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Ano 2 (2013), n 10, 10851-10871 / http://www.idb-fdul.

com/ ISSN: 2182-7567


FEDERALISMO BRASILEIRO: ENTRE
AVANOS E RETROCESSOS

Cibele Fernandes Dias
1


1. INTRODUO AO CONCEITO PRELIMINAR DE FE-
DERAO

arranjo das competncias legislativas e adminis-
trativas entre os entes federados constitui pea
fundamental na organizao do Estado Federal.
2

A descentralizao poltica, constitucio-
nalmente prevista, caracterstica comum de todas
as federaes, operacionaliza-se por meio de um sistema de
compartilhamento de poderes polticos que constitui, por essa
mesma razo, um elemento imprescindvel do compromisso
federativo
3
. Isto porque a autonomia poltica
4
dos entes federa-

1
Cibele Fernandes Dias mestre e doutora em Direito Constitucional pela
PUC/SP. Professora concursada de Direito Constitucional da Fundao
Universidade Regional de Blumenau. Professora da Escola da Magistratura
Federal do Paran, da Escola da Magistratura Estadual do Paran, da Fun-
dao Escola do Ministrio Pblico do Paran, da Fundao de Estudos
Sociais do Paran (FESP) e da Universidade Tuiuti do Paran (UTP). Ad-
vogada.
2
HORTA, Raul Machado. Tendncias atuais da federao brasileira. In:
CLVE, Clmerson Merlin; BARROSO, Luis Roberto. Doutrinas essenci-
ais: Direito Constitucional. Volume III: Organizao do Estado. So Pau-
lo: Editora Revista dos Tribunais, 2011. p. 239. Como leciona Dalmo de
ABREU DALLARI, Para muitos autores esse o verdadeiro ponto dife-
renciador do Estado Federal: a Unio e os Estados tm competncias pr-
prias e exclusivas, asseguradas pela Constituio. Nem a Unio superior
aos Estados, nem estes so superiores quela. As tarefas de cada um so
diferentes mas o poder poltico de ambos equivalente. DALLARI, Dalmo
de Abreu. O Estado Federal. So Paulo: tica, 1986. p. 22.
3
HORTA, Raul Machado. Constituies federais e pacto federativo. In:
SAMPAIO, Jos Adrcio Leite. Quinze anos de Constituio. Belo Hori-
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tivos
5
, corolrio da repartio de competncias, compreende
um plexo de capacidades, entre as quais a autonomia legislativa
(capacidade para legislar dentro do espao delimitado constitu-
cionalmente) e a autonomia administrativa (capacidade para
exercer funes administrativas dentro da esfera delimitada
pela Constituio). A autonomia poltica revela-se como um
poder para fazer-as-coisas-a-seu-modo (my way
6
) no espao
delimitado pela Constituio.
A anlise de qualquer experincia federalista depende da
compreenso do mosaico da distribuio espacial dos poderes
na Constituio, enquanto sistema de relaes intergoverna-
mentais (governo central e governos regionais e locais).

1.1. MARCOS DA HISTRIA DO FEDERALISMO: AME-
RICANO E BRASILEIRO

zonte: Del Rey, 2004. p. 167.
4
Tomado o termo em sua etimologia, tem-se autonomia como a faculdade
conferida ou reconhecida a uma entidade de criar as suas prprias normas.
Da o entendimento mais comumente aceito no Direito de constituir auto-
nomia a capacidade poltica de uma entidade para governar-se a si mesma
segundo leis prprias, criadas em esfera de competncia definida por um
poder soberano. ROCHA, Carmem Lcia Antunes. Repblica e federao
no Brasil: traos constitucionais da organizao poltica brasileira. Belo
Horizonte: Del Rey, 1997. p. 180.
5
Pode-se, portanto, afirmar que a autonomia, revelada atravs de uma des-
centralizao poltica, o primeiro caracterstico do estado federal. ARA-
JO, Luiz Alberto David de. O federalismo brasileiro: seus caractersticos
e a vedao material contida no art. 60, pargrafo 4, I. In: CLVE,
Clmerson Merlin; BARROSO, Luis Roberto. Doutrinas essenciais: Direi-
to Constitucional. Volume III: Organizao do Estado. So Paulo: Editora
Revista dos Tribunais, 2011. p. 139.
6
My way, termo consagrado na msica de Frank SINATRA, pode ser
utilizado analogicamente para expressar a autonomia poltica dos Estados,
como faz David BAAKE. BAAKE, David. Federalism in the air: is the
clean air acts my way or no highway provision constitucional after NFIB
v. SEBELIUS? Harvard Environmental Law Review Online, Harvard, v.
37, p. 1, 2012. In: http://www3.law.harvard.edu/jornals.
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A federao, como forma de Estado, criao norte-
americana. Existe um consenso a respeito do carter pioneiro
do federalismo como contribuio do direito norte-americano.
7

O princpio legitimador da Constituio americana foi muito
mais a federao do que a democracia.
8

A federao americana oitocentista construda como
uma aliana poltica indissolvel entre Estados federados aut-
nomos, formalizada por meio de uma Constituio escrita e
rgida, a de 1787.
9
Ela sucede a confederao, pacto poltico
institucionalizado por meio de um tratado internacional Os
Artigos da Confederao celebrado em 1781 - entre Estados
soberanos e independentes (as treze ex-colnias) e marcado
pela possibilidade de secesso dos entes confederados.
O modelo federal de Estado, gestado na Conveno de
Filadlfia de 1787
10
, espraiou-se pelo mundo como modelo de

