, estn constitucional-
mente limitadas, al igual que las del monarca. De aqu que monarqua Y
absolutismo. conceptos afines en otro tiempo, hayan dejado de serlo des-
de que, a partir del siglo pasado. los reyes hubieron de aceptar, como
otorgadas o como recibidas, las Cartas Constitucionales. Con todo, las
monarquas van desapareciendo del escenario contemporneo. Supervi-
vencia histrica en los pases de vieja tradicin dinstica, all mismo son
desplazadas por la repblica. que es de mejor esencia democrtica. En
las nacionalidades nuevas, nacidas al abrigo de los ideales modernos, la
monarqua no pas nunca de planta extica; as lo demostraron en
Amrica el trono del Brasil y los dos ensayos trgicos de Mxico.
El adversario importante de la repblica en nuestra poca no es
ya la monarqua, sino el rgimen totalitario. cualquiera que sea la
denominacin o la forma que adopte o haya adoptado. Tales regme-
nes no pueden considerarse republicanos, porque no obstante que en
ellos la jefatura del gobierno no se conserva. en principio. vitalicia-
mente ni se transmite por herencia, carecen de la nota propia del r-
LA FORMA DE GOBIERNO
97
gimen republicano, que consiste en la renovacin peridica de aqueo
Ila jefatura mediante la consulta al pueblo.
30.-En cuanto a la democracia para explicarla recordemos la co-
nocida clasificacin aristotlica. Para Aristteles el poder de mando
o de gobierno puede residir en un solo individuo, en una minora
o en una mayora; en cada uno de estos fundamentos del gobierno
distingua Aristteles una forma pura y una forma impura.
Cuando el gobierno reside en un solo individuo tenemos la for-
~ pura de la "monarqua", si ese individuo emplea el poder de que
dispone en beneficio de todos; y la forma impura de "tirana", si ese
individuo utiliza el poder en beneficio exclusivo de s mismo o de
sus favoritos.
Cuando el gobierno reside en una minora,existe la forma pura
de la "aristocracia" si la minora usa el poder en beneficio de todos,
y la forma impura de la "oligarqua", si el poder slo beneficia a la
minora que lo detenta.
Por ltimo, cuando el poder lo usufructa la mayora de la colec-
tividad, resulta la forma pura de la "democracia" si ese poder favo-
rece a todos por igual; la forma impura de la "demagogia", si se apli-
ca tan slo en servicio de los desposedos.'
Dentro de la clasificacin aristotlica, debemos entender que nues-
tra Constitucin consagra la forma pura de la democracia, cuando el
artculo 40 establece el gobierno democrtico, puesto que el artcu-
lo 39 dice que todo poder pblico dimana del pueblo y se instituye
para beneficio de ste, que es precisamente lo que caracteriza a la de-
mocracia, segn la clasificacin que examinamos. Conforme a tales
ideas. no podemos reputar democrtico al rgimen basado en la dic-
tadura del proletariado, el cual realiza la forma impura de la dema-
gogia.
La democracia moderna es resultante del liberalismo poltico, por
cuanto constituye la frmula conciliatoria entre la libertad individual
y la coaccin social. Mediante la democracia dio respuesta el libera-
lismo poltico a la pregunta de Rousseau de c6mo encontrar una for-
mn de sociedad en la que cada uno, aun unindose a los dems, se
obedezca a s mismo y mantenga, por consiguiente, su libertad ante-
rior.> Esa forma de sociedad consisti6 en que el poder de mando del
Estado sea exclusivamente determinado por los individuos sujetos a
l. De este modo el poder de mando persigue por objeto en donde
1 La Poltica, Lib. 3, cap. V.-En el mismo sentido Santo Toms de Aquino.
SlLmma T'heologira. l. 11, 19. 10 C.-h.c\o;cn dice que la teora moderna no ha rebasado
la tricotoma de la teora poHtica de la antigedad. (Teoria, pg. 297.)
2 Controta Social; Lib. l ~ Cap. 6.
98 DERECHO CONSTITUCIONAL MEX.ICANO
ejercitarse el mismo sujeto de donde se origina. "Polticamente libre
-explica magistralmente Kelsen- es el individuo que se encuentra
sujeto a un ordenamiento jurdico en cuya creacin participa. Un in-
dividuo es libre si aquello que de acuerdo con el orden social debe
hacer, coincide con lo que quiere hacer. La democracia significa que
la voluntad representada en el orden legal del Estado es idntica a
las voluntades de los sbditos. La oposicin a la democracia est cons-
tituida por la servidumbre implcita en la autocracia. En esta forma
de gobierno los sbditos se encuentran excluidos de la creacin del
ordenamiento jurdico, por 10 que en ninguna forma se garantiza la
armona entre dicho ordenamiento y la voluntad de los particulares." a
Esta identidad entre el titular de la libertad y la "vctima" de la
dominacin cobra singular relieve en la formacin de las Constitucio-
nes. Santo Toms de Aquino plante la diferencia entre dos cosas a
las que debe atenderse (duo sunt attendenda}: una, la participacin
de todos los ciudadanos en la formacin de la voluntad del Estado
(ut omnes aliquam partem habeant in principatum), y otra, la especie
de gobierno y dominacin (species regiminis uel ordenationis princi-
patum).' La coincidencia de estos dos principios resuelve el contraste
entre la libertad y el orden, porque hace coincidir la voluntad indi-
vidual con la voluntad total del Estado. El fenmeno de "autodeter-
minacin", que antes hemos ubicado en la entraa del acto soberano
de darse un pueblo su Constitucin, se proyecta de este modo en el
fenmeno de "autodominacin", nota caracterstica y suprema del r-
gimen democrtico.s
>
a TNrJ. p4g. 298.
lo Summ4 1, 111. art. I.
6 Hemos dicho en. lnea, precedentes que no puede reputarse democrtico
rgimen basado eA la dictadura del proletariado. Conviene reafirmar ahora nuestra opi-
nin frente al despliegue que en los ltimos aos ha alcanzado entre nosotros la
propaganda del derecho constitucional sovitico, insistiendo en confundirla dictadura
con la democracia. Desde la revolucin francesa esos dos trminos no slo son distin
tos sino antagnicos; ahora que la revolucin rusa pretende reconcillarlos, es preciso
ponerse en guardia contra el mal uso de los vocablos.
En la obra "Derecho Constitucional Sovitico" (ediciones en lenguas extranjeras,
1959) , sus autores. A. Densov y M. Kirichenko, hablan de que la historia de la
Constitucin sovitica "refleja las regularidades en el afianzamiento de la dictadura
de la clase obrera, el fomento y ampliacin de la democracia socialista" (pg. 14).
En demostrar que e-ra democracia se realiza dentro de aquella dictadura. estriba el
principal propsito de la obra.
Veamos en que consiste dicha democracia. En primer lugar quedan excluidos de
ella todos los que no estn de acuerdo con la dictadura del proletariado. para lo
se priva a los disconformes de toda clase de derechos" pollticos. Dicen los autores cr-
tados: "Al instaurarse el Poder sovitico, ninguna de las instituciones Iimt los derechos
democrticos de los ciudadanos. de lo cual se aprovecharon con fines contrarrevolucio-
narjos los burgueses y terratenientes. que hicieron uso de la libertad de la palabra, de
imprenta. de reunin y de otros. derechos polticos conquistados por la Revolucin de
Octubre. enemigos de las masas trabajadoras calumniaban en sus discursos V pe-
ridicos la Revolucin de Octubre V difamaban el Poder sovitico. Los explotadores
y traidores a la patria se valan del derecho a agruparse en organizaciones sociales para
LA FORMA DE GOBIERNO
99
embargo, la identificacin perfecta y total entre el sujeto
y el objeto del poder del Estado, nunca se da en la prctica. Si por
una parte todos sin excepcin (mayores y menores, varones y muje-
res, nacionales y extranjeros, etc.) estn sometidos a la voluntad y al
poder del Estado, por la otra no son todos sin excepcin los que par-
ticipan en la confeccin de esa voluntad y de ese poder, sino tan slo
aquellos que gozan de capacidad cvica y que de hecho constituyen
una minora dentro de la poblacin total sometida al poder del Es-
tado; tal es el problema de la restriccin del sufragio, que examina-
remos en primer trmino.
Pero aun dentro de esa minora cvicamente activa no es posible
siempre -casi nunca es posible- obtener la adecuacin ntegra entre
el "querer hacer" de cada uno y el "deber hacer" de todos, pues para
crear organizaciones contrarrevolucionaros, La burguesa y los tenatenientes se apro-
vecharon tambin de los derechos electores con fines antisoviticos. Se infihaban frau-
dulentamente en los rganos del Estado sovitico e intentaban socavados y descompo-
nerlos desde dentro. Teniendo en cuenta estas maquinaciones criminales de los enemigos
pueblo trabajador, el Poder sovitico los priv de los derechos polticos." (P-
gina 310.)
Son ciudadanos soviticos, por lo tanto, aquellos que no estn privados de Jos de-
rechos polticos, es decir, los que estn dentro de la dictadura del proletariado. Por
eso cuando en la Constitucin de la U.R.S.S. el captulo X (art. 1J8 a !S5) regula los
"derechos y deberes fundamentales de los ciudadanos", excluye de los mismos a aque-
llas personas que no son ciudadanos. ya sean rusos o extranjeros.
Todo esto difiere radicalmente de los conceptos a que ha correspondido siempre
el vocablo "democracia". Es cierto que la revolucin democrtica fue encabezada por
los burgueses, pero ni en su programa ni en su victoria la burguesa proclam nunca
su propia dictadura. Y por lo que hace a los derechos fundamentales. la democracia
,reconoci gvnerosamente aun a sus enemigos. porque eran derechos de la persona.
dlstmtos de los derechos del ciudadano.
Pero la llamada democracia socialista no slo excomulga y lanza de su seno a los
heterodoxos. sino que tambin pone bajo la dictadura del proletariado a la clase cam-
pesina, que nada tiene que ver con los proscritos burgueses, tenatenientes. etc. Aunque
el escudo de la U.R.S.S. lo forman la hoz y el martillo (art. 145 de la Constitucin),
Como smbolo de la unin de las clases campesina y proletaria. sin embargo la dieta-
dura la ejerce sta sobre aqulla. As se asienta en la obra que mencionamos. publi-
cada en espaol con fines evidentemente proselitarios: "La Ley Fundamental de la
U.R.S.S parte del hecho de la liquidacin del capitalismo y de la victoria del rgimen
socialista en el pas. se basa en los cimientos del socialismo y consolida los principios
ele ste. Refleja el hecho de que la sociedad sovitica se ha liberado de las clases anta-
gnicas y .est formada en la actualidad por dos clases amigas (obreros y campesinos).
de que todo el Poder pertenece a los trabajadores de la ciudad y del campo y de que
la direccin estatal de la sociedad (la dictadura) corre a cargo de la clase obrera, como
la clase de vanguardia de la sociedad. Consolida el rgimen social que responde a
los intereses de los trabajadores. En esto consiste su esencia socialista y SIJ carcter de-
(Pgs. 86 y 87.) . .
. !';O hemos pretendido formular en las lneas que preceden una crtica de las IDS
constitucionales de la U.R.S.S. lo que" rebasarla el objeto de la presente obr:t.
sino Solamente denunciar la tctica confusiQnista de que viejos vocablos. a los que dIO
Un contenido determinado el constitucionalismo llamado despectivamente burgus, se
sigan empleando para enmascarar ahora instituciones que los repudian. .
Ms franca y leal aparece la actitud de los idelOROS nazifascistas. al aber-
1
3
!nent e el constitucionalismo tradicional y borrar del lxico oficial las
UUas de democracia, ibertad, parlamentarismo, divisin de poderes, antanKI"
ble,s de la persona; todas aquellas que no se avienen con Cormas de dictadura. cuales-
qUiera que ellas sean.
100 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
que as sucediera se necesitara la unanimidad de voluntades indivi-
duales. A falta de unanimidad, la democracia admite como expresin
de la voluntad general la voluntad de la mayora, problema que toca-
remos en segundo lugar.
a) El sufragio es la expresin de la voluntad individual en el ejer-
cicio de los derechos polticos; la suma de votos revela, unnime o ma-
yoritariamente, la voluntad general.
El derecho poltico, expresado mediante el sufragio, es derecho ac-
tivo. Entre los derechos activos y los pasivos existen, segn Rabasa,
las siguientes diferencias: a Los activos (ejemplo, el derecho de aso-
ciacin) requieren en el sujeto capacidad funcional, que es imposible
sin la noticia del acto y la conciencia de la funcin; los pasivos (ejem-
plo, la herencia) slo exigen capacidad receptiva, sin necesidad del
conocimiento del hecho ni el entendimiento del derecho; b) Los acti-
vos slo constituyen un goce cuando se ejercitan, mientras que los pa-
sivos son de goce continuo; e) Ambos son personales, pero por distin-
to concepto; los primeros, por cuanto la persona slo puede disfru-
tarlos por propia actividad; los segundos, por excluir del goce a los
dems.
De las diferencias apuntadas se deduce que los derechos activos
slo deben reconocerse a quien puede ejercitarlos, en tanto que los
pasivos deben ser reconocidos a todos. "En los derechos activos no hay
ms goce que su ejercicio. Conceder el ejercicio de un derecho a los
incapacitados materialmente para disfrutarlo es, adems de absurdo,
atentatorio contra los capacitados. No puede permitirse a los ciegos
que formen parte del jurado calificador en un certamen de pinturas,
sin lesionar el derecho de los artistas y de los capacitados para juzgar
del arte. Lo que la igualdad exige es que a nadie se excluya entre
los capaces, que a nadie se estorbe la adquisicin de la capacidad; ms
an: que se provea a los atrasados de los medios para adquirir la ca-
pacidad que les falta; pero mientras no la tengan, la igualdad exige.
con el mismo o mayor imperio, que no se imponga la uniformidad
que la suplanta y que la destruye." 6
De aqu que el sufragio universal -desidertum democrtico-
nunca pueda ser efectiva y literalmente universal. Pero no obstante
las limitaciones en el otorgamiento del sufragio, el principio demo-
crtico queda a salvo si aquellas limitaciones no afectan la igualdad
poltica, que consiste en la identidad sustancial entre gobernantes y
gobernados. La diferencia de hecho entre los que mandan y los que
obedecen no se funda en cualidades esenciales de los primeros. que
sean inaccesibles para los segundos. sino en la voluntad de stos, que
8 EMILIO RAB\SA: El [uicio constitucional; Mxico, 1919: p ~ s ~ a 23.
LA FORMA DE GOBIERNO 101
de tal modo se gobiernan a s mismos. Dentro de la homogeneidad
del pueblo, nadie detenta ttulos que no estn al alcance, en princi-
pio, de cualquier individuo.
La diferencia entre unos y otros, ensea Schmitt, se logra a travs
del pueblo. no frente al pueblo. La institucin de la nobleza como de-
tentadora de los derechos cvicos se considera antidemocrtica,' por-
que la prerrogativa la tena frente a los ciudadanos, no a travs de
ellos. Tan contrario a la democracia es reconocer capacidad cvica a
quienes no la tienen, como privar de ella a los que la merecen. Slo
los nobles son ciudadanos, es frmula tan opuesta a la igualdad demo-
crtica como la otra: slo los nobles no son ciudadanos.
La seleccin para el reconocimiento del derecho de sufragio tiene
que hacerse conforme a bases generales, que suelen ser en las diferen-
tes legislaciones la nacionalidad, la edad, el sexo, la instruccin, el es-
tado de independencia domstica. la propiedad, etc. Todas ellas son
indicios de aptitud, aunque no indudables, pues no siempre los cla-
sificados son los dotados.
Segn nuestra Constitucin (art, 35 frac. 1 y 11), es prerrogativa
del ciudadano votar en las elecciones populares y poder ser votado
para todos los cargos de eleccin popular. De este modo la exclusivi-
dad que deriva del concepto de prerrogativa, sustrae del total de la
poblacin a los ciudadanos en su carcter de titulares nicos del dere-
de voto, en el doble aspecto de derecho a designar y a ser de-
sIgnado.
Son a su vez ciudadanos, conforme al artculo 34, los varones y
las mujeres que, teniendo la calidad de mexicanos, renan, adems,
los siguientes requisitos: 1) Haber cumplido dieciocho aos, siendo
casados, o veintiuno, si no lo son, y 11) Tener un modo honesto de
vivir. r
--
; 1.;. fraccin I del artfculo 34 fue reformada por decreto de 18 de diciembre de
1%9. publicado en el Diario Oficial de 22 del mismo mes y en vigor desde la fecha
dl' Sil Pllblicacin.
,l.a disposidn. que se refiere a uno <\1' los requisitos para ser ciudadano. se con-
cn'lo en los siguientes trminos: "Haber cumplido 18 aos", con lo que qued supri-
11uda la segunda parte, que deca as: ..... siendo casados. o 21 si no lo son",
Como se ve, hasta antes de la reforma haba dos bases en cuanto a la edad neceo
<;Il" PM;\ adquirir la ciudaduua. La primera combinaba la edad (mavor de 18 aos)
con el matrimonio. mientras que la segunda tomaba en cuenta nicamente la edad
Ima\"or de 21 atios) , Al fijar por lo que hace a la edad el da lO escueto de la malaria
de 18 aos, la reforma de 69 reconoci que el mexicano adquiere con. esa mayora la
chica. independientemente del matrimonio y sin necesidad de esperar los
allOS de edad.
\111I'S ele apuntar en la presente nota la filiacin del precepto reformado, conviene
tl'I1C'1" pn'sentc una distincin que ha sido observada por nuestra tradicin constitucional,
IX--de el punto de vista de la edad. los derechos que otorga la ciudadana son
en cuanto a votar en las elecciones populares. pero estn rcstriugdos, en los
'eTlninos 'lile fi ja la 11'\', respecto a "poder ser VOlado para lodos los caJXOS de eleccin
pn;llllar \ nombr.ulo para cualquier otro empleo o comisin, teniendo las calidades
102 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Examinemos los requisitos que para tener acceso al sufragio (de-
recho incorporado entre nosotros a la ciudadana) exige nuestra Cons-
titucin.
El primero es la nacionalidad mexicana, que obviamente se exige
para evitar que ni siquiera en mnima parte puedan los extranjeros
intervenir en los destinos nacionales. La edad que se fija es indicio
biolgico de que el individuo ha llegado al pleno desarrollo de sus
facultades; es ste el nico requisito constitucional que se refiere di-
rectamente a la aptitud cvica. En qu consiste el modo honesto de
vivir no lo dice la Constitucin, pero el Cdigo Penal, al establecer
en su artculo 46 que la pena de prisin produce la suspensin de
los derechos polticos y la Ley Electoral Federal al adoptar una base
semejante para excluir del voto (artculo 62, fracciones IV a VII),
parecen identificar la responsabilidad penal con la ausencia de un
modo honesto de vivir; era ms congruente sin duda la anterior Ley
que establezca la ley". (As lo dice la fraccin II del artculo 55 de la Constitucin
actual, repitiendo el mismo numeral de la de 57, con lo que se reiter la inexplicable
supresin de la siguiente frase subrayada, que fue aprobada por la Asamblea Constitu-
yente de entonces, a propuesta de la Comisin, en la sesin de I'? de septiembre de 1856,
segn puede leerse en el tomo 11, pg. 268 de la obra de Zarco, edicin de 1857: "y
nombrado para cualquier otro empleo o comisin que exija la condicin de ciudadano,
teniendo las calidades que la ley establece"; una omisin ms en que incurri el texto
oficial, que debemos agregar a las varias que sealaron Vallarta y Rabasa.)
La diferencia entre la ciudadana activa (derecho a votar) y la ciudadana pasiva
(derecho a ser votado), en lo que mira al rquisito de la edad mnima, es diferencia
consagrada por todo el Derecho Constitucional, pues notoriamente no se requiere la
misma aptitud para elegir que para ser electo, para ser votante en las urnas que para
ser diputado, senador o presidente de la Repblica. Aunque seguramente nadie pens
en borrar esa diferencia cuando se modific la base de la edad mnima para la ciuda-
dana, conviene recordarla, con objeto de que se entienda que lo que en seguida se dir
se refiere exclusivamente a la edad como calidad de los electores.
Este requisito ha variado sensiblemente en nuestras Constituciones. La federalista
de 24 dejaba su fijacin a las legislaturas de los Estados. La centralista de 36 no detcr-
minaba la edad, sino que se reduca a asentar que los derechos del ciudadano se sus-
penderan durante la minoridad. El Acta de Reformas de 47 sealaba la edad de 20 a110s
y el Estatuto Orgnico de Comonfort la de 18, sin exigir ninguno de los dos documen-
tos el requisito de ser casado el individuo.
y as llegamos a la Constitucin de 5i, que literalmente copiada en este punto
por la de 17 en vigor hasta la reforma de 1969, sealaba como primer requisito para
ser ciudadanos de la Repblica "haber cumplido dieciocho aos, siendo casados. o
veintiuno, si no lo son",
lCul es el precedente en nuestra tradicin constitucional del transcrito precepto,
que no hemos visto consignado en ninguna de las Constituciones antes mencionadas?
Su origen es curioso: las ms liberales de las Constituciones mexicanas, como son las
de 57 y la actual, han tomado ese requisito de una de las Constituciones ms conserva-
doras de nuestra historia, como es la de 1843, conocida con el nombre de Bases Org-
nicas, cuyo articulo 18 en su primera parte deca: "Son ciudadanos los mexicanos que
hayan cumplido diez y ocho aos, siendo casados. y veintiuno si no lo han sido." Ins-
pir6se, a su vez la disposicin de las Bases Orgnicas en la emancipacin mediante el
matrimonio del mayor de 18 aos y menor de 21, figura del derecho civil que poco
tiene que ver con los derechos polticos.
Como se ve, el requisito que se ha modificado careca de prosapia liberal. Sil re-
forma. que borra de nuestra Carta un vestigio de origen conservador, vuelve al texto
del Estatuto Orgnico de Comonfort, instrumento constitucional que si careci 11(' vi-
gencia prctica por las vicisitudes de la poca, se adelantaba en varios aspectos sociales
a los criterios de entonces.
LA FORMA DE GOBIERNO
103
Electoral (de lY4h), cuando institua impedimentos para ser elector
que notoriamente se reteran al modo honesto de vivir (artculo
fracciones IX a XIII); este requisito constitucional atae ms bien
a la indignidad que a la ineptitud cvica.
La reforma al artculo 34, publicada en 17 de octubre de 1953,
al otorgar el derecho de voto a las mujeres puso fin a una situacin
en que la interpretacin histrica y poltica haba prevalecido sobre
interpretacin literal y lgica. El texto anterior a la reforma (idn-
neo al de la Constitucin de 57) era aplicable ideolgica y gramati-
calmente tanto a los hombres como a las mujeres, porque ninguno
de los requisitos que el precepto consignaba para la ciudadana (na-
cionalidad, edad, etc.) , era incompatible con el sexo y porque el solo
empleo del masculino (son ciudadanos .. , todos .. , los mexicanos, . ,)
no era sino la aplicacin de la regla de que cuando el nombre o el
adjetivo comprenden seres de distinto gnero prevalece el masculino
sobre el femenino, tal como acontece en otro texto cuya interpreta.
cin gramatical no ha suscitado duda, como es el artculo 30, que al
definir quines son "mexicanos" incluye evidentemente a las "mexi-
canas",
No obstante, bajo la vigencia de la Constitucin anterior y con-
forme a las ideas de la poca, a nadie se le poda ocurrir que fuera
necesario negar expresamente el sufragio a las mujeres para que que-
daran excluidas; su exclusin, por encima de todo derecho escrito,
anclaba en una conciencia tradicional, que de tan arraigada se hizo
inconsciencia e ignorancia del sufragio femenino. Los dos nicos co-
mentaristas que aludieron al tema hicieron decir a la Constitucin lo
que no deca."
Por lo dems, en Francia se present una situacin notablemente
semejante a la nuestra. En numerosas ocasiones las feministas fran-
cesas reclamaron el derecho de sufragio en igualdad con los hombres,
fundndose en los trminos literales de la ley de 2 de febrero de 1852:
"Son electores todos los franceses ... " Sostenan que aqu, como en
varios textos de la legislacin civil y de la fiscal, el trmino "fran-
ceses" se aplicaba tanto a los hombres como a las mujeres, tesis exac-
tamente izual a la que se derivaba de nuestros textos constituciona-

les. Con apoyo en ella, varias mujeres obtuvieron en 1914 su inscrip-


cin en las listas electorales, pero la Corte de Casacin rechaz la pre-
tensin,. porqne consider que el derecho pblico francs haba en-
---
R Mariano Coronado expres que la Consritucin "exclua a algunos, como a los
menores y a las mujeres. por no creerlos capaces para esas funciones", 1.0 q.uc
<'xacto respecto a las mujeres; su exclusin no provena del texto eonstuucronai,
<It- la cost umlrrc [Derecho Constitucional Mexicano: Mxico. 1906: p;g. 111). lIe pan"'ldo
1110<10 Eduardo Ruiz (Derecho Constitucional; !\lxico, 1902: pg. 158).
104 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
tendido siempre que la calidad de ciudadano y el goce de los derechos
polticos estaban reservados a los varones.. Esta resolucin se pronun
ci el 6 de abril de 1914, es decir, en vsperas de la guerra, y con ella
se cerr una etapa milenaria de hostilidad a la intervencin de la
mujer en la cosa pblica. Al igualar las dos grandes guerras en el co-
mn sacrificio a hombres y mujeres, cumplieron la justicia de iden-
tificar a los dos sexos tambin en los derechos cvicos. Uno a uno los
pases han ido reconociendo el derecho de sufragio de la mujer; Mxi-
co lo hizo parcialmente por medio de la reforma constitucional de
1947 al admitir el voto femenino para las elecciones municipales, y
totalmente por la reforma constitucional que al principio mencio-
namos.
Tal es la situacin que actualmente prevalece en nuestro derecho
constitucional en punto a restricciones al sufragio, las cuales deben
considerarse como las mnimas que consagran todas las legislaciones.
De esta suerte la Constitucin no ha acogido la medida de restringir
el sufragio en favor de quienes tengan noticia del acto y conciencia
de la funcin, segn la expresin de Rabasa, cualidades que pueden
descubrirse por lo menos a travs del hecho de que el elector sepa
leer y escribir. As quedara segregada de la funcin electoral la grar.
mayora de los analfabetos; entre los cuales los casos de individuos
capacitados para la funcin electoral son aislados y excepcionales: y
quedara encomendada la direccin de los negocios pblicos a la por-
cin instruida, casi toda capacitada para la vida cvica. Esta situacin
durara mientras la accin lenta del tiempo, estimulada por medios
eficaces, trabaja la unidad de la cultura y con ella la unidad nacional.
En el Constituyente de 57 Ponciano Arriaga, autor del proyecto
que propona la condicin de saber leer y escribir para poder votar
(a partir de 1860), retir su proyect ante el primer argumento que
se esgrimi en su contra. Se dijo que si las clases populares eran anal-
fabetas, la culpa estaba en los gobiernos." Argumento dbil, al que
hubiera podido responder Aniaga que la medida se adoptaba en de-
fensa del orden pblico y no por va de castigo. "Cuando la sociedad
ha descuidado llenar dos obligaciones solemnes -ha dicho Stuart
Mill-, la ms importante de las dos debe ser atendida primero: la
enseanza universal debe preceder al sufragio universal." En el Cons-
tituyente de Quertaro se consider impoltico restringir el derecho
de sufragio, porque eran precisamente las clases carentes de cultura
las que haban hecho la revolucin, de la cual emanaba el Constitu-
yente. Sin embargo, se levant aislada e intil la voz de un represen-
11 ZARCO; T. JI. pg. 267.
LA l'OR:-'[A DE GOBIERNO 105
tante, que denunci el voto ilimitado como un peligro serio por con-
ducir al fraude electoral y el fraude electoral al uso de la fuerza. lO
La discriminacin en la funcin electoral debe tener por base ex-
clusivamente el punto de vista de la aptitud cvica. De all que carez-
ca de justificacin democrtica, as la pueda tener histrica. la priva-
cin del voto a los ministros de los cultos que consignan el artcu-
lo 130 y sus correlativos; en cambio, no es antidemocrtico reducir la
representacin o voto pasivo de los mismos, como lo hace la nuestra
entre otras muchas Constituciones, por las razones que se expresan al
estudiar los requisitos para ser diputado () senador.
b) La voluntad de la mayora se considera dentro de la dernocra-
~ como expresin de la voluntad general. La democracia da oportu-
ndad a todos para que emitan su opinin, pero es la opinin de la
mayora la que prevalece en la decisin: Cmo justificar demo-
crticamente el principio mayoritario? En su monografa "Esencia y
valor de la democracia" responde Kelsen a la anterior pregunta en
los siguientes trminos: "Sera imposible justficar e] principio de la
mayora diciendo que ms votos tienen ms peso que menor cantidad
de ellos. De la presuncin puramente negativa de que uno no vale
ms que otro, no puede deducirse positivamente que deba prevalecer
la opinin de la mayora.
"La sola idea de que, si no todos, sean libres el mayor nmero po-
sible de hombres, es decir, que el menor nmero posible de ellos ten-
ga una voluntad opuesta a la voluntad general del orden social, con-
duce, de un modo lgico, al principio de la mayora." 11
Como se advierte, el autor citado trata de justificar el principio
mayoritario por el sacrificio de los menos en aras de la libertad de los
ms, de donde sale mal parado el principio de la autodomnacin,
el cual se convierte lisa y llanamente en dominacin sobre los mino-
ritarios, contra su voluntad expresa. A nuestro entender, la democra-
cia se justifica y se practica ntegramente en cuanto proporciona opor-
tunidad igual a todos para externar libremente su voluntad. Dar sa-
tisfaccin igual a cada uno cuando el satisfactor tiene que ser nico
y cada quien lo quiere distinto, es lo que no puede hacer la demo-
cracia ni ningn sistema. El compromiso previo, implcito en todo
evento democrtico, de que los disidentes habrn de someterse al cri-
terio de los ms, siempre y cuando aqullos y stos sean escuchados
por igual, es lo que a nuestro juicio deja a salvo el principio de la
antodominacin; la dominacin de la mayora, aceptada de antema-
no a condicin de ser diseutida con libertad, es cabalmente una auto-
10 Diario de Debates; T. n. pg. 710.
11 Op. cit.; Barcelona, 1936; pg. 23.
lO{i
DERECHO COXS1TITCIOXAL
dominacin. Por lo dems, hay dos razones de orden prctico por las
que debe prevalecer como decisin la voluntad de la mayora. En pri-
mer lugar, es la mayora la que generalmente tiene la fuerza, y ya sao
bernos que la autoridad sin la fuerza es una facultad abstracta: por
lo tanto, la decisin debe corresponeler a quien pueda imponerla. En
segundo lugar, es la mayora el nico intrprete posible (aunque no
infalible) de lo que es conveniente y justo para la colectividad; cuan-
do se discute lo adecuado y justo de una medida que se va a aplicar a
todos, es natural que la opinin de la mayora de los afectados sea la
que se tome en cuenta.
32.-La democracia es. pues, el gobierno de todos para beneficio
de todos. Pero si todos deben recibir por igual los efectos beneficio-
sos del gobierno, no es posible, como dijimos en otra ocasin, que en
las graneles colectividades modernas participen todos en las funciones
del gobierno.
De aqu que el pueblo designe como representantes suyos, a los
que han de gobernarlo; la participacin por igual en la designacin
de los representantes, y no el gobierno directo del pueblo, es lo que
caracteriza a nuestra democracia, cuando el artculo 40 establece como
forma de gobierno el rgimen representativo.
El gobierno directo del pueblo ha desaparecido en la actualidad,
excepto en algunos cantones suizos, donde los ciudadanos se renen
en grandes asambleas para hacer por s mismos las leyes. En algunos
pases existe, como forma atenuada del gobierno directo, el refern-
dum, que consiste en la ratificacin o desaprobacin de las leyes por
el pueblo. El plebiscito implica la alteracin, en el sentido del cesa-
rismo, del mtodo precedente; all la voluntad popular no es activa,
sino pasiva, al delegar en un hombre la expedicin de la ley funda-
mental, generalmente despus de un golpe de Estado; se ha dicho. por
eso, que es una firma en blanco que coloca la nacin para que la uti-
lice el caudillo. Importa asentar que nuestra Constitucin en ningn
caso autoriza el plebiscito ni el referndum, sino que consagra el r-
gimen representativo en toda su pureza.
En el rgimen representativo, la designacin de mandatarios pue-
de hacerse directa e inmediatamente por el pueblo; hay entonces la
eleccin directa (que no debe, confundirse con el gobierno directo).
Pero puede suceder tIue el pueblo elector (integrado por los que se
llaman electores primarios) no designe directamente a sus gobernan-
tes, sino que )0 haga por conducto de intermediarios; en ese caso la
eleccin es indirecta y tiene tantos gr.ulos cuantas son las series de
electores secundarios, terciarios, etc., que median entre )05 electores
LA FORMA DE GOBfER.'\O
lOi
primarios y los gobernantes. Nuestra Constitucin consagra la elec-
cin directa para la designacin de los miembros del Congreso y del
Presidente de la Repblica; pero hay un caso en que la designacin
de ste es indirecta en primer grado, y es cuando faltando el titular
del ejecutivo, en las varias hiptesis que prevn los artculos 84 y 85.
el Congreso debe nombrar al que lo reemplace; en ese caso no son
ios electores primarios, esto es, los ciudadanos con derecho de voto
los que hacen la designacin, sino los diputados y senadores, en fun-
ciones de electores secundarios.
33.-El siglo XIX consagr la apoteosis de la democracia, pero des-
de la primera posguerra se ha producido un movimiento adverso l
~ ideas democrticas. Dbese en buena parte a la ineficacia del libre
Juego de .las fuerzas polticas y econmicas para hacer frente a la gra-
ve situacin que prevaleci a raz de las dos guerras mundiales, pero
tambin se debe sin duda al abuso de la libertad.
En lo poltico la democracia permiti la libre intervencin de las
minoras en la discusin, para lo cual las hizo participar en los pat"\,
lamentos; pero la decisin debe corresponder a la mayora, segn el
principio mismo de la democracia, de donde nace el peligro de que
la mayora desdee sistemticamente la opinin de las minoras o de
que stas obstruccionen la decisin mayoritaria, mediante coaliciones
transitorias; la representacin proporcional no hace sino atenuar el
peligro. Por otra parte, el procedimiento electoral se presta a mistifi-
caciones de la voluntad popular. Los electores primarios no slo votan
por s mismos, sino que 10 hacen tambin por todos los que no votan,
ya sea porque carezcan de capacidad cvica o simplemente porque se
abstengan de votar; en la mayor parte- de los pases, los electores pri-
marias constituyen una minora en relacin con la poblacin total,
por lo que desde la primera etapa de la votacin los intereses gene-
rales quedan a merced de una minora, y, si hay electores secundarios,
el fenmeno se acenta. Los funcionarios designados de ese modo son
de hecho emanacin de una minora, aun suponiendo absoluta pure-
za en el procedimiento electoral. De all que a menudo la represen-
tacin legal no coincida con la representacin real, lo que se traduce
en un desacuerdo entre el gobernante y la opinin pblica, el cual
no tiene otro correctivo en los pases de alta cultura democrtica que
la apelacin directa al pueblo, mediante el plebiscito, el referndum
o la disolucin del Parlamento. Pero cuando la mayora real y efec-
tiva, prevalida de su fuerza, abusa de las minoras, o cuando los go-
bernantes, con el pretexto de interpretar la voluntad mayoritaria, de-
fraudan sistemticamente el sentir popular, la democracia es un fra-
lOS DERECHO CO:,\STITUCIONAL MEXICANO
caso. Y es que ese sistema presupone en los gobernantes y en los g()-
hernados, en todos los que de algn modo intervienen en las funcio-
nes pblicas, un respeto sumo por la opinin ajena y una buena fe
difciles de guardar.
En Mxico el problema de la democracia entraa deficiencias tan
radicales, que en verdad el sistema no existe. A partir de la indepen-
dencia, el pivote poltico del pas se hizo consistir en el sufragio uni-
versal, cuya existencia quedaba desmentida por la profunda desigual.
dad cultural y econmica entre una minora medianamente prepara
da y una gran mayora destituida del conocimiento cvico ms ele-
mental. Era fcil y a veces necesario que los gobernantes suplantaran
una voluntad popular que no exista; pero tambin era fcil que en
nombre de esa voluntad ficticia, que como un mito sagrado eriga la
Constitucin, los defraudados pretendientes al Poder fraguaran rebe-
liones. Ni el gobernante ni quien trataba de reemplazarlo podan I()-
grar sus ttulos de una genuina decisin popular; haba, pues, que
emplear el ardid o la fuerza, y as nuestra historia fue dando tumbos
entre cuartelazos triunfantes y represiones sangrientas.
Como fuente originaria)' condicin indispensable de una existen-
cia poltica ordenada, se peda el ejercicio veraz de la voluntad po
pular. El Partido Cientfico, por voz de Justo Sierra y -segn hemos
\'isto- Emilio Rabasa, propusieron la restriccin del sufragio, entre-
g-ando el destino nacional exclusivamente a quienes revelaran cono-
cimiento bastante de la funcin encomendada. Mas es 10 cierto que
la minora cvicamente preparada nunca cumpli con la obligacin,
implcita en la tesis, de estimular en favor del mayor nmero la ad-
quisicin de la capacidad Cvica. .
La revolucin social que se inici en 1914 ha trastornado todos
los planes de gabinete. Por entre las grietas de una estructura electo
ral en desuso, que todava postula la aritmtica de los votos indivi-
duales, ha aflorado en la vida poltica del pas el sufragio de las masas
organizadas. El influjo creciente del factor colectivo, que tiende a
suplantar al factor individual (elemento caracterstico del consrituco-
nalismo) , ha introducido entre nosotros formas avanzadas de demo-
cracia social, que no se avienen con la organizacin electoral indivi-
dualista ideada por la Constitucin.
CAPTULO VII
LA FORMA DE GOBIER)\O
(El sistema [ederal.]
S U ~ R O
3t.-EI federalismo en Norteamrica: antecedentes coloniales. 35.-La adop-
cin del sistema en la Convencin de Filadelfia. 36.-El federalismo en
Mxico. 3i.-La distribucin de competencias entre la federacin y los Es-
tados; sistema del artculo 124. 38.-Las facultades expresas (explcitas e
implcitas). 3!l.-Las facultades concurrentes en el sentido norteamcricano
y argentino: su validez en nuestra Constitucin. Las facultades coinciden-
tes. 40.-0tras facultades que constituyen excepcin al principio del ar-
tculo 124. 41.-El gobierno federal como representante de la Nacin.
!H.-Adems de las caractersticas de nuestra forma de gobierno
que acabamos de examinar, la Constitucin le asigna la de que sea
federal. -
Caracterstica es sta de suma importancia en nuestro rgimen,
pues por ella tienen jurisdiccin distinta, y casi siempre excluyente,
los rganos centrales por una parte y los Estados-miembros por la otra.
La distribucin de facultades entre los dos rdenes (llamado el uno
"federal" por antonomasia y el otro "regional" o "local"), es en s
misma de trascendencia para la vida del pas, pues esa distribucin
debe resolver el problema de la conveniencia de que cada una de las
facultades ingrese a una u otra de las jurisdicciones. Una vez hecho
el reparto de competencias por la ley suprema, todava se presentan
nUmerosos casos en que toca al intrprete decidir a cul jurisdiccin
corresponde un acto concreto de autoridad. De aqu que, adems de
ser pUnto clave en nuestra organizacin poltica, el sistema federal
trascienda y se derrame por todos los mbitos jurdicos del pas y su
conocimiento interese, casi por igual, a todos los juristas mexicanos.
Hemos de abordar el estudio del sistema federal mexicano. Mas
para realizar nuestro propsito, aunque limitado y concreto, tendre-
mos que acudir ahora como nunca a fuentes histricas y de derecho
comparado, porque el federalismo es ante todo un fenmeno hist-
109
110 L>ERECHO CO:'\STIlTCI:'llAL MEXICA:'\O
rico, cuyas notas esenciales son extradas por la doctrina de las pecu-
)iares y variadas realizaciones del sistema.
"La idea moderna del sistema federal ha sido determinada por
los Estados Unidos de Amrica"; en esta frase de un profesor de Ox-
[arel 1 se resume la actitud general de cuantos, al estudiar el sistema
en el derecho comparado, le otorgan a la realizacin norteamericana
la calidad de tipo y modelo. Cronolgicamente, ella precedi a las de-
ms; ideolgicamente, gan y conserva la primaca por la pureza de
las lneas y por el vigor de su vida. El federalismo de los dems pases
que han adoptado el sistema, se mide por su aproximacin o aleja-
. miento del modelo norteamericano. Lo dicho tiene especial signifi-
cacin para nosotros, que al imitar deliberadamente aquel sistema, le
imprimirnos nuestros propios rumbos. En el cotejo de realizaciones
hablemos, pues, en primer trmino de la norteamericana.
Desde sus orgenes las trece colonias inglesas que se establecieron
en el litoral del Atlntico gozaron de suficiente libertad para mane-
jarse cada una pO" separado de las dems, de acuerdo con sus incli-
naciones o segn las circunstancias. De este modo las colonias, inde-
pendientes entre s, estaban subordinadas al soberano ingls; pero esta
subordinacin no excluy la participacin de los colonos en el go-
bierno propio, pues a partir de 1619, en que la Compaa de Londres
autoriz a los colonos de Virginia para hacerse representar en el go-
bierno, las cartas de concesin estipularon explcitamente que la le-
gislacin se dictara con el consentimiento de los hombres libres.
El federalismo naci y se desarroll hasta la consumacin de la
independencia por virtud del juego de estas dos fuerzas aparentemen-
te desarticuladas, como eran la independencia entre .s de las colonias y
su dependencia de la corona inglesa. Para debilitar esta ltima fue ne-
cesario debilitar aqulla. En otros trminos: las colonias se vieron en
el caso de unirse y de fortalecer su unin a fin de presentar un frente
comn y vigoroso en su lucha contra Inglaterra. En el proceso hacia
el debilitamiento de la subordinacin a la metrpoli, las colonias uti-
lizaron el viejo instrumento que haba servido para fabricar el consti-
tucionalismo ingls, consistente en hacerse representar en la recauda-
cin y en la aplicacin de los fondos pblicos, tctica que por s sola
era suficiente para conducir a la autonoma, ya que del erario depen-
de el gobierno. En el proceso de unificarse entre s, las colonias s;l-
varon varias etapas sucesivas, que a continuacin se mencionarn, Mas
advirtase desde ahora que en la relacin de los acontecimientos he-
mos de haIJar mezclados y a veces en contradiccin ambos procesos,
porque la unificacin de las colonias no era una finalidad en s, sino
1 K. C. W}lEAJU:, Federal Gooernment; Oxford University Press: 194j; p;1g. 1.
LA rOlC\lA DE GOBIER!':O
III
un medio de desunirse de Inglaterra; de all que con frecuencia pre-
valeciera el regionalismo, que era lo autntico y permanente, sobre la
unificacin, que pareca ser 10 artificioso y transitorio.t
Mucho antes de que se iniciara la Guerra de Independencia (lii5-
17R3) , se reuni en Albany. en el ao de li54, un congreso de repre-
sentantes de las asambleas de siete colonias. All se present y adopt
el llamado Plan de Unin de Albany, de que fue autor Benjamn
Franklin, primero y original programa de gobierno federal y punto
de partida de todas las elaboraciones posteriores. Se confiaban los
asuntos de inters comn a un organismo central, integrado por un
presidente que designara la Corona y un Gran Consejo elegido cada
tres aos por las asambleas coloniales; los asuntos de carcter local
corresponderan a las colonias. Sin embargo, este plan que acogi el
congreso de Albany no fue aceptado por las asambleas coloniales, por-
que consideraron que no deban ceder en ninguna forma la facultad
de fijar impuestos y tarifas, que el plan otorgaba al rgano central.
De tal modo se manifest extremoso el regionalismo, en el primer in-
tento de coordinacin federal.
Varias leyes que expidi el Parlamento ingls a partir de 64 (Ley
de Ingresos, Ley del Timbre, Leyes de Townshend) , gravando con
impuestos el comercio colonial, provocaron viva oposicin y reaviva-
ron el argumento de los impuestos sin representacin. El problema se
plante en trminos estrictamente constitucionales. Las colonias no se
consideraban representadas en el Parlamento ingls, que estableca los
impuestos, porque ellas no elegan miembros de la Cmara de los Co-
munes, Por lo tanto, los co)0110s rechazaban en su calidad de ingleses
(tal como 10 haban hecho los ingleses desde la Carta Magna) los
impuestos en cuya fijacin no haban participado.
Por iniciativa de la Cmara de Massachusetts, en octubre de 65 se
2 Consideramos diferencias con Inglaterra como el punto de partida y el prin-
Cipal motivo del federalismo norteamericano. No desconocemos. sin embargo. que con
anterioridad existieron otros factores que. aunque muy dbilmente. influyeron en la
unificacin de las colonias. Se ha dicho al respecto lo siguiente: "La idea de unin entre
las diversas colonias inglesas de Amrica, tan diferentes las unas de las otras y tan in-
diferentes las unas con las otras parece haberse impuesto bajo la presin de cuatro fac-
tores sucesims: Ias necesidades de la defensa contra los indios y la rivalidad comercial
holandesa desde luego, despus de la rivalidad francesa. y. en fin, la rebelin comn
COntra las medidas tomadas por el gobierno de Londres" (Andr et Susanne Tune: Le
s)'slime constitutionnel des Etats-Unis d'AlIltriqlle.-Histoire constitulio1l/1ellt; Parts, 1954;
pigina 45).
De esos cuatro factores tomamos en consideracin solamente el ltimo por haber
sido .<,1 nilO que produjo ;esultados concretos en la del fc.deralllmo..1:" c?'l-
venCln de Albany de 154 cierra el perodo de las antenores tentauvas de ql1lftcacln
frente al peligro de lo, indios. de los holandeses y de los hanceses .<Articulo de 1!na
COnfederacin de las Colonias Unidas de Nueva Inglaterra. 164': primera convenCIn
de Alhanv, 1684; proyecto de William Penn, 1697). '! .al mismo tiempo abre el segundo
periodo. en el que la lucha con Inglaterra propicia la aparicin del federalismo como
frente comn en las colonias.
112
DERECHO MEXICANO
reuni en Nueva York el primer congreso intercolonial de tendencias
revolucionarias, que censur la Ley del Timbre. AIl brot una ape-
lacin al nacionalismo como medio de mantenerse firmes en la defen-
sa de los derechos comunes, cuando el representante de Carolina del
Sur dijo: "Debemos mantenernos firmes en el vasto campo de los de-
rechos naturales. Aqu no debe haber ni ciudadanos de Nueva Ingla-
terra ni de Nueva York, sino que todos nosotros somos americanos."
Cuando Inglaterra pretendi castigar a Massachusetts, las dems
colonias hicieron causa comn con sta y, a instancias de Virginia, se.
reunieron en Filadelfia, el ;) de septiembre de 74, los delegados de
doce colonias para formar el Congreso Continental.
Ya para entonces haba madurado la idea que estaba llamada a
ser el fundamento del constitucionalismo de Norteamrica y de todos
los pueblos que, como el nuestro, lo imitaron. Las arbitrariedades que
las colonias atribulan al Parlamento ingls y que escapaban a todo
control constitucional, puesto que la Constitucin flexible estaba a
merced del Parlamento, hicieron pensar en la necesidad de una Cons-
titucin fija, que colocada por encima de todos los poderes, inclusive
del legislativo, los limitara a todos. "En virtud de que la autoridad del
poder legislativo supremo deriva de la Constituci6n- afirmaba Massa-
chusetts- no cabe admitir que aquel poder se desprenda de Jos lazos
de sta sin destruir sus propios cimientos." De aqu se haca derivar
la nulidad de los actos que traspasaran la autorizacin consrirucional.
con lo que se llegaba a la primera y capital idea de la supremaca de
la Constitucin rgida.
Minada de ese modo la soberana del Parlamento ingls, los nor-
teamericanos dedujeron la consecuencia ele que podan coexistir den-
tro de una misma organizacin constitucional dos o ms legislaturas.
coextensas y coordinadas entre s. con competencia distinta y suficien-
te cada una, ligadas todas por la Constitucin, lo cual era el federa-
lismo. Con intuicin extraordinaria tres gentes (Thomas Jefferson,
.1ohn Adarns y James Wilson) haban llegado separadamente a la con-
clusin de que el imperio britnico realizaba ya ese orden. "Todos
los distintos miembros del imperio ingls -deca 'Vilson- son Esta-
dos diferentes, independientes unos de otros, pero relacionados entre s
por la misma soberana dimanante de la misma Corona." Ese era pre-
cisamente el sistema que siglo y medio ms tarde habrta de reconocer
Inglaterra como base de la Comunidad Britnica de Naciones.
No obstante fado lo que se haba adelantado, el Congreso Conti-
nental no lleg a nada concreto en punto a federal ismo, pues el pro
yecto que en ese sentido present Peyton Randol ph,y que era ms
tmido que el anterior de Franklin, no fue aceptado por la asamblea.
LA FORMA DE GOBIERNO 113
El Segundo Congreso Continental se reuni en la misma ciudad
de Filadelfia el 10 de mayo de 75, formul la Declaracin de Inde-
pendencia de 4 de julio de 76 y llev a cabo la guerra con Inglaterra.
En cuanto a su aportacin al sistema federal. cabe sealar la orienta-
cin que dio a las colonias para convertirse en Estados independien-
tes y la alianza en confederacin que logr de las mismas.
El consejo del Congreso para que las colonias formaran nuevos go-
biernos, pronto fue seguido por todas, redactando nuevas Constitu-
ciones. En Massachusetts y New Harnpshire la transformacin se ope-
r a travs de asambleas constituyentes elegidas especialmente para
expedir la Constitucin. la cual fue sometida al referndum popular;
este mtodo se consider el tpico en la elaboracin de Constitucio-
nes. La experiencia colonial. las prcticas inglesas y la doctrina de
:'\.fontesquieu sirvieron de guas a las asambleas constituyentes.
1.<1 integracin por separado de los nacientes organismos estatales.
propiciada por el Congreso, poda parecer un retroceso en el camino
de la unificacin. puesto que la independencia iba a favorecer a trece
entidades autnomas. con lo que se perda la oportunidad de que la
unifkacin se realizara cuando an era conveniente para todos, es de-
cir. durante la accin conjunta contra la metrpoli. Sin embargo, la
actividad disgregante del Congreso al favorecer la aparicin de nuevas
soberanas. se atenu gracias a la creacin de la Confederacin.
