NOTAS

UNA NOTA SOBRE EL CONCEPTO

DE POLTICA *
Por JUAN JOS SOLOZABAL ECHAVARRIA
SUMARIO
A) La realidad poltica: 1. La dificultad de la comprensin de la reali-
dad poltica. 2. Diversos intentos definitorios de la poltica: etimolgicos,
tradicionales y funcionales. 3. La comprensin estatista y cratolgica de
la poltica: supuestos y limitaciones de estos enfoques. 4. Exposicin
y crtica de la visin eastoniana de la poltica.B) La actividad poltica:
1. La poltica como actividad dirigida al bien comn. 2. Poltica y poder:
poder poltico y poder social. 3. La poltica como conflicto. 4. La poltica
como accin de gobierno.Notas bibliogrficas.
A ) LA REALIDAD POLTICA
1. La dificultad de la comprensin de la realidad poltica
El estudio de la poltica, de las relaciones polticas, de ese sector de la
actividad social humana que llamamos poltica, comporta ciertas dificulta-
des, sobre todo en relacin a otros modelos de conocimiento y, en especial,
el mundo de las ciencias exactas o cientfico-naturales, sobre las que conviene
tomar conciencia.
Se refieren, en primer lugar, a la inmediatez existente entre el sujeto y el
objeto del conocimiento. Se da, en efecto, una prolongacin entre el protago-
nista y el objeto del conocimiento, que no se produce en el estudio de la rea-
lidad natural. El sujeto, como agente de relaciones sociales, se encuentra in-
cluido, asimismo, en el campo de estudio. Al sujeto no le es ajeno el resul-
tado del esfuerzo investigador, sino que ste le afecta vitalmente. La objeti-
(*) Quiero dedicar estas pginas, de propsito fundamentalmente didctico, a la.
memoria de don Antonio Perpi Rodrguez.
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Revista de Estudios Polticos (Nueva poca)
Nmero 42, Noviembre-Diciembre 1984
JUAN JOS SOLOZABAL ECHAVARRIA
vidad, la imparcialidad, que en efecto son consideradas requisitos funda-
mentales de cualquier conocimiento cientfico, son, de este modo, may dif-
ciles de alcanzar en las ciencias sociales, y, especficamente en a poltica.
El investigador habr de ponerse en guardia contra los valores persona-
les, los factores subjetivos que tiendan a distorsionar su imagen de la reali-
dad a estudiar.
En segundo lugar, es difcil delimitar con claridad d objeto de estudio.
As ha podido hablarse del carcter proteico de lo poltico. No acabamos
de definir los contornos de la realidad, o el aspecto de la realidad que inte-
resa al observador. Y mal puede alcanzarse un conocimiento rient'ico de
algo que nc acabamos de identificar con precisin. La delimitacin es, en
efecto, condicin de la precisin y el rigor, muy difciles ce logra:- en el
estudio de la poltica. As todos hemos odo la expresin de qit algo ha
acabado politizndose. No era poltica, pero acab convirtindose en
poltica.
Dnde terminan, podemos preguntar, las relaciones, econmicas, las so-
ciales, las religiosas, y comienzan las verdaderamente polticas?
En tercer lugar, hemos de referirnos a a dificultad derivada d. carcter
simultneo de las definiciones en las ciencias sociales. Er las cierc as natura-
les cabe imaginar un progresivo escalamiento de la complejidad, . p rtir de
conocimientos y conceptos anteriores. Por poner un ejemplo trivial, el c oncep-
to de triangtilo se capta mediante la utilizacin de los de otros elementos ms
simples como son punto, lnea, etc. Pero en la ciencia poltica les conceptos
fundamentales se encuentran situados en el mismo plano, implicndose
mutua y simultneamente en sus definiciones. As no cabe averiguar que
sea el Estado, sin referencia al concepto de poder, pero tampoco segura-
mente, podemos alcanzar una cabal comprensin del concepto de poder sin
utilizar el de Estado. De modo que las definiciones consisten en un leenvo
recproco de contenidos, que fuerzan su utilizacin simullnea y nc se logran
de modo gradual y ordenado, progresivamente.
La ltima dificultad a la que podemos aludir por ahora se refiere a la
de la carencia de un arsenal de trminos precisos. En e:ecto, la ciencia po-
ltica slo en una medida pequea dispone de una terminolog privativa y
tcnica. Utilizamos trminos un tanto degradados, deformados y trr'ializa-
dos por el uso y abuso corrientes.
Ello tiene la ventaja de producir cierta impresin de familiaridad con
los temas de la poltica. Pero supone el inconveniente de que en rluchas
ocasiones requiere de nosotros un doble esfuerzo: aprender el signficado
del trmino o concepto propuesto, y olvidar la acepcin i:icorrcct del mismo
a que estamos habituados.
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UNA NOTA SOBRE EL CONCEPTO DE POLTICA
2. Diversos intentos definitorios de la poltica: etimolgicos,
tradicionales y funcionales
El peso de estas dificultades en el estudio de la poltica se pone de ma-
nifiesto cuando dirigimos nuestra atencin a un concepto cardinal de la
ciencia poltica, el significado del trmino, como sustantivo-realidad o adje-
tivo-cualidad, de poltica.
Podemos proponer en efecto una definicin de poltica basada en sus
races etimolgicas. Poltica seran las actividades referentes a la ciudad, o
ms concretamente el gobierno de la ciudad. Y aplicaramos el calificativo
de poltico, para designar aquella condicin necesaria de los seres humanos
que viven, como consecuencia de su propia naturaleza, en una forma espe-
cfica de la sociedad humana, la ciudad. Slo el hombre, recordar Arist-
teles, es poltico, los dioses o los animales no necesitan de la ciudad. El hom-
bre es, en efecto, zoon politikon.
Pero podemos elegir otras definiciones ms tradicionales, como la que
adopta el Dicionario de la Real Academia, segn la cual la poltica es la
ciencia o el arte de gobernar y dar leyes y reglamentos para mantener la tran-
quilidad y seguridad pblicas y conservar el orden y las buenas costumbres.
O la que podra adoptarse desde una posicin tomista, segn la cual la pol-
tica estara relacionada con la actuacin del gobernante para la consecucin
del bien comn y la realizacin de la justicia.
En nuestro intento aproximatorio a una definicin de la poltica podra-
mos traer a colacin la de un prestigioso terico, Bertrand de Jouvenel, para
quien la poltica tendra que ver con toda actuacin en el seno de un agre-
gado o grupo tendente a construir, asegurar o preservar la estabilidad del
mismo.
Pero todos estos intentos de definir la poltica constituiran a su vez
ejemplo de la dificultad que, como hemos visto antes, implica el estudio de
lo poltico, de la realidad poltica.
