Planejamento Urbano Cidades Do Futuro 20140224160055 20140813170258

Chaves para compreender e agir
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As cidades mudaram. Espao de vida de um em cada dois habitantes do planeta, elas se
tornaram um dos principais desafios da comunidade internacional em matria de desen-
volvimento econmico e social, bem como para o futuro do planeta.
incontestvel que a humanidade vem atravessando um momento histrico sem prece-
dentes, no qual se conjugam exploso urbana e crescimento demogrfico. Atualmente,
a taxa de crescimento anual da populao urbana da ordem de 1,9%. A cada dia, surge
na Terra o equivalente a uma cidade de 160 mil habitantes.
No extenso mundo em desenvolvimento, as cidades apresentam caractersticas bem dife-
rentes: densas na sia e no Oriente Mdio, dispersas na Amrica Latina, elas apresentam
um lado rural e ao mesmo tempo urbano na frica. Algumas registram um elevado di-
namismo econmico, enquanto outras so totalmente desprovidas de qualquer mecanis-
mo que possa impulsionar o crescimento.
No entanto, o atual cenrio mundial mostra claramente que as cidades constituem o
principal mecanismo impulsor do desenvolvimento: nelas, a existncia de infraestruturas
e instalaes facilita a mobilidade e o acesso cultura; nelas, a disponibilidade de servi-
os bsicos mais ampla, bem como as possibilidades de fontes de renda. Como a situa-
o das futuro das cidades torna esse desafio ainda mais rduo, indispensvel com-
preender o seu funcionamento local e global para tentar, assim, melhorar esta realidade.
Nesta publicao, so abordados 12 temas, divididos em duas sees que podem ser lidas
separadamente. A primeira seo analisa o conhecimento e o gerenciamento das cida-
des; a segunda, as principais reas do desenvolvimento urbano (habitao, servios bsi-
cos, mobilidade, segurana, energia, riscos e patrimnio). O ltimo captulo apresenta
uma avaliao sobre os projetos de cooperao entre cidades, que vm desempenhando
um papel de crescente importncia no dispositivo internacional e francs de Cooperao.
Esta publicao, juntamente com outras disponveis atual ou futuramente, tem como ob-
jetivo oferecer uma anlise sucinta, pedaggica e ilustrada das principais problemticas
urbanas.
www.villesendevenir.org
Ministrio da Ecologia,
da Energia, do
Desenvolvimento
Sustentvel e do Mar
Tour Pascal A
92055 La Dfense Cedex
Frana
www.developpement-
durable.gouv.fr
Ministrio das Relaes
Exteriores e Europeias
27, rue de la Convention
F-75732 Paris Cedex 15
Frana
www.diplomatie.gouv.fr
Agncia Francesa de
Desenvolvimento (AFD)
5, rue Roland Barthes
75598 Paris Cedex 12
Frana
www.afd.fr
Institut des Sciences
et des Techniques de
lquipement et de
lEnvironnement pour
le Dveloppement
(ISTED)
La Grande Arche
Paroi Nord
92055 La Dfense Cedex
Frana
www.isted.com
ISBN 2.86815.061.6
Divulgao: anne.baron@i-carre.net
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Futuro
das
cidades
couverture:couverture DEVURB GB V2 06/08/10 17:36 Page1
Chaves para compreender e agi r
Futuro
das
cidades

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4
Futuro das cidades, edio brasileira
Comit de coordenao
Ministrio da Ecologia, da Energia,
do Desenvolvimento Sustentvel e do Mar
Secretaria de Assuntos Econmicos e Internacionais
(DAEI): Thierry Desclos
Secretaria Geral de Urbanismo, Habitao e Construo
(DGUHC): Francine Gibaud
Plano de Urbanismo, Construo e Arquitetura (PUCA):
Anne Querrien
Isted
Xavier Crpin, Anne Charreyron-Perchet, Isabel Diaz,
Anne Baron
Ministrio das Relaes Exteriores e Europeias
Secretaria Geral da Cooperao Internacional e do
Desenvolvimento (DGCID): Olivier Mourareau
Agncia Francesa de Desenvolvimento (AFD):
Thierry Paulais
Institut dAmnagement et dUrbanisme
de la Rgion le-de-France (IAURIF):
Gilles Antier
Textos e contribuies
Gilles Antier / Iaurif ; Anne Baron / Isted ;
Patrice Berger / AU Lyon; Sarah Botton / LATTS ;
Anne Charreyron-Perchet / Isted; Xavier Crpin / Isted;
Flix Damette / Groupe Huit ; Thierry Desclos / DAEI;
Isabel Diaz / Isted; Ludovic Faytre / Iaurif;
Mireille Grubert / Cedhec ; Gilles Horenfeld /
Consultant; Mylne Hue / IEP de Rennes; Marie-Alice
Lallemand-Flucher / Dexia ;
ric Le Breton / Universit Rennes 2; Cdric Lebris / IGD;
mile Lebris / IRD ;
Louis Lhopital / Isted; Michel Marcus / Frum Francs para
segurana urbana;
Olivier Mourareau / MAEE; Jean-Claude Oppeneau /
ADEME; Annik Osmont / Gemdev; Thierry Paulais /
AFD; Vincent Renard / CNRS.
Edio
Coordenao editorial e redao:
Isabelle Biagiotti / Courrier de la Plante
Concepo, iconografia, layout:
Bernard Favre / Louma productions
Traduo: Maria Marques-Lloret
ISBN: 2.86815.061.6
Webgrafia on-line:

Prefcio
A
tualmente, de cada seis seres humanos, trs vivem em uma regio ur-
bana, sendo dois em uma cidade situada num pas em desenvolvimen-
to. Esses nmeros ilustram a dimenso do desafio que o fenmeno ur-
bano representa para o mundo atual e a crescente presso que ele exerce, em
todos os nveis, sobre as cidades.
Em virtude do crescimento demogrfico, a disperso urbana e metropolitana
das futuro das cidades intensificar, a cada dia, a defasagem existente em ma-
tria de capacidade no apenas institucional, financeira e tcnica, como tam-
bm humana e at conceitual , agravada pela dificuldade cada vez maior de
compreenso da "temtica urbana". Parece evidente, portanto, que os prota-
gonistas internacionais e bilaterais da Cooperao franceses, entre outros
sero mobilizados com frequncia cada vez maior por seus interlocutores locais
(municipalidades, administraes nacionais e regionais, etc.) em torno de temas
relacionados com urbanizao, desenvolvimento sustentvel, gesto e, de ma-
neira global, com o que se convencionou chamar de "governana urbana".
Por conseguinte, a Secretaria de Assuntos Econmicos e Internacionais do
Ministrio francs da Ecologia, do Planejamento e do Desenvolvimento
Sustentveis julgaram til reunir as diversas temticas urbanas, de maneira su-
cinta e prtica, em uma publicao destinada prioritariamente aos funcion-
rios de embaixadas, em particular dos Servios de Cooperao e Ao Cultural
(SCAC), que se encontram, em geral, na linha de frente dos pedidos e projetos
locais na rea. De carter pedaggico e destinada a no especialistas, esta
obra tem como campo de estudo os pases que no so membros da OCDE, e
de forma alguma pretende ser um "manual de desenvolvimento urbano": seu
objetivo , sobretudo, fornecer um certo nmero de pistas para que se possa
apreender melhor a demanda, apresentando, ao longo de 12 temas, as proble-
mticas essenciais, um panorama dos mtodos e das experincias na rea e as
referncias dos principais organismos e protagonistas do setor na internet.
Os temas abordados se dividem em duas grandes sees: a primeira analisa o
conhecimento e o gerenciamento das cidades; a segunda, as principais reas
do desenvolvimento urbano. O trabalho se termina por uma avaliao sobre
os projetos de cooperao entre cidades, que vm desempenhando um papel
de crescente importncia no dispositivo internacional e francs de cooperao.
Dominique Bureau
Diretor de Assuntos Econmicos e Internacionais (DAEI)
Ministrio da Ecologia, do Planejamento e do Desenvolvimento Sustentveis
Prefcio 5

6 Sumrio
Descrever as cidades 16
Toda iniciativa empreendida com o objetivo de melhorar o planejamento, a
gesto e, de forma mais ampla, a governana urbana nas cidades em desen-
volvimento, pressupe, primeiramente, uma identificao exata do territrio
abrangido, para que se obtenha um retrato fiel dos desafios em jogo.
Tokyo
Bombay
De hi
Calcutta
Shanghai
Jaka ta
Dakha
Osaka Kobe
Ka achi
Pkin
u
Manille
Governar as cidades 22
O movimento mundial em favor de uma maior descentralizao das autorida-
des regionais conferiu uma crescente importncia governana das cidades.
Mas os fatores determinantes da eficincia da gesto local so indissociveis
da cultura poltica prpria a cada cidade.
Financiar as cidades 26
Para financiar as necessidades das cidades, as autoridades locais devem dispor
de uma capacidade sem precedentes de gesto e diversificao de fontes de
renda. A forma de lidar com esta questo extremamente tcnica determina as
condies em que os citadinos vivem no dia a dia.
Habitao e questo fundiria 38
medida que cresce, toda cidade deve refletir sobre a questo da habitao
e as diversas problemticas envolvidas, como regimes fundirios, construes
e financiamentos para a aquisio de moradia. Nos pases em desenvolvimen-
to, a questo fundiria que condiciona todas as demais.
Orientar o desenvolvimento urbano 32
As ferramentas e referncias da rea de desenvolvimento urbano passaram por
transformaes nos anos 1990, a fim de atender s crescentes presses demogr-
ficas. Veiculando uma abordagem global e oferecendo uma viso de mdio
prazo, elas evidenciam a instaurao de processos decisrios mais participativos.
Sumrio
Introduo 8
Desde a Conferncia da ONU sobre Assentamentos Humanos, organizada em
Istambul em 1996, as cidades so reconhecidas como um dos principais desa-
fios da comunidade internacional, tanto em relao ao desenvolvimento eco-
nmico e social como ao futuro do planeta.

Sumrio 7
Acesso a servios bsicos 44
As cidades so as principais responsveis pelo fornecimento de servios consi-
derados bsicos: gua potvel, saneamento, coleta e processamento de lixo,
transportes e eletricidade (ou energia, de maneira geral). Para cumprir esta
misso imprescindvel, as autoridades locais devem dispor de expertise e recur-
sos financeiros adaptados.
Mobilidade Urbana 50
A questo dos deslocamentos dentro das cidades no se restringe ao desenvol-
vimento de infraestruturas e criao de equipamentos com bom desempenho:
ela envolve esforos em termos de gesto, formas inovadoras de financiamento
e uma reflexo sobre as necessidades da populao e o ambiente em que vivem.
Cidades mais seguras 56
Um dos objetivos das municipalidades de todo o planeta oferecer aos habi-
tantes das cidades um espao de vida seguro. Muito alm da questo da inte-
gridade fsica, a criao de vnculos sociais e a participao dos citadinos na
vida municipal constituem duas ferramentas importantes para o sucesso das
polticas urbanas.
Cidades Sustentveis 60
A proteo do meio ambiente no , estritamente falando, uma questo ur-
bana. No entanto, a luta contra a poluio, a opo por energias limpas e o
processamento dos resduos urbanos constituem fatores essenciais para o de-
senvolvimento harmonioso e sustentvel das cidades e aglomeraes urbanas.
Previso e gerenciamento de riscos 66
O tsunami de 2004 e o ciclone Katrina em 2005 provocaram perdas humanas
e materiais considerveis. Isso mostra no s as consequncias da urbanizao
nas reas de risco, como tambm a necessidade de introduzir a noo de risco
em todas as polticas de planejamento urbano, bem como a importncia de
dispositivos de preveno, proteo e gerenciamento de crises.
Preservao e valorizao 72
do patrimnio urbano
A preservao e a valorizao do patrimnio arquitetnico urbano so mais que
um empreendimento cultural: trata-se de um fator importante para o desenvol-
vimento urbano. Alm disso, criam vnculos duradouros entre instituies de en-
sino e autoridades locais, tanto no hemisfrio Norte como no Sul.
Cooperao entre cidades 76
As cidades nunca estiveram to presentes no cenrio internacional, no s por
sua importncia demogrfica, mas tambm por serem o local em que se concre-
tizam os principais desafios da globalizao. Prova disso o aparecimento de
redes interdependentes e hierarquias entre cidades grandes, mdias e pequenas.

8 Introduo

0
Desde a Conferncia da ONU sobre Assentamentos
Humanos, organizada em Istambul em 1996, as cida-
des so reconhecidas como um dos principais desa-
fios da comunidade internacional, tanto em relao ao de-
senvolvimento econmico e social como ao futuro do
planeta. De fato, em conformidade com as previses de-
mogrficas, atualmente um de cada dois indivduos vive
em uma cidade.
No extenso mundo em desenvolvimento, as cidades apre-
sentam caractersticas bem diferentes: densas na sia e no
Oriente Mdio e dispersas na Amrica Latina, elas tm um
lado rural e ao mesmo tempo urbano na frica. Algumas
registram um elevado dinamismo econmico, enquanto
outras so totalmente desprovidas de qualquer mecanis-
mo que possa impulsionar seu crescimento. Esta variedade
contrabalanada, entretanto, por alguns pontos em
comum. O objetivo desta publicao identificar os prin-
cipais elementos que as caracterizam e oferecer, a cada
instncia de atuao, a possibilidade de agir em sua esfe-
ra de influncia e na rea que lhe interessar.
Para elaborar este documento, alguns dos melhores espe-
cialistas franceses foram reunidos em um comit de reda-
o e apresentaram um conjunto de conhecimentos organi-
zados em 12 temas por eles definidos. A fim de tornar esta
apresentao acessvel ao maior nmero possvel de pes-
soas, e no apenas a um crculo limitado de conhecedores,
a redao foi entregue a uma equipe de jornalistas especia-
lizados em desenvolvimento, que transcreveram em lingua-
gem simples um contedo em geral reservado a profissio-
nais especializados. O grande nmero de ilustraes
contribui para a compreenso de um processo que, para
muitos, obscuro e pode suscitar uma certa apreenso.
O risco inerente a esse tipo de experincia o de segmen-
tar em diferentes abordagens um mesmo fenmeno a
urbanizao que por natureza global e interdependen-
te. Cada um, com sua cultura e sua histria, tem uma vi-
vncia da cidade que corresponde a padres profunda-
mente arraigados na memria coletiva, sendo para alguns
fonte de numerosos perigos e, para outros, de numerosas
possibilidades. Esta banalizao da cidade pode parecer li-
geiramente reducionista.
No entanto, parece-nos indispensvel divulgar, junto a um
pblico cada vez mais amplo, as informaes disponveis,
em particular o material que vem sendo reunido h 50
anos pelo centro francs de documentao e informao
Villes en Dveloppement (Cidades em Desenvolvimento).
Introduo 9
Futuro das cidades
Vista da Cidade do Cairo (Egito)

Neste sentido, a escolha dos 12 temas apresentados uma
tentativa de tornar acessveis, para um nmero crescente
de usurios, os dados atualmente disponveis na internet,
em particular no banco de dados Urbamet.
As cidades so atualmente alvo de um crescente interesse.
Para classific-las, a mdia utiliza critrios baseados no pa-
dro de vida e na percepo de qualidade do ambiente re-
sidencial. No entanto, este fenmeno descreve somente
algumas cidades do mundo as cidades globais definidas
por Saskia Sassen , mas a parte mais significativa da urba-
nizao diz respeito a cidades de menor porte. As empre-
sas de auditoria elaboram rankings financeiros das cida-
des, cujos governos locais figuram atualmente entre os
principais clientes dos organismos de financiamento. Alm
disso, os estudos comparativos sobre o desenvolvimento
dos pases comportam um nmero crescente de indicado-
res relacionados com o funcionamento das cidades; focali-
zados sobretudo no desenvolvimento humano, eles com-
pletam as classificaes macroeconmicas.
Mais recente fruto desta evoluo, a abordagem relativa
governana dos pases e das cidades questiona a qualidade
das autoridades locais responsveis pelos centros urbanos,
bem como sua capacidade para atenuar as dificuldades en-
frentadas pelos habitantes, em particular as camadas mais
carentes, geralmente majoritrias. Atualmente, os resulta-
dos das eleies nacionais so na verdade decididos na es-
fera das cidades, que se tornaram o ponto de convergn-
cia de elites polticas, econmicas e
sociais no plano nacional.
A globalizao da economia e a inten-
sificao das migraes internacionais
pesam sobre todas as cidades dos pa-
ses desenvolvidos, mas tambm sobre
as metrpoles regionais dos pases do
hemisfrio Sul. Novos temas, como a
segurana urbana ou o impacto das
cidades sobre o ambiente local e
mundial, tm mobilizado os respon-
sveis polticos em cada pas, bem
como em escala mundial.
Por fim, e acima de tudo, deve-se res-
saltar que a verdadeira transio ur-
bana universal atualmente em anda-
mento, consequncia inevitvel e
necessria da transio demogrfica,
constitui um dos principais desafios a
superar neste nosso sculo, como
comprovam os Objetivos de
Desenvolvimento do Milnio adota-
dos pelas Naes Unidas em 2000.
10 Introduo
Populao das 24 megalpoles em 2003
Megalpoles Populao
Desenvolvidas estimada 2003
Tquio 33 600 000
Nova York 20 100 000
Osaka / Kyoto / Kobe 17 200 000
Los Angeles 16 900 000
Moscou 13 200 000
Seul 12 400 000
Londres 11 380 000
Paris / le-de-France 11 130 000
Megalpoles em Populao
Desenvolvimento estimada 2003
Cidade do Mxico 19 650 000
Mumbai 18 300 000
So Paulo 17 900 000
Dlhi 13 800 000
Xangai 13 700 000
Calcut 13 500 000
Lagos 12 800 000
Karachi 12 500 000
Daca 12 400 000
Cairo 12 300 000
Jakarta 12 100 000
Buenos Aires 12 100 000
Rio de Janeiro 10 970 000
Manila 10 950 000
Pequin 10 800 000
Istambul 10 300 000
5000
4500
4000
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
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Europa Amrica
do Norte
frica Amrica
Latina
sia
Populao
em 2005
Estimativa ONU
pop 2030
Populao Urbana
2005
Estimativa ONU
pop urbana 2030
1
www.isted.com/villes-
developpement/accueil_
documentation.htm
Fonte: Gilles Antier, 2006.

O nascimento de um universo de cidades
As ltimas estimativas da ONU revelam um crescimento sig-
nificativo da populao urbana: 3,1 bilhes de pessoas
(comparado com 1 bilho em 1960 e 2 bilhes em 1985), ou
seja: os citadinos j representavam 50% da populao mun-
dial em 2007. As previses com base no modelo da ONU (4
bilhes em 2020, talvez 5 bilhes em 2030) so, todavia,
aleatrias e constituem provavelmente uma superestimao
do ritmo e da intensidade da concentrao urbana nos pa-
Introduo 11
2
World Urbanization
Prospects: the 2005
Revision,
UNDESA/Population
Division, Nova York,
maro de 2006.
MXIMA
Ruanda 4,14
Moambique 3,99
Om 3,93
Tanznia 3,41
MNIMA
Tadjiquisto 0,70
Quirguisto 0,90
Uzbequisto 0,94
Turcomenisto 0,95
Sri Lanka 0,96
Aumento
Diminuio
diminution
ausncia
de informaes
x 1
x 1.2
x 1.5
x 2
x 4.15
mtodo esttico:
mdias sucessivas e isolamento
dos valores negativos
http://www.undp.org/
Evoluo, 1975-2002
(populao urbana multiplicada por)
Fonte: Relatrio sobre o Desenvolvimento Humano, PNUD 2004
Estagnao
Evoluo da populao Urbana, 1975-2002
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Tquio
Cidade
do Mxico
Nova York (1)
So Paulo
Mumbai
Deli
Calcut
Buenos Aires
Xangai
Jacarta
Los Angeles (2)
Dakha
Osaka-Kobe
Rio de Janeiro
Karachi
Pequim
Cairo
Moscou
Manila
Lagos
(1) Nova York Newark
(2) Los Angeles
Long Beach Santa Ana
diminuio
x 1
x 1,5
x 2,1
x 3,1
x 10,4
Mtodo esttico:
mdias incorporadas
e isolamento dos
valores negativos
7
18
35
Populao total, 2003
(em milhes de habitantes)
S as aglomeraes
com mais de 2 mi hes
de habitantes esto
representadas
Fonte: United Nations Department of Economic and Social Afairs,
Diviso Populao, http://www.un.org/ B
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0
0
5
.
Marie-Franoise DURAND, Benot MART N, Delphine PLACIDI, Marie TRNQUIST-CHESNIER,
Atlas da Globalizao, Paris, Imprensa de Cincias Polticas (segunda edio)
Evoluo das grandes Aglomeraes, 1975 a 2003
Evoluo 1975-2003
(populao urbana multiplicada por)

ses do hemisfrio Sul. Portanto, a estimativa de 60% de ci-
tadinos em 2030 dever passar pela prova da realidade.
incontestvel, contudo, que a humanidade vem atraves-
sando um momento histrico sem precedentes, no qual se
conjugam exploso urbana e crescimento demogrfico.
Atualmente, a taxa de crescimento anual da populao ur-
bana da ordem de 1,9%. A cada dia, surge na Terra o
equivalente a uma cidade de 160 mil habitantes.
No mbito deste imenso sistema urbano, constatamos que
940 milhes de habitantes vivem nas grandes metrpoles
(cidades com mais de 2 milhes de habitantes), dos quais
pouco mais de um tero (cerca de 350 milhes) vive nas 24
megalpoles com mais de 10 milhes de habitantes.
Dessas, duas em cada trs so megalpoles em desenvolvi-
mento. A ttulo de comparao, em 1960 s Nova York e
Tquio tinham uma populao superior a 10 milhes de
habitantes.
Atualmente, o mundo urbano se caracteriza por um mo-
vimento duplo:
Crescimento moderado no hemisfrio Norte desde os
anos 1960, contrastando com o perodo anterior de dina-
mismo econmico, que vinha durando desde a Revoluo
Industrial de meados do sculo XIX. Este recuo mais
marcado na Europa que na Amrica do Norte.
Crescimento globalmente mais acentuado no hemisfrio
Sul, tambm desde os anos 1960, mas com ritmos diferen-
tes segundo a regio: tendncia a diminuir na Amrica
Latina, particularmente forte em termos de volume e ritmo
na sia e propenso a um aumento exponencial na frica.
O debate continua aberto: seja como for, na frica a popu-
lao urbana dever atingir 50% em 2030, em comparao
com 84% na Amrica Latina, segundo a ONU.
12 Introduo
As cidades e metrpoles
vm crescendo cada vez
mais, tanto no sentido
vertical (densificao)
como horizontal
("mancha urbana").

As cidades e metrpoles vm crescen-
do cada vez mais, tanto no sentido
vertical (densificao) como horizon-
tal ("mancha urbana"). No mundo em
desenvolvimento, quanto mais elas se
espalham, mais concentram, em suas
margens, as populaes jovens e ca-
rentes, que vivem em reas de habita-
o precria, mal atendidas pelas
redes de transporte e vias de circula-
o, e raramente pelas redes de gua
e esgoto. A disperso urbana provoca,
portanto, uma crescente precarizao
das populaes em termos de acesso
terra e moradia. Esta dramtica in-
segurana em relao ao direito
terra de milhes de pessoas que vivem
nas metrpoles do Sul constitui uma
primeira fonte de tenso.
Vrios fatores contribuem para que a
congesto do trnsito esteja se tor-
nando um problema cada vez mais srio, como o rpido
aumento da taxa de motorizao, a insuficincia da rede
viria e a oposio entre os diversos tipos de veculos que
circulam nessa rede. As cidades com forte crescimento ho-
rizontal impem geralmente o uso de veculos individuais
(carros ou, cada vez mais, motocicletas e scooters), princi-
palmente porque as considerveis distncias tornam difcil
a implantao de uma rede metropolitana de transportes
coletivos. Menos rentvel e operacional, esse transporte
deficiente acaba favorecendo o crescimento exponencial
do uso de veculos individuais. A frota de automveis de
Pequim, por exemplo, foi multiplicada por 7 em 13 anos,
enquanto a da regio le-de-France aumentou apenas 2,7
vezes em quase 40 anos. O resultado um aumento da po-
luio atmosfrica e sonora. Nas cidades do hemisfrio
Sul, so muitos os prejuzos ao meio ambiente, seja pelo
aumento do nmero de veculos ou pela baixa qualidade
da frota automotiva, da gasolina, dos controles e das nor-
mas. A precariedade das habitaes nas reas perifricas
tambm contribui para a degradao do ambiente urba-
no: a falta de acesso direto gua potvel e, sobretudo, a
falta de saneamento direto e coleta de lixo, provocam a
poluio de rios e lenis freticos.
Isto nos conduz a um quarto fator de crise: a crescente
presso dos riscos, principalmente sanitrios (SRAS, calor
intenso, etc.), bem como naturais (maior frequncia de fu-
races e inundaes em razo das mudanas climticas),
industriais, tecnolgicos e at ligados ao terrorismo.
Apesar disso, devemos levar em conta que h mais possi-
bilidades de socorro em uma cidade grande ou metrpole
do que nas zonas rurais afastadas, como demonstrado por
ocasio do terremoto ocorrido no nordeste do Paquisto
no final de 2005.
Introduo 13
Vrios fatores
contribuem para que a
congesto do trnsito
venha se tornando um
problema cada vez
mais srio: o rpido
aumento da taxa de
motorizao, a
insuficincia da rede
viria e a oposio
entre os diversos tipos
de veculos que
circulam nessas vias.