En julio de 76 se present ante el Congreso Continental un pro-
yecto de Artculos de la Confederacin y Unin Perpetua. Largamen-
te discutido por el Congreso no se aprob hasta noviembre de 77 y
previa la ratificacin de los Estados entr en vigor en 81. Los Esta-
dos conservaban su soberana, pero buen nmero de atribuciones (re-
laciones exteriores, sostenimiento de fuerzas armadas, regulacin de
la moneda. pesas y medidas, correos, etc.) se otorgaban al Congreso,
en el que cada Estado gozaba de un solo voto. Para el xito del sis-
tema faltaba que el Congreso tuviera el control de las contribuciones,
que existieran como poderes federales el ejecutivo y el judicial y que
el desacato por los Estados a las disposiciones federales contara con
suficiente sancin.
La debilidad de la confederacin se hizo mas patente despus de
celebrada la paz con Inglaterra en 83. El problema de las tierras del
Oeste, que se disputaban entre s varios Estados, tuvo favorable final
con la cesin que de ellas se hizo a la Confederacin, gracias a lo cual
{"Sta adquiri jurisdiccin directa sobre los territorios anexados,
tan importante conquista. cuyos principales frutos habran de reco-
gene en lo I)()f\'Cllir,. de nada servira para fortalecer al Congreso, CIne
en realidad estaba atenido a la buenavolunt.'\d. eJe los

114 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO


que reciba mezquinas contribuciones y a quienes no poda hacer
cumplir las leyes de la Unin.
En los finales de 86 la situacin era insostenible, ante el fracaso
notorio de la Confederacin. Se lleg a pensar en la implantacin de
la monarqua y el presidente del Congreso trat de que el prncipe
Enrique de Prusia aceptara el trono de Norteamrica. La tradicin
democrtica, la difcil y apenas consumada liberacin de la monar-
qua inglesa, el poderoso aliento del nuevo derecho pblico que se
presenta como una primavera de la Historia, todo eso aliment hon-
da reaccin emocional en los mejores hombres. Y en mayo de 87 se
reuni en el Palacio del Estado de Filadelfia una Convencin federal
que, a pretexto de enmendar los artculos de la Confederacin, iba
a dar una genuina Constitucin federal.
35.-AquelJa Convencin, presidida por 'Washington, era en ver-
dad una asamblea de los hombres ms notables de los Estados, de los
cuales slo estuvo ausente Rhode Island. No obstante que figuraban
entre ellos grandes juristas, rectores de universidad y profesores de
derecho, su obra estuvo presidida por el sentido comn y por una
clara visin de la realidad. "La experiencia debe ser nuestra nica
gua; el raciocinio podra desviarnos"; as se expres uno de los miem-
bros de la Convencin, resumiendo el espritu que campe en ella.
Pronto se esbozaron dentro de la asamblea dos tendencias princi-
pales: la de los Estados grandes y la de los Estados pequeos. Los pri-
meros presentaron, tan luego como se iniciaron las deliberaciones, el
plan llamado de Virginia, por el que se propona la creacin de un
poder nacional con sus tres ramas clsicas, de las cuales la legislativa
estara dividida en dos cuerpos, designados sus miembros proporcio-
nalmente a la poblacin y con facultades para legislar en todo lo que
quedara fuera de la competencia de los Estados. Para el serio proble
ma de la observancia del derecho federal por parte de los Estados, se
proponan el juramento de oficio, la no aceptacin de las leyes con-
trarias a las federales y la coaccin directa sobre los Estados remisos.
Los Estados pequeos exhibieron un contraproyecto, llamado el
plan de New Jersey, donde se adoptaba de la Confederacin el siste-
ma de la cmara nica, con representacin igual para todos los Esta-
dos, y se estableca la coaccin armada para imponer el derecho fede-
ral. Sin embargo, el plan de New Jersey contena un artculo que iba
a ser la piedra angular del sistema, al instituir la supremaca del de-
recho federal expedido de.acuerdo con la Constitucin, la nulidad de
las leyes de los Estados que se le opusieran y la competencia de los
tribunales p.1ra declarar dicha nulidad.
LA FORMA DE GOBIERNO 115
El plan de Virginia no era aceptado por los Estados pequeos, por-
que la representacin proporcional al nmero de habitantes dara a
los Estados grandes mayor nmero de votos. El plan de New Jersey
era rechazado a su vez por los Estados grandes, ya que, al contar con
voto igual cada Estado, el mayor nmero de Estados pequeos dispon-
dra de la suene de los grandes. Un tercer plan, que formul una co-
misin integrada por un miembro de cada Estado, acert con una so-
lucin feliz que conciliaba los intereses de ambos grupos y que, acep-
tada por la asamblea, iba con el tiempo a ser elemento caracterstico
del sistema federal. El tercer plan, conocido por Transaccin de Con-
necticut, recogi del plan de Virginia la representacin proporcional
(JI nmero de habitantes, pero nicamente para la Cmara. de repre-
sentantes, a la que incumbira por otra parte como materia exclusiva
la financien; acogi, en cambio, del plan de New Jersey el voto igual
para los Estados dentro de la otra Cmara, el Senado. De este modo
naci un bicamarismo propio del sistema federal, en el que una C-
mara representaba directamente al pueblo y la otra las entidades fe-
derativas. Como complemento del sistema en la revisin de la Consti-
tucin tendran que intervenir, adems del Congreso, las legislaturas
de los Estados o convenciones de los mismos.
As fue como la asamblea de Filadelfia, con sentido prctico e in-
tuicin poltica, salv la pugna entre lo regional y lo nacional. La no-
vedad del sistema consisti en que un gobierno nacional, ejercido di-
rectamente sobre los sbditos y no por mediacin de los Estados, des-
plazaba dentro de su propia esfera limitada, a la autoridad de stos;
pero al mismo tiempo los Estados conservaban su gobierno propio y
directo en todo lo no otorgado al gobierno nacional por la Constitu-
cin, la cual de esta suerte seoreaba y unificaba a los dos rdenes.'
J Para acercarse a los orgenes de la Constitucin norteamericana y especialmente
sistema federal por ella implantado, nada mejor que acudir a El Federalista, la reeo-
Pllacin de artculos en cuyas pginas asentaron 5U5 puntos de vista Hamilton, Madison
y. Jay, con motivo de la polmica que sostuvieron en pro de la Constituci!l de Filadel-
ha contra los partidarios de la antigua Federacin. Tocante a la distribucin de facul-
tades entre la Unin y los Estados, que constitua la nota fundamental del nuevo siso
lema. deca Hamilton: "La confusin completa de los Estados dentro de la soberana
implicara la absoluta subordinacin de las partes. y los poderes que se les
tI.claran estaran subordinados siempre a la voluntad general, Pero como el plan .de la
Convencin tiende solamente a conseguir una confusin o unin parcial, los ROblemos
de los Estados conservarn todos los derechos de la soberana de que disfrutaban antes
y que 110 fueron delegados de manera exclusiva en los Estados Unidos por dicho Instru-
melito" (El Federalista, nm. XLII). .'
Ad'irtase c61110 hace aplicacin Hamlton, en las Ineas transcrrtas, de la tests de
la coSObetanla o soberana compartida entre la Unin y los tados, teora que desapa-
roci posteriormente del derecho pblico norteamericano para sobrevivir nicamente la
que hace del Constituyente el solo depositario de la soberana. Pe!o si suprimimos dd
Prrafo citado el mal usado vocablo "soberana". tendremos una Idea cabal de que el
(>Cns;'lII.lento ele los primeros ,. Iidcdignos intrpretes de la de Filadelfia
COnShl1 en que los Estados conservaran todos los derechos de que disfrutaba.. antes
v quc no fueron delegados de lIl;lIIlTa exclusiva a los Estados Unidos por la Col1ltitu
116 DERECHO COSSTlTt:ClO:\AL MEXIC.\:\O
Tal es en sntesis la gnesis del sistema federal en Estados Unidos.
Su desarrollo posterior (a travs de las explicaciones de "El Federa-
lista", de la jurisprudencia de la Corte, de la Guerra de Secesin, de
los conflictos internacionales, etc.) no ha hecho sino afinar y fortale-
cer las lneas maestras del sistema, que dej trazadas la Constitucin
de 1787.
36.-Si el. sistema federal fue, en el pas de donde es oriundo, un
producto de la propia experiencia, al cabo del tiempo se le consider
susceptible de ser utilizado en pueblos que no haban recorrido an-
loga trayectoria histrica a la que en Estados Unidos desemboc na-
tural y espontneamente en la forma federal. De este modo se inde-
pendiz el sistema federal del fenmeno histrico que )0 hizo apare-
cer y conquist vigencia autnoma en la doctrina y en la prctica
constitucional.
Su autonoma se hizo ms patente cuando fue adoptado por Esta-
dos unitarios, como Canad. Brasil y Mxico. Entre nosotros se ha
discutido largamente, con argumentos de fuste en pro y en contra, si
nuestro pasado colonial justificaba la imitacin que del sistema nor-
teamericano se llev al cabo en 1824. Se ha pretendido que el sistema
federal debe contar siempre, como premisas justificativas de su adop-
cin, con vigorosos regionalismos preexistentes, que slo a travs de
una transaccin lleguen a ceder una porcin de su autonoma, a
de construir el gobierno nacional. Consideramos por nuestra parte que
si el federalismo sirve para centralizar poderes antes dispersos, como
aconteci en Estados Unidos, tambin puede ser utilizado para des-
centralizar poderes anteriormente unificados, segn ha sucedido en
Estados originariamente unitarios, como Mxico. El sistema federal
ha llegado a ser, por lo tanto, una mera tcnica constitucional, cuya
conveniencia y eficacia para cada pas no se miden conforme a las neo
cesidades de Norteamrica, sino de acuerdo con las del pas que lo
hace suyo.
A la luz de las ideas expuestas conviene examinar las necesidades
polticas, econmicas y sociales que han presidido la aparicin y el
recorrido del federal ismo mexicano.
Al consumarse la independencia en 1821, no eran varios Estados
Jos que surgan a la vida independiente, sino un Estado unitario, que
corresponda al antiguo virreinato. Los diputados al primer Constitu-
yente reunido en 1822 no representaban a entidades autnomas: ni
siquiera las entidades de la Amrica Central, que no haban perte
ciIl. EAta h;U6 expresa ('JI la enmienda dchna (1791): "Los pOtkrn 'llle
la Constitucin no ddega a Jos t:Stados Unidos ni prohbe a los Estados, quedan H'SC!'
"adOl a los E&tados o al pueblo, respet:ti\3nJentc....
LA FORMA DE GOBIERNO 117
necido a Nueva Espaa, mandaron a sus representantes para celebrar
un pacto con las provincias del virreinato, sino que previamente se
declararon unidas al nuevo Estado unitario y despus enviaron a sus
representantes al Congreso.
Disuelto por Iturbide el primer Constituyente, estall la rebelin
de Casa Mata, encabezada por Santa Anna. Fue entonces cuando se
agit la opinin pblica por los jefes rebeldes, despertando la ambi-
cin de las diputaciones provinciales, creadas por la Constitucin ce-
losamente centralista de Cdiz, para ejecutar las medidas administra-
tivas del gobierno central y que hasta entonces no haban tenido ma-
nifestaciones de vida.
A la cada del Imperio, y reinstalado el Constituyente, algunas de
las provincias exigieron imperiosamente la implantacin del sistema
federal. amenazando con la segregacin. El 12 de junio de 1823 el Con-
greso emiti 10 que se llama en nuestra historia constitucional con el
nombre de "voto del Congreso", por el cual, para calmar a las pro-
vincias rebeldes, se declar qne "el gobierno puede decir a las pro-
vincias estar el voto de su soberana p:>f el sistema de repblica fe-
deral, )' que no 10 ha declarado en virtud de haber decretado se forme
convocatoria para nuevo congreso que constituya la nacin". En efec-
to. desde el 21 de mayo de ese mismo ao. el Congreso haba resuel-
to convocar a un segundo Constituyente para que expidiera la Cons-
titllci(lll qne el primero no haba podido formular. Cinco das des-
pus del voto del Congreso, ste expidi la convocatoria para las elec-
ciones del nuevo Congreso, y en ella se enumeraban veintitrs pro-
vincias, que sertan las que eligieran a sus representantes.
El historiador de nuestro derecho patrio, Miguel S. Macedo, esti-
ma que en virtud de esa ley de convocatoria nacieron los Estados de
la Iederacin mexi. ana. puesto que. establecido el sistema federal por
el vot del Cong-reso, los Estados tuvieron vida propia al enumerarlos
tina ley posterior.' Tal afirmacin es errnea a nuestro ver. ya que el
\oto del Congreso. que SI')lo persegua una finalidad poltica, se dio
cuando el COnQTeSO va no era constituyente, sino convocante, y care-
t"t
da, por 10 tanto, de facultades para decidir la forma de gobierno:
le\'lanlo as no !Ilo la situncin que prevaleca al emitirse el voto,
sino ('1 texto mismo de ste.
El segundo Congreso Constituyente inici sus labores el :; de 11tl:
\iembre de lK2:l y pocos meses despus, el 31 de enero de expl-
dil') el Aeta Constitutiva. cuyo artculo 5'? estableci la forma federal
y el enumer los Estados de la Federacin.
s. M-\UIKJ: .fllla/ln bam In hlstoria del 1ru'o Ptnal Mtx(nllo;
\n. l!l:ll; 20!1.
118 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Fue el Acta Constitutiva el documento que consign la primera
decisin genuinamente constituyente deL pueblo mexicano, y en ella
aJ!ftrecieron por primera vez, de hecho y de derecho, los Estados. Con
anterioridad no existan de derecho, segn hemos visto. Tampoco exis-
tan de hecho, porque los amagos de secesin por parte de algunas
provincias (principalmente Oaxaca, Jalisco y Zacatecas) , precedentes
inmediatos de la adopcin del sistema, no pueden interpretarse como
integracin de hecho de Estados independientes, que nunca llegaron
a constituirse, sino como medio de apremio y forma de rebelda, que
despus se ha repetido en nuestra historia siempre que las autorida-
des de un Estado declaran que ste "reasume su soberana".
En lugar de que los Estados hubieran dado el Acta, el Acta en-
gendr a los Estados. Pero de all en adelante, cuantas veces se ha
restablecido la forma federal, son los Estados nacidos en el Acta Cons-
titutiva los que la han adoptado. As aconteci en 47, segn la expre-
sin de Otero en el voto particular que precedi al Acta de Refor-
mas: "Los antiguos Estados de la Federacin han vuelto a ejercer su
soberana, han recobrado el ejercicio pleno de ese derecho."> Del
mismo modo en el Plan de Ayuda se hizo referencia expresa a Jos
Estados y Territorios (art. 2'?), Y aunque Comonfort, llevado de su
tctica moderada, sustituy la palabra Estado por la de Departamento
en las modificaciones de Acapu1co al Plan de Ayuda, es lo cierto que
la convocatoria para el Congreso Constituyente de 56 tuvo en cuenta
a los Estados y Territorios (art, 4'?) y fueron ellos los que por medio
de sus representantes formaron el Congreso y expidieron la Consti-
tucin.
El federalismo, que haba sido actitud poltica en su origen, si-
gui sindolo al convertirse en bandera de partido cuando los libe-
rales lo defendieron como forma indeclinable de libertad. Hasta el
triunfo definitivo de la Repblica, fue dentro del programa liberal
la tesis ms combatida por los conservadores y la ms discutida en
los intentos de transaccin de los moderados. Su importancia polmi-
ca, esencialmente poltica, ocult durante los aos de lucha su con-
veniencia real para la vida del pas. Slo voces aisladas sealaron por
entonces la necesidad de descentralizar el mecanismo gubernamental.
atendiendo a las peculiaridades regionales. El tiempo y la victoria
dieron la razn a quienes consideraron inevitable fraccionar la auto-
ridad en la vasta extensin territorial.
6
11 Revista Mexicana de Derecho Pbliro/ T. J, pl1;. 45'3.
6 La dificultad de Rbemar el extenso territorio mediante un sistema central, le-
niendo en cuenta las diferencias de productos, de climas. de costumbres, necesidades-
fue el argumento que se expuso en 24 y en 57 para la adopcin del sistema federat-
V&me en Montiel ., Duarte (Derecho PulJlico Mexicano, T. 11. pg. 247 y' T. IV. poi
Kina 924) los Te5pe<:tlvos Manifiestos de los Constituyentes de 2-1 }' de 57.
LA FORMA DE GOBIERNO
119
Una vez adoptado, el sistema federal pas por una grave crisis de
anarqua. Desde el punto de vista fiscal, la duplicidad desordenada
impuestos y la ereccin de trabas arancelarias por parte de los go-
bemos locales, orillaban a la bancarrota de la economa nacional. En
el aspecto poltico el federalismo propiciaba la formacin de cacicaz-
gos locales, que, por irresponsables y arbitrarios, 'hacan nacer en quie-
nes los soportaban el deseo de una mayor intervencin de los poderes
centrales.
As se form una conciencia favorable a la centralizacin, que f-
cilmente toler la prctica (a veces consagrada en la Constitucin y
en las leyes) de traspasar a los rganos centrales facultades que de
acuerdo con el sistema corresponden a los Estados. Mas al lado de
esta prctica se ha mantenido alerta y combativa la ideologa poltica
del federalismo mexicano, vigilando celosamente la supervivencia de
las palabras."
El contraste entre la realidad nacional, de tendencias francamente
centralistas, y la teora del sistema federal, acogido por motivos pre
dominantemente polticos, ha puesto en tela de juicio la existencia
misma del federalismo en Mxico. Recientes y autorizados estudios
de profesores extranjeros han considerado este fenmeno. Para J. Lloyd
Mecham "el federalismo jams ha existido en Mxico. Es un lugar
comn indiscutible que la nacin mexicana ahora y siempre ha sido
federal tan slo en teora; actualmente y siempre ha sido centralista"."
y por su parte afirma Wheare, con referencia a Mxico, Brasil, Ar
gentina y Venezuela: "Las regiones para las cuales se han instituido
gobiernos independientes en estas Constituciones latinoamericanas, no
7 Para muestra connotada de celo federalista por las palabras, conviene recordar
el a que dio origen en el Constituyente de QueTtaro la adopc1n de "Estados
Umdos Mexicanos" como nombre oficial de Mb'.ico. Con buen sentido. la Comisin
de Constitucin propuso el nombre de Repblica Federal Mexicana. "Esa tradicin (de
la denominacin de Estados Unidos Mexicanos) no traspas los
o(clales -deda el dictamen- para penetrar en la masa del pueblo; el pueblo ha Ila-
mado y llamando a nuestra patria MxICO o Repblica Mexicana, y con estos
nombres se le designa tambin en el extranjero. Cuando nadie, ni nosotros mismos, usa-
mos el nombre de Estados Unidos Mexicanos, conservarlo oficialmente parece que no
sino empeo en imitar al pas vecino." (Diario de los Debates; T. 1, 402.) El
fue rechazado y as qued una expresin que. por falta de arraIR'<>. parece
Simbolizar el contraste entre la forma y la realidad de nuestro sistema. Lo mismo OCII-
rr en Brasil, por lo que vale en nuestro caso el siguiente comentario de un tratadista
de aquel pas: "Brasil llmase la Nacin, As se llama desde el principio. en bautismo
a!lnimo de los portugueses, que hicieron prevalecer esta designacin, alusiva a la prn-
cipal mercadera (palo brosil) que aqu hallaron. Estado del Brasil entonces, Imperio
del Brasil de 1822 a 89. pas, con la Repblica. a Estados Unidos del'Brasil -en aten-
crn al pacto federativo-, ttulo conservado en 19114, preterido en 19S7. restaurado en
No obstante. la primera parte del nombre continuar en desuso, pues todos tene-
mos la conciencia de que el apelativo de la Nacin no muda a travs de las
La Constitucin es del Bras].' Pedro Calmn; CIlI'SI) de Direito Constitucione! Brasi-
ltiro; 2' ed. pRinas 24 v 25.
8 "The OriKins of Fcderalism in Mxico". en "The Constltuton Re(Onsid(.-ed".
cUado por '\'hcare.
120 DERECHO CONSTlTU<:IO:'llAL MEXICANO
han tenido en muchos casos historia propia y gobiernos efectivos. Han
sido divisiones meramente administrativas. de un imperio. Han careo
cido de instituciones polticas propias, de suficiente arraigo para po-
der resistir la presin de la administracin central. Y por esta razn,
entre otras, el gobierno federal no ha llegado a ser una realidad en
estas repblicas." 9
Mas si en los dominios del derecho comparado el federalismo me-
xicano no cuenta, para nosotros en cambio representa la nica reali-
dad merecedora de nuestra atencin y estudio. Es una realidad que
se confunde con nuestra propia historia de pas independiente. una
realidad que consiste en aplicar a nuestra manera, con desvos y alte-
raciones, la teora del sistema federal. Si nuestra experiencia histrica
no encuadra en esa doctrina, tampoco encaja en el centralismo, de
donde podra concluirse que estarnos ensayando un sistema de perfi-
les singulares. Mxico, un pas de antecedentes unitarios, se esfuerza
por descentralizar y en su propsito topa, como es natural, con su pa-
sado, que 10 refrena en su marcha. A su vez Estados Unidos trata de
introducir unidad en su variedad histrica, para lo cual encuentra
tambin, en sentido contrario al nuestro, la resistencia de su pasado.
Nadie puede predecir el destino final del sistema federativo, pero
acaso algn da concurran al mismo punto la decisin descentraliza-
dora de Mxico y la tendencia centralizadora de Nortearnrica.
Por ahora debemos ceirnos al estudio de nuestro sistema federal.
Puesto que invoca el nombre de federal y el modelo norteamericano,
tendremos presente, con la debida cautela, al paradigma y hemos de
fijar, como lo haremos a contir.cacin. los rasgos esenciales del sis-
tema, todo ello como un norte para el examen de nuestra propia rea-
lidad constitucional.
37.-El Estado federal ocupa un SItiO intermedio entre el Estado
unitario y la Confederacin de Estados. El Estado unitario posee uni-
dad poltica y constitucional, es homogneo e indivisible, sus cornar-
cas o regiones' carecen de autonoma o gobierno propio. En la confe-
deracin los Estados que la integran conservan su soberana interior
y exterior, de suerte que las decisiones adoptadas por los rganos de
la ccnlederacin no obligan directamente a los sbditos de los Estados.
sino que previamente deben ser aceptadas y hechas suyas por el
hicrno de cada Estado confederado, imprimindoles as la autoridad
de su soberana. En la federacin los Estados-miembros pierden rotal-
mente su soberana exterior y ciertas facultades interiores en favor
del gobierno 'Central, pero conservan para su gobierno propio las fa-
0'1. ril., "lig. 50.
l.A UF: GODlLR:\O 121
cultades no otoi al gnhierno (entra). Desde e-te plinto dc vistn
aparece la distribucin de facultades lomo tina de las cnr.rctest icas
del sistema que estudiamos, el cual consagra predominantemente -se-
g-n palabras de \rheare- una divisin de poderes entre las autori-
dades general y regionales, cada una de las cuales, en su respectiva es-
fera, est coordinada con las otras e independiente de ellas.:"
Cualquiera que sea el origen histrico de una federacin, ya lo
tenga en un pano de Estados preexistentes o en la adopcin de la for-
ma federal por un Estado primitivamente centralizado, de todas ma-
neras corresponde a la Constitucin hacer el reparto de jurisdiccio-
nes. Pero mientras en el primer caso los Estados contratantes trans-
miten al poder federal determinadas facultades y se reservan las res-
tantes, en el segundo suele suceder que sea a los Estados a quienes se
confieren las facultades enumeradas. reservndose pat'a el poder fede-
ral todas las dems, La Constitucin de Estados Unidos adopt el pri-
mer sistema, la del Canad el segundo, La diferencia proviene de que
, en un caso el poder central se form de Jo que tuvieron l bien ce-
derle las partes, en tanto que en el otro caso fueron las partes las que
recibieron vida y atribuciones al desmembrarse del poder central.
Esta diferencia de sistema tiene inters prctico cuando surge
duda arena de a quin corresponde determinada facultad. En el sis-
tema. como el norteamericano, donde el poder federal est integrado
por facultades expresas que se les restaron a los Estados. la duda debe
H'sol\'erse en favor de los Estados, no slo porque stos -conservan la
lOna no definida. sino tambin porque la limitacin de las faculta-
des de la federacin, dentro de lo que expresamente le esui conferido,
es principio uhiro de este sistema, como lo veremos despus ms de-
tenidamente. En el otro sistema. la solucin de la duda debe favo-
recer a la federacin.
uestra Constitucin se coloc en el supuesto de que la federa-
cin mexicana nad de un pacto entre Estados preexistentes. que de-
Itgahan cierras facultades en el poder central y se reservaban las res-
ll\lles: por eso adopt el sistema norteamericano en el articulo 124,
<Jllt' dice as: .. Las facultades que no estn expresamente concedidas
por esta Constitucin a los Iunciouarios Iederalcs, se entienden reser-
vadas a los Estados." .
t;\ Constirucin federa! de l.: Rcpbl ira Arg-clllina hizo suyo el
miSlll
o
principio de 1;, nuestra y (le la ch, Fstados L'uidos, en Sil ar-
ticulo JO.1.
..\1 comentar este principio en el Nacional
de pronumi las siguientes palabras: "La autoridad
--------- ... -
122 DERECHO
delegada en la Constitucin por el pueblo argentino ha sido confiada
a dos gobiernos enteramente distintos: el nacional y el provincial.
Como el gobierno nacional ha sido formado para responder a grandes
necesidades generales y atender a ciertos intereses comunes, sus po-
deres han siclo definidos y son en pequeo nmero. Como el gobier-
no provincial. por el contrario, penetra en todos los detalles de la so-
ciedad. sus poderes son indefinidos)' en gran. nmero; se extienden
a todos los objetos que siguen el curso ordinario de los negocios y
afectan la vida, la libertad y la prosperidad de los ciudadanos. Las
provincias conservan todo el poder no delegado al gobierno federal.
El gobierno de las provincias viene a ser la regla y forma el derecho
comn. El gobierno federal es la excepcin." 11
El reparto en concreto de las zonas se realiza de distinta manera
en cada Constitucin federal, pero todas buscan en principio otorgar
al gobierno central competencia exclusiva para las cuestiones que afec-
tan los intereses generales del pas, y a los gobiernos de los Estados el
conocimiento de las relaciones privadas de los habitantes.
Hay. lo relativo a las relaciones internacionales, que debe
corresponder necesariamente al gobierno central, pues si lo tuvieran
los Estados la federacin dejara de ser tal para convertirse en confe-
deracin:
En efecto. si en el interior de una federacin subsisten los Estados
como entidades jurdicas con cierta autonoma, en las relaciones in-
ternacionales esos Estados no existen, pues la soberana exterior se de-
posita 'exclusivamente en el gobierno central.
De la necesidad de sostener las relaciones internacionales 'y de ha-
cer respetar la soberana de la nacin, se sigue forzosamente que el
gobierno central debe contar con fuerza pblica y con recursos econ-
micos. La federacin debe disponer, pues, de un ejrcito y de una ha-
cienda, aunque, a diferencia de las relaciones internacionales, la fuerza
V la hacienda pblica no le correspondan exclusivamente. ya que los
Estados necesitan tambin de una y otra para su orden interior.'>
11 Citado por Ral Bsn: Derecho COlutiluciollal ..hgclltillo )' comparado; Buenos
Aires. I!HO; pg. 100.
Respecto a la norma para distribuir las facultades entre la Unin y los Estados.
Hamilton se expresaba as: "Los principales propsitos a que debe responder la Unin
son stos: La defensa comn de sus miembros; la conservacin de la paz pblica, lo
mismo. contra .Ias convulsiones internas que contra los ataques exteriores; la reglamen-
tacin del comercio con otras naciones 'f entre los Estados: la direccin de las relacio-
nes polticas 'i comerciales con las naciones extranjeras" (El Federalista, nm. XXlII).
Ms concreto, Madison deca lo siguiente: "Los poderes delegados al gobierno federal
por la Constitucin propuesta son pocos y definidos. Los que han de quedar en manos
de los gobiernos de los Estados son numerosos e indefinidos. Los primeros se emplearn
principalmente con relacin a objetos externos, como la guerra. la paz. las negociacio-
nes y el comercio extranjero, con el ltimo de los cuales el poder tributario se rea-
clona principalmente. Los poderes reservados a los Estados se extendern a todos los
LA FORMA DE
123
Esas son las bases que para la distribucin de zonas entre la fede-
racin y los Estados consagra la doctrina del Estado federal y que en
general respeta nuestra Constitucin.
Cmo hace sta la distribucin concreta de facultades, es lo que
sabremos al conocer la enumeracin de facultades que expresamente
se otorgan a la federacin.
38.-Facllltades expresamente conferidas a los Poderes federales y
facultades limitadas de los mismos Poderes, son expresiones equiva-
lentes. En efecto, los Poderes tederales no son sino representantes con
facultades de que enumeradamente estn dotados; cualquier ejercicio
de facultades no conferidas es un exceso en la comisin e implica un
acto nulo; por lo tanto, el lmite de las facultades est donde termina
su expresa enumeracin.
Sguese de lo dicho que las facultades federales no pueden exten-
derse por analoga, por igualdad, ni por mayora de razn a otros
casos distintos de los expresamente previstos.J...a ampliacin de la fa-
cultad as ejercitada significara en realidad o un contenido diverso
en la facultad ya existente o la creacin de una nueva facultad; en
ambos casos el intrprete sustituira indebidamente al legislador cons-
tituyente, que es el nico que puede investir de facultades a los Po-
deres tederales,
Tenemos, pues, en nuestro derecho constitucional un sistema es-
tricto que recluye a los Poderes federales dentro de una zona perfec-
tamente ceida. Sin embargo, existe en la Constitucin un precepto,
que es a manera de puerta de escape, por donde los Poderes federales
estn en posibilidad de salir de su encierro para ejercitar facultades
que, segn el rgido sistema del artculo 124, deben pertenecer en
trminos generales a los Estados. Nos referimos a la ltima fraccin
del artculo 73 (actualmente la fraccin XXX), que consagra las co-
mnrnenrs llamadas facultades implcitas.
Mientras que las facultades explcitas son las conferidas por la
Constitucin a cualquiera de los Poderes federales. concreta y deter-
minadamente en al<Tuna materia. las facultades implcitas son las que
el Poder legislativo puede concederse a s mismo o a cualquiera de los
otros dos Poderes federales como medio necesario para ejercitar algu-
na de las facultades explcitas.
El otorzamiento de una facultad implcita slo puede justificarse
cuando se renen los siguientes requisitos: 1?, la existencia de !m3
facultad explcita, que por s sola no podra ejercitarse; 2?, la rela"
Objetos qIIC CJI el curso normal de las C063S interesan a las 'idas,. libertades y
del pueblo. )' al orden interno, al progreso r a la prosperidad de 1Ul! Estados
(El Federalista, nm. l.X\').
121
.rron de medio necesario respecto a fin, entre la facultad implicit.i y
el ejercicio de la facultad explcita. de suene que sin 1.1 primera no
podra alcanzarse el lISO de la segunda: 3'?, el reconocimiento por el
Congreso de la Unin de Lt necesidad de la facultad implcita)' su
por el mismo Congreso al poder que de ella necesita.
El primer requisito engendra la consecuencia de que 1;1 "acuitad
implc-ita no es autnoma, pues depende de una facultad principal, a
la que est subordinada y sin la cual no existira.
El segundo requisito presupone que la facultad explkita queda-
.'a intil, estril. en calidad de letra muerta, si su ejercicio no se ac-
tualizara por medio de la facultad implcita; de aqu surge la rela-
cin de necesidad entre una y otra.
El tercer requisito significa que ni el Poder ejecutivo ni el judi-
rial pueden conferirse a s mismos las facultades indispensables para
emplear las que la Constitucin les concede. pues tienen que recibir-
las del Poder legislativo: en cambio, este Poder no slo otorga a los
otros dos las facultades implcitas. sino que tambin se las da a s
mismo.
En la Constitucin norteamericana el Congreso tiene facultad para
hacer todas las leyes necesarias y convenientes con el fin de llevar a
efecto sus propias facultades y todas las dems concedidas por la Cons-
titucin al gobierno de los Estados Unidos o a cualquiera de sus de-
partamentos o empleados (art, 1, Seco VIII, 18).
En ese ordenamiento hall la jurisprudencia una de las bases prin-
cipales para ampliar la esfera federal que, por virtud de la ruda ha-
talla entablada con los partidarios de la antigua confederacin en el
seno de la Convencin de 'Filadelfia, haba quedado angusriosamente
acotada.
Ya 'los primeros glosadores de la Constitucin hahan dicho en El
Federalista por voz de "Ningn axioma se halla asentado
m.is claramente en la ley o en la razn qne aquel que dice que donde
se hace obligatorio el fin estn autorizados los medios; dondequiera
que se concede un poder general para hacer una cosa. queda incluida
toda facultad particular que sea necesaria para efectuarla." 1:
PO('OS aos despus "arshall sustentaba y hara triunfar en la Corte
la misma tesis en su ejecutoria vs. Marbury. que hcmo rrans-
rrito en el captulo l.
COll el propsito manifiesto de extender la jurisdircin federal. el
Congreso de Estados I 'nidos ha reconocido a los Poderes federales
numerosas facultades implfritas. vinculadas. a veces artificiosamente.
rou Iarultades explcitas, y la Suprema Corte ha colaborado general-
1'1 H le da,,'u''', mitn. XLI'-.
L!\. fOR\JA DI:". (;OSnR:-.O
mente en esta tarea. Una de las facultades explcitas que m.. se ha
aprovechado con tal fin es la de reglamentar el comercio entre lo..;
diversos Estados, que tiene el Congreso conforme al artculo 1, sec,
VIII, de la Constitucin. En el caso "Ogdeu \ s. Gibbons",
sostuvo que el referido precepto comprenda el derecho de reglamen-
tar la navegacin, porque el comercio implica el intercambio. La tesis
tuvo xito, a pesar de que Storv, distinguido federalista y admirador
de MarshalJ, a quien dedic sus Comentarios sobre la Consritucin de
Estados Unidos, opin que. "si se admitiera esta doctrina, la enumc-
racin hecha en la Constitucin de los poderes dados al Congreso,
sera superflua, pues la agricultura, las cokmia... los capitales, las uui-
quinas, el producto de las tierras. los contr.uos, la propagacin de la..
ciencias, etc, todas estas cosas entraran en la esfera del poder fede-
ral, porque todas ellas tienen relaciones ms o menos ntimas con el
comercio." 11 Con el tiempo la teora de ha alcanzado en
Estados Unidos extraordinario desarrollo, pues mediante ella el po-
der federal interviene en las comunicaciones, en la trata de blancas,
en el laborismo, etc. a tal grado que parece cumplirse la prediccin
de Story. '
. El abuso de las facultades Implcitas se ha podido justificar mm-
t1tuciollalmente en Estados Unidos gracias a que la relacin de nece-
sidad entre ella, y las explcitas a que se refieren queda sujeta a la
apreciacin exclusiva del Congreso y, despu.. de la Corte, los dos Po-
deres que se han coludido en el empeo -plausible desde el punto
de vista de la integracin de la nacionalidad l del progreso del pas-
de federnlizar actividades que antes estaban reservadas a los Estados.
Pero si actualmente son aquellos dos Poderes los nicos que pueden
apreciar la necesidad y la conveniencia de las leyes que se expidan
para llevar a efecto las facultades de la Unin, debe tenerse en cuen-
ta que no siempre se pens lo mismo. Hamilton opinaba que el go-
bierno federal es el que debe juzgar en primera instancia sobre el
ejercicio adecuado de sus poderes, y sus electores en ltimo trmino."
Pero Madison. ms apegado en lo general a );1' exigencias de la lgi-
ca, asentaba )0 siguiente: "Si se nos pregunta cul ha de ser la con-
secuencia en caso de que el Congreso interprete equivocadamente esta
parte de la Constitucin y eche mano de poderes que no estn auto-
rizados en su verdadero sentido, contestar que la misma que si se
mal Interpreta o diera una amplitud indebida ti cualquiera otro de
los poderes que le est.1n confiados," Si el uso de que
no merecen ser consideradas como lI11plfcltilS o necesarias constttlllC

126 DERECJIO CONSTITUCIONAL MEXICA:\O
un caso de transgresin constitucional, como afirmaba Madison, es
fcil inferir que dicha transgresin slo puede ser reparada por el
rgano judicial federal mediante la calificacin de la necesidad de la
medida; as es como ha podido intervenir la Corte en la apreciacin
de las facultades implcitas. Ese mismo abuso a que estamos refirin-
danos, es el que ha abierto la puerta de su estrecha reclusin a los
Poderes federales. Las facultades implcitas no seran una puerta de
escape si se emplearan rigurosamente como medios necesarios, con-
tenidos en las facultades explcitas. Por no ser as, ellas se han con-
vertido en Estados Unidos en facultades nuevas, autnomas, ligadas
slo artificiosamente con las explcitas.
En Mxico las facultades implcitas han tenido un destino del todo
diferente al de su modelo norteamericano. En la Constitucin de 57
consistan en expedir por el Congreso "todas las leyes que sean nece-
sarias y propias para hacer efectivas las facultades antecedentes y todas
las otras concedidas por esta Constitucin a los Poderes de la Unin".
En la Constitucin actual se suprimi el adjetivo "propias", sin que
mediara explicacin alguna. Pero el texto, en una y otro caso, ha que-
dado en el ms absoluto olvido. Y es que la evolucin del federalismo
al centralismo no se opera en Mxico por medio de subterfugios ni
es necesario echar mano para ese fin de interpretaciones fraudulen-
tas, porque aqu los Estados nacidos en un federalismo terico e irreal
no presentan resistencia a los avances de la centralizacin ni defien-
den celosamente sus facultades, como los Estados de la Unin Ame-
ricana. En Mxico el proceso de centralizacin se realiza francamen-
te, mediante reformas constitucionales que merman atribuciones a
los Estados y que stos aceptan.
No obstante, si alguna vez tiene el jurista mexicano que acudir a
las facultades implcitas, es con objeto de justificar constitucionalmen-
te la existencia de alguna ley para cuya expedicin no tiene el Con-
greso facultad eJq>resa, pero no porque el Congreso haya tenido en
cuenta facultades implcitas para emitir dicha ley. As ocurre que el
Congreso de la Unin carece de facultad explcita para expedir, en
materia federal, el Cdigo Civil y el de Procedimientos Civiles, a di-
ferencia de la facultad que en la misma materia federal le concede la
fraccin XXI del artculo 73 respecto al Cdigo Penal; pero como el
Poder judicial federal tiene, de acuerdo con las fracciones 1,11 y VI
del artculo 104, la facultad de resolver las controversias judiciales que
surjan de la aplicacin de leyes federales, debe contar parfl el ejerd-
co de esa. facultad con las leyes necesarias, qee
los cdigos. antes mencionados. Para ejerc:icio.. de la
facultad conferida 'al .Poder Judicial, el ...
LA FORMA DE GOBIERNO ]27
cultad implcita de expedir dichos cdigos, de los cuales los vigentes
en la actualidad no mencionan ningn fundamento constitucional
que justifique su expedicin, lo que es un indicio del escaso conoc-
miento que aqu se tiene de las facultades implcitas.';
39.-De ndole diversa a la de las implcitas y regidas por un siste-
aunque como aqullas constituyen una excepcin al prin-
ClplO del artculo ]24, son las facultades llamadas concurrentes.
Reciben este nombre en el derecho norteamericano las
que pueden ejercitar los Estados mientras no las ejercita la federacin,
titular constitucional de las mismas. Por ejemplo, la facultad de legis-
lar en materia de quiebras pudieron ejercitarla los Estados, y de he-
cho la ejercitaron, entre tanto no la ejercit la Unin; cuando sta la
utiliz, expidiendo la ley relativa, quedaron automticamente deroga-
das las leyes sobre quiebras expedidas por los Estados y extinguida la
facultad de stos para legislar sobre la materia.
Las facultades concurrentes no estn consagradas por "la Constitu-
cin norteamericana, sino por Ia jurisprudencia y por la doctrina. "La
mera concesin de un poder al Congreso -dijo la jurisprudencia por
la autorizada voz de Marshall- no implica necesariamente una prohi-
bicin a los Estados de ejercer ese poder, y si no es tal como para re-
su ejercicio por el Congreso exclusivamente, los Estados son
libres para ejercerlo hasta que el Congreso haya obrado." 18 Sin em-
bargo, la facultad supletoria de los Estados no existe en ausencia de
todas, sino slo de ciertas actividades del Congreso, segn se infiere
de la anterior cita de Marshall y de la siguiente de Patterson: "Si el
asunto es nacional por su carcter y exige uniformidad de regulacin,
solamente el Congreso puede legislar, y cuando l no lo ha hecho se
deduce necesariamente que tal asunto debe estar exento de toda legis-
lacin, cualquiera que ella sea. La llamada doerrina del silencio del
Congreso ;gnifica esto, y nada ms que /esto. Por otra parte, si el
asunto no es nacional por su carcter y si las necesidades locales re-
---
1; La tesis de las facultades mplfcitas fue aplicada por el Pleno de la Suprema
Corte de Justicia. al resolver el 17 de enero de 1961 la queja a que se refiere el expe-
diente de "arios N'l' 881/54. He aqul 10 que dijO el Pleno: "El Congreso de la l'nin
expidi la Ley Orxnica dctl Poder Julicial de la Federacin. que rige la y
funcionamiento del propio Poder. para que el mismo. pueda ejercer de efectivo
18;5 facultdes que le otorga la Ctnutitucin General de la Reptiblica. e tntrodujo en
dIcha ley las disposiciones que lltnbuY('"Il a los tribunales de los Estados la funcin
de rganos auxiliares de. los fed.erales, por estimar que lin el .auxilio de. la justicia co-
m\1n. la administracin. de la justicia federal se 'Vwa en muchos WQI rctar$da V en-
torpc.ocida. Tal es.lnin en Ie_itan dicha. diapoUdbnes. CUl'" constitudona
lidadpo(' etld, no puede .. la que al el CongJ'efO de la Unin la. conli
der para hacer efecti\1a5 las facultada tonItiwcJouletdel. POder . Judicial
de la F.. se"" de ello qu. f__ . la'flttbltackshnpJf.
cit.. q,......... .1ll 'frICl(:i6n """X .del ......Io. 7J de ...
15 . .. .\<
IlFRECHO CO:'\STII :\IEXIC.\:"U
quieren diversidad en la regulacin, los Estados pueden legislar y su
legislacin privar y ser electiva slo hasta (lue la legi ..lacin del
Congreso se sobreponga a la del Estado."
La Suprema Corte Argentina ha autorizado expresamente la apli-
caciu supletoria de la jurisprudencia de los Estados Unidos; 19 por
eso no es de extraar que. en materia de facultades concurrentes prive
en aquel pas de rgimen federal la misma tesis de este ltimo. "La
jurisprudencia ha establecido el siguiente principio, que es preciso
recordar en todo caso: cuando el Congreso omite legislar en alguna
materia sobre que la Constitucin le ha dado jurisdiccin, pero que
no ha sido expresamente prohibida a los Estados. stos pueden entre-
tanto legislar al respecto." eo "Los actos de las legislativas provincia-
les pueden ser invalidados: I?, cuando la Constitucin concede al Con-
greso, en trminos expresos, un POder exclusivo; 2?, cuando el ejer-
cicio de idnticos poderes ha sido expresamente prohibido a las pro-
vincias, y 3,;>, cuando hay una directa y absoluta incompatibilidad en
el ejercicio de ellos por estas ltimas, fuera de cuyos casos es incues-
tionable que las provincias retienen una autoridad concurrente con e]
Congreso." :1
Aunque la jurisprudencia argentina est indudablemente inspira-
da en la norteamericana, fijmonos en que la primera tiene en la
Constitucin una hase de que la segunda carece. En efecto, el artcu-
lo 108, inciso 7 de la Constitucin de la Repblica Argentina, admite
la tesis de las facultades concurrentes cuando dispone que las provin-
cias no pueden expedir el Cdigo de Comercio, "despus que el Con-
greso lo hala sancionado"; es decir, las provincias slo tienen respecto
al Congreso la facultad supletoria de expedir el Cdigo de Comercio.
El trmino "concurrentes", traduccin literal del vocablo ingls,
es impropio en castellano si se le da el contenido ideolgico que aca-
bamos de sealarle dentro del derecho americano y del argentino, por
que en nuestro idioma "concurrentes" son dos o ms acciones que
coinciden en el mismo punto o en el mismo objeto, cosa distinta a
lo que ocurre en el derecho americano. donde las facultades concu-
rrentes de la 1"uin y de los Estados nunca llegan a coincidir, pues el
ejercicio por parte de la primera excluye y suprime inmediatamente
la facultad de los segundos. A lo sumo podra decirse que antes de
ejercitar la federacin una de dichas facultades, hay concurrencia en-
-'---;;-Segn Joaquln V. <;.onz\Iez. en el prolORo de la obra de [uan .\. Gonzltz (:al-
clern (I)f.'ru"o t:ol/\litltr.,,,Jl Argt'P1tino: t'flkic)lI; BucmfJo :\iw'\ {I!i30,II. \ (-.le
ltimo en el torno n. 37, de la obr citada.
20 Go'llz-4l.1'.t 0/1. cit.. T.. 111, p.ig, H.
:u Corrc$llprellHI Xac-jc)tld caso n. X(CfIdoza \"1. Prov!lda dCs.tll r ,.i-:
citado por GOlm1c1. CaltJenjn, T. 111, pg. "'6.
LA FORMA DE GOBIERNO
129
tre la facultad en potencia de la Unin y la facultad en actO de los
Estados.
L.as facultades concurrentes en el sentido castizo de la palabra, que
deberan llamarse coincidentes, son las que se ejercitan
sImultneamente por la federacin y por los Estados. Tales facultades
no existen ni en la Constitucin ni en la jurisprudencia de los Esta-
dos Unidos, pero s las hay en la Repblica Argentina, por ms que
los tratadistas y los tribunales de este pas no han establecido la de-
bida diferenciacin entre las facultades concurrentes y las coinciden-
tes. "En el sentido gramatical, como en el precepto jurdico, el verbo
concurrir significa contribuir a un fin, prestar influjo, ayuda, asisten-
cia, dirigir dos o ms fuerzas a un mismo sitio y hacia igual finali-
dad", ha dicho la Suprema Corte Argentina," y con ello ha definido
las facultades coincidentes o simultneas, que son distintas a las que
se supletoriamente por los Estados en ausencia de la Fede-
racin. "Estos poderes -afirma Gonzlez Caldern, refirindose a las
mismas facultades coincidentes- son el resultado de la coexistencia de
los dos gobiernos, el federal y el de la provincia, y son aquellos que
s?n ejercidos simultneamente por uno y otro. El caso ms demostra-
tIVO de tales poderes concurrentes es el de las concesiones legislativas
para la construccin de lneas ferroviarias dentro de los lmites de
una provincia o el de la fundacin y sostenimiento de escuelas pri-
marias en las mismas circunstancias. Son consecuencia estas facul ta-
o poderes concurrentes de la armona del conjunto y unidad de
f1lles o concordancia de propsitos que supone el rgimen federal, y
se explican porque la Constitucin ha reconocido una capa-
CIdad plena de gobierno a la Nacin y tendiente a anlogos objetos,
a las provincias autnomas que la componen." 23
Las facultades concurrentes, empleada esta palabra en cualquiera
las dos acepciones que hemos advertido, son, a no dudarlo, excep-
cienes al principio del sistema federal, segn el cual la atribucin de
una facultad a la Unin se traduce necesariamente en la supresin
misma a los Estados, por 10 que slo como excepcin a tal prin-
puede darse el caso de que una misma facultad sea empleada
Simultneamente por dos jurisdicciones (facultad coincidente) o de
que una facultad sea. ejercitada provisional y supletoriamente por una
Junsdiccin a la que constitucionalmente no le corresponde (facultad
en el sentido norteamericano). La existencia de dichas
excepciones slo se explica en aquellos regmenes federales en que Jos
Estados son 10 suficientemente vigorosos para disputar derechos al
ft Griet Hons.\'S.Provlda de Tucumn: ritado por ComakJClildcrnj.T. J. p-
Bina t6t.> . ....<. -. ./.....: .
.ti OP. eit.; T. J.plifp. 461" 'Y 462

130 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO


gobierno central y estn alerta para hacer suyos los poderes cuyo ejer-
cicio descuida la Unin.
Por eso en Mxico, pas de rgimen federal precario y ficticio, las
facultades concurrentes no han prosperado. En el sentido norteame-
ricanonuestra Constitucin no las consagra, pero llegado el caso de
que un poder del Congreso no negado expresamente a los Estados pero
maneciera inactivo por parte de aqul, sera pertinente aplicar la tesis
norteamericana y argentina como una excepcin al artculo 124.
24
Esa
excepcin, no consignada en la ley suprema, se justifica conforme a
la doctrina federal, pues si los Estados miembros se desprenden de
algunas de sus atribuciones en favor de la Unin, es para que sta las
utilice en beneficio general; si no es as, los Estados pueden ejerci-
tarlas, en lugar de que continen ociosas y estriles.
En cuanto a facultades coincidentes, hay en nuestra Constitucin
algunos raros casos. Por va de ejemplo puede citarse el de la frac-
cin XXV del artculo 73, que antes de la reforma de 1931 consig-
naba la facultad de la federacin sobre sus planteles educativos, sin
menoscabo de la libertad de los Estados para legislar en el mismo
ramo." Por eso es que la Suprema Corte de Justicia ha expresado en
alguna ejecutoria que, a pesar del arto 124, la Constitucin no realiz
en toda su pureza el sistema de enumerar las facultades del poder cen-
tral y dejar todas las restantes a merced de los Estados, "puesto que
en algunos artculos de la Carta Federal se confieren a los Estados al-
gunas atribuciones, en otros se les prohbe el ejercicio de otras
tambin se especifican, y a veces se concede la misma facultad
butiva a la Federacin y a los Estados, establecindose as una jurIs-
diccin concurrente".'26
40.-Hay en nuestro derecho constitucional, aparte de las faculta-
des que como coincidentes terminamos de exponer, otras que slo en
".:4 Como ejemplo podra citarse un caso ocurrido bajo la vigencia de la Constitu-
cin de 57: el Estado de Hidalgo expidi su Cdigo de Minera en 1881: por reforma
constitucional de diciembre de 83. la facultad de legislar en materia de minas al
ConKTeSO de la Unin, el que la ejerci hasta el 22 de noviembre de 84 al emitir e
CdiKo de la materia; de acuerdo con la tesis norteamericana, claramente aplicable en
nuestro derecho. el de Hidalgo no qued derogado por el solo hecho de habe,rse
sustrado de la competencia de los Estados la materia de minas. sino que la derogaCIn
ocurri hasta que once meses .ms tarde el Congreso Federal ejercit su facultad.