7
Segundo Celso RIBEIRO BASTOS, o carter pragmtico, sem apego a
princpios terico-filosficos, explica uma ausncia curiosa: no h qual-
quer referncia palavra federao na Constituio americana, muito embo-
ra seja ela o modelo das constituies federativas. BASTOS, Celso Ribei-
ro. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Celso Bastos Editor, 2002.
p. 479.
8
DIAS, Cibele Fernandes. Decises intermdias e mutao na justia
constitucional. Belo Horizonte: Editora Arraes, 2012. p. 9.
9
Ora federar significa agregar, juntar, contratar num resultado final von-
tades plurais partida divergentes. O ethos da tradio constitucional norte-
americana tem por isso uma palavra-chave. Esta palavra contratualismo.
AMARAL, Maria Lcia. A forma da repblica: uma introduo ao estudo
do direito constitucional. Coimbra: Coimbra, 2005. p. 60.
10
A moldura federativa foi defendida nos Artigos Federalistas (Federalist
Papers). O livro foi escrito por ALEXANDER HAMILTON, nascido em
Nova York em 1757, falecido em 1804, fundador do partido federalista
americano, colaborador de GEORGE WASHINGTON, general e poltico
americano, primeiro presidente dos EUA. Tambm pelo estadista america-
no JAMES MADISON, Presidente dos EUA, 1809/1817, um dos fundado-
res do Partido republicano. Ainda por JAMES JAY, Ministro da Corte Su-
prema dos Estados Unidos de onde saiu por aposentadoria em 1795.
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Estado construdo exatamente com base na descentralizao do
poder destinado a atender necessidade de um poder central
habilitado a tomar decises impositivas sobre assuntos de inte-
resse de todos, sem comprometer, no entanto, a liberdade de
cada um na tomada de decises atinentes a temas de seu pecu-
liar interesse.
11

O leit motiv da federao, enquanto sistema de diviso
territorial do poder, resulta da conjugao de duas finalidades
que lhe so nsitas: a de constituir, por um lado, aporte tpico
conteno do arbtrio e, de outro, ao fortalecimento do regime
democrtico, pela aproximao entre governantes e governa-
dos na tomada, pelos primeiros, das decises que afetam os
segundos, ou seja, como um ambiente onde muito bem se
aclimatam a Democracia e o Estado de Direito.
12

O federalismo norte-americano tem sido identificado pela
doutrina como um federalismo por agregao. Isto porque os
treze Estados confederados se suicidam como Estados em 1787

11
ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. A federao a servio da demo-
cracia e do Estado de direito. In: HORBACH, Carlos Bastide et al. Direito
constitucional, Estado de direito e democracia: homenagem ao Prof. Ma-
noel Gonalves Ferreira Filho. So Paulo: Quartier Latin, 2011. p. 224. No
mesmo sentido, Hannah ARENDT leciona que o principal objetivo dos
fundadores era criar uma forma de Estado em que a Unio e os Estados se
refreassem e se equilibrassem de tal forma que nenhum deles vissem a se
diminuir ou se destruir mutuamente. ARENDT, Hannah. Sobre a revolu-
o. So Paulo: Companhia das Letras, 2011. p. 200.
12
ALMEIDA, A federao a servio..., op. cit., p. 225; 228. Como sustenta
a autora, uma Federao nunca est pronta e acabada, evoluindo sempre
para adaptar-se s exigncias de novos tempos. Talvez a maleabilidade
caracterstica do Estado Federal seja mesmo uma de suas maiores virtudes.
Justamente essa maleabilidade que justifica a convivncia da federao
com a democracia, enquanto regime essencialmente em construo. Como
leciona Gustavo ZAGREBELSKY, a democracia crtica , diferentemente,
um regime inquieto, circunspecto, que desconfia de si prprio, sempre dis-
posto a reconhecer os seus prprios erros, a voltar a pr-se em discusso, a
tornar a comear desde o princpio. ZAGREBELSKY, Gustavo. A crucifi-
cao e a democracia. Coimbra: Tenacitas Editora, 2004. p. 112.
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e se unem para formar um nico pas, o Estados Unidos da
Amrica. Essa origem histrica somado tradio de um poder
regional forte levou formao de uma federao simtrica
13
,
que embora favorea o desenvolvimento das competncias le-
gislativas dos Estados-Membros, nota marcante de um federa-
lismo centrfugo, no tem deixado de caminhar para a amplia-
o da presena federal no poder.
14

No Brasil, o federalismo est vinculado historicamente
ao movimento republicano.
15
O Decreto n. 1, de 15 de novem-
bro de 1889 rompe com a forma monrquica de governo e pro-
clama a Repblica Federativa dos Estados Unidos do Brasil. O
federalismo brasileiro nasce como um federalismo por segre-
gao, j que o Estado Unitrio do tempo do Imprio se divide
internamente e as antigas Provncias ganham, com a adoo da
federao, autonomia poltica, tornando-se Estados-
Membros.
16


13
RAMOS, Dirceo Torrecillas. O federalismo assimtrico. 2. ed. Rio de
Janeiro: Forense, 2000.
14
Como argumenta Seabra FAGUNDES, mesmo as federaes sua e
americana que por motivos histricos esto mais inclinadas preservao
de larga esfera de autonomia para os Cantes e os Estados, tm se direcio-
nado, em virtude de circunstncias conjunturais, para o ampliamento da
presena federal no poder. FAGUNDES, Seabra. Novas perspectivas do
federalismo brasileiro: a expanso dos poderes federais. In: CLVE,
Clmerson Merlin; BARROSO, Luis Roberto. Doutrinas essenciais: Direi-
to Constitucional. Volume III: Organizao do Estado. So Paulo: Editora
Revista dos Tribunais, 2011. p. 152.
15
ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de. Conflitos entre entes federati-
vos: atuao do Supremo Tribunal Federal no regime da Constituio de
1988. In: MORAES, Alexandre de. Os 20 anos da Constituio da Rep-
blica Federativa do Brasil. So Paulo: Atlas, 2009. p. 217. O autor exem-
plifica com o posicionamento de Rui Barbosa: No me fiz republicano,
seno quando a evidncia irrefragvel dos acontecimentos me convenceu de
que a Monarquia se inscrustara irredutivelmente na resistncia federao.
(Obras completas de Rui Barbosa. v. 17. t. 1, 1890, p. 148).
16
DIAS, Cibele Fernandes. Direito constitucional didtico. 3. ed. Curiti-
ba: Juru, 2012. p. 157.
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A federao brasileira marcada, desde o princpio, ao
contrrio da americana, por uma proeminncia poltica do go-
verno central, em detrimento dos Estados. O presidencialismo
forte em um pas de abissais desigualdades regionais alimenta a
tendncia de concentrao de rendas e poderes poderes no
apenas polticos, mas poltico-jurdicos nas mos da Unio.
17