Las definiciones etimolgicas son, en efecto, extraordinariamente amplias
y resultan poco informativas. Las definiciones tradicionales sean la liberal
de la Real Academia o la del pensamiento tomista tienen dos taras im-
portantes: la primera es que se refieren exclusivamente a un aspecto de las
relaciones polticas, al de los gobernantes, de ah que circunscriban la poltica
al estudio del gobierno, del buen gobierno; el segundo inconveniente es que
en ellas se han colado de rondn referencias valorativas, que tien de va-
guedad y subjetividad (qu es el bien comn?, con arreglo a qu criterios
se califican unas costumbres de buenas o malas?) el estudio de la realidad
poltica.
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JUAN JOS SOLOZABAI ECHAVARRIA
La definicin del profesor Jouvenel constituye uni ejemplifcadn evi-
dente de la diiicultad que ha de abordar la ciencia poltica de acotai exacta-
mente el campo de estudio. Creemos que los propsito:: de nartenei la per-
manencia del conjunto pueden predicarse no slo de los objetivos dt grupos
que actan en poltica, sino de los que desenvuelven su aclividad un otros
campos: religioso, econmico, etc.
3. La concepcin estatista y cratolgica de la poltica'
supuestos y limitaciones de estos enfoques
Las dificultades con que se tropieza a la hora de alcanzai una nocin
de la poltica o de lo poltico no han desanimado a quienes persiguen deli-
mitar el objeto de la ciencia poltica. Vamos a referirnos a conrim acin a
tres grandes intentos que nos servirn, si no para alcanzar una idea de lo
que verdaderamente sea la poltica, s para familiarizarnos con les temas
que habitualmente son objeto de consideracin por los estudioso i de la
ciencia poltica.
Para una cOliente importante la poltica consiste en toda actividad del
Estado: la ciencia poltica consiste en el estudio de toda actividad del Esta-
do. La ciencia poltica comienza y termina en el Estado. Por ejemplo, el
conocido politlogo Roger Soltau defini la ciencia poltica como el estu-
dio del Estado, de sus objetivos, de las instituciones que permiten tu reali-
zacin, de las relaciones del Estado con sus miembros individuales y con
los dems listados, as como de lo que los hombres ha a pensado, escrito y
dicho sobre esta;; cuestiones. La postura que identifica poltica y Estado es
muy comn entre los politlogos, pues la mayora y desde luego las modli-
cas relaciones o actividades polticas tienen lugar en el marco estatal y por-
que en el marco estatal actan y operan la mayora de lo5 :b serradores.
Por eso como digo, a pesar de sus aspectos demods esta ider tifi cacin sigue
contando con sus defensores.
Su representante ms significativo ha sido quiz Ma< Weser. Weber dis-
tingue dos acepciones del trmino poltica, En un sentido amplio poltica es
toda actividad directiva autnoma de cualquier grupo o comunidad, dira-
mos que es la lnea especfica de su conducta: as puece hablase de polti-
ca de una empresa, poltica de un sindic o, etc. Con un mayor rigor y en
un sentido ms restrictivo se considera poli tica slo la direccin o la influen-
cia sobre la direccin de una asociacin poltica, es decir, en nusstro tiempo
de un Estado. Pero de este modo el problema de definir la poltica se ha
convertido tn el de definir el Estado. Ahor;; bien, al Estado no se le- puede de-
finir por el gnero de actividades que lle\i a cabo, por el contenido de las
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UNA NOTA SOBRE EL CONCEPTO DE POLTICA
mismas, pues histricamente el Estado ha realizado todo tipo de actuaciones
y tampoco puede pensarse en actividades exclusivas del mismo, esto es que
slo hayan sido realizadas por el Estado. De hecho slo cabe alcanzar una
definicin instrumental del Estado. En realidad, el Estado slo es definible
por referencia a un medio especfico que l posee en exclusiva: la violencia
fsica. Para Weber, por tanto, el Estado es aquella comunidad humana que
dentro de un determinado territorio reclama con xito para s el monopo-
lio de la violencia fsica legtima.
La violencia no es naturalmente ni el medio normal ni el nico medio
de que el Estado se vale, pero s es su medio especfico, pues en el mundo
occidental, en la situacin histrica en que vivimos, slo el Estado se en-
cuentra legitimado para utilizar la violencia. La violencia aparece concen-
trada segregada en manos del Estado; de modo que la utilizacin de
la violencia por un grupo o persona no delegada del Estado, aparece como
no legtima, esto es como no justificada, como arbitraria y criminal.
Esta toma de posicin de Weber ha tenido una gran influencia en la
ciencia poltica, que persiste en nuestros das. No obstante, fue sometida a
una crtica aguda, aunque quiz no del todo convincente, de Heller.
Heller, en efecto, reproch a Weber el carcter instrumental de su defi-
nicin de la poltica. Lo que caracteriza a la actividad poltica no puede ser
la utilizacin de determinados medios, sino la aspiracin a determinados
fines. La poltica, para Heller, es la actividad dirigida a la actuacin y orga-
nizacin de la cooperacin social en un territorio: la poltica est relaciona-
da con la organizacin autnoma del modo de vida de una comunidad, del
establecimiento de su status vivendi.
En segundo lugar, Heller reprocha a Weber identificar actividad poltica
y actividad estatal. Pero hay actividades del Estado que no son polticas y
hay actividades de grupos o actores no estatales que s son polticas.
La actuacin del Estado slo es poltica si se refiere a la adopcin de
decisiones o al gobierno de la comunidad, pero no cuando se dedica a la
ejecucin o adjudicacin de medidas generales. Slo es poltica la actuacin
del Estado de legislacin o gobierno, pero no la de ejecucin (Administra-
cin) o de Justicia.
En realidad como decamos esta crtica es algo efectista: La definicin de
Weber del Estado no es exclusivamente instrumental. No falta una referen-
cia final o de contenido en la misma. La violencia que ejerce el Estado no
es cualquier violencia, sino que debe ser legtima y la legitimidad slo puede
ser definida por la adecuacin de la actividad a un determinado fin.
Adems, en realidad el concepto de Heller est construido a partir de la
actividad estatal. Pues es el Estado quien realiza de modo ms eficiente la
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cooperacin social en un territorio. De hecho el Estadc surg; en un momen-
to en que la complejidad de la vida social exige su regu acin de modo cierto
y permanente por una instancia superior. Por ltimo todo poder poltico
aspira a convertirse en estatal, pues la disposicin del Estado hace poder
poltico verdaderamente eficiente. Como seala Heller, dado qu; e Estado
representa el ptimo poltico, es decir, la organizacin poltica narn almente
ms fuerte., precisa y practicable, toda actividad poltica debe escorzarse, no
ciertamente por conquistar el poder estatal en su totalidad, psro s p;ir tomar
su parte en l.
Por supuesto esta identificacin de la ciencia poltica y estidio del
Estado ha sufrido diversas crticas que podran esquematizarse de est; modo:
Se opera, como idea ncleo con un concepto muy vago como el de Esta-
do, para el que caben significados, desde el propuesto por Hegd encarna-
cin del espritu; o Marx, instrumento de explotacin de le burguesa a
la concepcin de Mac Iver como asociacin que mantiene el orden social
a travs de un gobierno que acta por medio de la lev. Par otra parte, el
concepto de F.stado tiene ms virtualidad emotiva que capacidad nutica.