25 Otro caso de facultades coincidentes es el consignado en el prrafo final J:
articulo 117: "El ConKfCSO de la Unin y las legislaturas de los Estados dictarn.
luCRO. leyn encaminadas a combatir el alcoholismo,"
26 SemaJUJriQ Judicial de la Federacin; T. XXXVI. pg. 1069. Herrera V LatJIO
llama ",iurisdiccin dual" a la que nosotros denominamos "coincidente". porque,
que las facultadn federales y locales "se eierotan sobre. la misma materia. tienensie!"r
pre mbito distinto de aplicacl6nc:oncreta". Pan l; Iallic:a facultad oactamente COl.....
deleBte es la. consignada en el arto 104. frac. l. tocante a.1ajurisdicc:i6n en ma.... ..
Cntil.
LA FORMA DE GOBIERNO 131
apariencia participan de la misma caracterstica. Ellas son, entre otras,
las relativas a salubridad, a vas de comunicacin y a educacin.
Estas facultades son a primera vista coincidentes por cuanto co-
rresponde a la federacin y a los Estados legislar simultneamente en
cada una de esas materias. Pero en realidad no son coincidentes,
que dentro de cada materia hay una zona reservada exclusivamente
a la federacin y otra a los Estados.
As es como corresponde al Congreso de la Unin, segn la frac-
cin XVI del artculo 73, legislar sobre salubridad general de la Re-
pblica, de donde se sigue, conforme al principio del artculo 124,
que la salubridad local queda reservada a los Estados. De acuerdo con
la fraccin XVII del mismo artculo 73, el Congreso tiene facultad
para dictar leyes sobre vas generales de comunicacin, por lo que
toca a los Estados legislar sobre vas locales de comunicacin. Por
ltimo, la fraccin XXV del artculo 73, conforme a la reforma de
1934, dispone que el Congreso de la Unin dicte las leyes encamina-
das a distribuir convenientemente entre la federacin, los Estados y
los municipios el ejercicio de la funcin educativa y las aportaciones
econmicas correspondientes a ese servicio pblico; lo que quiere
decir que, al igual que en salubridad y que en vas de comunicacin,
hay, bajo el rubro general de la facultad en materia educativa, una
distribucin de sectores entre la federacin y los Estados, por lo que
no pueden considerarse tales facultades como propiamente coinci-
dentes. .
Pero aunque no son coincidentes, s entraan, por otro concepto,
dichas facultades y otras anlogas, una excepcin al principio de nues-
tro rgimen federal, sustentado por el artculo 124. El referido prin-
cipio quiere que sea el Poder Constituyente, mediante la Constitu-
cin, quien lleve a cabo el reparto de facultades entre la federacin
y las entidades federativas. Pues bien: cuando se trata de las facul-
tades que ahora estamos examinando, la distribucin no la hace el
Constituyente ni consta en la Constitucin, sino que la hace el Con-
greso de la Unin por medio de una ley ordinaria. As est previsto
expresamente en la fraccin XXV del artculo 73 respecto a educa-
cin pblica. Por lo que hace a salubridad general de la Repblica
y a vas generales de comunicacin, veremos al estudiar los preceptos
relativos a esas materias cmo es al Congreso de la Unin a quien co-
n-esponde definir el contenido y alcance de sus propias facultades me-
diante las leyes respectivas, que son en el caso el Cdigo Sanitario y
JaLey de Veas Generales geComunicacin.
. . 41._t:1. sistema..9tle COtlsti.tucin. punto.atJi!Jtribu-
cln los rdenes central.Y.l'eponal.enpndra .Ia
132 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
consecuencia de que ambos rdenes son coextensos, de idntica jerar-
qua, por lo que el uno no puede prevalecer por s mismo sobre el
otro. Sobre los dos est la Constitucin y en caso de conflicto entre
uno y otro subsistir como vlido el que est de acuerdo con aqulla.
El principio que por razones histricas propias acogi el federalismo
alemn, consistente en que el derecho federal priva sobre el local, no
slo ha sido rechazado por la doctrina y por el derecho comparado,
sino que plantea la duda de si un sistema que de ese modo deja a
merced del centro el derecho de las regiones, merece en verdad el
nombre de federal.
Pero la igualdad de los dos rdenes sobre la que reposa el sistema,
con su consecuencia inevitable de posibilidad de conflictos entre los
dos, no debe entenderse en el sentido de que la realidad subyacente
llamada "nacin" se fracciona en las entidades federativas. El sistema
federal no es sino una forma de gobierno, una tcnica para organizar
a los poderes pblicos, as tome en cuenta para hacerlo circunstancias
regionales.
La Constitucin emplea con frecuencia el trmino "federacin"
en un sentido impropio. As sucede cuando en la fraccin 11 del ar-
tculo 27 habla de "los servicios pblicos de la Federacin o de los
Estados en sus respectivas jurisdicciones". Aqu se quiso dar a "fede-
racin" la acepcin de gobierno central, en oposicin al regional o
estatal; pero es lo cierto que la federacin, segn acabamos de adver-
tirlo, representa ante todo una forma de gobierno que, al consistir
sustancialmente en una distribucin de competencias, cubre por igual
con su nombre el permetro central y los locales."
Pocos renglones antes, en esa misma fraccin H, la Constitucin
haba dicho: "Los templos destinados al culto pblico son de la pro-
piedad de la nacin, representada por el Gobierno Federal". En este
prrafo, donde a diferencia del anterior la ley suprema considera que
el gobierno central representa a la nacin, es donde se consagra cons-
titucionalmente la tesis al principio expuesta: los rganos centrales,
generalmente llamados federales, no son simplemente titulares de la
porcin de facultades sustradas a los Estados, sino que, adems sue-
len ser representantes del todo, llamado nacin.
Cuantas veces aflore lo exclusiva o intrnsecamente nacional, con
la unidad que lo caracteriza, queda excluida automticamente la me-
21 Kelsen llama "federacin" a la comunidad parcial constituida por el orden ju-
rdico central (Teora, pg. 534). en lo que coincide con el lxico de nuestra Constitu-
cin. Insistimos. sin embargo, en que es impropio aplicar a una parte (orden central)
el trmino que originariamente denota una forma de gobierno comprensiva por igual
del orden central v del rCf(ional.
LA FORMA DE GOBIERNO
133
dida en la competencia, que est en el meollo del federalismo. Los
rganos centrales asumen la representacin de lo nacional, no en ejer-
cicio de facultades limitadas por las de los Estados-miembros, sino
por encima de stos. De otro modo la realidad llamada "nacin"
quedara subordinada a 10 que no es ni debe ser sino forma de go-
bierno.
En las relaciones internacionales de un Estado constituido inte-
riormente en federal, es donde tienen relevante aplicacin las ideas
expuestas. Como en el mbito internacional no se proyecta el fraccio-
namiento interno del Estado federal, las facultades que en ese orden
otorga la Constitucin al gobierno central no cabe entenderlas en re-
lacin con los Estados miembros, sino como personera que la nacin,
en la plenitud de su unidad, confiere a determinados rganos. De
que los compromisos internacionales contrados por los rganos
Idneos no puedan subordinarse, en cuanto a su validez, a la distri-
bucin interna de competencias y de zonas que erige el sistema fede-
ral. Es ste un aspecto ms de la predominancia del derecho de gen-
tes sobre el interno a que nos referimos en el captulo 11 (nm. 13).
Si en la hiptesis precedente es el Jefe del Ejecutivo quien posee
la personera de la nacin, podemos sealar otro caso semejante en
que un rgano central asume la representacin nacional. Se trata de
Suprema Corte de Justicia cuando, colocada por encima de las r-
hitas central y local, dirime los conflictos jurisdiccionales que se sus-
citan entre ellas. No es entonces la Suprema Corte un rgano del Es-
tado central ni de los Estados particulares, sino de la comunidad total,
y es, por ello, superior al Estado central y a los Estados particulares."
A reserva de considerar en su oportunidad otros casos anlogos a
los descritos, hemos de adelantar una ltima referencia, en relacin
con el territorio nacional, cuya propiedad corresponde orignariamen-
. es El artculo 103, en sus fracciones II y 111, confa a los tribunales de la federa-
cin la custodia del sistema federal mediante el conocimiento de las controversias susc-
radas por invasin de "la autoridad federal" en la esfera de los Estados o de stos en
la de aqulla. Es claro que en tales casos los tribunales federales enjuician las facul-
del rgano local frente al rgano central dentro del reparto de competencias que
el sistema federal; por 10 tanto, "autoridad federal" se contrapone aqu a "auto-
ndad. local", en el ejercicio de sus respectivas facultades limitadas. Son diferentes, en
cambIO. dos hiptesis del articulo lOS, segn las cuales corresponde slo a la Suprema
Corte conocer "de los conflictos entre la Federacin y uno o ms estados. as como de
aquellas en que la Federacin fuese parte". Aqu la palabra "federacin" no est em-
pleada en el sentido de forma de gobierno ni tampoco de rganos centrales con facul
especificas, sino en la acepcin de Gobierno Federal como representante de la
. que es la que con toda propiedad se usa en la fraccin 11 del artculo 27.
MIentras en los casos del artculo 103. fracciones 11 y IlI, es enjuiciado un l"lf<lno ceno
.C?mo integrante del sistema federal, en los dos casos que se sealan del 105 es
enJuIcIada la nacin. representada por un rgano central. Es en estos dos ltimos casos
cuando la Suprema Corte alcanza su mxima jerarqua dentro de nuestro sistema. (En
MI artculo 100 la Constitucin Argentina establece, con mayor precisin que la
tra, la competencia de la Corte Suprema para conocer de "los asuntos en que la NacIn
sea J);\ Ite".)
134
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
te a la nacin, segn el artculo 27. Cuantas veces en ese particular se
menciona a la nacin, su representacin incumbe al gobierno federal,
no en ejercicio de facultades coextensas, que presuponen la paridad
propia del sistema federal, sino en virtud de facultades que exceden
la finalidad de cualquier forma de gobierno."
'29 En su Teoria del Estado Kelsen ha dicho: "El orden jurdico central que cons-
tituye a la comunidad jurdica central forma, junto con los rdenes jurdicos locales
que constituyen a las autoridades jurdicas locales, el orden jurdico total o nacional
que constituye al Estado o comunidad jurdica total" (pg. 320). Tal parece que el
maestro de la Escuela Vienesa considera en este prrafo que el orden jurdico nacional
le integra con la suma de los rdenes jurdicos central y locales. Para nosotros, el re-
parto de competencias del sistema federal no es ms que eso: un reparto de
cas, es decir, una distribucin clasificada de facultades entre rganos de poder; de mn-
guna manera cabe entenderlo como un fraccionamiento de la entidad sociolgica llamada
nacin ni del orden jurdico nacional que a ella corresponde. Si bien es cierto que en
oposicin a "orden jurdico internacional" resulta nacional todo orden jurdico interno
(central, regional o aun municipal), no es este aspecto el que aqu nos interesa, sino
el hecho de que hay algo que, por pertenecer a la nacin como tal, no puede ser objeto
de reparto entre los rganos centrales y los locales; si se otorga a los primeros no es
a ttulo de facultad coextensa, sino porque a los rganos centrales suelen corresponder
los asuntos que exceden del inters puramente regional. El criterio para seleccionar
esta clase de materias; vara segn las circunstancias, y as se observa que materias que
eran antes de la competencia local pasan a serlo de la central. 'Pero lo intrnsecamente
nacional, aquello que slo puede concebirse en funcin del concepto de nacin (verbi-
gracia, las relaciones internacionales y el territorio comn), jams ha estado ni puede
estar en la esfera local. En rigor tcnico deberan corresponder esas materias a rga-
nos especiales, diversos de los centrales y de los regionales y colocados neutralmente
sobre ellos. Por no ser de hecho as, debemos entender que los rganos centrales, ade-
ms de ejercer sus funciones propias. como son las coextensas en paridad con los Esta-
dos-miembros, asumen la representacin de la nacin como tal. En ejercicio de esta re-
presentacin es exacto decir que el derecho emanado del rgano central priva sobre el
local, y aun prevalecera sobre el derecho federal especfico si no fuera porque se como
prenden dentro de la misma competencia el derecho nacional y el derecho federal.
En otro lugar, Kelsen ha concedido otro significado a los tres rdenes jurdicos de
que venimos tratando. Para dicho autor, la estructura del Estado federal se caracteriza
por la existencia de tres rdenes jurdicos: l? La Constitucin del BU7Id (Estado cen-
tral) y los principios fundamentales de las Constituciones de los Estados miembros.
2? El orden jurdico del Bund, competencia que le es directamente conferida por la
Constitucin federal. 3? El orden jurdico de cada Estado-miembro, que est formado
por sus Constituciones propias dentro de los lmites de Constitucin total, as como por
las normas de derecho emitidas dentro de los lmites de su competencia. (Citado
por Mouskheli, La Thorie [uridique de l'Etat fdral, p:g. 186.)
Advirtase cmo la anterior clasificacin tripartita de Kelsen hace referencia a los
estatutos, no a su contenido. Segn lo ha hecho notar Gaxiola al aplicar a nuestro de
recho la divisin de Kelsen, de sta resultan dos rdenes jurdicos parciales, subordina-
dos ambos a la suprema reguladora, que es la Constitucin General: la legislacin fe-
deral y las leves locales de los Estados. (Al/{Imos problemas del Estado Federal, pg. 112.)
Un poco ms adelante en ese camino ideolgico, consideramos que no en todos los
ClllJ()S el orden jurdico central es parcial, coextenso, colocado en el mismo plano del
local, sino que a veces alcanza la categora de nacional, por disposicin -como sucede
.iempre- de la suprema reguladora que es la Constitucin.
CAPTULO VIII
LOS ESTADOS
SUMARlO
42.-La autonoma local, primer elemento especfico del Estado federal;
concepto de Constitucin local. 43.-Contenido de las Constituciones de los
Estados; la parte dogmtica y la forma de gobierno. 44.-0rganizacin de
poderes, facultad revisora, ciudadana, desaparicin de Poderes. Consi-
deraciones generales. 45.-La participacin de los Estados en la legislacin
federal comn; su participacin en las reformas a la Constitucin general,
segundo elemento especfico del Estado federal.
42.-Si a partir de la Guerra de Secesin se admite unnimemente
que es irrevocable la voluntad de las entidades federativas para for-
mar. una federacin, tambin habr que aceptar, a manera de contra-
la necesidad de asegurar a dichas entidades su propia persis-
tenCia jurdica. Nada que conduzca a la desmembracin, que es un
aUmento desorbitado en las entidades; nada tampoco que extinga en
el sentido de la centralizacin el status por ellas adoptado voluntaria-
mente y que sin su consentimiento no cabe abolir.
Lo expuesto nos conduce a estudiar, en primer trmino, el ele-
mento esencial que configura a un Estado-miembro, y en segundo lu-
gar, el mecanismo constitucional mediante el cual se protege su vo-
lUntad de conservar ese elemento esencial.
Para Kelsen (yen pos suya Mouskheli}, el federalismo es una
forma de descenrralizacin.' Tres son en su concepto los grados de
-
.. 1 He aqu el concepto de descentralizacin que aplica Kelsen al Estado federal:
El orden jurdico de un Estado federal se compone de normas centrales vlida, para
tO<1.o su territorio y de normas locales que valen solamente para partes de este terri-
tono, los terrtorios de los Estados componentes (o mcmbros) . Las normas centrales gc-
o .leyes federales son creadas por un rgano legislativo central, la legislatura
Ia .federaCIn, mientrds que las normas generales locales son creadas por rganos lejl'I1\'
ratlVos locales o legislaturas de los Estados-miembros. Esto presupone que en el Estado
e<teral el mbito material de validez del orden jurdico o, en otras palabras, la como
de legislacin del Estado eneuntrase dividida entre una autoridad central y
'aTlas locales" (Teoria, pg. 333).. ...
As.. pues, el concepto kelsenano de descentralizacin federal se refiere primordial-
menle a la descentralizacin legislativa (en su aspecto dinamico de dos rdenes de como
135
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICA:\lO
descentralizacin: la comuna o municipio, que goza de cierta autono-
ma administrativa dentro del marco y bajo la tutela del Estado ceno
tral; la provincia autnoma, que alcanza determinada autonoma po-
ltica, pero cuya Constitucin le es impuesta por el Estado dominante;
el Estado-miembro o federado, que goza de autonoma constitucional."
De dichas tres categoras interesa para nuestro estudio el cotejo en-
tre la primera y la ltima, ya que la provincia autnoma, conocida en
varios pases europeos, no ha existido nunca en nuestra organizacin
poltica. El federalismo es un fenmeno de descentralizacin. El mu-
nicipio libre tambin es un fenmeno de descentralizacin. Pero
en este ltimo, aunque el municipio se gobierna por s mismo, sin
embargo la ley que crea los rganos municipales y los dota de com-
petencia no es ley que se dan a s mismos los habitantes del muni-
cipio, sino que la expide para todos los municipios la legislatura del
Estado. Carece, pues, el municipio de la autodeterminacin legisla-
tiva, que es lo que caracteriza al rgano constituyente. "Efectivamen-
te, el signo especfico del Estado federal consiste en la facultad que
tienen las entidades integrantes de darse y revisar su propia Constitu-
cin. Considerada esta caracterstica como un fenmeno de deseen-
petencia legislativa y en su aspecto esttico de dos mbitos de terrtorial de la!
1101';11<13 respectivas). Con ello el expresado concepto se aparta radicalmente de 131 d.oc
trina francesa, para la cual, segn palabras de Hauriou, "no hay otra descentra!l1.acln
que la descentralizacin administrativa, ni otra centralizacin que la centralzacn ad-
ministrativa" (Etude sur la Dcentralisation, 1892, pg. 4). En reciente estudio Charles
Eisenmman observ la discrepancia fundamental entre la doctrina alemana y la fran-
cesa, por cuanto aqulla plantea el problema de la descentralizacin en las tres fun-
ciones del Estado y no slo en la administracin. "Esta posicin -dce- no tiene abso-
lutamente nada de nuevo: hace mucho tiempo que los mejores representantes de la
doctrina alemana la han adoptado. Por el contrario, si algunos juristas franceses
reconocido su verdad. la inmensa mayora de ellos toma una posicin del todo opuesta
[Centralisation et Dcentralisation; Reuue du Droit Public: T. 63; Pars, 1947; pg. 43).
La mayor parte de las objeciones al concepto de descentralizacin de Kelsen tit;ne su
raz en esa diferencia de criterios, por lo que la discusin se entabla en planos dIversos
o se mezclan en ella elementos de dos tesis incompatibles, como acontece con las des-
acertadas objeciones de Mouskhel, en defensa de Kelsen, a la tesis de Berthlemy.
no debe ser combatida en las consecuencias, sino en la fuente de su doctrina (La thoTlc
[uridique, pgs. 194 y 195).
Conviene tener en cuenta, por otra parte, que Kelsen contempla el fenmeno
federalismo. aislado de todo proceso histrico. no en la dinmica de su gnesis. SInO
en la esttica de su concrecin abstracta, Desde este punto de vista su tesis resiste
crtica de Gaxiola cuando, situado en el aspecto histrico, considera el profesor mexr-
cano que si bien la autonoma federal surge en virtud de un fenmeno de descentra-
lizacin cuando un Estado unitario se transforma en federal, en cambio esa misma auto-
noma tiene por origen un proceso de concentracin cuando comunidades jurdicas
soberanas se renen en un pacto federal (Algunos problemas del Estado federal, p-
gina 55).
Estado federal Kelsen- se caracteriza por el hecho de que los
rarlos-micmbros poseen un cierto grado de autonoma constitucional, es decir, por. el
hecho de que el rgano legislativo de cada Estado-miembro es competente en relacn
con materias que conciernen a la Constitucin de esa comunidad, de tal manera que
10'; mismos Estados-miembros pueden realizar, por medio de leyes, cambios en sus pro-
pia", Constituciones." ropo cit., pg. 334.)
LOS ESTADOS
tralizacin, vemos que se diferencia de las dems descentralizaciones
por elementos cualitativos y no cuantitativos, porque es la calidad de
las funciones de que disfrutan las entidades federativas y no su n-
mero o cantidad lo que determina la existencia de una federacin.
Mientras la autonoma constitucional no exista no aparece el Estado
Federal cualquiera que sea el nmero de facultades que se descen-
tralicen, y, en cambio, es suficiente que se descentralice una sola com-
petencia, la de darse cada entidad su propia Constitucin, para que
surja la caracterstica de una federacin." 3
El imperativo de darse su Constitucin cada entidad federativa,
que la teora reconoce como caracterstica esencial del sistema, irnp-
nelo a su vez la Constitucin General en su artculo 41, cuando dice
que el pueblo ejerce su soberana en los trminos establecidos por
dicha Constitucin y por "las particulares de los Estados". A las Cons-
tituciones de los Estados alude tambin el artculo 133.
La. doctrina suele dar el nombre de "autonoma" a la competen-
cia de que gozan los Estados-miembros para darse sus propias normas,
culminantemente su Constitucin. Tratse de distinguir as dicha
<ompetencla de la "soberana", que, aunque tambin se expresa en
el acto de darse una Constitucin, se diferencia de aqulla por un
dato de sealadsima. importancia. En efecto; mientras la soberana
consiste, segn hemos visto, en la autodeterminacin plena, nunca
dirigida por determinantes jurdicos extrnsecos a la voluntad del so-
berano, en cambio la autonoma presupone al mismo tiempo una zona
autodeterminacin, que es 10 propiamente autnomo, y un con-
junto de limitaciones y determinaciones jurdicas extrnsecas, que es
lo heternomo. La zona de determinacin es impuesta a las Consti-
tuciones locales por la Constitucin federal. El artculo 41 dispone
expresamente que las Constituciones particulares de los Estados "en
ningn caso podrn contravenir las estipulaciones del Pacto Federal";
en otros varios preceptos la Constitucin Federal impone ciertas obli-
gaciones positivas y negativas de los Estados, que sus Constituciones
deben respetar."
Como conclusin de lo expuesto cabe asentar que la autonoma
se desenvuelve y expresa en las Constituciones locales;
mdagar el contenido tpico de dichas Constituciones, en su doble as-
pecto de lo que pueden realizar y de lo que se sustrae a su potestad,
ser el objeto del siguiente nmero.
a GAXIOLA; OfJ. cit., 57. . .
.. La variedad poltica en que se externa la autonoma tiene c,omo vnculo Unto
dad l.a que en ciertas materias. impone a .las entidades la
COnstllUGon federal; de la convivencia entre aquella variedad y esta homogeneidad,
resulta el Estado federal.
138 DERECHO CO:'>/STITUCIO:'\AL MEXICA:'I:O
43.-Como en toda Constitucin, cabe distinguir en las locales la
parte dogmtica y la parte orgnica."
En cuanto a la primera, no es indispensable que figure en dichas
Constituciones, si se tiene en cuenta que las garantas individuales
que consagra la Constitucin federal valen para todas las autoridades
y significan por ello la primera limitacin impuesta a la autonoma
local. Repetir en su texto, como lo hacen algunas Constituciones de
los Estados," las garantas que ya obran en la federal, es del todo su-
perfluo. Sin embargo, como las garantas individuales, en relacin con
la autoridad, estn consignadas en la Constitucin Federal a ttulo de
restricciones mnimas, nada hay que impida a los Constituyentes lo-
cales ampliar tales restricciones, ya sea en su contenido o en su n-
mero.
Por lo que hace a las garantas sociales, casi todas implican restric-
ciones a las garantas individuales consagradas por la Constitucin
Federal, de donde deriva la conclusin de que no pueden ser creadas
ni aumentadas en las Constituciones locales, de la misma manera que
no pueden ser disminuidas las que ya constan en la Constitucin Fe-
deral. r
5 Bajo la vigencia de la Constitucin de 1824 se publicaron las locales en tres
tomos (Coleccin de Constituciones de los Estados Unidos Mexicanos; Mxico, 1828;
imprenta de Calvan a cargo de Mariano Arvalo) : bajo la vigencia de la Constitucin
de 1857 tambin fueron recopiladas las locales en dos tomos (Coleccin que comprende
la Constitucin General de la Repblica y las Constituciones especiales de cada uno d.e
los Estados de la Federacin: Mxico, 1884; imprenta del gobierno, en Palacio); las V-
gentes fueron reunidas por Margarita de la Villa de Helguera en 1962. Todas ellas se
promulgaron de acuerdo con la Constitucin federal de 1917; posteriormente se han
expedido Constituciones nuevas en Morclos (1930) y en Zacatecas (1944). se revis ~
de Yucatn en 1938 y la de Tabasco en 1946 y se expidi la del nuevo Estado de Baja
California en 1953. La negligencia de los gobiernos de los Estados dificulta obtener los
textos primitivos y ms an las reformas que en varios Estados se han producido en
forma desordenada. Por todo ello no podemos asegurar que las citas de las Constitu-
ciones locales que aparecen en el presente captulo corresponden precisamente a precep-
tos en vigor. .
6 As las Constituciones de Durango (36 primeros artculos) , Guanajuato (9 prr-
meros artculos, con excepcin del 2 v 3) , Navarit (art, 7?), Nuevo Len (27 primeros
artculos) , Oaxaca (21 primeros artculos), Quertaro (del 4 al 9) y Zacatecas (ar-
tculos 1 v 2).
r Entre las radt.ales reformas de que en materia social fue objeto la Constitucin
yucateca en 1938, hay algunas que pugnan con preceptos de la federal. Cuando en el
artculo 89 se dice que la propiedad ser concedida discrecionalmente por el Estado
para satisfaccin de las necesidades individuales. se altera el concepto constitucional de
propiedad privada. la cual procede de la nacin. y que slo por ella, representada por
el Gohierno Federal, puede ser afectada, salvo contados casos de la competencia de los
Estados (artculo 27 de la Constitucin federal). Cuando en la exposicin de motivos
se asienta que "se procur abandonar d ya inaceptado concepto del matrimonio como
contrato civil", el autor de la frase parece objetar deliberadamente la siguiente expre-
sin de nuestra lev suprema: "El matrimonio es un contrato civil" (artculo 130).
Cuando en el articulo 95 se establece que "son indeseables las instituciones r l i ~ i o s s
que difunden teoras de premios y castigos ultraterrenos", el Iegislador contradice la
norma superior contenida en el articulo 24 de la Constitucin federal: "Todo hombre
es libre para profesar la creencia religiosa que ms le agrade." Y cuando en la exposi-
cin de motivos se invoca expresamente. para hacerla suya, "la frmula ms racional
LOS ESTADOS

No ya a ttulo de garantas, sino como limitaciones de ndole po-
ltica a la actividad de los poderes, es claro que los Constituyentes lo-
cales pueden establecer las que consideren pertinentes; s del mismo
modo pueden instituir obligaciones positivas para los g-obernantes con
tal que no pug-nen con la ideologa o con la letra del pacto federal."
Tocante a la parte org-nica, la primera limitacin de los Estados
al darse sus instituciones consiste en el deher de adoptar, para su r--
gimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo. po-
pular, teniendo como base de su divisin territorial y de su org-aniza-
cin poltica)' administrativa el Municipio libre. conforme a las ba-
ses que precisa la Constitucin Federal. (art. 115).
Para ajustarse a las indicadas caractersticas de la forma de gobier-
no. las Constitucionales locales comienzan por insertar en su texto la
frmula del 115 que se acaba de transcribir y posteriormente, en los
preceptos adecuados, procuran observar los dems requisitos con que
aquel artculo trata de preservar la forma de gobierno, segn son los
siguientes: .
a) El encargo de los gobernadores limitado a seis aos como rn-
ximo, es requisito que por referirse a la renovacin peridica mira
al elemento republicano de la forma de gobierno.
b) La eleccin directa y la no reeleccin de gobernadores y de
dIputados locales, es limitacin que trata de proteger al elemento de-
mocrtico.
e) El mnimo de diputados que en proporcin al nmero de ha-
seala el 115 para las legislaturas locales, tiene por objeto
evitar que por su escasa cifra de representantes la leg-islatura pierda
del marxismo", el constituyente vucateco se adhiere a una doctrina que no acepta la
C.onstitll{:in mexicana. Sirvan esos ejemplos de lo impropio Que es, desde el plinto de
Vista constitucional, pretender innovar en materia social a travs de la legislacin de
los Estados.
En cambio, erigir en delito cualquiera infraccin del articulo 123 Constitucional,
COmo lo hacia el articulo 10 de la Constitucin de Quertaro hasta antes de que se
fede:alizara la materia del traba jo. no es restringir ninguna K:uanta s!no
sancIOnar en forma severa las extralimitaciones de 10 ya previsto en la Constitucin
federal.
En ese mismo orden de ideas. v una vez ms por va de ejemplo, cabe admitir
COmo constitucional la disposicin del articulo de la Constitucin de Tabasco. que
P!oscribe en cI Estado "la servidumbre adecuada. del peonaje en las fincas de .campo".
SI el artculo 2? de la Constitucin federal prohbe en todo el pas la esclavitud, no
hace elJo referencia exclusiva a las anrguas y ya desusadas formas de
de .Ia Iihertad personal, sino a cualquier modo de servidumbre, que por variar de una
TeWn a otra. corresponde a los Estados evitar.. .' .
1\ Por ejemplo. la de Coahuila prohbe a las .autoridades subvenCIOnar peridicos
de carcter poltico (art. 171). .. . .
9 En las Constituciones de Mxico y de Morelos aparecen obligaciones
para los lrobemant"8. muv apropiados por la ndole de las regiones. el
de C8alelas especiales para indgenas en la primera (232) y de una escuela de agri-
cultura en la segunda (115).
110 DERECHO CO:'\STITlJCIO:'\AL MEXICA:'I:O
Sil carcter de tal y quede a merced del ejecutivo," )0 que sera con-
1rario al sistema representativo y al equilibrio de los poderes.
d) En el mismo artculo 115 se asienta: "Slo podr ser gober-
nador constitucional de un Estado un ciudadano mexicano por nac-
miento y nativo de l, o con residencia efectiva no menor de cinco
aos inmediatamente anteriores al da de la eleccin." Dentro de la
defectuosa redaccin del precepto consideramos que la ciudadana me-
xicana por nacimiento es condicin insustituible para ser gobernador;
sobre esa base la alternativa se produce entre los otros dos requisitos:
ser nativo del Estado o con residencia en l no menor de cinco aos.
y es que, mientras el primer requisito hace referencia al antecedente
de la sangre mexicana, que la Constitucin toma en cuenta cuando
se trata de funcionarios a quienes se encomiendan altas funciones de
gobierno, los otros dos miran tan slo al apego o al conocimiento del
Estado que se va a gobernar, por lo que explicablemente el uno pue-
de ser reemplazado por el otro.'!
]0 El precepto que establece el mnimo de diputados no exista en la Constitucin
de 5i; apareci en la actual para realizar. aunque fuera parcialmente. el pensamiento
de Rabasa en favor de un n\101 ero suficiente de diputados en las legislaturas de los
Estados. '
Deca el referido autor que "el nmero de los miembros que componen las legisla-
turas es tan corto. que stas no tienen los caracteres esenciales y tiles de un
y agregaba: "Es muy difcil romper las preocupaciones que origina la costumbre, Y
pocos habr que no repugnen la idea de que una legislatura deba componerse. por, lo
menos, de cincuenta diputados; pero lo cierto es Que siete. quince o veinte no forma
la institucin especial que se llama Congreso, sino una Comisin que slo puede ser
til o peligrosa." Para hacer tangible la teora expuesta, Rabasa propona la siguiente
hiptesis: "Un congreso de doce personas podr celebrar sesiones con siete miembros
presentes, en que la mayora ahsoluta ser de cinco votos; suponiendo que concurran
todos. la mayora ser de siete; la de dos tercios, de ocho; un voto determinar la dife
rencia entre la mayora absoluta v la fuerte de dos terceras partes." (La organiUlcTI
politica de Mxico; pgs. 334 a 340.)
El Constituyente de Quertaro fij un mnimo al nmero de diputados de las le-
gislaturas' locales, aunque no el de cincuenta que sealaba Rabasa, sino el de siete.
nueve v once, en proporcin al nmero de habitantes.
Pensamos que los constituyentes procedieron juiciosamente al no sealar como m-
nimo el alto nmero que propona Rabasa, Cincuenta diputados alcanzan a dotar a la
asamblea de un autntico espritu colectivo con fuerza y agresividad suficientes para
entorpecer la labor del ejecutivo. No sera posible realizar as el desidertum que para
las Constituciones locales presentaba el mismo autor de "un ejecutivo fuerte en la
cin y limitado en la extensin, seguro contra las intrij!'3s y confabulaciones de la legiS-
Iatura, armado para impedir sus asechanzas y sus codicias".
11 Nuestra interpretacin se aparta de la contenida en la exposicin de motivos de
la Constitucin de Hidalgo (magistral por tantos ttulos, como que se debi aMa-
nuel Herrera y Lasso) : all se asienta que a ninguna Constitucin local le sera dable.
ro pena de inconstitucionalidad, "declarar apto para gobernador a quien no siendo
nativo del Estado tuviera en l una vecindad de slo cinco aos". A nuestro entender
no se necesita la concurrencia, sino la alternativa de estos dos requisitos. Por lo dems.
al establecer la Constitucin de Hidalgo en su artculo 47 la concurrenda de ambos.
hace lo que es lcito hacer: sobrepasa el mnimo fijado por la Constitucin federal, ins-
tituyendo dos requisitos en lugar de uno entre dos. .
Coincide. por lo tanto. nuestra opinin con la acogida por la Constitucin de Baja
California. cuvo articulo 41 exige para ser gobernador. adems de la ciudadana mexi-
cana por nacimiento. "ser nativo del Estado con residencia no menor de dos aos, o oe-
.cino de l durante cinco aos anteriores a la eleccin".
LOS ESTADOS
141
Es de reconocer que todas las Constituciones locales observan las
prescripciones generales y concretas de la federal en punto a la forma
de gobierno. Como nica excepcin podra sealarse la contenida en
las reformas de 26 de marzo de 1923 a la Constitucin de San Luis
Potos. donde se admite el referndum, forma de gobierno directo del,
pueblo que excluye al rgimen representativo instituido por la Cons-
titucin,"-
44.-Pasamos ahora al examen de la organizacin en s misma de
los Poderes.
Todas las Constituciones locales consagran la clsica divisin en
tres Poderes (la de Puebla los llama Departamentos), excepcin he-
cha de la de Hidalgo, cuyo artculo 16 considera dividido al poder
pblico para el ejercicio de sus funciones en Legislativo, Ejecutivo,
Judicial y Municipal. Este ltimo no merece ciertamente un lugar
al par de los otros tres, porque, aunque la autoridad municipal "quie-
re" en nombre del pueblo, sin embargo esa voluntad no es del Esta-
do (como sucede con los otros tres Poderes), sino de cada una de
las municipalidades.13
El Poder legislativo se encuentra depositado invariablemente en
una sola asamblea, llamada legislatura o congreso. He aqu una dife-
rencia importante con el sistema norteamericano, donde las legisla-
turas de los Estados se componen siempre de dos cmaras, la ms pe-
----
Las exticas reformas que se mencionan (entre las cuales hay una que, por auto-
rrzar la revocacin directa por el pueblo de cualquier nombramiento de eleccin popu-
lar, al desastre) establecen en su articulo 14 que "para que el pueblo pueda
por s mismo una ley, sin intervencin del Congreso, ser necesaria una ma-
yota de las dos terceras partes de los ciudadanos del Estado que sepan leer y escribir".
En Argentina. donde tanto pesa en materia constitucional el ejemplo norteamer-
cano, se' ha sustentado por Zavala, en pos de Curtis, la siguiente tesis de Norteamrica,
qUe estilllamos igualmente aplicable a nuestro derecho: "El referndum es precisar,nente,
,,?do l? .contrario del sistema representativo que es lo que los constituyentes de Filadel-
ha qUlSleron garantizar. Ella no quita que algunos Estados hayan adoptado el refern-
dUIl1 como procedimiento para la determinacin popular. suscitndose la discusin acero
su constitucionalidad. En algunos casos aqul fue declarado contrario a los prin-
ClPIOS bsicos de la Constitucin general" (Derecho [ederal, por Clodomiro ZavaUa; Buc-
nos Aires, 1941; T. l. pg. 171).
Plantendose el mismo problema en otro pas de rgimen federal, como es el Bra-
SIl. Pontes de Miranda lo resuelve en sentido inverso. "La expresin representativa de
que usa el artculo no tiene el efecto de prohibir la democracia inmediata o refc-
rendo." lo cierto que la explicacin de su tesis slo puede tener cabida dentro
del constitucionalislUo brasileo. "El legislador constituyente de 1937 -afirma- preten-
de. l'taccionar contra las corrientes renovadoras parlan.entaristas" al emplear el tr-
mmo de que se trata. Actualmente todo aconseja que se permitan ciertas prcticas mo-
de democracia inmediata: "En suma: es preciso que haya Poderes Legislativo.
y Ejecutivo en cuerpo. Fuera de all el referendo est permitido. Inclusive como
nUela lDstancia.' (Comentdrios Constituif/io de 1946; Ro de Janeiro; T. 1, pg. 431.)
Q
. 13 10 ha reconocido la Suprema Corte; Semanario Judicial de la Federacin,
.poea, T. IV, pg. Admltelo tambin la exposicin de motivos de la Cons-
tltucln hidalguense. pero explica que si conserv al Poder Municipal fue por respeto
a su tradicin constitucional,
142
DERECHO CO:,,\STITUCIONAL MEXICA1\O
quea llamada Senado y la ms numerosa llamada ordinariamente
Cmara de Representantes. El origen de este bicamarismo se debe,
segn Bryce, a que en varias colonias existi un pequeo consejo del
gobernador, adems del cuerpo representativo popular, y en parte a
la natural tendencia a imitar a la madre patria con sus Lores y Comu-
nes. H Dos de nuestras primeras Constituciones locales tomaron de mo-
delo al bicarnarismo norteamericano (la de Veracruz de 1825,ar-
tculo 17, y la de Durango, de 1826, artculo 22) y hubo otra, la de
Yucatn (de 1825, artculos 126 a 138) que, remontndose ms al
origen de la institucin, estableci con el nombre de Senado un cuer-
po consultivo del gobernador. Bajo la vigencia de la Constitucin de
57 no se dio caso alguno de bicamarismo local, y aunque ningn tex-
to lo prohbe expresamente en la actualidad, cualquiera tendencia a
entorpecer a las entidades con una cmara ms, parecera a todas lu-
ces extravagante.
Los perodos de sesiones suelen ser, anualmente, uno o dos. La
Comisin Permanente existe en todas las Constituciones.
Por lo que hace a las facultades de las legislaturas, bajo la vigen-
cia de las tres Constituciones federales ha existido en todas las locales,
con llamativa uniformidad, el precepto que autoriza a legislar en todo
aquello que la Constitucin Federal no somete a los Poderes de la
Unin. Esto significa que las Constituciones locales excluyen el siste-
ma de facul tades expresas y definidas para la funcin propiamente
legislativa, lo cual no se traduce por s solo en flexibilidad de la Cons-
titucin, puesto que los dems Poderes, y aun la legislatura en sus
funciones no legislativas, estn dotados de facultades expresas y limi-
tadas. El hecho mismo de que la funcin legislativa local est
da estrechamente por la esfera federal, y a veces por imperativos de
la Constitucin del Estado, resta importancia a la ausencia de un ca-
tlogo de facultades que en rigurosa tcnica constitucional debera
existir."
Como un matiz del sistema de facultades no expresas, algunas Cons-
tituciones imponen a la legislatura la obligacin de legislar preferen-
de los Estados en la Repblica Norteamericana; Madrid. pg. lO\.
1" La vazn del sistema, tambin existente en Estados Unidos. la expone Brvce en
los siguientes trminos: "El gobierno de un Estado es un producto natural que posee,
desde luego. todos los poderes de no importa qu gobierno. Por lo tanto, cuando se
pregunta si la legislatura de un Estado puede hacer una lev cualquiera o si no la puede
hacer. es de presumir que s puede hacerla y se necesitan muy poderosas razones para
probar que no la puede hacer. Esto puede estarle prohibido por una disposicin que se
encuentra en la Constitucin federal o en la de su Estado. Pero es preciso dem
ostra.
r
que la prohibicin de hacer esta ley existe realmente o, en otros trminos. la
tucin de un Estado no es documento que confiere a la legislatura poderes definidOS
y especificados sino, por el contrario, un documento que fija y limita la autoridad w:-
neral de que los representantes del pueblo por el solo hecho de formar un cuer-
po legislativo." Op. cit., pg. 50.
LOS ESTADOS
143
temente sobre ciertas materias." El sistema es bueno, pero mejora-
ra a nuestro entender si la facultad de legislar se erigiera en obliga-
cin inexcusable respecto de aquellas materias que no pueden dejar
de ser leg-isladas, como las relativas a la hacienda pblica, a salubri-
dad local, a vas locales de comunicacin, al derecho comn, al dere-
~ o municipal, etc. Nada impide que en cualesquiera materias, y en
estas particularmente, el legislador constituyente trace direcciones a
la legislatura, como lo hace en materia educativa la Constitucin de
Veracruz (artculo 68, XLIV) .
Aparte de las facultades que otorgan las Constituciones locales a
las legislaturas, tienen stas algunas que les confiere la Constitucin
Federal. Tales son, por ejemplo, la de determinar .el nmero mximo
de m1stros de los cultos (artculo 130) y la de dar su consentimien-
to para que los inmuebles destinados al Gobierno de la Unin den-
tro de los Estados, y adquiridos con posterioridad a la Constitucin
de 17, queden sujetos a la jurisdiccin federal (artculo 132). Las
Constituciones locales no confieren ciertamente estas facultades, pero
s pueden determinar las condiciones de su ejercicio.
Otras varias facultades, ya no de orden legislativo, suelen recono-
cer a las legislaturas las Constituciones de los Estados. Pero su nme-
ro y su distribucin entre la legislatura y el ejecutivo no estn presi-
didos por ninguna norma comn.
El poder ejecutivo se deposita en el gobernador." Sus facultades
y obligaciones estn inspiradas en las anlogas del Presiden te de la
Repblica: velar por la observancia de las leyes y el cumplimiento
de las sentencias, expedir reglamentos, mandar la fuerza armada del
Estado, hacer ciertos nombramientos, etc. En todas las Constituciones
se le reconoce el derecho de veto. El Secretario de Gobierno suele re-
presentarlo cuando requiere su presencia la legislatura.
En la mayor parte de las Constituciones los magistrados integran-
tes del 'tribunal son designados libremente por la legislatura y en al-
gunas a propuesta del ejecutivo. Como excepciones, en la de Coahuila
son nombrados por la legislatura a propuesta en terna de los y u n ~
tamientos (artculo 1536) y la de San Luis Potos por los ayunta-
mientos (arttculo 64). Adems de sus funciones propias de jueces
de ltima instancia, los magistrados conocen generalmente de las acu-
saciones contra los funcionarios con inmunidad, previo el desafuero
de la legislatura.
---
16 Las de Chiapas (articulo 101), Michoacn (artculo 56, Uf) V Puebla (articu-
lo 49, 11)
17 En nuestros constitucionalismos locales el nico caso de ejecutivo plural es el
q.ue conlliltDaba la. Constitucin del Estado de Mxico de 1827. cuyo articulo 121 depo-
sItaba el ejecutivo en un gobernador y un coaseje,
144
DERECHO CO:-';STlTL'CIO:-';AL l\IEXICAl'I:O
Por lo que hace a su reforma, la gran mayora de las Constitucio-
nes son de tipo rgido al exigir su modificacin el voto mayoritario
(casi siempre dos tercios) de la legislatura y de los ayuntamientos.
En seis Constituciones la flexibilidad es atenuada: una legislatura
propone la reforma y la siguiente la vota.
Slo dos Constituciones, la de Yucatn y la de Hidalgo, son neta-
mente flexibles, pues bastan los dos tercios del total de diputados
para aprobar la reforma.
Forman tambin mayora las Constituciones que erigen la ciuda-
dana local (nacimiento o vecindad) , siempre sobre la base de la ciu-
dadana mexicana; esto ltimo quiere decir que, a diferencia de las
entidades norteamericanas, no existe entre nosotros una ciudadana
local independiente de la nacional, sino que aqulla se forma de re-
quisitos locales que se agregan a la ciudadana mexicana. La Consti-
tucin de Baja California acoge como ciudadanos del Estado a los ciu-
dadanos mexicanos (artculo 8, I1).
Prximos a terminar el estudio de las Constituciones de los Es-
tados, conviene llamar la atencin acerca de un precepto previsor,
cuya importancia ha pasado inadvertida para la mayor parte de ellas.
Segn lo veremos en su oportunidad, la facultad que confiere al Se-
nado la fraccin V del artculo 76 para nombrar gobernador provisio-
nal de un Estado cuando han desaparecido todos los poderes consti-
tucionales, es facultad que se ejercita siempre y cuando la Constitu-
cin del Estado no prevea el caso, 10 cual quiere decir que, si exis-
tiese la previsin en el ordenamiento local, nunca podra llegar al go-
bierno del Estado un gobernador designado por la autoridad federal.
A pesar de la importancia de esta previsin para la autonoma local,
solamente la contienen nueve Constituciones: las de Nuevo Len
(artculo 144), Chihuahua (artculo 35), Zacatecas (artculos 130 a
133), Tabasco (artculo 34, reformada en 1946), Quertaro (artcu-
. los 174 a 176), Nayarit (art. 138), Guerrero (adiciones de 1930),
Tamaulipas (art, 156) y Michoacn (art, 164). Las dos ltimas se
refieren expresamente al caso de la fraccin V del artculo 76 de la
Constitucin Federal.
Podemos decir, como conclusin del estudio dedicado a las Cons-
tituciones de los Estados, que en general estn lejos de reflejar las
necesidades locales, las que precisamente son invocadas como princi-
pal justificante de la descentralizacin federalista. Esas necesidades
existen sin duda, pero varios factores influyen a nuestro entender en
el fracaso de las Constituciones para subvenir a ellas. El 'factor pol-
tico, que aprovechndose de antecedentes histricos y sociolgicos tien-
de a una absorcin centralizadora cada vez mayor, posterga con ella
LOS l ~ ADOS 145
la autonoma local e impide el desarrollo de las peculiaridades regio-
nales, Pero es notorio tambin que las Constituciones locales no han
sabido defender y vigorizar, con tcnica jurdicoconstitucional, esas
peculiaridades. atendiendo as a las necesidades de cada regin. Las
Constiruciones expedidas bajo la vigencia' de la federal de 24, se sir-
vieron de sta para trazar sus esquemas; lo poco de originalidad que
se alcanz en ese primer ensayo se perdi cuando en la segunda etapa
del federalismo las Constituciones locales se plegaron servilmente a
los trazos de la federal de 57; el fenmeno se repiti en 17, agravado
por las desfavorables circunstancias en que se elaboraron las nuevas
Constituciones (el pas en guerra civil, los jefes militares improvisa-
dos en gobemadores, las asambleas constituyentes integradas por gen-
tes sin preparacin). Sin otro modelo que su Constitucin preceden-
te y con el temor de incurrir en contradiccin con la nueva Carta
federal, no es de extraar que casi todas las Constituciones que actual-
mente rigen en los Estados se compongan de artculos tomados de las
anteriores o copiados de la federal, envejecidos muchos de aqullos
por el transcurso del tiempo e intiles los segundos por estar su sitio
en la Constitucin general.
45.-Despus de haber estudiado el primer elemento constitutivo
de un Estado Federal. como es la autonoma concretada en la Cons-
titucin, nos corresponde examinar el segundo de esos elementos, esto
es, la participacin de los Estados-miembros en la formacin de la
voluntad federal. Dicha participacin puede ser indirecta o directa.
La primera se canal iza a travs de una Cmara, llamada Senado,
en donde las entidades federativas estn representadas como tales y
que participa en la funcin legislativa al lado de la Cmara de Dipu-
tados o de Representantes, que representa a la poblacin en general,
independientemente de la divisin en Estados. El origen, el significa-
do y la actuacin de las dos Cmaras, o sea, el bicamarismo que nues-
tra Constitucin consagra como parte del' sistema federal, sern ma-
teria del captulo dedicado a la organizacin y funcionamiento de las
Cmaras de la Unin. Bstenos afirmar por ahora que la existencia
del Senado como colezislador comn no es signo especfico del Estado
Federal. En nuestro concepto los elementos absolutamente necesarios
del sistema federal son tres: una zona de materias retenidas por Jos
Estados-miembros (en la que opera la autonoma constitucional), una
Zlilla de facultades delegadas en los Poderes centrales y un sistema que
garantice a los Estados-miembros la conservacin del anterior status.
Ni el primero ni el tercero de esos elementos se afectan en nada por
la no intervencin de los Estados en la legislacin federal ordinaria;
]'1
146 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
no el primero, porque el manejo de sus propias facultades por parte
del legislativo central jams podr menoscabar la existencia y las com-
petencias de las entidades federativas, cuya fuente est en la Consti-
tucin y por ello se mantienen inmunes a la potestad del rgano le-
gislativo constituido, poco importa que ste se integre o no por re-
presentantes de los Estados; ni se afecta tampoco el tercer elemento,
ya que, como vamos a verlo, la garanta del status federal no requie-
re forzosamente la existencia del Senado.
El ejemplo de la Constitucin norteamericana, al instituir el Se-
nado federal y prohibir en su artculo V que se prive a los Estados
sin su consentimiento de la igualdad de votos en el mismo, ha indu-
cido a considerar a dicha Cmara como elemento especfico del Es-
tado federal. Pero la lgica estricta nos llevara a conclusin contra-
ria, ya que si se admite que el respeto a la autonoma local excluye
cualquier intromisin en ella de los Poderes centrales, del mismo
modo habra que evitar toda interferencia de los Estados como tales
en la legislacin federal. Esta interferencia a travs del Senado pue-
de justificarse histrica, poltica y aun socialmente, pero nunca al gra-
do de convertirla en signo especfico del Estado Federal."
En cambio, la participacin directa de las entidades federativas en
la formacin de la voluntad federal s es elemento inexcusable del
sistema de que tratamos.
Entindese por participacin directa la que en forma ms o me-
nos amplia tienen los Estados-miembros en la tarea de revisar la Cons-
titucin general. .
Esta participacin garantiza la persistencia del status federal, es
decir, asegura por 10 que toca a los Estados-miembros su existencia y
sus competencias en virtud de que precisa y exclusivamente al revi-
sar la Constitucin se puede alterar ese status. Si la reforma en tal
sentido pudiera realizarse sin la participacin de los Estados, la auto-
noma de stos quedara a merced de quien tuviera competencia para
a cabo la reforma, sea quien fuere.
18 Mouskheli, defensor de la doctrina opuesta a la que exponemos, comienza por
asentar la afirmacin absoluta de que la autonomla constitucional y la participaCin
(directa e indirecta) de los Estados en la creacin de la voluntad federal "son dos
rasgos que se encuentran en todos los Estados federales y no podra haber Estado fede-
ral si uno de los dos estuviera ausente" (pg. 223). Pero plPnas despus mili.ga tan
categrica afirmacin por 10 que hace a la representacin directa realizada a travs
del SCnado: "Casi (presque) se puede considerar la existencia de esta Cma'"
como necesaria a la existencia del. Estado federal" (pgina 230). En la odginal Cons-
titUcin de 57 no exista el Senado, 10 que por si solo nada prueba en favor ni en con-
tra de que tK'3 indispcll$ablc; coufonnca la teora exl"ema de Mouskheli,csaCOUsti-
ruciQllnOCra fcc:1c
ra
l. dpte existe el tpico Senado. fc4eral, COP
la organizacin del norteametkano.
