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IPPUR - Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional


Disciplina: Planejamento Urbano e Regional no Brasil
Professores: Adauto Lucio Cardoso e Hlion Pvoa Neto
Aluno: Gustavo Adolfo Muoz Gaviria

ELEMENTOS DA RELO HOMEM-NATUREZA NO PLANEJAMENTO
URBANO-REGIONAL BRASILEIRO ENTRE 1889 E 1980

Neste texto tentam-se identificar os posicionamentos do Estado brasileiro face relao
homem-natureza, evidenciados em aes, discursos, instituies, etc., levando em conta
paralelamente algumas caractersticas do contexto econmico e poltico. Segui-se para tal
fim a diviso por perodos histricos proposta no curso de Planejamento Urbano e
Regional no Brasil (IPPUR-2012), como fonte de informao se usaram os textos
propostos no curso e outros mais especficos ao objetivo do ensaio.

1889-1930 O pas arquiplago e a configurao da repblica / Urbanismo
higienista

As aes governamentais ao respeito da relao homem-natureza no perodo
conhecido como Repblica Velha estiveram caracterizadas por uma orientao higienista,
muito concernida com aspectos de salubridade e moralidade. Este movimento higienista
foi precedido e acompanhado por polticas econmicas de um forte incentivo
industrializao em reao crise mundial de 1929.
J desde 1850 tinha se criado a Comisso Central de Sade Pblica pelo Ministrio
do Imprio para enfrentar a crise sanitria produzida pela febre amarela que tinha entrado
um ano antes. (BECHIMOL, 2008), e para 1877 em So Paulo tinha se instalado o servio
municipal de gua e esgoto em resposta aos efeitos da concentrao populacional
produzida pela industrializao (HARDMAN e LEONARDI, 1991). Este adensamento
populacional produziu o deterioro das condies habitacionais e nos locais de trabalho.
No caso de So Paulo e Rio de Janeiro, a presso demogrfica colocada pela
industrializao no final do sculo XIX gerou um mercado de aluguel de imveis precrios
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para os trabalhadores e uma presso pela disponibilizao de servios urbanos dos quais
o ento Estado liberal no dava conta. As preocupaes pela salubridade surgiram nestas
duas cidades a final do sculo XIX e comeos do XX, expressadas por uma nova elite
urbana vinda da indstria do caf, no marco de um iderio de modernidade e progresso
que foi trasladado s polticas do Estado. Os mdicos jogaram um importante papel na
definio dos problemas de salubridade e das propostas de soluo.
No Rio de Janeiro ganharam terreno ideias de construo de maia viria e de
regenerao urbanstica como solues aos problemas de salubridade, mas com um
mago de imposio da ordem moral da elite cafeicultura dominante, que reclamava para
se o direito de habitar uma cidade limpa, sem fatores promotores de doena. Este tipo
de polticas foi instaurado depois em varias cidades do Brasil. Como consequncia destas
polticas gerou-se uma oleada de represso de comportamentos da populao mais
pobre, incluso atravs da criao da policia sanitria (BONDUKI, 1988). A populao
reprimida reaciona com a Revolta da Vacina em 1904, apoiada pelos militares. Na dcada
de 30 houve expulso de contingentes de trabalhadores para as periferias como uma
forma de saneamento das reas prximas dos centros de deciso do capitalismo, onde
se concentravam inicialmente, os redutos proletrios. (HARDMAN e LEONARDI, 1991, p.
151).
Apresenta-se neste perodo uma transio da economia brasileira de agro-
exportao para produo industrial, consolidando classes burguesas e operrias no
Brasil, assim como uma diviso regional do trabalho e captura das regies pela dinmica
do capital industrial centralizado em So Paulo principalmente.