A federao assimtrica brasileira
18
, ao distribuir desigualmen-
te as competncias entre seus entes, contar desde sempre com
essa fora centrpeta, que acaba por manter a produo jurdica
mais relevante no mbito da Unio.
19


2. TCNICAS DE DISTRIBUIO DE COMPETNCIAS

O desenho da repartio de competncias na federao
brasileira resulta da combinao de dois federalismos: o dualis-
ta e o cooperativo.
No federalismo dualista ou dual (dual federalism), os
dois centros de governo (federal e estadual) no sofrem inter-
penetraes ou interferncias recprocas,
20
fundado nas rela-
es de justaposio entre os ordenamentos da Unio e dos
Estados
21
. H uma diviso de trabalho entre o governo central e
os governos estaduais. Esse federalismo vem expresso na 10
Emenda, em vigor desde 1791, Constituio americana de
1787: os poderes no delegados Unio pela Constituio
nem proibidos aos Estados devem ser considerados reservados
aos Estados ou ao povo.

17
ALMEIDA, Conflitos entre entes federativos..., op. cit., p. 218-219.
18
RAMOS, O federalismo..., op. cit., p.
19
ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competncias na Constituio
de 1988. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2007. p. 84-85.
20
Em sntese, afirmada a supremacia da Constituio, a qual o governo
federal e os governos estaduais devem ser submissos. Mas, paralelamente,
reconhecida a independncia recproca dos governos, no havendo entre
eles qualquer relao de subordinao. DALLARI, op. cit., p. 42.
21
HORTA, Tendncias atuais da federao brasileira..., op. cit., p. 242.
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No federalismo cooperativo (cooperative federalism), os
governos - federal e estadual - devem cooperar com a maior
interveno do Estado na vida social, sobretudo nas relaes
econmicas. Os entes devem trabalhar juntos (working toghe-
ter), embora nem sempre harmoniosamente. Nos EUA, comea
com o New Deal de Franklin Roosevelt (dcada de 30)
22
e se
desenvolve com a ecloso da segunda guerra mundial. A expe-
rincia americana do federalismo cooperativo no se apresenta
como o desenvolvimento planejado de um princpio, mas sob
a verso de mtodo pragmtico, destinado a resolver casuisti-
camente problemas concretos.
23
um federalismo mais cen-
tralizado do que o antigo, com franca hegemonia federal, e
mais adequado s necessidades do Estado intervencionista do
sculo XX.
24
Nota-se que nesse federalismo h uma ascendn-
cia da prerrogativa da Unio na tomada de decises sobre pol-
ticas pblicas (policy scope).
A existncia desses dois federalismos redundar na com-
binao de duas tcnicas de repartio de competncias: (i)
repartio horizontal: que atribui competncias enumeradas
Unio e remanescentes dos Estados, separando a competncia
dos entes em reas prprias, com excluso absoluta da partici-
pao por parte de outro ente (tpica do federalismo dualista) e

22
O New Deal representaria a reviso do Federalismo Dual. O governo
central, doravante, necessitaria de uma fora centralizadora para levar a
efeito seus planos de progresso econmico, e nesse caso, as legislaes
estaduais se tornavam empecilhos que precisavam ser ultrapassados. FI-
LHO, Francisco Bilac Pinto. Traos da formao e da evoluo do Estado
Federal norte-americano. In: VIEIRA, Jos Ribas. Temas de direito consti-
tucional norte-americano. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2002. p. 39.
23
HORTA, Tendncias atuais da federao brasileira..., op. cit., p. 242.
24
Aquele que paga o flautista que escolhe a msica [...] Apoiando-se
como se apia principalmente nos recursos financeiros superiores do Go-
verno nacional, o federalismo cooperativo tm sido, at hoje, uma curta
expresso para uma concentrao constantemente crescente do poder de
Washington. SCHWARTZ, Bernard. O federalismo norte-americano
atual. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1984. p. 44-45.
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a (ii) repartio vertical: que divide uma mesma matria em
diferentes nveis, entre diversos entes federativos (tpica do
federalismo cooperativo).
25

No federalismo dualista, tem-se uma repartio de traba-
lho de forma que cada ente fica responsvel por um tema dife-
rente, como um bolo em camadas (layer-cake). No federa-
lismo cooperativo, o mesmo tema dividido, e os entes devem
atuar de maneira articulada e coordenada, como um rocambole
(marble-cake).
26

Embora haja proeminncia da Unio na repartio de
competncias, que resulta do processo centrpeto do federalis-
mo brasileiro
27
, no h na federao brasileira o princpio gen-
rico (alemo) de que o direito federal tem prioridade sobre o
direito estadual ou que o direito federal rompe o direito esta-
dual.
28