Efectivamente, el Estado ha sido un lema, un catch-phrase, con el que se ha
intentado compensar lealtades feudales, vnculos religiosos c inclinaciones
internacionales.
Adems slo abarca determinados fenmenos. En principie, el Estado nc
es sino una de las mltiples formas polticas que han existido en la historia.
Relegar a la categora de prepoltica a la vida llevada i cabo en su seno nc
sera una postura adecuada desde una perspectiva cientfict.
Por otra parte, la categora Estado carece de alcance para integrar las-
relaciones internacionales en la ciencia poltica.
Por ltimo, el concepto de Estado impone la concentracin sobre aspec-
tos institucionales, olvidando que el objeto de la polticu es tambin la activi-
dad de los individuos y la interaccin de los grupos. HLsta concentracin en
los aspectos institucionales aleja la atencin sobre el proceso eoltico y tien-
de a reforzar el significado de cuestiones legalistas ; absxGtas, como la
concentracin en la idea de soberana, etc.
Estas insuficiencias de la concepcin estatista de 1; ciencia pol tica han
llevado a algunos autores a identificar la poltica con la ectividac relacio-
nada con la consecucin y el ejercicio del poder y a ccnsiderar el estudio de
este fenmeno el verdadero objeto de la ciencia polica. Cerno ha escrito
Robson: La ciencia poltica consiste en estudiar la naturaleza, les funda-
mentos, el ejercicio, los objetivos y los efectos del poder 3n k sociedad.
Las razones; que estn en la raz de esta actitud no son exclusivamente
intelectuales, esto es, las deficiencias del enfoque terico estatista, sino que
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UNA NOTA SOBRE EL CONCEPTO DE POLTICA
tienen que ver con el contexto histrico-poltico en el que tiene lugar esta
reaccin.
En efecto, las crisis sociales y polticas de la primera posguerra mundial,
que es la coyuntura en la que principalmente tiene lugar el enfoque cratol-
gico en la ciencia poltica (Pareto, Mosca, Michels, en Amrica, Laswell,
Catlin, etc.), supusieron:
La llegada a la escena poltica de las masas, lo cual implic una necesa-
ria patentizacin o publicidad de los caracteres del proceso poltico;
y coloc en un primer plano la actuacin de las organizaciones polticas (par-
tidos, sindicatos) con los consiguientes fenmenos de lucha por el poder
en su seno.
La revelacin de la insuficiencia del anlisis institucional de la vida po-
ltica. Los partidos fascistas que llegan al poder no necesitaron transformar
el marco legal-institucional anterior para desarrollar su actividad poltica,
de signo totalmente diferente a la llevada a cabo por los anteriores sujetos
polticos que haban operado con el mismo marco. Desde esta perspectiva se
muestran en efecto las carencias del anlisis tradicional de la poltica. Los
fenmenos relevantes de la misma, el verdadero proceso poltico, tienen lugar
detrs y a pesar de la cobertura legal-institucional existente.
De otro lado, la nueva praxis poltica del totalitarismo se basaba ade-
ms en nuevas tcnicas, como las del liderazgo y manipulacin de masas,
que se remitan claramente a las cuestiones del poder.
Sin embargo, el nuevo enfoque tambin recibira numerosas crticas:
El mismo concepto nodal de la nueva perspectiva apareca indefini-
do. Para unos (Russell), poder es la capacidad de producir los efectos bus-
cados; para otros (Leibholz), su objetivo es imponer la voluntad propia,
directa o indirectamente, a otros seres humanos.
Pero an aceptando una definicin del poder, quedaba sin revelar la
acotacin de la parcela concreta del mismo, de las relaciones especficas
a estudiar del mismo. Si se acepta la aspiracin de Catlin a estudiar todo
fenmeno de poder, la ciencia poltica aparecera enfrentada a un objeto
inmenso y variado, lo que supondra sacrificar la precisin y el rigor pro-
pios de una ciencia.
Para otros, como Laswell, el objeto a estudiar seran las distribuciones de
valores y los mviles de quienes luchan por el poder. El objeto en cualquier
caso, sigue siendo muy vago, y no se alcanza, como despus sealara Easton,
su componente especficamente poltico, pues es lo cierto que en toda
grupo se producen distribuciones de valores y en su seno tiene lugar la lucha
por la preeminencia.
Quiz la crtica ms importante sea la de otros autores que han mos-
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trado la superfluidad del enfoque y su nula novedad respecto al interior.
No se concibe, si se miran bien las cosas, un estudio de la actividad del
Estado que no considere el problema del poder en su sena. Ea realidad,
deben identificarse el enfoque estatal y el cratolgicc; pues el verdadero
objeto de la poltica es la bsqueda o el ejercicio del poder estatal.
Esta direccin se identifica con Weber, para quien la poltica ti;ne que
ver con las actividades en torno a la distribucin, la conservacin o la trans-
formacin del poder. Poltica significar la aspiracin a participr en el
poder o a influir en la distribucin del poder entre lo- distintos Es ados, o
dentro de un mismo Estado, entre los distintos grupos de hombres que lo
componen.,.
Se identifique con el enfoque estatista de la ciencia poltica o tparezca
como una variedad del enfoque cratolgico, la posicin de quUnes consi-
deran el objeto de la ciencia poltica el estudio del poder estar!, tiene im-
portancia por la reflexin que ha aportado sobre las caractersticas specfi-
cas del mismc: Se trata el poder estatal de un poder institucionalizado u
organizado, esto es, no ocasional, sino ejercido a travs de instrumentacin
adecuada de modo regular.
Se trata tambin de un poder comprensivo, o cuyos mandatos afectan
a la generalidad de la comunidad, sin limitarse a un sectoi o grupo de la
comunidad total.
Se trata., en fin, de un poder que frente a otros poderes, puede recurrir
a la amenaza o al ejercicio de la violencia fsica, de la fuerza...
Al margen de las crticas conceptuales a que nos hemos referido esto
es, las que ataan a la indefinicin de la idea de poder o a los probtemas de
la delimitacin de las relaciones objeto del estudio el. enfoque cratolgico
ha sido considerado insuficiente o parcial, por atender exclusivamente a un
aspecto de la relacin poltica, el que se refiere a la aclividad del gobernan-
te y por desdear el aspecto funcional o final de la poltica sta no slo
consiste en el ejercicio del poder sino en la aspiracin a realizar unos obje-
tivos e ideolgicamente sesgada por el conservadurismo, pues el descuido
del anlisis: de la legitimacin de los gobernantes supone h aceptacin de
sus ttulos de dominacin.
A pesar de todo, estas crticas sobre ;1 enfoque cratolgico de la cien-
cia poltica deben de verse compensadas jor el reconocimiento dt: st aporta-
cin al estudio comparativo de los procesi is de poder que h n ocntr buido a
facilitar el conocimiento emprico de la n alidad poltica.