O atual contexto geopoltico, ambiental e so-
cioeconmico contribui para uma clara sensa-
o de que as cidades e o desenvolvimento ur-
bano esto em crise. Tudo parece intensificar
esta impresso, sobretudo nas cidades do he-
misfrio Sul: poluio, violncia urbana e aten-
tados so fontes de presso cada vez mais difi-
cilmente superadas pelas autoridades pblicas
(como as questes de transporte, habitao e
servios urbanos). Seria talvez melhor falar em
diversas formas de tenso: algumas so espec-
ficas ao Sul (como a precariedade de posse da
terra e o acesso aos sistemas de gua e sanea-
mento), outras esto presentes nas cidades dos
dois hemisfrios (o congestionamento do trn-
sito e suas consequncias sobre o meio ambien-
te, aumento dos riscos, etc.). No entanto, ao
mesmo tempo, o atual cenrio mundial mostra
claramente que as cidades constituem o princi-
pal mecanismo impulsor do desenvolvimento:
nelas, a existncia de infraestruturas e servios
facilita a mobilidade e o acesso cultura; nelas,
a disponibilidade de servios bsicos mais
ampla, bem como as possibilidades de fontes de
renda. Portanto, mais do que nunca, vrios fa-
tores so reunidos para fazer do espao urbano
um importante polo de inovao e progresso,
tanto no plano cultural como socioeconmico e
tecnolgico. Efetivamente, a cada dia as cida-
des do provas de sua criatividade. Como a si-
tuao das cidades do hemisfrio Sul torna esse
desafio ainda mais rduo, indispensvel com-
preender o seu funcionamento local e global
para tentar, assim, melhorar esta realidade.
Embora a questo urbana hoje esteja na
pauta das polticas internacionais, como o
problema da habitao no incio da era industrial, muito
progresso ainda deve ser feito para que se possa definir a
sua estrutura. Esta publicao, juntamente com muitas ou-
tras disponveis atual ou futuramente, tem como objetivo
oferecer uma anlise que ajude aqueles que queiram agir,
para que possam trabalhar em condies mais propcias
do que no passado.
S nos resta esperar que, a partir desta obra, novas inicia-
tivas sejam lanadas no sentido de melhorar a compreen-
so do fenmeno das futuro das cidades, em relao s
quais os conhecimentos e as aes coletivas resultantes
ainda so incipientes. n
14 Introduo
0 10 20 30 40 50 60 70
* incluindo Kampala
Bangladesh
Daca
Outras cidades
Paquisto
Islamabad e Karachi
Outras cidades
Camboja
Phnom Penh
Outras cidades
China
Pequim e Xangai
Outras cidades
Etipia
Adis-Abeba
Outras cidades
Qunia
Nairbi
Outras cidades
Moambique
Maputo
Outras cidades
Tanznia
Dar es Salaam
Outras cidades
Uganda
Sudoeste*
Outras cidades
Zmbia
Lusaka
Outras cidades
% Empresas
O acesso terra muito mais que um critrio de
justia social. Para que uma empresa possa se
implantar formalmente numa cidade, o registro
deve ser fcil, legalmente vlido e permanente.
Em muitas cidades em desenvolvimento, este
processo vivenciado como uma corrida de
obstculos pelos empresrios.
Fonte: Cities Alliance, 2006.
Dificuldades moderadas
Dificuldades significativas
Porcentagem das empresas

Introduo 15

16 Descrever as cidades
Toda iniciativa empreendida
com o objetivo de melhorar
o planejamento, a gesto e,
de forma mais ampla, a
governana urbana nas cidades
em desenvolvimento pressupe,
primeiramente, uma identificao
exata do territrio abrangido, para que se
obtenha um retrato fiel dos desafios em
jogo. Hoje, esta identificao requer o
domnio de ferramentas de cartografia
e processamento de dados que
oferecem uma preciso sem
precedentes.
A
s cidades nem sempre dispem
de dados e estatsticas confi-
veis. Por vezes, essas informa-
es so totalmente inexistentes. O
conhecimento sobre as cidades com
frequncia insuficiente, tanto no que
se refere ocupao do solo ou ao re-
censeamento, como s atividades eco-
nmicas ou ao emprego. Em geral, s
podemos contar com estimativas e
efetuar cruzamentos de dados. Por
isso, as autoridades locais costumam
exigir que os fornecedores de servios
externos integrem compilaes de
dados extremamente detalhadas.
Neste contexto, um diagnstico eficaz
e conjunto deve atender a duas exi-
gncias: os dados concretos incontor-
nveis relativos ao territrio, e os "de-
safios do futuro" em termos de
perspectivas econmicas e sociais.
Dados, atlas e cartografia
As fotografias areas verticais possibili-
tam um estudo preciso do tecido urba-
no e das reas construdas, podendo
eventualmente ser cruza-
das com dados coletados
por recenseamentos
(para definir a densida-
de da populao) ou
com o resultado de pes-
quisas de campo (para in-
ferir informaes sobre a
populao em setores
onde a rea construda
homognea).
Fragmentos
do cadastro
romano de
Orange.
Descrever as
cidades

Mas as fotografias tm dois inconve-
nientes: so caras e desatualizam-se
muito rpido, em razo da acelerada
expanso das cidades em desenvolvi-
mento.
Cada vez mais, as fotografias areas
tradicionais so digitalizadas para
produzir uma imagem ou melhor,
uma ortofoto cuja geometria cor-
rigida para que cada ponto possa ser
superposto a um mapa plano corres-
pondente. O processo permite a ela-
borao de arquivos com infor-
maes e comentrios
especficos (fronteiras de
bairros, densidade de po-
pulaes, rodovias,
etc.) que so adi-
cionados foto-
grafia propria-
mente dita. A
atualizao das in-
formaes extre-
mamente confi-
vel, na medida
em que possvel
superpor com
preciso, na tela, os
contornos do antigo
mapa e a ortofoto.
A cobertura e os dados a-
reos devem sempre ser com-
pletados por pesquisas de
campo, cujos resultados so integrados
aos Sistemas de Informao Geogrfica
(SIG). Assim, possvel efetuar o cruza-
mento de um grande nmero de infor-
maes.
O atlas infogrfico de Quito, realiza-
do pelo Institut de Recherche pour le
Dveloppement (IRD Instituto de
Pesquisa sobre Desenvolvimento)
apresenta, por exemplo, diversos
mapas temticos sobre o acesso a ser-
vios urbanos (gua potvel, guas re-
A ocupao do solo na
cidade de Bangalore (ndia),
cartografada pelo IAURIF a
partir de uma imagem Spot.
As reas urbanizadas so
representadas em vermelho
e violeta e os terrenos
agrcolas, em amarelo e
laranja.
Subrbio residencial
da Cidade do Cabo,
na frica do Sul.
le de la Cit, em Paris: ortofoto e mapa.

siduais, coleta de lixo, etc.). Esses
mapas permitem a anlise das rela-
es entre os servios e as condies
de vida na cidade (nveis de infraes-
trutura nos bairros). No entanto, essas
representaes cartogrficas e geo-
grficas so realizadas em escalas
menos precisas (1/80.000 e 1/40.000)
que os arquivos resultantes de ortofo-
tos (em geral 1/5.000 ou 1/10.000).
O forte crescimento da "mancha urba-
na" no mundo em desenvolvimento
conduz, cada vez mais, ao uso de senso-
riamento remoto por satlite. Esse pro-
cesso, embora mais rpido e mais bara-
to, requer um volume maior de recursos
tcnicos e humanos do que a simples
anlise visual de fotografias areas.
Sensoriamento remoto
Em rbita a 830 km da Terra, os satli-
tes franceses Spot passam verticalmen-
te sobre o mesmo ponto a cada 26
dias, com um campo de viso de 60 km
x 60 km. Esses instrumentos consti-
tuem uma fonte de informaes geo-
grficas constantemente atualizadas,
oferecendo atualmente uma resoluo
de 5 a 10 metros. Em seguida, os dados
digitalizados so processados por uma
empresa especializada (com o auxlio
de um modelo digital de terreno no
caso de regies com relevo significati-
vo), que produz uma imagem na esca-
la solicitada. A vantagem que o ma-
terial pode ser processado em funo
do foco desejado (vegetao, urbani-
zao, subsolo, etc.), o que seria im-
possvel a partir de uma fotografia.
Os satlites Spot e Landsat permitem,
em 7 a 8 meses, o mapeamento em es-
cala 1/25.000 da forma de ocupao
do solo de uma regio metropolitana
com 1.500 km. Alm disso, possvel
fundir duas imagens feitas com al-
guns anos de intervalo e obter um re-
sultado "multidatas", que evidencia
com clareza a expanso urbana de
uma grande metrpole, por exemplo.
A ocupao do solo em Manila
Em 1995, para desenvolver o projeto de Plano Diretor de
Manila (Filipinas), foi preciso primeiro identificar as dimenses
exatas dessa metrpole de 9,5 milhes de habitantes. Duas
imagens foram superpostas e em seguida interpretadas,
possibilitando a distino de 39 modos de ocupao do solo
(sendo 30 em regio urbana), em 17 municpios e suas
periferias. O processamento dos dados mediu a superfcie de
cada setor individualizado na imagem, indicando precisamente
a rea ocupada por cada tipo de urbanizao. O mapa
resultante mostrou que 2/3 da expanso j tinham
ultrapassado as fronteiras da Grande Manila.
1
Um modelo digital de terreno uma representao
digital de uma regio terrestre que permite o clculo
de superfcies ou volumes e a elaborao de imagens
de sntese, a partir das quais possvel visualizar em
3D um futuro projeto de urbanizao de uma rea,
um bairro, etc.

importante, contudo, distinguir
entre SIG em escala regional ou metro-
politana e SIG "cadastral", tambm
denominado Sistema de Informao
Parcelar (SIP). O primeiro perfeita-
mente adequado elaborao de fer-
ramentas em escala metropolitana
(um Plano Diretor, por exemplo); o se-
gundo mais adaptado quando se
busca uma ferramenta de gerencia-
mento de redes (gua, rodovias, etc.).
Atualmente, nenhum SIG capaz de
atender a essas duas necessidades.
Cadastros Simplificados
A ausncia de cadastro fundirio ou
a existncia de cadastros obsoletos
realizados em eras coloniais conduz
geralmente as autoridades locais a
preferirem, por falta de tempo ou de
recursos financeiros, a criao de ca-
dastros simplificados. O objetivo
efetivar os direitos de posse existentes
(seja qual for a origem), em conformi-
dade com a realidade local, como me-
dida prvia a uma eventual reforma
legislativa da estrutura fundiria. No
entanto, a anlise sociolgica dos
tipos de direitos fundirios existentes
ainda embrionria em relao a
esses cadastros "pela metade". As or-
ganizaes locais devem complet-los
e elaborar listas que indiquem os pro-
prietrios dos terrenos, com vista
emisso de ttulos oficiais de posse.
Seja para um cadastro, um endereo
postal, um registro de ttulo de pro-
priedade ou para acompanhar mu-
danas fundirias e imobilirias, a lo-
calizao exata de cada unidade
fundiria uma fonte de valor agre-
gado. No Benin, por exemplo, existe
Sistemas de
Informao Geogrfica
O SIG rene e organiza um conjunto de
dados geogrficos digitais, a fim de fa-
cilitar a produo de snteses teis para
a tomada de decises: assim, as infor-
maes sobre a cidade podem ser facil-
mente arquivadas, divulgadas, atuali-
zadas e conservadas. A instalao de
um SIG para gerenciar as informaes
de uma rea urbana pode se limitar,
inicialmente, a estabelecer, com base
em um mapa da cidade, uma simples
camada de informaes para refern-
cia, que possibilitar a localizao das
operaes de urbanizao, o posiciona-
mento das principais infraestruturas, a
visualizao da repartio da popula-
o e a elaborao das primeiras anli-
ses. Com uma configurao mais
ampla, ele fornece qualquer combina-
o de dados localizados, fsicos e so-
cioeconmicos necessrios tomada de
deciso e gesto: a implantao de
uma fbrica, por exemplo, pode ser es-
colhida graas otimizao de diversos
parmetros de deciso (densidade da
populao, habitao, rodovias, nvel
de riscos ambientais, etc.).
No setor de urbanizao, os SIG prio-
rizam modos de ocupao dos solos
(com base em fotografias, dados re-
motos e sondagens), mapas de capaci-
dade de urbanizao, dados sobre ha-
bitao, emprego e infraestruturas
(localizao e rea abrangida), espa-
os de vegetao, etc. No setor am-
biental, esto sendo testados mapas
de rudo e de poluio atmosfrica.
Conhecer e gerenciar redes graas aos SIG
O uso de sistemas de informao geogrfica como
ferramenta para o gerenciamento de redes indispensvel
quando uma cidade atinge uma certa dimenso (entre 0,5 e
1 milho de habitantes). Os SIG pressupem a existncia de
um cadastro digital simplificado, pelo menos, e permitem
gerenciar as caractersticas materiais das redes
(gerenciamento de dados), planejar a sua expanso (auxlio a
obras ou reabilitao dos recursos existentes) e definir
melhor as operaes, tanto de manuteno (depurao)
como de emergncia (poluio acidental, ruptura de
tubulao, etc.).
Superposio da
ortofoto e do mapa
simplificado de
ocupao do solo da
cidade de Issy-les-
Moulineaux, nos
arredores de Paris.
O teodolito, montado
sobre um trip, mede
ngulos horizontais e
verticais. Em
topografia, usado
para efetuar as
medidas do
levantamento de um
territrio
(levantamento
topogrfico).

um registro de construes e terrenos
urbanos, mas ele cobre apenas os
bairros centrais das grandes cidades.
Endereo: uma alternativa?
A constituio de um cadastro requer
a medio de cada parcela de terreno,
o que envolve trs grandes dificulda-
des: custo proibitivo, durao prolon-
gada dos projetos e necessidade de
dispor de planos extremamente preci-
sos, nem sempre fceis de manipular.
Em compensao, a definio de en-
dereos leva em conta unicamente a
localizao do terreno e a natureza de
seu uso, mas gera, por outro lado, um
grande nmero de informaes: ma-
peamento da cidade e localizao das
construes, dos ncleos familiares,
das atividades e das infraestruturas.
Ao mesmo tempo, nos pases em desen-
volvimento, o forte crescimento urbano
resulta no aparecimento de muitos
bairros que no dispem de infraestru-
turas nem identificao das vias pbli-
cas. Partindo desta constatao, a defi-
nio de endereos tem como objetivo
monitorar os dados urbanos passo a
passo: mapeamento da cidade, codifi-
cao das vias, recenseamento, implan-
tao de um sistema informtico sim-
ples e desenvolvimento de programas
de gerenciamento aplicado.
A criao de uma operao de defini-
o de endereos requer, primeira-
mente, um plano eletrnico da cidade.
Este plano em escala 1/10.000 contm
o nmero de cada via, seu incio e fim,
a localizao dos principais servios e
infraestruturas, e a delimitao das
fronteiras entre os bairros. Um sistema
A instalao de observatrios
A rpida transformao das cidades exige periodicamente o
acompanhamento e a atualizao dos dados. Alm dos SIG, o
desenvolvimento de observatrios urbanos permite que
parceiros pblicos e privados se renam para compartilhar
dados e a produo de informaes.
No Marrocos, na Arglia e no Camboja, por exemplo, os
observatrios fundirios e habitacionais monitoram os preos
dos terrenos, a evoluo dos mercados imobilirios, os
organismos de habitao, as operaes realizadas, as
estratgias das agncias pblicas e privadas, etc.
Agrimensores
medievais em ao:
ilustrao do Tratado
de Arpentagem e
Demarcao de
Bertrand Boysset,
agrimensor de Arles
(Frana) no final do
sculo XIV.
Cadastro de 1820 da
cidade de Cheilly, na
Borgonha.
As ruas tm nomes e as
casas, nmeros: o arquivo
de definio de endereos
facilita a delimitao das
fronteiras dos bairros e
permite planejar aes
sociais (ao lado).
simples de codificao permite atri-
buir, a todos os terrenos, construes
ou referncias urbanas, um cdigo de-
finido pela via em que eles se encon-
tram e por seu nmero na rua. A van-
tagem desse mtodo evidente: ele se
aplica a todos os tipos de cidade (no
existem cidades sem ruas), pode ser
realizado com rapidez e evolutivo (os
cdigos podem ser gradualmente
substitudos por nomes).
Indicadores
Graas a recursos como SIG, cadastros
simplificados e definio de endereos,
possvel elaborar indicadores de servi-
os urbanos ou os chamados Inventrios
para a Programao de Infraestruturas
e Equipamentos (IPIE). O arquivo de de-
finio de endereos fornece informa-
es sobre os terrenos, facilitando assim
a repartio de bairros, a fim de estabe-
lecer um plano de ao relativo s infra-
estruturas locais (sade, educao, fon-
tes de gua, lixo, etc.).
A partir de uma pequena quantidade
de dados e com base em indicadores e
resultados, ele apresenta um panora-
ma do nvel de atendimento ofereci-
do populao pelas infraestruturas,
permitindo a classificao dos bairros
e a definio de prioridades por tipo
de servio e por bairro.
Como concluso, devemos ressaltar
que no possvel realizar um traba-
lho sem primeiro proceder a uma des-
crio da cidade. As diversas tcnicas
apresentadas neste documento con-
tribuem para esta definio e cada
uma potencializada pelas demais. n

A pluralidade de usos dos endereos
As experincias de definio de endereos realizadas na frica a partir de 1990 foram
desenvolvidas em estreita sinergia com as concessionrias de gua, eletricidade e
telefone, mas outros tipos de aplicao surgiram, em particular no plano fiscal: o
imposto residencial no Burkina Fasso, o imposto urbano no Togo e a taxa urbana no
Mali so alguns exemplos. Essas iniciativas facilitam tambm a gesto de crises
sanitrias pelos servios de sade locais, como no caso do mapeamento em tempo real
de unidades habitacionais infectadas com o clera (Maputo) e de campanhas de
vacinao ou de descontaminao em caso de epizootia.
Webgrafia
Institut de Recherche pour
le Dveloppement IRD
www.ird.fr
Association de
Professionnels pour le
Dveloppement Urbain
et Coopration AdP
www.adp.asso.fr
Dados numricos
Spot Image
A Spot Image fornece
dados produzidos por
satlites e possui um
catlogo de recursos
cartogrficos disponvel
on-line.
www.spotimage.fr
Conseil National de
lInformation
Gographique CNIG
Numerosos documentos
relativos reflexo sobre
informaes geogrficas
esto disponveis para
consulta, bem como
fichas sobre gesto de
projetos.
www.cnig.gouv.fr
Institut dAmnagement et
dUrbanisme de la
Rgion le-de-France
(IAURIF)
Recursos documentais
sobre a Frana e outros
pases.
www.iaurif.org/fr/index.
htm
Gopolis
O Gopolis um banco
de dados mundial que
repertoria as regies
metropolitanas com mais
de 10 mil habitantes.
www.geo.univ-
avignon.fr
Seo: "Gopolis"
Observatoire des
Territoires (rede de
organismos pblicos
especializada na anlise
dos territrios).
O site oferece a
possibilidade de realizar
mapas dinmicos
personalizados e de
efetuar buscas
especficas de
indicadores.
www.territoires.
gouv.fr
Cartografia
Institut Gographique
National IGN
www.ign.fr
Webgrafia on-line:

22 Governar as cidades
O movimento mundial
em favor de uma maior
descentralizao das
autoridades regionais
conferiu uma crescente
importncia governana
das cidades. Mas os
fatores determinantes da
eficincia da gesto local
so indissociveis da
cultura poltica prpria a
cada cidade.
Governar
as cidades
A
questo da administrao das
cidades hoje parte integran-
te da pauta internacional, pois
na ltima dcada as instituies inter-
nacionais e instncias de financiamen-
to do desenvolvimento reconheceram
o papel das municipalidades como
protagonistas indispensveis do de-
senvolvimento econmico e social e
como principal polo de expresso da
democracia.
Este papel pressupe que as autorida-
des locais sejam representativas, leg-
timas e eficientes no gerenciamento
do desenvolvimento urbano. Essas
qualidades dependem de trs fatores:
a cultura e as instituies polticas lo-
cais; as relaes entre as instncias lo-
cais e o governo central; as dificulda-
des externas.
Oramento participativo
Em 1988, o Partido dos Trabalhadores
brasileiro criou em Porto Alegre (RS) um
mecanismo de gesto participativa das verbas
municipais. Graas a uma estruturao em
forma de pirmide, os habitantes podem
definir 3% a 15% do oramento municipal: o
primeiro escalo, organizado por imveis ou
ruas, delega ao segundo, que engloba bairros
e setores prioritrios, que por sua vez
participam do Conselho de Oramento
Participativo, ao lado da administrao e das
instncias sociais. Assim, o destino de 3% a
15% do oramento municipal est entre as mos dos habitantes. Cerca de 200 cidades
implantaram esse sistema com ligeiras diferenas: o Rio Grande do Sul adotou um
oramento participativo estadual; Belm ampliou este dispositivo para o Congresso da
Cidade; Belo Horizonte criou um oramento participativo para habitaes sociais. Fora do
Brasil, esse tipo de iniciativa vem sendo desenvolvida no Peru, no Equador e na Bolvia.
Reunio municipal em Belm do Par.

Cultura urbana e poltica
A cultura poltica local especfica a
cada tradio, a cada regio e at a
cada cidade. As instituies corres-
pondentes aos territrios em sua or-
ganizao, no poder que exercem e
em seu funcionamento comprovam
essa diversidade. A solidez da cultura
poltica e das instituies fruto de
um contexto histrico, como demons-
tra o papel determinante dos prefei-
tos na Amrica Latina. Em outras re-
gies, o conceito de autoridade local
por vezes recente demais para que
seu papel j tenha sido plenamente
determinado ou reconhecido.
Alm disso, a ideia de cidadania
local longe de ser universal e, em
funo das regies, a sociedade civil
nem sempre apresenta caractersti-
cas comparveis. Enquanto na
Amrica Latina a sociedade civil
conta com verdadeiros canais de ex-
presso que permitem a participa-
o da populao nos processos de-
cisrios, no continente africano esses
canais correspondem mais a uma
forma de contornar regimes auto-
crticos.
Nessas condies, para compreender o
modo de funcionamento de uma cida-
de, preciso apreender com exatido
as relaes entre a regio administra-
Campanha para as eleies municipais em
Caracas, Venezuela.
A Constelao Humana, obra que simboliza "os
espaos modernos de dilogo e intercmbios
fraternais entre os povos", nas palavras de seu
autor, Chen Zen.

24 Governar as cidades
vasta experincia
na construo de
formas descentra-
lizadas de gover-
nana urbana.
Ao final de uma
situao de crise (catstrofe natural,
guerra, etc.), as autoridades locais ge-
ralmente se encontram na linha de
frente para atender s necessidades
imediatas da populao e construir o
futuro. Na maioria dos casos, a urgn-
cia da situao (reconstruo, aloja-
mento, problemas sanitrios, etc.) re-
lega ao segundo plano o
investimento em um projeto de longo
prazo para a cidade. Mesmo assim, a
frica do Sul conseguiu elaborar uma
viso de cidade compacta na era
ps-apartheid: o objetivo era recoser
o tecido urbano, juntando os retalhos
de cidade criados pelo regime segre-
gacionista, organizando o trnsito, re-
distribuindo o solo urbano e reorgani-
zando as atividades no sentido de
uma maior diversidade, com um pro-
jeto de densificao.
Descentralizao e
governana local: a prova
de fogo
H cerca de 15 anos, um amplo pro-
cesso de descentralizao poltica, fis-
cal e administrativa vem sendo desen-
volvido na maioria dos pases. Ele
corresponde a um empenho no senti-
do de tornar os governos mais efica-
zes no processamento das questes
locais, congregando setores pblicos e
da, os desafios em termos de desenvol-
vimento urbano e a cultura poltica
local. As principais infraestruturas, o
abastecimento de gua potvel e os
sistemas de saneamento requerem, em
geral, outros nveis de administrao
o equivalente a agncias de bacia hi-
drogrfica para o abastecimento de
gua ou a instncias intermunicipais
para os transportes urbanos. Portanto,
em muitas regies metropolitanas, as
autoridades formam agrupamentos
tendo em vista uma melhor adminis-
trao do territrio. A cidade de
Bangcoc, por exemplo, elaborou nos
anos 1980 uma estratgia de gesto
regional que abrange toda a regio
metropolitana. Desde 2004, Mumbai e
a nova cidade de Navi Mumbay dis-
pem de uma instncia conjunta de
gesto das questes de desenvolvi-
mento da regio metropolitana.
O aparecimento generalizado de cida-
des marcadas pela segregao de co-
munidades e pela disperso urbana
parece resultar, em geral, de uma difi-
culdade em formular uma viso que
oriente o desenvolvimento.
Atualmente, algumas regies metro-
politanas tentam reagir a essa evolu-
o e propem uma subdiviso do ter-
ritrio urbano em vrios setores, no
mbito dos quais seria mais fcil defi-
nir uma concepo de cidade e imple-
mentar uma estratgia de desenvolvi-
mento capaz de orientar a ao de
todas as partes interessadas. Esta ten-
dncia pode ser particularmente ob-
servada no Brasil, que conta com uma
gua pblica, apesar dos pesares
Em 2000, a recusa, por parte da populao de Cochabamba
(Bolvia), em aceitar que a gesto da gua fosse entregue a
uma concessionria tornou-se um smbolo internacional da
resistncia contra a privatizao de servios. Aps um ano de
intensa disputa, as concessionrias tiveram de se retirar, com
prejuzos estimados em 50 milhes de dlares. Hoje, a gua
da cidade administrada pela empresa pblica SEMAPA. Dos
sete membros do Conselho dessa estatal, trs so
representantes da populao. Graas ajuda de diversos
organismos de financiamento, a empresa conseguiu ampliar
sua rede e oferecer tarifas acessveis populao carente. As
duas concessionrias desistiram de reivindicar indenizaes
em janeiro de 2006, aps mediao do governo boliviano.
Cmaras municipais
das cidades de Papudo
(Chile) e Praia Grande
(Brasil).

privados, bem como associaes de
habitantes. Atualmente, a tendncia
mundial que as relaes entre as au-
toridades locais e o Estado central
sigam esse modelo.
Nos setores em que as polticas de
ajuste estrutural preconizam a redu-
o do papel do Estado ao de mero
regulador desprovido de recursos fi-
nanceiros, as polticas de descentrali-
zao podem representar uma opor-
tunidade para que os governos
centrais deleguem parte de suas obri-
gaes s autoridades locais. No
continente africano, porm, a ne-
cessria transferncia de recursos
para o cumprimento dessas obriga-
es at hoje no se concretizou.
Por isso, os responsveis polticos lo-
cais no tm como gerenciar proje-
tos e negociar com os investidores.
A capacidade de ao das instncias
regionais ainda extremamente li-
mitada e globalmente insuficiente
em relao s competncias que lhes
so atribudas no mbito de proces-
sos de descentralizao. Isso se deve,
principalmente, aos reduzidos meios
de que elas dispem, tanto em ter-
mos de recursos humanos prprios
como junto aos servios pblicos lo-
cais ou descentralizados pelo
Estado. Esta necessidade em matria
de profissionais manifesta-se princi-
palmente na gesto de servios que
so diretamente da alada local, mas
tambm nos servios descentraliza-
dos. Por conseguinte, a capacitao
de responsveis locais constitui uma
condio necessria eficincia do
governo das cidades.
O reconhecimento das cidades
como protagonistas do desenvolvi-
mento no foi suficiente para criar
condies de autonomia poltica em
todas as cidades do mundo. No en-
tanto, as novas atribuies que lhes
incumbem confe-
rem s cidades
um papel deter-
minante em
todos os mecanis-
mos locais de de-
senvolvimento e
cooperao. n
O panchayat (conselho
municipal) de Bidar
(abaixo) e de
Kasaragod (ao lado),
na ndia.
Webgrafia
Programa das Naes
Unidas para
Assentamentos Humanos
- ONU-Habitat
www.unhabitat.org
Pgina do Banco Mundial
dedicada governana e
ao setor pblico.
www.worldbank.org/
publicsector
Cidades e Governos Locais
Unidos - CGLU
Observatrio mundial da
democracia local e da
descentralizao (GOLD,
na sigla em ingls) um
portal na internet criado
pela CGLU com o
objetivo de informar os
protagonistas locais
sobre a questo da
descentralizao e dos
governos locais no
mundo.
www.cities-
localgovernments.org/go
ld
Cities Alliance
Parceria entre o Banco
Mundial, organizaes
internacionais e agncias
de cooperao de vrios
pases e cidades, a Cities
Alliance foi fundada
para combater a
existncia de favelas e a
pobreza urbana.
www.citiesalliance.org
World Local Authorities
WLA
O WLA um banco de
dados que coloca
disposio de
representantes locais,
decisores, professores
universitrios e empresas
uma coleo de fichas
informativas sucintas
sobre os governos locais
de diversos pases do
mundo.
www.almwla.org
Groupement d'Intrt
Scientifique pour l'tude
de la Mondialisation et
du Dveloppement
GEMDEV
www.gemdev.org
Parceria para o
Desenvolvimento
Municipal - PDM
www.pdm-net.org/
Associao Internacional
de Prefeitos Francfones
- AIMF
www.aimf.asso.fr
webgrafia on-line:
Descentralizao
moda indiana
As cidades indianas abrigam apenas
um tero da populao do pas, mas
sua contribuio para a renda
nacional da ordem de 60%. Este
papel preponderante foi reconhecido
pelo governo indiano a partir dos
anos 1980. Em 1992, uma Emenda
Constitucional conferiu s
autoridades locais, tanto rurais como
urbanas, a posio de terceiro escalo
do governo. As assembleias eleitas,
nas quais um tero das cadeiras
reservado a mulheres, so
responsveis no apenas pela gesto
do planejamento urbano, como
tambm por seu financiamento, pois
a delegao de responsabilidades
acarreta uma reduo das subvenes
do Estado. Hoje, as regies indianas
apresentam dinmicas extremamente
variadas, em funo da capacidade
que as autoridades locais tiveram de
mobilizar ou no esses recursos.