29


25
ALMEIDA, Competncias..., op. cit., p. 51-53.
26
A analogia de Frank J. THOMPSON. THOMPSON, Frank J. The rise
of executiv federalism: implications for the picket fence and IGM. The
American Review of Public Administration, n. 43:3, p. 5, 2013.
27
Para Seabra FAGUNDES, trs so os fatores que acentuam a tendncia
centralizadora no Estado Federal contemporneo: o panorama econmico de
intensa competio internacional que reclama a unidade da ao governati-
va, as amplas tarefas estatais no campo social (previdncia, sade e educa-
o) que reclamam recursos financeiros significativos e planejamento naci-
onal na sua aplicao e a problemtica da segurana nacional que exige um
vigor de ao para a preservao da soberania. FAGUNDES, op. cit., p.
152-153. No mesmo sentido, Raul MACHADO HORTA para quem o
crescimento da competncia da Unio consequncia da mutao operada
na conduta do Estado e a tcnica federal de repartir competncias rendeu-se
a essa realidade e inseriu no centro do poder nacional as tarefas do Estado
intervencionista. HORTA, Raul Machado. Tendncias do federalismo
brasileiro. In: CLVE, Clmerson Merlin; BARROSO, Luis Roberto.
Doutrinas essenciais: Direito Constitucional. Volume III: Organizao do
Estado. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2011. p. 191.
28
No direito americano, tambm existe o princpio do primado da lei federal
sobre as leis estaduais. Salienta Celso RIBEIRO BASTOS que esse princ-
pio americano tem tido efeitos nefastos sobre a nossa doutrina, onde muitas
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Como tcnica de repartio horizontal, a Constituio de
1988 prev basicamente competncias enumeradas Unio
(exclusivas e privativas, respectivamente, artigos 21 e 22), in-
dicadas aos Municpios (art. 30, I) e reservadas ou remanescen-
tes aos Estados-Membros (art. 25, pargrafo 1).
Como tcnica de repartio vertical, a Constituio de
1988 dispe sobre competncias concorrentes entre a Unio, os
Estados e o Distrito Federal (art. 24), competncias comuns
entre todos os entes da federao (art. 23) e a competncia su-
plementar dos Municpios (art. 30, II).

2.1. REPARTIO HORIZONTAL DE COMPETNCIA

O artigo 22, da Constituio enumera vinte e nove inci-
sos de competncias legislativas privativas da Unio. Essa
competncia admite delegao aos Estados e Distrito Federal
de competncia para legislar sobre questes especficas (requi-
sito material) por meio de lei complementar federal (requisito

vezes encontramos a afirmao de um alegado ou suposto princpio de hie-
rarquia das leis, que colocaria a lei federal acima da lei estadual. Quer-nos
parecer que essa uma extrapolao acrtica e simplificadora do princpio
americano, s aplicvel, reiteramos, nos casos bem restritos em que h uma
lei federal constitucional que est sofrendo contrariedade de uma lei estadu-
al. BASTOS, op. cit., p. 485-486.
29
Segundo a clssica lio de Geraldo ATALIBA, da por que no ter
cabimento falar-se em hierarquia das leis, no nosso sistema constitucional.
ATALIBA, Geraldo. Regime constitucional e leis nacionais e federais. In:
CLVE, Clmerson Merlin; BARROSO, Luis Roberto. Doutrinas essenci-
ais: Direito Constitucional. Volume III: Organizao do Estado. So Pau-
lo: Editora Revista dos Tribunais, 2011. p. 311. Mesmo no havendo hie-
rarquia entre os entes da federao, sustenta Dalmo de ABREU DALLARI
que h momentos de superioridade federal, em que prevalece o poder
federal, que ficou mais freqente sobretudo depois da Segunda Guerra
Mundial e por influncia dos objetivos de segurana externa e desenvolvi-
mento econmico. Isso ocorre particularmente na nossa federao em virtu-
de da concentrao de competncias legislativas nas mos da Unio e a
interveno federal nos Estados. DALLARI, op. cit., p. 69-70.
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formal). Se o Estado, ao exercer competncia suplementar de-
legada, invade a competncia da Unio, incide em hiptese de
inconstitucionalidade.
30

Por sua vez, o artigo 21, da Constituio enumera 25 in-
cisos de competncias administrativas exclusivas da Unio.
Diversamente da Unio, em que a Constituio enumera
o contedo de suas competncias privativas e exclusivas, a
atribuio de competncia legislativa ao Municpio, ao contr-
rio, meramente indicada no art. 30, inciso I, da Constituio a
partir do conceito de interesse local. A primeira dificuldade
da demarcao das matrias municipais a prpria vagueza e
ambiguidade do termo interesse local. A segunda, a inexis-
tncia de um interesse puramente local, mas predominantemen-
te local. Vivencia-se aqui um ambiente de farto casusmo, co-
mo o caso da jurisprudncia do STF que reafirma a compe-
tncia do Municpio para legislar a respeito de normas de pro-
teo das relaes de consumo entre instituies financeiras e
seus usurios.
31
Algumas competncias legislativas municipais

30
A lei estadual que ultrapassa os limites da lei delegadora de competncia
privativa da Unio inconstitucional, por ofensa direta s regras constituci-
onais de repartio da competncia legislativa. Existindo lei complementar
federal autorizando os Estados-membros a legislar sobre determinada ques-
to especfica, no pode a lei estadual ultrapassar os limites da competncia
delegada, pois, se tal ocorrer, o diploma legislativo estadual incidir direta-
mente no vcio da inconstitucionalidade. Atuar fora dos limites da delega-
o legislar sem competncia, e a usurpao da competncia legislativa
qualifica-se como ato de transgresso constitucional. BRASIL. SUPRE-
MO TRIBUNAL FEDERAL. ADI 4375/RJ. Relator: Ministro Dias TO-
FFOLI. Julgamento: 02.03.2011. Tribunal Pleno. DJe 117, divulgado em
17.06.2011, publicado em 20.06.2011.
31
pacfica a jurisprudncia desta Corte de que os Municpios detm
competncia para legislar determinando a instalao de sanitrios nas agn-
cias bancrias, uma vez que essa questo de interesse local e diz respeito
s normas de proteo das relaes de consumo, posto que visa o maior
conforto dos usurios daquele servio, no se confundindo com a atividade-
fim das instituies bancrias. BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDE-
RAL. RE 266536 AgR/SP. Relator: Ministro Dias TOFFOLI. Julgamento:
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so enumeradas como legislar sobre plano diretor (art. 182, da
CF) e guarda municipal (art. 144, pargrafo 8, da CF). Por sua
vez, as competncias administrativas municipais so indicadas
no art. 30, incisos III a IX, cujo rol no exaustivo, porque, em
se tratando de servio pblico de interesse local, a competncia
ser municipal.
Aos Estados-Membros foi outorgada a clssica compe-
tncia reservada ou remanescente em matria legislativa e ad-
ministrativa, em que a Constituio no elenca a matria nela
albergada, mas prev vagamente que so reservadas aos Es-
tados as competncias que no lhe sejam vedadas pela Consti-
tuio.
32
Na realidade, tendo em vista que o Brasil combina as
tcnicas do federalismo dual e cooperativo, torna-se extrema-
mente difcil delimitar os assuntos inseridos na competncia
remanescente. Afinal, ela compreender o resto de todas as
outras (o resduo de todo o edifcio da repartio de competn-
cias). Assim, para encontrar a competncia remanescente em
matria legislativa preciso investigar se o assunto no com-
petncia privativa da Unio (art. 22), no dos Municpios (art.
30, I) e no concorrente da Unio, Estados e Municpios (art.
24). Do mesmo modo, para chegar aos temas de competncia
remanescente em matria administrativa necessrio perquirir
se o assunto no de competncia exclusiva da Unio (art. 21),
no dos Municpios (art. 30, incisos III a IX) e no comum

