LAS ATRIBUCIONES ECONMICAS DEL GOBIERNO

MEXICANO EN LA CONSTITUCIN VIGENTE

ES NECESARIO REDEFINIR EL SISTEMA DE ECONOMA
MIXTA EN MXICO?
Anglica VARELA ALVARADO*
SUMARIO: I. Introduccin. II. La intervencin estatal en la eco-
noma mexicana. III. El sistema de economa mixta. IV. Transforma-
cin hacia una economa de mercado. V. Bibliografa.
I. INTRODUCCIN
La poltica econmica de mayor aplicacin a nivel mundial postula la
minimizacin de facultades del Estado en materia econmica, ya que
toda intervencin del Estado genera altos costos y por lo regular es de-
ficiente.
Histricamente, la intervencin de Estado en la economa ha sido
cuestionada frecuentemente, justificndose solamente en situaciones ex-
tremas. En el caso particular de Mxico, la intervencin del Estado no
slo se justifica sino que, tras el movimiento revolucionario, se plasma
en la norma constitucional, sirviendo como mecanismo de legitimacin
de la intervencin de los diversos gobiernos posrevolucionarios.
El paradigma lo constituye el gobierno del general Lzaro Crdenas,
quien pas a la historia como un presidente que saba escuchar y atender
los reclamos del pueblo. Los posteriores gobiernos fueron sometidos a
fuertes crticas en la medida en que se alejaban de este paradigma.
Desafortunadamente, la intervencin estatal en Mxico lleg a dege-
nerar en un paternalismo con tintes demaggicos. Hasta la dcada de los
ochenta, en que este esquema proteccionista se rompe, en gran medida,
* Becaria del SIN como asistente del doctor Jorge Witker en el Instituto de Inves-
tigaciones Jurdicas de la UNAM.
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mediante la instrumentacin de polticas de apertura comercial y de pri-
vatizacin-desincorporacin de entidades paraestatales, impulsadas du-
rante el gobierno de Miguel de la Madrid.
Partiendo de que los sistemas econmicos puros no existen en el
mundo y que la intervencin del Estado en la economa genera costos,
que se justifican slo en determinadas reas o sectores econmicos, po-
demos plantear diversos cuestionamientos:
a) El sistema de economa mixta establecido constitucionalmente
est acorde con la dinmica econmica de este nuevo siglo?
b) La planificacin estatal es un instrumento eficaz para la obten-
cin del, tan anhelado, desarrollo econmico en Mxico?
c) Cul debe ser el papel del gobierno mexicano ante los nuevos
desafos de la economa mundial que hace de la poltica econmi-
ca interna un instrumento que depende en gran medida del entor-
no internacional?
d) Cmo se garantiza la permanencia de la intervencin estatal en
las reas no atractivas al capital privado y, en consecuencia, la
continuidad en la prestacin de servicios educativos, de salud, et-
ctera?
A comentar estos cuestionamientos estn dedicadas las siguientes re-
flexiones.
II. LA INTERVENCIN ESTATAL EN LA ECONOMA MEXICANA
En Mxico, la Constitucin vigente data de 1917 y es producto de un
movimiento revolucionario, fruto del descontento de amplios sectores de
la sociedad, los cuales, como factores reales de poder, lograron ver ga-
rantizadas constitucionalmente sus demandas sociales, como promesa de
cambio y renovacin social y poltica.
La Constitucin de 1917 tiene la gloria de haber plasmado, por
primera vez, lo que la teora denomina derechos econmicos y socia-
les, entre los cuales podemos mencionar el derecho al empleo, a la
educacin, a la alimentacin, etctera. Ello facult la intervencin del
Estado, quien se constituy en el protector y benefactor de las cla-
ses sociales ms desprotegidas.