1930-1945 Estado e territrio na construo da nao

A dcada de 30 viu o surgimento de um Estado produtor de espaos planejados,
com uma constituio de 1934 com princpios explicitamente nacionalistas e
intervencionistas, contrrios a aqueles das constituies anteriores. (IANNI, 1971). No
entanto, ainda no pode se falar em planejamento, pois as aes estatais se plasmavam
mais em uns tipos de listados de cosas a serem feitas. Continuava ainda a crise
habitacional da dcada de 1920, ante a qual o Estado responde com a criao dos
Institutos de Aposentadoria e Penso (IAP), que produziram moradia para venta e aluguel
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com recursos dos trabalhadores, das empresas, e de impostos. Estes conjuntos tinham
como objetivo adicional, a moralizao das massas operrias. Mas nem toda a populao
foi beneficiada e gerou-se a proliferao de favelas em zonas de encostas e mangues,
com condies sanitrias deficientes. Outra proposta estatal para solucionar o problema
de moradia foram os Parques Operrios, como grandes conglomerados populacionais
para prover de moradia higinica aos trabalhadores de favela, esta iniciativa no
prosperou e os moradores ficaram nas mesmas condies.
No mbito regional, fatores naturais, como as secas no Nordeste, foram abordados
como um problema para o desenvolvimento econmico. Assim, a partir da dcada de
1930, em resposta s presses das elites regionais, o Estado criou instituies de
fomento do desenvolvimento como o Departamento Nacional de Obras contra as Secas
(DNOCS) e o Instituto do acar e do lcool (IAA). Fala-se ento de um estado que agora
comea a ser interventor, ainda no planejador, em contraposio ao Estado liberal,
anterior dcada de 30.
O Nordeste brasileiro caracterizava-se por formas de produo pr-capitalistas nas
usinas aucareiras, onde os trabalhadores tinham atividades de cultura alternativas para
complementar sua subsistncia. Era um sistema economicamente invivel sem
crescimento da produtividade do trabalho, sustentado pelo poder poltico, que retia a
populao com a promessa de trabalho nas obras pblicas, mas no intuito de ter mo de
obra disponvel e barata na prxima colheita. A populao tinha formas de vida precrias
e em tempos de secas migravam para as cidades.
O conceito de regio era construdo alm das fronteiras geogrficas, por
determinantes simblicos (seca, cangao, banditismo). A definio da regio e do seu
problema seria parte das disputas pela instaurao de projetos diversos de reproduo
do capital e controle territorial. Assim, enquanto no Nordeste se faziam obras contra as
secas, no Centro Sul se incentivava a industrializao; relegado estruturalmente o
Nordeste em termos de planejamento para o desenvolvimento.