17.04.2012. 1 Turma. DJe 092, divulgado em 10.05.2012, publicado em
11.05.2012. No mesmo sentido, o tema do tempo mximo de espero para
atendimento nas agncias bancrias: BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL
FEDERAL. AI 495187 AgR/SP. Relator: Ministro Dias TOFFOLI. Jul-
gamento: 30.08.2011. 1 Turma. DJe 195, divulgado em 10.10.2011, pu-
blicado em 11.10.2011. Ementrio volume 02605-02, p. 00242.
32
Diversa da competncia residual que somente da Unio em matria
tributria e envolve a competncia (legislativa e administrativa) para criar
novos impostos (art. 154, I, CF) e novas contribuies sociais (art. 195,
pargrafo 4, CF), desde que no tenham o mesmo fato gerador e a mesma
base de clculo daqueles j discriminados na Constituio.
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entre todos os entes da federao (art. 23).
De outro lado, a Constituio enumera algumas compe-
tncias estaduais. Administrativa no art. 25, pargrafo 2, em
relao competncia do Estado para explorar o servio local
de gs canalizado. Legislativa no art. 18, pargrafo 4, para
alterar o territrio municipal por lei ordinria estadual; no art.
25, pargrafo 3, relativo competncia do Estado para criar,
por lei complementar estadual, regies metropolitanas, micror-
regies e aglomeraes urbanas; no art. 30, inciso IV para le-
gislar sobre criao, organizao e supresso de distritos muni-
cipais; no art. 125, pargrafo 1, para definir a competncia do
Tribunal de Justia e a lei de organizao e diviso judiciria
de iniciativa privativa do Tribunal de Justia; no art. 128, par-
grafo 5 para estabelecer normas especficas de organizao,
atribuies o estatuto do Ministrio Pblico estadual por lei
complementar estadual de iniciativa facultada ao Procurador-
Geral de Justia.
Finalmente, so reservadas ao Distrito Federal as compe-
tncias estaduais e municipais (art. 32, pargrafo 1, da CF). O
Distrito Federal equiparado aos Estados e no pode ser divi-
dido em Municpios. Lembre-se, todavia, que o Distrito Fede-
ral no exerce todas as competncias estaduais, porque dispe
de rgos organizados e mantidos pela Unio: Poder Judicirio
e Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios (art. 21,
inciso XIII, CF), polcia civil e militar do Distrito Federal (art.
21, inciso XIV, CF).

2.2 REPARTIO VERTICAL DE COMPETNCIAS

A competncia concorrente
33
uma competncia formal

33
Segundo Raul MACHADO HORTA, a tcnica foi introduzida pela Cons-
tituio de 1988 conforme a concepo desenvolvida na Lei Fundamental
da Alemanha de 1949. HORTA, Constituies federais e pacto federativo...,
op. cit., p. 169.
RIDB, Ano 2 (2013), n 10 | 10863


(legislativa), de cunho vertical porque, embora legislem sobre o
mesmo assunto, os entes federados no o fazem em p de
igualdade. Unio compete editar normas gerais (art. 24, pa-
rgrafo 1) e aos Estados e Distrito Federal, editar normas es-
pecficas, complementando as normas gerais federais no exer-
ccio de sua competncia suplementar (art. 24, pargrafo 2).
Todavia, trata-se de competncia que tem despertado vrias
dificuldades na sua prtica.
A primeira dificuldade reside na definio do conceito de
normas gerais. A segunda, na delimitao da competncia su-
plementar dos Estados e Distrito Federal. A terceira, na distin-
o entre as leis nacionais (leis da Unio que contm normas
gerais e, por isso, se aplicam a todos os entes da federao) e as
leis federais (leis da Unio que contm normas especficas e,
por isso, se aplicam somente prpria Unio).
34
A quarta, na
proximidade freqente entre matrias de competncia privativa
e concorrente.
Compete aos Estados e Distrito Federal exercer tambm
a competncia supletiva prevista no art. 24, pargrafo 3, da
Constituio. Trata-se da competncia para suprir a ausncia da
lei federal sobre normas gerais. Inexistindo lei federal sobre
normas gerais, os Estados podero exercer competncia legisla-
tiva plena, ou seja, legislar sobre normas gerais e normas espe-
cficas. A supervenincia de lei federal sobre normas gerais no
revogar a lei estadual, somente suspender sua eficcia na
parte contrria lei federal (art. 24, pargrafo 4, da Constitui-
o).
A competncia comum uma competncia material (ad-