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UNA NOTA SOBRE EL CONCEPTO DE POLTICA
4. Exposicin y crtica de la visin eastoniana de la poltica
La ltima corriente doctrinal que va a ser objeto de consideracin y que
nos servir especialmente para conformar nuestra propia idea de la poltica
es la funcionalista, representada por el norteamericano David Easton y que
ha gozado de una gran acogida entre los politlogos. Easton piensa que
existe un doble procedimiento para alcanzar una nocin de lo que sea la
poltica. El primero es el reparar en su concepcin vulgar, la idea que de
la misma se hace el hombre de la calle. Para l es poltica (politiking)
toda actitud relacionada con el proceso de la toma de decisiones autorita-
rias en una sociedad. Esto es, se trata por consiguiente de la lucha entre los
determinados grupos por imponer como obligatoria para el conjunto de la
comunidad una determinada opcin o alternativa.
El anlisis de las concepciones tradicionales de la poltica servir por
otra parte para evitar en su definicin un contenido inadecuado y para
tratar de llegar a su conocimiento a travs de la crtica de las aportaciones
anteriores.
As, Easton critica el enfoque que identifica poltica y actividad del Es-
tado principalmente por su limitacin histrica y conceptual. El Estado es
manifiestamente una organizacin poltica histrica, pero que no agota todas
las posibles formas de la actividad poltica (existieron otras formas polticas
en el pasado, pueden existir otras despus, superiores a ella; y adems se
refiere exclusivamente a la manifestacin institucional de la poltica, por ello
no es vlida para acoger otras formas no institucionales del proceso poltico).
El enfoque cratolgico tiene ms inters para Easton por centrar el obje-
to de la ciencia poltica sobre una actividad, la actividad humana en torno
al poder, antes que sobre una institucin como haca el enfoque estatalista
y porque apunta bien al objeto de la actividad poltica, que segn Easton,
en consonancia con Laswell, est relacionada con la distribucin de valores.
Pero para Easton no es poltica cualquier distribucin de valores (en todo
agregado econmico, social, etc., se produce, segn veamos antes, cierta dis-
tribucin de valores), sino slo aquella que se presenta con carcter vincu-
lante, que es autoritaria, ante sus destinatarios, y que afecta a toda la comu-
nidad y no circunscribe sus efectos a un sector de la misma.
Easton, en efecto, recogiendo sugerencias de las dos procedencias indica-
das define la poltica como la actividad relacionada con la distribucin auto-
ritaria de valores en una sociedad, esto es, the autoritative allocation of va-
les for a society.
La actividad poltica es imprescindible en toda sociedad, entendiendo por
tal todo grupo humano de un tamao relevante que lo hace autosuficiente
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JUAN JOS SOLOZABAL ECHAVARRIA
(esto es, aquel conjunto capaz de resolver por s mismo los problemas de su
supervivencia y permanencia como tal). Todo grupo necesita una instancia
capaz de decidir objetivos de actuacin comn qu cosas valiosas se van
a obtener y a quin pertenecen y de resolver en su seno los ccnflictos
acerca de las cosas valiosas de modo que se asignen termineiitenusite los
valores. En efecto, toda sociedad que sea verdaderamente tal ha d<; dispo-
ner de algunos mecanismos, por muy rudimentarios eme sean, para resol-
ver de modo permanente los conflictos en su seno. Una distribuidor de va-
lores dentro de ella es inevitable.
Pero no es necesario que la distribucin autoritaria se realict, como
ocurre en el Estado moderno, a travs de un aparato especialmente ideado
para esta labor y cuyas estructuras operan de modo permanente y di: acuer-
do con una organizacin centralizada.
Por elle existir actividad poltica fuera del marco del Estado, ya sea
en sociedades preestatales y organizaciones posestatales. o en la comunidad
internacional. As, Easton insiste en quebrar la ecuacin poltica, actividad
estatal.
La distribucin o asignacin de valores (bienes, servicios, cosas altura-
es, etc.) en el pensamiento de Easton no tiene por qu producirse de modo
necesariamente legal, ni a travs de cauces institucionales; puede realizarse
de modo consuetudinario, informal, etc. Lo importante es que la cistribu-
cin sea considerada vinculante, esto es obligatoria por la comunidad a la
que va dirigida. Ello se conseguir bien mediante la compulsin fsica o la
amenaza de la misma que hace plegarse la voluntad de la comunidtd a los
mandatos d gobernante; o en virtud del asentimiento de la sociedad, con-
vencida de la conveniencia de la decisin o de las razones del gobernante.
Por ltimo, la distribucin de valores no se destina a un graoo dentro de la
sociedad, sino que se dirige, independientemente del sector afectado efecti-
vamente, a toda La comunidad.
En realidad este recorrido no tena otro objetivo que el ds preparar el
terreno para la comprensin de nuestra propia definicie n de poLrica, enten-
dida como actividad relacionada con la adopcin, de medidas o decisiones
autoritarias sobre el modo de vida de la comunidad. La poltica tiene que ver
con la intervencin, la preparacin, la participacin, critica, oposicin, apo-
yo de la adopcin de medidas o la toma de decisiones La pdtica es, en
efecto, una actividad dirigida a reformar o mantener la realidad en un de-
terminado sentido. Estas decisiones se cualifican por su ob'yzto, se refieren
al status vivenii de la comunidad, son, por consiguiente, genitales e inte-
resan a todo el. .grupo directa o indirectamente, se dirigen efectivamente al
bien comn o al inters general de la socic iad.
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UNA NOTA SOBRE EL CONCEPTO DE POLTICA
Y por su forma, pues, se presentan como vinculantes u obligatorias ya
por razn de la aceptacin de la comunidad de la legitimidad del gobernan-
te o por temor a la amenaza o al ejercicio de la violencia fsica.
Nos hacemos eco de este modo de las crticas eastonianas sobre la limita-
cin histrica y sustancial del enfoque estatista; completamos el enfoque
instrumental weberiano mediante el trmino autoritario, y sustituimos por
ambigua la referencia de Easton a la distribucin de valores, aceptando la
sugerencia de Heller sobre la referencia a la finalidad de la actividad estatal.
B) LA ACTIVIDAD POLTICA
1. La poltica como accin dirigida al bien comn
Identificado en el apartado precedente el mbito de la realidad social a
la que podemos llamar poltica, debemos arrojar algo de luz sobre algunas
de las manifestaciones que se consideran objeto especfico del anlisis poltico.
Ya hemos visto anteriormente cmo una de las referencias ms utiliza-
das para la identificacin de la actividad poltica es la relacin de sta con
el bien comn, ya se utilice esta expresin u otra que en cualquier caso indi-
ca la dimensin global, general o colectiva de la poltica. En efecto, la
prosecucin del inters pblico, nacional, bienestar general u otros se predi-
ca hoy en da de la actividad poltica, como antes no dej de utilizarse su
conexin con la razn de Estado.