LOS ESTADOS 147
Se ha dicho que si en una Constitucin de tipo federal se otorga
la facuItad de revisarla a un Constituyente especial o la revisin se
pudiera hacer por medio de referndum, la forma federal sobrevivi-
ra a pesar de quedar excluida la participacin de los Estados-miern-
bros.> No podemos aceptarlo. En la creacin de la Constitucin Fe-
deral tpica, como es la norteamericana, los Estados antes indepen-
dientes se despojaron realmente de ciertas facultades para trasladarlas
a los rganos centrales; pero conservaron en su patrimonio las no ena-
jenadas con el propsito de ejercitarlas por s mismos o, si se quiere,
de desprenderse de ellas en 10 futuro, pero siempre en virtud de un
acto de propia y libre disposicin. Transferir al titular que se quie-
ra, as sea el pueblo, la potestad de mermar o aniquilar la personali-
dad de los Estados sera contrario a lo que, de mero antecedente his-
trico, se ha convertido en la razn de ser del sistema. Y no se diga
que la voluntad de los Estados se manifiesta en el hecho de enaje-
narla, en entregarla mediante una primera reforma, en la que ellos
participaran, a un titular que despus podra reformar a su antojo
sin el concurso de los Estados. Precisamente 10 que no pueden hacer
los Estados, si tratan de conservar el sistema federal, es desprenderse
de su facultad de intervenir en las revisiones constitucionales, por lo
menos en aquellas que afecten a su existencia y a sus competencias.
Poco importa que el Constituyente ad hoc o el referndum no toquen
a los Estados; el solo hecho de que puedan hacerlo sin la interven-
cin de stos, quebranta fundamentalmente el sistema.
Lo dicho de la Constitucin norteamericana vale para todas las
que, como la nuestra, han adoptado el procedimiento de facultades
retenidas por los Estados. Y si bien es cierto, segn 10 anticipamos,
que el sistema federal se ha desvinculado de sus orgenes histricos
para convertirse en mera tcnica constitucional, sin embargo hay cier-
tos elementos que, aunque nacidos de la experiencia, fueron y siguen
siendo elementos conceptuales, integrantes lgicos de la definicin.
Entre ellos cuenta la voluntad inalienable de los Estados de seguir
siendo Estados.
Nuestra Constitucin provee en su artculo 135 a la participacin
de los Estados en las reformas constitucionales al requerir su aproba-
cin por la mayora de las legislaturas. El hecho de que el precepto
haga intervenir, adems, a las dos Cmaras de la Unin, de las cuales
en la de Senadores estn representados los Estados, no significa sino
un fortalecmiento de la participacin de las entidades. Si el Senado
.111 As lo sostiene Gaxiola en apoyo de sU tesis de que la participaci9 directa no
es llguo especfico del Estado federal (011. dt., P4 66).
148 DERECHO CONSTfHJClO;\1AL MEXICA:'\O
no existiera o no tomara parte en las reformas, de todas maneras la
intervencin de las legislaturas dejara a salvo el principio. De donde
se infiere que la participacin directa (signo especfico del Estado
Federal por cuanto garantiza la persistencia del status en favor de las
entidades) no requiere de la existencia de la Cmara Alta, pues le
basta con la partici pacin de las legislaturas.
CAPTULO IX
EL MUNICIPIO
SUMARIO
46.-Renacimiento municpalista en Amrica Latina. 47.-El municipio des-
de el punto de vista constitucional; contenido de la descentralizacin mun-
cipal, 48.-El municipio en Roma y en Espaa; trayectoria histrica del
municipio mexicano. 49.-El municipio libre en los debates de Quertaro.
Defectos del sistema. El municipio y la democracia.
46.-La Constitucin coloca al municipio libre en la base de la
divisin territorial y de la organizacin poltica y administrativa de
los Estados. Dentro del captulo que consagramos a estos ltimos hu-
biera podido ser estudiado, por lo tanto, el municipio; pero el muni-
cipio no es mero integrante de la organizacin de los Estados, sino
que ha gozado siempre de una relevante individualidad propia, mere-
cedora por ello de un estudio aparte. Lo abordaremos desde el punto
de vista constitucional y al hacerlo trataremos de soslayar lo relativo
a la organizacin municipal propiamente dicha, materia que corres-
ponde a una rama especial del derecho administrativo.
Es pertinente aclarar esta ltima afirmacin. El estudio del dere-
cho relacionado con el municipio ha alcanzado recientemente un auge
singular en varios pases de Latinoamrica, entre los que infortunada-
mente no figura Mxico. En la Universidad de La Habana exista des-
de 1906 una ctedra de Gobierno Municipal, servida sucesivamente
por los profesores Francisco Carrera Justiz, Ramiro Capablanca Grau-
pera y posteriormente Adriano G. Carmona Romay, quien ha escrito
nUmerosas obras en pro del municipalismo.' En Argentina encabezan
el movimiento Rafael Bielsa y Alcides Greca, este ltimo director de
la "Revista de Derecho y Administracin Municipal". En Brasil se
publica por Ives Orlando Tito de Oliveira la "Revista de Direito Mu-
nicipal". En la Universidad de Guayaquil la ctedra de la materia
1 Entre elJas:Prot!;ttlm/J di Gobierno lUun;c;/Ml, La Habana, 1950; Un4 les;.s IJol-
nuCIJ, La Habana. 1"7.
149
150 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
est a cargo del Dr. Sebastin Velzquez Sciacaluga. Se han celebrado
conferencias panamericanas de municipios en La Habana, Santiago
de Chile y Lima."
Este despertar del municipalismo se ha propuesto, entre otras me-
tas, la de hacer del derecho municipal una disciplina jurdica aut-
noma. Independientemente de su importancia, es lo cierto que el de-
recho municipal no alcanza an tradicin vigorosa en la ctedra y en
la bibliografa, suficiente para justificar un sitio autnomo. Es por
ello que lo seguimos considerando una rama especial del derecho ad-
ministrativo, cuyas bases de ndole constitucional nos toca esclarecer.
47.-En el parangn que para fijar los perfiles del Estado-miem-
bro hubimos de establecer entre ste y el municipio, advertimos que,
aunque en ambos casos se trata de fenmenos de descentralizacin, sin
embargo la descentralizacin municipal excluye la posibilidad de
otorgarse su propia ley, a diferencia de la que caracteriza a las enti-
dades federativas, cuya autonoma se concreta en el hecho de darse
una Constitucin y expedir la legislacin que de ella deriva.
Si hemos de penetrar ahora en el otro trmino de la comparacin,
debemos ratificar que "el radio de la autoridad municipal se encuen-
tra restringido a la etapa de creacin de normas individuales"." Aun
los llamados estatutos autnomos; por ejemplo, los bandos de polica
y buen gobierno, no pueden estimarse como actos legislativos propia-
mente dichos, a pesar de su generalidad, sino como desarrollo de las
leyes expedidas por el rgano legislativo central. Debemos hacer no-
tar, no obstante, que existe la tendencia a reconocer al municipio la
facultad de elaborar su propia ley orgnica"
Nuestra Constitucin nada dice al respecto, pero las Constitucio-
nes locales han entendido que la funcin legislativa, especialmente la
expedicin de la ley orgnica municipal, en ningn caso compete al
rgano municipal," lo que est de acuerdo con el principio de la d-
visin de poderes, que no tolerara la ampliacin de la funcin legis-
2 Hemos mencionado el renacimiento muncipalsta de Latinoamrica por la im-
portancia que para nosotros representa. Pero no olvidemos que se imparte la ctedra
de derecho municipal en veintitrs universidades y colegios de Norteamrica, entre los
cuales Iigura la de Harvard a cargo de WiIliam Bennet Munro, tan destacado constitu-
conalista. Ni dejemos de recordar que en la Universidad Central de Madrid y en la
de Parfs, esa ctedra tuvo de titulares. respectivamente. a Adolfo Posada y a Gastn
Jze. cuyos nombres no necesitan referencia encomistica.
3 KF.UF:N, T'eoria, pJr. !!l.
4 Tal fue la conclusin a que se lleg en el primer Congreso Nacional de Munici-
piOll Brasileos celebrado en Petrpols en 1950. de acuerdo con los Postulados del
Municipalismo Americano que haban formulado en 1948 Alcides Greca y Tito Oliveira
[Reuista de Direito Municipal. vols. XI y VII) .
5 La ley orgnica municipal ha sido expedida. en todos los EstadOll que la tienen.
por la legislatura: aun en los pocos Estados en donde no existe dicha ley, ello no sig-
nifica que puedan expedirla los municipios. .
lativa a otro titular del que la tuviese en exclusividad, segn es el
Poder Legislativo (salvo en situaciones extraordinarias que autorizan
su delegacin en el ejecutivo). Ni siquiera en la Constitucin del
Estado de Hidalgo se lleg a la conclusin de conferir la funcin le-
gislativa al llamado Poder Municipal, que segn hemos visto esta-
blece dicha Constitucin.
Excluida la competencia legislativa, debemos precisar el conteni-
do de la descentralizacin municipal, lo que nos pondr en contacto
con el artculo 115 de la Constitucin Federal, cuyos primeros parra-
(os se refieren al municipio libre. Por razn de mtodo nos hemos de
separar del orden seguido en el precepto de referencia.
En su fraccin III el artculo 115 determina que "los municipios
sern investidos de personalidad jurdica para todos los efectos lega-
les". A nuestro. ver ese precepto no zanja, por s solo, la vieja querella
entre quienes afirman que el municipio es de formacin natural y
anterior al Estado y aquellos otros que lo consideran como creacin
del Estado. Es a la legislacin local a la que corresponde fijar las con-
diciones que ha de satisfacer una comunidad de personas -agrupadas
comnmente en familias- para merecer la categora de municipali-
dad. Una vez satisfechas esas condiciones, y reconocida su existencia
por la autoridad, surge el municipio con la personalidad jurdica que
ipso jure le otorga la Constitucin Federal. De este modo se desplaza
hacia la legislacin local el problema del nacimiento del municipio a
la esfera del derecho.
En su prrafo inicial el artculo 115 dispone. que los Estados ten-
drn "como base de su divisin territorial y de su organizacin pol-
tica y administrativa, el Municipio Libre". La frmula es inexacta.
Un Estado-miembro, en su calidad de tal, no puede fraccionarse en
municipios para los efectos de su organizacin interna, tanto porque
esta organizacin es distinta y en cierto modo antagnica a la muni-
cipal cuanto porque la descentralizacin burocrtica confiada a los
numerosos y variados municipios conducira al caos. La divisin terri-
torial de los Estados no tiene por base al municipio, sino a ciertas cir-
cunspecciones territoriales mucho ms extensas l1amadas distritos o
cantones, cuya rea se fija por los rganos centrales de acuerdo con
las necesidades de la administracin. Esa divisin territorial se utiliza
principalmente para finalidades de orden fiscal y electoral y nada tie-
ne que ver con los municipios.
Lo que el precepto quiso instituir, a travs de una frmula im-
precisa, fue la libertad del municipio y al mismo tiempo sus vncu-
los de coordinacin con el Estado. Refirmonos a tales dos extremos
EL MUNICIPIO 151
152 DERECHO CONSTITIICIONAL MEXICANO
que la Constitucin trata de armonizar, como son la relativa autono-
ma del municipio y su relativa subordinacin al Estado.
48.-El fenmeno apareci por primera vez en el derecho pblico
de Roma. Explica Mommsen que al diseminarse por toda la pennsu-
la itlica la ciudadana, perteneciente al principio exclusivamente a
Roma, la comunidad del Estado empez a estar constituida por cierto
nmero de comunidades sometidas al rgimen de ciudad; fue entono
ces cuando se present el problema de ordenar convenientemente las
relaciones que deberan guardar entre s la autonoma de la comuni-
dad del Estado y la de las particulares comunidades de ciudad. "Lo
cual dio origen -dice el mencionado autor- al nuevo derecho muni-
cipal, esto es, al derecho de la ciudad dentro del Estado." 6
El antiguo municipio romano, con algunos injertos de proceden-
cia germnica, se aprovech durante la Edad Media de la debilidad
de la monarqua para fortalecer su independencia. Referido especial-
mente a Espaa (por el inters que como inmediato antecedente his-
trico representa para nosotros), el municipio fue favorecido durante
la Reconquista con numerosos privilegios como estmulo para las em-
presas blicas y, adems, como auxiliar de los reyes en su lucha con
la nobleza. Los siglos XIV Y xv sealan el auge de la autonoma mu-
nicipal, la que empez' a ser frenada a medida que la monarqua re-
cuperaba su poder. En el siglo XVI los comuneros de Castilla libraron
la batalla de Villalar (23 de abril de 1521) en defensa de sus fueros
contra el absolutismo de Carlos V. Mas ya para entonces la monar-
quta espaola se haba aliado con su antiguo adversario, la nobleza,
en el comn empeo de abatir la arrogancia municipal. Por virtud
de esta alianza la contienda fue decidida en favor de la monarqua,
que a partir de entonces se convirti en absoluta. El episodio de Vi-
llalar representa por ende, en la historia de Espaa, el ocaso de la
autonoma municipal y la consolidacin de la monarqua absoluta.
En Inglaterra las cosas ocurrieron a la inversa, pues gracias a que los
hurgos presentaron un solo frente con la nobleza, las libertades ingle-
sas no naufragaron cuando de la agona del feudalismo surgieron todo-
poderosas las monarquas unificadas.
El papel que histricamente ha jugado siempre el municipio ]0
ha convertido en abanderado natural de la libertad. As 10 reconoce
Kelsen en cuanto al origen del municipio: "La lucha por la autono-
ma local -afirma- fue originariamente una lucha por la democra-
cia en el seno de un Estado autocrtico." "Pero cuando el Estado tie-
TEODORO l'dOMM5I:X: Com1'endio de derecho pblico f'omano; Buenos Aires. 1942;
p\Rina lOS.
EL l\IL'IClPIO
ne una organizacin esencialmente democrtica ~ g l e g el otorga-
miento de la autonoma local a un cuerpo territorial mente definido
solamente implica una descentralizacin." No podemos estar de
acuerdo con este ltimo aserto. Si el municipio es indudablemente
una forma de descentralizacin, dbese ante todo. a que constituye
una forma espontnea y primaria de organizacin comunal que el
Estado autocrtico puede pretender ahogar, pero que al Estado demo-
crtico slo corresponde reconocerla e incorporarla a su estructura.
En esa zona se refugia lo ms elemental de las libertades individuales
y de grupo y por eso slo puede ser, mientras exista como municipio.
una zona descentralizada. Aun en un Estado rigurosamente democr-
tico, el municipio debe continuar existiendo a ttulo de reducto final
e incoercible de la libertad de la persona frente al Estado, El da en
que la descentralizacin municipal obedezca a otra causa, el munici-
pio habr desaparecido como tal para convenirse en una clula ms,
as sea descentralizada, de la organizacin del Estado. Es, pues, el mu-
nicipio una manera de descentralizacin, pero lo es precisamente por
su conteniclo permanente de libertad, que en las pocas de autocra-
cia se pone en pie de guerra. Por lo dems, la democracia perfecta
est muy lejos de ser la forma final e inmutable de ningn Estado;
la crisis actual de la democracia lo confirma. De all que el solo he-
cho de que en determinado momento un Estado alcance la cspide
de la democracia no autoriza a liquidar, dentro de ese Estado, la mi-
sin histrica y social del municipio.
Cuando el artculo 115 proclama la libertad del municipio, reivin-
dcala como base y esperanza de la democracia mexicana, esto es, tra-
ta de que el municipio reasuma entre nosotros su misin de siempre.
luchando por la democracia en el seno de un Estado tradicionalmente
autocrtico. Para darnos cabal cuenta de la meta propuesta por la
Constitucin, conviene hacer breve recorrido por la historia del mu-
nicipio en Mxico.
Es el municipio la institucin que tiene en nuestros fastos el ori-
gen democrtico ms puro. El primer acto de gobierno de Hernn
Corts al pisar tierra mexicana fue la fundacin de Veracruz, con ca-
bildo propio, quien al otorgar al Conquistador, en ausencia del Rey.
los ttulos de Justicia Mayor y Capitn General, lo dot de las atrio
buciones de que careca para emprender la conquista. s
l' Teora. pg. 332.
a Aparte de que Corts se propona legalizar la ampliacin de su empresa. hay que
admitir que la forma por l adoptada responda a las ideas de la representacin popu-
lar. que todava conservaban su arraigo en aquellos coqtemporneos de las ltimas libero
tades municipales. "Corts, jefe y tipo de los conquistadores de Mxico -dice Miguel
},(acedo-. traa acerca del municipio las ideas dominantes en aquella poca en Espafla.
qUe. si vencidas en Villalar. no haban muerto con Juan de Padilla td desaparecido de,
154 DERECHO CO:'\iSTITL'CIOl"AL MEXICANO
Bajo la dominacin espaola fueron los ayuntamientos el nico
y elemental reducto del gobierno propio de los pueblos, pues aunque
la mayor parte de los oficios del ayuntamiento vendibles y re-
nunciables en las ciudades y pueblos de espaoles, quedaron, sin em-
bargo, como de eleccin popular los alcaldes ordinarios."
Pero esta mezquina participacin de la voluntad general en el go-
bierno de los ayuntamientos no fue bastante a imprimir fisonoma
poltica a los municipios.
Al decir de Miguel Macedo, "el municipio fue casi nada ms que
el nombre de una divisin territorial y administrativa; no fue nunca
una entidad poltica como la de Espaa, y con ese carcter no existi
en la poca colonial ni ha sido posible crearlo despus"."
En 1808 el Ayuntamiento de la ciudad de Mxico, que abrigaba
inquietudes de emancipacin, trat de revivir la tesis de Hernn Cor-
ts, sosteniendo que, en ausencia del rey cautivo, le tocaba reasumir
la soberana.
El hecho se explicaba, no en funcin de la autonoma municipal
(que no exista), sino porque el Ayuntamiento de la Capital haba
ido a parar a manos de los criollos, quienes por su capacidad y por
su riqueza estaban en condiciones de adquirir en venta o por heren-
cia los oficios concejiles. No era que el Ayuntamiento actuara en nom-
bre de una ciudadana que con su voto le hubiera dado su
tacin, sino se trataba de una clase poderosa social y econmicamente
que haba obtenido por medios distintos del sufragio los principales
cargos del cabildo y que desde all intentaba hacer la independencia
en beneficio propio.
las conciencias; respetaba al rey. en quien "ca la autoridad suprema despus del Papa,
pero no conceba un sistema de goberno sin ayuntamiento o concejos" (El Municipio,
en "Mxico. Su evolucin social", T. l. Vol. pg. 667) .-Las mismas ideas sus-
tentan Toribio Esquive! Obregn (Apuntes para la historia del Derecho en Mxico;
Mxico, 1938; T. 11. pg. 208). Y Carlos Perevra (Hernn Corts; Espasa Calpe;
1946; pg. 89) .
9 Existe unanimidad de opiniones respecto al origen popular de los alcaldes ordi-
narios; sin embargo, la naturaleza puramente judicial de sus funciones restaba significa-
cin, desde el punto de vista de! gobierno propio. al origen popular de su designacin.
En el nombramiento de los corregidores, como representantes de la Corona que eran. no
tena ninguna intervencin la voluntad de los vecinos. Por lo que toca a los regidoreS.
que eran propiamente los procuradores de la comuna, no existe uniformidad de opiniones
acerca del origen de su designacin. A pesar de su poca simpata por la organizacin
colonial, el Dr. Mora admite que "parte de los regidores se elega anualmente de entre
los vecinos del lugar" (Mxico y sus revoluciones; Pars, 18!l(i.; T. 1, pgs. 160 a 187).
En cambio el hispanista Esquivel Obregn y el casi siempre imparcial Macedo sostienen
que el cargo de regidor era vendible y renunciable, segn lo dispona la cdula. de
dolia Juana de 15 de octubre de 152'J. Los datos tan serios que. aporta el Sr. Esqulvel
Obreg6n en favor de su tesis nos hacen considerarla mucho ms estimable que la IOla
afirmacin de Mora (Esquivel Obregn: Apuntes. " pgs. 207 Y 255.-Macedo: El
Municipio.... , pg. 669)
lOOp. cit., pg. 617.
EL MUl':lCIPlO
155
Desde la independencia hasta el triunfo de la Repblica en 67, los
Ayuntamientos resienten el desorden que entonces prevaleca.
Instituciones democrticas, parecera que los municipios debieran
haber merecido atencin de los regmenes federales y que la libertad
municipal figurara en los programas del partido liberal. Pero no fue
as; las Constituciones federalistas olvidaron la existencia de los mu-
nicipios y fueron las Constituciones centralistas y los gohiernos con-
servadores los que se preocuparon por organizarlos y darles vida.u
El Acta Constitutiva, la Constitucin de 24, el Acta de reformas
de 46 y la Constitucin de 57 no dedican ni un solo artculo a los
ayuntamientos; esta ltima mencinalos tan slo cuando en Sil ar-
tculo 31, fraccin H, establece la obligacin del mexicano de contri-
buir a los gastos del municipio, cuando en el artculo fraccin 1,
considera obligacin del ciudadano inscribirse en el padrn de su mu-
nicipalidad y cuando en el artculo 72, fraccin VI (antes de la re-
forma de 1901), aluda a la eleccin popular de las autoridades murri-
cipales del Distrito y Territorios.
En cambio, la Constitucin centralista de 36 los organiza minu-
ciosamente en los artculos 22 a 26 de la Sexta Ley, entre los cuales
el 25 seala como objetos de los ayuntamientos cuidar de las crceles,
de los hospitales y casas de beneficencia que no sean de fundacin par
ticular; de las escuelas de primera enseanza que se paguen de los
fondos del comn; de la constitucin, reparacin de puentes, calzadas
y caminos y de la recaudacin e inversin de los propios y arbitrios;
promover el adelantamiento de la agricultura, industria y comercio y
auxiliar a los alcaldes en la conservacin de la tranquilidad y el orden
pblico en su vecindario. Las Bases Orgnicas de 43 sealan como fa-
CUltades de las asambleas departamentales establecer corporaciones y
funcionarios municipales, expedir sus ordenanzas respectivas y regla.
mentar la Polica municipal, as como aprobar los planes de arbitrios
municipales y los presupuestos anuales de los gastos de las municipa-
lidades (art, 134, fracs. X y XIII) . Mejorando los dos precedentes cen-
tralistas, la legislacin del Imperio emanado de la intervencin fran-
cesa dio normas para la organizacin municipal, no superadas hasta
nuestros das. Dice al respecto Miguel Macedo: "El Imperio estableci
11 El menosprecio del municipio por parte del liberalismo lo explica en los si-
guientes trminos Carda Oviedo: "La Re\'olucin, aunque por distinta via que la monar
qua. absoluta, condujo al propio abatimiento de la vida l:nunicipal. El. principio ndiv-
dualista que la infonnaba detem1n el menesprecto.de la Idea corporativa: por tanto. de
!a 0TRanizacin municipal. Imbuida de un espiritu signific. desde un prirner
Instante. su bostilidad a las instituciones M<;tricas. La ICjfislacin municipal del XIX
es su obra predilecta, obra que imprime al },{unicipio el seno individualista, legalista y
que caracteriza a aquel Jn'lln polftico."-D.-recho4dm/n;stra-
tnro Por Carlos Carda Oviedo; ed.; Madrid, 1948; pg. 430.
15G DERECHO CO:'\STlTlCIO:'\AL MEXIC.\:'\O
el rgimen municipal de alcaldes remunerados, de nombramiento del
gobierno y encargados de toda la administracin comunal y de la eje-
cucin de las decisiones de los ayuntamientos, que eran simples cuero
pos deliberantes e inspectores, de eleccin popular y sin funcin po-
ltica alguna. Tal sistema dio buenos resultados en la ciudad de Mxi-
co. mejores que los que haban producido los precedentes: las rentas
subieron a 733,000, 840,000 Y 956,000 pesos en los afias de 1864 a
18G6, para descender a 215,000 en 1867, ao de grandes trastornos
y del triunfo definitivo de la Repblica, y aunque esos resultados ha-
yan sido debidos en gran parte al celo y dotes poco comunes del dis-
tinguido alcalde de Mxico, Ignacio Trigueros, tal rgimen, implan-
tado por otro gobierno que el imperial, hubiera llegado probablemen-
te a arraigar en nuestro sistema administrativo, como ms conforme
con el buen principio de no confiar la administracin a cuerpos co-
legiados y concejiles, sino a funcionarios unitarios y remunerados;
pero el Imperio lo contamin con su desprestigio y con el odio que
despert en el pueblo mexicano, y lo conden as al olvido." 12
Como indicio del abandono en que los gobiernos liberales mantu-
vieron a los ayuntamientos, debe tenerse en cuenta que el principal
ayuntamiento del pas, como era el de la ciudad de Mxico, se gober-
naba todava a principios de este siglo, en que escribi Macedo su
obra citada, por las ordenanzas centralistas de 1840 a 1841.13
Para acentuar la centralizacin y borrar toda autonoma munici-
pal, el gobierno del general Daz agrup a los ayuntamientos en divi-
siones administrativas superiores que recibieron los nombres de par
tido, distrito, prefectura o cantn. Los prefectos, de origen centralis-
ta, pues fueron instituidos por la Constitucin de 36 (art. 17 de la
Ley VI). eran los agentes del gobierno central cerca de la poblacin
de los distritos; no obedecan otras rdenes que las del gobernador y
los medios que empleaban para conservar la paz y el orden eran con
frecuencia crueles e ilegales; su actuacin hadase incompatible con
cualquier asomo de libertad municipal.
El odio que despertaron tales funcionarios fue uno de los motivos
inmediatos de la revolucin. la cual consagr entre sus principales pos-
tulados la implantacin del municipio libre. Los mismos partidarios
del antiguo rgimen convinieron al cabo en que "la supresin de las
jefaturas polticas en la Repblica es uno de los progresos que, eujus-
ricia, debemos acreditar a la revolucin; sin discutir la utilidad admi-
nistrativa de esas magistraturas, tenernos que convenir en qne ellas
017. cit., pg. 678.
13 OIJ. cit., pg. 674.
l.ji
fueron el iu.is eficaz instrumento de despotismo 3uuernamental. piJf
lo que llegaron a hacerse no slo impopulares, sino odiosas".':'
49.-El Constituyente de Quertaro se preocup por llevar a la
Constitucin el principio de la libertad municipal, rectificando as la
posicin por lo menos agnstica en materia municipal de las Constitu-
ciones liberales. As lo reconoci la Segunda Comisin de Constitucio-
nes, cuando refirindose al proyecto del Primer Jefe expres que el
establecimiento del municipio libre constitua "la diferencia ms im-
portante y, por tanto, la gran novedad respecto de la Constitucin
de 1857"y
El proyecto del Primer Jefe no contena 111,is regla, en relacin con
el municipio libre, que la de que los Estados tendran "como base de
su divisin territorial y de su organizacin poltica, el municipio li-
bre, administrado cada uno por ayuntamiento de eleccin directa y
sin que haya autoridades intermedias entre ste y el gobierno del Es-
tado".
La asamblea entera, sin una sola discrepancia, admiti que la auto-
noma municipal que postulaba el proyecto careca de un elemento
que le era indispensable, segn debe ser la autonoma financiera. Pero
cmo asegurar al municipio recursos propios y suficientes, fue proble-
ma que dividi y desorient al Constituyente. El primer dictamen re-
lativo al artculo 115 propona como fraccin II la recaudacin de
todos los impuestos (estatales y municipales) por el municipio, la
contribucin del municipio a los gastos del Estado en la porcin sea-
lada por la legislatura, el nombramiento de inspectores por el ejecu-
tivo para percibir la parte correspondiente al Estado y vigilar la con-
tabilidad del municipio, la resolucin por la Suprema Corte de los
conflictos hacendarios entre el Estado y los municipios."
El sistema propuesto era evidentemente inadecuado, pues al dejar
en manos de los municipios la recaudacin de toda clase de impues-
tos, inclusive los que por corresponder al Estado les son ajenos, se
H Ensaxo sobre la reconstruccin poltica de \[<:.dco. por Manuel Calero, Francisco
S. Carbajal, etc.: pg. 33. Como dato curioso de la remota antipata que despertaron las
pn::fecturas. mencionemos la siguiente opinin que en 1873 extern un oscuro comen-
tarista de la clivsn territorial de Michoacn: "Hov, que tenemos la triste conviccin
de que las prefecturas son enteramente intiles y a veces hasta perjudiciales para que se
har-lll sensibles los beneficios de la libertad, quisiramos ver hasta olvidada la palabra
prefcctura y que slo quedasen los municipios vigilados por cuatro o seis visitadores que
nombrase el Ejecutivo, sin ms facultades que las de dar cuenta de las omisiones \
abusos que notaren a los jurados de responsabilidad" (Indice alfabtico de los pueblos
del Estado de fficllOacdn, por Anselmo Rodrguez; Morela, 1873, pg. 7).
15 Diario de los Debates del Congreso Constitll)'ente Mxico, 1917; T. JI, p:igi-
na 404.
]6 Diario de los Debates; T. l. pg. 357.
1; DlIrio de los Debates; T. JI, pg. 631.
158 DERECHO CONSTlTl'CIO:"AL MEXICANO
subordinaba la administracin del Estado a la recaudacin indepen-
diente de cada municipio. Esta confusin, agravada con la interven-
cin de inspectores y con la inusitada competencia que se atribua a
la Suprema Corte, suscit una de las ms vivas oposiciones registradas
en el seno del Congreso.
Retirado el dictamen, la Comisin se dividi a su vez. Los dipu-
tados Machorro Narvez y Arturo Mndez ofrecieron la solucin ms
sensata, entre las muchas que se presentaron durante los intermina-
bles debates, al clasificar concretamente los ingresos que deban co-
rresponder a los municipios; en caso de conflicto, si apareca entre el
ejecutivo y el municipio decidira la legislatura, y si surga entre sta
y el municipio, resolvera el tribunal superior. Los diputados Medina
y Jara formularon un voto particular, donde en trminos demasiado
generales se propona que la hacienda de los municipios "se formara
de las contribuciones municipales necesarias para atender sus diver-
sos ramos y del tanto que asigne el Estado a cada municipio"; las con-
troversias entre los poderes del Estado y los municipios seran resuel-
tas por el tribunal superior.v
Fn la sesin permanente que puso fin a los debates del Congreso,
efectuada los das 29, 30 Y 31 de enero de 1917, se trat por tercera
y ltima vez el tema del municipio libre. Las prolongadas sesiones y
los numerosos asuntos tratados a travs de enconados debates haban
acabado por agotar la resistencia fsica de los representantes." Cuando
le lleg su turno a la fraccin 11 del artculo 115, ltimo de los asun-
tos tratados en la histrica jornada en que tambin se aprob la re-
forma agraria, la desorientacin de la asamblea pareca conducir al
caos. Retirado el voto particular de Medina y Jara, nadie se refiri
al dictamen de Machorro Narvez y Mndez. Alguien propuso que se
tomara como base para la discusin el proyecto del Primer Jefe. De
pronto el diputado Ugarte present una nueva frmula de la frac-
cin JI que la asamblea, vencida por el cansancio, acept en el acto
por 88 votos contra 62: "Los municipios administrarn libremente
su hacienda, la cual se formar de las contribuciones que sealen las
legislaturas de los Estados y que, en todo caso, sern las suficientes
para atender a sus necesidades." :0
Para llenar el vaco del proyecto del Primer Jefe, se plantearon,
18 Diario de los Debates: T. 11, pg. 708. .
19 Se discuta la cuestin agraria cuando el secretario expres: "La presdencta
suplica a los CC. diputados se sirvan permanecer despiertos, puesto que. al aceptar la se-
sin permanente, se han impuesto la obligacin de votar esta ley; como algunos diputados
estn durmiendo, no se sabe cmo irn a dar conscientemente su voto" (T. 11. pg. 807) .
Todava se desarrollaron largos debates antes de iniciar la discusin de la fraccin II
del artculo 115. la cual fue votada a las 3.30 de la madrugada del 30 de enero.
co Diario de los Debates; T. 11. pg. 819.
EL l\lUNICIPIO 15!-l
como se ha visto, las ms variadas soluciones en torno a la autonoma
financiera del municipio. Dos soluciones aparentemente (la
del primer dictamen, que haca partcipe al Estado de los ingresos del
municipio, y la aprobada que hace partcipe al municipio de los ingre-
sos del Estado) adolecieron del mismo defecto, consistente en no se-
alar especficamente las fuentes impositivas que en todo caso corres-
ponden al municipio, Nadie advirti que el camino a seguir lo indi-
caba el segundo dictamen, que sus autores no acertaron a defender,
De este modo la autonoma financiera, y con ella la libertad munici-
pal, han quedado a merced de la legislatura y del ejecutivo, que de
acuerdo con su conveniencia poltica pueden aumentar o disminuir
los recursos municipales."
21 En el mes de octubre de 1959, la Comisin de Estudios Legislativos de la C-
mara de Diputados present una iniciativa de reformas a los artculos n. fraccin
XXIX, ltimo prrafo, y 115, fracciones I y 11. de la Constitucin de la Repblica,
con el nimo de abordar en su integridad los problemas del municipio en Mxico.
No cabe en nuestro propsito hacer un examen circunstanciado de tan importante
provecto. que aprobado el 3 de diciembre de 19!19 en la Cmara lit' origen. al cabo ex-
pir de inanicin en la rcv isora: (X'm si conviene referirse al desolador panorama que
en materia econmica ofrecen actualmente los Municipios, el cua 1 describi asl la ex-
posicin de motivos de la iniciativa: "En algunos Estados los Municipios disfrutan de
Impnestos propios sobre la propiedad urbana y rstica o en forma lle participaciones o
adicionales sobre los impuestos del Estado, Otros Municipios, adems de la participacin
o de los impuestos sobre la propiedad urbana, tienen contribuciones establecidas sobre
la Kcneralida? del com,ercio y la ,industria, y en. otra.s Entidades perciben impuestos
sobre expendios de bebidas alcohlicas, Pero esta situacin es excepcional, pues hay ca-
sos en que los Municipios no slo no tienen ingreso alguno en materia predial o de
comercio e industria, sino que el Estado concurre con ellos para gravar el comercio
ambulante y el que se efecta en las plazas, calles y mercados, las diversiones y espec-
tculos pblicos y los aparatos elctricos musicales.
"En unas Entidades se les deja a los Municipios un determinado ramo de ingresos
y en otras los mismos ramos pertenecen al Estado.
"Algunos Municipios obtienen participaciones de importancia en diversos impuestos
locales, en tanto que otros carecen de esas participaciones o las perciben con cuotas
verdaderamente insignificantes.
"Esa misma falta de uniformidad se observa en la legislacin federal. ya que hay
que gozan de participacin en los impuestos federales sobre las fuentes' de
riqueza que en ellos se explotan V otros Municipios que no disfrutan de esa participa-
cin, '
"Por ende. las participaciones en los impuestos federales a favor de los Municipios.
adoptan distintas formas Que evidencian tambin la falta de uniformidad en los prin-
cipios QUC han Insnirado la legislacin,
"Podemos considerar cuatro casos ejernplificatlvos. El primero nos revela que en
las leves federales se seala el porciento que en el rendimiento del impuesto corres-
ponde a los Municipios.
"Tal es el raso del artculo 36 de la Lev del Impuesto y Fomento a la Minera,
que asigna el 75% para aquellos en donde se encuentren ubicados los lotes mineros;
el de la Lev de imnuestos al petrleo v sus derivados. Que en el artculo 16 seala a los
Municipios en donde se encuentran ubicados los pozos petroleros, una participacin
del 1%; la Lev del Imnuesto sobre Fundos Petroleros, en el artculo fija el 20% del
rendimiento para 10" Municipios donde se encuentren los fundos; la l..ev del Impuesto
sobre Cerillo v Fsforos. que en su artculo 12 autoriza una participacin del 15""n
a los Municipios en donde se encuentren las fbricas de cerillos; la Lev del Impuesto
sobre Explotacin Forestal. que en su articulo 13 da a los Municipios el 501" por las
explotaciones nue se hagan dentro de su territorio; la Lev del Impuesto sobre Explo-
tacin de la Sal. Que concede el 20% a los Municipios en donde se, encuentran las
salinas. v, finalmente. la Lev de Ingresos seala en el artculo participaciones equva-
lIiO DERECHO CO:\ ...TITl.TIO:\AL ;\1EXIC.-\ xo
Atrada su atencin por el trascendental problema de la autono-
ma financiera, la asamblea olvid en la agona de la discusin otro
aspecto de vital importancia para la libertad del municipio: la forma
de resolver Jos conflictos de ste con las autoridades del Estado. En
todos los proyectos se haba propuesto alguna solucin, y en este pun-
to tambin se destacaba, por su buen sentido, el segundo dictamen;
a lo largo de las discusiones se haba insistido sobre el tema, sin nin-
guna voz disidente respecto a la necesidad de la medida; pero por des-
gracia el impensado final a que condujo el cansancio de la asamblea
hizo olvidar la defensa del municipio frente al Estado, a travs de un
sistema de garantas.
De este modo el municipio libre ingres a la Constitucin con los
dos defectos sustanciales que acabamos de sealar. Ellos han sido apro-
vechados por las Constituciones de algunos Estados para socavar la li-
bertad municipal 22 y han colaborado sin duda al hasta ahora escaso
xito de la democracia del municipio, la cual adolece por lo dems
del vicio comn a toda nuestra democracia por cuanto se falsea y su-
lentes a un 50% de la que corresponde a los Estados por el producto de las venias
o arrendamientos de terrenos o por la explotacin de bosques nacionales ubicados
dentro de la circunscripcin de los Municipios.
"El segundo caso nos permite advertir que las Leves Federales de Impuestos eon-
signan el principio de la participacin a favor de los Municipios, pero encomiendan a
las Legislaturas Locales, sealar el porciento que les corresponde en la parte del Estado
e imponen la obligacin para la Federacin de hacer la retencin de un porciento
determinado, en tanto dichas Legislaturas fijan el de los Municipios.
"Las participaciones municipales se cubren directamente por el Gobierno Federal.
"Este es el caso en los siguientes impuestos:
"Sobre compraventa de aguas envasadas (artculo 11). en que se ordena retener
el I O ~ de la participacin del Estado; sobre produccin de minerales (artculo 41). se
establece que deben retener el 5%: en el impuesto sobre cemento (artculo 18). esta
retencin t' del 10%, y en el artculo 4 ~ de la Ley de Ingresos, fraccin 111, que en
marer ia de caza. pesca y buceo dispone que se retendr el 15%.
"El tercero pone al descubierto que lns Leves de Impuesto Federal precisan el
derecho de los Municipios para percibrr participacin, pero las Legislaturas Locales
deben sealar el porcento, y no se obliga a la Federacin a retener alguna cantidad
para hacer el pago de la participacin.
"Este es el caso de los impuestos sobre ag-uamiel y productos de SIl fermentacin
(artculo 3?, fraccin 11, inciso b]; sobre produccin y consumo de CCHel" (artculo
4 ~ ) . v sobre produccin de energa elctrica (articulo 15).
"El cuarto ejemplo nos da a conocer que las Leyes Federales consagran participa-
cin a favor de las Entidades, pero no sealan la obligacin de las Legislaturas Locales
de sealar participacin municipal.
"Este es el caso de los impuestos sobre alcoholes, consumo de gasolina, despepite
de algodn, tabacos, llantas y cmaras de hule, autos ensamblados, bensol, xilol y
naftas de alquitrn de hulla, grasas V lubricantes.
":'\0 hav razn para esta diversidad de situaciones que conduce a la contradic-
cin de encontrar Municipios con fuentes de riqueza a 105 que se les da participacin.
y otros que no perciben participaciones en impuestos federales ni locales, a pesar de
que cuentan tambin con fuentes de ingreso pronias.
"Faltan en consecuencia principios legales uniformes que eviten las desigualdades
econmicas que hemos sealado."
22 Por ejemplo. la Constitucin de Coahuila, por reforma de 1942, establece que
corresponde "soberana v discrecionalmente" al Ejecutivo declarar, cuando haya desapare-
cido el Ayuntamiento de algn Municipio, que es llegado el caso de nombrar Ayunta-
miento provisional.
EL MUNICIPIO 161
planta en los comicios una voluntad popular inepta para expresarse
e impotente para defenderse. Las medidas protectoras de la democra-
cia, que en forma negativa instituye el artculo 115 al vedar la reelec-
cin inmediata de los integrantes propietarios del Ayuntamiento, no
alcanzan a purgar los vicios radicales de la institucin."
La prohibicin contenida en la fraccin 1 del artculo 115, en el
sentido de que no habr ninguna autoridad intermedia entre el Ayun-
tamiento y el gobierno del Estado, aunque dirigida a extirpar las an-
tiguas prefecturas como medio de favorecer la independencia de los
municipios, ha impedido por excesiva los consorcios municipales, tan
convenientes para unificar en zonas la actividad econmica de varios
municipios y para fortalecer polticamente a las que por ahora no son
sino entidades aisladas entre s, cada una por separado a merced de
los gobiernos centrales o de facciones polticas."
Mas a pesar de los defectos del sistema, acertaron los constituyen-
tes de Quertaro cuando proyectaron el municipio libre como escuela
primaria de la democracia, ensayo del gobierno por s mismo, apren-
dizaje de la funcin cvica, que requiere no slo independencia al
emitir el voto, sino entereza para hacerlo respetar. Cuando los pue-
blos aprendan el ejercicio municipal de la democracia, estarn dota-
dos para afrontar los problemas cvicos de cada entidad federativa y
los del pas en general, porque en los pueblos habr despertado la
conciencia de la propia responsabilidad."
23 En la Constitucin reformada del Estado de Michoacn, que se public en el
peridico oficial de H de febrero de 1960, se consagra una forma ms de vasallaje
del "municipio libre". Entre las facultades de la legislatura que enumera el arto 44.
existe consignada. en la frac. XIX. la de separar de su cargo a los miembros de los
ayuntamientos o declarar desaparecidos a stos, a peticin del ejecutivo, entre otros
casos, "cuando se juzgue indispensable para la tranquilidad y beneficio del municipio".
Enfrentndose a las intromisiones de esta ndole en la libertad municipal. que in-
fortunadamente permiten algunas Constituciones locales. la iniciativa de reformas al
artculo 15 constitucional. a que antes se hizo alusin, establece con atngencia lo que
sigue. en uno de los prrafos de la frac. I del art. 115: "Los integrantes de un Avunta-
miento, individualmente o en su totalidad, solamente podrn ser privados de su carg-o
por causas graves, previstas en la ley, a juicio de la Legislatura correspondiente.
de practicar las diligencias que estime convenientes y de or a los afectados. Su desti-
tucin no podr ser acordada sino por el voto de ms de las dos terceras partes de
los miembros del Congreso Local y el decreto en que se consigne esta resolucin.
si se refiere a la totalidad de los integrantes de un Ayuntamiento, slo tendr va-
lidez si es aprobado en referndum por la ciudadana del Municipio correspondiente."
24 La iniciativa que en notas precedentes hemos venido mencionando, acoge la foro
macin de consorcios de Municipios para obras que interesan en comn a vanos de
ellos, Dice as! la exposicin de motivos: "Como se considera que hay obras que requie-
ren realizacin en el territorio de dos o ms Municipios colindantes. as como servicios
pblicos que pueden ser comunes a varios de ellos, se prev la posibilidad de que se
asocien los que estn interesados en esos objetivos. condicionando su agrupamiento temo
poral a la autorizacin de la Legislatura del Estado o Estados a que pertenezcan esos
Municipios,"
2:i Hemos de registrar un amago ms a la autonoma del consumado
ra en la Constitucin federal. que de este modo se suma a asaltos
les de Constituciones locales, algunos de ellos mencionados en edcones anteriores, es-
pecialmente en las inmediatas notas 22 y 2!J. . . . .
Xos referimos a la adicin de 29 de junio de 1971. publicada el 6 de julio mismo
afio, a la trae, I oel arto 74. por la cual. despus de conceder a la Cmara de Diputados
11
162
DERECHO MEXICANO
la facultad de calificar las elecciones de Ayuntamientos en los Territorios federales. s('
agrega el prrafo que sigue, encabezado por hiriente gerundio: ..... pudiendo suspender
y destituir, en su caso, a los miembros de dichos Ayuntamientos y designar sustitutos o
juntas municipales, en los trminos de las leyes respectivas", Aunque provisional. la
misma facultad le fue conferida a la Comisin Permanente por adicin de la frac. YI II
al art. 79.
El art. 73, en la base 2a. de su frac. VI. instituy para los Territorios Federales el
municipio libre, al igual que el art. 115 lo reconoce a los Estados. En esa virtud. la SUtT
te del municipio libre. dentro del mano de la Constitucin, ticne que ser la misma
en los Estados y en los Territorios, a menos de cxpresa previsin en contrario. Hasta
antes de la reforma de 71, habamos expuesto sin titubeos la iuconsritucioualidad <le
las disposiciones locales quc permiten el desconocimiento de Ayuntamientos de elec-
cin popular, con la consiguiente sustitucin de sus miembros por los que designe la
autoridad poltica que corresponda. Despus de la reforma de 71 no podemos p. infor-
tunadamente, sostener esa tesis. La facultad que se ha concedido a la Cmara de Dipu-
tados para suspender, destituir y designar a los miembros de los Ayuntamientos de los
Territorios, denuncia que con ello la Constitucin admite que el gobierno municipal
puede tener un origen diverso de la eleccin popular. No habra. razn alguna para
negar a las legislaturas de los Estados eso mismo que la Constitucin ha reconocido a
la Cmara de Diputados como legislatura local de los Territorios Federales. ya que no
existe salvedad al respecto en el art, 115. Es este un cambio en el concepto del mun-
cipio libre, concretado hasta ahora en la base 1, prrafo primero del arto 115. cuando
asienta: "Cada municipio ser administrado por un AY'lmtamiento de eleceill popular
directa y no habr ninguna autoridad intermedia entre ste y el Gobierno del Estado".
He alli la nota esencial y caracterstica del municipio libre, valedera por igual para
los Estados y para los Territorios, en grado tal que al hacerla extensiva a los Ten'ito-
r ios, quiso reiterar la frac VI del art. 73, al final de su base 2a., el principio funda-
mental de la institucin: "Cada municipalidad de los Territorios estar a cargo de un
A)'lwtamiento de eleccin popular directa", "
Al autorizar la reforma de 71 la posibilidad de que la Cmara de Diputados
tuya a los miembros de eleccin popular directa por otros que no lo son y de que,. 111'
clusive, haga desaparecer al Ayuntamiento para reemplazarlo por una junta municipal
que tampoco es de eleccin popular directa, con todo ello Ia reforma consiente la abo-
Iicin del municipio libre en cada muuicipalidad de los Territorios donde se presente
esa situacin.
No nos preocupa tanto el ejercicio de la facultad atribuida a la Cmara de Dipu
tados en relacin con los Territorios, cuanto las consecuencias indirectas que Ia refor-
ma entraa para los Estados. Constitucionalizada por la reforma la prctica de (lue
autoridades polticas dispongan de la suerte de los Ayuntamientos. queda franca la
pue..t" para (Ill(' las Constituciones locales que todava no 10 han hecho sometan los
muncrpios a la voluntad de los gobernadores, mediante la amenaza o la etectiv ulau
de destituir a sus Ayuntamientos para colocar en su sitio a agentes del gobierno.
Ciertamente la facultad atribuida a la Cmara de Diputados ser inoperante mien-
tras el Congreso' de la Unin no expida la ley prevista en la reforma. De proponrselo,
esa ley podr 'atenuar los efectos indeseables del sistema adoptado. al rodear de precau-
ciones el ejercicio de la facultad, de suerte que se impida en lo posible la remocin
de funcionarios municipales a pretexto de indebidos manejos. los cuales, por otra p<lrle,
son del todo factibles y requieren pal"a su correctivo la previsin legal.
Pero lo que no podr hacer la le)' ser variar en su raz el sistema implantado por
la reforma y cuya censura inevitable consiste, segn nuestro criterio. en que lejos de
restituir sus fueros electorales a la voluntad popular, convocando a nuevas eteccioues
en caso de destitucin o suspensin de los miembros del Ayuntamiento, se le trasmite
la responsabilidad de la designacin de los sustitutos a un rgano poltico. extrao a la
filen te primaria y nica del municipio libre. como es la voluntad de la ciudadana del
municipio. El dao a la institucin se agrava cuando los miembros separados no SOIl
suplidos individualmente, situacin en que por lo menos se conservara la cntidad del
Ayuutamieruo: sino (lue en ejercicio de la exorbitante atribucin concedida por la
reforma, la Cmara reemplaza al Ayuntamiento por una "junta municipal", m'ganisll10
nunca imaginado por el Constituyente y cuya misin consiste en privar al municipio
de su Ayuntamiento. Estas juntas, utilizadas ya por algunas entidades con filies
tarios, constituven la negacin misma del municipio libre. Deploramos la rnitaciu
que de ellas hizo la reforma de 71. Cumpla a la Constitucin, en ejercicio de su come-
tido de le)' suprema del pas, proteger frente a las leyes secundarias la libertad del
municipio, caro ideal de la Revolucin. modesta l'sperallla de aprendizaje democrtico.
qUL' de este modo ha recibido dentro (le la propia Constitucin l1l10 de los ms reCIOS
embates, as hava pasado totalmente inadvertido.
EL MUNICIPIO 163
,Idirin de 19i-l 1/ la [n'rcrdenl c no/a 25. El aadido de junio de 1971 a la frac-
r iu 1 del artculo 74, glosado en la nota 25 de 'Interior edicin, abandon la ley sup'e,
ma en octubre de 1974. en pos de las numerosas enmiendas que 3rigill en esa fecha
la supresin de los Territorios Federales. (Ver prrafo 99 bis. de la presente ~ ediciu.)
Nada venturoso destino el de la reforma de 1971, egresada de la Consitucin en bre-
'e trmino )' subrepticiamente como haba entrado. De su efmero paso slo sobrevive
el ejemplo admonitorio de lo inconveniente que es manejar a manera de acto ejecutivo.
de pronta resolurin, aquello que por afectar la ley de leyes -y con ello nuestro sistema
jllrdico- merece reflexiva lentitud. meditativa y respetuosa discrecin.
CAPTULO X
NORMACIONES COMPLEMENTARIAS DE NUESTRO
SISTEMA FEDERAL
SUMARIO
50.-0bligaciones positivas contenidas en los artculos 119 y 121. 5l.-El
artculo 120; su discusin en el Constituyente de 56. 52.-Su antecedente
en la Constitucin argentina. 53.-El fracaso del artculo 120 en la doc-
trina, en la legislacin y en la jurisprudencia. 54.-Prohibiciones absolutas
para los Estados. consagradas en el artculo 117, Y prohibiciones relativas
del 118. 55.-La intervencin federal en los Estados.