34
Com efeito, ao Congresso Nacional incumbe editar leis nacionais e leis
federais, cumulativamente. Embora sejam estas essencialmente distintas e
inconfundveis, dotadas que so de natureza jurdicas diversas o que colo-
ca em campo e nveis diferentes difcil parece, muitas vezes, discerni-las,
principalmente em razo da circunstncia de formalmente se assemelharem
e, sobretudo, originarem-se, por processos semelhantes, do mesmo rgo.
ATALIBA, op. cit., p. 291.
10864 | RIDB, Ano 2 (2013), n 10


ministrativa) que implica a distribuio de tarefas em p de
igualdade levando a uma responsabilidade solidria de todos os
entes da federao no tocante ao seu exerccio. Exemplifique-
se com a questo do servio pblico de sade: A jurisprudn-
cia da Corte pacificou entendimento no sentido de que a res-
ponsabilidade dos entes da Federao, no que tange ao dever
fundamental de prestao de sade, solidria.
35
O problema
que muitas vezes a designao do servio pblico no
acompanhada da necessria alocao de recursos pblicos ade-
quados. Afinal, a partilha de fundos pode soldar ou esgarar a
aliana federativa.
Finalmente, embora o Municpio no participe formal-
mente da distribuio de competncias concorrentes, dispe de
competncia para suplementar a legislao federal e estadual
no que couber (art. 30, inciso II, CF), ou seja, onde houver in-
teresse local.

2.3. ESQUEMA DE ORGANIZAO DA REPARTI-
O DE COMPETNCIAS

possvel traar, de maneira esquemtica, o sistema de
repartio de competncias na Constituio Federal de 1988
36
:
COMPETNCIAS ADMINISTRATIVAS
(MATERIAIS)
COMPETNCIAS LEGISLATIVAS
(FORMAIS)
1. EXCLUSIVA DA UNIO (art. 21, CF)
Indelegvel
1. PRIVATIVA DA UNIO (art. 22, CF)
Requisitos para delegao aos Estados-
Membros e (ao Distrito Federal):
a. Lei complementar federal
b. Questes especficas
c. Isonomia entre os entes federados
2. EXCLUSIVA DOS MUNICPIOS (art. 30, III
a IX, CF):
a. instituir e arrecadar tributos municipais (art.
30, III, CF)
2. MUNICPIOS:
a. legislar sobre assuntos de interesse local
(art. 30, I,CF)
b. Suplementar a legislao federal e

35
BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RE 575179 Agr/ES.
Relator: Ministro Dias TOFFOLI. Julgamento: 26.02.2013. 1 Turma. DJe
084, divulgado em 06.05.2013, publicado em 07.05.2013.
36
DIAS, Direito constitucional didtico..., op. cit., p. 160-162.
RIDB, Ano 2 (2013), n 10 | 10865


b. criar, organizar e suprimir distritos, observada
a legislao estadual (art. 30, IV, CF)
c. explorar diretamente ou mediante concesso
ou permisso os servios pblicos de interesse
local: transporte coletivo, iluminao pblica,
servios funerrios
37
, coleta de lixo
d. manter com a cooperao tcnica e financeira
da Unio e dos Estados, programas de educao
infantil e de ensino fundamental (art. 30, VI, CF)
e. promover, no que couber, adequado ordena-
mento territorial, mediante planejamento e
controle do uso, do parcelamento e da ocupao
do solo urbano (art. 30, VIII, CF)
f. promover a proteo do patrimnio histrico e
cultural local, observada a legislao e a ao
fiscalizadora federal e estadual (art. 30, IX, CF)
estadual quando houver interesse local (art.
30, II,CF)
c. legislar sobre seu Plano Diretor (art. 182,
CF)
d. legislar sobre sua Guarda Municipal (art.
144, 8, CF)
3. COMUM (CUMULATIVA OU PARALELA)
ENTRE UNIO, ESTADOS-MEMBROS,
DISTRITO FEDERAL E MUNICPIOS (art. 23,
CF)
3. CONCORRENTE (NO CUMULATI-
VA OU VERTICAL) ENTRE UNIO,
ESTADOS-MEMBROS E DISTRITO
FEDERAL (art. 24, CF):
a. Unio: legisla sobre normas gerais (art.
24,1,CF)
b. Estados e Distrito Federal: competncia
suplementar (art. 24, 2, CF)
c. Estados e Distrito Federal: competncia
supletiva (art. 24, 3, CF) (pressuposto:
inrcia do legislador federal, possibilidade
do exerccio de competncia legislativa
plena temporria)
d. A supervenincia de lei federal: suspen-
de a eficcia da lei estadual no que lhe for
contrria (art. 24, 4, CF)
4. RESERVADA OU REMANESCENTE (art.
25,1,CF) ESTADOS-MEMBROS: o resto das
demais competncias, ou seja, o que no for
matria de competncia exclusiva da Unio, dos
Municpios e comum de todos os entes da fede-
rao
a. Competncia enumerada (art. 25, 2, CF)
4. RESERVADA OU REMANESCENTE
ESTADOS-MEMBROS (art. 25, 1, CF):
o resto das demais competncias, ou seja, o
que no for matria de competncia priva-
tiva da Unio, dos Municpios e concorren-
te entre a Unio, Estados e Distrito Federal
a. Competncias enumeradas (artigos 18,
4, 25, 3, 30, inciso IV, 125 e 126, 128,
pargrafo 5, 155, I a III, CF)
5. DISTRITO FEDERAL: COMPETNCIAS
ESTADUAIS (quase todas) E MUNICIPAIS
(art. 32, 1, CF)
5. DISTRITO FEDERAL: COMPETN-
CIAS ESTADUAIS (quase todas) E MU-
NICIPAIS (art. 32, 1, CF)


37
BRASIL. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ADI 1.221-RJ. Relator:
Min. Carlos Velloso. Julgamento: 9.10.2003. Informativo 324 do Supremo
Tribunal Federal.
10866 | RIDB, Ano 2 (2013), n 10


3. CONCLUSES

O ambiente federativo brasileiro, que combina tcnicas
de repartio horizontal e vertical, tpicas do federalismo dua-
lista e cooperativo, revela-se como qualquer outro, um sistema
imperfeito de distribuio de competncias
38
e nem se pretende
que seja diferente, devendo-se buscar um desenho institucional,
na medida do possvel, menos imperfeito.
39