N
o mundo atual, as cidades tm
considerveis necessidades em
matria de investimentos, ge-
radas cada vez mais por seu prprio
crescimento. A garantia de acesso a
servios bsicos, habitao, transpor-
tes, coleta e processamento de lixo,
proteo do meio ambiente e condi-
es de vida dignas para a populao
urbana exige verbas e investimentos
operacionais significativos. Apenas no
setor de tratamento de guas resi-
duais, estima-se que sejam necessrios
14 bilhes de euros em investimentos
por ano at 2025.
Tradicionalmente, as necessidades das
cidades costumam ser financiadas pelo
Estado e por impostos locais. Os subs-
dios dos Estados no desapareceram
completamente, mas hoje a tendncia
aponta para uma crescente descentrali-
zao, gerando maior responsabilidade
no plano local, embora nem sempre os
meios de ao aumentem na mesma
proporo. Alm disso, a tributao
local com frequncia insuficiente
para cobrir os recursos necessrios.
Esta situao, presente em todas as ci-
dades, indica trs principais caminhos
para o financiamento de projetos ur-
26 Financiar as cidades
Financia
Financiar as cidades
Para financiar
as necessidades das cidades,
as autoridades locais devem
dispor de uma capacidade
sem precedentes de gesto
e diversificao de fontes de renda.
A forma de lidar com esta questo
extremamente tcnica determina as
condies em que os citadinos
vivem no dia a dia.
banos: desenvolvimento da tributa-
o local; emprstimos; estabeleci-
mento de parcerias entre os setores
pblico e privado. Nenhuma dessas
opes exclui as demais, muito pelo
contrrio: para garantir uma boa ges-
to local, o ideal combinar as trs,
adaptando-as das formas mais varia-
das possvel.
Desenvolver
os recursos prprios
As cidades se encontram em uma si-
tuao econmica paradoxal. Em
todas as regies do mundo, so elas
que impulsionam atualmente o de-
senvolvimento econmico, concen-
trando a maioria das atividades indus-
triais e comerciais. A contribuio das
Mudana de abordagem
A ideia do financiamento de municipalidades pressupe deixar
de lado aes espordicas relacionadas com um projeto
especfico e voltar-se para a criao de mecanismos que
atendam a necessidades de financiamento no mdio e longo
prazos, por exemplo como o modelo de ao desenvolvido
junto a instituies financeiras especializadas do Magreb
(CPSCL, FEC) e da frica do Sul (DBSA, INCA). A avaliao do
risco diferente, enfatizando mais o risco do muturio, sem
no entanto subestimar o risco do projeto em si.

cidades para a riqueza nacional repre-
senta, segundo o pas, entre 50% e
80% do PNB. A ttulo de exemplo,
50% do PNB da frica do Sul produ-
zido apenas pelas trs maiores cida-
des do pas Johannesburgo, Durban
e Cidade do Cabo. Mas esta posio
privilegiada no lhes garante recursos
prprios: na maioria dos casos, o go-
verno nacional arrecada a renda pro-
duzida pelas atividades econmicas,
mas no as redistribui.
Alm disso, a tributao local nem
sempre est altura das necessidades.
Nas economias africanas, a contribui-
o fiscal representa no mais que 1%
do PIB local, quando deveria ser prxi-
ma de 5%; o setor informal e as fam-
lias no pagam impostos, considera-
dos ilcitos. Para aumentar a receita
fiscal, preciso, primeiro, definir um
projeto poltico urbano capaz de mo-
bilizar os recursos locais.
Outro grande obstculo a definio
da posse da terra, que constitui a base
dos principais impostos locais. O esta-
belecimento de um registro urbano,
com a localizao dos terrenos e de
seus proprietrios, permite ampliar a
base fiscal. No Benin, foi instaurado
O aprendizado da autonomia
A Agncia de Desenvolvimento
Municipal do Senegal (ADM),
criada em 1997 para oferecer
servios financeiros a todos os
municpios do pas, concede
financiamento automtico com
base em critrios simples
(demografia e solvncia). As
subvenes cobrem 70% dos
valores, que so completados
por emprstimos (20%) e
autofinanciamento (10%). A
execuo dos investimentos fica
a cargo de uma agncia
terceirizada de gesto de
projetos, em estreita relao
com a ADM. O financiamento
parte integrante de um contrato
entre uma cidade e o Estado, ao
qual anexada uma conveno
de financiamento entre o
municpio e a ADM e,
sobretudo, um programa de
consolidao das capacidades. O
principal objetivo aumentar a
solvncia do municpio, de
forma que possa, aos poucos,
contrair mais emprstimos e
depender menos das subvenes
do Estado.
Acesso aos servios
bsicos, moradia,
transportes, proteo
do meio ambiente,
coleta e processamento
de lixo para oferecer
condies de vida
dignas populao
urbana, preciso
mobilizar
investimentos
considerveis.

um sistema de identificao de ende-
reos que permitiu multiplicar por
quatro os recursos tributrios num in-
tervalo de tempo relativamente curto,
sem aumentar a presso fiscal. Da
mesma forma, nos pases da Europa
Central as autoridades locais cruza-
ram os dados relativos propriedade
privada de terras e aos impostos.
Por fim, mais comum que o proces-
so de descentralizao transfira res-
ponsabilidades relacionadas com a
educao e a sade do que com ser-
vios de fornecimento de gua e ele-
tricidade, embora estes ltimos
constituam um setor em que os em-
prstimos e as parcerias pblico-pri-
vado sejam mais acessveis.
O desafio dos emprstimos
Diante da insuficincia de recursos pr-
prios para cobrir as necessidades, as au-
toridades locais se veem obrigadas a
procurar outras fontes de financiamen-
to. O emprstimo uma tendncia re-
cente mas fundamental para o fi-
nanciamento de projetos locais. Desde
os anos 1980, os emprstimos munici-
pais j totalizam cerca de 12 bilhes de
euros por ano. Alm dos pases do G7,
as naes que mais usam esse recurso
so frica do Sul, Bulgria, Polnia,
Hungria, Estnia, Brasil, Colmbia,
China, Eslovquia e Ucrnia.
Riquezas Locais
A importncia das cidades como agentes econmicos cada
vez maior, como indicado pela arrecadao econmica
urbana. As cidades que produzem mais riqueza no mundo
esto situadas nos Estados Unidos, na Europa e, em alguns
casos, na sia. A maioria das cidades com baixa renda
situa-se na frica e na sia
Fonte: Global Urban Observatory, 1998
Cidade Pas Arrec./Hab
Hartford EUA $ 44 392.00
Basileia Sua $ 42 300.00
Salt Lake EUA $ 37 116.00
Estocolmo Sucia $ 36 240.00
Providence EUA $ 30 155.00
Birmingham-EUA EUA $ 28 750.00
Edimburgo Reino Unido $ 26 333.00
Londres Reino Unido $ 24 989.00
Umea Sucia $ 23 100.00
Cingapura Cingapura $ 22 955.00
Belfast Reino Unido $ 21 672.00
Madri Espanha $ 18 717.00
Ljubljana Eslovnia $ 17 865.00
Birmingham Reino-Unido $ 17 776.00
Cardiff Reino-Unido $ 17 759.00
Amal Sucia $ 17 360.00
Manchester Reino-Unido $ 16 218.00
Des Moines EUA $ 15 342.00
Pamplona Espanha $ 14 840.00
Phnom Penh Camboja $ 699.00
Semarang Indonsia $ 614.00
Parakou Benin $ 571.00
Bangalore ndia $ 564.00
Chennai ndia $ 547.00
Kigali Ruanda $ 538.00
Brazzaville Congo $ 518.00
Ulan Bator Monglia $ 505.00
Daca Bangladesh $ 500.00
Bulawayo Zimbbue $ 402.00
Entebbe Uganda $ 400.00
Vientiane Laos $ 340.00
Port-Gentil Gabo $ 186.00
Libreville Gabo $ 180.00
Sokod Togo $ 156.00
This Senegal $ 119.20
Colombo Sri Lanka $ 43.30
Yerevan Armnia $ 12.59

Financiar as cidades
Tecnicamente, h duas possibilidades
para que uma cidade tenha acesso a
financiamentos no mercado.
Na maioria dos casos, as cidades no
tm acesso seja por razes estatut-
rias ou tcnicas aos mercados finan-
ceiros. Por vezes, nem mesmo a pro-
gramas internacionais de
financiamento. As autoridades locais
precisam, portanto, de um intermedi-
rio que avalize o emprstimo e possa,
estatutariamente, emprestar-lhes o di-
nheiro. Este o objetivo das institui-
es financeiras especializadas (IFE),
criadas em muitos pases para empres-
tar dinheiro s municipalidades e rece-
ber o pagamento de forma parcelada.
A segunda possibilidade o acesso di-
reto das instncias locais aos merca-
dos financeiros, por meio da emisso
de ttulos do municpio. Essas obriga-
es podem ser de ordem geral, mas
normalmente esto vinculadas a um
projeto de infraestrutura ou so emi-
tidas por uma IFE para garantir um fi-
nanciamento externo. Para que sejam
eficazes, vrias condies devem estar
reunidas:
Transparncia nas finanas locais: as
contas do municpio devem ser de
conhecimento pblico e sem regis-
tro de desvio de verbas ou insolvn-
cia. A estabilidade dos recursos pr-
prios e a eficincia do sistema de
tarifas dos servios constituem tam-
bm indicadores eficazes de uma
boa administrao financeira.
Uma estrutura normativa de base,
que seja transparente e eficaz: a
existncia de regras permite definir
as responsabilidades das diversas
partes e abre caminhos para a soli-
citao de financiamentos.
Um contexto econmico propcio: as
autoridades locais podem criar incen-
tivos fiscais que facilitem o sistema de
emisso de debntures, como a exo-
nerao de juros. Outras garantias e
29
Desigualdades de verbas
Os recursos de que as cidades dispem so dificilmente
comparveis. Os mais elevados oramentos per capita so
registrados em cidades da Europa e dos Estados Unidos. As
cidades da frica, sia e Amrica Latina so as que dispem
de menos verbas, o que as torna mais frgeis diante de
eventuais necessidades de investimentos.
Fonte: Global Urban Observatory, 1998.
Cidade Pas Oramento/Hab
Estocolmo Sucia $ 5 450.00
Umea Sucia $ 4 942.00
Amal Sucia $ 4 835.00
Cingapura Cingapura $ 4 637.00
Nova York EUA $ 3 962.00
Wiesbaden Alemanha $ 3 609.00
Colnia Alemanha $ 3 531.00
Duisburg Alemanha $ 3 273.00
Leipzig Alemanha $ 3 273.00
Friburgo Alemanha $ 2 803.00
Boston EUA $ 2 668.00
Erfurt Alemanha $ 2 552.00
Hartford EUA $ 2 442.00
Washington EUA $ 2 379.00
San Jose EUA $ 2 232.00
Seattle EUA $ 2 232.00
Minneapolis-St. Paul EUA $ 2 066.00
Atlanta EUA $ 1 902.00
Des Moines EUA $ 1 854.00
Bujumbura Burundi $ 7.50
Mysore ndia $ 7.30
Nairobi Qunia $ 7.00
Yamoussoukro Costa do Marfim $ 6.92
Jinja Uganda $ 5.59
Coln Panam $ 5.48
Mascate Om $ 5.41
Phnom Penh Camboja $ 5.20
Hunuco Peru $ 4.92
Ulan-Bator Monglia $ 4.36
Cebu Filipinas $ 4.14
Porto-Novo Benin $ 4.10
Tacna Peru $ 2.61
Lagos Nigria $ 2.29
Bulawayo Zimbbue $ 2.23
Colombo Sri Lanka $ 2.19
Brazzaville Congo $ 0.94
Sokod Togo $ 0.91
Kinshasa Rep. Dem. do Congo $ 0.09
A renda per capita da cidade de Hartford, nos
Estados Unidos, 3.256 vezes superior de
Yerevan, na Armnia.

incentivos externos podem ser imple-
mentados: um grupo de bancos pode
criar um fundo de garantia dos ttulos
do municpio; os fundos transferidos
pelo Estado empresa emissora
podem ser requeridos pelos investi-
dores, como nas Filipinas; alguns or-
ganismos de financiamento oferecem
tambm mecanismos de garantia, ge-
ralmente destinados ao setor privado.
Por exemplo, o Development Credit
Authority, da USAID (agncia ameri-
cana de desenvolvimento), oferece
garantia de at 50% para as emisses
de ttulos dos municpios, alm de as-
sistncia tcnica.
Esses mecanismos no excluem o de-
senvolvimento paralelo de sistemas
de parceria pblico-privado para os
servios pblicos locais, que no en-
tram no escopo de emprstimos mu-
nicipais propriamente ditos.
Formar parcerias
Uma outra fonte de financiamento
dos servios a constituio de parce-
rias pblico-privado.
A ideia associar uma ao de interes-
se coletivo em geral o desenvolvi-
mento de servios bsicos com um
modo de gerenciamento privado, con-
siderado mais eficaz. O cofinanciamen-
to privado dos servios uma forma de
contornar as dificuldades orament-
rias do municpio. Em Buenos Aires, por
exemplo, a rede de gua beneficia ape-
nas 6 milhes de habitantes, de um
total de 11 milhes. Para atender s ne-
cessidades, preciso ampliar as redes
existentes e construir estaes de trata-
mento um custo extremamente alto
com os quais as autoridades munici-
pais, sozinhas, no podem arcar. Como
esses servios representam importantes
mercados a termo, no difcil desper-
tar o interesse de operadoras privadas.
Existem duas formas de parceria: a
privatizao total ou a concesso con-
dicional do gerenciamento de infraes-
truturas de interesse coletivo, como
sistemas de aduo da gua ou rede
de transportes.
A privatizao dos servios a opo
adotada em alguns pases anglo-sa-
A municipalidade de
Estocolmo, na Sucia,
dispe de um
oramento no valor de
US$ 5.450 per capita,
incomparavelmente
maior que o de
Kinshasa, na Repblica
Democrtica do
Congo, que de
US$ 0,09.
Auxlio financeiro adequado
O reconhecimento de novos tipos de necessidades presentes
nas cidades vem fazendo com que os organismos de
financiamento, entre os quais a Agncia Francesa de
Desenvolvimento (AFD), adaptem suas ferramentas. Alm de
financiamentos concedidos aos Estados ("soberanos"), eles
propem financiamentos s municipalidades
("subsoberanos"), seja diretamente ou por meio de
instituies especializadas. Uma outra possibilidade
facilitar o acesso dos municpios aos mercados financeiros.
Essas novas ferramentas esto em fase de desenvolvimento
e exigem tcnicas especficas e inditas. A Municipal Finance
Task Force centraliza muitas dessas experincias, oferecendo
um espao de reflexo sobre as prticas atuais.
www.afd.fr www.mftf.org
Rating moda indiana
Na ndia, o Credit Rating Information
Service of India Ltd, primeira agncia
nacional de rating, lanou, em 1997,
um servio de avaliao para as
municipalidades baseado em seis
fatores:
1. a estrutura jurdica e regulatria;
2. a base econmica da regio;
3. a atual situacao financeira
4. a situao financeira no presente;
5. a capacidade administrativa da
municipalidade;
6. o projeto em questo.
dada especial importncia
disponibilidade de recursos estveis e
passveis de avaliao para o
pagamento do servio da dvida.

Webgrafia
Agncia Francesa de
Desenvolvimento - AFD
www.afd.org
Organizao para
Cooperao e
Desenvolvimento
Econmico - OCDE
www.ocde.org
www.ocde.org/cad *
* O Comit de Ajuda ao
Desenvolvimento (CAD)
a principal instncia
encarregada, no mbito
da OCDE, das questes
relativas cooperao
com os pases em
desenvolvimento.
Agncia de Cooperao
Tcnica Internacional do
MINEFI ADETEF
www.adetef.minefi.
gouv.fr
Site das Misses
Econmicas
www.missioneco.org/me
Dexia
Banco de
desenvolvimento local
www.dexia.com
Banco Mundial
www.banquemondiale.
org
Fundo Monetrio
Internacional - FMI
www.imf.org
Banco Europeu de
Investimentos - BEI
www.bei.org
Banco Africano de
Desenvolvimento
www.afdb.org
Banco de Desenvolvimento
da frica Ocidental
www.boad.org
Banco Interamericano de
Desenvolvimento
www.iadb.org
Banco Asitico de
Desenvolvimento
www.adb.org
Webgrafia on-line
servios gesto de funcionrios,
transferncia de contratos, cobrana
de faturas, etc. A ttulo de exemplo,
as primeiras providncias da SODECI
na Costa do Marfim ou da Aguas
Argentinas foram a racionalizao da
gesto comercial dos servios e o ge-
renciamento interno das empresas.
Neste modelo, espera-se tambm um
maior cuidado em relao qualida-
de dos servios e gesto dos clientes.
No final dos anos 1990, essas parcerias
suscitaram um grande interesse, com
a assinatura de contratos amplamente
divulgados na mdia entre metrpoles
mundiais e grandes grupos interna-
cionais, como a Suez em Buenos Aires.
Considerando, porm, os investimen-
tos iniciais, a rentabilidade desses
contratos requer uma grande estabili-
dade. As variaes das taxas de cm-
bio e a crise econmica mostraram
que a gesto terceirizada nem sempre
oferece garantias suficientes para as
grandes operadoras. Em muitos casos,
pode ser mais eficaz recorrer a opera-
doras pblicas ou privadas nacionais,
com necessidades mais modestas. Esta
opo defendida pela Agncia
Francesa de Desenvolvimento (AFD)
na frica Subsaariana e em outras re-
gies do mundo.
Sejam quais forem as modalidades
tcnicas selecionadas, as garantias ne-
cessrias obteno de um financia-
mento externo so inacessveis para
muitas cidades do mundo, abrindo
um vasto campo de atuao para a
Cooperao nessa rea. n
xes, em particular no Reino Unido,
onde frequente. Embora reduza o
trabalho das autoridades locais, ela
requer a imobilizao de consider-
veis capitais, durante um longo prazo,
em infraestruturas privadas.
A concesso de servios pblicos dife-
re de um contrato de aquisio de
bens e servios porque impe uma du-
rao limitada aos contratos (15 a 50
anos) e institui o princpio de remune-
rao das operadoras com base nos
resultados do servio. A concesso
pode assumir diversas formas, mas
todas pressupem um contrato entre
uma autoridade pblica e uma opera-
dora (privada, mista ou pblica) por
um prazo determinado.
No mbito deste modelo, duas grandes
tradies se distinguem. A experincia
anglo-sax de financiamento de proje-
tos Build Operate Transfer (BOT)
confia concessionria a construo e
a operao dos servios. O Estado s se
torna proprietrio no final do contra-
to. A vantagem deste modelo que o
investimento inicial financiado pelos
usurios e no pelos impostos.
No modelo francs de gesto terceiri-
zada, as autoridades pblicas conser-
vam o controle do gerenciamento e a
propriedade das infraestruturas. A
concesso tem por base um guia de
especificaes que ressalta as misses
de interesse geral que a empresa pri-
vada terceirizada deve respeitar.
O objetivo dessas parcerias garantir
um gerenciamento mais eficaz dos
De Banco Mundial a Municipal
Forado, estatutariamente, a limitar o acesso dos Estados
s linhas de crdito, o Banco Mundial criou, em 2003,
junto com a Socit Financire Internationale, um Fundo
Municipal. Esta instituio oferece crditos subsoberanos
em um amplo leque de setores (gua potvel,
saneamento, transportes, eletricidade, resduos slidos,
aquecimento urbano, educao e sade, bem como outros
servios pblicos bsicos) que podem beneficiar um
grande nmero de instncias do setor pblico municipal
ou regional (administraes locais ou provinciais, empresa
de servios pblicos, empresas de economia mista,
parcerias pblico-privado, intermedirios financeiros, etc.).

32 Orientar o desenvolvimento urbano
Orientar o
desenvolvimento
urbano
As
ferramentas
e referncias da rea
de desenvolvimento urbano
passaram por transformaes nos anos
1990, a fim de atender s crescentes
presses demogrficas. Veiculando uma
abordagem global e oferecendo uma
viso de mdio prazo, elas evidenciam a
instaurao de processos decisrios
mais participativos.
Um plano urbanstico
de referncia, como o
de Moundou (Chade,
acima), oferece uma
primeira estrutura de
programao e ao
no mdio prazo. A
cidade de Kisumu
(Qunia, foto ao lado),
por sua vez, integrou
os Objetivos de
Desenvolvimento do
Milnio em seu plano
de ao.
N
o plano local, as autoridades
dispem de um grande nme-
ro de documentos de planifi-
cao e urbanismo para buscar solu-
es aos desafios demogrficos,
ambientais e econmicos das cidades.
Esses documentos evoluram conside-
ravelmente nos ltimos anos no que
tange a seus objetivos (orientar o de-
senvolvimento urbano em vez de con-

33
as dificuldades, as reas de risco, as
zonas urbanas e urbanizveis, etc.
Um ou vrios documentos por setor
existente ou novo (1/5.000, por vezes
1/2.000), que possibilite um gerencia-
mento mais focalizado das constru-
es e redes de abastecimento.
Porm, seja qual for a dimenso da ci-
dade, os documentos de urbanizao
devem ser completados por um plano
de ao de curto e mdio prazo que
explicite diversas operaes (questo
fundiria, habitao, atividades, in-
fraestruturas, redes, etc.) em um certo
nmero de fichas (detalhes do proje-
to, etapas, custos, documentos grfi-
cos dos tipos de planos, cortes, etc.), e
contenha, alm disso, uma avaliao
trolar), sua
forma (documentos simplificados),
seu contedo (implementao e im-
pacto ambiental) e sua elaborao
(maior participao).
Documentos
adaptados a cada regio
A rea abrangida pelo documento
varia em funo das dimenses da ci-
dade. Para uma populao da ordem
de 200 mil habitantes, possvel limi-
tar-se ao conjunto urbano e suas mar-
gens adjacentes. Neste caso, um docu-
mento principal de planejamento
suficiente, podendo ser eventualmen-
te completado por um ou vrios pla-
nos urbansticos para os setores a criar
ou para o reordenamento. No entan-
to, quanto maior a aglomerao ur-
bana, mais difcil se torna o planeja-
mento e gerenciamento com base em
um documento nico. O impacto do
crescimento sobre as periferias rurais
requer a incluso dessas reas no pro-
jeto de urbanizao e de desenvolvi-
mento no mdio e longo prazos.
A partir do momento em que a cidade
atinge a dimenso de metrpole (em
torno de um milho de habitantes) ou
de "grande" metrpole (por volta de
dois milhes de habitantes), indispen-
svel que as autoridades locais com-
preendam a necessidade de dispor de
vrios planos com funes especficas:
Um documento estratgico em pe-
quena escala (1/10.000 a 1/50.000)
que estipule as orientaes estrat-
gicas, as principais infraestruturas,
Seja em Phnom Penh
(Camboja, acima) ou
em Quertaro (Mxico,
abaixo), as
municipalidades
precisam dispor de
ferramentas capazes
de gerenciar o
crescimento.
A arte do diagnstico
compartilhado
A avaliao que precede um plano
diretor deve descrever os pontos
fortes e as problemticas da cidade:
quais so as oportunidades da regio
em termos de infraestruturas,
equipamentos pblicos ou meio
ambiente? Quais so os pontos fracos
em matria de preveno de riscos e
estrutura urbana existente? A partir
dessas respostas, quais so os desafios
em termos de atratividade, condies
de vida e funcionamento da cidade?
Como esse diagnstico
compartilhado pelos protagonistas
locais, ele pode fornecer uma base de
orientao mais adaptvel e tornar-se
um autntico "painel de controle" da
implementao do documento.
Orientar o desenvolvimento urbano

34
dos aspectos ambientais
ou um estudo de impac-
to para cada operao.
A elaborao de documen-
tos de planejamento e urba-
nismo evoluiu consideravel-
mente. At os anos 1980,
vigorava o princpio de re-
partio dos investimentos pela rea
ocupada pela cidade, em funo das
necessidades quantitativas estimadas
para os 25 anos subsequentes. As
atuais abordagens de planificao
tendem a uma maior flexibilidade. A
prioridade dada a estruturas de
orientao adaptadas e evolutivas,
que ofeream maior facilidade de ge-
renciamento e fixem objetivos para
um horizonte de 10 a 15 anos. Desta
forma, procura-se promover dinmi-
cas locais existentes e capazes de ela-
borar um projeto, em vez de conceber
programas de ordenamento exausti-
vos e difceis de desenvolver no longo
prazo. Embora esta abordagem possa
apoiar-se em "boas prticas" urbanas
registradas nas mais diversas regies,
no se recomenda a sua transposio
sem as devidas adaptaes.
Novas prticas
Em muitos casos, os recursos financei-
ros e legislatrios de que as cidades
dispem para orientar seu desenvolvi-
mento so inversamente proporcio-
nais presso urbana que elas enfren-
tam. Sem ferramentas realmente
eficazes para preservar reas reserva-
das e impor o uso atribudo a um de-
terminado espao ou a proibio de
construir, as cidades se veem na total
incapacidade de orientar o desenvol-
vimento espontneo. Na ausncia de
uma estrutura regulamentar e admi-
nistrativa eficaz, a capacidade de um
planejamento urbanstico ou plano
diretor funcionar mediante proibies
insignificante, tornando necessrio
o uso de incitao e acordos.
Embora um planejamento urbanstico
e planos diretores continuem sendo
indispensveis s metrpoles, nas ci-
dades de pequeno e mdio porte
novos documentos tm surgido: al-
Documentos didticos
(acima, o projeto de
planejamento
urbanstico e
desenvolvimento
sustentvel de Rouen,
na Frana), reunies
de explicao (ao lado,
em Kawempe, Qunia)
ou de dilogo (abaixo,
em Nouakchott,
Mauritnia): a
crescente participao
dos cidados
indispensvel para o
equilbrio do
crescimento das
cidades.

