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Le principe de lgalit de limpt

Historique
Lexistence de limpt est intimement lie, ds ses origines, la scurit collective. A titre dexemple,
la Rpublique romaine comptait deux principales ressources financires :
Les revenus tirs de lager publicus, domaine public annex suite aux conqutes et lou
moyennant le paiement dun loyer (le stipendium signifiant la fois tribut, impt et solde) ;
dfaut de paiement, les anciens propritaires risquaient la reprise des hostilits.
Le tributum, lev en priode de guerre sur les citoyens mobilisables et visant financer la solde
des soldats.
Lide de paiement contre protection subsiste au Moyen-Age, la fois au titre des droits seigneuriaux
(notamment le droit de lever la taille sur tous les sujets) et des droits fodaux (droit daide, d par le
vassal au suzerain). Si la leve de ces contributions est dabord laisse la discrtion du suzerain (
merci ) elle dclenchera la fois lire du Pape
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et celle des nobles vassaux
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. Face ces rvoltes, les
souverains mettront en place des mcanismes embryonnaires de consentement limpt
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; si limpt
sert la scurit collective, il doit tre dcid collectivement.
Progressivement, le consentement limpt se gnralise et, surtout, se rationalise. Les dmocraties
anglo-saxonnes confient ainsi ce pouvoir au Parlement
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. La France les suit dans cette voie, abolissant
les privilges dAncien Rgime
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et affirmant, par larticle 14 de la Dclaration des droits de lHomme
et du Citoyen du 26 aot 1789, que Tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mmes ou par
leurs reprsentants, la ncessit de la contribution publique, [et] de la consentir librement [] . Cest
videmment par la voie indirecte que ce consentement sera exerc.
Le principe du consentement par le Parlement sera raffirm priodiquement par les diffrentes
constitutions
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, lexception notable de celle de la IIIe Rpublique. Face cette carence, la pratique des
dcrets-loi se gnralisera. En raction, la Constitution du 27 octobre 1946 affirme la comptence
lgislative en matire fiscale et prohibe les dlgations. Ces deux dispositions sont restes inappliques.

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FacelavolontsansfailledePhilippeLeBeldeleverdesimptsnouveauxsurleclerg,BonifaceVIIImet
lesbullesClericislaicos(1296),AuscultaFili(1301)etUnamSanctam(1302).En1303,cestlattentat
dAgnagni:PhilippeleBeltentedenleverlePape.
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SuiteladfaiteanglaiselaBatailledeBouvines(1214),JeanSansTerre,roidAngleterre,perdla
Normandie.Ilestcontraintdeleverdesimptssupplmentairespourfinancersesdpensesdeguerrepasses
etprsentes.En1215,quelquesbaronsserunissentetprennentLondresmanumilitarii.
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EnFrance,laruniondesEtatsGnraux,lorigineconuepouraffirmerlalgitimitduRoifaceauPape,
devientrapidementleseulmoyenlgitimedeleverlesimptsroyauxextraordinaires(compterdelarunion
de1313etrgulirementjusquen1588,puisen1789);enAngleterre,laMagnaCartaimposelaccorddun
Conseildenoblespourlinstaurationdenouveauxprlvements.
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EnAngleterre,cetteavanceestlefaitdelaPtitiondesdroitsde1628quiaffirmelacomptenceexclusive
duParlementenmatirefiscale;leprincipeseraraffirmparleBillofRightsde1689.Delammemanire,
auxEtatsUnis,laDclarationdesDroitsdelEtatdeVirginieetladclarationdindpendancede1776sefont
leschantresdeladagenotaxationwithoutrepresentation.
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Ainsidudroitdaide
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Art.III,1,1delaConstitutiondu3Septembre1791;Art.54delaConstitutiondu24juin1793;Art.54dela
Constitutiondu22frimaireanVIII;Art.53duSnatusConsultedu28FloralanXIII;Art.48delaCharte
constitutionnellefranaisede1814;Art.15delaCharteconstitutionnelledu14aot1830;Art.16dela
Constitutiondu4novembre1848;Art.39delaConstitutiondu14janvier1852.
Droit positif
Larticle 34 de la Constitution du 4 octobre 1958 pose le principe de lgalit de limpt, visant la
comptence du lgislateur pour l'assiette, le taux et les modalits de recouvrement des impositions de
toutes natures .
En parallle, larticle 14 de la Dclaration des droits de lHomme de 1791 sest vu reconnatre valeur
constitutionnelle loccasion de la dcision libert dassociation du Conseil Constitutionnel en date du
16 J uillet 1971 (71-44 DC).

Champ dapplication du principe :
Larticle 34 sapplique aux impositions de toutes natures , dfinies comme tant un prlvement
obligatoire ne prsentant ni les caractres dune cotisation sociale
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ni ceux dune redevance pour service
rendu
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.
Doivent tre dfinies par la loi :
Les rgles dassiette : matire imposable, personnes imposables, exonrations, bases
dimposition, fait gnrateur (cf. par ex. : 90-283 DC 43 quant aux catgories de
redevables )
Les modalits de recouvrement :
o Comptence lgislative :
La procdure non contentieuse relve de la comptence lgislative, de mme
que les procdures de recouvrement stricto sensu (80-113 L 1)
Le principe de lgalit des dlits et des peines sapplique aux sanctions fiscales,
assimiles des sanctions pnales (82-155 DC 32,33)
o Comptence rglementaire :
La procdure contentieuse (80-113 L 1)
Les rgles dapplication de la procdure non contentieuse (80-113 L 1)
Le taux : le lgislateur est seul comptent pour fixer le taux, stricto sensu, mais aussi pour
fixer les autres rgles de liquidation de limpt
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Limites du principe
Le partage avec les collectivits territoriales et les tablissements publics : le droit fiscal driv
Les collectivits territoriales tiennent de larticle 72-2 2 de la Constitution le droit de fixer lassiette
et le taux des impositions de toutes natures dont elles bnficient. Ainsi, elles votent aujourdhui les