Se a questo da legitimidade idia fixa da filosofia po-
ltica liberal
40
, a construo de uma legtima repartio de
competncias, que respeite as autonomias regionais e locais,
deve ser constante. A favor da busca por legitimidade pode-se
contar com uma justia constitucional que tem atuado como
espao de arbitragem dos conflitos intergovernamentais. A
violao da repartio de competncias pode ser verificada por
qualquer juiz ou tribunal, fazendo da nossa federao uma for-
ma de Estado justicivel, que no corre o risco de se trans-
formar em mera lrica constitucional.
41


38
A democracia no somente um sistema poltico imperfeito, mas um
sistema que, directamente, tira a sua fora da imperfeio: natural debater
os seus limites. ZAGREBELSKY, op. cit., p. 120.
39
E aqui imperioso lembrar que no existe forma de governo perfeita,
pois materialmente impossvel criar um sistema absolutamente livre de
crises, de abusos e de conflitos. Por essa razo, a misso dos modeladores
de instituies polticas, assim, no consiste em buscar uma forma de go-
verno perfeita, mas a menos imperfeita, ou seja, aquela que, reduzindo ao
mnimo possvel a esfera de conduta poltica irresponsvel, possa, ainda,
condicion-la ao bem comum, atravs da previso de cautelas e de condi-
es adequadas. SOUZA JNIOR, Cezar Saldanha. A crise da democra-
cia no Brasil: aspectos polticos. Rio de Janeiro: Forense, 1978. p. 172.
40
ACKERMAN, Bruce. La justicia social en el estado liberal. Madrid:
Centro de Estudios Constitucionales, 1993. p. 395.
41
Robert ALEXY sustenta que nos pases em que no h um sistema de
respostas judicias violao de direitos fundamentais, e a violao dos
direitos fundamentais no pode ser verificada por nenhum tribunal, as nor-
mas constitucionais tm um carter no-justicivel e, portanto, no so
vinculativas juridicamente (embora possam ser moral ou politicamente),
RIDB, Ano 2 (2013), n 10 | 10867


Contudo, o xito do federalismo no depende somente da
positivao de instituies e procedimentos federativos na
Constituio. Uma coisa o federalismo na sua fase constituci-
onal (onde so fixadas as regras do jogo) e outra, na sua fase
funcional (onde se joga o jogo). No devem ser ignoradas ou
menosprezadas as dificuldades, fraquezas e perigos da experi-
ncia federativa.
Primeiro, a sua complexidade
42
exige um exerccio dirio
e constante das capacidades inerentes autonomia poltica. A
distribuio de rendas traz sempre consigo o risco de um fede-
ralismo enjaulado em que os Estados, Distrito Federal e Muni-
cpios so refns de recursos pblicos federais e da adoo de
programas pblicos federais (federalism picket-fence
43
).
Segundo, h prticas ultrapassadas, que escamoteiam o
argumento federativo, como a regra da simetria, que vem sendo
repristinada da Constituio brasileira de 1969. A simetria no
um princpio constitucional implcito, pelo contrrio, uma
regra castradora que inibe a capacidade de auto-organizao e a
autonomia legislativa dos entes federados. No se pode ignorar
que o federalismo um exerccio de criatividade institucional

tornando-se mera lrica constitucional. ALEXY, Robert. Coliso de direi-
tos fundamentais e realizao de direitos fundamentais no estado de direito
democrtico. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 217, p.
73, jul. set. 1999.
42
Uma caracterstica central do federalismo garantir simultaneamente a
unidade e a diversidade. Ao mesmo tempo em que envolve uma unidade de
partes que pactuam uma ao comum, estabelece um espao para a afirma-
o dos valores e interesses de cada uma delas. Nesse sentido, o federalismo
fundado em uma ambigidade, j que a dimenso da unidade se estabele-
ce no contexto da diversidade. So dois processos que se desenvolvem
simultaneamente: a disposio de se unir para propsitos comuns, mantendo
ao mesmo tempo a integridade das partes. Para Elazar, essa ambigidade
significa querer ter um bolo e com-lo ao mesmo tempo (1987, p. 64).
ROCHA, Carlos Vasconcelos. Federalismo: dilemas de uma definio
conceitual. Revista Civitas, v. 11, n. 2, p. 326, maio/agosto 2011.
43
THOMPSON, op. cit., p. 4.
10868 | RIDB, Ano 2 (2013), n 10


e no a reproduo de um desenho institucional.
44

Finalmente, o desenvolvimento e amadurecimento de um
pensamento federal
45
na cultura poltica brasileira impres-
cindvel, levando em conta que as instituies geram prefern-
cias e identidades.
46
A federao brasileira tambm pedao de
cultura, expresso de um estado de desenvolvimento cultural,
meio de representao do povo, espelho de seu patrimnio cul-
tural e fundamento de suas esperanas.
47

Nessa medida, o xito do federalismo depende tambm
da existncia de um modelo mental compartilhado (shared
mentals models) que estabelea opinies moderadas e um grau
de consenso social sobre a atuao dos entes federados. Afinal,
os benefcios do federalismo so de conhecimento amplo e
geral: promove a escolha, a concorrncia, a participao, expe-
rimentao e difuso do poder.
48
A tenso entre os governos
federais e estaduais fomenta o exerccio de governos democra-
ticamente responsveis. O federalismo cooperativo atua como
salvaguarda da prpria separao de poderes.
49