A funo de um plano diretor
Em Phnom Penh (foto acima) a
Cooperao Francesa prestou apoio
elaborao de um plano diretor de
urbanismo para o horizonte 2020.
Como referncia para investimentos
pblicos e privados, ele estabelece a
localizao dos principais
equipamentos e a estrutura de base
da rede pblica de abastecimento,
bem como o tipo de uso preferencial
dos espaos urbanos. Alm disso,
orienta a adequao de documentos
setoriais sobre gua, saneamento, etc.
Mais que gerenciar situaes de
emergncia (inundaes, etc.), o
plano diretor enfatiza a
consolidao das administraes
locais, a definio de uma
regulamentao urbanstica para os
distritos, a preservao de grandes
espaos reservados e a
implementao de um banco
habitacional e uma agncia
fundiria.
guns tm como principal objetivo
contribuir para um gerenciamento
simplificado do ordenamento do es-
pao e dos servios urbanos; outros
enfatizam a identificao e o acompa-
nhamento de prioridades claras em
termos de ao e investimento.
Testados a partir dos anos 1990, os
chamados "planos urbanos de refe-
rncia" se limitam a um documento
estrutural, sem distino de setores,
constituindo uma referncia para a
implantao das futuras redes de
abastecimento e das atividades. Eles
indicam apenas o traado das vias ro-
dovirias e dos servios urbanos mais
importantes, as reas previstas para a
ampliao dos bairros nos cinco a dez
anos subsequentes, e os espaos reser-
vados para a instalao de equipa-
mentos urbanos. Assim, esses planos
constituem uma estrutura de progra-
mao e ao no mdio prazo, ofere-
cendo maior facilidade de gerencia-
mento para as equipes locais.
Este tipo de documento pode fixar as
fronteiras das reas destinadas a cons-
trues, recomendar o tipo de ocupa-
o do solo (indstria, habitao popu-
lar, infraestruturas prximas) e, por
vezes, indicar a populao estimada no
longo prazo. Ele permite calcular as
necessidades em termos de equipa-
mentos urbanos coletivos e dimensio-
nar as vias de circulao e as redes de
abastecimento. A abordagem tem
como base a estrutura existente na ci-
dade, denominada "grande malha ur-
bana", dando particular ateno ar-
ticulao entre planificao e servios
urbanos (gua potvel, saneamento,
esgotos, eletricidade, iluminao, etc.).
A viabilidade dessa nova abordagem
esbarra, no entanto, no limite de 200 a
300 mil habitantes, embora, mesmo
35
O plano diretor de
urbanismo de Phnom
Penh (Camboja).

36 Orientar o desenvolvimento urbano
alm deste patamar, possa ser um
modo de planificao satisfatrio nas
periferias urbanas, a fim de gerenciar a
urbanizao espontnea ou irregular.
Desde 1999, o Banco Mundial vem
preconizando a elaborao de
"Estratgias de Desenvolvimento
Urbano" (City Development
Strategies, CDS), cujo princpio insti-
tuir um crescimento mais equilibrado
das cidades com base na crescente
participao dos cidados.
A viso global do planejamento urba-
nstico e do desenvolvimento urbano
dessas estratgias menos ampla que
a de um plano diretor, mas mostra-se
mais operacional em termos de defi-
nio de prioridades, de ao e de
avaliao das atividades. Os objetivos
so fixados em relao a um "diag-
nstico compartilhado" dos pontos
fortes e fracos, bem como das oportu-
nidades e dos riscos. A partir desses
elementos, so formuladas
Estratgias de Desenvolvimento para
a cidade e uma srie de aes e inves-
timentos. Alm disso, so elaborados
indicadores para acompanhar o cum-
primento dos objetivos.
Embora as Estratgias de
Desenvolvimento Urbano possam ser
criticadas por oferecerem um conheci-
mento e um acompanhamento insufi-
cientes do desenvolvimento da cidade
como um todo, elas apresentam duas
vantagens:
permitem articular, por um lado, a
viso dos decisores locais sobre a ci-
dade, seu desenvolvimento econmi-
co e seus objetivos em matria de
meio ambiente e reduo da pobreza
e, por outro lado, prioridades claras
em termos de ao e investimento;
promovem uma maior participao
da populao e dos protagonistas
locais, como ONGs e associaes.
Nessas reas, as Estratgias de
Desenvolvimento Urbano integraram
lies aprendidas com aes multilate-
rais, como Programas de Gesto
Urbana (PGU) ou de Desenvolvimento
Social Urbano (PDSU). Este ltimo, por
exemplo, defende a elaborao de
planos estratgicos de desenvolvimen-
to, tendo como principal desafio pro-
mover a criao de um projeto local
coerente e integrador, a partir de uma
abordagem de dilogo e negociao
entre os diversos protagonistas locais
(municipalidades, categorias sociopro-
As agncias urbanas do Marrocos
Desde o incio dos
anos 1990, 25
agncias urbanas
foram criadas ou
esto em fase de
projeto nas cidades
marroquinas.
Funcionando como
servios
descentralizados da
administrao
nacional, elas atuam
em quatro principais
reas:
1. elaborao de estudos e documentos urbansticos
legislatrios (planos diretores, planejamento
urbanstico, etc.);
2. implementao de documentos e da gesto urbana
(aprovao de projetos de loteamento, projetos de
utilidade pblica, etc.);
3. realizao de operaes (reabilitao e renovao,
reestruturao de bairros);
4. consultoria para instncias locais e para quaisquer
operadoras pblicas ou privadas que atuem no
setor de planejamento urbanstico e ordenamento.
As assembleias
distritais da cidade de
Pikine (Senegal)
elaboraram planos de
ao prioritrios:
fruns de cidadania,
comits de
acompanhamento e
comisses municipais
especializadas.

Webgrafia
Cities Alliance
Um grande nmero de
informaes disponveis,
inclusive sobre Estratgia
de Desenvolvimento
Urbano.
www.citiesalliance.org
Institut dAmnagement et
dUrbanisme de la
Rgion le-de-France
IAURIF
www.iaurif.org/fr/
index.htm
Atelier Parisien
dUrbanisme APUR
Consulta a um banco de
dados sobre urbanismo.
www.apur.org
IGN International (filial do
Instituto Geogrfico
Nacional)
www.ignfi.fr
tablissement Public
dAmnagement de
Snart EPA Snart
www.epa-senart.fr
Groupement dIntrt
conomique des
Amnageurs et
Dveloppeurs en France
GIE ADEFRANCE
www.gie-adefrance.fr
Webgrafia on-line:
ou de desenvolvimento no sufi-
ciente. Nas grandes cidades e metr-
poles, preciso criar estruturas espec-
ficas como agncias urbanas
(Marrocos) ou institutos municipais de
planejamento (Mxico).n
O abastecimento de
alimentos de Hani,
segunda maior
cidade do Vietn,
depende de um
cinturo de vilarejos
horticultores.
A transformao da
estrutura urbana e as
novas orientaes em matria
de planejamento urbanstico
obrigam a encontrar solues
coerentes para os crescentes
problemas ligados ao meio
ambiente, gesto da gua e ao
acesso terra. O atlas infogrfico
Priurbanisation dans la Province de Hanoi,
realizado pelo CNST vietnamita e a universidade
de Bordeaux III, apresenta um enfoque original
sobre as relaes complexas que existem entre
centro e periferia, agricultura e urbanizao.
fissionais, servios do Estado, etc.). Um
dos mais conhecidos projetos o da ci-
dade de Pikine (Senegal), onde o
PDSU prestou apoio aos distritos na
elaborao de planos de ao priorit-
rios, por meio de fruns de cidadania,
comits de acompanhamento e comis-
ses municipais especializadas.
Todavia, embora as estruturas locais
tenham funcionado bem no mbito
dos bairros, a continuidade deixou a
desejar por falta de uma estrutura que
levasse o trabalho adiante, de forma
duradoura, no plano municipal.
Para concluir, enfatizamos a necessi-
dade absoluta de refletir sobre a ges-
to e o acompanhamento dos docu-
mentos de urbanizao desde o
momento de sua elaborao. Muitos
planos e estratgias so apresentados
s cidades e metrpoles com "chave
na mo", sem que haja estruturas lo-
cais para dar prosseguimento sua
implementao. O acompanhamento
requer a adeso e a capacitao de
profissionais locais desde as fases ini-
ciais do programa, bem como a dispo-
nibilidade de recursos tcnicos.
Essa estrutura de apoio fundamen-
tal para garantir a implementao de
um plano, seu acompanhamento (in-
dicadores, painis estatsticos, ferra-
mentas de cartografia e endereo, ob-
servatrios, etc. & consultar o
captulo Descrever as cidades) e sua
avaliao peridica, tendo em vista
adaptaes ou revises posteriores.
Em geral, nas cidades de pequeno e
mdio porte, a criao (ou consolida-
o) de um escritrio de urbanismo
Um visitante no Instituto de
Planificao da Cidade
de Leon (Mxico).
37

A
tualmente, em todas as re-
gies do planeta, as habita-
es so majoritariamente
construdas sem respeito por normas
e princpios legislativos, seja porque
no correspondem ao alvar de cons-
truo concedido, seja porque so
construdas sem autorizao, seja por-
que e este de longe o caso mais
frequente a construo realizada
em terreno alheio, em geral perten-
cente ao governo. Entre 40% e 80%
da populao das grandes cidades in-
dianas vivem em moradias sem regis-
tro formal. A mesma situao vivida
por 30% a 40% dos habitantes das ci-
dades latino-americanas. Essa porcen-
tagem ainda mais elevada nas cida-
des da frica Subsaariana. Portanto,
existe nas cidades em desenvolvimen-
to uma marcada oposio entre os
dados oficiais e a cidade real, com re-
percusses diretas sobre as condies
de vida: o processo de construo em
geral antecede o de aquisio da pro-
priedade e de instalao de redes de
38 Habitao e questo fundiria
A ocupao informal
Os loteamentos irregulares se caracterizam mais pelos problemas no plano administrativo
(irregularidade na transferncia de posse, falta de registro, no conformidade em relao
s regras de urbanismo, s normas de infraestruturas e de construo e legislao fiscal)
do que pela falta de equipamentos urbanos. O grau de irregularidade varia conforme o
caso. No entanto, raro que os habitantes de um bairro precrio se encontrem em
situao irregular ao mesmo tempo nos planos fundirio, urbanstico e tributrio. Muitos
desses bairros no padecem das condies de precariedade e insalubridade observadas
nos distritos criados por "invasores", e abrigam uma populao de classe mdia. Este ,
por exemplo, o caso de loteamentos em So Paulo, de "colnias" na Cidade do Mxico e
de bairros clandestinos de cidades marroquinas.
medida
que cresce, toda
cidade deve refletir
sobre a questo da
habitao e as diversas
problemticas envolvidas,
como regimes fundirios,
construes e
financiamentos para a
aquisio de moradia.
Nos pases em
desenvolvimento, a
questo fundiria que
condiciona todas as
demais.
Habitao e
questo
fundiria
Da esquerda para a direita
e de cima para baixo:
visualizao em 3D de um
apartamento no Japo;
contraste entre uma
habitao formal e uma
habitao informal, ambas
deterioradas, em Soweto
(frica do Sul);
bloco residencial
em Poznan
(Polnia); uma rua na
antiga Concesso
Francesa de Xangai
(China).

abastecimento. A garantia de posse
da terra e a organizao de mecanis-
mos de financiamento das habitaes
constituem, por conseguinte, dois se-
tores de ao fundamentais e interde-
pendentes em matria de habitao.
Garantia de posse da terra
A noo de propriedade fundiria
longe de ser uma questo simples ou
inequvoca. Entre o uso totalmente in-
formal de um terreno e a propriedade
plena e devidamente cadastrada existe
uma srie de formas intermedirias de
ocupao com diferentes atributos. A
propriedade fundiria e sua utilizao,
sua venda e sua troca esto sempre su-
jeitas a um conjunto de regras. Em al-
gumas sociedades, essas regras eram
definidas pelas tradies como na
frica, onde eram conhecidas sobretu-
do pela populao. Por influncia dos
investidores, no entanto, a atual ten-
dncia aponta para a formalizao
dessas regras por meio de textos jurdi-
cos devidamente hierarquizados.
A urbanizao informal e irregular
das cidades em desenvolvimento acar-
reta problemas em diversos nveis. A

precariedade e a ausncia de infraes-
truturas pblicas desestimulam os in-
vestimentos em habitao e em ativi-
dades que gerem rendas, agravando
ainda mais a precariedade. A ausncia
de ttulo de propriedade reduz a ca-
pacidade de emprstimo, na medida
em que descarta a hipoteca como
forma de garantia. Sem cauo, os
crditos tornam-se mais raros e mais
caros, limitando, na mesma propor-
o, a rentabilidade econmica dos
investimentos. Por fim, as situaes ir-
regulares contribuem para a deterio-
rao do ambiente urbano.
Durante muito tempo, as autoridades
pblicas se opuseram regularizao e
instalao de infraestruturas em
bairros irregulares, a fim de restringir a
sua expanso. O fornecimento de
equipamentos pblicos para esses bair-
ros representa um considervel investi-
mento, mas a estrutura tributria local
nem sempre permite a mobilizao
dos recursos necessrios. No entanto,
justamente o fato de esses bairros
serem irregulares que impede a instau-
rao de um sistema tributrio munici-
pal eficaz, que incida sobre proprieda-
des fundirias construdas ou no.
O afluxo de populao para os bairros
irregulares levanta a questo da pro-
duo fundiria. A produo pblica
de terrenos para habitao e de mo-
radias para as camadas mais carentes
s atende, no melhor dos casos, a uma
pequena parte da demanda. Em
geral, a prioridade dada classe
mdia e a empresas pblicas. A popu-
lao pobre, sem alternativas, se v
obrigada a recorrer a formas irregula-
res e informais de produo fundiria
para ter onde morar.
As diversas formas de interferncia di-
reta das autoridades pblicas quase
sempre fracassaram: nacionalizao
do solo, estabelecimento de limites
mximos para a posse, criao de
agncias fundirias e empresas pbli-
cas e semipblicas de planejamento
urbano, etc. Restam os meios de inter-
ferncia indireta:
Trs abordagens incompatveis?
O objetivo das famlias que vivem em bairros irregulares ,
primeiramente, evitar a expulso; em segundo lugar, ter
acesso a infraestruturas e servios bsicos; por fim, ter o
direito de vender ou doar a herdeiros o terreno e a moradia
em que vivem. Para atingir esses objetivos, no precisam ter
um ttulo de propriedade.
Para as autoridades pblicas, a atribuio de ttulos de
propriedade geralmente uma forma de instituir uma
cobrana fiscal, identificar os beneficirios e, sobretudo,
integrar o mercado fundirio informal esfera do mercado
formal. Os outros objetivos do poder pblico (planejamento
urbano, gerenciamento do meio ambiente) no exigem a
atribuio de ttulos de propriedade.
De fato, s os agentes do setor privado formal tm interesse
na generalizao da propriedade privada individual
primeiramente porque facilita e garante o acesso terra, com
vista a um projeto de promoo fundiria ou imobiliria; em
seguida, porque o setor fundirio constitui um ativo
importante para a estratgia de desenvolvimento das
empresas; por ltimo e acima de tudo , porque a
condio necessria criao de um sistema de financiamento
habitacional, graas ao desenvolvimento de um mercado
hipotecrio.

A poltica tributria pode reduzir a
especulao imobiliria, cobrando
impostos sobre terrenos urbanos
sem utilidade e sobre ganhos excep-
cionais realizados por ocasio de
operaes imobilirias ou da instala-
o de infraestruturas. Essas medi-
das fiscais so geralmente associadas
com polticas de subveno.
Nos anos 1980-90, o Banco Mundial
tentou criar sistemas de financia-
mento habitacional baseados em
crditos hipotecrios. Esses projetos
deram bons resultados na China e
na Malsia, pases que conjugam es-
tabilidade poltica, taxa de cresci-
mento satisfatria, inflao mode-
rada e eficcia na administrao e
no sistema bancrio. Na frica
Subsaariana, porm, os resultados
foram menos espetaculares.
Os documentos de urbanismo e os
diversos instrumentos legislativos e
normativos podem constituir um
meio eficaz de gerenciamento e re-
gulao da produo fundiria. No
mbito dos pases em desenvolvi-
mento, a eficcia desse recurso
geralmente limitada.
A regularizao de ocupaes ile-
gais figurava entre os principais ob-
jetivos das instituies financeiras
at o incio dos anos 2000. Em geral,
exigia, em contrapartida, uma con-
tribuio financeira por parte dos
ocupantes.
A delimitao de propriedades e a
concesso de ttulos oferecem aos
ocupantes a segurana de poderem se
estabelecer uma condio essencial
para o desenvolvimento em todas as
suas dimenses. A precariedade que
enfrentam centenas de milhes de
habitantes de favelas um dos pontos
fulcrais do subdesenvolvimento.
Financiar a habitao:
adeus ao curto prazo
A questo da habitao raramente
levada em conta pelas instncias in-
ternacionais. O Fundo Monetrio
Internacional (FMI) e o Banco Mundial
praticamente no destinam financia-
mentos para essa rea. A atuao do
Banco, em particular por intermdio
da Cities Alliance, focaliza-se na su-
presso de moradias insalubres e nas
estratgias de desenvolvimento das
cidades. Alm disso, esse setor figura
raramente entre as prioridades nacio-
nais, na medida em que esse tipo de
investimento geralmente considera-
do como um mero resultado de meca-
nismos de mercado. Por fim, a ques-
to da habitao apresenta
abordagens totalmente diferentes se-
gundo o pas em questo: efetiva-
mente, raros so os pontos em
comum entre os antigos pases do
Leste Europeu, que privatizaram as
moradias do Estado aps a queda do
muro, e as cidade da frica, que
devem lidar com um afluxo de popu-
lao sem precedentes.
Financiamento da propriedade
Nos pases da Europa Oriental, os Estados, que
anteriormente eram os principais produtores e proprietrios
das habitaes, privatizaram a maior parte do estoque de
moradias em favor da liberalizao, vendendo-as aos
ocupantes por um preo mdico. Todavia, depois desta
etapa inicial, a situao se deteriorou.
Poucas famlias, hoje, tm um poder aquisitivo suficiente
para comprar uma nova moradia, em particular nas cidades
com maior atratividade econmica. Alm disso, como a
populao reluta em confiar suas economias ao sistema
bancrio, esses pases tm grandes dificuldades em criar
novos mecanismos de financiamento. Os programas
disponveis oscilam entre sistemas de incitao poupana
(com base no antigo modelo francs e alemo) e o modelo
norte-americano de seguro centralizado de crditos
hipotecrios a receber (Polnia).
Poucas famlias
dispem de poder
aquisitivo suficiente
para comprar uma
nova moradia; a
populao pobre, sem
alternativas, se v
obrigada a recorrer a
formas irregulares e
informais de produo
fundiria para ter
onde morar.

Nas cidades em desenvolvimento, a
demanda provm de uma populao
majoritariamente pobre, que deve
destinar, em mdia, 30% a 40% de
sua renda ao pagamento de um alu-
guel (em comparao com 19%, em
mdia, nos pases desenvolvidos). A
produo de habitaes esbarra, por-
tanto, na insuficincia de renda.
Como as instncias pblicas no dis-
pem de recursos para construir habi-
taes sociais (que, sem dvida, se-
riam caras demais para a populao
carente), esta funo assumida pelo
aparecimento local de favelas e, cada
vez mais, pelo setor informal de pro-
moo imobiliria de pequeno porte
(20% a 25% da populao de Dlhi
vive em loteamentos irregulares).
Alis, a maior parte da produo de
habitaes nas metrpoles em desen-
volvimento provm do setor privado.
Nos pases industrializados, 90% dos
investimentos em habitao so finan-
ciados por crditos hipotecrios. Na
sia do Leste, no Oriente Mdio e na
frica do Norte, esta proporo de
35% a 40%. Na frica Oriental e
Subsaariana, bem como na sia do Sul,
o desenvolvimento de crditos hipote-
crios fraco, representando menos de
10% dos investimentos em moradia.
Atualmente, os sistemas bancrios e
financeiros das economias desenvolvi-
das permitem orientar a poupana
em direo ao financiamento de uma
moradia. Em praticamente todos os
pases, seja qual for o nvel de desen-
volvimento, h uma oferta suficiente-
mente ampla de bancos privados e
propostas de financiamento voltadas
para as categorias sociais mais abasta-
das. A linha divisria em relao aos
pases emergentes e em desenvolvi-
mento traada pelo crdito para
aquisio imobiliria destinado clas-
se mdia, enquanto que, paralela-
mente, o financiamento da habitao
para a populao carente, geralmente
mais numerosa, ainda mantm uma
forte dependncia para com a econo-
mia informal. Em termos de custo, a
moradia irregular pode ser mais cara
que uma habitao tradicional.
Estima-se que os gastos com moradia,
alimentao e transporte represen-
tem 80% do oramento de uma fam-
lia pobre porcentagem bem supe-
rior aos gastos de uma famlia de
classe mdia ou alta.
Por essas razes, no incio dos anos
1990 foram criados instrumentos de
financiamento hipotecrio na sia
(Coreia, Malsia, Tailndia e China),
na Amrica Latina (Chile, Argentina e
Brasil), no Oriente Mdio (Ir e
Jordnia) e na frica do Norte. No en-
tanto, o desenvolvimento desse tipo
de recurso limitado por perspectivas
econmicas pouco favorveis e, sobre-
tudo, pelas insuficincias institucio-
nais, tcnicas e jurdicas presentes em
muitos pases em desenvolvimento.
Vrias experincias realizadas com
"bancos habitacionais" (na Tunsia, no
Senegal, na Costa do Marfim, etc.) pro-
duziram resultados decepcionantes. Por
trs da fachada de estabelecimentos es-
pecializados, eles serviram para captar
recursos pblicos externos e atrair clien-
Estratgias financeiras de longo prazo
Por iniciativa do Banco Mundial e da ONU-Habitat, e com o
apoio de 12 pases da OCDE, a Cities Alliance presta auxlio s
cidades na preparao de Estratgias de Desenvolvimento
Urbano (City Development Strategies CDS). A entidade
oferece financiamento e expertise para a elaborao, pelas
instncias locais, de um projeto de desenvolvimento de uma
cidade. Essas estratgias incluem, entre outros elementos,
uma hierarquizao das prioridades em termos de aes e
investimentos, e prestam apoio a iniciativas que abrangem
todo o territrio de uma cidade, como a reforma de polticas,
de instituies e de dispositivos normativos. Um dos
elementos centrais a transparncia do gerenciamento de
servios, a fim de estabilizar as rendas e atrair capitais locais
e externos, tanto pblicos como privados. A Cities Alliance j
prestou assistncia a Estratgias de Desenvolvimento Urbano
em mais de 150 cidades do mundo.
As cidades podem
receber ajuda na
preparao de
estratgias de
desenvolvimento
urbano e contar com
financiamentos e
expertise.

Webgrafia
Programa das Naes
Unidas para
Assentamentos Humanos
www.unhabitat.org
Agence Nationale pour
l'Information sur le
Logement ANIL
www.anil.org
European Network for
Housing Research
www.enhr.ibf.uu.se/
index.html
tudes Foncires
www.foncier.org
Union Sociale pour
l'Habitat
www.union-hlm.org
Mouvement Pact Arim
pour lAmlioration de
lHabitat
www.pact-arim.org
Centre Scientifique et
Technique du Btiment
CSTB
www.cstb.fr
Goexpert
www.geoexpert.asso.fr
Groupe Huit
www.groupehuit.com
Association Franaise pour
lInformation
Gographique AFIGEO
www.afigeo.asso.fr
Webgrafia on-line:
habitantes para produzir habitaes
por preos mdicos. Na Mauritnia,
no Malau, em Angola e em Gana,
foram desenvolvidos programas vo-
luntaristas desse tipo.
O desenvolvimento do crdito para a
habitao por instituies financeiras
de carter mutualista, prximas da po-
pulao, constitui uma outra pista
promissora de formalizao de meca-
nismos de financiamento nos pases
pobres. Os principais sistemas mutua-
listas de poupana e crdito existentes
no Congo, Burkina Fasso e Mali so
exemplos de eficcia em matria de
administrao e infraestruturas jurdi-
cas e bancrias. Essas instituies tm
um nmero de depositantes superior
ao nmero de clientes dos demais
bancos locais. As somas depositadas
so, em mdia, modestas, mas tm au-
mentado com regularidade e rapidez.
Num contexto financeiro sadio, elas
tm capacidade de liquidez suficiente
para financiar um volume significativo
de emprstimos em circulao, tanto
no curto como no mdio prazo. Sob a
superviso dos bancos centrais, essas
instituies podem, como os bancos,
completar seus recursos graas a ope-
raes nos mercados monetrios e fi-
nanceiros. Desta forma, podero pro-
por emprstimos de longo prazo com
garantia hipotecria.
A concluso que o processo de de-
senvolvimento econmico das cidades
requer a formalizao dos direitos de
ocupao do solo e a instaurao de
mecanismos de financiamento de mo-
radias. A definio global de uma po-
ltica urbana deve levar em conta uma
resposta adequada a essas duas neces-
sidades. n
tes dos bancos comerciais locais. Os flu-
xos de crdito reais ou esperados
desses estabelecimentos situam-se
muito aqum das necessidades para su-
prir s prioridades econmicas e sociais.
Assim, a regra continua sendo o fi-
nanciamento informal dos investi-
mentos em habitao (sistemas de
tontina, agiotagem, famlia, etc.),
bem como os emprstimos curtos de
somas modestas, concedidos por ban-
cos e instituies de microfinancia-
mento, com base em garantias pes-
soais. Agora, os objetivos que se
pretende alcanar so a ampliao do
mercado de crditos para habitao,
o afianamento, e a criao de um
mercado financeiro capaz de facilitar
a mobilizao de recursos no longo
prazo. A possibilidade de recorrer a
hipotecas no apenas uma seguran-
a para os bancos, mas representa
tambm a proteo dos direitos dos
indivduos. Enquanto isso, indispen-
svel manter financiamentos externos
e apoio tcnico e institucional a proje-
tos especficos e localizados, que pro-
movam uma participao ativa dos
Da negao integrao
At o final dos anos 1960,
negava-se totalmente a existncia
de bairros informais, que nem
sequer figuravam nos mapas das
cidades ou nos documentos de
urbanismo. A partir dos anos
1970, a prioridade foi dada,
sucessivamente, erradicao,
integrao e privatizao dessas
reas. Desde os anos 1990, todas
as aes empreendidas buscam
regularizar as situaes existentes,
seja promovendo a integrao dos
mercados financeiros informais ao
mercado formal e o acesso
propriedade individual (caso dos
programas que contam com o
apoio do Banco Mundial); seja
evidenciando a integrao social e
econmica dos bairros e
conciliando integrao e
unificao, no longo prazo, dos
mercados fundirios (abordagem
geralmente adotada pelas
agncias das Naes Unidas).