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Sur cette question, voir : la dcision 93325 DC, dfinissant la cotisation sociale comme un prlvement
obligatoire [] ouvrant vocation des droits aux prestations et avantages servis par les rgimes [de scurit
sociale];ladcision90285DCquiaffirmelinsuffisanceduseulcritredaffectationdesfondsauxcaissesde
scuritsocialepourqualifierunprlvementdecotisationsociale.
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Sur cette question, voir : la dcision 7692 L, dfinissant la redevance pour service rendue comme le
prlvement visant couvrir les charges dun service public dtermin ou les frais dtablissement ou
dentretienquitrouventleurcontrepartiedirectedansdesprestationsfourniesparleserviceoudanslutilisation
delouvrage;larrtduConseildEtatn293229exigeantlquivalenceentreletarifdelaredevanceetle
prixderevientoulavaleurconomiquedelaprestationencesensquelacollectivitmettantenplacela
redevancenepuissetireraucunprofitdelaredevance;cesdeuxdcisionsaffirmentimplicitementlinsuffisance
duseulcritredecontrepartiedirectepourqualifierunprlvementderedevance.
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Cf.Fiche1,doc.6Lesdiffrentsimptsselonleursmodalitsdeliquidation
taux des quatre grands impts locaux (impt foncier sur les proprits bties, impt foncier sur les
proprits non bties, taxe dhabitation, contribution conomique territoriale) et peuvent mettre en
uvre certaines impositions facultatives (taxe sur les ordures mnagres). Ce droit, corollaire du
principe de libre administration (n 90-277 DC 14), nest toutefois pas une exception au principe de
lgalit. En effet, la loi doit intervenir pour fixer les conditions de mise en uvre du pouvoir drogatoire
des collectivits et, en tout tat de cause, peut seule autoriser la perception.
De la mme manire, le Conseil constitutionnel a pu admettre que le lgislateur pouvait se borner fixer
une fourchette de taux, laissant la possibilit un tablissement public de dterminer quelle sera le taux
effectif du prlvement qui assure son financement (87-239 DC 4)
Le partage avec lUnion Europenne : le droit fiscal transfr
Les traits de lUnion justifient une entorse au principe de lgalit. Ainsi, lorsquune disposition
de droit primaire ou de droit driv de lUnion a des rpercussions fiscales, larticle 34 de la
Constitution ne sapplique que dans la mesure o le droit de lUnion nest pas intervenu (77-90
DC).
Cette solution nest pas transposable aux autres traits internationaux. La dcision prcite
fonde en effet sa solution sur lapplicabilit directe des rglements communautaires, dune part,
et sur le transfert de souverainet opr en faveur de lUnion.
La comptence de lUnion a notamment t exerce en matire de taxe sur la valeur ajoute et
de contributions obligatoires dans le secteur agricole, outre les droits de douanes.
La pratique
Il convient de nuancer lexclusivit de la comptence du lgislateur au regard de deux
observations : les lois de finances sont prsentes par le Gouvernement et les textes sont trs
gnralement labors par les services de ladministration fiscale.
Par ailleurs, le lgislateur devrait pouvoir habiliter le gouvernement prendre des mesures
fiscales sur le fondement de larticle 38 de la Constitution, sauf lhypothse des lois de finances,
rserve par larticle 47 (84-170 DC 3)
Sanction du principe
Sanction par le Conseil dEtat
Le Conseil constitutionnel est lorigine pens comme un instrument permettant de protger le domaine
du rglement contre les incursions du Parlement. Seuls sont en effets prvues dans la Constitution les
procdures de dlgalisation (art. 37 2) et la procdure tenant lirrecevabilit dun projet ou dune
proposition de loi prise dans le domaine du rglement (art. 41).
Le rglement dont le contenu empite sur le contenu de la loi ne peut donc tre attaqu que devant le
Conseil dEtat par la voie dun recours pour excs de pouvoir (voie daction) ou par celle de lexception
dillgalit souleve loccasion dun contentieux individuel (voie dexception) (cf. par ex : CE 19 juin
2013 n 358240 pour une redevance cre par un rglement et requalifie en imposition).
Lannulation du titre qui fonde la perception nentrainera pour autant remboursement du contribuable
que dans la mesure o celui-ci a subi un prjudice du fait de limposition quil na pas autrement
compens : cest la thorie de lenrichissement sans cause
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Cettethorieadabordtdgageendroitcommunautaire(CJCE27fvrier1980,68/79,HansJust)avant
dtretransposeendroitfranais(CE15juillet2004,n264494),etgnralise(CE19juin2013n358240)
Sanction par le Conseil constitutionnel
Le Conseil Constitutionnel peut toutefois intervenir en amont en sanctionnant l incomptence
ngative du lgislateur, cest--dire en faisant obstacle la promulgation de lois dans lesquelles le
lgislateur npuise pas sa comptence et dlgue celle-ci au gouvernement (90-283 DC).
Un tel contrle ne peut tre exerc quavant la promulgation. En effet, aprs celle-ci, les questions
prioritaires de constitutionnalit fondes sur lincomptence ngative seront juges irrecevables, le
Conseil constitutionnel considrant que le principe de lgalit ne fait pas partie des droits et liberts
que la Constitution garantie qui sont seuls invocables au sens de larticle 61-1 de la Constitution (2010-
5 QPC4)