50.-Dispersas en el articulado de la Constitucin existen algunas
normaciones complementarias de-nuestro sistema federal, cuyo cono-
cimiento no debemos omitir. Podemos clasificarlas en tres categoras,
que estudiaremos por su orden: obligaciones positivas para los Estados-
miembros, prohibiciones para los mismos, facultad de intervencin de
los Poderes centrales en los Estados-miembros.
Por lo que hace a las obligaciones positivas hemos considerado ya
las que por disposicin de la Ley Suprema tienen que ser incorpora-
das a las Constituciones locales, como son las contenidas principal-
mente en el artculo 115. Ahora nos corresponde tocar aquellas otras
obligaciones positivas que deben acatar los Estados, independiente-
mente de que las acojan o no en su legislacin constitucional o en la
ordinaria.
El artculo 119 dispone: "Cada Estado tiene obligacin de entre-
gar sin demora los criminales de otro Estado o del extranjero a las
autoridades que los reclamen. En estos casos el auto del juez que
mande cumplir la requisitoria de extradicin ser bastante para mo-
tivar la detencin por un mes, si se tratare de extradicin entre los
Estados, y por dos meses cuando fuere internacional." El artculo 113
de la Constitucin de 57, que era el correspondiente al actual, con-
signaba la misma obligacin, pero nicamente respecto a los crimi-
nales de los Estados y no del extranjero. La ley reglamentaria del
artculo 113, de 12 de septiembre de 1902, referase naturalmente a
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
la extradicin de reos de los Estados; aparte de ella se expidi la Ley
Federal de 18 de mayo de 1897, aplicable a falta de estipulacin in-
ternacional, y que ciertamente no era reglamentaria de ningn pre-
cepto constitucional, porque se refera a la extradicin a peticin de
pas extranjero, que slo tena en el artculo 15 ciertas Iirnitaciones
para el caso de que se concertara en tratados.
La Constitucin de 17 agreg al texto de la anterior no slo lo
relativo a la extradicin de delincuentes del extranjero, sino tambin
la segunda parte del actual artculo 119, que seala plazos, de uno y
dos meses como mximum para las extradiciones, respectivamente,
entre los Estados y las internacionales. Actualmente existe la Ley de
9 de enero de 1954, reglamentaria de la primera parte del artcu-
lo 119; mas para las extradiciones internacionales slo subsiste la Ley
de 97, que ahora s puede estimarse como reglamentaria de un pre-
cepto constitucional, as resulte notoriamente anacrnica.
Respecto al artculo 121, es importante para el derecho constitu-
cional por cuanto contiene disposiciones que completan y perfeccio-
nan el sistema federal mexicano. El alcance de dichas disposiciones
en s mismas, independientemente de su significado dentro del siste-
ma federal, es materia que corresponde al derecho internacional pri-
vado, porque la Constitucin no ha hecho sino aplicar, con mayor o
menor acierto, nociones de aquel derecho a las relaciones de los Esta-
dos entre s.
El artculo 121 impone a cada Estado de la Federacin la obliga-
cin de dar entera fe y crdito a los actos pblicos, registros y proce
dimientos judiciales de todos los otros. Mientras entre naciones sobe-
ranas esa obligacin no existe, si no es porque la aceptan voluntaria-
mente en virtud de convenciones internacionales o por expresin es-
pontnea de sus propias leyes, los Estados de la federacin la tienen
como obligacin impuesta por el Constituyente. Todo acto pasado
ante la autoridad de un Estado, es vlido para todos los dems; obli-
gacin es sta cuya existencia viene a corroborar que no hay en nues-
tro rgimen federal lo que la Constitucin llama impropiamente so-
berana de los Estados.
Mas no basta con la existencia del acto, sino que es necesario pro-
barla ante las autoridades de los dems Estados donde va a tener efec-
tos, as como fijar el alcance de dichos efectos. No habra razn alguna
para que la Constitucin federal impusiera las normas de la prueba y
el alcance de los efectos para el Estado donde se engendr el acto, pnes
tales normas pertenecen al derecho comn, el cual es de la competen-
cia de los Estados. Pero cuando la prueba debe ofrecerse y los efectos
producirse en otras entidades federativas distintas a aquella que Iue
NORMACIONES DE NUESTRO SISTEMA FEDERAL Wj
cuna del acto, entonces la Constitucin federal debe intervenir para
fijar las reglas relativas, de modo que quede a salvo y sea eficaz el prin-
cipio original de que todo acto pasado ante la autoridad de un Estado,
es vlido para todos los dems. Con ese objeto la Constitucin enco-
mienda en su artculo 121 al Congreso de la Unin la expedicin de
leyes que prescriban la manera de probar en un Estado los actos veri-
ficados en otros, as como sealar en tales casos el efecto de los mis-
mos actos de acuerdo con las bases consignadas en el precepto.'
51.-0tra obligacin de ndole positiva que la Constitucin impo-
ne a los Estados es la contenida en el artculo 120: "Los gobernadores
de los Estados estn obligados a publicar y hacer cumplir las leyes
federales."
Aunque de escasa o de ninguna aplicacin, este artculo servir en
nuestro estudio para poner en movimiento algunos principios del sis--
tema federal.
En la Constitucin de 24 no exista ninguna disposicin semejan-
te a la actual. El vaco se llen, al decir de Arriaga en el Congreso de
;>6, encomendando a los gobernadores la publicacin de las leyes fe-
derales; pero stos "las publicaban, las obedecan, las aplicaban o deja-
ban de hacerlo, segn lo crean conveniente" 2 De all que en el pro-
yecto de Constitucin de 56 figurara como artculo 114 el siguiente:
"Los agentes de la Federacin, para cumplir y hacer cumplir las leyes
federales, son los tribunales de circuito y de distrito."
La discusin se entabl entre quienes sostenan que los goberna-
dores deban ser los agentes de la Federacin, como de hecho 10 haban
sido anteriormente, y aquellos otros que en reducido nmero defen-
dan el artculo del proyecto, el cual atrajo la oposicin de la asam-
blea por encomendar a los funcionarios judiciales federales tareas ad-
ministrativas y polticas del todo ajenas a sus funciones judiciales. La
primera fase de la discusin termin al ser reprobado el artculo por
59 votos contra 20.
Inmediatamente despus el diputado Castaeda, considerando que
la asamblea estaba por los gobernadores como agentes de la Federa-
cin, propuso en un nuevo artculo, aceptado a discusin con dispensa
1 Acerca de los antecedentes. alcance y defectos del artculo 121, consultar 101
"'ludios de Eduardo Trigueros Saravia publicados en Revista Mexicana de Derecho P
/ico (T. l. pg. 157) y' El Foro (T. VII, pg. 145). as como el MantUll de Derecho
lrlternacional Privado de Alberto G. Arce (Guadalajara, 194!!; pg. 349 Y sigs.).
2 ZARro, Historia del Congreso Constituyente; T. 11, pg. 525. Los debates rela-
tivos al artculo que se comenta, en el Constituyente de 57, se desarrollaron en tas sesio-
nes del 7 y del 11 de noviembre de 56 y constan en las pginas 525 a 540 del torno 11
de la obra de Zarco.
168
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
de trmites, que los gobernadores fueran los agentes de la Federacin
para publicar y hacer cumplir las leyes federales.
En nombre siempre del sistema federal campearon en la discusin
del nuevo artculo las ms contradictorias opiniones. Unos considera-
ban que se haca de los gobernadores agentes subalternos de la Fede-
racin, con lo que se acababa la soberana de los Estados; otros sos-
tenan, por el contrario, que la vigencia de las leyes federales quedaba
a merced de los gobernadores, lo que llevara a la impotencia a los
Poderes federales.
La al parecer interminable discusin concluy cuando el diputado
Ruiz, despus de considerar dignos de reprobacin los dos proyectos
sucesivamente discutidos, propuso que para atenuar los inconvenientes
del de Castaeda se impusiera a los gobernadores, precisamente como
obligacin, la de promulgar las leyes federales, con 10 que se eluda el
peligro de que se negaran a hacerlo. Con esta modificacin se aprob
el artculo 114 de la Constitucin de 57 (idntico al 120 de la actual),
por 55 votos contra 24.
Asista la razn a Ruiz al censurar los dos artculos. No sabemos
cul sistema era ms desacertado: si el que converta a los jueces de
distrito en jefes de operaciones y administradores de hacienda o el
que traspasaba esas funciones federales a los gobernadores de los Esta-
dos." La voz ms sensata entre todas fue sin duda la de Zendejas
cuando, atemperando los excesos verbales de ambos bandos, advirti
con palabras que no fueron atendidas: "Se trata simplemente de la
publicacin de las leyes, es decir, del modo de hacerlas llegar al cono-
cimiento de todos los ciudadanos, acto sencillsimo que pierde la gra-
vedad que drsele quiere si se reflexiona que no tiene nada de la
sancin del ejecutivo que es indispensable para dar a la ley fuerza de
tal." 4
Mas a pesar de la desorientacin que entonces prevaleci, es lo
cierto que al discutir el artculo 114 el Constituyente se enfrent con
3 Nada menos que Castaeda, el autor del artculo que fue aprobado, explicaba
su alcance diciendo que "sean los gobernadores los nicos que gobiernan en su territorio;
no haya mando de armas ni de hacienda que no est sometido a su intervencin". y
agregaba las siguientes palabras, reveladoras de que su autor ignoraba en absoluto el
sistema federal: "La creacin de comandantes generales, de jefes de hacienda y de otros
empleados del gobierno federal, independientes de la autoridad de los Estados. ha sido
un elemento de complicacin y de discordia que es necesario destruir si aspiramos de
buena fe a afianzar las instituciones federales. Y cuando haya un Estado que salga del
orden, para restablecer la tranquilidad puede emplearse la guardia nacional de otro Es-
tado" (pg. 529) . Ignacio Ramrez opinaba por su parte que "no pueden introducirse
disposiciones a los Estados sin el pase, sin la 'intervencin de sus gobiernos" (pg. 530)
Si estas ideas hubieran orientado la aplicacin del precepto, corno informadoras que ha-
ban sido de su adopcin, se hubiera implantado en Mxico una especie de confederacin
de Estados del todo distinta al sistema federal. Ante ese destino imposible, el precepto
qued relegado al olvido.
4 ZAROO. pg. 530.
KORMACIONES DE NUESTRO SISTEMA FEDERAL
169
uno de los problemas medulares del federalismo, que haba suscitado
anlogas discusiones en la asamblea de Filadelfia. Nos referimos al
problema que plante en Norteamrica el trnsito de la confedera-
cin a la federacin. Debera depender el nuevo gobierno federal de
la sancin de los gobiernos de los Estados, es decir. sus relaciones de-
beran contar con el beneplcito y con la ejecucin coercitiva de los
Estados? O bien el gobierno federal determinara por s mismo sus
propias sanciones, ejecutndolas por sus propios funcionarios y direc-
tamente mediante el poder coactivo sobre los individuos? La asam-
blea de Filadelfia se decidi por este ltimo extremo y con ello esta-
bleci una de las diferencias caractersticas entre la federacin y la
confederacin. No hay en la Constitucin norteamericana un artculo
semejante a nuestro artculo 120, porque las ideas que presidieron el
nacimiento de ste hubieran dislocado el sistema que se adoptaba.
Pero s hay en la organizacin total que erige aquella Constitucin
elementos bastantes para entender que el gobierno federal, por na-
cional y al mismo tiempo independiente de los Estados, tiene su per-
sonal propio que acta en toda la extensin del territorio nacional, sin
invadir la rbita coexistente de la burocracia de los Estados. Subordi-
nar en todo o en parte un personal a otro sera contrario a la natura-
leza coextensa y autnoma de la federacin y de los Estados."
Los Constituyentes de 56 trataron de resolver el problema en fun-
cin de confederacin, sin comprender la sencilla y ya experimentada
solucin norteamericana. Srvales de atenuante que en ellos influa,
perturbando su buen juicio, la dura realidad mexicana, que varias
veces invocaron durante los debates. Los gobernadores indciles que
se aprovechaban de la anarqua general, as como la desorganizacin
y debilidad de la administracin federal, parecan requerir que se
contara con la buena voluntad de los gobiernos de los Estados a fin
de que cumplieran las disposiciones del gobierno federal.
5 La posibilidad constitucional de que funcionarios de los Estados ejerzan funcio-
nes federales, resultando por este precepto subordinados de la federacin con menoscabo
de su independencia, fue tema ampliamente discutido en Estados Unidos con motivo de
la Orden Ejecutiva del Presidente Coolidge de 1926. El Presidente Grant haba prohi-
hido en 1873 la tenencia por una misma persona de un empleo civil federal y de empleos
de los Estados o municipales; en 1926 el Presidente Coolidge modific la orden anterior
autorizando que cualquier empleado del Estado, del Condado o del Municipio pudiera
ser nombrado empleado dependiente de la federacin para el efecto de hacer cumplir la
lev de la prohibicin alcohlica. excepto en aquellos Estados que vedaran la tenencia
p ~ los empleados del Estado de empleos bajo el gobierno federal. Entre las muchas ob-
JeCiones que se formularon a la constitucionalidad de la orden de Coolidge guran la de
que ella creaba un conflicto de lealtades en el empleado sujeto a dos jurisdicciones y
en que, con referencia especial a los gobemadorcs, el nombramiento de stos como agentes
federales daara la dignidad de los Estados, argumentos que parecan un eco de los q ~
expresaron algunos diputados en nuestro Constituyente de 57. (El ms acabado estudio
sobre la controversia a que nos referimos es el de .lames Hart, publicado con el ttulo
de "Sorne legal questons growing out of the President's executve order for prohibition
enforcel1lent", en Virginia Law Rcview, diciembre de 1926, pg. 86 a 107.)
170 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Donde no puede haber disculpa es en los Constituyentes de Que-
rtaro, Ya para entonces el artculo haba demostrado su esterilidad,
gracias a lo cual haba desaparecido su peligrosidad. La administra-
cin federal se haba extendido por todo el pas y nadie pona en tela
de juicio que las dos jurisdicciones coextensas deban contar con su
propio personal.
A pesar de ello, el postergado e intil precepto pas a la Consti-
tucin de 17, sin que mediara explicacin alguna en la exposicin de
motivos del proyecto, en el dictamen de la Comisin ni en el seno
de la asamblea.
52.-Si, pues, nuestro artculo 120 no reconoce filiacin norteame-
ricana, cabe preguntarse si fue hallazgo espontneo del Constituyente
de 56.
Desde luego no olvidemos que desde el principio de la discusin
actu en el nimo de todos el papel independiente que haban desem-
peado los gobernadores. De esta circunstancia histrica que todos re-
conocan, surgieron las dos tesis rivales que se disputaron los votos de
la asamblea: la de Arriaga, que pretenda abatir el poder de los gober-
nadores utilizando a funcionarios judiciales como agentes de la fede-
racin, y la de Castaeda, que quera fortalecer a los Estados median-
te la ejecucin federal en manos de los gobernadores.
Esta ltima tesis, que fue la aceptada, ~ e e m o s suponerla como
mera incorporacin al texto constitucional del fenmeno histrico
que la provoc? As pudo ser; pero es el caso que la solucin a que
lleg el Constituyente mexicano en noviembre de 56 coincidi nota-
blemente con la adoptada por la Constitucin argentina tres aos antes.
El artculo llO de dicha Constitucin, todava vigente, dice as:
"Los gobernadores de provincia son agentes naturales del gobierno
federal para hacer cumplir la Constitucin y las leyes federales." El
artculo haba sido el 107 del proyecto de Constitucin de Alberd.
quien quiz lo haba tomado de un proyecto de Constitucin publi-
cado en Chile en mayo de 1852.
6
La adopcin del precepto provoc una clebre controversia entre
Sarmiento y Alberdi. En sus Comentarios a la Constitucin deca el
primero, con indudable perspicacia, que "si la Constitucin, hacien-
do a los gobernadores como en los gobiernos unitarios agentes natu-
rales del poder general, se propuso enfrenar su accin o hacerla con-
currir mejor a la unidad comn, creernos que mejor hubiera conseguido
. ste objeto teniendo en las provincias autoridades suyas, independien-
6 CWDOMIRO ZAvALA: Derecho Federal; Buenos Aires, 1941; T. 1, p;g. 4iO.
NORl\IACJO:'\ES DE :-;CESTRO SISTEMA FEDERAL
171
tes de toda influencia, ejecutando en lo que es privativo de la fede-
racin y obrando en todas las provincias bajo un mismo sistema"."
A lo que replicaba Alberdi que los antecedentes del virreinato con-
ducan a emplear a los gobiernos de provincia existentes como agentes
inevitables del nuevo gobierno general.
Ignoramos si Castaeda tuvo a la vista la Constitucin argentina y
si conoca las Bases de Alberdi (publicadas en Val paraso en 1851);
pero llama la atencin, adems de la similitud entre ciertos argumen-
tos, que Castaeda haya empleado durante su exposicin, por lo me-
nos dos veces, la frase de que "los gobernadores son los agentes natu-
rales del gobierno federal", que varios diputados repitieron y que, si
no est tomada de la Constitucin argentina, por lo menos coincide
claramente con su texto.
Lo curioso es que el precepto argentino es de raigambre centra-
lista y Castaeda lo utiliz con fines ultrafederalistas. Al berdi, cuyas
tendencias centralistas eran conocidas, lleg a sostener que en Argen-
tina, a diferencia de Estados Unidos, el Presidente de la Repblica
es el jefe de los gobernadores provinciales. Castaeda, en cambio, pre-
tenda hacer de cada gobernador casi un jefe de Estado confederado.
y es que el gobernador como agente federal lo mismo puede ser, se-
gn se quiera, o agente subalterno de los poderes centrales o titular
casi autnomo, dentro de su territorio, de la administracin federal;
nada ms que en uno y otro caso se desvirta el sistema federal.
La semejanza de los dos preceptos va ms all de lo puramente
formal. En Argentina los comentaristas han sealado lo dislocador del
sistema que sera la aplicacin literal del artculo y la jurisprudencia
lo ha tenido en cuenta para fundar la obligacin de las autoridades
de provincia de cumplir las resoluciones de cualquiera de los Poderes
7 Op, cit.; pgs. 268 \ sigs.-La similitud de conceptos entre los constituyentes
argentinos de 53 y los nuestros de 56 es de tal manera impresionante que slo podra
explicarse por la semejanza de situaciones (que apenas existi) o por el conocimiento
q.ue los nuestros tuvieron de las obras de all. He aqu explicado claramente por Somma-
nva el ideario argentino de entonces. que no parece sino un resumen de la actitud de
Castaeda: "Ahora resulta fcil considerar la intervencin de las autoridades nacionales
en el territorio de las Provincias como desvinculada de su ingerencia en los Gobiernos
locales. puesto que aqul forma parte del territorio nacional. uno e indivisible; pero
los convencionales de 1860, as como los constituyentes de 1853, contemplaban las cosas
COn otro criterio y sustentaban ideas falsas a fuerza de ser demasiado simples. Preocu-
padas por imaginarios constantes choques entre el ejercicio de las autoridades nacionales
y provincial, conceban a los Gohiemos locales, como organismos dotados de jurisdiccin
exclusiva y excluyente sobre el propio territorio, Y al Gobierno Federal como a otro or-
ganismo cuya molesta complicacin pensaban eludir encerrndolo dentro del lugar fijado
para su asiento. Resultbales difcil entender cmo dos rdenes de autoridades pudiesen
ejercer imperio simultneo sobre las mismas personas y cosas, y puesto que las autorida-
des nacionales eran supremas sobre las de Provincia, creyeron salvar el aparente conflicto
manifestando unos poderes a travs de los otros, a cuyo efecto convirtieron a los gober-
nadores en agentes del Gobierno general." (Historia de las intervenciones federales en
las Provincias, por Luis H. Sommariva; Buenos Aires, 1929; T. 1, pg. 28.)
172 DERECHO CO;-":STITl'CIO:\AL :\IEXICA:'\O
del gobierno federal." Lo que ha ocurrido entre nosotros, tocante a
la raqutica vida del artculo 120, lo veremos en seguida.
5 ~ L a literalidad de dicho artculo conduce a distinguir las dos
obligaciones que impone a los gobernantes, la primera consistente en
publicar las leyes federales y la segunda en hacerlas cumplir.
Por lo que toca a la primera, su interpretacin ms llana y al
mismo tiempo ms jurdica es la que en el Constituyente de 56 ex-
pres el diputado Zendejas: la obligacin de "publicar" las leyes fe-
derales no es la de "promulgarlas", es decir. sancionarlas o darles el
pase como quera Ramrez, ya que este ltimo poder slo es propio
de los Estados de una confederacin, sino que tal obligacin se reduce
a hacer saber a los habitantes del Estado la existencia y el contenido
de la ley federal.
Pero aun constreida a estos lmites la obligacin de los goberna-
dores, falta saber cules seran los efectos de su incumplimiento. Qu
validez tiene en un Estado la ley federal no publicada por el gober-
nador? O en otros trminos, ,qu le puede agregar a una ley federal
expedida, promulgada y publicada por los rganos federales, la publi-
cacin realizada por el gobernador?
Al triunfo de la Repblica, el Secretario de Relaciones y de Go-
bernacin, Lerdo de Tejada, gir a los gobernadores la circular de
1() de agosto de 67 por la que les haca saber el acuerdo del Presidente
de la Repblica en el sentido de que "las leyes, decretos y dems dis-
posiciones de las autoridades federales son obligatorios por el hecho
de publicarse en el peridico oficial del Gobierno Supremo".
Durante el perodo preconstitucional el secretario de Gobernacin,
Zubaran, gir desde Veracruz la circular de 6 de mayo de 1915, en
cuyo primer prrafo reiteraba la tesis de Lerdo de Tejada y en el
segundo asentaba lo que sigue: "Pero teniendo en consideracin que
el artculo 114 de la Constitucin de la Repblica (despus 120) im-
pone a los gobernadores de los Estados la obligacin de publicar y
hacer cumplir las leyes federales, as como es conveniente que las dis-
posiciones de carcter obligatorio tengan la mayor publicidad posible,
a fin de que puedan llegar ms fcilmente al conocimiento del pue-
blo, el C. Primer Jefe se ha servido disponer que se recomiende a
usted la insercin en el peridico oficial del Estado de todas las leyes,
decretos y dems disposiciones' que se publiquen en 'El Constitu-
cionalista' ... "
Ambas circulares se expidieron en situaciones semejantes, cuando
8 Jurisprudencia de la Constitucin al'gentina, por Clodomiro ZavaIa; BuenOS
Aires, 1924; T. 11, pgs. 580 a 483.
NORMACIONES DE NUESTRO SISTEMA FEDERAL
173
la anarqua general haba trado como consecuencia el debilitamiento
del ?"obierno central y la indisciplina de los gobiernos locales." Fue
preciso defender entonces la unidad del sistema federal, impidiendo
que se hiciera uso de la tesis destructora que haba campeado en el
Constituyente y que al abrigo de las circunstancias poda hacer fun-
cionar el peligroso precepto constitucional. En la circular de Veracruz
se apuntaba, adems, una aplicacin de dicho artculo, entendiendo
que la obligacin de los gobernadores llevaba por fin dar una mayor
publicidad a las leyes federales, para hacerlas llegar ms f.icilmente al
conocimiento del pueblo.
Nuestros comentaristas no captaron el problema, con excepcin de
Ramn Rodrguez." La Jurisprudencia de la Suprema Corte, por su
parte, se ha enfrentado con dos problemas derivados del artculo 120.
Plantea el primero la no aplicabilidad de una ley federal en el Esta-
do donde no ha sido publicada por el gobernador; la jurisprudencia
prevaleciente en este caso es en el sentido de que "si el artculo 120
constitucional impone a los gobernadores de los Estados la obligacin
de publicar y hacer cumplir las leyes federales, eso no quiere decir que
dejen de regir por su no publicacin en alguna entidad federativa,
supuesto que no hay sancin constitucional, y que sera facultativo
para aquellos mandatarios el cumplimiento del pacto federativo y de
las leyes federales por el solo hecho de no publicar stas en los terri-
torios respectivos"."
El otro problema consiste en la vacatio legis. Si se entiende que la
publicacin de las leyes federales por los gobernadores tiene por obje-
9 La circular de 16 de agosto de 67 respondi a la actitud de los gobernadores de
Puebla y Guadalajara, que se haban negado a publicar la convocatoria para eleccio-
nes gencrles de 14 del mismo mes. La circular de Veracruz se propuso hacer respetar por
los jefes militares en funciones de gobernadores, las disposiciones del Primer .Jefe.
10 Vid. Eduardo Ruiz, ed. 1902, pg. 370; Mariano Coronado, ed. 1906, pg. 219;
Jos M, del Castillo Velasco. cd. 1888, pg. 241; Miguel Lanz Durct, cd. 1933, pgi-
na 395, quien en nuestros das sostiene todava que la tesis de que "el hecho de que los
g.obernadores publiquen y manden cumplir las leyes federales es una garanta de la auten-
ticidad de ellas para los habitantes del Estado". En cambio Rodrguez dice: "El precepto
consgnado en este artculo, sobre ser innecesario para los objetos de la Constitucin, es
p.el!groso para las instituciones y puede en algn caso llegar a ser atentatorio a los prin.
ClPIOS democrticos. Siendo Mxico una federacin y no una confederacin, y teniendo
en cada Estado autoridades y funcionarios del orden judicial. civil, militar y adems
todos los empicados necesarios para el cumplimiento de sus leves, qu objeto puede
tener la obligacin impuesta a los gobernadores de hacer cumplir las leyes federales>"
(edicin l <75, pgs. 546 a 550),
11 TF.IL\N. ARTURO: 27 de man:o de 1925, T. XVI, 706. En una ejecutoria
reciente, extensamente razonada, la Suprema Corte adopta la misma tesis, "porque esa
obligacin se estableci cuando los medios de publicidad eran todava imperfectos, con
el fin de facilitar el oonccimicnto de las leyes federales por los habitantes del pas y
porque su desobediencia slo puede constituir un motivo de responsabilidad" (amparo
.. Rodolfo Mario Alans Trevio: fallado por la primera Sala en 8 de
JuniO de 1953). El Pleno ha rat ificado la tesis expuesta en las revisiones 4484/51,
Gregorio Garza Guzmn, fallarla ellO de febrero de 1959, y 832/108, de Coopera-
tivas de Autobuses, resuella el 2 de junio de 1959.
174 DERECHO CO:"STITL'ClO;\;AL ;\IEXICA:"O
to cubrir la uacatio le[!,is, de suerte que slo se presumen conocidas
por los habitantes del Estado las publicadas por el gobernador, enton-
ces resultaran inconstitucionales los preceptos federales que otorgan
esa presuncin a la sola publicacin en el "Diario Oficial de la Fede-
racin" (art. 3<;> del Cdigo Civil en materia federal y 7'! del Cdigo
Fiscal de la Federacin). Esta consecuencia es inadmisible no slo
porque la uacatio legis est prevista por la legislacin federal, sino
tambin porque es ms idneo como vehculo de publicidad el "Dia-
rio Oficial", de amplia y regular difusin, que las raquticas y espo-
rdicas gacetas de los Estados. Sobre todo, y esto de acuerdo con la
ndole del sistema, nunca podr sostenerse que la vigencia de la legis-
lacin federal quede supeditada a la voluntad, negligente o capricho-
sa, de las autoridades locales."
As, pues, hemos de admitir que en lo relativo a la publicacin de
las leyes federales el artculo 120 ha sido hasta ahora, y tendr que
seguir sindolo, un precepto mal avenido con la doctrina, ignorado
por el legislador e inutilizado por la jurisprudencia; solamente la mala
fe de ciertos litigantes lo exhuma de vez en cuando para excusarse,
aunque sin resultado, de la obediencia a las leyes federales no publi-
cadas por los gobernadores de los Estados.
En cuanto a la segunda parte del artculo que impone a los go-
bernadores la obligacin de hacer cumplir las leyes federales, la fina-
lidad de su adopcin qued frustrada desde el primer momento, y hasta
ahora a nadie se le ha ocurrido resucitar la idea de que son ellos los
titulares de la ejecucin federal dentro de sus respectivas entidades.
La nica aplicacin de esta parte del precepto podr darse en aquellos
casos en que las leyes federales encomienden a los gobernadores de-
terminadas funciones, casi siempre ejecutivas o de colaboracin, como
acontece en materia agraria; en tales casos la obligacin impuesta a
los gobernadores se justifica a la luz de dicho precepto y habr que
entender entonces que aqullos ejercen funciones delegadas en mate-
ria federal. Mas en esos casos, excepcionales y contados, la delegacin
est prevista en la ley suprema o bien es aceptada convencionalmente
por los Estados, por lo que en la prctica tampoco ha tenido aplica-
cin la segunda parte del artculo 120.
Por intil y peligroso, por extrao ms que todo al sistema fede-
ral, sera de desear que fuera testado de nuestra Constitucin el artcu-
lo que hemos comentado.
12 En alguna ejecutora la Suprema Corte sostuvo la tesis mixta, y a nuestro ver
infundada, de que conforme al artculo 120 las leyes federales "deben ser
el rgano oficial de cada Estarlo o esperar el tiempo suficiente para que el Diario OfICIal
de la Federacin Ilegue a los Estados, para que, siendo dadas a conocer de uno u otro
modo, puedan ser debidamente obscrvadas".-Angcles y VcJarde, 2 de abril de 1926;
T. XVlII, pg. 846.
:\ORMACIO:\ES DE :\UESTRO SISTE:\IA FEDERAL
175
. ahora los preceptos constitucionales que imponen pro-
hibiciones a los Estados. Estas son absolutas, que en ningn caso pue-
den ser dispensadas, o relativas, de cuya observancia puede excusar a
los Estados el Congreso de la Unin.
Son prohibiciones absolutas las que enumera el artculo 117. De
ellas hay algunas que no necesitan figurar entre las prohibiciones en
virtud de que por pertenecer a la federacin los actos relativos, como
facultad exclusiva de ella, estn excluidos de la jurisdiccin de los
Estados por aplicacin del artculo 124. Celebrar alianza, tratado o
coalicin con potencias extranjeras es facultad federal, segn los ar-
tculos 76, fr. 1, y 89, fr. X; acuar y emitir papel moneda son faculta-
des que tambin pertenecen a la federacin, de acuerdo, respectiva-
mente, con la fracciones XVIII y X del artculo 73; en esos casos es su-
perfluo imponer prohibiciones expresas a los Estados, como hacen las
. fracciones 1 y 111 del artculo 117. 1<"", dichas fracciones slo se justifi-
can lassiguientes prohibiciones: celebrar alianza, tratado o coalicin de
un Estado con otro, que SI no es tacultad de la federacin, tampoco
deben tener las entidades federativas, por no ser soberanas; emitir
estampillas o papel sellado, forma de recaudar impuestos que de no
prohibirlo la fr. III tendran los Estados, puesto que gozan de la fa-
cultad impositiva en general, es decir, la federacin y los Estados pue-
den cobrar contribuciones, pero la forma especial de recaudarlas, que
consiste en el timbre y el papel sellado, est vedada a los Estados y no
a la federacin, por lo que es esta ltima la nica que puede emplearla.
Las fracciones IV, V, VI Y VII, que se agregaron al artculo 117
mediante la reforma de 1896, consagran prohibiciones relativas a for-
mas de alcabala; su estudio corresponde al de la facultad que tiene el
Congreso para impedir que en el comercio nterestatal haya restric-
ciones.
La fr. VIII, adicionada en el ao de 1901, prohbe a los Estados
en trminos generales, contraer compromisos econmicos con el ex-
tranjero, no slo por las dificultades internacionales que con ello po-
dran suscitarse, sino tambin porque anloga facultad corresponde a
la federacin, segn el artculo 73, fr. VIII.
Mediante nueva adicin a la fr. VIII (17 de octubre de 1953) se
estableci que los Estados y los municipios no podrn celebrar em-
prstitos sino para la celebracin de obras que estn destinadas a pro-
ducir directamente un incremento en sus respectivos ingresos, con lo
que se quiso prohibir las inversiones irrecuperables e improductivas,
realizadas a base de emprstitos.
176 UrlU:CllO CO:'\STITUCIOl'\AL M E X I ~ O
Para terminar el estudio del artculo 117 hay que fijarse en que el
prrafo final, no numerado como fraccin, que le agreg al artculo
el Constituyente de Quertaro, no significa prohibiciones a los Esta-
dos, sino que contiene el mandamiento positivo de que el Congreso
de la Unin y las legislaturas de los Estados dictarn, desde luego,
leyes encaminadas a combatir el alcoholismo. Precepto es ste que no
ha tenido aplicacin en la prctica y que slo revela el empeo justi-
ficado de los legisladores de Quertaro para combatir el alcoholismo,
aunque slo fuera por medio de estas disposiciones generales, que
sealan obligaciones concurrentes a la federacin y a los Estados, ms
que otorgarles facul tades.
En cuanto a las prohibiciones no absolutas que a los Estados se
imponen, enumralas el artculo 118, que por cierto debera desapa-
recer de la Constitucin, pues su sola presencia en ella disloca y que-
branta nuestro rgimen.
Segn el citado artculo 118, fracs. I y 11, los Estados no pueden,
sin consentimiento del Congreso de la Unin, establecer derechos de
tonelaje ni otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones o dere-
chos sobre importaciones o exportaciones, as como tener en ningn
tiempo tropa permanente ni buques de guerra. Esas facultades perte-
necen exclusivamente a la federacin, segn los arts. 73, fr. IX Y 89,
fr. VI, pues es propio y caracterstico de todo sistema federal que las
aduanas exteriores y el ejrcito de mar y tierra estn bajo el control
exclusivo e intransferible de la federacin, ya que si algo es materia
estrictamente federal, sin la cual no existira el sistema, es lo relativo
a las relaciones internacionales (diplomticas y financieras) y la fuer-
za militar. La concurrencia de los Estados en esas facultades, cuando
lo permite el Congreso de la Unin, segn lo disponen las fracciones
I y 11 del artculo 118, es, por lo tanto, un caso de delegacin o trans-
ferencia de facultades que subvierte y aniquila el sistema federal.
Pero ms desafortunada an, si cabe, es la hiptesis de la fraccin
111 del mismo artculo, segn la cual los Estados no pueden, sin con-
sentimiento del Congreso de la Unin, hacer la guerra por s a algu-
na potencia extranjera. Esto quiere decir que si el Estado de Sonora,
verbigracia, obtiene permiso del Congreso de la Unin, puede hacer
la guerra por su cuenta a Estados Unidos. Pero ello siempre y cuando
haya tiempo de madurar la declaratoria de guerra y de alcanzar el
permiso, pues sin necesidad de ste puede el Estado hacer la guerra
en los casos de invasin y de peligro inminente que no admite demo-
ra; en estos casos, dice la segunda parte de la fraccin 11, los Estados
darn cuenta inmediata al Presidente de la Repblica.
Es increible que los absurdos contenidos en la citada fraccin ha-
NORMACIONES DE NUESTRO SISTEMA FEDERAL
177
yan aparecido en la Constitucin de 57 y, sin protesta de nadie, per-
duren en la vigente. Las entidades que componen un Estado Federal
no existen internacionalmente; para los pases extranjeros slo existe
la Unin, sujeto nico de las relaciones internacionales. Es, pues,
inadmisible que una de las entidades federativas se segregue de la
Unin frente a los dems pases para hacer por s sola la guerra. Ni
habra pas alguno que tomara en serio la declaracin de guerra de
una entidad federativa aislada.
La guerra se hace entre soberanas internacionales, no con fraccio-
nes del pas carentes de soberana.
Menos que absurda es infantil la segunda parte de la fraccin 111.
Claro est que en caso de invasin o de peligro tan inminente que
no admita demora no slo un Estado de la Federacin, sino cualquier
mexicano, est exceptuado de pedir permiso para hacer la guerra, la
que se traduce en esos casos en la defensa del suelo nacional Y
Son tan opuestos a nuestro sistema y tan extraos a la realidad los
mandamientos del artculo 118, que no es de llamar la atencin que
jams se haya intentado ponerlos en prctica. Que sigan olvidados
mientras llega el momento de que abandonen definitivamente el lugar
que nunca debieron ocupar en nuestra ley suprema.
55.-Concluiremos el presente captulo con el estudio de la facul-
tad de intervencin que la Constitucin otorga a los Poderes centrales
en los Estados-miembros; con ello nos referimos al artculo 122, otro
mandamiento constitucional que ha cado en desuso.
La Constitucin norteamericana procre tres preceptos anlogos,
como son el nuestro, el argentino y el brasileo. Mas a pesar de sus
13 La nica explicacin posible de la existencia en nuestra Constitucin del pre-
cepto contenido en la frac. 11 del artculo 118 es de ndole histrica. En los artculos de
la Confederacin norteamericana se deca: "Se prohbe a los Estados emprender la
Rllerra sin autorizacin de los Estados Unidos otorgada a travs de su Congreso, excepto
cuando un Estado sea invadido por el enemigo o posea noticias ciertas en el sentido de
que alguna nacin india ha determinado invadirlo y el peligro sea tan inminente que
no permita esperar a que se consulte a los Estados Unidos por el intermedio de su Con-
greso," Este mandamiento se justificaba en la Confederacin al igual que aquellos otros
-como los que tenan los Estados para celebrar tratados con permiso del Congreso-
que estaban de acuerdo con la soberana exterior, un tanto mermada, que conservaban
los Estados confederados. Pero cuando al establecerse la federacin por virtud de la
Constitucin de Filadelfia los Estados federados perdieron ntegramente su soberana
exterior, ya no hubo razn para mantener el precepto de que uno de los Estados puede
~ e r la guerra con permiso del Congreso. Sin embargo, como la Convencin de Filadel-
fia hubo de transigir algunas veces con los defensores de la antigua Confederacin, en la
Constitucin de los Estados Unidos perdura, con otros resabios contrarios al sistema
federal. el mandamiento de que sin el permiso del Congreso ningn Estado podr esta-
blecer derechos de tonelaje. celebrar convenio o pacto alguno con otro Estado o con una
potenc!a extranjera, o hacer la guerra, a menos de ser invadido realmente o de hallarse
en pehgro tan inminente que no admita demora (art, 1, seco 10). Nosotros copiamos el
precepto de la Constitucin norteamericana por mera imitacin y sin necesidad alguna,
PUes nuestro pacto federal no tuvo que transigir con ninguna tendencia a la Con-
federacin,
178 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
semejanzas de origen, son patentes las diferencias entre los cuatro man-
damientos, as en el texto como en su aplicacin, y revela cada uno
de ellos un fondo histrico diferente.
Dicho precepto consagra lo que se denomina "la garanta federal",
que consiste en la proteccin de la Unin para los Estados y que se
traduce en la obligacin de los poderes federales de intervenir en un
Estado, en cualquiera de estos dos casos: de oficio, cuando en el Es-
tado se altera la forma republicana de gobierno o hay invasin; a peti-
cin de la legislatura del Estado o en su caso del ejecutivo, cuando
hay violencia domstica.
El artculo 6'.' de la Constitucin Argentina dice as: "El Gobierno
Federal interviene en el territorio de las provincias para garantizar la
forma republicana de goberno o repeler invasiones exteriores y a
requisicin de sus autoridades constituidas, para sostenerlas o resta-
blecerlas, si hubiesen sido depuestas por la sedicin o por invasin
de otra provincia."
Como se ve, ese artculo estatuye las dos clases de intervencin que
hemos visto consignadas en el precepto norteamericano. El comenta-
rista argentino Ral Bisn las llama, respectivamente, intervencin
reconstructiva e intervencin ejecutiva y las distingue en la siguiente
forma: "La intervencin reconstructiva tiene lugar cuando est sub-
vertida la forma republicana de gobierno y el poder federal es el lla-
mado a llevar su accin al lugar del conflicto para garantizar y resta-
blecer esa forma republicana de gobierno. Se entiende en cambio por
intervencin ejecutiva, cuando se trata de una invasin exterior o bien
cuando las autoridades han sido depuestas por sedicin o invasin de
otra provincia, y en tal caso el gobierno federal debe proceder nica-
mente a requisicin de las autoridades constituidas y con el propsito
de sostenerlas o restablecerlas." Ji
H RAL Brs.N: Derecho Constitucional A rgentino y comparado; Buenos Aires.
1940: pg. 132.-En la Constitucin argentina de 1853, que organizaba la confederacin- .
el rgimen de las intervenciones autorizaba al gobierno federal para intervenir en las
provincias a requisicin, o sin ella, de las legislaturas o de los gobernadores, "al solo
efecto de restablecer el orden pblico perturbado por la sedicin o de atender a la
seguridad nacional amenazada por un ataque o peligro exterior". Buenos Aires se separ
de las dems provincias y dict en 54 su propia Constitucin como Estado soberano.
Subsista la escisin cuando ocurri la intervencin federal en la provincia de San Juan,
que culmin con la muerte del interventor federal a consecuencia del choque entre
y el gobernador provincial. Cuando, en 1860, Buenos Aires se incorpor a la tederac.ln
argentina, exigi que se tomaran en cuenta las reformas que propondra a la Consntu-
cin federal. La convencin portea, en la cual figuraban gentes de tanto valer como
Mitre y Sarmiento, abrig como principal preocupacin la reforma del artculo de la
intervencin federal, cuya aplicacin en el caso de San .luan haba producido
indeseables. Se quera subordinar la intervencin federal al requerimiento de las auton-
dades de la provincia, y para ello se presentaron tres frmulas: la primera, tomada
tualmente de la Constitucin norteamericana, y la tercera, demasiado difusa; se eligi
la segunda. que con algunos retoques se incorpor a la Constitucin federal. Esta frmula.
aunque inspirada en la norteamericana, surgi de las circunstancias propias del pas y
NORMACIONES DE NUESTRO SISTEMA FEDERAL
179
La Constitucin del Brasil prescribe en su artculo 6':' que "el go-
bierno federal no podr intervenir en los asuntos peculiares de los
Estados, salvo: 1':', para repeler una invasin extranjera o de un Estado
con otro; 2':', para mantener la forma republicana federativa; 3':', para
restablecer el orden y la tranquilidad de los Estados, a requisicin de
sus respectivos gobiernos; 4':' para asegurar la ejecucin de las leyes y
sentencias federales". Agrega, pues, esta Constitucin un caso de in-
tervencin no previsto por las dos anteriores, que consiste en la facul-
tad de la federacin para intervenir a fin de asegurar a los Estados la
ejecucin de las leyes y sentencias federales; mientras en los otros pa-
ses que se citan es obligacin de los Estados hacer cumplir mediante
su propia fuerza y autoridad las leyes y sentencias de la federacin, de
suerte que el incumplimiento de esa obligacin se traduce nicamente
en responsabilidad personal del funcionario respectivo, en Brasil la
autoridad federal puede sustituir con su propia fuerza a la de la auto-
ridad local que se abstiene de prestarla en ejecucin de las leyes y
sentencias federales; tal intervencin ampla notablemente la esfera
de autoridad de los Poderes Federales."
Expuesta la garanta federal en las constituciones federales que se
acaban de mencionar, veamos cmo la realiza la nuestra. El artculo
122 dice: "Los Poderes de la Unin tienen el deber de proteger a los
Estados contra toda invasin o violencia exterior. En cada caso de su-
o trastorno interior les prestarn igual proteccin, siempre
que sean excitados por la legislatura del Estado o por su ejecutivo,
si aqulla no estuviera reunida."
A primera vista el artculo 122 es imitacin cabal del precepto
norteamericano, pero si se le examina detenidamente se ver que di
ha tenido una existencia prolfica. Y es que el federalismo argentino, a diferencia del
nuestro y del brasileo, tiene por antecedente la arraigada autonoma de las provincias.
que en el caso se traduce en la limitacin cuidadosamente elaborada, de la facultad del
centro para intervenir en ellas. Nuestro actual articulo 122, en cambio, pas inadvertido
en los dos Constituyentes que lo aprobaron.
15 El texto mencionado es el de la Constitucin .de 1934; en la de 1946 (arts. 7?
a. 10) se hace una regulacin ms prolija. pero se conservan los lineamientos generales del
SIstema, entre los que conviene destacar que la intervencin puede ser solicitada por
cualquiera de los tres poderes estatales que aparezca coaccionado, lo que permite al
federal dirimir conflictos entre los poderes de un Estado mediante la facultad
de intervenir, lo que no ocurre en ninguno de los otros tres sistemas.
El comentarista Pontes de Miranda explica de la siguiente manera el proceso de
formacin de la clusula de garanta en el derecho brasileo: "La Constitucin de los
Estados Unidos de Amrica y la de la Repblica Argentina sirvieron de fuente al texto
de IS91. El de 19251926 fue ms prolijo. El de 1934 lo condens. lo aument y lo en-
r!"!cnd. El de 1937 sigui, como V3 lo dijimos, un camino ... La Constltu-
cin de 1946 acompaa, de cerca, al texto de 1934. Ya no debernos pedir elementos a las
prcticas norteamericana y argentina: no slo la vida brasilea, en casi medio siglo de
actividad federativa, ha constituido ya su doctrina 'Y su conciencia de los principios
del Estado federal sino que tambin. a travs de la revisin de 1925 1926 'Y de la
Constitucin de 1934 el texto brasileo de 1946 se basta a s mismo "Y diUcilmente,
en sus lagunas. sera 'util la invocacin de los escritores, de las resoluciones de los con-
gresos nacionales y de 105 juzgados de aquellos pases" (OIJ. cit., T. 1, pg.
180 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO

fiere de dicho precepto, as como de los anlogos que figuran en las


dems Constituciones citadas, en que nuestra garanta federal no in-
cluye la proteccin de la forma de gobierno de los Estados, es decir,
no autoriza la intervencin reconstructiva, sino slo la ejecutiva. La
forma reconstructiva de intervencin ha sido fecunda respecto al de-
recho federal en los pases que la han adoptado, se la considera como
elemento indispensable del sistema y sirve de control legal de la foro
ma republicana puesto en manos de la federacin. Su ausencia en
nuestro artculo 122 es inexplicable; si su supresin fue deliberada
en el Congreso de 56, que fue donde se present el artculo, es cosa
imposible de esclarecer, pues presentado en el proyecto el precepto tal
como ahora aparece, fue aprobado sin discusin y por 64 votos contra
15 en la sesin de 11 de noviembre de 1856.
16
No existe, por lo tanto, en nuestro derecho constitucional sino la
intervencin ejecutiva, que se ejercita en dos casos: de oficio, cuando
hay invasin o violencia exterior; a peticin de la legislatura del Esta-
do o de su ejecutivo en su caso, cuando hay en el Estado sublevacin
o trastorno interior.
Difiere, adems, nuestro mandamiento constitucional de los otros
citados en que aqul confiere la facultad de intervencin a "los Po-
deres de la Unin", mientras que en los dems corresponde tal inter-
vencin a la Unin en general. Hay imprecisin desde luego en reco-
nocer dicha atribucin a los tres Poderes federales, pues sera difcil
hallar un caso en que pudiera ejercitarla con eficacia el desarmado
e impotente Poder judicial. A quin corresponde la intervencin, si
al legislador o al ejecutivo, ese es el problema. En los Estados Unidos
la ley de 1795 confiere la intervencin ejecutiva al Presidente; la
Corte reconoce que la intervencin reconstructiva corresponde al Con-
greso, segn los casos Luther vs Borden y Texas vs White. En Bra-
sil la jurisprudencia ha adoptado la tesis norteamericana para cada
clase de intervencin. Por prescripcin constitucional lo mismo su-
cede en Suiza. Pero en Argentina la jurisprudencia ha resuelto que
en todo caso de intervencin, 10mismo la ejecutiva que la reconstruc-
tiva, se requiere la decisin del Congreso para ser ejecutada por el
Presidente, "Todos los casos de intervencin en las provincias han
sido resueltos yejecutados por el Poder ejecutivo, sin ninguna partici-
pacin del Poder judicial", ha dicho la Suprema Corte Argentina en
jurisprudencia confirmada en el caso "Lobos vs. Donovan" y despus,
en el ao de 1925, en "Compaa Azucarera Concepcin vs. Provin-
cia de Tucumn".
16 En cambio. el Aria Constituyente de 1824 10 nico que acogi fue la garanta
de la forma de gobierno en favor de los Estados (art, 84).
NORMACIONES DE NUESTRO SISTEMA FEDERAL 181
Tocante a la primera parte del artculo 122, que consagra la obli-
gacin de los poderes de la Unin de proteger a los Estados contra
toda invasin o violencia exterior, debemos estimarla innecesaria en
un rgimen federal, pues por carecer de personalidad internacional
las entidades federativas, ninguna de ellas es susceptible de ser objeto
aisladamente de un ataque exterior, tal como lo vimos al estudiar la
fraccin III del artculo 118, esa otra disposicin que, como un resa-
bio de la confederacin norteamericana, se col indebidamente en
nuestro derecho pblico.
Por dems estara decir que dicha primera parte no ha tenido ni
podr tener nunca aplicacin entre nosotros.
En cuanto a la segunda parte del 122, idntica a la correspondien-
te del 116 de la Constitucin anterior, inici su vigencia con extraor-
dinaria vitalidad, ya que desde el ao de 69 hasta el de 74 (esto es,
desde la restauracin del orden constitucional hasta las reformas de
Lerdo de Tejada) ocurrieron siete casos en que se invoc su proce-
dencia. En todos ellos, sin excepcin, se trataba de conflictos entre la
legislatura y el gobernador, cada uno en solicitud de ayuda federal
para vencer a su adversario. Con todo acierto D. Emilio Rabasa repu-
di esta aplicacin del precepto con las siguientes razones: "El artcu-
lo 116 era inadecuado para resolver los conflictos entre Poderes, por-
que se limita a imponer a los de la Unin el deber de proteger a los
Estados cuando una sublevacin interior interrumpa el orden pbli-
co, y supone precisamente que el Legislativo y el Ejecutivo locales,
amenazados por la revuelta, tienen un inters comn. Y la experiencia
ense que no era ste el caso frecuente, puesto que todos los que se
presentaron en cinco aos consistan en desavenencias entre los mis--
mos Poderes en el ejercicio de sus funciones. A stos se refiri la frac-
cin VI que hemos citado, fraccin que importa sin duda una limita-
cin a la independencia local, pero que la necesidad impuso y la
salud pblica aconsej para dar medios de resolucin pacfica y legal
a las desavenencias que antes no tuvieron fin sino por revoluciones
locales vergonzosas en el seno de una Repblica Federal, o por la
aplicacin forzada de un precepto sin relacin con los casos jurdicos.
que, por otra parte, lastimaba ms gravemente la independencia inte-
rior de los Estados." 11
) 7 Las palabras transcritas guran en el dictamen que emitieron las comisiones del
y que ste aprob en 17 de mayo de 1912. firmado el dictamen, en
Primer lugar. por D. Emilio Rabasa: por ello, por el conocmento que denota!! nues-
tro. derecho constitucional y por el estilo inconfundible, nC? dudamos en atnbulrlu al
constitucionalista. (Folleto publicll;do en Guadalalara. C<?D el tf!ulo.de
DOCumentos relativos al conflicto que SUrgI entre los Poderes LegislatiVO y EjeCUtivo
del Estado de Jalisco y que fue resuelto por la H. Cmara de Senadores del Congreso de
la Unin"; pg. 411.)