44 Acesso a servios bsicos
A
tualmente, cerca de metade
dos habitantes das regies ur-
banas de pases em desenvol-
vimento no dispe de acesso a servi-
os bsicos. Mesmo quando as
instalaes existem, a qualidade por
vezes medocre (apages, baixa pres-
so da gua, por exemplo) e a popu-
lao nem sempre tem como pagar
pelos servios. Sem eles, no entanto,
muitos outros setores como educa-
o, sade e habitao, sem mencio-
nar as atividades econmicas no
podem funcionar corretamente.
As cidades so as principais
responsveis pelo
fornecimento dos
servios
considerados
bsicos: gua
potvel,
saneamento, coleta
e processamento de
lixo, transportes e
eletricidade (ou energia, de
maneira geral). Para cumprir
esta misso imprescindvel,
as autoridades locais devem
dispor de expertise e
recursos financeiros
adaptados.
Acesso a
servios
bsicos

tante garantir, no prazo mais curto
possvel, o fornecimento de servios
para todos os cidados, adotando for-
mas e normas diferenciadas que evo-
luam, ao longo do tempo, com o ob-
jetivo de oferecer igualdade de
servios para toda a populao.
Esta abordagem envolve duas dimen-
ses: uma perspectiva de longo prazo,
com base em um cronograma vivel e
realista no que tange ampliao e
melhoria dos servios; em segundo
lugar, a adaptao de tecnologias e
padres de servios, em funo de
uma srie de parmetros (recursos fi-
nanceiros do servio e capacidade de
pagamento por parte da populao).
Definio participativa dos
servios
O histrico do setor de servios bsicos
na maioria dos pases em desenvolvi-
mento mostra o fracasso do modelo de
operadoras centrais do Estado, em
geral extremamente burocrticas e fo-
calizadas em abordagens tcnicas.
Partindo da constatao de que as con-
dies de acesso aos servios so defini-
das por caractersticas locais, as estru-
turas mais adequadas organizao
dos servios (pelo menos em relao
aos servios diretos para a populao
fornecimento, coleta, etc.) so as auto-
ridades pblicas descentralizadas.
As autoridades nacionais e locais, as
operadoras (pblicas, privadas, mistas
Ao lado, de cima para
baixo: Conexo da
cidade de Macia
(Moambique) rede
eltrica. Lixo de
Chimalhuacan (Mxico).
Abaixo: nas cidades
indianas, o
abastecimento de gua
potvel nas torneiras
uma questo de sade
pblica. direita: tampa
de bueiro no Peru.
Para garantir que a populao dispo-
nha desses servios, as instncias lo-
cais devem adotar uma srie de prin-
cpios: universalidade de acesso,
participao das partes interessadas
na definio dos servios, parcerias
para o gerenciamento da execuo, e
financiamento sustentvel dos investi-
mentos e das operaes.
Universalidade de acesso
O acesso aos servios abrange, na ver-
dade, dois aspectos distintos: as infra-
estruturas necessrias existem efetiva-
mente e o fornecimento contnuo dos
servios garantido? As tarifas cobra-
das pelos servios correspondem s
possibilidades dos usurios?
A Frana, por exemplo, precisou de
mais de cem anos para alcanar o
atual nvel de tecnicidade na univer-
salizao de servios prestados por
exemplo, com o fornecimento de
gua potvel nas torneiras das resi-
dncias. Por isso, nos pases em desen-
volvimento, parece-nos mais apro-
priado abordar a questo em termos
de universalidade de acesso (acesso
para toda a populao) em vez de
igualdade de acesso (mesma qualida-
de de servios para uma mesma popu-
lao). Em outras palavras, impor-

participao na escolha das principais
orientaes para os servios e o contro-
le direto da operadora, em troca do pa-
gamento da tarifa. Neste processo, um
constante dilogo deve ser estabelecido
entre todas as partes. Para definir as res-
ponsabilidades de cada uma no mbito
de uma estrutura consensual, instru-
mentos como o Cdigo de Servios
Pblicos Locais na Frana ou o Cdigo
de Servios Bsicos podem constituir re-
ferncias de grande utilidade.
Tarifas sociais especficas
No Chile, foi criado um mecanismo
de subveno destinado a famlias
carentes para ajud-las a pagar as
faturas de gua e esgoto. Uma vez
identificadas pelas
municipalidades, as famlias tm
direito a uma reduo da ordem
de 25% a 85% sobre as faturas
enviadas pela operadora, que por
sua vez recebe, da municipalidade,
uma subveno equivalente
reduo concedida famlia. As
municipalidades, por outro lado,
recebem verbas especficas
concedidas pelo Estado. Para ter
direito reduo, os usurios
devem comprovar o pagamento
das faturas.
Emisso de
faturas,
pagamento e
atendimento ao
cliente na
cooperativa de
eletricidade de
Tangail
(Bangladesh).
ou associativas) e os usurios tm,
cada um, uma funo especfica a de-
sempenhar na definio dos servios
(estrutura jurdica, normas tcnicas e
ambientais, controle e nvel de parti-
cipao dos usurios).
indispensvel que haja uma repartio
clara das responsabilidades de todas as
partes interessadas: s autoridades p-
blicas centrais, incumbe a superviso
das questes jurdicas e legislatrias; s
autoridades locais, a organizao dos
servios (em particular a escolha do m-
todo de gerenciamento), o controle do
desempenho e a determinao das tari-
fas; s operadoras, cabe a escolha dos
recursos tcnicos, humanos e financei-
ros para cumprir os objetivos de forneci-
mento de servios fixados pela autori-
dade organizadora; aos usurios, cabe a
Quando um lar conectado
rede eltrica, o tempo dedicado
ao estudo aps a escola
aumenta imediatamente em
10% a 15%.

Gesto em parceria
As principais decises relativas ao ge-
renciamento dos servios como a
forma de gesto, o nvel de tarifas e os
programas de investimento devem
permanecer na alada das autoridades
pblicas organizadoras. Tudo o que diz
respeito gesto corrente e operacio-
nal (funcionamento, manuteno, emis-
so e cobrana de faturas, informaes,
etc.) incumbe operadora. Na grande
maioria dos casos, observamos uma con-
fuso entre as funes da autoridade
organizadora e a operadora (que, em
geral, uma empresa ou entidade p-
blica). Esta confuso pode dar origem a
comportamentos prejudiciais eficcia
do servio (clientelismo, nepotismo ou
falta de controle, por exemplo).
Seja qual for a natureza da operadora
(pblica ou privada), recomendvel
desenvolver parcerias e abordagens
profissionais, com base em objetivos de
longo prazo e na noo de adaptabili-
dade (dilogo constante), bem como
em ferramentas contratuais como
guias de especificaes, programas de
melhoria dos servios e indicadores de
desempenho. O contedo dessas parce-
rias depende das necessidades e capaci-
dades da autoridade organizadora.
Uma estrutura de dilogo
Na Frana, o Cdigo de Servios Pblicos Locais foi
firmado entre as principais associaes de polticos locais,
operadoras pblicas e privadas, associaes de usurios e
o IGD (instituto de gesto comissionada). O documento
ressalta os princpios fundamentais da governana:
transparncia, clarificao e repartio das
responsabilidades, participao de todos os protagonistas
nas decises de orientao, avaliao do desempenho, etc.
De natureza no contratual, ele baseia-se no voluntarismo
dos signatrios e permite uma regulao efetiva, graas
ao princpio de reputao. Desde a assinatura, todas as
partes interessadas se renem em grupos de trabalho
setoriais que elaboram indicadores de desempenho para
os servios de fornecimento de gua, saneamento,
transportes coletivos, coleta e processamento de lixo, etc.
A engenharia social em ao
Em Porto Prncipe, a CAMEP,
operadora pblica, vende gua por
atacado a comits de bairros,
responsveis pela gesto de pontos
de distribuio que fornecem gua
de boa qualidade por um custo
reduzido. O modelo de gesto
participativa adotado em Buenos
Aires pela Aguas Argentinas (Suez)
nos bairros carentes baseia-se na
distribuio de funes. A empresa
oferece matrias-primas e
superviso; a municipalidade, o
material; e os habitantes do bairro,
a mo de obra. As economias
realizadas graas a essa organizao
permitem reduzir a tarifa da gua
nesses bairros. Em Bangalore, a
operadora de gua BWSSB prope
duas opes: um servio domiciliar
"tradicional" por uma tarifa
condizente; ou um servio
"semicoletivo" (uma torneira para 8
a 12 residncias) nos bairros com
alta densidade
populacional.
Abastecimento de
caminhes-cisterna
por canalizao de
gua, em Porto
Prncipe (Haiti).

custo mnimo. Neste caso, quer a ori-
gem das verbas deve permitir a aplica-
o de taxas de juros baixos (poupan-
a popular, fundos de aposentadoria,
emprstimos concedidos pela
Cooperao internacional), quer as
garantias provenientes dos organis-
mos internacionais de financiamento
permitem diminuir os prmios de
risco. Um ltimo elemento que esses
emprstimos devem ser acessveis s
autoridades organizadoras. Em mui-
tos pases, as instncias locais no tm
o direito de contrair emprstimos ou
Financiamento sustentvel
O financiamento dos servios inclui
uma perspectiva de curto prazo (custo
direto de funcionamento do servio:
conexo, operao, manuteno, con-
serto) e uma perspectiva de longo
prazo, principalmente para infraes-
truturas novas, cuja vida til pode su-
perar 50 anos. As despesas de curto
prazo devem ser custeadas pelos
usurios efetivos dos servios e a ma-
neira mais simples de cobrana a ins-
taurao de tarifas. fundamental
que todas as despesas diretas sejam
cobertas pela receita das tarifas (em
particular operaes de manuteno).
Caso contrrio, a qualidade do servio
pode progressivamente cair.
Quanto ao financiamento das infraes-
truturas, vrias opes podem ser mo-
bilizadas, mas indispensvel que
haja, inicialmente, investimentos p-
blicos (em geral, a fundo perdido). As
verbas podem provir de doaes in-
ternacionais ou emprstimos pagos
por receitas fiscais (por vezes, parte
do pagamento provm diretamente
das tarifas cobradas dos usurios).
Para serem viveis, os emprstimos
devem, na medida do possvel, ter um
prazo mximo (30-40 anos) e um
Parcerias pblico-privado
A gesto de servios urbanos frequentemente mobiliza parcerias pblico-privado (PPP), que associam uma
autoridade pblica organizadora e uma empresa. Algumas dessas parcerias so instituies, a exemplo de
empresas de economia mista na Frana, mas o tipo de PPP mais comum o de natureza contratual,
estabelecida com base em um guia de especificaes definido pela autoridade pblica e executado pelo
parceiro privado. O campo de aplicao das PPP pode ser o servio como um todo (operao, manuteno
e conserto de instalaes, gerenciamento de usurios) ou uma instalao especfica (central eltrica,
estao de tratamento, etc.). Vrias configuraes so possveis:
Fonte de
Campo Durao mdia Financiamento Propriedade remunerao do
de aplicao da PPP dos investimentos das instalaes parceiro privado
Privatizao Servio Indefinido Parceiro privado Parceiro Privado Tarifas pagas pelos usurios
Concesso Servio 20 a 30 anos Parceiro privado Autoridade Pblica Geralmente tarifas
(transf. no pagas pelos usurios
final do contrato)
Leasing Servio 10 a 20 anos Autoridade pblica Autoridade pblica Geralmente tarifas
pagas pelos usurios
Contrato de Servios ou certas 1 a 5 anos Autoridade pblica Autoridade pblica Pagamento da parte da
gesto tarefas (como autoridade pblica,
cobrana dos usurios) s vezes comisso sobre receita
Contratos do tipo Instalao Durao da Parceiro Privado Autoridade Pblica Pagamento da
Build Operate amortizao do (transf. no parte da autoridade
Transfer (BOT) investimento final do contrato) pblica
Fundo de garantia
No Brasil, o Fundo de Garantia por
Tempo de Servio, que pode ser
sacado em caso de desemprego,
alimentado por contribuies
debitadas diretamente dos salrios.
Gerenciado pela Caixa Econmica
Federal, ele oferece s
municipalidades emprstimos de
longo prazo com taxas de juros
reduzidas, especificamente
destinados a investimentos nos
setores de saneamento e
habitao. Recentemente, esses
emprstimos foram colocados
disposio tambm de parceiros
privados para o desenvolvimento
de projetos de saneamento.
Coleta de lixo em
Belm (Brasil).
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de solicitar ajuda a determinados or-
ganismos por exemplo, algumas ins-
tituies internacionais s negociam
com Estados, embora esta situao
venha evoluindo ( & consultar o ca-
ptulo Financiar as Cidades).
Conciliar equilbrio
econmico e justia social
Os servios bsicos so atividades eco-
nmicas de interesse geral, em nome
do qual devem ser respeitadas regras
especficas de solidariedade.
Enquanto, de um ponto de vista glo-
bal, a operadora deve ter a possibili-
dade de cobrir todos os seus custos
(inclusive de manuteno e investi-
mentos, no caso de o financiamento
ser de sua alada), por outro lado sua
renda pode incluir contribuies indi-
viduais de categorias diferenciadas de
usurios (estrutura tarifria) e verbas
pblicas (subvenes).
A estrutura tarifria pode basear-se em
clculos de nivelamento dos usurios
(residncias ou indstrias, ricos ou po-
bres), mas esses clculos conduzem,
com frequncia, a efeitos perversos,
como o desenvolvimento de servios al-
ternativos quando as contribuies so
consideradas altas demais. Os clculos
de nivelamento podem tambm existir
entre servios diferentes (em geral,
entre gua e saneamento, ou entre
eletricidade e gua), engendrando os
mesmos riscos. A instaurao de uma
tarifa social, quando os beneficirios
so claramente identificados e o finan-
ciamento garantido pela autoridade
organizadora,
c o n s i d e r a d a
atualmente como a melhor opo.
O financiamento pode ser comple-
mentado por verbas provenientes de
receitas fiscais, com base no princpio
de solidariedade geogrfica e social e
na renda dos contribuintes. Neste sen-
tido, o Estado e as instncias adminis-
trativas regionais desempenham um
importante papel de redistribuio. n
Webgrafia
Conseil Mondial de lEau
www.worldwatercouncil.
org
Office International
de lEau
www.oieau.fr
Programme Solidarit Eau
pS-Eau
Associao especializada
na problemtica da gua
(aduo, saneamento,
etc.) nos pases em
desenvolvimento.
www.pseau.org
Institut de la Gestion
Dlgue IGD
www.fondation-igd.org
Institute of Waste
Management
www.iwm.co.uk
Recyclers World
www.recycle.net
Programa das Naes
Unidas para o Meio
Ambiente
www.unepie.org
Water Supply and
Sanitation WatSan
Programa do Banco
Mundial
www.worldbank.org/
watsan
International Water
Management Institute
IWMI
www.cgiar.org/iwmi
Suez Lyonnaise des Eaux
Ondo Services
www.suez-env.com
Veolia Eau
www.veoliawater.com
BCEOM (empresa francesa
de engenharia)
www.bceom.fr
Sogreah Consultants
www.sogreah.fr
Ingnieurs Conseil et
conomistes Associs
ICEA
www.icea-consult.com
Syndicat des Entrepreneurs
Franais Internationaux
SEFI
www.sefifrance.fr
Institut dtudes Politiques
de Rennes IEP
Master ISUR (Ingnierie
des Services Urbains en
Rseaux dans les Pays en
Dveloppement))
www.rennes.iep.fr
Webgrafia on-line:
Acima: manuteno de
esgotos em Bamaco
(Mali).

Identificar as necessidades
As vias urbanas dos pases em desenvol-
vimento acolhem diversos tipos de
usurios (pluralidade dos modos de des-
locamento, atividades informais, etc.).
Cada um desses elementos contribui
para aumentar as dificuldades do trnsi-
to e a vulnerabilidade dos pedestres.
O crescimento global do uso de vecu-
los motorizados tem como corolrio o
aumento de congestionamentos e da
poluio. Em consequncia, a velocida-
de mdia de circulao diminui, au-
mentando proporcionalmente os cus-
tos operacionais dos transportes
coletivos. O aumento das tarifas faz
com que sejam uma opo menos
atraente, resultando na diminuio do
uso de transportes coletivos como
forma de deslocamento. As estimativas
50 Mobilidade urbana
Mobili-
dade
urbana
A questo dos
deslocamentos dentro das
cidades no se restringe
ao desenvolvimento de
infraestruturas e criao
de equipamentos com
bom desempenho: ela
envolve esforos em
termos de gesto, formas
inovadoras de
financiamento e uma
reflexo sobre as
necessidades da populao
e o ambiente em que
vivem.
O
crescimento das cidades colo-
ca os sistemas de transportes
urbanos sob intensa presso.
Nos pases em desenvolvimento, a au-
sncia de uma poltica de gerencia-
mento dos espaos pblicos agrava
ainda mais os efeitos da expanso
acelerada das cidades. Em todas as re-
gies do mundo, as autoridades so
obrigadas a reunir recursos financei-
ros e tcnicos para articular diferentes
meios de transporte individuais e co-
letivos, pblicos e privados, circulando
em corredores exclusivos ou no a
fim de atender s necessidades da po-
pulao.

As ruas das cidades
dos pases em
desenvolvimento
acolhem diversos tipos
de usurios e cada um
contribui para
aumentar as
dificuldades no
trnsito. Abaixo, da
esquerda para a
direita: situao
inextricvel em
ShaoXing (China); um
motorista de txi em
Argel (Arglia); rua de
pedestres em Jaipur
(ndia);
engarrafamento
noturno em Kiev
(Ucrnia) e as
onipresentes motos de
Hani (Vietn).
Mobilidade urbana 51
indicam que os transportes represen-
tam 10% a 30% dos recursos das fam-
lias carentes. Em algumas cidades,
onde a falta de transportes pblicos
soma-se insuficincia de recursos da
populao, a caminhada pode repre-
sentar at 50% dos deslocamentos.
O custo calculado tambm em ter-
mos de tempo despendido. Em 2000,
na Cidade do Mxico, 20% dos traba-
lhadores gastavam trs horas no traje-
Tempo de transporte
Em mbito planetrio, o tempo de trajeto necessrio para
que um cidado chegue ao local de trabalho varia muito de
uma cidade a outra. Na maioria das cidades com mais de 3
milhes de habitantes nos pases em desenvolvimento, o
trajeto dura mais de 45 minutos. Contudo, a dimenso da
populao no a nica explicao. Em Bangalore (ndia), os
6 milhes de citadinos passam, em mdia, 30 minutos nos
transportes, enquanto que os 570 mil habitantes de Phnom
Penh (Camboja) levam 45 minutos. Em Bangcoc (Tailndia,
8,8 milhes de habitantes), os citadinos gastam uma hora
para efetuar esse mesmo trajeto. Nas regies urbanas dos
pases industrializados, a durao global do trajeto situa-se
entre 20 e 30 minutos (para os habitantes de Boston, cidade
com 3,2 milhes de habitantes, so necessrios, em mdia,
25 minutos; em Birmingham, 20 minutos).
Manila 81 %
Bangcoc 50 %
Pequim 27 %
Xangai 26 %
Hani 11 %
Saigon 3 %
Participao dos
transportes pblicos
nos trajetos urbanos
motorizados em
algumas cidades da
sia.
Fonte:
MINEFI-DGTPE,
julho de 2005

to de ida e volta entre o trabalho e a
residncia. Isso explica a crescente
ocupao de prdios abandonados
nas proximidades dos centros das ci-
dades, o que aumenta a presso sobre
o mercado de habitao. Quando as
desvantagens adquirem propores
significativas, o risco grande de que
as empresas acabem transferindo suas
instalaes de uma cidade para outra.
No passado, por falta de capacidade
de investimento e em virtude do cres-
cimento urbano, muitas metrpoles
s tiveram como opo a construo
de novas estradas soluo que, na
poca, era recomendada pelos orga-
nismos de financiamento. Esta ten-
dncia favoreceu a proliferao, com
maior ou menor anarquia, de opera-
doras privadas e do transporte infor-
mal e por vezes ilegal nas metr-
poles do hemisfrio Sul.
Propor uma estratgia global
O desenvolvimento dos transportes p-
blicos constitui o principal componente
dos planos de deslocamento urbano,
sendo uma condio indispensvel para
o desenvolvimento sustentvel das ci-
dades e um elemento determinante na
busca de competitividade econmica e
de coeso social. O transporte possibili-
ta o acesso s escolas, ao emprego, aos
centros de atividades e aos postos de
sade, que hoje representam os princi-
pais motivos de deslocamento dentro
das cidades. A m qualidade ou a ine-
xistncia de transportes uma causa
de absentesmo. Atualmente, o trans-
porte escolar j constitui um dos princi-
pais problemas urbanos e a tendncia
que piore ainda mais nos pases em
Os nibus eltricos e
os bondes nunca
desapareceram por
completo do centro
das cidades do Leste
Europeu e das
margens do
Mediterrneo. No alto:
Antalya (Turquia);
Plzen (Repblica
Tcheca); Budapeste
(Hungria); acima: Tnis
(Tunsia). Os bondes
esto de volta com
fora total, na forma
de metrs leves, como
mostra a foto ao lado
em Eskisehir (Turquia).
Corredores exclusivos:
a busca de coerncia
Projetos como o metr de Hani,
financiado pela Cooperao
Francesa, ou o de Nova Dlhi,
financiado pela Cooperao
Japonesa, mostram que o sucesso de
empreendimentos de grande porte
para a construo de transportes
pblicos exige a integrao desses
projetos aos planos de
desenvolvimento da cidade e uma
abordagem global dos diversos
meios de transporte (nibus, txi,
linhas ferrovirias urbanas) para que
seja criado um sistema coerente.
ndia: carros na garagem
Em Dlhi (ndia), o nmero de
trajetos por pessoa e por dia
dever ser multiplicado por 0,8 a
1,2 se a tendncia registrada
atualmente persistir na prxima
dcada. O comprimento mdio dos
trajetos (tanto de carro como de
nibus) dever duplicar. Em
consequncia, o nmero de
veculos alcanar oito milhes. Por
isso, a cidade lanou um ambicioso
programa de transporte coletivo
rpido, tendo inaugurado
recentemente sua terceira linha de
metr. Para alm da diversificao
dos modos de transporte, o
objetivo influenciar a
estruturao das cidades e lutar
contra a disperso e a ampliao
das fronteiras urbanas, que
aumentam a dependncia em
relao ao automvel. Isso requer a
coerncia entre as polticas de
urbanismo e de transporte, em
particular no que diz respeito ao
uso atribudo aos terrenos.

Mobilidade urbana
que 70% dos cidados tm menos de 25
anos.
A criao de sistemas de transporte
organizados ainda permite reduzir os
fatores de instabilidade social e polti-
ca e prevenir os efeitos da segregao
espacial. O desenvolvimento de trans-
portes contribui tambm para a pro-
teo do meio ambiente e permite
lutar contra a poluio atmosfrica
provocada pelos meios de transporte
individual, adequando assim o cresci-
53
mento urbano aos objetivos mundiais
de reduo do efeito estufa.
Uma das estratgias consiste em criar e
desenvolver sistemas de transporte co-
letivo, formando uma rede em torno
da qual os veculos de menor capacida-
de possam se organizar. Esse dispositi-
vo pode ser completado por nibus ou
sistemas de transporte urbano que cir-
culem em corredores exclusivos nas
vias de trfego mais intenso.
A demanda como origem
O mercado de transportes urbanos
deve ser organizado em funo da de-

manda e, paralelamente, promover,
se for o caso, determinados meios de
transporte. Alm disso, deve definir as
prioridades da oferta de transportes,
conferindo a cada modalidade o seu
lugar no mbito de uma rede estrutu-
rada e organizada. Em vez de opor o
setor pblico ao setor privado, os
transportes devem atender s necessi-
dades de deslocamento da melhor
maneira possvel e pelo menor custo
para as autoridades locais.
ta requer um considervel trabalho
de ordenamento, alm de investimen-
tos significativos que devem ser repar-
tidos ao longo do tempo. Ela pressu-
pe tambm que todos os
protagonistas do setor se renam em
favor de um trabalho conjunto.
A questo do financiamento
A insuficincia de recursos financeiros
a principal dificuldade que as autorida-
des locais enfrentam para desenvolver
seus projetos. Com frequncia, o auxlio
Isso significa que diversas categorias
de servios de transporte podem coe-
xistir: transportes de massa, com tari-
fas acessveis e regidos por conven-
es entre as operadoras e a
autoridade de regulao; txis indivi-
duais e coletivos, que atendem a ne-
cessidades especficas e ocasionais;
servios de nibus e micro-nibus
para trajetos secundrios, que aten-
dem aos bairros de difcil acesso para
veculos de grande porte.
Uma oferta diversificada de servios
permite suprir s necessidades cres-
centes em matria de deslocamento e
reduzir os riscos de saturao e blo-
queio. Mas a organizao desta ofer-
do Estado j no suficiente hoje em
dia, o que leva ao desenvolvimento de
modos alternativos de financiamento:
concesses a empresas do setor privado
na forma de Build Operate Transfer
(BOT), como no caso do metr de
Bangcoc e de Manila; desenvolvimento
de parcerias pblico-privado (PPP),
como em So Paulo e na Cidade do
Mxico; tomada de emprstimos pbli-
cos bilaterais ou multilaterais, opo es-
colhida pela Arglia, a Tunsia e o Egito.
Para analisar o problema do financia-
mento, preciso fazer a distino
entre os investimentos feitos nos siste-
mas de transportes urbanos e as ope-
raes propriamente ditas, bem como
entre o financiamento das vias de cir-
culao e os equipamentos dessas vias.
Em virtude do papel determinante
que desempenham para o desenvolvi-
mento econmico, social e ambiental
das cidades, os transportes no podem
ser considerados como um setor pura-
mente comercial, em que as despesas
e as receitas devem ser equilibradas
sem interveno externa.
O metr (da esquerda
para a direita: em
Praga, no Cairo e em
Varsvia) seduz as
autoridades de
grandes metrpoles
em que h saturao
do trnsito, mas esta
a soluo que requer
mais investimentos
financeiros.