No es difcil explicar esta referencia por su virtud legitimadora: la acti-
vidad del gobernante pretende justificarse en razn de su orientacin al bien-
estar general, y la propia racionalidad de la ley se hace residir en su con-
gruencia con la idea que la comunidad se hace de su conveniencia. No es
casualidad que el partidismo se equipare a la acepcin ms desacreditada
de lo poltico.
Sin embargo, esta universal utilizacin del concepto de bien comn no
se acompaa de la correspondiente claridad que no es nada fcil de alcan-
zar. Ocurre con la idea de bien comn en el orden poltico lo que sucede
con la de justicia en el orden jurdico, que la tarea de su definicin deviene
imposible. Es, en efecto, difcil alcanzar una comunis opinio sobre la idea de
bien comn o de justicia de modo que se obtenga de una vez por todas y
para siempre el paradigma respecto del que juzgar sus concreciones histri-
cas en las situaciones que conocemos.
Seremos capaces de alcanzar una definicin formal de dichos conceptos
del tipo del suum caique tribuere, pero la tarea de conseguir un acuerdo
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JUAN JOS SOLOZABAL ECHAVARRIA
sobre su contenido mnimo ser imposible. Ello, como veremos nc debe im-
plicar la consideracin de estos conceptos como intiles, pues aunque no al-
cancemos una idea definitiva del bien comn, s que poderr.os apre:iar la
proximidad o alejamiento del mismo de rdenes polticos concretes; del
mismo modo que la no posesin de la idea de justicia no nos impide reco-
nocer determinadas situaciones como ms o menos injustas que o:ras.
Las ideas que podamos hacernos del bien comn si evitarros las
definiciones meramente formales se encuentran determinadas por nuestra
propia posicin histrica (lo que en un momento y en una lat.lud parecen
adecuados en otra situacin temporal o ambiental puede ser insuficiente) y
por nuestra actitud crtica (si estamos conforme con la ituacn poli ica de
la que partimos utilizaremos el parmetro del bien comn come justifica-
cin de la misma y, por tanto, la idea de bien comn ser una ecnctptuali-
zacin de la situacin poltica efectivamente existente; mientras. }ue si di-
sentimos de la misma nuestra visin del bien comn se construir como
reaccin a le que vemos, para poder ser utilizada como ;u revulsivo).
Lo cierto es que la dificultad del concepto ha espoleado la relexin
sobre la idea del bien comn. Efectivamente, el pensamiento poltico griego
gira en temo a una idea muy prxima: la de la vida buena en a ciudad.
Es el conocimiento de la bondad en que la vida de la ciudad ha de consis-
tir lo que constituye el ttulo de legitimidad de los gobernantes en el pen-
samiento de Placen. La sabidura de la vida buena conocimiento slo dado
a unos pocos os el verdadero ttulo de gobierno en el pensamiento platnico.
Para Aristteles la vida buena la vida verdaderamente humana slo
ser posible en la ciudad: la ciudad es el mbito en que se posibilita el
desarrollo verdaderamente humano del hombre. Quien puede prescindir de
la ciudad o es ms que un hombre dios o es menos que un hombre
una bestia.
Marginando de momento el pensamiento medieval, encontramos la
referencia del bien cemn incluso en el pensamiento ,:le Hobbes, si bien
ste habla del bien del pueblo, que, por otra parte, no juzga distinguible del
bien del soberano. De este modo el criterio del bien del pueblo junto al de
la necesidad y la precisin son utilizados por Hobbes paia juzgar sobre
la bondad de la ley.
En Locke tambin se encuentra la nocin de bien pblico, que resulta-
ra de la libertad dejada a los particulare: de resolver por s mismos sus
propios problema:!: del mismo modo que en la naturaleza, erisie en la so-
ciedad una .rmor.a resultante del conflicto entre fuerza; opu;s;as.
El concepto ele bien comn sigue siem. o importante en el pensamiento
utilitario del sisltj xix, si bien aparecer cmno la mera suma de [os bienes
148
UNA NOTA SOBRE EL CONCEPTO DE POLTICA
o los intereses particulares. Como es previsible un conflicto entre intereses
privados, Bentham considerar objetivo del gobierno la consecucin no de
la felicidad de todos, que sera imposible, por cuanto la felicidad egosta de
algunos causara la desgracia de muchos, sino la mayor felicidad del mayor
nmero.
Pero donde se produce la reflexin ms genuina sobre la idea del bien
comn es en el pensamiento catlico y en la doctrina social de la Iglesia,
de la que tal reflexin es su punto nodal.
Santo Toms comienza utilizando su referencia para su definicin de ley,
contemplada como ordenacin de la razn, dirigida al bien comn y promul-
gada por aqul que tiene a su cargo el cuidado de la comunidad. Con todo
en el primer tomismo el concepto de bien comn est ms implcito que otra
cosa. La escolstica espaola, en efecto, ahondar en su conocimiento, con-
siderndolo como la felicidad externa o poltica, esto es, la estructura u
orden que hace posible el desarrollo pacfico de la vida humana. As, para
Domingo de Soto, el bien comn es la felicidad natural de este mundo: un
estado tranquilo, sosegado y pacfico de la vida pblica y para Surez:
Un orden que asegura el desarrollo de la vida material, la paz exterior y la
felicidad del cuerpo poltico.
La idea del bien comn se retoma en el siglo xix por el Papa Len XIII
quien lo considerar la razn de ser de la autoridad social, la pri-
mera y ltima ley de la sociedad humana; y en nuestro tiempo ha sido
Juan XXIII, especialmente en su encclica Pacem in tenis, quien se ha
ocupado de esta idea, dejndonos una definicin formal y tendencial o his-
torizada, pero muy importante: El bien comn consiste y tiende a con-
cretarse en el conjunto de aquellas condiciones sociales que permiten y fa-
vorecen en los seres humanos el desarrollo integral de su persona.
En realidad, la reflexin cristiana sobre el bien comn se centra en tres
cuestiones: su consideracin del mismo, segn hemos visto, como un orden:
la llamada felicitas externa o poltica, que es condicin del desarrollo del
bienestar individual: esto es el patrimonio material y cultural, las estructu-
ras polticas y jurdicas de la comunidad. En segundo lugar, la relacin
entre los bienes individuales y el bien comn, que no constituye la suma de
aqullos, sino su presupuesto (su condicin poltica hace que tambin se
deban excluir del mismo el bien sobrenatural y los valores de la vida interior).
El bien comn, como seala Rommen, es diferente del conjunto de bie-
nes privados y no es, por tanto como en el pensamiento liberal, mera-
mente una simplificacin de una frase ms complicada: la mayor utilidad
del mayor nmero. El objetivo de la actividad del Estado es la produccin
de un orden: la existencia y el desarrollo de este orden efectivo, esto es, de
149
]UAN JOS SOLOZABAL ECHAVARRIA
la felicidad, de la paz y de la justicia en el cuerpo poltico, es por s un valor
y no un mero medio al servicio de los intereses de los individuos.