224 ANGLICA VARELA ALVARADO
Existen, a lo largo del siglo XX, diversas manifestaciones que fomen-
taron la intervencin estatal directa en la cuestin econmica, tales
como la creacin del Banco de Mxico en 1925, bajo la administracin
de Plutarco Elas Calles (1924-1928); la modernizacin del Estado me-
xicano y el establecimiento de las bases de industrializacin en gran es-
cala, con Lzaro Crdenas (1934-1940); la aprobacin de la Ley sobre
Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Econmica, durante el
gobierno de Miguel Alemn Valds (1946-1952), y la nacionalizacin
de la industria elctrica en 1960, con Adolfo Lpez Mateos (1958-
1964).
La dcada de los setenta est marcada por un estancamiento del desa-
rrollo: se agudiza la desigualdad econmica que se manifiesta en una
desequilibrada distribucin del ingreso, obstaculizando el crecimiento
nacional. Posteriormente, con Jos Lpez Portillo (1976-1982), se incre-
menta el endeudamiento externo y hay una creciente fuga de capitales.
Lo ms destacado en materia de intervencin estatal es la nacionaliza-
cin de la banca.
En la dcada de los ochenta, Miguel de la Madrid (1982-1988) se en-
frenta a una grave crisis econmica. Su gobierno promueve la desincorpo-
racin y privatizacin de empresas pblicas, se reforman diversos artcu-
los constitucionales y se logra la incorporacin de Mxico al Acuerdo
General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT).
La administracin de Carlos Salinas profundiz en la transformacin
de la economa mexicana e impuls importantes reformas jurdicas; des-
taca la suscripcin del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte
y la incorporacin de Mxico a la Organizacin para la Cooperacin y
Desarrollo Econmico (OCDE).
Con Ernesto Zedillo, Mxico se convirti en el pas con mayor canti-
dad de tratados de libre comercio suscritos en el mundo, a lo que si su-
mamos su condicin de pas menos adelantado, hace de esta situacin
un acontecimiento verdaderamente excepcional.
La participacin de los tres ltimos gobiernos en la promocin del
desarrollo econmico nacional se ha basado en la aplicacin de polticas
cuyos efectos han favorecido el desarrollo del sector privado, dejando de
lado al sector pblico y al sector social, poniendo en tela de juicio la
eficiencia del Estado como planificador.
El marco constitucional de la intervencin del Estado en la economa
est dado por los artculos 3o., 5o., 25-28, 73, 123 y 131.
ATRIBUCIONES ECONMICAS EN LA CONSTITUCIN 225
Los artculos 3o., 27 y 123 consagran derechos sociales, los que, sin
dejar de ser derechos individuales, cumplen una funcin social (por
ejemplo, el derecho a la educacin, los derechos agrarios y los derechos
de los trabajadores) y posibilitan la intervencin estatal para su garanta,
ya que no existe un mecanismo a travs del cual se pueda exigir de ma-
nera individual su cumplimiento.
Los artculos 73 y 131 regulan las facultades del Congreso de la
Unin y el otorgamiento de importantes facultades al Ejecutivo federal
en materia de comercio exterior, respectivamente.
Por otra parte, los artculos 25, 26 y 28 constituyen el fundamento del
sistema de economa mixta, mismos que procederemos a analizar.
III. EL SISTEMA DE ECONOMA MIXTA
Mediante las reformas de 1983 a los artculos 25, 26, 27 y 28 consti-
tucionales, se estableci la rectora del Estado, la aplicacin de la eco-
noma mixta, el sistema de planeacin democrtica del desarrollo y las
bases para el desarrollo rural, en Mxico.
Estos artculos se encuentran en el captulo primero del ttulo primero
de la Constitucin, titulado De las garantas individuales; sin embar-
go, no consagran, en sentido estricto, garanta individual alguna, pues su
observancia no puede ser exigida por algn medio legal, se trata simple-
mente de disposiciones que establecen determinadas obligaciones al Eje-
cutivo federal.
1. Fundamento constitucional
El artculo 25 constitucional atribuye al Estado la rectora del desa-
rrollo nacional, facultndolo a planear, conducir, coordinar y orientar la
actividad econmica nacional. A este desarrollo econmico deben con-
currir con responsabilidad social, el sector pblico, el sector social y
el sector privado.