1945-1964 Desenvolvimentismo e agudizao das contradies sociais

Para IANNI (1971) as medidas extraordinrias do perodo aps Segunda Guerra
Mundial concretizariam a origem da ideologia e da prtica do planejamento estatal no
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Brasil. Neste perodo se salientam os processos de expanso da fronteira agrcola, a
criao da SUDENE com seu plano de ao, e a construo de Braslia como a primeira
cidade planejada.
A continuidade da expanso da fronteira agrcola para Mato Grosso, sul do
Maranho, Gois se deu como parte do projeto desenvolvimentista que tinha como
objetivo a integrao de territrios percebidos com vazios e com potencial para abastecer
as necessidades de consumo das cidades, num perodo de transio demogrfica
iniciado desde 1940. Este processo de expanso deu-se expulsando pequenos
proprietrios ou posseiros.
Segundo COHN (1978), a seca de 58 foi um detonante para evidenciar o mau
funcionamento do DNOCS e dos problemas de corrupo associada s oligarquias locais.
Como usualmente sucede com as crises, aps essa seca implantou-se como soluo, a
criao de um modelo de planejamento regional: a Superintendncia de Desenvolvimento
do Nordeste (SUDENE) em 1959, que segundo OLIVERIA (1977), foi uma poltica de
dominao regional que subordinou o Nordeste expanso do capital do Sudeste. Para
outros autores, as secas reaparecem como justificativa para a ao estatal, por ser um
fator de desequilbrio que gera excedente populacional e presses por reforma agrria,
num contexto de ameaa comunista na regio, sendo esta instituio uma resposta
poltico-social, sob uma aparncia eminentemente tcnica, informada pelo estruturalismo
da reconstruo do Plano Marshall na Europa, no qual o Celso Furtado, como
coordenador GTDN, tinha se inspirado. J COHN coloca-o nos seguintes termos: (...)
no quadro de um governo desenvolvimentista industrializante que o Nordeste se torna
uma regio-problema. Com efeito, acreditava-se que existia uma revoluo em marcha
(COHN, 1976, p. 109).
O Plano de ao da SUDENE se compunha da seguinte maneira: a) tecnificao no
uso e aproveitamento do solo e da gua. b) expanso da fronteira agrcola para o
Maranho principalmente e pro Centro Oeste do Nordeste como forma de controle de
presso por terra, e de produo de alimentos. c) incentivo ao desenvolvimento industrial
do Nordeste e criao de uma burguesia industrial moderna, empreendedora e com
razes na regio, mais eficiente que a antiga burguesia. Este plano foi defendido com o
argumento de ser necessrio para evitar a desintegrao nacional.
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A SUDENE sofreria um processo de desmonte institucional desde a ditadura at ser
extinta em 2001; retomada em 2007 pelo Lula, hoje aparece sem programas concretos.
Outro processo importante deste perodo foi a construo de Braslia. Uma
manifestao do poder estatal e de capacidade de planejamento. Vesentini (1986)
questiona essa iniciativa em tanto manifestao da capacidade predatria, ele se refere a
uma Submisso dos trabalhadores ao capital, submisso da natureza tcnica
capitalista: as relaes dos homens com a natureza, afirma-se, expressam numa certa
dimenso as relaes dos homens entre si. Braslia parece conformar essa assertiva.
(Vesentini, 1986, p. 149). As crticas a esse Urbanismo Moderno so diversas, mas, nos
interessa salientar aquelas relacionadas com a viso da relao homem-natureza
colocadas na iniciativa. Por exemplo, CARDOSO (2000), critica o contexto em que este
planejamento tenta colocar a varivel natureza no discurso do planejamento das cidades,
misturando cidade e campo, mas, desde uma (...) viso idealizada, influenciada pelas
verses pastorais que identificam o campo placidez, ao desfrute, ao pitoresco
(CARDOSO, 2000, p. 147), enquanto os conflitos e problemas reais do campo
continuavam ignorados.