La tercera preocupacin del pensamiento cristiano en relacin :on la
idea del bien comn es la de sealar el papel del Estado en S :onsecucin.
En principio, la aspiracin del bien comn es un objetivi.:> del conjunto de la
sociedad y al Estado slo le compete una intervencin subsidiaria sn ;1 mis-
mo: el protagonismo poltico slo puede producirse cuando la propia socie-
dad por descuido o impotencia desatiende funciones coiscradas im-
prescindibles o relevantes para el conjunto. Como ha sealado el p-ofesor
Murillo el principio de funcin subsidiaria no slo limita la accin del poder
pblico all donde un grupo pueda conseguir sus fines con su propio esfuerzo
e industria, sino que tambin ser lmite de la accin de eso;s grupot los
grupos de inters y presin de la ciencia poltica si trataran de abusar
de su fuerza.
En la ciencia poltica de nuestros tiempos no ha cejado la reflexir sobre
el bien comn y el inters general, si bien la conciencia de la dif cuitad de
alcanzar un acuerdo sobre su contenido ha llevado a una reflexin formal
o procesal sobre el mismo. Para la rama realista del proceso adecuado
due process las decisiones son de inters pblico cuando el procedi-
miento para adoptarlas es de tal naturaleza que todos aqiisilos a quienes pue-
den afectar tienen la oportunidad de influir de alguna manera en el p oceso,
aunque no tengan xito en su intento.
Para esta direccin del pensamiento poltico, la intervencin cel Estado
se limita a establecer el fair play entre los interesados en la adopc n de
determinadasi decisiones como vinculantes para la comunidad. Esta posicin
no deja de tener inters siempre que y en consonancia con la idea social
de nuestro tiempo se atribuya al Estado no slo la garanta de la apertura
y funcionamiento del proceso de la toma de decisiones, s no un cometido co-
rrector en favo?: de los sectores sociales, generacionales o regionales ms
desprotegidois.
Hemos abordado el tema del bien comn desde un plantea men o que
podra calificarse antes de nada como histrico. Si el enfoque hinieia sido
sistemtico, deberamos habernos ocupado de algunos temas ya aludidos por
nosotros, como 2I de la relacin entre el bien general y jos parteularos, res-
pondido de diferente modo, como sabemos, por el pensamiento cristiano y
el liberalismo; la conexin de la idea de bi ci comn y la tecnocracia, subya-
cente en el planteamiento de Platn que confera el gobierno a los sabios o
conocedores del bien comn y que suscita i a triple prob emtcE: de la igno-
rancia del valo moral del autogobierno, como forma racional dt; rtgimen
poltico entre igjales; el control del conocimiento de los sabios y sobre todo
150
UNA NOTA SOBRE EL CONCEPTO DE POLTICA
la cuestin de lo que podramos llamar su embidramiento moral esto es,
que es lo que puede asegurarnos que los sabios se comporten de acuerdo
con los dictados de su conocimiento y no obedeciendo a los dictados de su
pasin.
Pero sobre todo el anlisis sistemtico del concepto de bien comn debe
plantearse el problema de su propia existencia, respondiendo a las objecio-
nes que de su misma idea ha hecho el marxismo, quien ha sealado que en
una sociedad escindida, dividida inseparablemente en clases, fundada sobre
la explotacin de los ms por los menos es imposible hablar de bien comn,
pues no puede haber intereses generales o compartidos entre opresores y
oprimidos y la utilizacin del concepto no es debido sino a la intencin ideo-
lgica de ocultar, y as perpetuar la radical divisin de la sociedad.
Hay que reconocer de partida la profundidad de la crtica, corrobo-
rada, por lo dems, por la historia que mirada honestamente reproduce en
muchas ocasiones la dualidad sealada por el marxismo. Sin embargo, en el
momento actual y por lo menos en el mundo occidental puede hablarse
de un bien comn que por lo menos refleje el inters coincidente de toda la
sociedad en, de un lado, el mantenimiento de las discordias dentro del mbi-
to poltico, del combate no cruento, de modo que las tensiones internas con-
sigan acomodamientos y composiciones mnimas que impidan la guerra
civil (existe, diramos, el inters comn de disponer de una estructuras pol-
ticas que posibiliten la exteriorizacin, discusin y solucin pacfica de los
conflictos internos).
En segundo lugar cabra hablar del inters de toda la comunidad en al-
canzar su individuacin en la sociedad internacional, de modo que quede
asegurada su independencia y prestigio cultural (la historia reciente nos
muestra cmo el sentimiento nacional ha prevalecido en los conflictos b-
licos sobre los lazos derivados de la solidaridad internacional clasista; y
cmo las seas de identidad culturales nacionales tienen asegurada la lealtad
general de la comunidad de que se trate, por encima de las divisiones socia-
les o polticas operantes en su seno).
2. Poltica y poder: Poder poltico y poder social
Para un importante sector de nuestra disciplina, el anlisis poltico tiene
que ver con el estudio de los fenmenos de poder y los diversos sistemas
polticos se caracterizan por el modo en que tiene lugar la distribucin de
aqul, la produccin de lites en su interior y las relaciones de las lites
y los dirigidos y de las mismas entre s.
La insistencia en el pensamiento poltico sobre el tema del poder tiene
151
JUAN JOS SOLOZABAL HCHAVARRIA
que ver, en primer lug;ar, con la relevancia en el plano de la tica de a orga-
nizacin poltica, lo que quiere decir que determinadas disposiciones del
poder se consideran ms conformes que otras con la naturaleza racional y
moral del hombre as la democracia o gobierno de las ms se considera
como forma de gobierno moralmente superior a la dictadura; y. en segun-
do lugar, por la inevkabilidad del fenmeno mismo del poder como energa
inherente a toda sociedad dotada de un mnimo de coherencia y ele mental-
mente estructurada, necesitada de una instancia que dirima incontesta-
blemente los conflictos que surjan en su seno y establezca unos objetivos
mnimos que determinan la actuacin de consuno del conjunto
Todo esto hace que la historia de la teora poltica sea p:co n s que
una reflexin bien sobre el fenmeno y necesidad del poder o 1: que es ms
frecuente sobre las manifestaciones o formas de organizacin ms racionales
del mismo, y desde esta perspectiva pueden considerarse las obras de autores
como Aristteles, Polibio, Maquiavelo, Hobbes o las reflexiones snbr; la so-
berana de Bodino o Altusio.
Tal como hemos indicado en el anterior captulo el enfoque: :raiolgico
resulta especialmente cultivado en la coyuntura histrica e intelectual de la
primera posguerra mundial, en que el poder, como tambin veremos en su
momento, deviene el centro de inters, tanto en su direccin cominental
europea como americana, de la llamada escuela realista En cualquier caso,
esta perspectiva, no resulta de inters para nosotros en este rromeato en que
adoptaremos un. aproximacin al tema sistemtica que considerar al poder
poltico como una manifestacin del poder social organizado, caraderizado
por su objelivo de organizar el modo de vida de una comunidad \ su aspira-
cin a la consecucin de la estructura estatal.