182 DERECHO CONSTITUCIO:-iAL l\JEXICAl'\O
La tesis de Rabasa se opona a la que aos atrs sostuvo Ignacio
L. Vallarta en ocasin exactamente igual, ocurrida tambin en el Es-
tado de jalisco." Segn Vallarta, el artculo 116 deba servir para re-
solver los conflictos de poderes de los Estados. He aqu su tesis: "Por
sublevacin o trastorno interior entiendo yo aquel conjunto de he-
chos ms o menos graves que importan la rebelin contra la ley, con-
tra las autoridades constituidas, el desobedecimiento de stas, la usuro
pacin del poder pblico, la interrupcin del orden constitucional;
todos aquellos hechos que perturban la paz pblica, y la perturban
tan hondamente, que la autoridad del Estado no puede con sus re-
cursos, con sus fuerzas, restablecerla. Cuando tal trastorno existe en
un Estado, cuando a juicio de la legislatura, o de su gobernador si ella
no estuviere reunida, no puede el desorden pblico reprimirse con
slo los elementos locales, el artculo constitucional tiene su ms cabal
aplicacin, la proteccin federal es necesaria e inexcusable. La insu-
rreccin de la fuerza armada, lo mismo que el pronunciamiento de un
gobernador, producen ese trastorno: una faccin que se apodera del
poder pblico o resiste a las autoridades por medios violentos; un go-
bernador que d un golpe de Estado y desprecie la ley y el poder
legislativo; una invasin de salvajes en el territorio del Estado; un
levantamiento de jornaleros pidiendo tumultuosamente el alza de los
jornales, etc., etc.; todo eso causa 'una sublevacin o trastorno inte-
rior', y cuando el Estado representado por su legislatura, juzga que
no puede dominar el desorden y pide el auxilio, nunca jams al po-
der federal es permitido negarlo."
Las reformas constitucionales de 74 privaron de todo fundamento
a la tesis de Vallarta (segn este mismo lo reconoci en el amparo de
Salvador Dond, pronunciado en 1881), al otorgar al Senado la facul-
tad de "resolver las cuestiones polticas que surjan entre los poderes
de un Estado cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado, o
cuando con motivo de dichas cuestiones se haya interrumpido el or-
den constitucional, mediando un conflicto de armas". (Corresponde
al artculo 76, fraccin VI de la Constitucin vigente.)
A partir de las reformas los conflictos polticos entre los poderes
locales pasaron al conocimiento del Senado, con lo que se vaci el
artculo 122 del nico contenido que hasta entonces haba tenido. Y
cuando el artculo 105 de la Constitucin de 17 otorg a la Suprema
18 En 1870 y en 1912 el gobernador de Jalisco se neg a promulgar una ley de
la legislatura por estimarla inconstitucional. La solicitud del gobernador para que
en cada uno de esos casos interviniera el gobierno federal, con apoyo en el artculo 116,
dio motivo de que expusieran sendas teoras, en sentido contrario, nuestros dos ms
destacados constitucionalistas. La opinin de Vallarta apareci en un folleto de 135 p-
ginas, publicado en Mxico en 1870. con el ttulo de "La cuestin de Jalisco examinada
en sus relaciones con el derecho constitucional, local y federal".
NORl\IACIO;\1ES DE NUESTRO SISTEMA FEDERAL 18.'3
Corte la facultad de conocer de las controversias entre los mismos po-
deres sobre la constitucionalidad de sus actos, se acab de cerrar la
puerta a toda posibilidad de que a travs del 122 se puedan dirimir
dificultades entre los poderes de un Estado.
Queda en pie, por lo tanto, como nica aplicacin terica del pre-
cepto, la que le asign Rabasa, o sea, la de que los poderes del Estado
acudan de comn acuerdo a los de la Unin en solicitud de ayuda
cuando una sublevacin interior interrumpe el orden pblico. Pero
esta posibilidad terica de viabilidad del artculo 122 en su segundo
prrafo, no medraba en la prctica. Si el gobierno federal admita la
conveniencia de apoyar a los poderes locales, acostumbraba proceder
de oficio a reprimir la revuelta interior; si estimaba, en cambio, que
los poderes no merecan su apoyo, los declaraba desaparecidos. En todo
caso el precepto que comentamos quedaba relegado al olvido, por lo
que en anteriores ediciones de esta obra no dudamos en denunciar
su inutilidad.
De pronto, en un caso de aplicabilidad exacta, el mandamiento
recibi inesperada reanimacin. Nos referimos a los sucesos ocurridos
en la capital del Estado de Michoacn, a principios del mes de octu-
bre de 1966, que evocaremos con la objetividad y en la medida nece-
saria para explicar el uso que entonces se hizo de la segunda parte del
artculo 122.
Algunos disturbios en la ciudad de Morelia, agravados repentina-
mente por la muerte de un estudiante que se atribuy a agentes de
la polica local, enardecieron los nimos de parte de la poblacin en
contra de los poderes del Estado. Se peda su desaparicin por los
descontentos, unificando as en el comn destino a sus titulares V ex-
eluyendo cualquiera hiptesis de conflicto entre ellos, todo lo .cual
vena a configurar claramente la situacin de trastorno interior pre-
vista por el artculo 122 y no la de desavenencia entre los poderes a
que se refiere el artculo 76, fraccin VI.
Durante varios das el desorden se enseore de la poblacin y
amenazaba con propagarse a otros lugares de la entidad. Por razones
obvias, la polica se abstena de intervenir. El ejrcito, respetuoso de
la autonoma del Estado, slo se moviliz para proteger las estaciones
de energa elctrica, en su calidad de vas generales de comunicacin.
Los comerciantes anunciaron pblicamente que rechazaran por la
fuerza cualquier amago de agresin.
En esas condiciones, la legislatura michoacana solicit del gobier-
no federal, el 6 de octubre, la intervencin prevista por el segundo
prrafo del artculo 122. Acordada favorablemente la solicitud, al da
siguiente el ejrcito se hizo cargo de la situacin, y sin disparar ni un
184 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
solo tiro, en pocas horas restableci el orden en la ciudad. Declar al
efecto la Secretara de la Defensa Nacional: "El ejrcito, ante una so-
licitud expresa del Congreso del Estado, con apoyo en el artculo 122
de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, inter-
vino para restablecer el orden, cumpliendo con su misin."
Ajenos por nuestro cometido a cualquier alusin a los mviles de
los acontecimientos, slo hemos querido consignar en estas pginas la
afortunada exhumacin de un precepto que creamos definitivamente
cado en desuso."
19 Pronto habra de ser aplicado nuevamente el artculo 122. en circunstancias
semejantes a las descritas. El 16 de mayo de 1967, el Congreso del Estado de Sonora
solicit de los' Poderes de la Unin, con fundamento en el artculo 122. "la proteccin
del Gobierno Federal para poder lograr que en Sonora termine el trastorno interior
que viene presentndose y se restablezca cabalmente la normalidad". El Secretario de
Gobernacin contest de inmediato que, habiendo sometido dicha solicitud al acuerdo
del Presidente de la Repblica, "se procede a girar las rdenes pertinentes a efecto de
que el Estado de Sonora goce del auxilio federal que prev el artculo 122 de la Cons-
titucin PoUtica de los Estados Unidos Mexicanos, a efecto de que en su caso. puedan
las autoridades competentes aplicar el artculo 134 del Cdigo Penal en vigor", Los
disturbios provenan de grupos de ciudadanos descontentos con la candidatura oficial
para gobernador del Estado.
CAPiTULO XI
EL CAPTULO GEOGRAFICO
SUMARIO
56.-El territorio nacional; dominio directo y origmario de la nacin.
57.-El territorio y la jurisdiccin en el sistema federal. 58.-Partes inte-
grantes de la federacin; origen y transformacin de sus lmites. 59.-Arre-
glo de lmites entre los Estados. 60.-Situacin geogrfica del Distrito Fe-
deral. 61.-Consecuencias de la traslacin de los Poderes federales respecto
al rea del actual Distrito Federal. 62.-Consecuencias respecto al territorio
a donde se trasladan dichos Poderes. 63.-Estudio de las fracciones 1, II Y
III del artculo 73. 64.-Situacin geogrfica de los Territorios Federales
y de las islas.
56.-Bajo el rubro de captulo geogrfico que le dio Rabasa, vamos
a agrupar todas las disposiciones constitucionales que tienen relacin
con la geografa del pas, las cuales estn contenidas, en su mayor par-
te, en el captulo segundo del ttulo segundo de la Constitucin.
Mas antes de entrar a su estudio conviene ventilar algunas cuestio-
nes que, aunque pertenecientes por su naturaleza a la teora del Es-
tado, guardan estrecha relacin con la materia que estamos por tratar.
Admrese generalmente que el territorio es uno de los elementos
constitutivos del Estado, al igual que lo son el poder de mando y la
poblacin. En frmula sucinta, el concepto de Estado se integra por
la existencia de un poder pblico ejercido sobre la poblacin com-
prendida dentro de un espacio territorial determinado.
. El poder pblico (por antonomasia el Estado), al hacer uso de su
sobre la poblacin dentro del territorio, excluye en la rbita
Internacional a todo poder extrao e incluye en la zona del derecho
interno a todas las gentes que viven dentro del territorio. De este
modo podemos afirmar con Kelsen que el territorio de un Estado no
es otra cosa que el mbito espacial de validez del orden jurdico lla-
mado Esrado.'
1 Teoria, pg. 219. Al hablar de "territorio" no nos referimos nicamente a la su-
perficie terrestre sino al territorio como espacio tridimensional. que comprende el espacio
situado arriba y' abajo del plano terrestre, adems de ste. Hacia abajo. se supone que
I
IR6 DERECHO CO;\;STITUCIONAL :\IEXIC\;\;O
Ahora bien: el poder coactivo del Estado, as limitado espacialmen-
te, no cabe duda que se ejercita sobre las personas. Pero aparte de las
personas, qu potestad le corresponde al Estado sobre el territorio?
En este punto difieren los criterios. Para Jellinek, en un extremo,
jams puede el Estado directamente, sino por mediacin de sus sbdi-
tos, ejercer dominio sobre el territorio, y al efecto distingue entre
"dominium", derecho de propiedad que no corresponde al Estado, e
"imperium", que es el poder de mando del Estado, slo referible a los
hombres." En el extremo opuesto Laband considera que existe cierta
analoga entre el derecho del Estado sobre el territorio y el derecho
de propiedad, al primero de los cuales llama un derecho real de natu-
raleza pblica." Para Ranelletti, en una posicin intermedia, una cosa
es el seoro o potestad suprema del Estado sobre todo el territorio
nacional, y otra cosa el derecho de propiedad que corresponde al Es-
tado sobre determinadas fracciones del dicho territorio (calles, pla-
zas, ros, zona martima, fortalezas, etc.j ."
En el campo del derecho constitucional pensamos que la solucin
debe darla el legislador de acuerdo con los antecedentes histricos y
las necesidades del pas para el cual legisla. Las corrientes doctrinarias
slo nos pueden servir para situar y esclarecer la solucin adoptada
por nuestra Constitucin.
Segn la tesis que en el Constituyente de Quertaro sirvi de jus-
tificacin ideolgica al artculo 27, la propiedad actual deriva de la
que se form durante la colonia. "El principio absoluto de la autori-
dad del rey, dueo de las personas y de los bienes de sus sbditos, dio
a la propiedad sobre todos esos bienes el carcter de precaria.... El
rey era el. dueo, a ttulo privado, de las tierras yaguas, como cual-
quier particular puede disponer de los bienes de su patrimonio; pero
dentro de ese derecho de disposicin conceda a los pobladores ya
existentes y a los nuevamente llegados, derechos de dominio. .. Por
virtud precisamente de existir en dicha legislacin colonial el derecho
de propiedad absoluta en el rey, bien podemos decir que ese derecho
ha pasado con el mismo carcter a la Nacin. En tal concepto, la Na-
cin viene a tener el derecho pleno sobre las tierras yaguas de su Te-
rritorio, y slo reconoce u otorga a los particulares el dominio directo
el espacio estatal adopta la forma de un cono, cuyo vrtice se encuentra en el centro
de la tierra. Hacia arriba, se ha reconocido la soberana de cada Estado sobre el espacio
areo correspondiente a su superficie terrestre; pero la penetracin n la estratsfera
empieza a proponer serios problemas respecto al dominio de los Estados ms all de la
atmsfera, especialmente ms all de la regin de atraccin de la tierra. (Ver El vuelo
n ~ r altura y la soberauia nacional, conferencia pronunciada por John C. Coopcr en la
Escuela Libre de Derecho, el 5 de enero de 195l.)
2 Teorla, pg. 325.
:l Citado por Rancllctri, Istltuzione di Diritto Publico, 1, pg. 31.
4 Obra y lugar citados.
EL CAPTULO GEOGRFICO 187
en las mismas concliciones en que se tuvo, por los mismos particula-
res, durante la poca colonial, y en las mismas condiciones en que la
Repblica despus lo ha reconocido u otorgado."
Las palabras transcritas figuraron como exposicin de motivos de
la iniciativa que acerca del artculo 27 present ante el Constituyente
de Quertaro un grupo de diputados, encabezados por el Ing. Pastor
Rouaix, y ellas sirvieron de fundamentos al primer prrafo del artcu-
lo, que result aprobado con la sola supresin del vocablo que se
seala: "La propiedad de las tierras yaguas comprendidas dentro de
los lmites del territorio nacional, corresponde originariamente a la
nacin, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio
(suprimido "directo") de ellas a los particulares, constituyendo la
propiedad privada.";
De fijo no estuvo afortunada la iniciativa al invocar un antece-
dente del absolutismo para la adopcin de una tesis revolucionaria."
Pero es lo cierto que en su dictamen acerca de la iniciativa la Comi-
sin encontr "aceptables sobre este punto las ideas desarrolladas por
el seor diputado Rouaix" y, sobre todo, el Constituyente aprob el
primer prrafo del precepto, que, aunque se le desligue del antece-
dente colonial, recoge el principio de la propiedad originaria de la
nacin sobre las tierras yaguas. Entendemos, en consecuencia, que el
Constituyente se afili a la tendencia que considera el derecho de
Estado sobre el territorio nacional como un derecho real de natura-
leza pblica.
El principio no qued en la mera declaracin del prrafo prime-
ro, sino que inmediatamente despus se hizo aplicacin del mismo en
dos casos principales: al sustraer de la propiedad privada, para incor-
porarlos al dominio directo de la nacin, ciertos bienes, especialmen-
te sustancias del subsuelo, y al autorizar la imposicin de modalidades
a la propiedad privada.
La primera aplicacin del principio slo el rgano constituyente
pudo entonces, y podr en lo sucesivo, llevarla a cabo, porque no im..
15. La iniciativa figura en la obra Gnesis de Jos artlculos 27 'Y 123 de la .cons-
titucin Politice de 1917, por el Ing. Pastor Rouaix: Puebla, 1945. pgs. 146 y sigs,
G La invocacin del antecedente colonial fue idea del Lic. Andrs Molina Enri-
quez, que, aunque no era diputado. particip en la formacin de la iniciativa. Segn l,
la atribucin que de cierta zona de las tierras descubiertas hizo a la Corona de Espaa la
Bula de Alejandro VI de 4 de mayo de 1193 fue en favor de los reyes de Espaa ).
no de la nacin espaola: a partir de la independencia, Mxico sustituy en todos sus
derechos, inclusive en la naturaleza del dominio, a la Corona espaola; fue en cierto
modo su causahabiente a ttulo universal. Esta tesis. que ha sido impugnada con argu-
mentes muy serios (vase El sistema agrario constitucional, por el Dr. Lucio Mendieta
y !'Ifiez, ed., pgs. 31 Y sigs.). fue rechazada aos ms tarde por el InR. Rouaix,
pn!1cipal autor de la iniciativa (vase GneSis.. ., pg. 114); No alguna
tona de la Suprema Corte la acogi expresamente (Semanarzo JudICIal de la Federacaon;
T. XXXIII, Sup., pg. 421).
188 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
porta una simple limitacin de la garanta a la propiedad que toda-
va consagra el artculo 27, sino que implica su abolicin cuantas veces
se incorpora al dominio directo de la nacin una clase de bienes que
hasta entonces figuraban en el patrimonio de los particulares; como
se ve, puesto en manos del rgano constituyente, el principio tiene
un alcance ilimitado. No as las modalidades a la propiedad privada,
que, aunque tambin son consecuencia del mismo principio, su ejer-
cicio por parte de los podetes constituidos no podr constitucional-
mente hacer nugatoria la garanta individual de la propiedad.
As, pues, no parece que nuestra Constitucin actual, a diferencia
de las del siglo pasado, siga acogiendo el concepto clsico del dominio
eminente del Estado, sino que consagra en favor de ste un dominio
ms concreto y real, un dominio que puede desplazar a la propiedad
privada, convirtiendo en domaniales los bienes de los particulares, no
por va de expropiacin, sino en va de regreso al propietario origi-
nario, que es la nacin.
De ser as, quiere decir que el autor de la Constitucin sustent
un nuevo concepto del derecho de propiedad, por ms que conserv
como garanta individual en favor del particular una especie de pro-
piedad precaria y derivada. Tal transformacin la pudo operar el Cons-
tituyente de 17 en ejercicio de la soberana, del mismo modo como
las Constituciones del siglo XIX transformaron en sentido individua-
lista el concepto de propiedad que, como patrimonio del soberano,
haba prevalecido durante la Colonia.
57.-Hemos de preguntarnos ahora quin es el titular del dominio
originario o del directo de que venimos tratando, y ello principal-
mente por el inters que representa para los Estados-miembros la de-
terminacin de sus derechos sobre la porcin territorial en la que
ejercen jurisdiccin.
La respuesta la da a primera vista el artculo 27 cuando reiterada-
mente habla de la "nacin", ya sea como propietaria originaria de las
tierras yaguas, bien como titular del dominio directo en los casos que
enumera, o, por ltimo, para imponer modalidades a la propiedad
privada. Sin embargo, en otras ocasiones el extenso artculo 27 sus--
tituye la palabra "nacin" por "Estado"," y a veces se usan en lugar de
dichos trminos las expresiones "federacin" o "gobierno federal".
7 No es de extraar que nuestro texto constitucional. haga a veces un uso ~ i
ferenciado de los vocablos "nacin" y "estado", ya que tambin la doctrina y la legrs-
lacin extranjeras suelen confundirlos. Oig-amos al respecto las siguientes palabras. de
un tratadista italiano: "No obstante la diversidad del significado atribuido al trmnc
Nacin en las varias legislaciones y en las varias disposiciones en su contenido efec-
tivo, aparece evidente que pala los varios ordenamientos actualmente en vigor en
Europa, y de modo particular para el nuestro, la Nacin, al igual que como opina la
EL CAPTULO GEOGRFICO 189
Es claro que, en rigor tcnico, no es posible emplear como sinni-
mas tales voces, por lo que se necesita explorar la realidad a que se
refiere el texto.
En otro lugar expusimos nuestra opinin, discrepante de la de
Kelsen, en el sentido de que en todo sistema federal existe un orden
total o nacional, que no es suma de los rdenes central y locales como
quiere aquel autor, sino entidad diversa." Ratificarnos ahora lo que
entonces afirmamos, a saber: el territorio nacional no pertenece a nin-
guno de los dos rdenes coextensos (federacin y Estados-miembros),
sin? a la naci" representada generalmente por el gobierno federal."
Asentado que el territorio nacional no es pertenencia de los Esta-
dos-miembros ni del gobierno federal, procede agregar que, no obs-
tante ello, es en el territorio nacional donde aqullos y ste ejercen
sus jurisdicciones respectivas. .
La jurisdiccin federal propiamente dicha cubre, geogrficamente
considerada, toda la extensin del territorio nacional, pero no excluye
en el espacio, sino slo por razn de la materia, a las jurisdicciones
locales. Estas a su vez se excluyen entre s espacialmente (Estados-
miembros y gobierno federal en sus funciones locales) , de suerte que
la acotacin geogrfica, la cuestin de lmites, slo cobra vivencia res-
pecto a las jurisdicciones locales.
doctrina dominante, es una entidad diversa y distinta de aquella en la que se concreta
el Estado; ella es, precisamente. una unidad tnicosocial, mientras que el Estado es
una unidad jurdica que ejercita su potestad. ora sobre individuos pertenecientes. por
lo menos en su casi totalidad. a la misma Nacin. ora sobre individuos de nacionalidad
diversa, como en el caso de Suiza. cuya poblacin est constituida por individuos de
nacionalidad francesa alemana e italiana. Adems, la Nacin, como unidad social apo-
yada en la conciencia de la existencia de vnculos comunes, contina en tanto pero
manece este elemento espiritual que liga a la mayor parte de los individuos:. el Estadl?
en cambio est destinado a sufrir continuamente las profundas transformaciones deb-
das a los' conflictos y a los choques. de intereses de l,!s var.ios s. El
Estado, sin embargo. aunque diferencindose de la Nacin, tiende a Identificarse con
ella".-ALFONSO TESAURO: Diritto Costituzionale: ed., pg. 33.
8 Captulo VII. 41, especialmente nota 169.
9 La doctrina francesa (la ms aceptable de todas) que considera al Estado COmo
personificacin jurdica y poltica de la n.acin, es una realidad en. el orden
y lo es tambin en los regmenes centralizados; pero <;n el orden interno del .slstema fe-
deral no es exacto que la nacin se personifique .de los dos
sos ni en la suma de los dos. Para emplear los tcrmmos oficiales, aunque imjsropros del
articulo 41, podemos decir que la nacin ejerce su soberana medio los rdenes
coextensos, de donde resulta que ninguno de ellos es total. SIllO a sumo
parcial de la nacin. Y como esos dos rdenes son distintos entre s, intransferibles )'
de igual jerarqua, jams podremos sumarlos ni para formar un solo todo.
excepto en la funcin constituyente. que es cosa distinta, De aqu que no podamos acepo
tar que cuando el articulo 27 dice "nacin" se refiere I?a!abra esta
que en el sistema federal no puede connotar la personificacin jurdica de la nacin.
salvo en la proyeccin internacional. .
El territorio es "nacional", porque pertenece a la nacin. Los derechos, de sta sobre
el territorio los ejercitan generalmente los rganos centrales; pero no Siempre, poque
la Iac. XVII, del art. 27, "el de la Unin y.. las de Esta-
dos, en sus respectivas jurisdicciones. expedi rn leyes para filar la extensin maxuna de
la propiedad rural". .
190 nunCHO CO:'\STrITClO:'\AL :\IEXTCA:'\O
De all el error a que lleg un federalismo exagerado cuando con-
sider que el territorio sobre el cual despliegan su jurisdiccin los
Estados-miembros, es pertenencia de los mismos. Como en tantas
otras aplicaciones que hemos observado, esa tesis es propia de una
confederacin. En el sistema federal el rea geogrfica no es sino la
medida de la jurisdiccin en el espacio, lo que en ltima instancia se
resuelve en aplicabilidad para los Estados-miembros, y slo para ellos,
de la teora de .J ellinek, esto es, los Estados-miembros ejercen dentro
del territorio de su circunscripcin no un dominium sobre el territo-
rio, sino un im periu m sobre las personas. Lo que no pudimos admitir
en la relacin de la nacin con su territorio (donde s existe el domi-
nium y no simplemente el imperium, segn nuestra Constitucin),
hemos de aceptarlo en la relacin de los Estados miembros con el terri-
torio dentro del cual ejercen su jurisdiccin. A menos de fraccionar
el dominium, eso que la Constitucin llama la propiedad originaria
de la nacin, hemos de convenir en que los Estados-miembros no gozan
sino del imperium sobre las personas que se encuentran dentro de los
lmites de su demarcacin. Slo a travs de ellas -para seguir utili-
zando la construccin de Jellinek- el Estado-miembro usufructa una
potestad refleja sobre el territorio.
Congruente con el criterio sustentado, la frac. XIX del 73 concede
facultad al Congreso de la Unin para fijar las reglas a que deba su-
jetarse la ocupacin y enajenacin de terrenos baldos y el precio de
stos. Dichos terrenos son los que la autoridad no ha destinado al uso
pblico ni cedido a ttulo oneroso a particulares, como dice el artfcu-
Jo 2'? de la ley de 1894, es decir, aquellos que, por no ser objeto hasta
ahora de propiedad privada, permanecen en el acervo de los bienes
que integran el dominio originario de la nacin en espera de que se
transmita su dominio derivado a los particulares, constituyendo as
la propiedad privada, para emplear los mismos trminos del artculo
27. Pues bien: si el territorio de los Estados perteneciera a stos, no
se explicara porqu no son los Estados, sino la federacin, quienes
pueden legislar sobre terrenos que, como los baldos, caen bajo el do-
minio de la Nacin. Es el Congreso el que legisla sobre terrenos bal-
dos, porque ellos pertenecen a la Nacin, que en el sistema federal se
confunde para los efectos jurdicos con la federacin -la que repre-
senta a aqulla-o Y es la Nacin la propietaria de tales terrenos en
virtud del dominio originario que le reconoce el artculo 27 sobre las
tierras comprendidas dentro de los lmites del territorio nacional, tal
como la legislacin espaola consagraba la propiedad del monarca so-
bre los baldos.
En aparente oposicin a la tesis que se viene exponiendo, el artcu-
EL CAPTllLO GEOGR.\.I-CO 191
lo 132 de la Constitucin actual (igual al 125 de la de ji, reformado
en 1901), establece lo siguiente: "Los fuertes, los cuarteles, almacenes
de depsito y dems bienes inmuebles destinados por el Gobierno de
la Unin al servicio pblico o al lISO comn, estarn sujetos a la juris-
diccin de los Poderes Federales en los trminos que establezca la ley
que expedir el Congreso de la Unin; mas para que lo estn igual-
mente los que en lo sucesivo adquiera dentro del territorio de algn
Estado, ser necesario el consentimiento de la legislatura respectiva."
A primera vista pudiera parecer que los inmuebles a que se refiere
el precepto transcrito se segregaran del territorio del Estado para in-
corporarse al de la Federacin, motivo por el cual se requiere el con-
sentimiento del Estado afectado; de ser as, habra que admitir la
propiedad del Estado respecto a su territorio, pues de otro modo no
se justificara el requisito de que para desmembrarse un inmueble de
determinado Estado se necesitara el consentimiento de ste.
Pero si se examina con atencin el artculo se advertir que nada
tiene que ver con la propiedad del territorio, sino tan slo con la
jurisdiccin. El territorio no sirve para los Estados sino como base o
asiento de su jurisdiccin. El lmite, en el espacio, de cada jurisdic-
cin se marca en la superficie sobre la cual se ejerce. El artculo 132
no hace otra cosa que erigir la jurisdiccin federal en sitios enclava-
dos en el territorio que cae bajo la jurisdiccin de los Estados. Estos
tienen jurisdiccin dentro de las zonas territoriales que a cada uno
corresponden; 'pero como una excepcin se excluyen de dicha juris-
diccin ciertos lugares que, segn el artculo 132, ingresan a la juris-
diccin federal. Es pues, un caso de ampliacin de jurisdiccin, no
de desplazamiento en la propiedad territorial.
La jurisdiccin consiste en la facultad de dictar leyes y de aplicar-
las dentro de determinado territorio. La relacin entre aquella facultad
y el territorio, o sea el aspecto territorial de la jurisdiccin, consignan-
la las fracciones 1 y II del artculo 121, que consagran la territoriali-
dad de las leyes en un Estado y el rgimen de los muebles e inmue-
bles, segn la ley del lugar donde estn ubicados.
Precisado el alcance de la expresin "territorio de los Estados",
pasemos a estudiar las disposiciones que en materia geogrfica contiene
la Consritucn.
58.-De acuerdo con la reforma al artculo 42, publicada el 20 de
enero de 1960, el territorio nacional comprende:
I. El de las partes integrantes de la Federacin;
11. El de las islas, incluyendo los arrecifes y cayos en los mares
adyacentes;
192 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
111. El de las islas de Guadalupe y las de Revillagigedo situadas
en el Ocano Pacfico;
IV. La plataforma continental y los zcalos submarinos de las is-
las, cayos y arrecifes;
V. Las aguas de los mares territoriales en la extensin y trminos
que fije el Derecho Internacional y las martimas interiores, y
VI. El espacio situado sobre el territorio nacional, con la exten-
sin y modalidades que establezca el propio Derecho Internacional.
Como se ve, en la enumeracin que formula el referido precepto
la primera y principal categora comprende el territorio de las partes
integrantes de la federacin, las cuales son, segn el artculo 43, los
Estados que enumera, el Distrito Federal y los Territorios.
Examinaremos a continuacin, en su aspecto geogrfico, desde el
punto de vista constitucional, 10 relativo a las partes integrantes de la
Federacin.
El artculo 45, comn para los Estados y Territorios, dice en la
parte relativa a la extensin y lmites de los mismos: "Los Estados y
Territorios de la Federacin conservan la extensin y lmites que has-
ta hoy han tenido." Esta parte del precepto plantea el problema rela-
tivo a la determinacin de los lmites de los Estados y Territorios.
El texto de la disposicin nos hace suponer que antes de la Consti-
tucin de 17 ya estaban definidos tales extensin y lmites. Pero si
ocurrimos a la Constitucin inmediatamente anterior a la vigente, o
sea, la de 57, hallaremos en su artculo 44 una disposicin anloga a
la actual. Obligados, pues, a acudir en busca de luces a la primera
Constitucin federal, que es la de 24, nos damos cuenta de que en su
artculo 2? dispone que por una ley constitucional se har una demar-
cacin de los lmites de la federacin, luego que las circunstancias
lo permitan.
Esa ley nunca lleg a expedirse. Por lo tanto, cuando el actual ar-
tculo 45 dispone que los Estados y Territorios conservan la exten-
sin y lmites que hasta hoy han tenido, se refiere a una situacin de
hecho que no ha sido esclarecida ni determinada por ninguna ley.
Cmo definir en cada caso concreto esos lmites? Es preciso, para
dar una solucin general, aplicable a los casos concretos, remontarse
al origen de la extensin y lmites que adquirieron los Estados y
Territorios cuando nacieron como tales para integrar la federacin
mexicana.
Hubo en la Colonia divisiones territoriales que sin duda no co-
rrespondan a gobiernos autnomos ni menos independientes, sino
que pertenecan a jurisdicciones eclesisticas o administrativas, con Ii-
nes puramente de divisin de trabajo. No obstante ello, algunas de
EL CAPTULO GEOGRFICO
193
esas divisiones territoriales sobrevivieron para servir de asiento a los
futuros Estados y Territorios.
De tres clases fueron las divisiones territoriales de la poca colo-
nial: a) la eclesistica, que a su vez divida el territorio en porciones
sujetas a jurisdicciones correspondientes a la jerarqua de la Iglesia,
en Provincias de Evangelizacin encomendadas a las rdenes monas-
ticas, y en jurisdicciones judiciales eclesisticas encomendadas a los
tribunales del Santo Oficio b) la administrativa-judicial, que tena
por base los distritos jurisdiccionales de las Audiencias, subdivididas
en Gobiernos, Corregimientos y Alcaldas mayores; e) las originadas en
las innovaciones territoriales del siglo XVIII, consistentes en la creacin
de las Provincias internas y en la implantacin del sistema de Inten-
dencias.w
No se piense, sin embargo, que las divisiones territoriales de la
Colonia fueron definidas y permanentes. La forma en que se realiz
la conquista y las transformaciones posteriores, prestronse poco para
ello.
Los conquistadores fundaban poblaciones, que con el tiempo lle-
gaban a ser centro de vida comercial, religiosa, social, etc. De all
partan los aventureros, generalmente al amparo de capitulaciones, a
colonizar regiones nuevas, pero reconociendo siempre como capital
a la ciudad primeramente fundada, que era donde residan las auto-
ridades. As con la colonizacin irradiaba la autoridad central, que
iba extendindose como mancha de aceite a medida que adelantaban
los colonizadores. Hasta que llegaba un momento en que stos topa-
ban con los que venan avanzando de otras regiones en el mismo afn
de aduearse de las tierras; entonces el lugar del encuentro marcaba
el lmite de las dos regiones, cada una de las cuales obedeca a su
respectiva autoridad central. Los lmites se marcaban por medio de
mojoneras o aprovechando indicaciones naturales, como ros, barran-
cos, cerros, etc. Las regiones de tal suerte conquistadas eran ms o
menos extensas, segn la audacia de los conquistadores o las facili-
dades de la colonizacin.
Sobre esos territorios, vagamente demarcados, se erigi la jurisdic-
cin de las distintas autoridades coloniales. Pero como dichas autori-
dades carecan de gobierno propio, 'los lmites primitivos no llegaron
a esclarecerse ni a profundizarse, porque nadie tena inters en ello.
"Tanto el territorio de Nueva Espaa como el de Nueva Galicia -dice
Toribio Esquivel Obregn- se dividan en diversas circunscripciones
originadas en las primitivas capitulaciones que daban a los adelanta-
10 Vid. Edmundo O'Gorman: Breve historia de las divisiones territoriales; Mxi-
co. 1937.
194 DERECHO COXSTlll'C10:\AL ;\1EXIC.\:'\ O
dos y cabus la jurisdiccin, pero siempre sujetas a la Audiencia y al
Virrey en sus respectivos casos; de suerte que esa subdivisin no en-
traaba grandes diferencias en justicia ni administracin." 11
Las leyes de Indias no hicieron sino respetar las ocupaciones con-
sumadas, sin cuidarse de fijar concreta y exactamente los lmites de
las provincias, y aunque aquellos ordenamientos' mandaban a los virre-
yes, audiencias, gobernadores y alcaldes mayores guardar los lmites
de sus respectivas jurisdicciones, segn estaban sealados por las le-
yes, sin embargo a esa alusin a leyes sobre lmites no haba tales leyes.
A fines del siglo XVIII se estableci la divisin territorial en Inten-
dencias, que, segn el doctor Mora, "sirvi de base al establecimien-
to de la Federacin Mexicana, pues cuantas se han hecho despus han
partido de ella".12
No obstante que en la Ordenanza respectiva se hizo descripcin
del territorio que comprenda cada intendencia, la divisin adoptaba
los lmites ya existentes de cada porcin territorial.
As, pues, el territorio de las provincias, y despus de las inten-
dencias, tiene su origen en la ocupacin, que protegida o no por capi-
tulaciones, es una de las maneras de adquirir que existen en derecho,
y ese territorio se determin de una manera enteramente espontnea.
El mismo territorio pas a serlo de las entidades jurdicas llamadas
Estados de la Federacin cuando en ellos se convirtieron las provincias
que existan en 1824; volvi a serlo al restablecerse el federalismo en
46 y en 57, con las modificaciones territoriales operadas bajo la vigen-
cia de las constituciones federales, y lo sigue siendo en la Constitu-
cin de 17. En consecuencia, para fijar los lmites de los actuales
Estados hay que determinar la ocupacin primitiva y la posesin cons-
tantes por los medios de prueba adecuados. Como la posesin se revela
en estos casos por actos de autoridad, la prueba consistir en demos-
trar la permanencia de esos actos de autoridad, como son principal-
mente la jurisdiccin de los tribunales y los actos administrativos.
59.-Si pues los lmites de los Estados carecen de exactitud, no es
de extraar que con frecuencia se susciten dificultades entre los Esta-
dos respecto a sus lmites.
Para resolverlas, la Constitucin establece dos procedimientos dis-
tintos, ante dos autoridades tambin diferentes, segn que haya o no
arreglo amistoso entre los Estados.
El artculo 46 es. el que se hace cargo, en general, de la posibilidad
de que se presenten tales problemas y por ello ordena que "los Esta-
11 Apunte3 para la Historia del Derecho en .Uxico; Mxico, 1939; T. H, pg. 231.
12 Mxico y sus revoluciones; Pars, 1936; T. J, pg. 176.
EL CAPTULO GEOGRFICO \95
dos que tuviesen pendientes cuestiones de lmites, las arreglarn o
solucionarn en los trminos que establece esta Constitucin".
El primer medio para arreglar las cuestiones de lmites consiste en
un convenio amistoso entre los Estados que las tienen, para cuya vali-
dez se necesita la aprobacin del Congreso de la Unin. La facultad
de los Estados para celebrar el convenio en las referidas condiciones
est consignada en el artculo 116: "Los Estados pueden arreglar entre
s, por convenios amistosos, sus respectivos lmites; pero no se lleva-
rn a efecto esos arreglos sin la aprobacin del Congreso de la Unin."
y la facul tad correlativa del Congreso consta en la fraccin IV del
artculo 73: "Para arreglar definitivamente los lmites de los Estados,
terminando las diferencias que entre ellos se susciten sobre las demar-
caciones de sus respectivos territorios, menos cuando estas diferencias
tengan un carcter contencioso."
La nica razn que puede existir para subordinar la validez del
convenio sobre lmites a la aprobacin del Congreso, consiste en que
el convenio revestira la forma de un verdadero tratado entre los Esta-
dos que lo celebraran, si el Congreso Federal no lo privara de ese
aspecto mediante la intervencin de su autoridad general. Como los
tratados entre los Estados de la federacin estn prohibidos por la
fraccin 1 del artculo 117, la Constitucin cuid en sus artculos 116
y 73, fraccin IV, de que al admitir la celebracin de un convenio
entre los Estados, ese convenio no pudiera traducirse en un tratado,
para cuya eficacia basta la libre voluntad de las partes que lo celebran,
sino en un acto que culmina en la intervencin de un poder ajeno al
de los Estados, segn es el Congreso, sin cuya aprobacin el convenio
carece de eficacia.
La fcrrna ms usada para llevar a cabo los convenios sobre lmites
es el arbitraje, gracias al cual un tercero imparcial y apto puede defi-
nir la situacin de los lmites en vista de las pruebas y alegaciones de
las partes. Es claro que el compromiso arbitral, por ser un convenio
que por s solo no llena el requisito constitucional de la aprobacin
del Congreso, est viciado de nulidad; por la misma razn lo est el
laudo del rbitro, de suerte que si alguno de los Estados se rehusara
a no le sera exigible, as constara en escritura pblica y
hubIeran intervenido en la celebracin todos los poderes de los Esta-
dos. Pero si ni el compromiso ni el laudo son por s mismos vlid?s,
el laudo adquiere empero plena eficacia cuando aceptado voluntaria-
por las partes, es aprobado por el Congreso. El !audo se con-
VIerte de esta suerte en el convenio de los Estados, sancionado por el
Congreso, que prev y admite la Constitucin, y el arbitraje no fue
por ello sino el medio prctico de llegar al convenio.
196 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
De qu naturaleza es la intervencin del Congreso cuando cono-
ce de un convenio sobre lmites? Es puramente formal, a la manera
de la del notario que autoriza un acto para cuya validez se necesita la
forma solemne? O es una verdadera participacin en el convenio,
al par de los Estados y quiz por encima de ellos? Si se admite la pri-
mera hiptesis, el Congreso no podr rehusar su aprobacin, como no
puede negar su autorizacin el notario a un contrato lcito que ante
l celebran personas capaces; en ambos casos es la sola voluntad de las
partes la que rige los trminos del pacto. Pero si es la segunda hipte-
sis la que se admite, entonces habr que concluir que el Congreso
puede rehusar su aprobacin al convenio si estima que por algn mo-
tivo no la merece, especialmente si es notoriamente lesivo para alguno
de los Estados. Es esta segunda solucin la ms aceptable, no slo por-
que ella da oportunidad al Congreso para impedir que por impericia
o mala fe de sus gobernantes alguno de los Estados resulte perjudica-
do, sino tambin porque esa solucin es la que est ms de acuerdo
con el fin a que responde la intervencin del Congreso, pues slo
entendiendo que en el convenio participa el Congreso es como se
priva a dicho convenio de toda apariencia de tratado.
Una vez aprobado el convenio por el Congreso, las diferencias de
lmites que lo motivaron quedan terminadas "definitivamente", se-
gn lo dice la fraccin IV del artculo 73, esto es, ya no podrn resu-
citarse en lo futuro esas mismas diferencias. La aprobacin del Con-
greso tiene en cierto modo la autoridad de cosa juzgada, con objeto
de ir reduciendo en nmero los problemas de lmites a medida que
desaparecen definitivamente los solucionados en cada convenio.
Advirtase que la facultad del Congreso para aprobar convenios
sobre lmites, se refiere a los celebrados entre Estados: segn lo dice
la fraccin IV del artculo 73, en relacin con los ya citados artculos
46 y 116, que tambin se refieren a las facultades de los Estados para
arreglar amistosamente sus cuestiones de lmites. Qu suceder cuan-
do las diferencias sobre lmites ocurran entre el Distrito o Territorios
Federales por una parte y un Estado por la otra? A nuestro entender
el Congreso de la Unin, en ejercicio de las facultades no enumeradas
que como legislatura del Distrito y de los Territorios le otorga la frac-
cin IV del artculo 73, puede celebrar convenios sobre lmites con un
Estado. Poco importa que a diferencia de los convenios entre Esta-
dos, no exista en este caso disposicin constitucional, ya que se trata
de un convenio entre el Congreso de la Unin y un Estado, convenio
con el que no reza la prohibicin de la fraccin I del artculo 117, que
se refiere a los tratados entre Estados. Adems, si el Congreso de la
Unin, en funciones de legislatura local, es el que lleva a cabo el con-
venio con el Estado, qu razn habra para exigir que el mismo Con-
greso, en funciones de Poder legislativo federal, aprobara su propio
acto?
A falta de convenio amistoso entre los Estados o entre los Estados
y la Federacin, con motivo de lmites, las dificultades deben resol-
verse en la va judicial, para lo que tiene competencia en nica ins-
tancia la Suprema Corte de Justicia, de acuerdo con el articulo 105.
Se trata entonces de un juicio ordinario ante la Corte el cual con-
cluye con sentencia, que por ser dictada por un tribunal de nica
instancia, es definitiva; al igual que la aprobacin del convenio amis-
toso por el Congreso, esa sentencia pone fin, de una vez por todas, a
la cuestin de lmites ventilada en el juicio.
G.-Corresponde ahora examinar la situacin, en cuanto a territo-
rio, del Distrito Federal. Al respecto el artculo 44 dice: "El Distrito
Federal se compondr del territorio que actualmente tiene, y en el
caso de que los Poderes Federales se trasladen a otro lugar, se erigir
en Estado del Valle de Mxico, con los lmites y extensin que le
asigne el Congreso GeneraL"
La primera parte del precepto dispone que el Distrito Federal se
compondr del territorio que actualmente tiene. Para darnos cuenta
cumplidamente del territorio actual del Distrito, hagamos breve reco-
rrido por los antecedentes histricos. La Constitucin de 24, en la
fraccin XXVIII de su artculo 50, facultaba al Congreso de la Unin
para elegir un lugar que sirviera de residencia a los Supremos Pode-
res de la Federacin; pero anticipndose al Congreso ordinario, fue
el propio Constituyente quien design para ese objeto a la ciudad de
Mxico. "Su distrito -deca en su artculo 2? el decreto de 18 de no-
viembre de 1824- ser el comprendido en un crculo cuyo centro sea
la plaza mayor de esta ciudad y su radio de dos leguas." Bajo la vigen-
cia de la Constitucin centralista de 36, el. Distrito Federal se incor-
por al Departamento de Mxico, pero volvi a aparecer, en las mis-
mas condiciones de 24, al restablecerse esta Constitucin en 46. Las
Bases de 53 respetaron la divisin territorial creada en 46, inclusive
el Distrito Federal, pero bajo la vigencia de esas Bases se expidi por
Santa Anna el Decreto de 16 de febrero de 1854. que ampli notable-
mente el rea de lo que llam Distrito de Mxico, sealndose como
lmites aproximados en sus distintos rumbos, los siguientes: San Cris-
tbal Ecatepec, T'lalnepantla, Los Remedios, San Bartolo y Santa Fe,
Huisquilucan, Mixcoac, San Angel y Coyoacn, Tlalpan, Tetepa, Xo-
chimilco e Ixtapalapa, el Pen Viejo y la mediana de las aguas del
lago de Texcoco.
EL CAPTULO GEOGRFICO 197
198 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICA"O
Al estallar la revolucin de Ayuda, el Plan de Acapulco dispuso
que se nombraran representantes para la eleccin de Presidente in-
terino por cada "Departamento y Territorio de los que hoy existen,
y por el Distrito de la Capital", lo que significa que implcitamente
se respetaba el Distrito con el rea que se le dio en 54. El Estatuto
Orgnico no hizo sino ratificar la divisin territorial existente al re-
formarse en Acapulco el Plan de Ayuda.
En el seno del Constituyente de 56 se produjo largo y enconado
debate acerca del lugar de residencia de los Poderes federales. Sucesi-
vamente se propusieron para ese objeto el Estado de Quertaro y la
ciudad de Aguascalientes. En pro y en contra de la ciudad de Mxico
se adujeron argumentos polticos, econmicos y hasta morales. La
vieja capital del virreinato -segn sus adversarios- haba medrado a
expensas de todo el pas, por lo que no era justo que se le sumara el
privilegio de ser asiento de los Poderes federales; era, adems, una
ciudad moralmente corrompida, que envilecera a los representantes
venidos de los Estados. Pero estos argumentos eran vueltos al revs
por los defensores de la ciudad; treinta aos antes, cuando se suscit
en 24 la misma discusin, D. Lorenzo de Zavala haba dicho que, si
todo el pas haba cooperado a levantar los monumentos en la metr-
poli, ella deba ser la capital, deba pertenecer a todo el pas y no a un
solo Estado; y en 56 uno de los Constituyentes dijo que al poblarse el
pas, al desarrollarse en todas partes sus elementos de riqueza, la vir-
tud.. la probidad y el patrimonio de los representantes del pueblo no
tendran ms refugio que las cumbres del Popocatpetl."
Los defensores de la ciudad de Mxico alcanzaron al fin el triun-
fo, mediante la aprobacin del artculo 46 de la Constitucin de 57:
"El Estado del Valle de Mxico se formar del territorio que en la
actualidad comprende el Distrito Federal; pero la ereccin slo ten-
dr efecto cuando los Supremos Poderes Federales se trasladen a otro
lugar." La traslacin incumba al Congreso de la Unin, segn la fr.
V del artculo 72. El triunfo obtenido tuvo la apariencia de una tran-
saccin entre los dos bandos; en efecto, no se incluy entre las partes
de la federacin al Distrito Federal, sino al Estado del Valle de Mxi-
CO, porque se supuso que la permanencia de los Poderes federales en
ese lugar sera del todo provisional, y que al trasladarlos el Congreso
Constitucional aparecera automticamente el Estado del Valle. La
transaccin se convirti con el tiempo en xito total de los partidarios
de la ciudad de Mxico, pues a ningn Congreso se le ha ocurrido
18 ZARa>: T. 11. pgs. 656 Y sgs.: Mxico a travs de los siglos: T. IY. pg. 137;
Manuel Herrera y Lasso: Estudios Constitucionales; Mxico, 1940. pgs. 55 y sgs.
nunca ejercitar su facultad de trasladar definitivamente los Poderes a
otro lugar del pas.
Si como dice el arto 46 de la Constitucin de 57, el Estado del Va-
lle se formara del territorio "que en la actualidad comprende el Dis-
trito Federal", quiere decir que en 57 el Distrito conserv el rea que
le haba dado el Decreto de Santa Anna de 54 y que haban respe-
tado el Plan de Acapulco y el Estatuto Orgnico. As, pues, la super-
ficie en crculo de dos leguas por radio, que le haba asignado al Dis-
trito el Decreto de 18 de noviembre de 1824, bajo la vigencia de una
Constitucin federalista, apareci profundamente modificada en la
Constitucin de 57 y la variacin se debi6 al ms centralista de todos
nuestros regmenes, como era el que prevaleca en 54, cuando Santa
Auna ampli6 la superficie del Distrito de Mxico.
En 15 y 17 de diciembre de 1898 el Congreso de la Uni6n fij nue-
vos lmites al Distrito Federal. Por no coincidir dichos lmites con los
anteriores, implicaron una variaci6n al arto 45 de la Constitucin de
57, en el punto en que ordena que el Estado del Valle, es decir, el
Distrito Federal en l situado, se compone de la superficie que tena
en 56; por tal motivo los decretos de 98 deben reputarse inconstitu-
cionales, pues evidentemente el Congreso de la Uni6n careca de fa-
cultad constitucional para reformar la Consritucin.>
Pero en 1917 la Constitucin dijo en el arto 44: "El Distrito Fede-
ral se compondr del territorio que actualmente tiene.... " Como ese
territorio era precisamente el que haban sealado los decretos de 98,
la inconstitucionalidad primitiva qued6 purgada al alcanzar la situa-
ci6n de hecho que prevaleca en 1917 la categora de ordenamiento
consti tucional.
As se justifica que la Ley Orgnica del Distrito Federal, de 31 de
cliciembre de 1941, considere como territorio actual del Distrito Fede-
ral el fijado por los decretos de 15 y 17 de diciembre de 1898. segn
lo dice el arto 1Q 11!
EL CAPTULO GEOGRFICO
199
14 Los decretos que se mencionan, expedidos por el Congreso de la Unin con el
aparente objeto de ratificar los convenios sobre lmites celebrados con los Estados de
Morelos y de Mxico. modificaron los lmites existentes del Distrito Federal, por lo cual
los consideramos inconstitucionales. ya que un convenio sobre lmites slo puede tener
Por objeto precisar cuestiones dudosas o en disputa acerca de dicha materia, pero de nin-
guna manera adquirir o ceder parte del territorio no dudoso de una entidad federativa.
15 Cuidmonos de no confundir, en la actualidad, al Distrito Federal con la ciudad
de Mxico, como indebidamente lo ha hecho en su arto lO la vigente Ley Orgnica del
Departamento del Distrito Federal de 1970, al asentar "el Distrito Federal o Ciudad
de Mxico". El Distrito Federal no es una ciudad, sino entidad federativa, que topo.
grficamente no coincide con el permetro urbano de la ciudad de Mxico y que pol-
ticamente corresponde a la residencia y jurisdiccin de los Poderes Federales, indepen-
dientemente del centro urbano donde se asienten. Cosa distinta ocurri bajo la vigencia
de la Constitucin de 24, cuando expresamente fue sealada la ciudad de Mxico como
de los Supremos Poderes de la Federacin. con el radio que al efecto se le
fIj. segn hemos visto.