Este artculo hace del Estado un rgano con una funcin doble, por
una parte, interviene como agente conductor y orientador del desarrollo
y, por otra, como un agente econmico ms dentro de los procesos pro-
ductivos, a travs del sector pblico, con diversas limitantes que comen-
taremos con posterioridad.
226 ANGLICA VARELA ALVARADO
El artculo 26 define las caractersticas del sistema de planeacin del
desarrollo nacional, el cual se espera imprima solidez, dinamismo,
permanencia y equidad al crecimiento de la economa. La planeacin
nacional del desarrollo es responsabilidad del Ejecutivo federal, por lo
tanto, todos los programas de la administracin pblica deben sujetarse,
obligatoriamente, a un plan nacional de desarrollo.
El artculo 28 constitucional es la base fundamental de la economa
de mercado en Mxico, ya que al prohibir los monopolios y todo tipo de
prcticas monoplicas busca fomentar un ambiente de competencia y
de libertad de mercado.
Existe una serie de actividades que por disposicin constitucional no
constituyen monopolios, mismas que pueden clasificarse bajo dos ru-
bros: actividades de los particulares y actividades del Estado en reas
estratgicas de la economa.
Las actividades de los particulares que no constituyen monopolios son:
a) Las asociaciones de trabajadores para proteger sus propios intere-
ses y las asociaciones o sociedades cooperativas de productores
para que, en defensa de sus intereses o del inters general, vendan
directamente en los mercados extranjeros los productos nacionales
o industriales que sean la principal fuente de riqueza en la regin
en que se produzcan, y
b) Los privilegios que por determinado tiempo se conceden a los au-
tores y artistas para la produccin de sus obras y los que para el
uso exclusivo de sus inventos, se otorguen a los inventores y per-
feccionadores de alguna mejora.
Por otra parte, las funciones estatales que no constituyen monopolios
son:
a) Las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las si-
guientes reas estratgicas: correos, telgrafos y radiotelegrafa;
petrleo, los dems hidrocarburos y petroqumica bsica; minera-
les radiactivos y generacin de energa nuclear; electricidad, y
b) Las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva, a travs
del banco central, en las reas estratgicas de acuacin de mone-
da y emisin de billetes
ATRIBUCIONES ECONMICAS EN LA CONSTITUCIN 227
El artculo 28 regula, adems, la fijacin de precios mximos a los
artculos, materias o productos que se consideren necesarios para la eco-
noma nacional o el consumo popular; la concesin de la prestacin de
servicios pblicos y la explotacin, uso y aprovechamiento de bienes
dominio de la federacin, as como el otorgamiento de subsidios a acti-
vidades prioritarias.
2. Legislacin secundaria
Existe un marco regulatorio secundario muy extenso. Destacan la Ley
de Planeacin (Diario Oficial de la Federacin de 5 de enero de 1983),
la cual determina la estructuracin del sistema nacional de planeacin y
regula la participacin social en la formulacin de los planes de desarro-
llo (nacional, regionales y sectoriales); las leyes reglamentarias del ar-
tculo 28 constitucional, tales como la Ley Federal de Competencia, la
Ley Federal de Proteccin al Consumidor y la Ley del Banco de Mxi-
co. Podemos incluir, tambin, la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos
y Servicios del Sector Pblico, la Ley de Obras Pblicas y Servicios Re-
lacionados con las mismas, y la Ley General de Bienes Pblicos, en lo
relativo a licitaciones y concesiones de bienes y servicios pblicos.
Adems, resultan de gran trascendencia la Ley de Presupuesto, Con-
tabilidad y Gasto Pblico Federal, La Ley General de Deuda Pblica, la
Ley de Celebracin de Tratados y la Ley de Comercio Exterior, ya que
definen el marco jurdico en el cual se fundamenta la poltica econmica
y comercial de Mxico.
IV. TRANSFORMACIN HACIA UNA ECONOMA DE MERCADO
Mediante las facultades otorgadas por los artculos 25, 26 y 28, las
ltimas tres administraciones fomentaron la apertura de mercados y la
atraccin de capital extranjero. El actual gobierno, siguiendo esta lnea,
est aplicando polticas similares.