Aunque obviamente el poder poltico es una variedad del poder !a refle-
xin general scbre este concepto no nos lleva muy lejo:. Russell, en efecto,
define el poder como la capacidad de producir los efectos deseados y para
Hobbes el poder no es otra cosa que el conjunto de medios presentes para
asegurar un bien cierto y futuro. Sin embargo, esta dobls: aproximacin
conceptual, apenas si resulta de inters para nosotros en razn dz su indeter-
minacin parece alcanzar tanto la capacidad de disposicin scbre volunta-
des humanas como sobre cosas y adems porque quk sobn; valora el as-
pecto intencioral de las relaciones de poder.
De modo qiv. lo que pretendemos es arrojar luz scbre la idea de poder
poltico quiz liaremos bien concentrando nuestra atencin sobre una varie-
dad ms prxima la de poder social que elude la indelerminacin del
anterior enfoque general y que puede con iderarse el giinero prximo de la
categora que nes interesa.
152
UNA NOTA SOBRE EL CONCEPTO DE POLTICA
Para Dahl los fenmenos de poder tienen que ver con la capacidad
de algunos actores sociales (C) de determinar o controlar la conducta de
otros (R). Easton, segn recuerda el profesor Murillo, establece una tipolo-
ga interesante de aquellos supuestos de condicionamiento de la conducta
entre dos sujetos. A veces la determinacin de la conducta se produce sin
conciencia del poderoso y entonces nos encontramos ante un caso de influen-
cia; pero cuando la voluntad determinante es consciente puede tratarse o de
un supuesto de manipulacin, si el condicionado no es a su vez consciente
de la motivacin de su conducta; o en los casos en que dicha conciencia se
produce la obediencia puede tener lugar por temor a la fuerza, esto es, miedo
al empleo por el poderoso de la coaccin fsica; la persuasin, cuando los
mandatos se acompaan de motivacin convincente; o autoridad, dependien-
te del ttulo para mandar del poderoso.
Apropiadas son tambin las tipologas empleadas al respecto por Weber
y Schmitt. Para Weber poder (macht) significa la probabilidad de imponer
la propia voluntad, dentro de una relacin social, aun contra toda resistencia
y cualquiera que sea el fundamento de esa probabilidad; mientras que do-
minacin (herrschaft) es la probabilidad de encontrar obediencia a un
mandato de determinado contenido entre personas dadas.
Como ha sido visto por algunos autores y en especial por Dahrendorf,
mientras el concepto de poder abarcara cualquier tipo de dominio, sin
excluir el puramente coactivo, el concepto de dominacin se refera a rela-
ciones impersonales, esto es, en las que la obediencia no se producira intuitu
personae, sino por razn de la posicin de supra y subordinacin de roles;
institucionalizadas y no meramente casuales y fortuitas; limitadas, de modo
que el mandato no puede afectar a cualquier mbito de posibles relaciones
entre el poderoso y el obediente, y dotadas de una sancin, especificada en
el sistema de legalidad en que se insertan dichas relaciones.
La distincin que recuerda Schmitt entre potestas como poder depen-
diente en ltima instancia de la fuerza, que se identifica histricamente con
el detentado por el pueblo en Roma o el emperador en el sistema poltico
medieval y autoritas como poder, dotado de prestigio, esto es, basado en
la tradicin y la permanencia y atribuido al Senado o al Papa tiene el
mrito de llamar la atencin sobre la importancia de la legitimidad como
apelacin del poderoso a la obediencia de sus mandatos por sus propios
mritos y que resulta fundamental en la propia consideracin de todo poder
que se esfuerza por presentarse adecuado, en razn del carcter constitutiva-
mente racional de los hombres, que prefieren obedecer motivadamente antes
que por el mero temor a la coaccin; y por saberse tanto ms eficaz y eco-
nmico cuanto ms justificado aparezca ante sus destinatarios. Como se-
153
JUAN JOS SOLOZABAL 5CHAVARRIA
alara Rousseau en el Contrato social, el ms fuerte no es nunca suficiente-
mente fuerte para ser siempre el amo, a menos que transforme la fu:rza en
derecho y la obediencia en deber.
Dahl sugiere una serie de dimensiones de la problemtica del peder so-
cial que deben de centrar el anlisis del estudioso. En primer lugar ;e trata
de acotar e! mbito concreto en que tienen lugar las relacDne:s de poder.
Se ha de especificar en efecto el sector de la realidad a que stas se refieran
(esto es, si se trata de la determinacin de la conducta religiosa, econmica,
poltica, etc.); el tipo de personas a quienes afecte la relacin de dependen-
cia; la intensidad de esta dependencia, determinada por el cambio que se
produce en la posicin de la conducta del influido; la potencialidad y efec-
tividad actual de la relacin, etc.
El segundo aspecto que el anlisis de; poder ha de observar se refiere
a las fuentes de ste: para muchos autores en una tradicin que: compren-
de desde Aristteles, Harrington, Madison y Marx el factor dsteiminan-
te del poder es la disposicin de los recursos, de modo que las estructuras
y pautas del poder en una sociedad estn relacionadas con el reparto de los
recursos reciban este nombre o medios de produccin, etc. en su seno y
siguen su distribucin: de modo que cuanto mayores sean los recursos de
alguien, mayor ser su poder. Otros autores prefieren relacionar el poder
con la especial habilidad cierta virt o capacidad, en el lenguaje ie Ma-
quiavelo de que dispondran algunos para determinar la conducta de los
dems y as convertirse en poderosos.
Otros preferiran hacer depender la influencia ms bien del ansia o la
especial necesidad de poder de que algunos se veran dotadDs o aqueja-
dos, de modo que cabra hablar de una especie de ertica del poc.er que
repartira los; pEpeles entre poderosos y dominados. Algunos relacionaran, en
fin, el nivel de poder alcanzado por el grado de sacrificio que determinadas
personas estaran dispuestas a pagar por modificar o determinar a conduc-
ta de los dems. La admisin de los costos a satisfacer, de acuerda CDn una
terminologa introducida por las matemticas, depender lgicamsnti; de la
presin de las motivaciones, pero tambin de los recursos de qus dispongan
los influyentes, pues rebus sic stantibus el costo a pagar ser ment para
un rico que paia un pobre.
El tercer aspecto del anlisis poltico, ;rue operativamente se coi vertir
en el segundo, se refiere a la determinacin de los sujetos a es:udiar: esto es,
la seleccin de los poderosos. Un primer enfoque a utilizar puede ser el de
identificar los poderosos con quienes ocupan tales roles en las relaciones ins-
titucionalizadas de dominacin: as los titulares de cargos pblicos, enpresa-
rios, personajes influyentes, etc. Las ventajas de la utilizacin de este sistema
154
UNA NOTA SOBRE EL CONCEPTO DE POLTICA
para seleccionar las lites se derivan de su misma facilidad. Los inconve-
nientes tienen que ver con su propia superficialidad: todos sospechan o
consideran que las verdaderas relaciones de poder son ms latentes que otra
cosa, su pretendida institucionalizacin ocultara, antes que revelara, su
verdadera residencia.