Enquanto pacto ou aliana, a federao um processo de

44
BALDI, Brunetta. Beyond the federal-unitary dichotomy. California:
Institute of Governamental Studies/University of California, Working Pa-
per, 1999. p. 6.
45
ELAZAR, Daniel. Exploring Federalism. Alabama: The University of
Alabama Press, 1987. p. 191-192.
46
CABALLERO, Gonzalo. Hacia una teora de la dinmica institucional de
los federalismos: apuntes tericos. Revista Espaola de Investigaciones
Sociolgicas, n. 125, p. 137, enero/mar. 2009.
47
HBERLE, Peter. Mtodos y princpios de la interpretacin constitucio-
nal: um catlogo de problemas. In: MAC-GREGOR, Eduardo Ferrer (Co-
ord.). Derecho procesal constitucional: colgio de secretarios de la supre-
ma corte de justicia de la nacin, a.c. Tomo IV. 4. ed. Mxico: Editorial
Porra, 2003. p. 3459.
48
GERKEN, Heather K. Foreword: federalism all the way down. Faculty
Scholarship Series, Yale, Paper 3817, p. 1, 2010. In:
http://digitalcommons.law.yale.edu/fss_papers/3817.
49
POZEN-BULMAN, Jessica. Federalism as a safeguard of the separation
of powers. Columbia Law Review, v. 112, issue 3, p. 460-462, apr. 2012.
RIDB, Ano 2 (2013), n 10 | 10869


distribuio de nus (encargos) e bnus (rendas) entre os entes
federados que no suprime a possibilidade de disputas e lit-
gios. O federalismo no cooperativo uma realidade, e no so
poucas as vezes que os Estados se mostram dissidentes, rivais,
desafiadores e adversrios entre si (como na guerra fiscal, na
disputa dos royaltes de petrleo
50
ou nos critrios de rateio
federativo do Fundo de Participao dos Estados) ou em face
do Governo federal.
51

Ser o caso de adotar-se uma posio pessimista a ponto
de afirmar que nunca houve no Brasil uma autntica federao?
Essa a atitude de Dirceu TORRECILLAS RAMOS, para
quem nunca houve um pacto federativo nem um simulacro e
no se trata de realizar um novo porque jamais tivemos o ve-
lho.
52
Acredita-se que no.
Como se aprende a fazer uma federao? Fazendo.
53
Os

50
Como chama ateno Fernando FACURY SCAFF, o debate federativo
sobre a distribuio dos royaltes de petrleo, formalizada na recente Lei
aprovada 12.734, de 30 de novembro de 2012 e j com vigncia suspensa
em virtude de concesso de cautelar em ADI pela Ministra Carmem Lcia,
ser o palco para uma espcie de judicializao de todos contra todos,
esgarando ainda mais o precrio tecido federativo que nos une. SCAFF,
Fernando Facury. Os royaltes de petrleo, o STF e a federao. Consultor
Jurdico, 26.03.2013. In: http://www.conjur.com.br.
51
POZEN-BULMAN, Jessica; GERKEN, Heather K. Uncooperative fed-
eralism. Faculty Scholarship Series, Yale, Paper 345, p. 1255, 2009. In:
http://digitalcommons.law.yale.edu/fss_papers/345. Destacando o federa-
lismo no cooperativo como sintoma de um federalismo retrico, ao afirmar
que a dissidncia pode ser produtiva: LEONARD, Elizabeth Weeks. Rhe-
torical federalism: the role of state resistance in health care decisionmaking.
Journal of Law, Medicine and Ethics, vol. 39, p. 75, 2011.
52
RAMOS, Dirco Torrecillas. Federao e repblica. In: MARTINS, Ives
Gandra da Silva; MENDES, Gilmar Ferreira; NASCIMENTO, Carlos Val-
der do (coord.). Tratado de direito constitucional. Volume 1. 2. ed. So
Paulo: Saraiva, 2012. p. 832.
53
A realizao das aes que formam os procedimentos uma condio
sine qua non para a aprendizagem. Se examinamos a definio, vemos que
os contedos procedimentais so um conjunto de aes ordenadas e com um
10870 | RIDB, Ano 2 (2013), n 10


Estados, o Distrito Federal e os Municpios precisam aprender
os contedos procedimentais da federao, ou seja, aprender
os contedos que mobilizam um saber-fazer, a partir de uma
sequncia de aes dispostas em funo de uma meta para
aprender tcnicas, mtodos, destrezas e habilidades
54
. A fede-
rao envolve um saber-fazer: saber legislar, saber administrar,
saber se autogovernar, saber captar e gerenciar recursos. Os
entes federados so aprendizes. Finalmente, preciso adquirir
o contedo atitudinal, aprender para ser e para conviver com
seus prprios conceitos e dos demais. Quando se adquire um
valor, se aprende uma atitude e se internaliza uma norma.
55
Os
processos de aprendizagem social importam e a compreenso
da dinmica institucional do federalismo est imersa na cultura
brasileira.
56
Trata-se de privilegiar o argumento federativo,
fortalecendo suas instituies e disseminando suas prticas.
57


fim. Como se aprende a realizar aes? A resposta parece bvia: fazendo-
as. ZABALA, Antoni. A prtica educativa: como ensinar. Porto Alegre:
Artmed, 1998. p. 6.
54
Sobre o conceito de contedos procedimentais: ZABALA, op.cit., p. 6.
55
ZABALA explica que a aprendizagem de contedos atitudinais envolve
um componente cognitivo (conhecimentos e crenas), afetivos (sentimentos
e preferncias) e condutuais (aes e declaraes de inteno). Assim, a
aprendizagem dos contedos atitudinais supe um conhecimento e uma
reflexo sobre os possveis modelos, uma anlise e uma avaliao das nor-
mas, uma apropriao e elaborao do contedo, que implica a anlise dos
fatores positivos e negativos, uma tomada de posio, um envolvimento
afetivo e uma reviso e avaliao da prpria atuao. ZABALA, op. cit., p.
8-9.
56
CABALLERO, op. cit., p. 146.
57
O xito da democracia depende cada vez mais, segundo Cezar SALDA-
NHA DE SOUZA JNIOR, de instituies eficientes e adequadas vida
real e aos valores visados, que facilitem a boa poltica, ou seja, da aptido
tcnica e funcional das instituies postas pela interveno racional da co-
munidades e seus lideres. O mesmo se pode dizer em relao ao xito da
federao. JNIOR, Cezar Saldanha de Souza. Regimes polticos. In:
MARTINS, Ives Gandra da Silva. Tratado de direito constitucional. 2. ed.
So Paulo: Saraiva, 2012. Volume 1. p. 678.
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