Webgrafia
Coopration pour le
Dveloppement et
l'Amlioration des
Transports Urbains
CODATU
www.codatu.org
Centre d'tudes sur les
Rseaux de Transport et
l'Urbanisme CERTU
www.certu.fr
Institut National de
Recherche sur les
Transports et leur
Scurit INRETS
www.inrets.fr
Laboratoire d'conomie
des Transports LET
www.let.fr
Programme d'Action et
d'Innovation dans les
Transports Terrestres
PREDIT
Programa de pesquisa,
experimentao e
inovao na rea de
transportes terrestres,
criado e desenvolvido
pelos ministrios
encarregados de
pesquisas, transportes,
meio ambiente e
indstria (ADEME e
ANVAR).
www.predit.prd.fr
Rgie Autonome des
Transports Parisiens
RATP
www.ratp.fr
SNCF International (filial
da Socit Nationale des
Chemins de Fer Franais)
www.sncf-
international.com
Systra (filial de engenharia
da SNCF e da RATP)
www.systra.com
Missions Publiques
www.missionspubliques
.com
Programa de transportes
do Banco Mundial
www.worldbank.org/
transport
webgrafia on-line:
dos sistemas. Seguindo recomendao
do Banco Mundial, a prioridade foi
dada privatizao dos transportes,
com preferncia pela concorrncia
entre vrias pequenas operadoras, a su-
presso de subsdios pblicos, e opera-
doras rodovirias que atuassem em sis-
temas virios de grande porte, mesmo
em cidades com vrios milhes de habi-
tantes. A questo do impacto ambiental
modificou a posio desses organismos,
que passaram a financiar um nmero
crescente de projetos de grande porte e
Mobilidade urbana
Considerando as elevadas verbas neces-
srias e a complexidade das modalida-
des de financiamento, a interveno do
poder pblico indispensvel para a or-
ganizao e a programao dos trans-
portes urbanos, a construo de estra-
das e a reserva de espaos pblicos.
Na maioria das vezes, os investimen-
tos iniciais so considerveis e exigem
mecanismos de financiamento ade-
quados. As operadoras dificilmente
so capazes, ao mesmo tempo, de
reembolsar os emprstimos e amorti-
55
zar o custo de veculos, por exemplo.
No caso da instalao de grandes cor-
redores de circulao exclusivos, o fi-
nanciamento para os investimentos
iniciais ainda mais complexo. Por
isso, a maior parte dos pases instaura
planos institucionais e financiamentos
que complementam as receitas tarif-
rias para garantir o desenvolvimento
do transporte pblico urbano.
importante, portanto, determinar o
que deve realmente ser financiado e
segundo que modalidades. De acordo
com estudos realizados em alguns
pases da frica, as receitas fiscais ar-
recadadas no setor de transportes ur-
banos, inclusive com veculos de pas-
seio, so muito superiores s despesas
registradas por esse mesmo setor in-
cluindo os custos com as vias de circu-
lao urbana. Portanto, a transfern-
cia parcial dessas receitas, de acordo
com modalidades a definir, seria ple-
namente justificada, em particular
para sustentar os investimentos.
Para os organismos de financiamento, a
principal preocupao a perenidade
a compra de material de transporte. No
entanto, embora existam financiamen-
tos multilaterais, os procedimentos e as
condies ainda deixam de fora um
vasto nmero de projetos relacionados
com transportes urbanos.
Os exemplos do passado mostram que
no basta conceder financiamentos
para garantir o funcionamento das em-
presas. indispensvel implementar
medidas de apoio, principalmente em
matria de regulao e controle.
Igualmente importante que as opera-
doras, tanto pblicas como privadas,
adotem regras estritas de gerencia-
mento, com objetivos de produtividade
que permitam garantir o equilbrio. As
empresas responsveis pela operao
das principais rodovias devem ser sufi-
cientemente slidas. Para aumentar a
competitividade, pode ser til criar in-
centivos fuso entre essas estruturas.
Isso s pode ser feito com a participa-
o ativa do poder pblico local, a fim
de promover uma viso global das ci-
dades e uma organizao completa
do sistema de transportes urbanos. n

Sentindo-se ameaados
pela insegurana urbana,
os habitantes com mais
recursos financeiros
recorrem a vigias
privados (foto acima, em
Uganda). As classes
menos favorecidas, que
tambm so vtimas da
insegurana, se
defendem como podem:
acima, numa favela de
Port Harcourt (Nigria),
os habitantes se
protegem de ladres
organizando rondas
noturnas e, como mostra
a foto, usando
espantalhos fantasiados
de vigias.
Os trs alicerces da preveno
Preveno social
Identificao dos grupos de risco
Educao
Atividades recreativas para os
jovens
Auxlio s vtimas
Planejamento do entorno
Melhor iluminao
Requalificao de parques e
espaos pblicos
Planejamento de ruas, prdios e
parques mais seguros
Reorganizao de mercados e
estaes ferrovirias
Cumprimento das leis
Patrulhas de polcia visveis nos
bairros identificados
Redes de vigilncia local
Maior acesso e entrosamento com
os representantes da lei
Fonte: Safer Cities, programa ONU-Habitat.
A
s instncias municipais tm de-
sempenhado, cada vez mais,
um papel preponderante na
luta contra a insegurana urbana, em
particular graas ao desenvolvimento
de parcerias que renem protagonis-
tas dos setores pblico e privado. A
necessidade desse tipo de abordagem
ainda mais evidente por constatar-
Cidades
mais seguras
Um dos objetivos das municipalidades
de todo o planeta oferecer aos
habitantes das cidades um espao de
vida seguro. Muito alm da questo da
integridade fsica, a criao de vnculos
sociais e a participao dos citadinos na
vida municipal constituem duas
ferramentas importantes para o sucesso
das polticas urbanas.
mos que, devido falta de recursos,
at pouco tempo atrs elas se apoia-
vam em dinmicas comunitrias lo-
cais, nem sempre suficientemente
atuantes. Assim, aos mecanismos tra-
dicionais de autorregulao (conse-
lhos de famlia ou de bairro) se soma-
ram, por exemplo, iniciativas de
preveno coletivas (comits locais de
segurana) e "individuais" (empresas
privadas de vigilncia).
Antes mesmo de se examinar a ques-
to da falta de recursos, notava-se a
falta de materialidade do prprio
conceito de segurana no apenas
pelo fato de se dar prioridade quase
absoluta s infraestruturas e aos servi-
os pblicos comerciais, como tam-
bm na prpria estruturao de novos
bairros, zonas de atividades e equipa-
mentos pblicos. Globalmente, a
questo da segurana envolve a rela-
o entre as construes, as vias de
circulao e os demais espaos pbli-
cos e, por fim, o conjunto de usurios
que, na posio de novos "consumi-
dores urbanos", podem tambm se
tornar predadores.
Integrar a segurana s
polticas urbanas
O caos e os crimes urbanos prejudi-
cam os cidados e a comunidade, no-
tadamente porque desestimulam os
investimentos. Embora, com frequn-
cia, a pobreza contribua para a inse-

gurana, um desenvolvimento econ-
mico contnuo pode conviver com
altos ndices de criminalidade, poden-
do at ser um fator de estmulo.
Nenhuma cidade pode prescindir de
ao nesta rea. A integrao da se-
gurana nas polticas urbanas consti-
tui uma orientao recente, adotada
nos anos 1980 nos Estados Unidos e
nos anos 1990 na Europa. Em 1996, a
pedido da associao de prefeitos
africanos, que enfrentavam um au-
mento da violncia em suas cidades, a
agncia ONU-Habitat criou o progra-
ma Safer Cities. A ideia mestra dessas
polticas a preveno, com o apoio
de instituies e culturas locais.
Prevenir juntos
Muitas iniciativas so construdas em
torno da noo de solidariedade e do
sentimento de pertencer a uma comu-
nidade. Essas iniciativas podem envol-
ver, por exemplo, grupos de ajuda for-
mados por pessoas que enfrentam um
mesmo problema toxicmanos, pais
em busca de ajuda para lidar com a
agressividade dos filhos, etc. tam-
bm possvel criar novos tipos de me-
diao, principalmente em favor de
crianas e jovens com pais omissos ou
ausentes. Os projetos (conhecer uma
profisso ou a cultura da cidade, por
exemplo) podem mobilizar toda uma
comunidade.
Gerenciar
os espaos pblicos
A insuficincia de iluminao ou cer-
tas configuraes dos espaos pbli-
cos podem contribuir para nutrir o
sentimento de insegurana dos cida-
dos. A organizao de atividades nos
espaos urbanos e a criao de insta-
laes que promovam a coabitao de
diversas populaes podem ser efica-
zes para atenuar essa sensao. Da
mesma forma, um melhor atendimen-
to nas delegacias e prefeituras pode
dissolver conflitos e reduzir a distn-
cia social. Inspirando-se nas experin-
cias de pases desenvolvidos, este
princpio constitui um dos alicerces do
programa Safer Cities.
Adaptar a legislao
Os sistemas jurdicos formais nem
sempre oferecem uma soluo rpida
para dirimir litgios e reduzir o senti-
mento de excluso. As instncias lo-
cais de mediao, em geral desenvol-
vidas com base em antigas instituies
Cooperao direta em Madagascar
Desenvolvido para fortalecer a sociedade civil malgaxe nos centros
urbanos, o Programa de Apoio a Iniciativas de Bairro (PAIQ),
financiado pela Cooperao Francesa, um programa de
desenvolvimento local que associa a populao e diversas instituies
em seis capitais de provncias de Madagascar.
O PAIQ instala equipamentos urbanos de pequeno porte que
melhoram as condies e o ambiente de vida das populaes
carentes, promovendo a participao dessas populaes no
planejamento e na construo dos equipamentos: reabilitao e
construo de infraestruturas coletivas, vias de circulao,
equipamentos de saneamento, estruturas sanitrias, escolas,
residncias para jovens, etc. O programa promove a responsabilizao dos habitantes em relao ao espao de
vida e, ao mesmo tempo, a instaurao de um dilogo constante com as autoridades pblicas, num ambiente de
democracia participativa e gerenciamento compartilhado dos espaos e do bairro.
Centro de
desintoxicao e
reabilitao de Akeniji
Adele em Lagos
(Nigria), onde so
tratados os "area
boys", jovens
delinquentes que
consomem drogas
pesadas,
principalmente crack.

58 Cidades mais seguras
culturais, so uma forma de multipli-
car os recursos em busca de solues.
Nas favelas da ndia, por exemplo, so
selecionados voluntrios entre os ha-
bitantes para atuarem como princi-
pais interlocutores da polcia: eles
prestam apoio aos habitantes do bair-
ro que desejam apresentar queixa e
servem como mediadores em peque-
nos conflitos locais. Essas novas inicia-
tivas buscam romper com a aborda-
gem fragmentada dos problemas de
segurana, mediante solues evoluti-
vas e adaptadas aos recursos culturais
da cidade e s causas de comporta-
mentos violentos ou predatrios.
Mobilizar
os protagonistas locais
Neste contexto de constante adapta-
o, as associaes, em suas inmeras
formas existentes no plano mundial,
desempenham um papel essencial,
dando continuidade ao trabalho das
instituies e consolidando os laos
sociais: associaes de moradores ou
de jovens se mobilizam para melhorar
as ruas ou romper o isolamento do
bairro; associaes de pais se encarre-
gam diretamente da construo de
escolas e de problemas higiene pbli-
ca; organizaes de natureza solidria
trabalham junto s camadas mais ca-
rentes da populao; como no sistema
de tontina, os fundos mtuos locais
concedem emprstimos para cobrir
despesas de sade, educao de crian-
as ou habitao; estruturas de inser-
o oferecem apoio na instalao de
pequenos ofcios, etc.
Estruturando o espao social e apren-
dendo a manter um dilogo construti-
vo com as autoridades, essas associa-
es representam interlocutores
indispensveis na luta contra as novas
Financiamento migratrio
As associaes de migrantes
residentes na Frana participam cada
vez mais de projetos desenvolvidos
em colaborao com jovens
municipalidades, autoridades
tradicionais (chefes de aldeias, de
bairros), associaes de jovens e de
mulheres, comerciantes, agricultores,
artesos, etc. O objetivo dos projetos
dar apoio a dinmicas locais de
criao de emprego que possam
reduzir o xodo dos pases. o caso,
na Frana, da Federao
Intermunicipal do Crculo de Dima
(regio de Kayes, no Mali). Esta
associao conta com uma "irm
gmea" em Bamaco: a associao de
"migrantes de volta a Dima". A
regio francesa de Nord-Pas-de-
Calais presta um apoio de carter
institucional iniciativa, a ttulo de
cooperao descentralizada.
Esta unidade pr-
fabricada instalada
diante de um tribunal
da Cidade do Cabo
(frica do Sul)
destina-se s
conselheiras do Mosaic
Training and Healing
Centre for Women,
que do assistncia a
vtimas sem recursos
no mbito de
procedimentos
judicirios.
O novo emblema da
Corte Suprema da
frica do Sul (ao
fundo) representa a
rvore da justia
tradicional oferecendo
abrigo,
indiferentemente, a
homens e mulheres,
brancos e negros.

formas de pobreza urbana, contra a
segregao social e geogrfica, e em
favor da insero de jovens.
Celeiro de cidadania
As redes de associaes e a mobiliza-
o em torno de objetivos de gesto
coletiva diferem consideravelmente
de um pas a outro ou de um conti-
nente a outro: a Amrica Latina conta
com uma slida tradio de organiza-
es comunitrias de base; na frica,
esse processo geralmente parte de ini-
ciativas de operadoras externas; na
sia do Sul e do Sudeste, a articulao
entre associaes locais e autoridades
municipais se manifesta, dependendo
do pas, na forma de comunidades lo-
cais com forte atuao ou associaes
ligadas ao Estado. Aos poucos, as or-
ganizaes no governamentais se
conscientizaram de que essas numero-
sas estruturas locais constituam um
fator de impulso para a transforma-
o social. Por isso, trabalharam para
reforar o papel de intermediao
dessas estruturas, transformando-as
em espaos de formao, aprendiza-
gem e participao na comunidade.
A participao na vida pblica, a deter-
minao das regras que do acesso s
instalaes e aos servios da cidade, a
integrao ou a marginalizao social,
bem como a liberdade de expresso, de
associao e de empresa no mbito ur-
bano so algumas das prticas sociais
que consolidam o edifcio de uma nova
cidadania. Ao comparar essas prticas
ao discurso oficial, inverte-se o sentido
habitual do termo cidadania que,
mais que um direito, tambm uma
prtica e uma busca constante. Esta in-
verso de abordagem faz-se ainda mais
necessria na medida em que h um
risco de ruptura profunda no tecido ur-
bano, em razo da exigncia de uma
crescente funcionalidade para promo-
ver o desenvolvimento econmico nas
cidades. n
Webgrafia
ONU-HABITAT:
programa Safer Cities
www.unchs.org
Forum Europen pour la
Scurit Urbaine
www.urbansecurity.org
Forum Franais pour la
Scurit Urbaine FFSU
www.ffsu.org
Institut National des
Hautes tudes de
Scurit INHES
www.inhes.interieur.
gouv.fr
Finansol
Portal de finanas
solidrias
www.finansol.org
Coordination Sud
Portal das ONG francesas
de solidariedade
internacional
www.coordinationsud.org
Webgrafia on-line:
Participao em Dacar
Ndiarme Limamoulaye uma das 43 comunidades distritais da regio metropolitana
de Dacar (Senegal). Pressionadas por associaes, as autoridades locais vm testando
uma forma de gesto participativa com base na "Carta Africana de Parceria entre
Habitantes e Instncias Locais" (Frum de Habitantes, Windhoek, Nambia, 12-18 de
maio de 2000).
Os comits participativos de bairro e os comits temticos, formados com base na
representao de todos os grupos sociais e econmicos, identificam os problemas e as
necessidades, buscando solues junto com o conselho municipal. Os representantes
desses comits participam das deliberaes do conselho municipal e podem manifestar
sua opinio, embora no tenham direito de voto. Esta iniciativa, cuja inspirao surgiu
em Porto Alegre (RS), reforada por aes especificamente voltadas para grupos
vulnerveis conselho comunitrio de mulheres, de deficientes, jovens, etc.
Jogos infantis, msicas
na rua, rappers (o
grupo nigeriano Kora)
e capoeiristas: a
liberdade de
expresso nos espaos
pblicos urbanos um
dos elementos que
cimentam a cidadania.
No alto, de cima para
baixo: reunio de
grupos em
Limamoulaye para a
criao de uma
cooperativa;
representantes da
ONG Enda com o
assessor do prefeito; a
creche de um plano
mutualista de sade.

A proteo do meio
ambiente no ,
estritamente falando,
uma questo urbana.
No entanto, a luta
contra a poluio, a
opo por energias
limpas e o
processamento dos
resduos urbanos
constituem fatores
essenciais para o
desenvolvimento
harmonioso e
sustentvel das cidades
e aglomeraes
urbanas.
60 Cidades sustentveis
s principais riscos ambientais
que ameaam o planeta,
como o efeito estufa e a des-
truio da camada de oznio, so em
grande parte provocados pelo funcio-
namento das grandes cidades. At
2015, as reas urbanizadas produziro
mais de 80% das emisses de CO2 no
mundo, constituindo fontes conside-
rveis de poluio do ar, da gua e do
solo. Portanto, para preservar a sade
e as condies de vida das popula-
es, preciso garantir um gerencia-
mento sustentvel das relaes entre
desenvolvimento urbano, energia e
meio ambiente. A busca do desenvol-
vimento sustentvel das cidades e
aglomeraes urbanas a resposta a
esta situao, bem como aos desafios
envolvidos: aumento implacvel da
demanda mundial em matria de
energia, mudanas climticas e cres-
cente escassez de recursos naturais.
Rumo a cidades
mais sustentveis
Durante o sculo XIX, o desenvolvimen-
to da mobilidade urbana promoveu
uma marcada expanso das cidades,
modificando radicalmente o espao ur-
bano. No Japo, por exemplo, onde a
densidade urbana alta embora a con-
figurao das habitaes seja majorita-
riamente horizontal, a expanso urba-
na costeira atingiu propores
Cidades
Sustentveis
O peso dos carros
Densidade, meio de transporte e poluio atmosfrica pelos veculos de transporte de pessoas
Regio Densidade % caminhada, Emisses (CO
2
, Emisses (CO
2
,
(habitantes/ bicicleta, SO
2
, Nox, COV) por SO
2
, Nox, COV)
hectares) transportes coletivos habitante (kg) por hectare (kg)
EUA e Canad 18.5 14% 237 3950
Europa Ocidental 55 50% 88 4800
sia (cidades ricas) 134 62% 31 3900
sia (outras cidades) 190 68% 84 14200
frica 102 67% 148 8600
Amrica Latina 90 64% 118 9300
Fonte: Yves Amsler, Banco Mundial, Dacar, 2001

considerveis, fazendo com que os des-
locamentos na megalpole de Tquio
se tornassem totalmente dependentes
do funcionamento dos sistemas de
transporte coletivo. Inversamente, o
modelo americano, inteiramente ba-
seado no uso do automvel, adquiriu
dimenses prejudiciais aos deslocamen-
tos no dia a dia, alm de agravar o pro-
blema de rarefao dos recursos ener-
gticos fsseis. Com a disperso das
reas de habitao, ocorreu, paralela-
mente, a disperso da produo de
bens e servios. O uso generalizado de
transportes rodovirios e a instalao
de plataformas logsticas necessrias ao
seu funcionamento resultaram na satu-
rao dos eixos de circulao. Esses fe-
nmenos, longe de afetarem apenas os
pases do hemisfrio Norte, podem
tambm ser observados em todas as
metrpoles e aglomeraes urbanas do
Sul com significativo desenvolvimento
demogrfico e econmico.
Durante muito tempo, as "cidades com-
pactas", ou seja, condensadas e com re-
duzida ocupao do solo, foram consi-
Cidades sustentveis 61
deradas como focos de destruio am-
biental (poluio, rudo, falta de espa-
os ao ar livre). Por outro lado, as "cida-
des jardins" (com pouca densidade, a
meio caminho entre cidade e campo e
construdas nas periferias das cidades)
foram responsveis pela disperso urba-
na um modelo cujas desvantagens se
tornaram evidentes com o tempo, tanto
do ponto de vista ambiental como eco-
nmico e social. Hoje, uma nova forma
de cidade vem surgindo como resposta
aos desafios ambientais, com distncias
mais curtas, transportes interligados e
controle das necessidades e dos resduos
na rea de energia. A concretizao
desta cidade pressupe uma slida pol-
tica de utilizao do solo: reabilitao
dos centros histricos deteriorados, ter-
renos baldios, subrbios abandonados,
etc. Os recursos fundirios, considera-
dos at ento ilimitados graas aos pro-
gressos da produtividade agrcola, tor-
nam-se, a exemplo dos recursos hdricos
e energticos, um elemento determi-
nante para a estratgia de desenvolvi-
mento das cidades.
Assim, a transposio concreta do prin-
cpio de precauo, a elaborao de
planos de gesto integrada, o gerencia-
mento dos espaos e do planejamento
no longo prazo, a preservao dos re-
cursos, a promoo da reciclagem e o
desenvolvimento de energias limpas
constituem desafios rduos, mas incon-
tornveis, de toda cidade que registre
uma rpida expanso.
Um ar mais saudvel
A poluio a consequncia mais evi-
dente do modelo dominante de desen-
volvimento urbano. Resultado das ener-
gias utilizadas e da exploso do trfego
de automveis, bem como de falhas no
gerenciamento dos resduos urbanos, a
As "cidades jardins",
com baixa densidade
demogrfica, foram
responsveis pela
disperso urbana um
modelo cujas
desvantagens hoje so
evidentes. De cima
para baixo: rua
histrica de Lisboa
(Portugal);
engarrafamentos em
Nairobi (Qunia);
subrbio residencial
nos Estados Unidos.
O modelo Dongtang
Com base na experincia da eco-cidade
inglesa BedZed (Beddington Zero Energy
Development), as autoridades chinesas
lanaram em 2005 um projeto de cidade
ecolgica projetada pela Arup, empresa
britnica de engenharia. Em 2010, a nova
cidade, denominada Dongtang e situada
a poucos quilmetros de Xangai, acolher os primeiros
50 mil habitantes em um espao urbano autossuficiente em
matria de energia, que ser produzida a partir de fontes
totalmente renovveis (elica e solar). Adotando veculos
hbridos como principal modo de transporte e incitando a
prtica da agricultura orgnica, Dongtang pretende se
tornar um modelo para as futuro das cidades.

poluio gera problemas para a sade
da populao e para o meio ambiente.
O crescimento urbano dos pases em
desenvolvimento aumenta as necessi-
dades em matria de energia, em virtu-
de da expanso das atividades econ-
micas, dos transportes, da eletrificao
das moradias e at dos sistemas de
aquecimento. As fontes de energia dis-
ponveis so em geral extremamente
poluentes, tanto por si mesmas como
pelas tecnologias empregadas. o
caso, por exemplo, do carvo, ampla-
mente utilizado na China para o aque-
cimento urbano: em razo de sua qua-
lidade e dos equipamentos usados, ele
a principal causa de poluio urbana
um fenmeno comum na Inglaterra
na poca da Revoluo Industrial. A
isso pode se somar a obsolescncia da
frota automotiva e o desflorestamento
ligado ampliao das fronteiras das
cidades, que intensificam a poluio at-
mosfrica e trmica.
Atualmente, as cidades mais afetadas
pela poluio atmosfrica so Atenas,
Cidade do Mxico e as cidades da sia
onde o desempenho dos veculos insa-
tisfatrio e a densidade da populao,
elevada. De forma geral, o problema
est mais ligado qualidade dos vecu-
los do que taxa de motorizao. Rabat
e Teer, por exemplo, cidades com taxas
de motorizao baixas, registram uma
elevada poluio atmosfrica provoca-
da pelos transportes. Este resultado
deve-se idade mdia da frota, m
qualidade da gasolina e elevada pro-
poro de veculos movidos a diesel.
No incio do sculo XXI, os pases de-
senvolvidos adotaram sistemas de me-
dio para calcular e observar a polui-
o atmosfrica de maneira mais
precisa. Mais recentemente, esse tipo
de equipamento foi instalado tam-
bm em metrpoles de pases em de-
senvolvimento, entre as quais Rio, So
Paulo, Cidade do Mxico, Santiago,
Bangcoc e Xangai. Tanto no hemisf-
rio Norte como no hemisfrio Sul,
existe uma srie de recursos para lutar
contra a poluio, em particular
quando gerada pelo uso de autom-
A poluio do ar e da sade
As cidades do Sudeste Asitico so as que mais sofrem com a
poluio do ar. Os habitantes perdem mais de dez anos de
vida em razo de doenas diretamente relacionadas com
esse problema. As populaes menos afetadas se encontram
na Amrica Latina e na Europa. Globalmente, s os pases
altamente industrializados registram ndices inferiores s
taxas mximas de poluio atmosfrica fixadas pela OMS.
O impacto da poluio do ar (anos de invalidez em cada mil
pessoas).
O Rio com ares de Paris
A exemplo da rede Airparif da regio le-de-France, o Rio de
Janeiro equipado, desde 2005, com um dispositivo de
modelizao da poluio atmosfrica que permite localizar e
quantificar as fontes de poluentes (trfego de veculos,
indstrias, etc.), acompanhar a cada hora a disperso desses
poluentes na atmosfera e obter uma representao grfica dos
picos de poluio. Os servios da prefeitura dispem de mapas
para visualizar o possvel impacto das decises
em pauta: incentivos fiscais renovao da
frota de automveis, investimentos em
transportes pblicos, transferncia de fbricas
ou refinarias, etc. Financiado pela Renault e
pela Frana, o projeto foi implementado
por empresas francesas (Aria
Technologies, Citepa, Ingrop) e faz
parte do programa Clean Air
Initiative for Latin American
Cities, do Banco Mundial.
sia do Leste e Pacfico
sia do Sul
frica subsaariana
Oriente Mdio e frica do Norte
Europa Oriental e sia Central
Amrica Latina
0 5 10
Graas modelizao, a
poluio atmosfrica na
baa de Guanabara (RJ)
pode ser analisada a cada
hora por meio de mapas
(acima).