200
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Ya la Constitucin de 17 rectific el error en que hizo incurrir a
los Constituyentes de 56 la transaccin de que se ha hablado. En lugar
de enumerar entre las partes integrantes de la federacin al Estado
del Valle de Mxico. Que no existe. el arto 43 incluye entre ellas al
Distrito Federal, que s existe; en tanto que el artculo 44 define que
si se trasladan los Poderes a otro lugar se erigir en el actual Distrito
Federal el Estado del Valle de Mxico.
61.-La traslacin de los Poderes rederales a un lugar fuera del
rea del actual Distrito entraa una serie de consecuencias que debe-
mos examinar, no tanto por su importancia, sino porque nos dan opor-
tunidad de poner en movimiento el mecanismo constitucional.
Ante todo hay que distinguir la traslacin provisional de esos Po-
deres, de su traslacin permanente. La primera se ha efectuado varias
veces en nuestra historia, sin que por ello el Distrito Federal se esta-
blezca en otro lugar; as sucedi, bajo la vigencia de la Constitucin
de 57, durante la Guerra de Tres Aos y durante la Intervencin
Francesa. Traslaciones de esa ndole son impuestas por las circunstan-
cias y slo merecen nuestra alusin en cuanto no entraan desplaza-
miento geogrfico del Distrito Federal.
La traslacin permanente del Distrito Federal se realiza por ley
del Congreso, de acuerdo con la frac. V del arto 73. Analicemos las
consecuencias de dicho cambio, primero por lo que toca al territorio
que en otro lugar del pas vaya a ocupar el Distrito Federal.
Respecto al primer punto, la consecuencia inmediata y automtica
del cambio del Distrito Federal es la ereccin del Estado del Valle de
Mxico. Esta consecuencia entraa una reforma constitucional, pero
es una reforma que en s misma no es obra del Congreso, sino que
est prevista por la Constitucin en su arto 44; quiera o no el Con-
greso, el Estado del Valle sustituir al Distrito Federal. Si pues la re-
forma es obra del Constituyente y no del Congreso ordinario, debe-
mos entender que ella no implica una excepcin a la rigidez de nues-
tra Constitucin. Lo nico que sucede es que la ereccin del Estado
del Valle est condicionada al cambio del Distrito Federal. A diferen-
cia de los Territorios Federales, que son Estados en formacin, por-
ciones del territorio nacional que cuando tengan las condiciones cons-
titucionales de nmero de habitantes y de medios de subsistencia se
convertirn en Estados, el Estado del Valle es un Estado condiciona-
do, cuya ereccin depende de la condicin de que se trasladen los
Poderes federales.
La segunda consecuencia que en ese orden de ideas se opera, con-
siste en el sealamiento de la extensin y lmites del Estado del Valle.
Corresponde dicho sealamiento al Congreso de la Unin, conforme
al mismo arto 44. El Congreso puede sealar al Estado del Valle una
extensin igual, mayor o menor de la del actual Distrito Federal. Si
la seala igual, no hay modificacin constitucional, porque no se afec-
tan los lmites de los Estados limtrofes. Pero en los otros dos casos
s hay reforma constitucional, puesto que al aumentarse o disminuir-
se el territorio que ocup el Distrito Federal, se alteran necesariamen-
te los lmites del Estado o Estados vecinos que ganen o pierdan su-
perficie, yeso trae como consecuencia una modificacin al arto 45
en la parte que dispone que los Estados conservarn la extensin y
lmites que hasta hoy han tenido. Como la alteracin de lmites es
obra exclusiva del Congreso, la reforma constitucional consiguiente
tambin lo es del Congreso y no del Constituyente, por lo que es
ste un caso de" excepcin a la rigidez de nuestra ley suprema.
Hasta dnde llega la facultad del Congreso de variar los lmites
del Estado del Valle, con relacin a los del actual Distrito Federal?
La Constitucin no lo dice, pero el intrprete debe fijar el alcance de
esa facul tad.
Si el Congreso disminuyera la superficie, tendra que ser porque
estimara que si el Estado del Valle conservara toda la superficie del
actual Distrito Federal, sera un Estado exageradamente poderoso, en
riqueza y en poblacin, con respecto a los dems Estados. Y si la
aumentara, no podra deberse sino a que el Congreso supusiera (en
hiptesis del todo improbable) que con la superficie del actual Dis-
trito Federal el Estado del Valle no podra subsistir como entidad fe-
derativa por no contar con el mnimum de poblacin y con los ele--
mentos necesarios que para los Estados exige el arto 73 en su frac. II.
De all se sigue que la disminucin de superficie no puede llegar has-
ta impedir que el Estado del Valle subsista como Estado, ni el aumen-
to de esa superficie a costa de los Estados vecinos puede llegar hasta
impedir que los Estados afectados subsistan como tales. En el prop-
sito que inspir el precepto estn los lmites propios de la facultad.
Si el Congreso considera necesario mermar superficie al territorio que
fue del Distrito Federal o, por el contrario, al territorio de Estados
limtrofes, debe hacerlo en la medida de la necesidad y respetando
siempre un principio que, por superior, seorea la organizacin cons-
titucional toda entera; ese principio es el del pacto federal, que sera
desconocido y vulnerado si, en ejercicio de una facultad secundaria,
el Congreso ordinario pudiera suprimir a un Estado de la federacin.
EL CAPTULO GEOGRFICO
201
62.-Analicemos ahora las consecuencias que la traslacin defini-
tiva de los Poderes Federales engendra respecto al territorio adonde
se trasladaren.
202
DERECHO CONSTITUCIONAL 1\1EXICANO
Un primer problema surge en el punto relativo a si los Poderes
Federales desalojan o no la jurisdiccin de los Poderes locales en el
territorio que dentro de alguno de los Estados ocupe el Distrito Fe-
deral.
La solucin no la suministra expresamente el texto constitucional,
pero se puede obtener si se ponen en juego determinadas atribucio-
nes de los Poderes Federales. Segn la frac. VI del arto 73, correspon-
de al Congreso .de la Unin legrsar en todo 10 relativo al Distrito
Federal, lo que equivale a que sea el Congreso la legislatura local del
Distrito; como este precepto debe operar cuaquiera que sea el terri-
torio que ocupe el Distrito, infirese de all que el Congreso, como
legislatura local del Distrito, excluye la jurisdiccin de la legislatura
local del Estado en el territorio donde se establezca el Distrito, ya que
nuestra organizacin federal no admitira que un mismo territorio
estuviera regido por dos legislaturas locales. La misma frac. VI, en
su inciso l s; establece que el Gobierno del Distrito Federal estar a
cargo del Presidente de la Repblica, quien 10 ejercer por conducto
del rgano u rganos que determine la ley respectiva; esto quiere de-
cir que, al igual que en lo que se refiere a la legislatura, el ejecutivo
federal desaloja la jurisdiccin del ejecutivo local. El inciso 4'! de la
citada fraccin crea y organiza a los tribunales locales del Distrito, por
lo que ellos no podran coexistir con los del Estado. Por ltimo, de
acuerdo con la reforma que se hizo a dicha fraccin VI en el ao de
1928, desapareci el Municipio Libre en el Distrito Federal; en con-
secuencia, el Municipio, que por prescripcin del arto 115 debe exis-
tir en los Estados, tendra que desaparecer en la porcin de aquel Es-
tado que ocupara el Distrito Federal. En resumen, si la Constitucin
otorga autoridades propias al Distrito, si crea una organizacin pecu-
liar del Distrito, sguese necesariamente la exclusin de las autorida-
des del Estado.
Podi"a el Distrito Federal ocupar el territorio total de un Estado
o mermarle tal porcin de territorio que no le permitiera subsistir
como Estado?
De ninguna manera, por las razones que ya expusimos al tratar de
la ampliacin de los lmites del Estado del Valle. La facultad impl-
cita de tomar territorio de un Estado, derivada de la facultad expl-
cita de trasladar el Distrito Federal, no puede ejercitarse, como toda
facultad implcita, sino en la medida de la necesidad, la cual en nin-
gn caso podra exigir la desaparicin de una entidad federativa;
pero, sobre todo, el ejercicio tan amplio de aquella facultad vendra
a quebrantar el sistema federal, principio superior que debe servir de
pauta y de lmite al ejercicio de cualquiera facultad.
Una ltima consecuencia de la traslacin de los Poderes Federa-
les consiste en la reforma que debe llevarse a cabo en el inciso 51? de
la frac. VI del arto 73, el cual dispone que el procurador del Distrito
Federal residir en la ciudad de Mxico. Este ordenamiento es in-
compatible con la posibilidad de cambiar la residencia de los Poderes
Federales; su presencia en la Constitucin slo puede obedecer a que
se redact bajo la impresin de que los poderes residiran siempre en
la ciudad de Mxico. Pero como constitucionalmente pueden trasla-
darse por ley del Congreso, llegado ese caso podra el Congreso, en
uso de la facultad implcita contenida en la explcita de trasladar los
Poderes, modificar el texto constitucional que seala a la ciudad de
Mxico como residencia del procurador del Distrito, ya que el cambio
de los Poderes .no podra ser sino total.
Como, segn anticipamos, hemos utilizado las disposiciones relati-
vas al cambio de residencia de los Poderes Federales, ms que nada
para poner en actividad nuestra hermenutica constitucional, termi-
naremos la materia resumiendo las reformas constitucionales que en-
traa dicho cambio de residencia, lo que nos servir para sealar al-
gunos casos en que, como excepcin a su rigidez, nuestra Constitu-
cin es flexible. Desde este punto de vista, esas reformas son: Prime-
m. La aparicin del Estado del Valle de Mxico, al trasladarse defini-
tivamente los Poderes Federales, no es por s sola una excepcin al
principio de la rigidez constitucional, porque esa aparicin no es obra
del Congreso, sino que est prevista en la Constitucin. Segunda. La
alteracin de los lmites del Estado del Valle, con relacin a los del
actual Distrito Federal, es un caso de flexibilidad de la Constitucin,
porque es obra exclusiva del Congreso de la Unin. Tercera. La mo-
dificacin geogrfica que se opera en el territorio del Estado donde
se forma el nuevo Distrito Federal, es otro caso de flexibilidad consti-
tucional, porque es obra del Congreso. Cuarta. La supresin en el in-
ciso 5<;> de la frac. VI del arto 73 del requisito de que el Procurador de
Justicia del Distrito Federal resida en la ciudad de Mxico, es el l-
timo caso de flexibilidad de la Constitucin, como consecuencia de
la traslacin de los Poderes Federales.
EL CAPTVLO GEOGRFICO 203
63.-Las tres primeras fracciones del arto 73 (que enumeran las fa-
cultades del Congreso), pertenecen tambin al captulo geogrfico y
se refieren unas veces a los Estados y otras a los Territorios.
La primera otorga al Congreso de la Unin la facultad "para ad-
mitir nuevos Estados o Territorios a la Unin Federal". Es ste el caso
en que ingresan a la Federacin mexicana nuevos Estados o Territo-
rios, por aumento de la superficie que actualmente tiene el territorio
204
DERECHO CONSTITI.:CJO]\AL MEXICr\:'\O
nacional; ejemplo: si la posesin britnica de Belice pasara al domi-
nio de Mxico en calidad de Estado o de Territorio Federal. Cuando
la porcin territorial no se anexara como Estado o como Territorio,
es decir, como entidad federativa nueva, sino que se sumara a una
entidad ya existente, no se tratara del caso previsto en la citada frac-
cin 1; y como dicha anexin significara reforma constitucional, por
implicar modificacin a los lmites geogrficos de la entidad o enti-
dades que recibieran la anexin, correspondera al Constituyente ad-
mitir tal anexin. As. pues, el Congreso ordinario tiene facultad para
lo ms, como es admitir una nueva entidad federativa, pero no tiene
facul tad para lo menos, como es admitir una porcin territorial que
no llegue a la categora de entidad federativa; si el texto constitucio-
nal no es lgico y congruente consigo mismo, no por ello podemos
supl ir su deficiencia, haciendo extensiva una de las facultades expre-
sas a un caso no comprendido en ella. El ejercicio de la facultad con-
signada en la frac. 1 entraa otro caso de excepcin a la rigidez cons-
titucional; no se puede ampliar una excepcin de flexibilidad a hip-
tesis no previstas exactamente, pues eso equivaldra a dotar al Con-
greso ordinario de facultades propias del Constituyente, que no le
otorga expresamente la Constitucin.
La frac. II del arto 73 da facultad al Congreso de la Unin "para
erigir los Territorios en Estados cuando tengan una poblacin de
ochenta mil habitantes y los elementos necesarios para proveer a su
existencia poltica". La desaparicin de uno de los Territorios exis-
tentes y la aparicin en su lugar de un nuevo Estado, importa modi-
ficacin al arto 43; he all una excepcin ms a la rigidez de nuestra
Constitucin: En dicha frac. II el legislador constituyente ha sealado
el mnimum de requisitos para que un Estado pueda aparecer como
tal, dejando de ser Territorio. El requisito del nmero de habitantes
es fcilmente verificable; por lo que toca a los elementos necesarios
para proveer a su existencia poltica el precepto constitucional no los
determina, por lo que queda a la discrecin del Congreso resolver en
cada caso concreto si existen esos elementos, mientras no se expida
la ley reglamentaria que los fije de modo general.
Ciertamente la fraccin que se analiza slo seala los reqursitos
para la conversin de un Territorio en Estado. Podr entenderse
que, cuando uno de los Estados existentes deja de llenar tales requi-
sitos, la facultad del Congreso alcanza para convertir al Estado en Te-
rritorio? La contestacin debe ser negativa, tanto por no ser esa la
facultad que consigna expresamente el precepto, cuando porque las
tres fracciones Que estamos analizando se refieren siempre a mejora-
miento de las entidades y nunca a su degradacin. Pero ello no sig-
nifica que, teniendo en cuenta el espritu de la frac. 11, el Constitu-
yente est impedido de convertir a un Estado en Territorio, cuando,
por faltarle los requisitos sealados en dicha fraccin, ya no pueda
subsistir como Estado. Mas esa es facultad del Constituyente y no del
Congreso.
La frac. 111, que se refiere a la formacin de nuevos Estados den-
tro de los lmites de los existentes, seala para su ejercicio ciertos re-
quisitos.
Las hiptesis que se pueden presentar son dos: que las legislatu-
ras de los Estados afectados con la formacin del nuevo Estado estn
de acuerdo con la ereccin, o que no lo estn.
En la primera hiptesis se necesita, en primer lugar, que la frac-
cin o fracciones que pidan erigirse en Estado cuenten con una pobla-
cin de ciento veinte mil habitantes por lo menos. La circunstancia
de que se trata de afectar a una o ms entidades existentes, justifica
que se exija un mnimum en el nmero de habitantes superior al que
se requiere para erigir, en el caso de la frac. 11, un Territorio en
Estado.
En segundo lugar es preciso que se compruebe ante el Congreso,
como en la frac. JI, que hay los elementos bastantes para que el nue-
vo Estado provea a su existencia poltica.
En tercer lugar deben ser odas las legislaturas de los Estados de
cuyo territorio se trata, sobre la conveniencia o inconveniencia de la
ereccin del nuevo Estado, quedando obligadas a dar su informe den-
tro de seis meses, contados desde el da en que se les remita la comu-
nicacin respectiva. El precepto no dice cul es el efecto de que la
legislatura no conteste o de que lo haga fuera del plazo de seis meses.
Por tratarse de un derecho pblico de los Estados para conservar el
territorio que les pertenece, ese efecto no puede consistir en suponer
anuente al Estado a perder parte de su territorio; si en el derecho
privado la falta de contestacin de una de las partes puede interpre-
tarse-como contestacin afirmativa, no ocurre lo mismo en el derecho
pblico, cuando la falta de contestacin del rgano entraara la pr-
dida de derechos fundamentales del Estado. El efecto de la falta de
contestacin debe ser, por lo tanto, que el Estado no est de acuerdo
con la mutilacin de su territorio.
En cuarto lugar debe ser odo el ejecutivo de la federacin, el cual
enviar su informe dentro de siete das, contados desde la fecha en
que le sea pedido.
No podemos entender que el informe del Ejecutivo pueda tener
otro objeto que dar a conocer su opinin desde el punto de vista na-
EL CAPTULO GEOGRAFICO
205
206 DERECHO CO:,\STlTUCIONAL MEXICANO
cional O poltico, y no en la que ve a la conveniencia particular del
Estado afectado; por lo tanto, no se le puede dar ningn efecto espe-
cial a la falta de dicho informe. Por muy importante que se le su-
ponga no es ms que una opinin autorizada, de la que el Congreso
puede prescindir si el Presidente no la da.
En quinto lugar, la ereccin del nuevo Estado debe ser votada por
dos terceras partes de los diputados y senadores presentes en sus res-
pectivas Cmaras, y por ltimo, la resolucin del Congreso debe ser
ratificada por la mayora de las legislaturas de los Estados. Estos re-
quisitos relativos a la votacin que se necesita del Congreso y de las
leg-islaturas coinciden exactamente con los que exige el arto 135 para
toda reforma constitucional. Esto quiere decir que, aunque la refor-
ma constitucional consistente en la ereccin de un nuevo Estado den-
tro de los lmites de los existentes se atribuye como facultad al Con-
greso ordinario por el arto 73, lo que aparentemente es un nuevo caso
de flexibilidad de la Constitucin, se trata en realidad de una refor-
ma constitucional operada por el rgano constituyente. Ms todava:
los requisitos previos a la ereccin del nuevo Estado, que seala la
frac. H I. hacen que el procedimiento de la reforma constitucional sea
en este caso ms estricto que el sealado en general por el arto 135.
En la segunda hiptesis que sealbamos, o sea cuando las legis-
laturas de los Estados afectados no estn de acuerdo con la formacin
del nuevo Estado, se necesita que, adems de llenar todos los requi-
sitos sealados en la primera hiptesis, la ratificacin de la resolucin
del Congreso se haga por las dos terceras partes del total de legisla-
turas de los dems Estados. Si en la primera hiptesis es el rgano
constituyente el que lleva a cabo la reforma constitucional, con la
misma mayora del artculo 135, aunque con especiales requisitos pre-
vios, en esta segunda hiptesis ya no basta esa mayora, pues en lugar
de la simple mayora absoluta de las legislaturas se necesitan los dos
tercios de las mismas.
Aumenta, pues, el rigor para realizar la reforma constitucional en
la segunda hiptesis que hemos analizado; pero como en las dos hip-
tesis no es el Congreso de la Unin, sino el Constituyente, quien lle-
va a cabo la reforma, debemos concluir que indebidamente se hace
figurar como facultad del Congreso, en la frac. Hl del arto 73, la de
formar nuevos Estados dentro de los lmites de los existentes.
64.-Los Territorios Federales se equiparan a los Estados en su
situacin geogrfica, salvo las escasas diferencias que hemos advertido.
En cuanto a las islas, el arto 42 considera como partes integrantes de
la Federacin a las "islas adyacentes" de ambos mares y, adems, a la
EL c.u-ruLO GEOCR..\FlCO
207
isla de Guadalupe y a las de Revillagigedo, situadas en el Ocano
Pacfico; en virtud de la reforma constitucional de 18 de enero de
1934, realizada para acatar un 'laudo del rey de Italia, pronunciado
en un arbitraje internacional entre Mxico y Francia, desapareci de
dicho artculo el nombre de la isla de la Pasin, conocida internacio-
nalmente con el nombre de Clipperton, la cual pas al dominio de
Francia.
El arto ~ dispone que las islas ele ambos mares (entendiendo por
tales las adyacentes y las que no lo son) que pertenezcan al territorio
nacional, dependern directamente del gobierno de la federacin, con
excepcin de aquellas sobre las que hasta la fecha hayan ejercido ju..
risdiccin los Estados.
Para demostrar la jurisdiccin de un Estado sobre alguna isla, de-
ben servir parecidas pruebas de las que hemos sealado en relacin
con el territorio de los Estados. La posesin constante, revelada prin-
cipalmente por actos de jurisdiccin, es en esta materia la prueba de-
cisiva.!"
16 Las referencias que en el presente captulo se dedican a los Territorios Federales.
a! igual que en otras partes de la obra han perdido correlacin ron el texto eonstitu-
nonat, al suprimirse dichas entidades 'Y toda la preceptiva aplicable, mediante reforma
:1 la Constitucin de 7 de octubre de 9 7 ~ (Ver pargrafo 99 bis. del Cap. XVI.)
SEGU:'-IDA PARTE
LOS PODERES FEDERALES
CAPTULO XII
LA DIVISIN DE PODERES
SUMARIO
65.-Precursores y realizadores de la doctrina. 66.-Su proyeccin en la
ley y en la doctrina contempornea. 67.-La suspensin de garantas.
68.-La delegacin de facultades extraordinarias en el Ejecutivo. OO.-Las
facultades de excepcin en nuestra historia poltica: desde la independen-
cia hasta el Acta de reformas. 70.-Los debates en el Constituyente de 56.
71.-El destino del texto constitucional en la legislacin y en la jurispru-
dencia. 72.-El Constituyente de 17: la frustracin de su texto en la legis-
lacin y en la jurisprudencia. 7S.-Reforma de 1938; la experiencia pos-
terior. 74.-Consideraciones generales.
65.-Despus de haber expuesto en la primera parte de este estu-
dio la organizacin constitucional que incluye por igual a los Poderes
Federales y a los Estados, vamos a comenzar ahora el estudio de los
Poderes Federales en s mismos.
En el primer prrafo de su artculo 49, nuestra Constitucin esta-
blece que el Supremo Poder de la Federacin se divide, para su ejer-
cicio, en legislativo, ejecutivo y judicial.
Ese precepto consagra la teora de la divisin de los tres Poderes.
Aunque no es materia de nuestro curso exponer doctrinas, sino in-
dagar su realizacin en la ley suprema, no podemos omitir en este
caso la exposicin de los antecedentes de ia teora de la divisin de
Poderes, por considerarlos necesarios para entender su realizacin en
lJuestra ley.
La divisin de Poderes no es meramente un principio doctrina-
rio, logrado de una sola vez y perpetuado inmvil; sino una institu-
cin poltica, proyectada en la Historia. De all que sea preciso asistir
a su alumbramiento y seguir su desarrollo, si se quiere localizar y en-
tender su realizacin en un momento histrico determinado.
Desde Aristteles hasta Montesquieu, todos los pensadores a quie-
nes preocup la divisin de Poderes, dedujeron sus principios de una
realidad histrica concreta. De la comparacin entre varias constitu-
eu
212 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
ciones de su poca, y teniendo en cuenta el Estado-ciudad realizado
en Grecia, Aristteles diferenci la asamblea deliberante, el grupo de
magistrados y el cuerpo judicial.' De las varias formas combinadas
que descubri en la constitucin romana, Polibio dedujo la forma
mixta de gobierno," En presencia de la realidad francesa de su poca,
Bodino afirm la existencia de cinco clases de soberana, que por ser
sta indivisible incluy en el rgano legislativo." En presencia del Es-
tado alemn despus de la paz de Westfalia, Puffendorf distingui
siete potencias summi imperi: Y por ltimo, infiriendo sus princi-
pios de la organizacin constitucional inglesa, Locke y Montesquieu
formularon la teora moderna de la divisin de Poderes.
Pero si es verdad que estos dos ltimos doctrinarios adoptaron el
mtodo de sus predecesores, deduciendo una doctrina general de las
realidades observadas, sin embargo hay en su teora un elemento nue-
vo. Hasta entonces la diversidad de rganos y la clasificacin de fun-
ciones parecan obedecer exclusivamente a la necesidad de especiali-
zar las actividades, esto es, a una mera divisin del trabajo. A partir
de Locke, este motivo para fraccionar el poder pblico, aunque no
desaparece, pasa a ocupar un lugar secundario. Y entonces surge como
razn superior de dividir el poder, la necesidad de limitarlo, a fin
de impedir su abuso. De este modo la divisin de Poderes lleg a ser,
y sindolo contina hasta la fecha, la principal limitacin interna del
Poder pblico, que halla su complemento en la limitacin externa
de las garantas individuales.
Segn Locke, "para la fragilidad humana la tentacin de abusar
del Poder sera muy grande, si las mismas personas que tienen el po-
der de hacer las leyes tuvieran tambin el poder de ejecutarlas; por-
que podran dispensarse entonces de obedecer las leyes que formulan
y acomodar la ley a su inters privado, hacindola y ejecutndola a
la vez, y, en consecuencia, llegar a tener un inters distinto del resto
de la comunidad, contrario al fin de la sociedad y del Estado"." y
Montesquieu dice en frase que ha llegado hasta nuestros das como
mdula del sistema: "Para que no pueda abusarse del poder, es pre-
ciso que, por disposicin misma de las cosas, el poder detenga al
poder." 8
La limitacin del Poder Pblico, mediante su divisin, es en Locke,
y sobre todo en Montesquieu, garanta de la libertad individual.
"Cuando se concentran el poder legislativo y el poder ejecutivo en
1 ARISTTELES: La Politica; Libro "1, captulos XI, XII Y XIII.
:: POLlBIO: Historia de Roma; Libro VI, captulo Xl.
:1 BODINO: Los seis libros de la Repblica; Libro 1, captulo X.
PUFFENDORF: [us naturae; Libro VII. captulo IV.
ro LOCKE: Ensayo sobre el l{obieTllo civil; captulo XII.
G l\rONlT.SQUIEl': Espiritu de las leyes; Libro XI, captulo VI,
LA DIVISIN DE PODERES 213
la misma persona o en el mismo cuerpo de magistrados -dice el pen-
sador francs- no hay libertad... ; no hay tampoco libertad si el po-
der judicial no est separado del poder legislativo y del ejecutivo... ;
todo se habr perdido si el mismo cuerpo de notables, o de aristcra-
tas, o del pueblo, ejerce estos tres poderes."
El nuevo destino que se le dio a la separacin de Poderes, al po-
nerla al servicio de la libertad, fue inspirado a Locke y a Montes-
quieu por la dramtica conquista de las libertades pblicas, en que
empe su historia entera el pueblo ingls.
A la inversa de las naciones continentales, principalmente Espaa
y Francia, donde segn hemos visto el absolutismo del monarca va se-
gando con el auxilio de los nobles hasta el ltimo vestigio de las liber-
tades comunales, Inglaterra emprende la tarea de arrancar al rey, uno
a uno, los derechos de la persona. A partir del siglo XIII casi siete ceno
turias tard en consumarse la obra, pero en la prolongada gesta hay
jornadas que alcanzan el mbito de la epopeya.
Se inicia el brillante torneo con la Carta Magna, lograda del rey
Juan por los barones, donde se asienta el principio que habra de in-
formar al derecho pblico contemporneo: "Ningn hombre libre
ser puesto en prisin, desterrado o muerto, si no es por un juicio
legal de sus pares y conforme a la ley del pas." .
Es verdad que el precepto slo protega a los hombres libres, pero
estaba llamado a cubrir a la nacin entera, cuando los pecheros se con-
virtieran en hombres libres. La limitacin en el nmero de los favo-
recidos por la garanta del "debido proceso legal" se explica si se tie-
ne en cuenta que la Carta Magna fue conquista de los nobles; pero
en Inglaterra la nobleza, que como dice Maurois fue de servicio ms
que de nacimiento, tuvo el acierto de unirse con el pueblo en la em-
presa de reivindicar sus derechos frente a la Corona, por lo que tarde
o temprano el pueblo tendra que recibir su parte en las conquistas
logradas en comn.
De todas maneras la Carta Magna consagr los dos principios esen-
ciales de que se iba a nutrir el constitucionalismo del futuro: el res-
peto de la autoridad a los derechos de la persona y la sumisin del
Poder pblico a un conjunto de normas, que en Inglaterra integra-
ban el "common law". En torno de esos dos principios se debate, a
partir de la Carta, la historia inglesa; cada rey, hasta el siglo xv, jur
respetarlos; postergados bajo la dinasta de los Tudores, resurgieron
bajo Jacobo I para poner en jaque el derecho divino de los reyes. Y
fue entonces cuando los proclam el Justicia Mayor del Reino, Lord
Eduardo Coke, en frases lapidarias, amajestadas ahora por el tiempo
y la victoria.
214 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
En un conflicto de jurisdicciones, el rey Jacobo I declar que po-
da fallar personalmente en cualquiera causa, sustrayndola del cono-
cimiento de los jueces ordinarios, a quienes consideraba sus delega-
dos. Cake se opuso y la Historia ha conservado, en los documentos
que se cambiaron entre s, el dilogo intrpido que sostuvo el Justicia
con su rey.
"De acuerdo con la ley de Inglaterra -dijo el Justicia-, el rey en
persona no paede juzgar causa alguna; todos los casos civiles y penales,
tendrn que fallarse en algn tribunal de justicia, de acuerdo con la ley
y la costumbre del reino." .A lo que respondi el rey: "Creo que la ley
se funda en la razn; yo, y otros, poseemos tanta razn como los jueces."
"Los casos que ataen a la vida, a la herencia, a los bienes o al
bienestar de los sbditos de su Majestad -replic Coke-, no pueden
decidirse por la razn natural, sino por la razn artificial y el juicio
de la ley, la cual es un arte que requiere largo estudio y experiencia,
antes de que un individuo pueda llegar a conocerla a fondo."
Esta respuesta ofendi al rey, quien dijo que en tal caso, "l esta-
ra sometido a la ley, lo cual era traicin sostener". All estaba la tesis
fundamental del absolutismo; frente a ella, Coke no evadi la afir-
macin pe la monarqua constitucional: el rey no est sometido a nin-
gn hombre, pero s est "bajo Dios y la ley",'
He all las dos tesis en pugna, expuestas con magistral concisin
en el momento mismo en que se juega el destino de las libertades in-
glesas.
De las ideas de Coke surge ntidamente la diferencia de funciones
y de rganos. Porque si slo los jueces y no el rey, podan fallar las
causas civiles y penales, quera decir que la funcin jurisdiccional es
taba encomendada a un rgano independiente del monarca, titular
ste de la funcin gubernativa. Y si el rey mismo estaba bajo la ley,
entonces la ley, emanada del Parlamento, era ajena y aun superior l
la voluntad del soberano.
La supremaca absoluta de la ley, que pregonaba Coke, engendr
alternativamente, en los aos sucesivos, el absolutismo regio, el abso-
lutismo parlamentario y la dictadura de Cromwell, lo que permiti
advertir que era necesario establecer una frmula armnica de equi-
librio entre el poder que hace la ley y el que la ejecuta. Esto fue lo
que busc Cromwell en su "Instrumento de Gobierno", estatuto que
inspir a Locke su teora de la divisin de Poderes.
Para Locke, tres son los Poderes: el legislativo, que dicta las nor-
mas generales; el ejecutivo, que las realiza mediante la ejecucin, y
7 Las frases textuales estn tomadas de \Valtcr Lippman: Retomo a la Libertad;
Mxico, 1940; pg. 384.
LA DIVISIN DE PODERES
215
el federativo, que es el encargado de los asuntos exteriores y de la
seguridad. Los dos ltimos pertenecen al rey; el legislativo correspon-
de al "rey en parlamento", segn la tradicin inglesa.
Cuando aos ms tarde Montesquieu lleg a Inglaterra, el Acta
de Establecimiento de 1700 se haba preocupado por la independen-
cia de los jueces, problema este ltimo que en Francia haba intere-
sado al filsofo. No es de extraar, por lo tanto, que al revaluar la
teora de Locke, Montesquieu fijara su atencin en la situacin de los
jueces, que haba pasado inadvertida para aqul.
Situado en este punto de vista, Montesquieu pens que aunque la
justicia es aplicacin de leyes, sin embargo "la aplicacin rigurosa y
cientfica del derecho penal y del derecho privado, constituye un do-
minio absolutamente distinto, una funcin del Estado naturalmente
determinada por otras leyes"." La novedad de Montesquieu con res-
pecto a Locke, no as en relacin con Aristteles, consiste en haber
distinguido la funcin jurisdiccional de la funcin ejecutiva, no obs-
tante que las dos consisten en la aplicacin de leyes.
Por otra parte, Montesquieu reuni en un solo grupo de funcio-
nes las referidas a las relaciones exteriores (que en Locke integra-
ban el Poder federativo) y las que miran a la seguridad interior (que
constituan el poder ejecutivo de Locke).
Por ltimo, Montesquieu respet la funcin legislativa, tal como
Locke la haba explicado, aunque sin advertir la intervencin del rey
en la actividad parlamentaria, que era peculiaridad del sistema ingls.
Despus de distinguir las tres clases de funciones, Montesquieu
las confiri a otros tantos rganos, con la finalidad ya indicada de im-
pedir el abuso del poder. Y as surgi la clsica divisin tripartita, en
Poder leg-islativo, Poder ejecutivo y Poder judicial, cada uno de ellos
con sus funciones especficas.
Veintids siglos despus de Aristteles, reencarnaba en el genial
filsofo francs la teora de la divisin de Poderes. Llegaba con la
oportunidad suficiente para suscitar la inquietud de un mundo que
naca a la vida de la libertad y del derecho. Se presentaba como fruto
de la experiencia secular del pueblo ingls y en su xito deba contar
tambin el estilo seductor de que exornaba Francia a su pensador
ilustre. Pero si tanto debe a Montesquieu el derecho pblico, cumple
a la justicia rendir al precursor de la doctrina el homenaje que nues-
tro tiempo le ha negado.
66.-El pueblo ingls no suele construir arquetipos, a los cuales
deba plegarse su organizacin poltica; sino que, procediendo a la in-
8 EsM1'JN: Elments de Droit Constitutionnel; ed. Tomo l. pg. 497.
216 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
versa, sabe extraer de la experiencia la organizacin que mejor res-
ponde a sus necesidades y a su ndole; de all la flexibilidad de su
constitucin.
Esta tctica de ir de los hechos a las instituciones, permiti dotar
a aquel pas de un conjunto de instituciones polticas, que eran a su
vez hechos reales y vivientes.
La organizacin poltica, as nacida y elaborada espontneamente,
mereca ser organizada ella misma en doctrina. Tal fue el propsito
de Montesquieu. Pero a partir de ese momento la doctrina que era
un a posterior; respecto al proceso constitucional de Inglaterra, se con-
virti en el a priori fundamental del derecho poltico de Europa y de
Amrica.
Inglaterra sigui fiel a su mtodo experimental yen ella para nada
influy Montesquieu; las dems naciones hicieron, no del mtodo in-
gls, sino de las instituciones inglesas elaboradas con ese mtodo, el
paradigma a que deba aspirar su organizacin poltica. La realidad
se someta al ideal y, en lugar de constituciones espontneas y flexi..
bIes, se iban a expedir constituciones rgidas y escritas, donde que-
daran fijados para siempre los postulados de Montesquieu,
A partir de 1776, en que aparecen las primeras constituciones de
los Estados que iban a integrar la Unin Americana, todos los docu-
mentos constitucionales de la Europa continental y de Amrica aco-
gen la divisin de Poderes como elemento esencial de su organiza-
cin. Y no satisfechas con instituir los tres Poderes, algunas de las pri-
mitivas constituciones formulan doctrinaramente el principio. As la
Constitucin de Massachusetts, de 1780, declara que el motivo de se-
parar los Poderes en una rama legislativa, otra ejecutiva y otra judi-
cial, es asegurar que su gobierno sea de leyes y no de hombres. Y en
la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, que vot
la Asamblea Constituyente de Francia en 1789, se asienta esta categ-
rica afirmacin: "Toda sociedad en la cual la garanta de derechos no
est asegurada ni la separacin de Poderes determinada, no tiene Cons-
titucin. "
A pesar del xito sorprendente que alcanz en el derecho positivo,
la doctrina de Montesquieu ha tenido desde su cuna hasta nuestros
das numerosos impugnadores.
Se ha sostenido que, por no haber conocido en su integridad la
organizacin constitucional de Inglaterra, Montesquieu incurri en el
error de sustentar una separacin rgida de los tres Poderes, pura-
mente mecnica y no orgnica.
En efecto, en el supuesto de que Montesquieu hubiera postulado
la absoluta independencia entre s de los tres rganos, su doctrina no
LA DIVISIN DE PODERES 217
responda a la realidad inglesa, pues aunque en su tiempo no apare-
ca an el gobierno de gabinete, que es de ntima colaboracin entre
el legislativo y el ejecutivo, sin embargo deba haber observado que
ya por entonces la funcin legislativa perteneca al "rey en parlamen-
to", lo que era incompatible con la diferenciacin neta de los rganos
y 1as funciones.
Es difcil defender con xito la tesis de que Montesquieu edific
su sistema sobre la base de que los tres rganos deban combinar en-
tre s sus actividades. Con esfuerzos de dialctica, y torturando textos
aislados del autor francs, Hauriou 9 y Fischbach 10 sostienen lo con-
trario.
Cualquiera que haya sido el pensamiento de Montesquieu, es lo
cierto que a partir de Kant y Rousseau se advierte la tendencia entre
los pensadores a atenuar la separacin de los Poderes. Kant sostiene
que "los tres Poderes del Estado estn coordinados entre s ... ; cada
uno de ellos es el complemento necesario de los otros dos ... ; se unen
el uno al otro para dar a cada quien lo que es debido't.v Ms radi-
cal, Rousseau afirma la sumisin del ejecutivo al legislativo, porque
el gobierno, titular del poder ejecutivo, no es ms que el "ministro"
del legislador, un "cuerpo intermediario", colocado entre el soberano
y los sbditos y que transmite a stos las rdenes de aqul.v-
En el derecho alemn, Jellinek advierte que la doctrina de Mon-
tesquieu "establece Poderes separados, iguales entre s, que se hacen
mutuamente contrapeso y que, aunque es verdad que tienen puntos
de contacto, son esencialmente independientes los unos de los otros ...
ni examina la cuestin general de la unidad del Estado y de las rela-
ciones de los diferentes Poderes del Estado con esa unidad't.v
En el derecho francs Duguit asienta: "Tericamente, esta separa-
cin absoluta de poderes no se concibe. El ejercicio de una funcin
cualquiera del Estado se traduce siempre en una orden dada o en una
convencin concluida, es decir, en un acto de voluntad o una mani-
festacin de su personalidad. Implica, pues, el concurso de todos los
rganos que constituyen la persona del Estado." 14
En el derecho italiano, Groppali considera que "esta concepcin
puramente esttica deba estar en contraposicin con la dinmica de
la vida estatal, que es movimiento, accin, espritu de iniciativa fren-
9 HAURIOU: Principios de Derecho Pblico y Constitucional; Madrid, 1927; p-
gina 379.
10 FISCHBACH: Teoria general del Estado; Edit. ~ o r Barcelona, pg. 93..
11 Citado por De la Bigne de Villcneuvc: La [in du princip de S1Jdratlon des
Pouvoirs; Pars. 1934; pg. 29.
12 ROUSSEAU: Contrato Social; H.
13 Cita de Bgne de Villeneuvc; ob. cit., pg. 37. Vid., JeIlinek: Teorta General
del Estado; Ed. Albatros. Buenos Aires, 1943; pJ{. 492.
14 DUGUIT: La sparation des pouvoirs et l'Assemble naonale de 1789; pg. 1.
218
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
te a las situaciones nuevas que se determinan en el tiempo y por las
que el gobierno, una vez que han sido fijados sus poderes legislativa-
mente, debe tener autonoma de iniciativa y libertad de accin en
los lmites del derecho'l."
En el derecho espaol, Posada dice lo siguiente: "Los problemas
polticos y tcnicos actuales sobrepasan, y mucho, la doctrina de se-
paracin de Poderes, que, por otra parte, no ha podido realizarse prc-
ticamente nunca, por oponerse a ello la naturaleza de los Estados,
organismos y no mecanismos, y la ndole de las funciones de gobierno
que piden, con apremio, gran flexibilidad institucional." 16
En el derecho norteamericano, Woodrow Wilson clama contra la
pulverizacin del poder que realiza la Constitucin de aquel pas y
dice al respecto: "El objeto de la Convencin de 1787 parece haber
sido simplemente realizar este funesto error (la separacin de Pode-
res). La teora literaria de los frenos y de los contrapesos es simple-
'mente una exposicin exacta de lo que han ensayado hacer los auto-
res de nuestra Constitucin; y estos frenos y contrapesos han resulta-
do nocivos, en la medida en que se ha pretendido aplicarlos en la
realidad." 17
Pero entre los autores modernos, es sin duda De la Bigne de Vi-
lleneuve quien, desarrollando una idea de Santo Toms de Aquino,
formula mejor que otros la tendencia a resolver en colaboracin y no
en dislocacin la actividad de los tres Poderes. "No separacin de Po-
deres estatales -dice en su libro El fin del principio de separacin de
Poderes-e, sino unidad de poder en el Estado .. , Diferenciacin y es-
pecializacin de funciones sin duda .. , Pero al mismo tiempo coordi-
nacin de funciones, sntesis de servicios, asegurada por la unidad del
oficio estatal supremo, que armoniza sus movimientos ... Esto es lo
que expresaba Augusto Comte, en una frmula esplndida, cuando
interpretando el pensamiento del sabio Aristteles, que vea como ras--
go caracterstico de toda organizacin colectiva 'la separacin (o, me-
jor, ]a distincin) de los oficios y la combinacin de los esfuerzos',
defina al gobierno corno la reaccin necesaria del conjunto sobre las
partes." 18
Tal tendencia a vincular entre s los rganos del Estado, la reali-
zan las constituciones modernas con una gran variedad de matices,
todos los cuales caben entre los dos sistemas colocados en los puntos
extremos: el sistema parlamentario ingls, que realiza el mximo de
15 GROPPAU: Doctrina 1!eneral del Estado; Mxico, 1944; pg. 2!18.
16 POSADA: La crisis del Estado y el Derecho Poltico; Madrid, 1934; pg. 77.
11 WrLSON: Congressional government, pg. 290.
18 MARCEL DE LA BIGNE DE VIu.ENEUVE: La Fin du principe de Sparation des Pou-
uoirs; Pars, 1934; pg. 128.
LA DIVISIN DE PODERES 219
colaboracin, y el sistema presidencial norteamericano, donde la in-
dependencia entre s de los Poderes ha sido enrgicamente denuncia-
da por Wilson.
Nuestra Constitucin consagra la divisin de los tres Poderes en
legislativo, ejecutivo y judicial, y realiza su colaboracin por dos me-
dios principales: haciendo que para la validez de un mismo acto se
necesite la participacin de dos Poderes (ejemplo: en la celebracin
de los tratados participan el Presidente de la Repblica y el Senado),
u otorgando a uno de los Poderes algunas facultades que no son pe-
culiares de ese Poder, sino de alguno de los otros dos (ejemplo: la
facultad judicial que tiene el Senado para conocer de los delitos ofi-
ciales de los funcionarios con fuero). ,
As, pues, aunque el primer prrafo del artculo 49 no hace sino
expresar la divisin de los Poderes Federales, es posible deducir de la
organizacin constitucional toda entera que esa divisin no es rgida,
sino flexible o atenuada; no hay dislocamiento, sino coordinacin de
poderes.
67.-Asentado el principio general de la divisin de Poderes, va-
mos a ver en qu casos excepcionales puede hacerse a un lado const-
tucionalmente dicho principio. Esos casos nos los ofrecen los artcu-
los 29 y 49, estrechamente relacionados entre s.
El art. 29 funciona "en los casos de invasin, perturbacin grave
de la paz pblica o cualquiera otro que ponga a la sociedad en gran-
de peligro o conflicto". Cuando se presenta cualquiera de los dos pri-
meros casos especialmente sealados (invasin o perturbacin grave
de la paz pblica), no puede caber duda de que se est en la hip-
tesis del arto 29; fuera de tales casos, queda a la discrecin de los po-
deres ejecutivo y legislativo definir, con la competencia que a cada
uno seala el precepto, si existe una situacin "que ponga a la socie-
dad en grande peligro o conflicto".
Supuesto el estado de necesidad previsto por el artculo 29, este
precepto indica dos medios para hacer frente a la situacin: la sus-
pensin de garantas individuales y la concesin por el Congreso al
Presidente de las autorizaciones que aqul estime necesarias para que
ste haga frente a la situacin. Las "autorizaciones" que consagra el
artculo 29, son las "facultades extraordinarias" a que se refiere el ar-
tculo 49. La suspensin de garantas y las facultades extraordinarias,
medidas ambas que en ciertos casos pueden implicar una derogacin
excepcional y transitoria al principio de la divisin de poderes, sern
estudiadas a continuacin.
La suspensin de garantas significa que se derogan relativamente
220 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
las limitaciones que en favor de determinados derechos de los indi-
viduos, impone la Constitucin al poder pblico; brese as la u ~
ta, que en pocas normales no puede franquear la autoridad sin co-
meter violacin.
La medida de la suspensin de garantas debe tomarse por el con-
curso de tres voluntades: la del Presidente de la Repblica, la del Con-
sejo de Ministros y la del Congreso de la Unin (o en sus recesos la
Comisin Permanente). Es el Jefe del Ejecutivo el que propone la
medida; es el Consejo de Ministros, en funciones excepcionalmente
de rgimen parlamentario, el que se solidariza con aqul a aceptar
la medida; y es el Congreso de la Unin el que decreta Ja suspensin
al aprobar la iniciativa presidencial.
La suspensin de garantas no es absoluta, sino relativa y limitada
por varios conceptos, que el artculo 29 estatuye.
En primer lugar, el Presidente de la Repblica es la nica auto-
ridad que puede solicitar y utilizar la suspensin de garantas. Todas
las dems autoridades del pas siguen acotadas, detenidas por esa ba-
rrera que la Constitucin erigi en beneficio de las personas; la grave
responsabilidad de ejercer el poder sin la cortapisa de las garantas
individuales, la asume exclusivamente el Jefe del Ejecutivo ante la
nacin y la Historia. De all que sea indelegable la facultad de inter-
venir en las garantas suspendidas. En efecto, ni siquiera se refiere
el artculo 29, cuando autoriza la suspensin de garantas, al Poder
ejecutivo, sino al Presidente de la Repblica, de suerte que los secre-
tarios de Estado slo pueden ejecutar los acuerdos que en ese par-
ticular dicte el Presidente, Jo que se corrobora si se tiene en cuenta
que en nuestro rgimen presidencial los secretarios de Estado carecen
de funciones autnomas. En la iniciativa sobre suspensin de garan-
tas que en el mes de mayo de 1942 present el Presidente ante las
Cmaras, con motivo de la declaracin del estado de guerra a Alema-
nia, Italia y Japn, se incurri en el error de consignar en el arto 3':'
transitorio, la facultad del ejecutivo para delegar parcialmente sus
atribuciones relacionadas con la suspensin, mientras apareca el re-
glamento, en las autoridades federales por l designadas; advertida la
Comisin dictaminadora del error cometido, suprimi en su dicta-
men aquel artculo, y de conformidad con el ejecutivo se vot y pu-
blic la ley sin hacer advertencia alguna de que la iniciativa haba
sido mutilada, con 10 cual se viol el reglamento del Congreso, pero
se salv la recta interpretacin del artculo 29 de la Constitucin."
19 Si no se rectific por el procedimiento sealado para la tramitacin de las leyes
el error cometido en la iniciativa, sino que simplemente se hizo perdedizo el art. 3? tran-
sitorio, ello se debi a que no se consider conveniente hacer pblicamente la rectifica-
cin, en momentos en que el proyecto de suspensin de garantas haba despertado alarma
LA DIVISIN DE PODERES
221
En segundo lugar, no deben suspenderse todas las garantas indio
viduales, sino solamente aquellas que fuesen obstculo para hacer
frente, rpida y fcilmente, a la situacin. Hay, pues, entre la suspen-
sin de garantas y la defensa frente al estado de necesidad una rela-
cin de medio a fin. Cules garantas deben suspenderse para alean-
zar el fin que se busca, es cosa que queda a la discrecin de los pode-
res que intervienen en la suspensin. A diferencia del texto de 57,
que exclua categricamente de la suspensin la garanta de la vida,
el artculo 29 actual no limita las garantas que pueden suspenderse.
En tercer lugar, las garantas pueden suspenderse en todo el pas
o en lugar determinado, segn se localice total o parcialmente la si-
tuacin de emergencia.
En cuarto lugar, la suspensin debe producir sus efectos por un
tiempo limitado, pues no sera conveniente que la interrupcin del
rgimen de legalidad que ella significa se convierta en situacin per-
manente. Para hacer frente a la invasin francesa, la ley de 27 de mayo
de 1863 declar que la suspensin de garantas durara hasta treinta
das despus de la prxima reunin del Congreso, o antes, si termina-
ba la guerra con Francia. La ley de 1':' de junio de 1942 determin que
la suspensin durara todo el tiempo de la guerra y sera susceptible
de prorrogarse, a juicio del Ejecutivo, hasta treinta das despus de la
fecha de cesacin de las hostil idades.
La suspensin no puede contraerse a determinado individuo, con
lo cual se excluye la expedicin de las llamadas leyes privativas que co-
locan fuera de la ley a individuos concretamente especificados, como la
relativa a Iturbide en 1824 y la referente a Leonardo Mrquez y sus
cmpl ices en 1861.
Por ltimo, la suspensin debe hacerse por medio de prevenciones
generales. Se satisface este requisito en virtud de la ley expedida por el
Congreso, en la cual se enumeran las garantas suspendidas y las fa-
cultades de que goza el Ejecutivo respecto a cada una de dichas garan-
tas suspendidas. Aunque el texto constitucional no es suficientemen-
te claro, debe entenderse que todo lo relativo a este punto debe ser
obra del Congreso, a fin de que el Ejecutivo reciba ntegramente sus
facultades del rgano legislativo. No lo entendi as la ley de 1':' de ju-
en todo el pas. La supresin del artculo se hizo por indicacin del Ejecutivo, quien de
hecho modific la iniciativa despus de presentarla al Congreso y de publicada en la
prensa. Las ideas que inspiraron la supresin quedaron consignadas en la ley de Preven-
CIones generales relativa a la suspensin de garanttas, expedida por el Ejecutivo como
reglamentaria de la suspensin de H de junio. En la exposicin de motivos de aquella
ley se dice que "el Ejecutivo considera que las limitaciones que deben sufrir algunas de
~ s f/;arantas consagradas en la Constitucin, y cuya suspensin fue autorizada. ha de rea-
!Izarse exclusivamente por el propio Ejecutivo"; los arts. 2? y ~ de la ley consagran las
Ideas expuestas.
222 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
nio de 1942, la cual se redujo a decretar la suspensin de ciertas ga-
rantas y dej al ejecutivo su reglamentacin, lo que se tradujo en que
el presidente se autolimit en el ejercicio de las amplias facultades que
le otorg el Congreso.
En resumen, es relativo todo cuanto toca a la suspensin de garan-
tas, porque la suspensin slo existe y opera en cuanto a cierta auto-
ridad, a determinadas garantas, al lugar, y por un tiempo limitado.
La relatividad se debe a que la suspensin slo tiene razn de ser en
cuanto tiene relacin con el objeto que con ella se persigue.
68.-EI otro medio con que, aparte de la suspensin de garantas,
el artculo 29 provee al Ejecutivo para hacer frente a una situacin
de grande peligro o conflicto, consiste en el otorgamiento de las auto-
rizaciones que el Congreso estime conveniente conferir al Ejecutivo
para hacer frente a la situacin.