La poltica econmica durante el gobierno de Miguel de la Madrid
resulta profundamente contradictoria; por una parte se reforma la Cons-
titucin a efecto de establecer el sistema de economa mixta, y por otra
se fomenta la privatizacin y la apertura comercial tendencias de cor-
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te eminentemente neoliberal.
1
Aun cuando esta situacin se justifique
por las presiones nacionales e internacionales de la poca, lo cierto es
que el resultado final fue el fortalecimiento de las facultades del Ejecu-
tivo en materia econmica.
Como hemos mencionado, el siguiente presidente, Carlos Salinas
(1988-1994), no slo contina la misma lnea,
2
sino que transforma ra-
dicalmente el orden jurdico mexicano as como la economa nacional.
3
Las reformas ms importantes se presentaron en las siguientes materias:
a) Transformacin de las relaciones Iglesia-Estado mediante el reco-
nocimiento de personalidad jurdica a las iglesias.
b) Se establecen nuevos lineamientos en materia poltico-electoral.
c) Se dan las bases para la transformacin del Distrito Federal.
d) Se reforma el artculo 27 constitucional, permitiendo la transfor-
macin de las comunidades en ejidos y la enajenacin de estos l-
timos, con la intencin de atraer inversin extranjera al campo.
e) Se modifican los requisitos para ser presidente.
f) Se crea la Comisin Nacional de Derechos Humanos.
g) Se decreta la autonoma del Banco de Mxico.
Resulta destacable la suscripcin del Tratado de Libre Comercio de
Amrica del Norte y la incorporacin de Mxico a la OCDE, organismo
internacional que agrupa a los 29 pases ms industrializados del mundo.
Si bien es cierto, ha sido bsicamente la intervencin directa en la
economa la que se ha eliminado (participacin a travs de rganos es-
tatales en la actividad econmica), la intervencin indirecta (actividad
normativa) tambin ha sido importantemente disminuida.
En Mxico, cada vez resulta ms evidente la tendencia a eliminar el
Estado benefactor, apareciendo en su lugar, como producto del neolibe-
ATRIBUCIONES ECONMICAS EN LA CONSTITUCIN 229
1 Destaca la suscripcin del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Co-
mercio, GATT por sus siglas en ingls.
2 Entre 1983 y 1994 fueron desincorporadas ms de mil empresas, entre las que
destacan Telmex, la banca, la venta de compaas mineras, de auto transporte, siderrgica
nacional y aeronuticas, entre otras. De este proceso se deriv la recomposicin del poder
econmico del capital privado y se consolid una nueva estructura financiera a raz de
la reprivatizacin de la banca en 1990.
3 Durante esta administracin se transform completamente la Constitucin, con
51 reformas a 40 artculos, las cuales van desde cuestiones de redaccin hasta la modi-
ficacin de decisiones polticas fundamentales.
ralismo y la globalizacin, un Estado con facultades regulatorias mni-
mas. Sin embargo, este nuevo Estado, en ejercicio de sus facultades
constitucionales, est aplicando polticas neoliberales que privilegian el
capital privado, principalmente extranjero.
El desempeo del sector pblico es susceptible de incurrir en defi-
ciencias, derivadas de la no concordancia entre los intereses privados de
los funcionarios y los intereses pblicos de las instituciones como tales.
Es necesario buscar mecanismos para convertirlo en un sector pblico
eficiente.
En un estudio de Vito Tanzi, director del Departamento de Asuntos
Fiscales del Fondo Monetario Internacional, respecto al papel del Estado
y la calidad del sector pblico, concluye que la calidad del sector pbli-
co slo puede evaluarse en relacin con el papel del Estado:
En general, un sector pblico eficiente debera poder alcanzar los objeti-
vos del estado, con la menor disposicin posible del mercado, con la carga
tributaria ms baja posible sobre los contribuyentes, con el menor nmero
posible de empleados pblicos y con la menor absorcin posible de recur-
sos por el aparato pblico. Los procesos y resultados del sector pblico
deben ser transparentes. La corrupcin no debera desempear papel algu-
no en las decisiones de los burcratas y de los dirigentes polticos. Y los
recursos en manos del sector pblico deberan dedicarse a usos que maxi-
micen su rentabilidad social.