veis, que vo desde medidas de incen-
tivo ao uso de dispositivos tcnicos
at a restrio de circulao. Em Seul,
por exemplo, em caso de alerta, a cir-
culao restrita no bairro comercial
do centro. Na Cidade do Mxico, o
programa integrado de luta contra a
poluio, lanado em 1988, vem ob-
tendo bons resultados graas imple-
mentao de normas sobre o escapa-
mento dos automveis, ao rodzio de
veculos e ao uso de gasolina sem
chumbo para txis e nibus. Desde
1987, Pequim vem desenvolvendo sis-
temas de aquecimento a gs natural
para substituir as caldeiras a carvo.
Processamento de resduos
A questo dos resduos lquidos e sli-
dos est relacionada com o crescimen-
to urbano e as mudanas nos modelos
de consumo. A forte concentrao ur-
bana em algumas cidades emergentes
sem infraestrutura para acolher novos
habitantes intensifica ainda mais os
problemas do ambiente em que essas
pessoas vivem. possvel fazer a dis-
tino entre o processamento de
efluentes lquidos e o de efluentes s-
lidos, embora em geral ambos sejam
gerenciados localmente pelas munici-
palidades, encarregadas da aplicao
da legislao (na maioria das vezes
nacional) que estabelece os princpios
de proteo do meio ambiente.
Em geral, tanto nos pases do hemisf-
rio Norte como do Sul observa-se uma
certa demora em reconhecer a impor-
tncia do saneamento, primo pobre de
polticas relativas gua. No entanto, a
qualidade da gua representa um
imenso desafio para todo o planeta. A
ingesto de gua poluda a principal
causa de mortalidade no mundo. Em
2000, a comunidade internacional esta-
beleceu, como um dos objetivos de de-
senvolvimento do milnio, que o n-
mero de pessoas sem abastecimento de
gua potvel deve ser dividido pela
metade at 2015. Embora existam tc-
nicas de processamento da gua, de
despejo das guas residuais na nature-
za em adequao com normas ecolgi-
cas, e de transforma-
o dos recursos
hdricos para con-
As guas residuais so
geralmente
descartadas na
natureza sem
processamento prvio,
por falta de verbas
para a construo e
operao das
infraestruturas
necessrias.
A coleta de lixo (ao
lado, garis chineses), a
seleo e a reciclagem
so frequentemente
efetuadas pelo setor
informal (abaixo, um
lixo nas Filipinas).

sumo humano, faltam financiamentos
para a construo e a operao das in-
fraestruturas necessrias.
O gerenciamento de resduos slidos
abrange trs tipos de atividades: cole-
ta, processamento e armazenamento.
A coleta de lixo, bem como uma parte
do processo de seleo e reciclagem
dos produtos, geralmente efetuada
pelo setor informal e representa uma
fonte de trabalho para as camadas
mais pobres da populao nas cidades
emergentes. Um exemplo tpico so os
catadores de lixo do Cairo. O desafio
consiste em organizar redes de proces-
samento de lixo com capacidade para
tratar o volume coletado. O processa-
mento de resduos perigosos, em parti-
cular produzidos por hospitais (que
podem totalizar at 15% dos resduos,
como em Hani), requer a mobilizao
de setores especficos. Os lixes conti-
nuam sendo, no plano mundial, a
forma mais comum de estocagem, ape-
sar do perigo que representam para a
sade do homem e do ambiente.
Uma organizao mais racional e mais
industrial do processamento dos res-
duos exige que se conhea o setor infor-
mal, integrando-o aos planos estratgi-
cos de gerenciamento de resduos. Alm
disso, no caso de resduos urbanos, ne-
cessrio racionalizar tanto o trabalho
em si (manejo de lixeiras e resduos, se-
leo manual para separar os resduos
por categoria) quanto os trajetos (local
de coleta local de descarte).
Tipos de energia a utilizar
A questo da energia envolve diversas
problemticas: produo e, por conse-
guinte, tipo de energia utilizada; distri-
buio; fixao de preos; e impacto,
principalmente sobre o meio ambiente.
Nos pases que no fazem parte da
OCDE, as fontes de energia tradicionais
(madeira, biomassa) ainda so as mais
frequentemente usadas no setor da ha-
bitao. Em geral, as quantidades dispo-
nveis no so suficientes, o abasteci-
mento feito de maneira ilegal e o
processo extremamente poluente. O
uso de energias limpas, entretanto, tem
repercusses positivas em um grande
nmero de setores: desenvolvimento
econmico, sade (reduo de doenas
respiratrias e da mortalidade infantil),
vida cotidiana (reduo da fome, acesso
mais amplo gua potvel, diminuio
do tempo necessrio para buscar gua e
madeira para aquecimento, bem como
para outras tarefas rduas) e meio am-
biente (reduo da poluio).
Segundo a ONU, dois bilhes de pes-
soas no mundo no dispem de eletrici-
dade; outros dois bilhes de pessoas
dependem de energias tradicionais,
como madeira ou resduos animais ou
vegetais, para cozinhar e se aquecer. Os
Reprocessamento: solues participativas
No Brasil, estima-se que apenas 35% das guas residuais
sejam processadas e coletadas. Cerca de 11 milhes de metros
cbicos de guas residuais so diariamente descartados na
natureza, sem processamento prvio. Nos anos 1980, Natal
(RN) foi a primeira cidade a propor um sistema de esgoto
condominial nos bairros com expanso no planejada e, em
geral, com alta densidade populacional. Uma rede de
tubulao subterrnea instalada em pequena profundidade
(40 cm), aproveitando o fluxo reduzido, gerenciada por uma
parceria que rene os habitantes, as associaes de bairro e
entidades tcnicas (pblicas e privadas). Este tipo de
organizao usado como modelo pela Organizao
Panamericana de Sade.
56 96
28 8
575 509
O carvo, amplamente
utilizado na China nos
sistemas de
aquecimento, a
principal fonte de
poluio urbana.
Milhes de pessoas
sem eletricidade
Milhes de pessoas
que dependem da biomassa
Fontes: ONU, 2005.

trudas em Harbin, Shenyang e
Pequim com o uso de mtodos que
permitem ganhos de energia superio-
res a 50% e uma reduo significativa
da emisso de gases que provocam o
efeito estufa (44.000 toneladas de
CO2 a menos por ano), gerando um
aumento de apenas 7% no custo das
obras. Esses resultados demonstram
que a transferncia bem direcionada
de tecnologias permite capitalizar os
conhecimentos dos pases mais ricos
na rea de qualidade ambiental das
habitaes, a fim de priorizar constru-
es menos nocivas em matria de
energia nas cidades do hemisfrio Sul.
Reformular o crescimento
urbano
No mundo atual, indispensvel rees-
truturar o crescimento urbano em ter-
mos de preservao do meio ambien-
te e das fontes de energia. Este
processo pode ser articulado em
torno de cinco objetivos principais:
1. Incentivar a criao se possvel an-
tecipada de infraestruturas que per-
mitam estruturar o desenvolvimento
das cidades nas melhores condies
possveis: aduo da gua; distribui-
o de gua potvel; saneamento;
rede de transportes pblicos; proces-
samento de resduos, etc.
2. Facilitar o acesso a fontes adequadas
de energia, como energias renovveis,
combustveis orgnicos e energias fs-
seis limpas, e promover a eficincia
energtica em todos os setores de ati-
vidades e de consumo.
3. Priorizar os transportes coletivos e
tornar os meios de transporte indivi-
dual mais ecolgicos.
4. Planejar o desenvolvimento de ma-
neira a promover a diversidade de
funes, bem como a reduo
das distncias entre a moradia
e o local de trabalho, a cria-
o de servios e comrcios
nos bairros e a realizao de infraes-
truturas coletivas descentralizadas.
5. Implementar normas de conforto e
consumo de energia mais eficazes nas
habitaes sociais, e projetar polos de
atividades que priorizem a ecologia
industrial e o princpio de ciclo de
aproveitamento. n
Webgrafia
Ministrio francs da
Ecologia, do
Planejamento e do
Desenvolvimento
Sustentveis
www.developpement-
durable.gouv.fr
Fonds Franais pour
lEnvironnement
Mondial FFEM
www.ffem.net
Institut du Dveloppement
Durable et des Relations
Internationales IDDRI
www.iddri.org/iddri
Comit Franais pour
lEnvironnement et le
Dveloppement Durable
Comit 21
www.comite21.org
Energia
Agence de
l'Environnement et de la
Matrise de l'nergie
ADEME
www.ademe.fr
Groupe nergies
Renouvelables et
Environnement GERES
http://geres.free.fr
ENERDEV
Portal sobre energia e
desenvolvimento
sustentvel no
hemisfrio Sul: links,
investimentos e mtodos
de operao.
www.enerdev.org
Fondation nergies pour le
Monde (site de energias
renovveis) FONDEM
www.fondem.org
Water Supply and
Sanitation WatSan
Programa do Banco
Mundial.
www.worldbank.org /
watsan
Resduos
Institute of Waste
Management
www.iwm.co.uk
Recyclers world
www.recycle.net
gua - saneamento
Programme Solidarit Eau
pS-Eau
www.pseau.org
International Water
Management Institute
IWMI
www.cgiar.org/iwmi
Construo
Centre Scientifique et
Technique du Btiment
CSTB
www.cstb.fr
webgrafia on-line:
pases em desenvolvimento utilizam
com frequncia energias convencionais,
como petrleo ou carvo, que em geral
so particularmente poluentes. Em
Lagos (Nigria), por exemplo, a empre-
sa estatal de eletricidade fornece ener-
gia apenas algumas horas por dia e
quase todos os prdios so equipados
com geradores movidos a diesel. No
final do dia, a cidade inteira funciona
graas a geradores cujos efluentes mer-
gulham a cidade em uma nuvem negra.
O uso generalizado desse tipo de solu-
o provoca problemas de sade pbli-
ca (doenas pulmonares) e aumenta os
riscos de acidente (incndios frequentes
nas favelas, por exemplo).
A eficincia energtica constitui
atualmente um elemento fundamen-
tal para a reduo da emisso de
gases que provocam o efeito estufa.
Em cada atividade urbana, possvel
realizar economias considerveis. O
setor de construo civil um exem-
plo representativo: a ADEME (agncia
francesa responsvel pelo meio am-
biente e pela gesto da energia) coor-
denou programas experimentais de
eficincia energtica no setor de cons-
truo no Lbano, no Afeganisto e
na China. Neste ltimo pas, 800.000
m de habitaes sociais foram cons-
18
713
706
292
801
223
Dois bilhes de pessoas
no mundo no dispem
de eletricidade; outros
dois bilhes dependem
de biomassa (madeira ou
resduos animais ou
vegetais) para cozinhar e
se aquecer.

66 Previso e gerenciamento de riscos
O tsunami no
Sudeste
Asitico
(2004) e o
ciclone Katrina
em Nova
Orleans (2005)
provocaram
perdas
humanas e materiais considerveis. O extraordinrio impacto
desses fenmenos demonstrou no s as consequncias da
urbanizao nas reas de risco, como tambm a necessidade de
introduzir a noo de risco em todas as polticas de planejamento
urbano, bem como a importncia de dispositivos de preveno,
proteo e gerenciamento de crises.
Previso e
gerenciamento
de riscos
Ciclone em Nova Orleans (EUA), erupo
vulcnica em Plymouth (Montserrat), terremoto
em Balakot (Paquisto), inundaes peridicas
em Phnom Penh (Camboja) e tsunami em
Bandah Aceh (Indonsia): as catstrofes naturais
tm consequncias humanas e materiais
considerveis.

A
vulnerabilidade do ser huma-
no e do patrimnio diante de
riscos de grandes propores
est atualmente em aumento cons-
tante em todo o mundo. Em 2005, 360
catstrofes naturais (inundaes, ci-
clones, terremotos e deslizamentos de
terra, entre outros) atingiram o pla-
neta, ocasionando cerca de 92 mil
mortes e um prejuzo econmico ava-
liado em 159 bilhes de dlares. Esses
fenmenos naturais, que tambm
podem ser de origem tecnolgica, le-
vantam dvidas sobre a segurana co-
letiva e causam danos diretos ou indi-
retos em propriedades e
infraestruturas, bem como em ativida-
des econmicas e no meio ambiente.
O recrudescimento de fenmenos ex-
tremos relacionados com as mudanas
climticas apenas uma das explica-
es. O nmero de pessoas afetadas e
o custo que os danos representam
vm aumentando de modo regular h
duas dcadas. Isso decorre principal-
mente do crescimento significativo da
urbanizao e do valor dos bens que
se encontram em reas sujeitas a ad-
versidades, bem como de uma cres-
cente fragilidade urbana, ligada in-
terdependncia dos sistemas e redes.
Uma poltica preventiva, seja ela local
ou nacional, deve cumprir trs metas:
1. Garantir a segurana da populao
e a proteo do patrimnio e de
instalaes coletivas.
2. Levar em conta os riscos naturais nas
tomadas de deciso sobre investi-
mentos e planejamento urbanstico.
Previso e gerenciamento de riscos 67
3. Fornecer compensao financeira
pelos prejuzos causados, indepen-
dentemente das medidas preventi-
vas (fundos de solidariedade, pla-
nos de seguro, etc.).
Planejar para prevenir
O risco a combinao de imprevisibi-
lidade com vulnerabilidade. Quanto
maiores forem a imprevisibilidade e a
vulnerabilidade (densidade popula-
cional, potencial econmico, etc.),
tanto maior ser o risco. Logo, o con-
trole da urbanizao nas reas de
risco um dos meios mais eficazes
para reduzir a gravidade de um sinis-
tro. As cidades dos pases em desen-
volvimento tm dois agravantes:
Por um lado, a urbanizao descon-
trolada muitas vezes se desenvolve
em espaos sujeitos a vicissitudes na-
turais e tecnolgicas, que podem cau-
sar danos s pessoas e ao patrimnio.
Cheia do rio Meuse em
Verdun (Frana), de cima
para baixo: imagem de
satlite de 01/01/2002,
mostrando uma onda de
inundao rio acima em
Verdun; imagem
captada no dia seguinte,
mostrando o ponto
mximo da cheia.

Por outro lado, nas reas de urbani-
zao mais regular, os riscos costu-
mam ser ignorados ou subestimados
pelos urbanistas. A maioria dos pro-
jetos de urbanizao, infraestrutura
e aparelhamento implementada
sem que os principais riscos sejam le-
vados em conta nos documentos de
urbanismo.
Na prtica, a incluso dos riscos natu-
rais se subdivide em trs grandes reas:
1. A preveno, que tem como bases o
conhecimento do risco, a imple-
mentao de medidas de proteo,
o processamento dos riscos no pla-
nejamento urbanstico e a fiscaliza-
o. O conhecimento do risco se d
por meio do mapeamento de even-
tos imprevisveis, das vulnerabilida-
des e do cruzamento desses dois fa-
tores. A proteo consiste em
reduzir os elementos imponder-
veis (com a construo de protees
contra inundaes, preenchimento
de minas subterrneas, por exem-
plo) ou atenuar as consequncias
dos eventos. A fiscalizao, por sua
vez, permite a deteco da iminn-
cia de um grande risco para que a
populao seja alertada.
2. A proteo, que visa a gerenciar a
crise e organizar o socorro em caso
de catstrofe natural.
3. A informao preventiva da popu-
lao sobre os riscos a que est ex-
posta e o treinamento das instn-
cias que atuam na rea: a reduo
das implicaes nas reas de risco, a
implementao de medidas com vis-
tas a reduzir a vulnerabilidade do
patrimnio e a preparao para
eventuais situaes de crise exigem
a conscientizao de todos os pro-
tagonistas locais (polticos, deciso-
res, tcnicos, atores econmicos,
etc.) e da populao quanto exis-
tncia dos riscos.
Os acidentes
industriais no so
menos fatais que os
naturais. Seveso
(Itlia) e Bhopal (ndia)
ainda permanecem na
memria; as exploses
da fbrica AZF em
Toulouse (Frana) e da
estao de Ryonchon
(Coreia do Norte)
causaram danos
significativos. Acima, a
cidade de Ryonchon,
antes e depois do
acidente.

Previso e gerenciamento de riscos
Mapear para
conhecer os riscos
O mapeamento de dados primordial
no s para o estudo e a visualiza-
o de fatores imprevisveis, como
tambm para avaliar e diminuir
o impacto desses elementos nas
reas vulnerveis. Esses dados
constituem o alicerce para um
procedimento global de preveno e
gerenciamento dos principais riscos. Os
mapas devem integrar-se fase de
diagnstico, funcionando tambm
como uma base de reflexo e
apoio s decises durante a
etapa de elaborao de um pro-
jeto de planejamento ou desen-
volvimento urbanstico.
Nesse contexto, o desenvolvimento
dos Sistemas de Informaes
Geogrficas (SIGs) representa
uma oportunidade para me-
lhorar e facilitar a partilha dos
conhecimentos sobre os riscos.
Alm do simples conhecimento te-
mtico, os SIGs constituem uma pode-
rosa ferramenta de anlise multicri-
terial, permitindo a previso de
riscos e implicaes no processo
de planejamento urbanstico,
bem como todas as simulaes
possveis de uma situao, de
um projeto e de suas variantes.
Portanto, eles fornecem elementos de
diagnstico e avaliao de projetos,
respaldando as decises que condicio-
nam o ordenamento e o desenvolvi-
mento de uma regio (& consultar
o captulo Descrever as Cidades).
Por fim, a capacidade de produzir
mapas que permitam identificar, cru-
zar e quantificar todos os fenmenos
faz dos SIGs uma fonte privilegiada de
informaes, possibilitando uma com-
preenso compartilhada de uma re-
gio ou de uma problemtica.
A disperso dos dados costuma ser o
maior obstculo a superar. Como as
fontes de conhecimento dos riscos se
encontram, via de regra, espalhadas
entre inmeros organismos, a elabo-
rao de mapas de sntese pressupe
um maior nmero de parcerias com os
rgos e servios que detm as infor-
maes.
Questo de escala
Um mapa informativo que lo-
calize e sintetize as reas de
risco no mbito de um territrio j
constitui, por si s, um documento im-
portante, pois descreve os principais
fenmenos ativos ou eventos
ocorridos. Em relao aos riscos
naturais, o mapa evidencia,
por exemplo, as zonas alaga-
das pelas maiores cheias regis-
tradas ou as reas afetadas por desli-
zamentos de terra. Quanto aos riscos
tecnolgicos, ele pode indicar os
principais estabelecimentos que
representam um risco (inds-
trias qumicas, depsitos de
hidrocarbonetos, etc.), a tra-
jetria das tubulaes de gs e
hidrocarbonetos, assim como as
principais vias utilizadas para o trans-
porte de materiais perigosos.
Para obter informaes mais
completas, preciso elaborar
um mapa de riscos, que proce-
de a uma anlise mais comple-
xa, individualizando setores geo-
grficos com base na hierarquizao
dos eventos possveis em funo de
critrios geotcnicos, hidrulicos, de
modelizao, etc.
69
Mapeamento dos
riscos no
departamento de
Hautes-Alpes (Frana).
Com a combinao de
mapas dos riscos de
avalanches,
inundaes,
deslizamentos de terra
e terremotos (no alto,
de cima para baixo),
obtm-se um mapa
global dos municpios
que oferecem riscos
(ao lado).

De modo geral, a definio de escalas
indispensvel para conciliar a pre-
veno dos principais riscos, o planeja-
mento urbanstico e o desenvolvimen-
to. Certos riscos naturais podem ser
abordados no mbito regional (risco
ssmico, por exemplo). Em contraparti-
da, outros riscos, como deslizamentos
de terra e inundaes, devem ser ana-
lisados em escala local. Alguns, como
os riscos tecnolgicos ligados a estabe-
lecimentos industriais, so ainda mais
localizados. J o transporte de mate-
riais perigosos bem mais difuso.
Identificar os desafios
Os riscos de catstrofe natural ou tec-
nolgica podem ser de vrias nature-
zas: humana, socioeconmica, am-
biental ou patrimonial. Para
avali-los, preciso localiz-los e
cruz-los com os mapas de riscos, bem
como com indicadores fsicos, demo-
grficos e socioeconmicos.
Os principais pontos a identificar so
os seguintes:
Os espaos urbanizados ou com ur-
banizao prevista, distinguindo-se
as reas residenciais em funo de
sua densidade, as zonas industriais
ou comerciais e os centros adminis-
trativos, etc.
As infraestruturas e instalaes de
servios e socorro: vias de comuni-
cao, estabelecimentos de atendi-
mento ao pblico (escolas, hospi-
tais, etc.),
Os espaos que no se encontram
diretamente expostos aos riscos,
mas que podem, em certas circuns-
tncias, agravar ou atenuar um fe-
nmeno (bacias de inundao, etc.).
O conhecimento da ocupao do solo
e da densidade populacional permite
obter uma estimativa das superfcies
por tipo de urbanizao, bem como
das populaes potencialmente ex-
postas. A localizao dos equipamen-
tos urbanos e das zonas de atividade
possibilita a identificao do patrim-
nio potencialmente exposto. Contudo,
alm da exposio direta de um im-
Simulao da
propagao de uma
nuvem de fumaa
provocada por um
acidente industrial
rumo a reas
habitadas.
A Frana est em geral
posicionada na linha
de frente em matria
de gerenciamento de
crise e organizao de
socorro em caso de
catstrofes naturais.

Webgrafia
Institut National de
l'Environnement
Industriel et des Risques
INERIS
Servios on-line,
relatrios de estudos,
fichas e vrios links
disponveis.
www.ineris.fr/
Portail de la Prvention
des Risques Majeurs
Este portal do cidado
apresenta fichas
temticas, dossis de
informao e uma lista
de sites.
www.prim.net/
Institut des Sciences et des
Techniques de
l'quipement et de
l'Environnement pour le
Dveloppement ISTED
A publicao intitulada
Systmes dInformation
Gographique et
Gestion des Risques
est disponvel para
download.
www.isted.com
Educnet
Este site, dedicado
ampla difuso do uso de
tecnologias da
informao e da
comunicao no setor de
educao, disponibiliza o
dossi temtico
Lhomme face aux
risques, que traz
informaes sobre os
principais riscos.
www.educnet.
education.fr/securite/
indrmaj.htm
Institut de Recherche pour
lIngnierie de
lAgriculture et de
lEnvironnement
CEMAGREF: gua e
territrios
O CEMAGREF um
organismo pblico de
pesquisa sobre a gesto
da gua e das regies.
Um dossi temtico trata
dos riscos naturais e
tecnolgicos.
www.cemagref.fr/
Compagnie Nationale du
Rhne CNR
www.cnr.tm.fr
Seo Scurit
Webgrafia on-line:
Entretanto, ainda resta muito a fazer
nessa rea. n
Previso e gerenciamento de riscos
vel ou de uma infraestrutura a um
risco, o mapeamento deve tambm
permitir que se avaliem os impactos
indiretos ligados indisponibilidade
de certas infraestruturas coletivas (de
sade, produo, transporte, transfor-
mao de energia, etc.) que acarretam
srias consequncias para o funciona-
mento da cidade, bem como os efeitos
da interdio de certas estradas para o
deslocamento e acesso.
O conhecimento dos riscos e de suas
implicaes proporciona uma repre-
sentao dinmica das zonas expostas
a adversidades naturais ou tecnolgi-
cas nos documentos de urbanismo.
Com isso, torna-se possvel a identifi-
cao, quando no a previso, dos im-
pactos sobre a urbanizao existente.
Ficam tambm evidenciadas as dificul-
dades a serem consideradas no caso
do desenvolvimento de novos bairros.
Por fim, esse conhecimento favorece
71
Transferncia de tecnologia para evitar riscos
Iniciado em novembro de 2004, o projeto europeu Island (Information Systems for Local
Authorities Needs to Face Disasters), previsto para durar dois anos, tinha como objetivo
transferir e adaptar para o Sudeste Asitico (Vietn, Camboja e Laos) ferramentas de
comunicao desenvolvidas na Europa como parte do projeto Osiris (Operational
Solutions for the Management of Inundation Risks in the Information Society). Essas
ferramentas do acesso, em tempo real, a dados relativos a cheias e prevem riscos de
inundao, permitindo a elaborao de planos de ao. O objetivo dessa abordagem,
focada na preveno e na divulgao de informaes, proporcionar s autoridades
locais recursos para que possam agir.
O preparo para
situaes de crise
requer a
conscientizao da
populao cultura
do risco, como neste
treino de
gerenciamento de
grandes riscos,
organizado pelo
municpio de Sainte-
Marie, na Martinica.
uma melhor utilizao do terreno
local por meio da compensao de
certos riscos: canais que armazenam
provisoriamente as guas pluviais at
que sejam bombeadas, reas pblicas
de vegetao (na estao seca) que se
transformam em bacias de inundao
(na poca das chuvas), etc.
Tanto as autoridades como a popula-
o tm se conscientizado, cada vez
mais, dos desafios que esses riscos re-
presentam. Alguns municpios j co-
mearam a se equipar com ferramen-
tas de preveno ou a integrar essa
dimenso na gesto do espao. J
esto tambm sendo adotadas regu-
lamentaes referentes ocupao
do espao e regras de construo.

72 Preservao e valorizao do patrimnio urbano
Preservao e
valorizao do
patrimnio
urbano
A preservao e a
valorizao do patrimnio
arquitetnico urbano so
mais do que um
empreendimento cultural:
trata-se de um fator
importante para o
desenvolvimento urbano.
Alm disso, criam vnculos
duradouros entre
instituies de ensino e
autoridades locais, tanto
no hemisfrio Norte
como no Sul.
T
radicionalmente, a noo de pa-
trimnio sempre esteve associa-
da a monumentos e edifcios iso-
lados. Hoje, abrange complexos
urbanos e naturais centros histricos,
vilarejos, paisagens ou extensas re-
gies, geralmente pouco preservados
em pases emergentes apesar de sua
grande autenticidade. Alm da valori-
zao de stios arqueolgicos, herana
de civilizaes desaparecidas, observa-
mos atualmente uma crescente ten-
dncia proteo do patrimnio cons-
trudo com base em tradies locais, a
fim de transmitir o saber artesanal e as
prticas sociais que eles refletem.
Da mesma forma, um crescente reco-
nhecimento vem sendo dado ao patri-
mnio imaterial santurios, ritos e
fatos histricos que muitas vezes
deixam pouco ou nenhum vestgio
concreto, como a Rota dos Escravos na
frica Ocidental. Cada vez mais, os
testemunhos de perodos coloniais
so considerados
objetos histricos
cujo reconheci-
mento e restaura-
o possibilitam a
integrao na his-
tria local.
A Escola do Patrimnio Africano
A Escola do Patrimnio Africano organiza,
juntamente com o Institut National du
Patrimoine e a cole du Patrimoine de
Chaillot, cursos de treinamento para
curadores de museus e urbanistas dos pases
africanos de lngua francesa. Os estudos de
caso incluem, por exemplo, a restaurao e
valorizao dos palcios reais de
Abomey (Benin) e projetos de
desenvolvimento da cidade de Porto
Novo. Os cursos abordam diversas
reas como meio ambiente,
patrimnio imaterial, turismo e
infraestruturas.
www.epa-prema.net
www.inp.fr
www.citechaillot.com
No palcio
dos reis de
Abomey.
Formao de
urbanistas, cole du
Patrimoine Africain / Institut National du
Patrimoine / cole de Chaillot.
No alto direita: a
Porta sem volta,
construda na Rota dos
Escravos em Ouidah,
no Benin. Acima: porta
tradicional no
Marrocos.