Dichas autorizaciones presuponen necesariamente la existencia de
la situacin anormal, que como premisa rige el contenido todo del
artculo 29. Pueden consistir en dar al ejecutivo una mayor amplitud
en la esfera administrativa o en transmitirle facultades legislativas,
pero en uno y en otro caso las autorizaciones deben estar regidas por
las mismas reglas de relatividad que seorean todo el artculo 29,
puesto que al. igual que la suspensin de garantas las autorizaciones son
simples medios para hacer frente a un estado de necesidad. As, pues,
deben enumerarse las facultades conferidas al Ejecutivo, su duracin
y el lugar: todo ello por medio de prevenciones generales, y sin que
las autorizaciones se dirijan en contra de determinado individuo.
Hay, sin embargo, una diferencia entre los requisitos para la sus-
pensin y las que deben satisfacerse para el otorgamiento de las auto-
rizaciones. La suspensin es obra del presidente, del Consejo de Mi-
nistros y del Congreso, o en sus recesos, de la Comisin Permanente.
Una vez que se acuerda la suspensin por el concurso de esos tres
rganos, las autorizaciones se. conceden exclusivamente por el Con-
greso y nunca por la Permanente. Ello se debe a que las autorizaco-
nes pueden consistir en la delegacin de facultades legislativas -y de
hecho en eso consisten-, por lo que la Permanente no podra dele-
gar lo que no tiene, segn son las facultades legislativas, que pertene-
cen siempre al Congreso. Como consecuencia, la iniciativa para la
suspensin de garantas corresponde exclusivamente al Presidente, por
los requisitos previos que ella supone, mientras que la iniciativa para
conceder autorizaciones se rige por la regla general del artculo 71.
La exposicin que acabamos de hacer es la que deriva rectamente
del artculo 29, pero al margen de ella o, por mejor decir, en contra
LA DlVISI(>N DE PODERES 223
de ella, se desarroll en Mxico con fecundidad, al parecer inagota-
ble, una interpretacin torcida, que ha sido la base de un extenso
derecho consuetudinario. Importa, pues, conocer no slo el estudio
genuino del texto, sino tambin las peripecias que han corrido en
nuestra azarosa vida constitucional las "autorizaciones" que mencio-
na el artculo 29, ms conocidas con el nombre de "facultades extra-
ordinarias", que es el que les da el artculo 49, as como el no menos
agitado destino de la suspensin de garantas, que consagra el prime-
ro de los dos sealados preceptos.
69.-La suspensin de garantas y el otorgamiento de facultades
extraordinarias en favor del ejecutivo son medidas que han ambulado
en nuestra historia constitucional ntimamente asociadas, como que
ambas sirven para facilitar al Poder pblico la salida de la zona aco-
tada por la divisin de Poderes y las garantas individuales. Sin em-
bargo, hubo un primer perodo en que, por tctica o por desconoc-
miento del sistema, se propuso a veces una sola de las dos medidas.
Ese primer perodo corre desde la independencia hasta el Consti-
tuyente de 56. La Constitucin espaola de 12 (vigente en Mxico
al consumarse la emancipacin) consagraba cierta suspensin de ga-
rantas, pero no la delegacin de facultades. Lo contrario ocurri en
el Constituyente de 24; Ramos Arizpe propuso en el proyecto del
Acta Constitutiva y en el de la Constitucin el otorgamiento de fa-
cultades extraordinarias, que no acept la asamblea; tocante a la sus-
pensin de garantas, nadie se atrevi a proponerla.
Y, sin embargo, los aos siguientes hasta la derogacin de la Carta
de 24, pusieron de relieve la necesidad de las medidas de excepcin
que el Constituyente se rehus a acoger. El Ejecutivo se vio obligado
a emplear facultades extraordinarias que no consagraba la Constitu-
cin, para hacer frente al desorden social; pero una vez que hizo a
un lado la ley suprema, y carente de toda normacin para el ejercicio
de tales facultades, el Ejecutivo lleg a extremos de desenfreno." Ante
20 Como ejemplo curioso de facultades extraordinarias puede citarse el decreto ex-
pedido por el Presidente Guerrero el 4 de diciembre de 1829, en el que "usando de las
facultades extraordinarias concedidas, entre otros objetos, para proporcionar recursos con
qu atender a los gastos urgentsimos de la hacienda pblica", declar nulo un testamento,
reconoci a los herederos ab intestnto y orden que la comandancia general pusiera en
Posesin de los bienes a estos herederos; dispuso, adems, que no se admitiera a los
albaceas testamentarios reclamo ni oposicin y que para esto "quedaran sin efecto
las disposiciones de las leyes de que puedan prevalerse", Para hacer caber dentro de las
facultades extraordinarias en el ramo de hacienda (que la Constitucin no autorizaba)
esta monstruosa invasin de la autoridad ejecutiva y militar en la esfera judicial, y esta
derogacin de las leyes para un caso especial, el decreto de que se trata admiti la do-
nacin que los herederos ab intestato se obligaron a hacer de cuarenta mil pesos en
efectivo y sesenta mil en crditos reconocidos, en favor de la hacienda pblica; de este
modo el gobierno despojaba de la herencia al heredero instituido en el testamento
para repartrsela con los herederos ab intestato. Y todo esto en ejercicio de facultades
extraordinarias que la Constitucin no autorizaba, precisamente por temor al abuso.
224 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
esta situacin, no faltaron voces que reclamaran el ingreso a la Cons-
titucin de las facultades extraordinarias." Mas el ambiente no era
propicio todava a estas tendencias y la Constitucin de 24 sigui has-
ta el final de sus das con la puerta cerrada para las medidas de
excepcin.
La Constitucin de 36 fue ms all, por lo menos en la forma, pues
no se redujo a prohibir de manera general la confusin de poderes,
como lo hizo la de 24, sino que en el artculo 45, fraccin VI de la
Tercera Ley, erigi la prohibicin para el Congreso de reasumir en
s o delegar en otros, por va de facultades extraordinarias, dos o los
tres Poderes.
El Congreso ordinario que en el ao de 40 formul un proyecto
de Constitucin, impugn francamente la solucin a que haba llega-
do la Carta de 36 en punto a facultades extraordinarias y propuso la
procedencia de otorgarlas cuando la seguridad y la conservacin de la
Repblica lo exigiesen. Parecido rumbo siguieron en el Constituyen-
te de 42 los proyectos de la mayora y de transaccin, en contra del
proyecto de la minora (integrada entre otros por Otero), en donde
se sostuvo la obstinada tesis de la prohibicin total de las medidas
de excepcin.
En 43 se expidi la Constitucin centralista conocida con el nom-
bre de Bases Orgnicas. Fue entonces cuando por primera vez ingre-
saron a nuestro derecho positivo las facultades de excepcin, pues se
autoriz que el Congreso ampliara las facultades del Ejecutivo y sus-
pendiera las formalidades prescritas para la aprehensin y detencin
de los delincuentes, si en circunstancias extraordinarias la seguridad
de la nacin lo exigiere en toda la Repblica o en parte de ella.
El Congreso que se reuni en los das ms amargos de la interven-
cin norteamericana, declar vigente la Constitucin de 24, pero adi-
cion a ella el documento llamado Acta de Reformas, cuyo autor fue
Mariano Otero.
~ Los dos ilustres corfeos de JOS partidos antagnicos, Alamn y Mora, coincidie-
ron casi simultneamente en la necesidad de las facultades extraordinarias. Despus de
referirse al "sello de odiosidad" de las facultades extraordinarias que entonces se c o n ~ e
dan fuera de la Constitucin, el primero dijo por los aos 32 a 34: "Si, por el contrario.
se hubiese establecido por regla general en la Constitucin... lo que debe hacese en
los casos no muy raros de turbaciones pblicas, el Gobierno podra hacer uso en tiempo
oportuno de una amplitud de facultades que vendran a ser ordinarias, aunque slo
aplicables en tiempos y circunstancias determinadas, y las revoluciones cesaran de ser
tan frecuentes y peligrosas habiendo una mano fuerte pronta y siempre con el poder
suficiente para reprimirlas" (Alam4n, por Jos C. Valads; Mxico, 1938; pg. 337).
Por su parte el Dr. Mora sostuvo en 1833: "He aqu la necesidad de las facultades
extraordinarias para ciertos casos, que no pueden ser otros que los de una agresin
armada, a virtud de la cual se pone en riesgo la existencia de la sociedad" (Obras suel-
tas; Pars, 1837; T. l. Revista Polttica, pg. CCXXXII).
LA DIVISiN DE PODERES 225
Este distinguido moderado, a quien hemos visto en el Congreso
de 42 formando parte de los minoritarios de la Comisin que recha-
zaron las medidas de emergencia, parece ya convertido a la tesis con-
traria, aunque slo sea dbilmente.
En efecto, en el artculo 4'? de su proyecto figuraba que "slo en
el caso de una invasin extranjera o de rebelin interior, podr el
Poder Legislativo suspender las formas establecidas para la aprehen-
sin y detencin de los particulares y cateo de las habitaciones, y esto
por determinado tiempo".
Como se ve, Otero no haca otra cosa que acoger la ya anticuada
disposicin de la Constitucin de Cdiz, que varias veces haba llama-
do infructuosamente a las puertas de nuestro Derecho Positivo. No
obstante la moderacin de esa idea, Otero retir la parte transcrita
del artculo 4? en la sesin del 26 de abril de 1847, por lo que en el
Acta de Reformas no tuvo cabida ninguna de las prevenciones de
emergencia que examinamos.
Fue acaso porque Otero dud una vez ms de sus ideas? O fue
porque previ la hostilidad de la asamblea? No lo sabemos, pero es
lo cierto que si alguna vez contrasta patticamente en nuestros fastos
legislativos la teora de los legisladores con la cruda y apremiante rea-
lidad fue sin duda en aquella ocasin, en que una guerra extranjera,
la ms desastrosa que ha padecido el pas, hacia resaltar el vaco de
las Constituciones que se haban rehusado a prever situaciones como
la que entonces se presentaba.
Hay algo ms. Aquellos hombres que no se atrevan a llevar a la
ley suprema las medidas de precaucin contra los males que estaban
padeciendo, fueron los mismos que expidieron el Decreto de 20 de
abril de 1847, que "facult al Gobierno Supremo de la Unin para
dictar las providencias necesarias, a fin de llevar adelante la guerra,
defender la nacionalidad de la Repblica y salvar la forma de gobier-
no -republicano, popular federal-e, bajo la cual est constituida la
nacin"; dichas facultades deberan cesar luego que concluyera la
guerra.
Eso equivala, lisa y llanamente, a instituir en una disposicin se-
cundaria el sistema de las providencias de excepcin, en forma dema-
siado amplia, tcnicamente defectuosa y al margen de la Constitucin.
Se repeta de este modo, una vez ms, lo que estaba sucediendo en
Mxico a partir de la independencia: la realidad prevaleca sobre las
~ i s i o n s de los Congresos Constituyentes, en cuyo s ~ o la batalla
lIbrada entre los adversarios y los defensores de las medidas de emer-
gencia no se haba decidido en favor de los segundos, salvo en el epi-
sodio centralista de 43.
226 DERECHO CO]'l;STITUCIOl'\.-\L :\lEXICA:'\O
70.-La batalla decisiva se libr en el Congreso de 56, donde, mer-
ced a su habilidad y en parte a la suerte, los partidarios de las medi-
das de excepcin alcanzaron por fin el triunfo, en memorables y agi-
tados debates.
Pero antes de entrar en el examen de las tareas del Constituyente,
conviene recordar el Estatuto Orgnico que expidi el Presidente Co-
monfort el ao de 56, mientras el Congreso formulaba la Constitu-
cin. Como la organizacin y las funciones de los poderes emanados
de la revolucin de Ayutla no constaban en ninguna ley, salvo en las
bases insuficientes, por elementales, del Plan de Ayuda reformado en
Acapulco, Comonfort crey necesario autorizar el funcionamiento del
gobierno mediante el Estatuto Orgnico, que desempeara un papel
anlogo al del Acta Constitutiva en relacin con la Constitucin de 24.
Sabido es que el recelo del Congreso frustr los designios del Presi-
dente y que el Estatuto Orgnico no tuvo aplicacin en la prctica;
pero de todas maneras conviene tomar nota de las ideas que campea-
ban en el Estatuto, en relacin con las medidas de emergencia.
Acaso por primera vez en nuestro Derecho, la exposicin de mo-
tivos del Estatuto plantea el problema de las medidas de excepcin,
como un conflicto entre la sociedad y el individuo. Hasta entonces se
haba hablado (y el mismo lenguaje seguir emplendose en los aos
posteriores) de la necesidad de fortalecer al poder pblico cuando
sus facultades comunes no bastaran para resolver situaciones extraor-
dinarias; pero aqu en el Estatuto se expone un concepto avanzado,
si se tiene en cuenta el criterio rigurosamente individualista que pre-
valecien la poca.
Con mesura, como si temiera ofender el dogma de que los dere-
chos del individuo son la base y el objeto de las instituciones sociales,
la exposicin de motivos apunta que la sociedad "tiene tantos dere-
chos o ms que los individuos para ser atendida". Y agrega: "Aunque
el deber y la voluntad del gobierno son no lastimar a los ciudadanos,
como su primera obligacin es salvar a la comunidad, cuando por des-
gracia haya que elegir entre sta y aqullos, el bien pblico ser ne-
cesariamente preferido." "De otra manera -asienta con habilidad-
las garantas individuales serviran no ms de escudo a los revolucio-
narios, con positivo perjuicio de la sociedad."
Pero el artculo 82 del Estatuto, que pretendi responder a las an-
teriores ideas, no estuvo a la altura de las mismas, pues debe estimarse
tcnicamente defectuoso que conforme a ese precepto el Presidente
pudiera obrar "discrecionalmente", sin otra limitacin que la de 110
imponer la pena de muerte ni otras prohibidas. Esto equivala a que
el orden constitucional todo entero quedara a merced del Ejecutivo.
LA DIVISIN DE PODERES 227
Tuvieron influencias estas ideas en el Congreso Constituyente?
Es muy dudoso, no slo por la hostilidad poltica hacia el Estatuto,
sino tambin porque el individualismo de la asamblea tena que ver
con malos ojos el argumento un tanto socialista de la exposicin de
motivos. Los debates del Congreso tomaron otro rumbo y llegaron a
una realizacin positiva, diversa de la del Estatuto, como en seguida
lo veremos.
El 10 de septiembre de 1856, el Congreso aprob el artculo 52 del
proyecto, que vino a ser la primera parte del artculo 50 de la Cons-
titucin: "Se divide el supremo poder de la Federacin, para su ejer-
cicio, en Legislativo, Ejecutivo y judicial." 22 Al da siguiente el dipu-
tado Ruiz present una adicin al artculo anterior, que fue aproba-
da por la abrumadora mayora de 77 votos contra cuatro en la sesin
del 17 de septiembre: "Nunca podrn reunirse dos o ms de estos
deres en una sola persona o corporacin, ni depositarse el legislativo
en un solo individuo."
Con la referida adicin se completaba, copindolo textualmente,
el artculo 9<;> del Acta Constitutiva, que sirvi en 1824 para rechazar
deliberadamente la tesis de Ramos Arizpe sobre delegacin de facul-
tades extraordinarias del Congreso en favor del Presidente.
Pareca, pues, que el Constituyente de 56 se decida, hasta este mo-
mento, por el sistema de 24, adverso a las medidas de emergencia.
Esto se corrobora por el hecho de que pocos das antes, el 26 de agos-
to, la Comisin de Constitucin haba retirado el artculo 34 del pro-
yecto, que autorizaba la suspensin de garantas en los casos de in-
vasin, perturbacin grave de la paz pblica o cualesquiera otros que
pongan a la sociedad en grande peligro o conflicto..
La historia se repeta. La comisin de 56 retiraba el artculo so-
bre suspensin de garantas, previendo su derrota, y pocos das des-
pus la asamblea adoptaba un sistema diverso, copiando el artcu-
lo del Acta. Del mismo modo Ramos Arizpe haba retirado el artcu-
lo sobre facultades extraordinarias en el Constituyente de 24 y la
asamblea haba cerrado la puerta a esa tesis, mediante el precepto
que ahora copiaba el Constituyente de 56.
Pero poco tiempo despus, el 21 de noviembre, la Comisin vol-
vi sobre sus pasos y present nuevamente, sin modificacin, el artcu-
lo 34 del proyecto, que deca: "En los casos de invasin, perturba-
cin grave de la paz pblica o cualesquiera otros que pongan o pue-
dan poner a la sociedad en grande peligro o conflicto, solamente el
Presidente de la Repblica, de acuerdo con el Consejo de Ministros
22 Los debates relativos a esta materia constan en las siguientes pRinas del tomo JI .
de la Historl del Congreso Constitll)'ente de Zarco (Mxico. 1857): 291, 504, 516. 351,
361, 364 a 570, 640 a 645 y 808.
228 DERECHO CO;\/STITUCIONAL
y con consentimiento del Congreso de la Unin, y en los recesos de
ste el Consejo de Gobierno, puede suspender las garantas otorgadas
en esta Constitucin, con excepcin de las que aseguran la vida del
hombre; pero deber hacerlo por un tiempo limitado, por medio de
prevenciones generales, y sin que la prevencin pueda contraerse a
determinado individuo."
La discusin tena que suscitarse vivamente. Entre otros impug-
naron el proyecto Zarco y Moreno y lo defendieron Mata, Ocampo y
Arriaga.
Como reflejo de la opinin predominante en la poca, segn la
cual deba bastar la organizacin poltica regular aun para situacio-
nes irregulares, Zarco dijo: "Si el cdigo poltico ha de organizar la
vida de la sociedad, le debe bastar para tiempos normales y para po-
cas difciles."
Los miembros de la Comisin, que eran los autores del precepto
expresaron terminantemente que no se afectaba la divisin de pode-
res. "El artculo -dijo Mata- no puede referirse a la divisin de po-
deres." "Tampoco importa -agreg poco despus- la unin de dos
o ms poderes en un solo individuo, porque esto ya est terminante-
mente prohibido por la Constitucin", afirmacin esta ltima del
todo exacta, pues ya hemos visto cmo a solicitud de Ruiz se haba
admitido poco antes el precepto de la Carta de 24, que prohiba la
confusin de poderes. "Justa es la alarma al creer que se trata de to-
das las garantas sociales -explic Arriaga-, pero debo declarar que
la Comisin slo tiene nimo de proponer la suspensin de las garan-
tas individuales." Por ltimo, Ocampo, el otro miembro destacado
de la Comisin, anunci que sta modificaba el artculo, "refirin-
dolo slo a garantas individuales".
Con esta modificacin, y otras dos de mera forma, el artculo se
aprob en la sesin del da siguiente, por 68 votos contra 12.
Quedaba claro, por lo tanto, que el artculo afectaba exclusiva-
mente las garantas individuales y no lo que entonces se llamaba ga-
rantas sociales, esto es, la organizacin de los poderes, principalmen-
te la divisin de los mismos. Se cerraba la puerta, en tal virtud, a la
delegacin de facultades legislativas en el Ejecutivo.
Pero por una inadvertencia de la Comisin de estilo, es lo cierto
que en el texto oficial de la Constitucin no apareci el adjetivo "in-
dividuales", que por voluntad manifiesta del Constituyente deba li-
mitar el alcance del sustantivo "garantas"." Dentro de poco rendre-
-;3 De los tres miembros que design el Constituyente para integrar la Comisin .de
estilo, solamente cumpli su cometido Len Guzmn, quien aos ms tarde explic
de esta guisa la omisin de que se trata: "Es cierto que el artculo 34, hoy 29 de la
Constitucin, fue adicionado con la palabra "individuales", y es cierto tambin que esta
LA DIVISIN DE PODERES 229
mos oportunidad de conocer los interesantes debates que en el cam-
po de la jurisprudencia provoc la omisin de aquel vocablo.
En la sesin del 9 de diciembre el diputado Olvera present un
proyecto, adicionando el ya aprobado artculo de suspensin de ga-
rantas, con la facultad de otorgar autorizaciones extraordinarias al
Ejecutivo en los casos del mismo precepto. No deca el proyecto en
qu podan consistir dichas facultades, pero debe entenderse que eran
de ndole legislativa, pues la fraccin deca as: "Concedidas las fa-
cultades extraordinarias, el Congreso cerrar sus sesiones y nombra-
r su diputacin permanente, que por entonces no tendr ms objeto
que formar expediente sobre las leyes que expida el triunvirato ... "
(Este triunvirato que deba ejercer las facultades extraordinarias, es-
tara formado por el Presidente de la Repblica y otras dos personas
designadas por el Congreso.)
La proposicin pas a la Comisin, quien en una de las ltimas
sesiones, el 24 de enero de 57, present 10 que vino a ser la segunda
parte del artculo 29 de la Constitucin: "Si la suspensin tuviere lu-
gar hallndose el Congreso reunido, ste conceder las autorizaciones
que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situacin.
Si la suspensin se verificara en tiempo de receso, la Diputacin con-
vocar sin demora al Congreso para que las apruebe."
El punto era trascendental. Se trataba nada menos que de intro-
ducir en la Constitucin las facultades extraordinarias despus de ha-
ber arrancado al Congreso, con la suspensin de garantas, el otro me-
dio de hacer frente a las situaciones anormales. Si se hubieran pre-
sentado juntas las dos medidas, si ]0 que despus fue el artculo 29
se hubiera llevado completo a la consideracin de la asamblea, pare-
ce seguro que sta lo hubiera rechazado. Pero la casualidad o el tino
de la Comisin hicieron que primeramente se presentara sola y ais-
lada la primera parte del artculo y que hasta despus, por virtud del
proyecto de Olvera, apareciera la segunda parte. Y fue precisamente
en una de las postreras sesiones, agobiada la asamblea por el abruma-
dor trabajo de los ltimos das, cuando la segunda parte del artcu-
lo fue votada. Ya los diputados no estaban para largos debates. Con
la sobriedad que aos despus deploraba Vallarta, Zarco resea de
este modo la aprobacin de la trascendental medida relativa al otor-
palabra no figura en la minuta y por consiguiente ni en el texto de la Constitucin ...
-Qu explicacin damos al hecho?.. En el inventario oficial que se nos entreg no
f!r;uraha esa adicin, y por tan poderoso motivo no pudimos incluirla en el texto cons-
tllucional. .. Len Guzmn debi notar esa falta, debi reclamarla, debi exigir que se
subsanara. Confesamos que no hizo tal reclamo ni la del mal. Por
Qu no lo hizo? Francamente porque no se apercib la falta. (Defensa de Len
en el mimo 19 de 1.a Verdad Desnuda, de 5 de abril de 1879; tomado del
JUIcio de Amparo, de Vallarta, pgs. 461 a 470.)
230 DERECHO l\IEXICANO
gamiento de facultades extraordinarias: "La Comisin presenta dicta-
men sobre el proyecto del Sr. Olvera, relativo a la concesin de fa-
cultades extraordinarias al Poder Ejecutivo. En vez del proyecto, el
dictamen propone una adicin al artculo 34, que establece la suspen-
sin de garantas individuales. La adicin consulta que si la suspen-
sin ocurre estando reunido el Congreso, este cuerpo conceder al
Gobierno las autorizaciones necesarias para hacer frente al peligro que
amaga a la sociedad. Y si la suspensin se verifica durante el receso
de la Cmara, la diputacin permanente la convocar para que pueda
conceder dichas autorizaciones. La adicin es aprobada por 52 votos
contra 28."
El artculo que se aprobaba se haba inspirado evidentemente en
el proyecto de Olvera. Pero significaba esto que del referido proyecto
admita que las facultades extraordinarias pudieran ser de ndole le-
gislativa? Adems de las garantas individuales, que podran suspen-
derse segn la primera parte del artculo, podran afectarse por la
segunda las garantas sociales, es decir, la divisin de poderes, a pesar
de la voluntad tan claramente manifestada por la asamblea en el pri-
mer debate? Todas estas cuestiones quedaron en la sombra y, ms
que aclararlas, la jurisprudencia y la costumbre iban a crear un de-
recho nuevo en esta materia de las facultades extraordinarias, un de-
recho consuetudinario que con el tiempo estara llamado a ser la
rama ms fecunda y el fenmeno ms interesante de nuestro derecho
pblico.
Pero a pesar de las deficiencias del texto, atribuibles en buena par-
te a la difcil gestacin del mismo, el grupo de diputados constitu-
yentes que se propusieron incorporar a la Constitucin las medidas
de emergencia, supieron dar cima a su tarea con acierto poco comn.
Para apreciar su labor, tngase en cuenta que la organizacin cons-
titucional norteamericana, que le serva de modelo, carece de esta ins-
titucin, pues solamente autoriza la suspensin del writ 01 habeas
corpus en los casos de rebelin o invasin. Y en cuanto a los dems
pases latinoamericanos, su realizacin tocante a facultades de emer-
genc.ia o no existe o deja mucho que desear si se la compara con la
mexicana.
La Constitucin chilena en 1833 estableca la dictadura, al abolir
el imperio de la Constitucin en caso de suspensin de garantas. El
proyecto de Alberdi, que inspir la Constitucin argentina de 53,
adoptaba el sistema de la chilena, pues terminantemente deca que,
"declarado en estado de sitio un lugar de la Confederacin, queda
suspenso el imperio de la Constitucin". La asamblea constituyente
de 53 no adopt esta solucin de Alberdi, demasiado. rigurosa, sino
LA DIVISIN DE PODERES 231
que se fue al extremo opuesto, pues segn el artculo 23 de la Cons-
titucin (todava en vigor) la suspensin de garantas no tena otro
efecto que autorizar al Presidente de la Repblica para arrestar o
trasladar a las personas de un punto a otro de la nacin, si ellas no
prefiriesen salir del territorio argentino.
Por excesiva la solucin chilena y por tmida la argentina, no po-
dan convenir al medio social mexicano, cuando el pas oscilaba entre
la dictadura y la anarqua. Nuestros constituyentes Arriaga, Mata y
Ocampo -los verdaderos forjadores de la Constitucin de 57- acer-
taron con una solucin intermedia, que segn hemos visto fue resul-
tado de encendidas discusiones y encontrados pareceres, que se dispu-
taron el triunfo durante los aos que corren desde la independencia
hasta que el artculo 29 de la Constitucin qued totalmente apro-
bado en el mes de enero de 57.
71.-Bajo la vigencia de la Constitucin de 57, de las dos medidas
que otorgaba el artculo 29 para hacer frente a una situacin grave,
una de ellas se mantuvo siempre dentro de los moldes rgidos del pre-
cepto constitucional: es la suspensin de garantas individuales. Ja-
ms lleg el Congreso a suspender garantas. sino con el propsito de
combatir la situacin prevista por el 29; los dems requisitos exigi-
dos para la suspensin por este precepto, se observaron en casi todos
Jos casos.
En cambio, la otra medida excepcional, como es el otorgamiento
de facultades extraordinarias al Ejecutivo, se separ poco a poco del
texto y de su espritu, para seguir un camino independiente. Las fa-
cultades extraordinarias fueron casi siempre de ndole legislativa. Con-
cedidas al principio como un complemento de, la suspensin de ga-
rantas, para afrontar con sta una situacin anormal, pronto el Eje-
cutivo utiliz sus facultades legislativas fuera del objeto para el cual
le fueron concedidas; quiere decir que las utiliz para expedir o re-
formar la legislacin ordinaria, que no poda considerarse como de
emergencia. Una vez que esta desviacin se consum, ya no haba ra-
zn para seguir condicionando el otorgamiento de facultades extra-
ordinarias a la previa suspensin de garantas, no obstante que el texto
del 29 supone la suspensin de garantas como antecedente de las fa-
cultades extraordinarias; en efecto, la suspensin de garantas lleg
a ser un estorbo para la delegacin de facultades legislativas, pues la
gravedad de aqulla slo permita emplearla cuando se presentara real-
mente una situacin anmala, mientras que la funcin legislativa en-
comendada al Presidente era algo que pareca natural y que por eso
poda emplearse aun en pocas normales; de aqu que si la segunda
232 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
medida no poda existir sin la primera, como 10 quera la Constitu-
cin, la suspensin de garantas vena a ser un verdadero estorbo para
la delegacin de facultades extraordinarias. Hecho a un lado el obs-
tculo, independientes entre s los dos recursos, las facultades extra-
ordinarias medraron con vida propia y lozana.
Frente a este fenmeno, frente a la col isin de dos de los poderes
para forzar el texto constitucional, qu actitud iba a adoptar el ter-
cer Poder, el que tiene a su cargo la custodia de la Constitucin?
El Poder Judicial se hizo cmplice, en general, de los otros dos
Poderes. A medida que stos se alejaban cada vez ms del recto sen-
tido del artculo 29, la Suprema Corte buscaba nuevos argumentos
para justificarlos. Vamos a ver cmo la jurisprudencia fue en pos de
la legislacin, en cada una de las principales etapas que esta ltima
recorri.
El 26 de octubre de 1876, la seora Guadalupe Bros promovi am-
paro ante el Juez H' de Distrito del Distrito Federal, Jos M. Landa,
contra la ley de 19 de julio de 76, que impuso una contribucin extra-
ordinaria y fue expedida por el Presidente Lerdo en uso de las facul-
tades extraordinarias que, previa la suspensin de garantas, le otor-
g la ley de 28 de abril de 76, la cual a su vez prorrog la vigencia
de la de 2 de diciembre de 71, que autoriz expresamente al Ejecuti-
vo para imponer contribuciones y hacer los gastos necesarios para el
establecimiento y conservacin de la paz pblica. Pareca, por lo tan-
to, que el acto reclamado llenaba los requisitos del artculo 29, ya
que la suspensin de garantas haba precedido a la delegacin de fa-
cultades legislativas y stas se haban concedido y ejercitado con la
finalidad de restablecer la paz pblica.
Sin dejar de reconocer que se estaba en la hiptesis del 29, la que-
josa plante la cuestin de si, en esa hiptesis, proceda la delegacin
de facultades legislativas o si las autorizaciones que en ese caso el Con-
greso puede conceder al Ejecutivo slo podan ser de ndole adminis-
trativa. Y al efecto la quejosa sustent la siguiente tesis, en trminos
claros y precisos: "La autorizacin que en el caso de trastorno de la
paz pblica puede dar el Congreso al Ejecutivo conforme al artcu-
lo 29 de la Constitucin, no debe comprender la de legislar, porque
esta facultad es la del Poder Legislativo, sino extenderse nicamente
a mayor amplitud de accin administrativa, pues de lo contrario se
infringira el artculo 50 (ahora 49 que trata de la divisin de Po-
deres), se alterara la forma de gobierno convirtindose la Repblica
representativa en una oligarqua, se dara el caso de que un poder
creara a otro Poder, asumiendo de esta manera un atributo de la so-
berana que slo reside en el pueblo."
LA DIVISIN DE PODERES
233
El Juez de Distrito neg el amparo. Entre otros varios argumen-
tos, destaca el expuesto en el considerando cuarto de la sentencia:
"El artculo 29, adems de permitir la suspensin de los derechos del
hombre, concede facultades al Congreso para que d al Ejecutivo las
autorizaciones que estime necesarias a fin de que haga frente a la si-
tuacin; por lo mismo, las autorizaciones del Congreso en este punto
no tienen ms lmites que los determinados por una justa apreciacin
de las circunstancias, que por extraordinarias que se supongan nunca
exigirn la abdicacin absoluta de un Poder y una alteracin radical
de la forma de gobierno." Pero sobre todo hay que tener en cuenta
la razn invocada en el considerando sptimo, que sirvi para justi-
ficar toda la jurisprudencia posterior, desde Vallarta hasta nuestros
das: "A esto no se opone el artculo 50 de la Constitucin, que proh-
be absolutamente se renan dos Poderes en una persona o corpora
cin o que se deposite el legislativo en un solo individuo, porque la
reunin de poderes supone su confusin en uno solo) y esto no puede
entenderse sin la destruccin de uno de ellos) y la autorizacin que
nos ocupa no implica un depsito de todas las atribuciones del Poder
Legislativo en una sola persona."
El 13 de noviembre de 76, la Corte confirm la anterior senten-
cia que neg el amparo. Pero el 6 de julio del ao siguiente, la Corte
concedi el amparo en el caso de Faustino Corbar, exactamente igual
al de la seora Bros, pues tambin se reclamaba la ley de julio de 76.
La Corte rectific as su criterio y lo hizo en forma deliberada, al
asentar "que la ejecutoria de 13 de noviembre de 1876, que neg a
la seora Bros el amparo de la justicia federal en un caso semejante
al presente, slo se funda en las razones emitidas por el inferior, que
interpret errneamente el artculo 50 .. , dando al artculo 29 una
extensin contraria al propio artculo 50 ... "
Cuando se concedi el amparo de Gorbar figuraba en la Corte
Ezequiel Montes, quien segn Vallarta pronunci entonces un nota-
ble discurso en contra de la delegacin de facultades legislativas; lo
acompaaban entre otros, Ignacio Altamirano, Ignacio Ramrez y An-
tonio Martnez de Castro.
Fue entonces cuando la jurisprudencia revivi aquella cuestin
que se suscit en los debates del Congreso de 56, cuando Ocampo
puso fin a la interminable disputa de la primera parte del 29 con la
adicin del adjetivo "individuales" al sustantivo "garantas", adicin
que no figur en el texto de la Constitucin, a pes..lr de haberla apro-
bado la asamblea. La Corte consider en el amparo de Gorbar "que
el Congreso Constituyente aprob el artculo 34 del proyecto, hoy 29
de la Constitucin, en la inteligencia de que se trataba slo de la sus-
. --
234
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
pensin de las garantas individuales, consignadas en el acta de dere-
chos, y no de todas las garantas sociales, de que nunca se podran
subvenir los principios constitucionales, por no referirse el artculo a
la divisin de poderes por no importar la unin de dos o ms pode-
res en un solo individuo, porque esto estaba ya terminantemente pro-
hibido por la Constitucin". Refirindose a la iniciativa de Olvera,
que mencionamos con motivo de los debates del Constituyente de 56,
la ejecutoria de Gorbar dijo: "Legtimamente se deduce que el Con-
greso Constituyente desech la iniciativa del ciudadano diputado 01-
vera y, por consiguiente, su idea dominante de delegar el Poder Le-
gislativo en el Ejecutivo." 2.
Tres aos despus de la ejecutoria que se acaba de citar, el 25 de
octubre de 79, la Corte volvi a mudar de criterio, regresando al
que haba sustentado en el amparo de la seora Bros. Ello se debi
a la presencia en la Corte de Ignacio Vallarta, quien tanto habra de
influir con sus votos en los derroteros de nuestro Derecho pblico.
La Corte, que estaba integrada entre otros por Montes y Altamirano,
acept por mayora la opinin de su Presidente, negando el amparo
a la viuda del general imperialista Almonte, contra la orden de con-
fiscacin de una casa, fundada en la ley de 16 de agosto de 63, que
expidi el Presidente de la Repblica con apoyo en la ley de suspen-
sin de garantas de 27 de mayo de 63.
Vallarta se hizo cargo de cada uno de los argumentos que se expu-
sieron en la sentencia que concedi el amparo a Gorbar, puesto que
era ste el precedente que deba invalidar. Por lo que hace a que la
delegacin de facultades legislativas era contraria en todo caso a la
divisin de poderes que consagraba el artculo 50, para desvirtuar ese
argumento Vallarta reprodujo el del Juez Landa, en los siguientes
trminos: "Reteniendo el Congreso la suprema potestad legislativa,
ni se renen dos poderes en una persona, ni se deposita el legislativo
en un individuo, ni se infringe por consecuencia el artculo 50. Yo
creo que ese artculo prohbe que en uno de los tres poderes se refun-
dan los otros dos, o siquiera uno de ellos, de modo permanente, es
decir, que el Congreso suprma al Ejecutivo para asumir las atribu-
ciones de ste, o que a la Corte se le declare poder legislativo, o que
el Ejecutivo se arrogue las atribuciones judiciales." Refirindose al
voto de Olvera y a la adicin al artculo 34 que aqul suscit, Vallar-
ta dijo: "Es una lamentable desgracia que por la premura de tiempo
no hubiera habido discusin alguna sobre este punto; pero 19S docu-
mentos oficiales y autnticos que existen, bastan para dar testimonio
~ Las sentencias pronunciadas en los amparos de Bros y Gorbar constan en el
Tvatndo del Juicio de AIII!Jaro, por S. Moreno; Mxico, 1902; pgs. 795 a SOl.
LA I>lVISI'" DE PODERES 235
de que fue el proyecto del seor Olvera, sobre dictadura, el que mo-
tiv esa adicin; de que fueron las graves consideraciones que acabo
de indicar, las que tuvo presentes la mayora del Congreso para creer
que ni las facultades ordinarias del Ejecutivo, ni la suspensin de las
garantas individuales bastaban en ciertos casos para salvar situacio-
nes difciles, sino que podan ser necesarias autorizaciones al Gobier-
no, tantas cuantas el Congreso creyese convenientes para ese fin." Y
agrega: "El Constituyente crey que adems de la suspensin de ga-
rantas individuales, poda en circunstancias anormales, ser necesario
en el Gobierno un poder extraordinario.... y sancion expresa y ter-
minantemente la teora de las facultades extraordinarias."
Hasta entonces el debate de la jurisprudencia haba versado acer-
ca del alcance y sentido de las autorizaciones que el Congreso poda
conceder al Ejecutivo para hacer frente a una situacin de grande pe-
ligro o conflicto, es decir, exclusiva y precisamente en los casos sea-
lados por el artulo 29.
Pero la legislacin segua adelante, en el camino de divorciar del
artculo 29 la delegacin de facultades legislativas; la Corte, por lo
tanto, deba enjuiciar los nuevos derroteros.
Todava estaba Ignacio Vallarta en la Suprema Corte, cuando sta
pronunci la ejecutoria del 21 de enero de 82, en el amparo de Gua-
dalupe Calvillo contra la Ley de Organizacin de Tribunales de 15
de septiembre de 80, que fue de las leyes expedidas por el Ejecutivo
con autorizacin del Congreso y aprobadas posteriormente por ste.
Ignoramos si el ponente en el amparo haya sido Vallarta, pero es
evidente que la ejecutoria busc conciliar las ideas tan empeosamen-
te sostenidas con anterioridad por aquel magistrado, favorables a la
delegacin de facultades legislativas exclusivamente en el caso del ar-
tculo 29, con la nueva situacin que se presentaba.' en que la dele-
gacin no se haba operado en funciones del 29. De all la tesis de
que las leyes expedidas por el Ejecutivo slo tuvieron carcter de
tales desde que se les dio la aprobacin del Congreso. 28
Cuando Vallarta sali de la Corte, sobrevivi su argumento de
que no se faltaba al principio de la divisin de poderes si la transmi-
sin de la funcin legislativa era parcial y no implicaba la desapari-
cin del rgano legislativo, que era lo que prohiba el artculo 50.
:; Votos; T. 1, pg. 10j.
26 La ejecutoria dice as: "Si bien en los casos en el 29 de la
Constitucin el Poder Legislativo puede conceder al Ejecutivo las autonzaciones que es-
time necesarias para que haga frente a la situaci'.', este ni otro algu,?o del
Pacto Federal autoriza la delegacin del Poder Legislativo al Ejecutivo para C
digos y organizar los tribunales del D. F. En. la .de tnbu!'ales
v los Cdigos de Procedimientos Penales y Civiles publicados por el hubieron
de tener carcter de leves cuando se le dio la aprobacin expresa y especal del Con-
greso de la Unin por .medio de una ley,"
236 DERECIIO l\lEXICA:'\O
Nada ruis que de all en adelante la Corte hizo uso de este argumen-
to como nunca lo pens su autor, es decir, para justificar la delega-
cin fuera de los casos del artculo 29.
Claro est que hasta ese punto no alcanzaba la validez del argu-
mento de Vallarta, Porque no basta con la ausencia de violacin a una
prohibicin constitucional (en el caso la prohibicin del artculo 50),
sino que se necesita la presencia de una facultad expresa para que el
Congreso pueda delegar su funcin legislativa.
Se poda discutir si la facultad delegatoria exista en la hiptesis
del artculo 2!), pero era indiscutible que fuera de esa hiptesis no
exista.
La Suprema Corte tena que salvar la numerosa legislacin expe-
dida por el Presidente Daz en uso de facultades extraordinarias. Y a
falta de una seria defensa constitucional, ech mano del argumento
que Ignacio Vallarta tom del Juez Landa y al que el eminente ma-
gistrado dio el prestigio de su nombre.
72.-El Constituyente de Quertaro tuvo que tomar en considera-
cin el fenmeno tan importante que se haba presentado en nuestro
Derecho pblico, al evadirse del texto constitucional la Iegislacin
expedida en virtud de las facultades extraordinarias.
En la exposicin de motivos del proyecto del Primer Jefe se repro-
ch que se hubiera dado "sin el menor obstculo al Jefe del Poder
Ejecutivo la facultad de legislar sobre toda clase de asuntos, habin-
dose reducido a esto la funcin del Poder Legislativo, el que de he-
cho qued reducido a delegar facultades ... " 21
Para terminar con esa situacin, en el proyecto se present y el
Congreso aprob una adicin al artculo 49, cuya segunda parte que-
d redactada en los siguientes trminos: "No podrn reunirse dos o
ms de estos Poderes en una sola persona o corporacin, ni deposi-
tarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extra-
ordinarias al Ejecutivo de la Unin, conjorme a lo dispuesto en el ar-
tculo 29."
Esta ltima excepcin fue lo que se adicion al precepto, por lo
que qued establecido claramente que slo en el caso del artculo 29
proceda la delegacin de facultades legislativas. Tal conclusin co-
rresponda a lo asentado en el siguiente pasaje del dictamen de .la
Comisin: "En todos estos casos vienen, por la fuerza de las circuns-
tancias, a reunirse en el personal de un Poder dos de ellos, si bien
esto sucede bajo la reglamentacin estricta del artculo 29, la vigilan-
cia de la Comisin Permanente y por un tiempo limitado. Pero la
27 Diario de los Debates; T. J, pg. 261.
LA DlVISI:-.J DE PODERES
237
simple posibilidad de que suceda, es bastante para ameritar la excep-
cin al principio general que antes se ha establecido." Lo mismo que-
d corroborado durante la discusin, cuando el diputado Xlachorro
Narv.iez, miembro de la Comisin, dijo lo siguiente: "El artculo 49
no es sino una consecuencia lgica del artculo 29. Ahora veamos si
en el caso del artculo 20, ya aprobado, puede presentarse el caso de
que se renan en una sola persona dos Poderes. Dice el artculo 29:
... y muy bien pudiera ser que las prevenciones generales a que el
artculo ledo se refiere, tuvieran algn aspecto de disposiciones legis-
lativas, y para que en ese caso no se alegara que las disposiciones que
diera el Presidente eran nulas, porque no estaba autorizado a darlas
y no le corresponda, por ser atribuciones del Poder Legislativo, se
hace la salvedad de que en ese caso s podr l tambin dictar dispo-
siciones generales con carcter legislativo." es
es Diario de los Debates; T. 11, 343 v siguientes.
El primer prrafo del precepto aprobado en Qucrtaro, igual al de la Constitucin
de 57, establece la divisin del Supremo Poder de la Federacin para su ejercicio, de
acuerdo con la clsica teora que antes expusimos.
El segundo prrafo -"No podrn reunirse dos o ms de estos Poderes en una sola
persona o corporaci6n"- es igual al de la Constitncin de 57. excepto en dos detalles
de forma, al cambiarse el adverbio "nunca" por el adverbio "no' v al agregarse en la
Constitucin vigente el adjetivo "sola" a "persona'. En este prrafo se consignan dos
prohibiciones, con la mira de proteger la divisin de Poderes. La primera prohibicin
consiste en que no podrn reunirse dos o ms de estos Poderes en una sola persona o coro
poracin; lo que aqu se prohbe es que una persona o corporacin -sea o no Poc1er-
asuma la totalidad de funciones de dos o ms Poderes. con desaparicin de los titulares
COnstitucionales de los Poderes cuyas funciones asume. La segunda prohibicin consiste
en que no podr depositarse el legislativo en un individuo; esta prohibicin no se refiere
en que se deposita el legislativo en el Presidente de la Repblica (aunque es un
, porque el caso sera de reunin de Poderes. previsto ya en la primera prohi-
bicin; lo que se busca prohibir es que el legislativo resida en un titular que no sea
asamblea, prohibicin intil, puesto que numerosos preceptos constitucionales organizan
al Congreso en asamblea; adems. esta prohibicin nada tiene que ver con la divisin de
Poderes, pues el hecho de que el leg-islativo resida en un solo individuo (distinto al
Presidente, a quien no se refiere esta prohibicin) en nada afecta a la divisin de Pode-
res; en consecuencia, por superflua y por el lugar que indebidamente ocupa la prohi-
bicin que se examina debe desaparecer.
El tercer prrafo del art. 49, como fue aprobado en Quertaro, dice: "Salvo el
caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unin, conforme a lo dispuesto
en el arto 29." Esta adicin al artculo de la Constitucin de 57 establece una excepcin.
que por el lug-ar que ocupa parece referirse a la locucin que inmediatamente le precede.
De ser as, ello signficarfa que la excepcin alude a la prohibicin de. que el legislatvo
se deposite en un individuo, lo cual es inadmisible, pues el art. 49 remite al 29 V ste no
que en los casos por l previstos el leg-islativo se de!)Qsite en tlll. inc.lividuo,
Um.camente que el legislativo conceda en casos autOTlZaclo.nes al ele-
ClltIVO. Tampoco puede referirse la excepcin a la prohibicin de que se reunan dos o
ms de los Poderes en una sola persona o corporacin o que se deposite el lcgslativo en
1111 individuo, pues ya vimos Que en el caso de excepcin del art. 29 no hay reunin de
Poderes, sino delegacin parcial de facultades de un Poder en favor, de ...
Teniendo en cuenta que la adicin al arto 49 aprobada en que
las autori/.acionl's a Que se refiere el arto 29 s pueden ser de ndole legislativa. hav Que
Concluir que esa adicin constituvc una a la divisin de. Poderes establecida
en el primer prrafo del art. 49, va que esa divisin se altera parcialmente al despren-
derse uno de los rganos de de algunas de las atribuciones que son propias .en
heneficio de otro rgano, No tuvieron. pues, razn los autores del dictamen relativo
al art, 49 cuando asentaron que la adicin constitua una excepcin a "las dos ltimas
238 DERECHO l\IEXICA!\O
Si bajo la vigencia de la Constitucin de 57, pudieron los consti-
tuyentes Vallarta y Montes discutir si en el caso del artculo 29 caba
la delegacin de facultades legislativas en favor del Ejecutivo, la dis-
cusin qued sin materia mediante la adicin que aprob el Consti-
tuyente de Querraro, el cual acogi ntegramente la tesis de Vallarta
de que "en los casos de invasin, perturbacin grave de la paz p-
blica o cualquiera otro que ponga a la sociedad en grande peligro o
conflicto", es decir, en los casos del artculo 29 -pero slo en ellos-
e! Congreso puede conceder al presidente autorizaciones de ndole
legislativa.
Pareca, pues, que salvo en esos casos quedaba terminante impe-
dido el Congreso para conceder al Ejecutivo facultades legislativas. Y
sin embargo, siete das despus de haber entrado en vigor la Constitu-
cin, el 8 de mayo de 1917, el Congreso concedi al Presidente Ca-
rranza facultades legislativas en el ramo de Hacienda, sin tiempo fijo
para su ejercicio, esto es, sin observar las formalidades del artculo 29.
29
La Ley de 8 de mayo de 17 sigui en vigor indefinidamente y la si-
tuacin por ella creada se hizo permanente, de manera que el Congreso
abdic de sus facultades constitucionales en materia hacendaria. Aos
ms tarde la Suprema Corte pronunci una ejecutoria, justificando
aquella delegacin en trminos tan amplios que causan asombro. Dijo
la Corte: "El Decreto de 8 de mayo de 1917, que concedi al Ejecu-
tivo facultades extraordinarias en el ramo de Hacienda, capacitndolo
para expedir todas las leyes que deben normal' el funcionamiento de
la Hacienda Pblica Federal, no limit esas facultades a la expedicin
de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos, y aunque el Con-
greso de la Unin haya expedido dichos presupuestos para el ao
fiscal de 1923, eso no significa que cesaron las facultades del Ejecutivo
para expedir las dems leyes necesarias para el funcionamiento de la
reglas". es decir. a las dos prohibiciones que inmediatamente le preceden. Esta inter-
pretacin sera profundamente nociva, deformara el recto sentido de los arts, 29 y 49.
pues permitira que en los casos del arto 29 el Congreso pudiera desaparecer para ser
reemplazado por el ejecutivo. como lo propuso en el Congreso de 46 el desechado
provecto de Olvera, La indebida colocacin de la adicin en el arto 49 lleva a esa con-
clusin. que no por literal deja de ser errnea; el orden constitucional slo se salva si,
como lo hemos apuntado, se hace la exgesis del arto 49 a la luz del 29.
29 Debe reconocerse que la delegacin de facultades extraordinarias para legs-
lar en el ramo de hacienda, que violando la Constitucin cuando apenas acababa de
entrar en vigor otorg el Congreso al Presidente Carranza, no hall una sumisin ser-
vil por parte del Senado. La Cmara de Diputados, el mismo da 1" de mayo de 1917
en que fue instalada conforme a la Constitucin que en esa fecha entr en viKOr
.cometi agravio a la misma aprobando dicha delegacin, pero el 11 del propio mes
el Senado se neg a ratificar la delegacin acordada por la colegsladora y en su
lugar ofreci que "presentar un proyecto para acudir en ayuda del Ejecutivo". Ante
la insistencia del Secretario de Hacienda, el Senade aprob el 8 del mismo mayo la
delegacin solicitada, aunque haciendo notar que sin facultad para suspender las ga-
rantas individuales. La medida se adopt tras acalorados debates, en los que el sena-
dor lubarn Capmany acus severamente al Secretario de Hacienda de rehuir el an-
lisis de los textos constitucionales y conformarse con lanzar cargos y amenazas.
LA DE }'()DERE.,
239
Hacienda Pblica, creando fondos de ingresos y permanentes, que son
considerados al promulgar las leyes de ingresos y egTesos, que tienen
un carcter transitorio; y la expedicin por el Congreso, de dichos
presupuestos, incapacit al Ejecutivo Federal para legislar slo res-
pecto de ellos, durante ese ao." 30
De all en ms, se desarroll incontenible el fenmeno de la dele-
gacin de facultades legislativas en el Ejecutivo, con absoluta inde-
pendencia del artculo 29, en grado tal que la mayor parte de nuestra
legislacin comn ha sido obra del Ejecutivo, sin que para expedirla
exista una situacin grave, sin haber suspensin de garantas y sin que
esa legislacin tenga pretensiones, ni por asomo, de servir de medio
para hacer frente a dicha