1964-1980 Modernizao conservadora: Ditadura e planejamento
tecnocrtico

O perodo da ditadura militar caracterizou-se pela ao nacionalista,
desenvolvimentista, autoritria e tecnocrtica do Estado. Segundo IANNI, (1971), os
governos militares teriam como polticas prioritrias a exportao agrcola e mineira, junto
com a modernizao urbana e a ocupao da Amaznia. Destaca-se tambm o
posicionamento do Brasil na conferencia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente de
Estocolmo em 1972.
Este perodo conhecido como modernizao conservadora em tanto promotor de
crescimento econmico e modernizao industrial, mas sem alterar a estrutura agrria
nem os interesses das oligarquias regionais.
Em relao questo regional nordestina, a industrializao no se fez segundo o
GTDN pretendia, ou seja, nas cidades, mas em complexos industriais de base ou polos
de desenvolvimento (plo Petroqumico de Camaari, na Bahia, o plo Cloro-qumico de
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Alagoas e Sergipe, o plo Mineiro-Metalrgico no Maranho, o Complexo Agroindustrial
de Petrolina/juazeiro, entre outros projetos). Entre 60 e 70, o Nordeste mudou de produtor
e exportador de bens primrios, para fornecedor de insumos industriais moderna
indstria do Sudeste, com baixa produo de emprego pela alta tecnificao e oposto ao
esprito do GTDN, de gerar desenvolvimento endgeno e autnomo. Novamente aparece
para o Nordeste a viso de soluo hdrica do problema agrcola e se constroem
barragens para irrigao, com o intuito de melhorar a produtividade.
Na dcada de 70, Brasil abre as portas indstria estrangeira e promove o
desenvolvimento hidreltrico para atra-las. Muitas dessas indstrias estavam nessa
poca comeando a sair dos pases desenvolvidos para pases do terceiro mundo que
oferecessem boas condies fiscais, disponibilidade de energia eltrica e legislao
ambiental flexvel. Segundo VAINER e ARAUJO (1992), a partir da dcada de 70, num
contexto de paz pela fora, modernizao e penetrao capitalista, o Nordeste passou a
ser um fornecedor de bens intermedirios para a economia nacional. A SUDENE cumpriu
seu papel: preparar o terreno para a integrao subordinada, mesmo a travs do
mecanismo dos incentivos fiscais (VAINER e ARAUJO, 1992, p. 25). Despareceria assim
a questo regional, e a regio no vista mais como um problema, mas como um scio
menor (GUIMARES, apud VAINER e ARAUJO, 1992, p. 25), substituda por
programas especficos.
Tambm em relao ao Nordeste, mas em conexo com a Amaznia, neste perodo
fizeram-se esforos por uma integrao territorial que os militares consideravam
estratgicas para no entregar aquelas zonas, tidas como desabitadas, diante da
mencionada ameaa comunista que percebiam na regio. Iniciativas como o Programa de
Integrao Nacional (PIN) de 1970 e Proterra, contemplariam a construo da
Transamaznica com a mobilizao de contingentes de trabalhadores para sua
construo; e o incentivo agroindstria nordestina, respectivamente. J desde 1966,
como parte das polticas de conquista da Amaznia, tinha-se criado a Superintendncia
de Desenvolvimento da Amaznia (SUDAM) que incentivava a instalao de empresas na
Amaznia com reduo de impostos. Grande parte dos incentivos foi entregue pecuria.
Aquela dita integrao funcionaria para despolitizar a questo regional, e por extenso
das questes ambientais subjacentes, pois segundo VAINER e ARAUJO (1992), ela no
articula consensos por que os pressupe, e se legitima a partir de uma suposta
homogeneidade territorial em tanto vinda do Estado Nacional.
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Mais uma instituio criada no perodo foi o Instituto de Colonizao e Reforma
Agrria (INCRA) em 1970, que na prtica foi somente de colonizao de terras,
novamente, assumindo que a Amaznia era nesse ento territrio vazio, quando j desde
finais do Imprio tinham-se processo de migrao em funo do extrativismo e do