Preservao e valorizao do patrimnio urbano 73
Instrumentos econmicos,
sociais e ambientais
Todo patrimnio no utilizado desa-
parece. Para garantir a conservao
sustentvel de imveis antigos, pre-
ciso que eles tenham um uso atual. A
frequente falta de recursos dos pases
menos desenvolvidos constitui um
obstculo, mas apenas em aparncia.
O emprego de mo de obra local per-
mite considerar a realizao de opera-
es que, nos pases mais desenvolvi-
dos, seriam extremamente caras.
Tcnicas como alvenaria de pedra e
de terra, carpintaria, ou utilizao de
cal para aumentar a liga da argamas-
sa, do reboco e da caiao, ainda so
amplamente utilizadas. A transmisso
dessas tcnicas feita por meio de
treinamentos adaptados.
Alm de constituir uma fonte direta
de empregos nos canteiros de obras, a
restaurao do patrimnio gera tam-
bm atividades comerciais e artesa-
nais. O turismo com a criao de es-
truturas para receber visitantes, a
valorizao dos locais e a organizao
de visitas adquire um carter priori-
trio para o desenvolvimento. A pre-
sena de turistas gera, porm, uma
Competncia francesa e patrimnio chins
A exploso das grandes cidades chinesas na ltima dcada
levou demolio de bairros histricos e promoveu, como
reao, a conscientizao da necessidade de conservao
desse patrimnio. O Instituto Chins de Estudos e
Pesquisas de Cidades Histricas e a Universidade Tognji, de
Xangai, lanaram uma ampla campanha de proteo dos
bairros histricos, com planos de gesto inspirados em
modelos franceses. Com o apoio do Observatrio de
Arquitetura da China Contempornea, equipes de
especialistas franceses e a cole de Chaillot contriburam
para a valorizao das cidades de Tongli e Xitan, ambas
tombadas como patrimnio mundial.
No alto: a cidade de
Tongli (China), alvo de
um plano de proteo.
Acima: recepo de
urbanistas e prefeitos
chineses em Rennes
(Frana).

74 Preservao e valorizao do patrimnio urbano
O programa Patrimnio e
Desenvolvimento Urbano, do Banco
Mundial, financia importantes projetos
de infraestrutura que por vezes incluem
aspectos ligados ao patrimnio cultural
e arquitetnico. Em 2006, 18 projetos
desse tipo estavam em andamento.
Na Frana, o patrimnio faz parte das
reas prioritrias de atuao do
Ministrio das Relaes Exteriores e
Europeias e da Agncia Francesa de
Desenvolvimento (AFD). O Ministrio
da Cultura e da Comunicao oferece
tambm apoio para o intercmbio de
especialistas.
Vrias escolas de arquitetura francesas
tm cooperado com instituies es-
trangeiras. Em matria de artesanato,
a Escola de Conservao e Restaurao
de Avignon organiza projetos de trei-
namento e participa da definio de
corpus sobre o habitat tradicional no
exterior. O Institut National du
Patrimoine contribui para programas
de preservao do cenrio e para a ca-
pacitao de curadores de museus. A
Reabilitao e
revitalizao do centro
histrico de Ahmedabad
Em 1997, por ocasio do jubileu da
independncia da ndia, o governo
francs props ao governo indiano
uma cooperao na rea da
proteo e valorizao do
patrimnio. Em 2000, o centro
histrico de Ahmedabad, dotado de
notvel qualidade urbana e
arquitetnica, foi alvo de um
protocolo de renovao com vistas
a ajudar a populao local a
proteger o patrimnio e
permanecer nos prdios do centro,
bem como a revitalizar os bairros e
a formar arquitetos indianos em
tcnicas de preservao. O Centro
do Patrimnio, que oferece
atendimento, informaes e cursos,
foi inaugurado em 2003. No final
de 2005, 49 projetos de restaurao
j haviam sido concludos.
srie de presses. O equilbrio entre
os programas de desenvolvimento
que contribuem para a destruio ou
para a recuperao exige um profun-
do conhecimento do patrimnio.
Os canais de cooperao
A UNESCO e o seu programa de prote-
o do patrimnio mundial no for-
necem ajuda financeira direta, mas
sim o reconhecimento dos locais, o
que atrai investimentos pblicos e pri-
vados. A troca de experincias entre
cidades que possuem as mesmas preo-
cupaes tambm constitui um canal
promissor de parceria. As cooperaes
descentralizadas costumam ter como
prioridade o patrimnio urbano.
Vrios programas europeus enfocam
os centros histricos de naes emer-
gentes. Os novos pases membros da
Unio Europeia recebem fundos es-
truturais concedidos por programas
regionais ou pelas iniciativas comuni-
trias Urban e Interreg. Diversos pro-
gramas regionais, como EuroMed
Heritage, Asia-Urbs e Urb-Al, so fi-
nanciados pela Comisso Europeia.
Curso de restaurao na Bulgria, Instituto dos
Monumentos Blgaros / cole de Chaillot,
workshop nos Rdopes.
Os vestgios de
perodos coloniais se
tornam objetos
histricos ( direita,
edifcio burgus do
centro de Argel,
Arglia).
Renovao da
mesquita Jalali em
Ahmedabad (ndia).

Preservao e valorizao do patrimnio urbano 75
cole de Chaillot mantm cooperaes
com vrios pases para a formao de
arquitetos especializados.
Alm de proporcionarem uma rica ex-
perincia de aprendizagem, essas coo-
peraes constituem
uma fonte
de contatos e mercados para os profis-
sionais de ambos os lados. Mesmo se os
modelos ocidentais despertam interes-
se, todavia com base nas identidades
locais que os pases emergentes pode-
ro inventar suas prprias ferramentas.
As cooperaes devem gerar transfe-
rncias reais de competncias e refor-
ar aes sustentveis. n
Curso de restaurao
na Sria, Faculdade de
Arquitetura de
Damasco / cole de
Chaillot, workshop
conjunto. Proposta de
plano de preservao
para o bairro de
Qanawat.
Webgrafia
Patrimnio Mundial da
UNESCO
http://whc.unesco.org/en
/about/
Conselho Internacional de
Monumentos e Stios
ICOMOS
www.icomos.org
Programas europeus
(EuroMed Heritage,
Asia-Urbs, Urb-Al)
http://europa.eu.int
Organizao Mundial do
Turismo
www.world-tourism.org
Site internacional sobre a
Revitalizao dos
Centros Histricos das
Cidades da Amrica
Latina e do Caribe
SIRCHAL
www.archi.fr/SIRCHAL
Cooperao Francesa
www.diplomatie.gouv.fr/
solidarite/fsp
Comit de Coordination,
d'Orientation et de
Projets COCOP
www.egide.asso.fr/fr/
programmes/econet/
cole d'Avignon
www.ecole-avignon.com
Culturesfrance
Agncia do Ministrio
das Relaes Exteriores e
Europeias e do
Ministrio da Cultura e
da Comunicao para
intercmbios culturais
internacionais.
www.culturesfrance.com
Webgrafia on-line:

76 Cooperao entre cidades
D
esde a Cpula da
Terra no Rio de
Janeiro em 1992,
a Conferncia da ONU
sobre Assentamentos
Humanos em Istambul em
1996, e a Cpula de
Johanesburgo em 2002, o re-
ceio de um crescimento incon-
trolvel das cidades vem cedendo
lugar a uma viso mais positiva dos
territrios urbanos como fatores eco-
nmicos de desenvolvimento. Imps-
se, assim, a necessidade de mobilizar
as autoridades locais na realizao
dos objetivos globais de desenvolvi-
mento. Atualmente, as Naes Unidas
dialogam diretamente com as autori-
dades locais para o cumprimento dos
Objetivos de Desenvolvimento do
Milnio (ODMs).
Redes de Cidades
Esse clima poltico tem feito com que as
instncias locais atuem cada vez mais
como grupos de presso no cenrio in-
ternacional, promovendo, paralela-
mente, a constituio de redes de cida-
des em todas as regies do globo. Em
2004, a criao da organizao Cidades
e Governos Locais Unidos (CGLU) repre-
sentou um marco na estruturao e na
capacidade de influncia das autorida-
des locais, com a fuso de duas grandes
federaes a Unio Internacional de
Autoridades Locais (IULA) e a
Federao Mundial das Cidades Unidas
Europa: a cooperao no sentido lato
A noo de cooperao descentralizada, que surgiu em
1989 na Conveno de Lom IV, traduz o compromisso da
Comisso Europeia em favor de formas de governana
local e de uma maior participao da sociedade civil. A
cooperao descentralizada, no sentido que a Unio
Europeia confere a esse termo, no se limita s relaes
estabelecidas por autoridades regionais com instncias
equivalentes nos pases em desenvolvimento, pois inclui
tambm a sociedade civil. Assim sendo, a cooperao
descentralizada pode ser mantida mesmo que as relaes
da Unio Europeia com as instituies estatais de um pas
beneficirio tenham sido suspensas por razes polticas,
como nos casos de Mianmar e do Haiti.
A cidade de Quetigny
(Frana) estabeleceu
uma parceria com
Bous (Alemanha),
depois de ter
desenvolvido vnculos
com Koulikoro (Mali).
As cidades nunca estiveram
to presentes no cenrio
internacional, no s por
sua importncia
demogrfica, mas tambm
por serem o local em que
se concretizam os
principais desafios da
globalizao.
Prova disso o
aparecimento
de redes
interdependentes
e hierarquias
entre cidades
grandes, mdias e
pequenas. As
ferramentas mobilizadas
o intercmbio de
conhecimentos e a
reciprocidade esto
modificando a abordagem
da cooperao em matria
de urbanismo.
Cooperao
entre
cidades

(FMCU) com a rede Metropolis.
Incumbida da promoo do papel de-
sempenhado pelos governos locais e de
seu status junto a instncias internacio-
nais, assim como dos vnculos de coo-
perao descentralizada, essa nova or-
ganizao demonstra a importncia
crescente da diplomacia das cidades
no cenrio internacional.
De Norte a Sul, foram criadas inme-
ras redes de cidades: a Parceria pelo
Desenvolvimento Municipal (PDM),
na frica; a CALGA e a Mercocidades,
na Amrica Latina; a CityNet, na sia;
e a Eurocits, que rene vrias cidades
europeias. As aes europeias em prol
da cooperao descentralizada e ini-
ciativas como a Cities Alliance
apoiam-se nessas redes, contribuindo
para seu desenvolvimento e sua con-
solidao. Baseadas no intercmbio,
essas redes so a prova de que a coo-
perao assistencial e a transfern-
cia de know-how do hemisfrio Norte
para o Sul vm evoluindo rumo a uma
cooperao mais recproca, com vistas
a consolidar o papel e a influncia das
autoridades locais.
A fim de garantir uma melhor gover-
nana urbana em matria de gesto
administrativa e financeira e de pres-
tao de servios, o programa ONU-
Habitat, o Banco Mundial e mais re-
centemente a CGLU vm, h dez anos,
desenvolvendo ferramentas de anli-
se e avaliao dos fenmenos urba-
nos. Por exemplo, foram criados ob-
servatrios urbanos com o objetivo de
aprimorar os conhecimentos e ajudar
as autoridades locais e a sociedade
civil a desenvolverem indicadores e
estatsticas, bem como a coletarem in-
formaes que possam auxiliar na for-
mulao de polticas urbanas.
Diante da crescente importncia confe-
rida s questes locais no cenrio inter-
nacional, as cooperaes descentraliza-
das tm desempenhado um papel mais
relevante para a redefinio e orienta-
o do desenvolvimento local e para a
ajuda pblica ao desenvolvimento.
Ao lado, de cima para
baixo:
Workshop da Rede
Urb-Al 10 (rede de luta
contra a pobreza) em
So Paulo, fevereiro
de 2005.
Congresso fundador
da organizao
Cidades e Governos
Locais Unidos (CGLU)
em Paris, maio de
2005. Cerimnia de
abertura e workshops.
S. Mkhatshwa,
copresidente da CGLU.
Abaixo:
Frum Mundial
Urbano em Barcelona,
setembro de 2004.
Projeto do milnio da
ONU: grupo de
trabalho para a
melhoria das favelas.

78 Cooperao entre cidades
Iniciativas locais
Os projetos de cooperao descentra-
lizada so de inteira responsabilidade
das autoridades regionais francesas.
Por isso, as iniciativas no so unifica-
das e atendem a objetivos variados.
Hoje, contudo, as autoridades procu-
ram concentrar os seus recursos em
torno de uma mesma estratgia na-
cional, a fim de permitir que as cida-
des tomem parte de aes internacio-
nais conjuntas, independentemente
do seu tamanho ou do hemisfrio em
que se situam.
Trata-se, acima de tudo, de uma coo-
perao poltica, entre prefeitos, ba-
seada em um compromisso entre ins-
tncias governamentais equivalentes.
Mobilizando funcionrios das regies
e entidades da sociedade civil, os pro-
jetos e programas visam a reforar as
capacidades de gesto e desenvolver
a autonomia dos parceiros. A recipro-
cidade, por meio do intercmbio cul-
tural, do apoio de associaes locais,
da promoo de competncias locais
e de polos de excelncia, constitui
uma das finalidades dessas iniciativas.
A regio como alicerce
Atualmente, os organismos de finan-
ciamento reconhecem plenamente a
dimenso regional das polticas pbli-
cas. Cada vez mais, as autoridades lo-
cais so consideradas interlocutores
de projetos que transcendem a orga-
nizao setorial. Nesse contexto, a
cooperao descentralizada tem a ca-
As vantagens da cooperao
descentralizada francesa
Os acordos de geminao de cidades
assinados no final da Segunda Guerra
Mundial marcaram o incio da coope-
rao descentralizada francesa. Aps
a grande seca dos anos 1970 nos pa-
ses do Sahel, esses acordos assumiram
a forma de aes humanitrias. H
cerca de 15 anos, as autoridades locais
tm desenvolvido atividades interna-
cionais no campo de suas competn-
cias especficas, transmitindo conheci-
mentos na implementao de
polticas pblicas como descentrali-
zao, gesto de servios urbanos,
execuo de projetos urbanos e orde-
namento territorial. Essa rea de
atuao foi reconhecida por uma lei
francesa de 6 de fevereiro de 1992 e
pela criao da Comisso Nacional da
Cooperao Descentralizada, vincula-
da ao Ministrio francs das Relaes
Exteriores e Europeias, que presta
apoio a aes internacionais desen-
volvidas pelas autoridades regionais.
Na Frana, a totalidade das regies,
80% dos departamentos e 80% dos
municpios com mais de 5 mil habitan-
tes desenvolvem projetos de coopera-
o descentralizada com cerca de 120
pases em todo o mundo. As aes se
concentram principalmente na frica
de lngua francesa, na Amrica Latina,
no Sudeste Asitico e na China. O es-
copo tende a ampliar-se para os pa-
ses africanos de lnguas portuguesa e
inglesa, a Europa Central e a ndia.
Reforar a cooperao nas regies
H mais de dez anos, foram implantados dispositivos de
apoio aos atores da cooperao descentralizada em quase
todas as regies administrativas da Frana. Apesar de terem
estatutos jurdicos diversos, eles oferecem servios similares:
divulgao de informaes, apoio ao desenvolvimento de
projetos, dilogo entre os participantes, formao, etc. O
primeiro dispositivo foi criado em 1993 pela regio Rhnes-
Alpes (RESACOOP).
Iniciativas semelhantes existem em outras regies: Alscia
(IRCOD), Baixa-Normandia (Horizons solidaires), Borgonha
(AB2C), Franche-Comt (CERCOOP), Nord-Pas de Calais
(LIANES), Provence-Alpes-Cte dAzur (MEDCOOP), Pays de
la Loire (SGAR e ALCID) e Centro (CENTRAIDER).
Alm da cooperao
poltica entre
prefeitos, muitas
geminaes entre
cidades da Frana e de
pases em
desenvolvimento
envolvem a sociedade
civil em projetos de
cooperao. De cima
para baixo, assinatura
de acordos de
geminao entre Lao
(Burkina Fasso) e
Bourogne (regio de
Belfort, Frana);
Tombouctou (Mali) e
Saintes (Charente
Maritime, Frana);
Antsirabe
(Madagascar) e
Montluon (Allier,
Frana).

pacidade de mobilizar protagonistas
locais de ambas as regies parceiras
no mbito de projetos e objetivos ali-
cerados tanto localmente como na
esfera internacional. Conduzida prin-
cipalmente com financiamentos pr-
prios, a cooperao descentralizada
garante aos parceiros um comprome-
timento no longo prazo. Por fim, gra-
as ao desenvolvimento de cofinan-
ciamentos entre autoridades e
organismos de financiamento nacio-
nais ou internacionais, esse tipo de
iniciativa pode contribuir para a reali-
1% para a gua
A lei Oudin-Santini, adotada em 2005 na Frana, oferece
novas perspectivas para o financiamento da cooperao
descentralizada e no governamental, permitindo que os
municpios e rgos pblicos de cooperao intermunicipal
financiem aes de cooperao descentralizada e de ajuda
emergencial ou solidria nas reas de fornecimento de gua
e saneamento, com verbas dos servios pblicos para essas
reas. A lei prev que 1% do oramento desses servios
pode ser reservado para essa finalidade. Da mesma forma,
as Agncias de gua esto autorizadas a desenvolver aes
de cooperao internacional, no limite de 1% de seu
oramento.
Webgrafia
Cooperao
descentralizada
Ministrio francs das
Relaes Exteriores e
Europeias
Commission Nationale
de la Coopration
Dcentralise CNCD
Banco de dados dos
projetos de cooperao
descentralizada
conduzidos por
autoridades francesas.
www.diplomatie.gouv.fr/
cncd
Cits Unies France CUF
Autoridades regionais que
atuam em projetos de
cooperao internacional.
Informaes, links, ajuda
na montagem de
projetos.
www.cites-unies-
france.org/html/cuf/
index.html
Agncias francesas de
urbanismo
Fdration Nationale des
Agences dUrbanisme
FNAU
www.fnau-
international.org
Association des Rgions
de France ARF
www.arf.asso.fr/
Cooperao
internacional
Cidades e Governos
Locais Unidos CGLU
www.cities-
localgovernments.org
Metropolis (Associao
Mundial das Grandes
Metrpoles)
Promove a cooperao
internacional entre
governos
metropolitanos.
www.metropolis.org
United Cities and Local
Governments CGLU
Mediterrneo
Medcoop (Collectif pour
le Dveloppement de la
Coopration
Dcentralise en
Mditerrane)
www.medcoop.com
frica
Parceria para o
Desenvolvimento
Municipal PDM
www.pdm-net.org
sia
CityNet (rede asitica de
autoridades locais)
www.citynet-ap.org
Europa
Eurocities
www.eurocities.org/
main.php
Amrica
Federao Latino-
Americana de Cidades,
Municpios e Associaes
FLACMA
www.flacma.org
Webgrafia on-line:
Placa de geminao na
entrada da cidade de
Chauvigny (Vienne,
Frana).
zao de projetos operacionais de
grande magnitude, envolvendo esfe-
ras regionais e nacionais da adminis-
trao, bem como organismos inter-
nacionais. Dessa maneira, o futuro
aponta para a coordenao com ou-
tras autoridades da Unio Europeia,
agncias de desenvolvimento e redes
internacionais. n

Ilustraes
Capa Grrrr (www.grrrr.net)
Introduo Cairo B. McKelvie, Shutterstock Sinal de pedestres B. Pike Pikeynet.com Multido L. Pavel,
Shutterstock Crianas em Agadir Socrates, Shutterstock Hong Kong T. Wei Ming, Shutterstock Scooter em
Hani Tom Andrus Photography Construo em Doha, Catar P. Cowan, Shutterstock Crianas a caminho da escola
L. Harms, Shutterstock Crianas jogando bola G.P. Gennadevitch, Shutterstock Acesso terra A transio urba-
na na frica Subsaariana C. Kessides, Cities Alliance, 2005, baseado em Chakraborty, Mita. 2005. Acting Locally While
Thinking Globally: Subnational Strategies to Promote Investment Climate. TUDUR. Anteprojeto.
Descrever as cidades Cadastro romano de Orange D. Acolat Ocupao do solo em Bangalore Sce & Iaurif
Cidade do Cabo M. Leiter Ortofoto da le de la Cit Apur Cadastro da le de la Cit Apur Manila por satlite
Cnes, Spot-Image & Iaurif Teodolito DR Placa de rua Groupe Huit Issy-les-Moulineaux IGN-BD Ortho et
Iaurif Agrimensor medieval P. Portet Cadastro de Cheilly 1820 DR Caixas de correio Groupe Huit Material
para indicao de endereos Groupe Huit Indicao de endereo Groupe Huit.
Governar as Cidades Reunio em Belm F. Lieberherr A Constelao Humana, Chen Zen F. Lerin Eleies na
Venezuela V. Bruley, www.sipao.net Cmara municipal de Papudo, www.lacoctelera.com/sinfronteras Cmara muni-
cipal de Praia Grande DR Panchayat de Kasagorod e panchayat de Bidar, extrado da obra Culture and Public Action, de
V. Rao e M. Walton, Stanford University Press, 2004.
Financiar as Cidades Aperto de mos DR Prdio em construo The Innovation Hub Hartford C. Haase,
www.arrakeen.ch Yerevan DR Estocolmo Stockholm-Hotell.info Kinshasa SL, Calateboca.
Orientar o Desenvolvimento Urbano Plano diretor de Moundou Groupe Huit Kisumu E. Gray Estudo de pla-
nos DR Engarrafamentos em Phnom Penh Dana, www.phongsaly.com Quertaro G. Antier Padd Rouen
Direction de l'Amnagement Urbain et de l'Habitat de la Ville de Rouen Apresentao em Kawempe ONU-Habitat
Dilogo em Nouakchott Groupe Huit Panorama de Phnom Penh D. & K. Ciprari Plano diretor de Phnom Penh DR
Casablanca runswithscissors Pikine L. Ratton, Association Aidder Agricultura periurbana em Hani G.
Mandret, Cirad Leon C.Schwartzmann
Habitao e questo fundiria Maquete de apartamento japons DR Municipalidade de Kliptown E. Deliry
Antheaume, IRD Prdio em Pznan B. Oporowski Xangai R. Jurkovskis, Shutterstock Operrios da construo
civil Isted Renovao de um prdio em Tnis B. Favre, Louma productions Operrio de obra B. Favre, Louma
productions Construo de moradias para refugiados do Afeganisto Undpi Loteamento, bairro de Carapungo, ao
norte de Quito P. Cazamajor d'Artois, IRD Programa governamental de habitao para jovens no Egito A. Sierra,
IRD Marrocos Isted.
Acesso a servios bsicos Contador de gua DR Eletricista em Moambique E. Miller, The World Bank Group
Lixo no Mxico noticias@alianzatex.com Lavabo P. Virot, Who/Oms Tampa de bueiro J. Miller, Malcolm Pirnie
Inc, www.sewerhistory.org Cooperativa de eletricidade de Tangail The World Bank Group Eletricidade solar no Sri
Lanka D. Sansoni, The World Bank Group Caminho-cistena no Haiti F. Duclos, www.suco.org Garis em Belm F.
Lieberherr Esgoto no Mali C. Carnemark, The World Bank Group.
Mobilidade urbana Plataforma ferroviria em Londres F. Fontana-Giusti Engarrafamento em Shaoxing
Chuck@China, 2004 Motorista de txi em Argel C. Pointereau, Isted Jaipur G. Dominique,
dom@alovelyworld.com Engarrafamento em Kiev nostalgi@nostalgia.org.ua Motos em Hani DR Carro e bonde
em Tnis B. Favre, Louma productions Bonde em Antalya www.trampicturebook.de nibus eltrico em Plzen
M. Taylor, www.einbahn.org Bonde noturno em Tnis B. Favre, Louma productions Metr de Praga S. Milton
Metr do Cairo M. Guarino, www.acappellafella.nomadlife.org Metr de Varsvia www.arikah.com
Cidades mais Seguras Passagem subterrnea . Mndok, Shutterstock Vigia em Kampala R. Abrahamsen
Espantalho M.A. Prouse de Monclos, IRD Centro de desintoxicao M.A. Prouse de Monclos, IRD Mulheres em
Madagascar M. Lasure, Shutterstock Unidade pr-fabricada de consultoria jurdica R. Zurba, USAID Kayes DR
Crianas na fonte A. Popescu, Shutterstock Conjunto de rap emediawire Msicos de rua D. Remesov,
Shutterstock Capoeira DR Ndiarme Limamoulaye asbl Frres des Hommes Belgique
Cidades Sustentveis Pr do sol com neblina T. Olson, Shutterstock Lisboa A. Gvozdikov, Shutterstock
Kampala P. Dmirty, Shutterstock Casas nos Estados Unidos S. Stevenson, Shutterstock Donftang DR Mapas da
poluio no Rio Aria Technologies Cristo Redentor Prefeitura do Rio de Janeiro gua despejada em lixo T.
Olson, Shutterstock Garis G. Gonsalves, Shutterstock Lixo compactado V. Kozlovsky, Shutterstock Lixo B.
Wahlstedt, Conexor gua estagnada em lixo trialart, Shutterstock Sada de esgoto salamanderman,
Shutterstock Balde de carvo M. Natale, Shutterstock.
Previso e gerenciamento de riscos Salva-vidas em Nova Orleans California University of Pennsylvania Vistas
areas de Nova Orleans spaceimaging.com Fluxo de lava C. Taylor, Shutterstock Balakot MD Ambulance
Inundaes em Phnom Penh R. Seghers Cheia do rio Meuse Cnes 2002, source Spot, carte Sertit Tsunami P.
Jeffrey/Act International Vistas areas de Ryongchon DR Fbrica AZF DR Estao ferroviria de Ryongchon G.
Bourke, WFP Mapas de riscos de Hautes-Alpes Prefeitura de Aix-en-Provence Modelizao de fumaa Aria
Technologies Treinamento de co farejador (Tim, canil Babillebaou) M. Laroyenne Curso de primeiros socorros
Municpio de Sainte-Marie.
Preservao e valorizao do patrimnio urbano Porta sem Volta J.-L.Rigot, voyagesaventures.com Porta no
Marrocos DR Abomey DR Workshop EPA cole du Patrimoine Africain Tongli Tsinghua University, Department
of Matematical sciences Ahmedabad C. Dupavillon Esttua em Argel V. Rengifo, Isted Curso de restaurao na
Sria Faculdade de Arquitetura de Damasco / cole de Chaillot Curso de restaurao na Bulgria Instituto de
Monumentos Blgaros / cole de Chaillot.
Cooperao entre cidades Quetigny-Koulikoro-Bous DR Workshop Urb-Al Rede 10 Prefeitura de So Paulo
Congresso fundador da CGLU em Paris CGLU/UCLG Frum Mundial Urbano em Barcelona DR Grupo de trabalho
sobre favelas CGLU/UCLG Smangaliso Mkhatshwa CGLU/UCLG Geminao Lao-Bourogne DR Geminao
Antsirabe-Montluon Consulado de Madagascar em Moulins Placas de geminao DR.
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