4
Por otra parte, el sector social (conformado por los ejidos, organiza-
ciones de trabajadores, cooperativas, comunidades, empresas que perte-
nezcan mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores) es un sector con
muy poca presencia en la economa nacional, cuyo crecimiento en los
ltimos sexenios ha sido mnimo, siendo evidente, en consecuencia, la
escasa contribucin de este sector al desarrollo nacional.
En consecuencia, el sector privado es el que ha demostrado encon-
trarse ms preparado para competir en los nuevos escenarios regionales
e internacionales. Pero los agentes privados se mueven bajo sus propias
reglas, que son las reglas del mercado, dejando de lado muchas de las
prerrogativas del bienestar colectivo, es decir, su inters es maximizar
sus ganancias, incluso a costa de los salarios o del ambiente. Es decir, la
responsabilidad social requerida constitucionalmente no existe.
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4 Tanzi, Vito, El papel del Estado y la calidad del sector pblico, Revista de la
CEPAL, nm. 71, agosto de 2000, p. 7.
En el contexto de la globalizacin, las economas nacionales se en-
cuentran cada vez ms integradas con la economa internacional, por lo
que la poltica econmica de los gobiernos es subordinada a la situacin
de los mercados internacionales.
Por ende, podemos afirmar que la planificacin estatal no ha sido un
instrumento eficaz para la obtencin del desarrollo econmico en Mxi-
co, ya que ha privilegiado a un sector por encima de los otros, descui-
dando particularmente al sector social; situacin que si bien es cierto
puede justificarse por las condiciones de mercado que exigen mayor
competitividad, ha propiciado una profundizacin de las diferencias eco-
nmicas y sociales.
Ahora, cul debe ser el papel del gobierno mexicano ante los nuevos
desafos de la economa mundial? Creo que es fundamental fortalecer la
competitividad y la estructura del mercado interno, principalmente me-
diante el establecimiento de reglas claras.
A nivel mundial, se cuestiona la intervencin directa del Estado, y es
evidente la tendencia mundial a minimizar sus atribuciones, es decir, los
sistemas de economa mixta ya no resultan operativos.
Esta situacin nos lleva a replantear uno de los cuestionamientos ini-
ciales: el sistema de economa mixta establecido constitucionalmente
est acorde con la dinmica econmica de este nuevo siglo? La respues-
ta es negativa, sin embargo, existen elementos rescatables, tales como la
intervencin del gobierno mexicano, asumiendo su papel de promotor
del desarrollo econmico nacional e independientemente del tipo de
polticas que implemente para ello, en la organizacin del sistema na-
cional de educacin, de salud, la promocin de los derechos laborales y
ambientales.
Desde la perspectiva jurdica debemos encontrar elementos regulato-
rios e institucionales que garanticen la posibilidad de todos los mexica-
nos de acceder a oportunidades de desarrollo y bienestar. Toda vez que
un sistema jurdico dejado simplemente a las leyes de mercado slo in-
crementar los contrastes sociales existentes en Mxico. Es decir, es in-
dispensable redefinir constitucionalmente el sistema econmico mexica-
no y la participacin directa del Estado en la economa mediante el
sector pblico.
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V. BIBLIOGRAFA
KATZ, Isaac M., La Constitucin y el desarrollo econmico de Mxico,
Mxico, Cal y Arena, 1999.
TANZI, Vito, El papel del Estado y la calidad del sector pblico, Re-
vista de la CEPAL, nm. 71, agosto de 2000.
VARIOS AUTORES, Regulacin jurdica del intervencionismo estatal en
Mxico, Mxico, FCE-SEMIP-SIDERMEX-UNAM, 1988.
WITKER, Jorge, Introduccin al derecho econmico, Mxico, McGraw-
Hill, 1999.
, Derecho de la competencia en Amrica, Chile, Fondo de Cultu-
ra Econmica, 2000.
232 ANGLICA VARELA ALVARADO