garimpo. O prprio nome dado instituio reflexo do carter predatrio do processo de
expanso capitalista e do antropocentrismo, mais especificamente da sociedade
ocidental, que Orlando Villas Boas, citado por MOLANO (1979) caracterizaria
acertadamente nesta citao: O insigne protetor de indgenas e diretor do Parque
Nacional do Xing, Orlando Villas Boas, nos dizia: O chamado progresso capitalista no
mais do que uma agresso ao homem e natureza (MOLANO, 1979, p. 27).
A expanso agrcola foi posta em marcha com a incorporao da chamada
Revoluo Verde, que na dcada de 1970 chegou na Amrica Latina vinda desde os
Estados Unidos, em forma de pacotes que incluram: pesquisa, extenso e crdito. Como
parte do movimento tecnoburocrtico deste perodo, o Estado brasileiro cria a Empresa
Brasileira de Pesquisa Agropecuria (EMBRAPA), e no nvel estatal cria as Empresas de
Assistncia Tcnica e Extenso Rural (EMATER). Estas empresas se encarregariam da
execuo da Revoluo Verde como poltica em todo o territrio nacional. Esta poltica
tinha como principal objetivo aumentar a produtividade da agricultura ao tempo que se
fazia depender aos agricultores do pacote tecnolgico e creditcio, beneficiando grandes
empresas multinacionais de biotecnologia, agroqumicos e maquinaria. Esta revoluo,
como as outras polticas desenvolvimentistas, careciam de consideraes ambientais.
A revoluo verde tambm teria, segundo FRANCO (2001) efeitos sociais adversos
ao expulsar pequenos agricultores de suas terras, pois estes no tinha acesso ao credito
necessrio para produzir e competir com as grandes monoculturas, situao esta que
teria lhes levado a condies de vida precrias nas periferias das cidades. Claramente
esta poltica agrria tinha intenes de beneficiar as elites e grandes proprietrios de terra
ao tempo que permitia grandes lucros as multinacionais. Para este autor No Brasil
vivamos a poca do regime militar, implantado em maro de 1964. Os planos de
desenvolvimento, traados pelos dirigentes, estavam atrelados ao capital internacional,
que por sua vez ditava as regras do jogo em relao agricultura. (FRANCO, 2001, p.
34).
No contexto da conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente de Estocolmo
em 1972, se encontraria, segundo FERREIRA (1988), o primeiro posicionamento do Brasil
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ao respeito da questo ambiental. A autora coloca que diante do enfoque de Primeiro
Mundo da conferncia, preocupado pelos aspectos tcnicos da contaminao ambiental e
do crescimento populacional como fator de deterioro ambiental, o Brasil teria colocado os
seguintes trs pontos na argumentao: impossibilidade de sacrificar o crescimento
econmico do pas em prol de um ambiente mais limpo, rejeio da relao direta entre
crescimento populacional e exausto dos recursos naturais, e a colocao do interesse
nacional acima de interesses ambientais mal-definidos.
Segundo FERREIRA (1998), at a dcada de 70 no Brasil o desenvolvimentismo
guiava os destinos do pas sem consideraes de conservao. Era preciso segundo o
posicionamento em Estocolmo, que os pases mais desenvolvidos pagaram pelos danos
ambientais produzidos durante dcadas de industrializao, industrializao qual o
Brasil no estava disposto a renunciar e que at hoje continua se expandindo.
Incluso, nessa dcada de 70, com a crise do petrleo, a indstria energtica se
desenvolveu no setor petrleo e no setor hidreltrico. Indstrias dependentes do petrleo,
altamente poluentes, foram atradas pro Brasil e muitas usinas hidreltricas foram
construdas para abastecer essas indstrias e outras como as mineradoras. Como reflexo
das desconsideraes ambientais est o fato das primeiras hidreltricas terem sido
construdas sem reassentamento de populao, situao que mudaria depois das lutas e
mobilizaes do MABE (dcada de 90) desde o sul do pas, bem como pelas presses
colocadas pelos movimentos ambientais surgidos no final da dcada a dcada de 70.

Tendncias ps 80

A gesto ambiental estatal passa a ser regulada pela criao do Sistema Nacional
do Meio Ambiente em 1981 que integra os nveis federal, estatal e municipal. E
posteriormente seria criado o Ministrio do Ambiente em 1992, quase paralelamente
coma celebrao da Eco-92.
A questo de sanitarista impulsionada desde finas do sculo XIX e comeo do XX
continua a ser uma questo do planejamento das cidades e responsabilidade do Estado,
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mas que parcialmente entregue em concesso para prestao por empresas privadas
no final da dcada de 90
1
.
Como mencionado anteriormente, o destino da SUDENE como instituio de
planejamento regional no e promissrio, por um lado pela falta de vontade poltica e por
outro pela transformao mesma do padro de desenvolvimento regional, que aponta
desde a dcada de 80 para construo de Grandes Projetos de Investimento (GPIs), onde
o papel do Estado se concentra agora na viabilizao da apropriao de recursos locais
ao largo do territrio (VAINER e ARAUJO, 1992, p. 29) num planejamento que no
mais regional, mas setorial. Os grandes projetos so geradores de regies, as definem
segundo os interesses do centro e segundo o potencial econmico dos recursos.
A questo agrria por outro lado, entra na dcada de 80 na dinmica da produo
massiva, em monoculturas de soja e milho principalmente, num sistema intensivo de
produo de commodities (DINIZ, 2006). Sistema que faz a produo dependente de
movimentos financeiros com o risco inerente da instabilidade dos preos.
Na dcada de 80, como parte do desenvolvimento do polo da Amaznia por parte
do Estado, foram desenvolvidos projetos de minerao como O Grande Carajs e de
demarcao de terras: Calha Norte. At hoje a Amaznia continua a ser explorada, mas
agora por parte dos GPIs e no marco do licenciamento ambiental, onde as empresas, as
mais das vezes multinacionais, e as demandas dos mercados internacionais definem que
zonas e que projetos sero avaliados pelo Estado para conceder o licenciamento
ambiental.


REFERNCIAS
BENCHIMOL, Jaime L. Reforma urbana e Revolta da Vacina na cidade do Rio de
Janeiro. In: Ferreira, J., Delgado, L. A. N. (orgs.) O Brasil Republicano. O tempo
do liberalismo excludente da Proclamao da Repblica Revoluo de
1930. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2008. 3 ed, p. 231- 286.

1
Conforme consta no site do Grupo guas do Brasil, empresa prestadora de servios de
saneamento no Rio de Janeiro.
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BONDUKI, Nabil G.. Origens da habitao social no Brasil. So Paulo: Estao
Liberdade / FAPESP, 1988, Captulo 1 (pp. 16-71).
CARDOSO, Adauto. Vises da natureza no processo de constituio do
urbanismo moderno. Cadernos do IPPUR. Rio de Janeiro. Ano XIV. No 1, p. 119-
150, 2000.
COHN, Amlia. Crise regional e planejamento: o processo de criao da
SUDENE. So Paulo: Perspectiva, 1976.
DINIZ, Bernardo. O grande Cerrado do Brasil Central: geopoltica e economia.
2006. Tese (Doutorado em Geografia)-Departamento de Geografia da Faculdade
de Filosofia, Letras e Cincias Humanas. Universidade de So Paulo. So Paulo,
2011.
FERREIRA, Leila C. A questo ambiental: sustentabilidade e polticas
pblicas no Brasil. 1 ed. So Paulo: Biotempo, 1998. 154 p.
FRANCO, Jos S. O papel da EMBRAPA nas transformaes do Cerrado.
Caminhos da Geografia. N.2, vol. 3, p. 31-40. 2001.
HARDMAN, Foot, LEONARDI, Victor. Histria da indstria e do trabalho no
Brasil (das origens aos anos 20). 2 ed. So Paulo: tica, 1991.
IANNI, Octvio. Estado e planejamento no Brasil (1930 1970). Rio de Janeiro:
Civilizao Brasileira, 1971.
VESENTINI, Jos William. A capital da geopoltica. So Paulo, tica, 1987.
Captulo 3 (pp. 101-139).
MOLANO, Joaqun C. As multinacionais na Amaznia. Encontros com a
civilizao brasileira. N.11, p. 21-34. 1979.
OLIVEIRA, Francisco de. Elegia para uma re(li)gio: SUDENE, nordeste,
planejamento e conflitos de classes. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1977.
VAINER, Carlos B.; ARAJO, Frederico. Grandes projetos hidreltricos e
desenvolvimento regional. Rio de Janeiro: CEDI, 1992.
Notas e memrias das aulas do curso de doutorado: Planejamento Urbano e
Regional no Brasil. Professores Helion Povoa Neto e Adauto Cardoso. IPPUR.
Turma 2012.

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