De este modo se ha llegado a sugerir otro procedimiento que encargara
a determinados jueces la determinacin de la seleccin: se salvara as la
superficialidad del procedimiento anterior, pero la dificultad de dar con un
criterio de escrutinio de los jueces lo hace casi impracticable.
Por ello se ha pensado que el mejor sistema para encontrar los podero-
sos de una comunidad puede ser el de destacar una serie de importantes de-
cisiones tomadas en la misma y averiguar a quines correspondi su iniciativa.
Este criterio puede ser de utilidad siempre que se tenga en cuenta que
el poder no slo consiste en la capacidad de sugerir medidas que despus
se adoptan efectivamente, sino en la de oponerse a otras que finalmente no
se realizan o alterar el sentido de las propuestas. Y que el autnticamente
poderoso no siempre necesita explicitar sus intenciones para que sus deseos
sean verdaderamente obedecidos.
En cualquier caso el politlogo est interesado ms en el estudio del
poder poltico, que es una variedad del poder social que acabamos de con-
siderar. El poder poltico, podemos decir siguiendo a Heller, es un caso es-
pecfico del poder social organizado, esto es, poder de un grupo social ac-
tuado por los miembros de su organizacin, cualificado primero por su fun-
cin: el establecimiento y la perpetuacin del status vivendi de una comuni-
dad, de modo que se evite la guerra civil y la destruccin por invasin exte-
rior; y segundo por su aspiracin a la disposicin o influencia en la organi-
zacin estatal.
Analticamente es posible distinguir el poder poltico del poder estatal:
de modo que hay actuaciones estatales (las de aplicacin y ejecucin de la
Administracin y el Poder Judicial, frente a las decisiones autnomas sobre
la cooperacin social tomadas por el Poder Legislativo y el Gobierno) que
pueden considerarse no polticas; mientras que cabe entender como activi-
dad decisoria autnoma la realizada por diversos sujetos no estatales Igle-
sias, partidos, etc. que aspiran a llevar a cabo o influir efectivamente en
la determinacin del modus vivendi de la comunidad; pero todo poder pol-
tico aspira a convertirse en poder estatal, pues el Estado implica el ptimo
de organizacin poltica al disponer del Derecho y el aparato administrativo.
La disposicin del Estado asegura al poder poltico la eficacia y la per-
manencia que le son necesarios para actuar efectivamente la cooperacin
social en la comunidad. En el moderno Estado, el Derecho representa nor-
155
JUAN JOS SOLOZABAL ECHAVARRIA
malmente la forma necesaria de manifestacin, tanto desde el punto de vista
tcnico como tico-espiritual de todo poder poltico que quieta afianzarse,
pues la organizacin jurdica permite preveer las conductas de les obligados
a actuar les mandatos del Estado. Por esto toda dominacin que aspira a
ser permanente y eficaz ha de convertirse en legal, lo que sota pu;:de con-
seguirse mediante la apropiacin del poder estatal.
Siguiendo de cerca a Heller podemos distinguir entr el poder del Estado,
esto es, la capacidad de accin del todo, la resultante de todas las acciones
y reacciones polticamente relevantes, internas y externas; del pod;r sobre
el Estado, esto es, el poder que decide sobre el ser y la forma del mismo,
como su capacidad estructurante y exterior a l o por lo menos a tu forma
presente, idea muy prxima a la del poder constituyente corno poder con-
formador del propio Estado; y el poder en el Estado, que ernraa la cues-
tin de la jerarqua de los que efectivamente ejercen el poder.
Importante es a efectos de clarificar los propios contcrr.os coiceptua-
les del poder poltico diferenciar esta categora de las que pi e den parecer
prximas como las de poder econmico y poder militar. Ha sido el marxis-
mo el que ha subrayado las relaciones entre el poder econmico y el poltico,
hasta el punte de hacer a ste prolongacin e instrumento de aqul, confi-
rindole la funcin importante, pero auxiliar de asegurar la explotacin a la
clase dominante.
Ciertamente las relaciones entre economa y poltica son muy inportan-
tes especialmente en la sociedad econmica capitalista, pe:ro no pueden
considerarse de forma tal que supongan la propia diselucin de la especifi-
cidad del podsr poltico. Primero porque las funciones del pocer poltico,
como capacidad incontestable de dirimir conflictos, son inherentes a cual-
quier comunicad, con independencia del grado de sol daridac que haya en
su seno, de maco que, contra lo que crea Marx, los conflictos; oolticos no
acabaran con la abolicin de la sociedad clasista, y isgundo, porque, an
admitiendo en la actual situacin, que la finalidad esencial ce la poltica sea
la econmica, elle no implica que la poltica carezca de su piop a autonoma,
del mismo modo, como seala Heller, que la intencin de un padre al man-
dar a su hijo a la escuela de preparar :-u porvenir t coninico no supone
hacer la funcir de la pedagoga idntica a la de la econona. La conexin
economa-pollka es muy estrecha as r o puede llevarse a cabe una verda-
dera poltica, sin la correspondiente mo ilizacin de recuiscs y ello se
muestra especialmente en los comienzos del capitalismo er que la aporta-
cin estatal result decisiva para el crecimiento de aqu;;l, cuarde el mercan-
tilismo potencio el protagonismo econm co de los principes a travs de
empresas esta :a es o cuando el avitu lamiente de los :nu:vos Ejrcitos
156
UNA NOTA SOBRE EL CONCEPTO DE POLTICA
propici formidables acumulaciones de capital y, sobre todo, a travs de la
actuacin del Estado procurando un mercado unificado y creando unas con-
diciones de seguridad y certeza jurdica favorecedoras de la actividad
econmica.
Sin embargo, esta conexin no puede extremarse de modo que se impida
la diferenciacin del criterio econmico y poltico de actuacin. El poder
econmico basa su actuacin en criterios de cambio, el poder poltico exige
prestaciones unilaterales sin su correspondiente compensacin, de modo que
el poder poltico no busca el mximo rendimiento. La regulacin de la eco-
noma, verificada por el Estado, restringe los efectos del cambio del trfico
econmico, limitando la libre concurrencia, de modo que desde esta perspec-
tiva toda actuacin estatal es extraeconmica.
En fin, por medio de la funcin estatal se acomodan los fines econmi-
cos a la situacin poltica total, que se define en relacin con ms elemen-
tos que el econmico, lo que naturalmente slo puede hacerse desde una
posicin supraordenada a la economa.
Quiz y como agudamente ha sealado Heller las relaciones entre
lo econmico y lo poltico sean en nuestra sociedad democrtica capitalista
actual ms difciles que nunca. Hasta el momento presente, en efecto, no
se ha dado una disociacin parecida entre el poder econmico y el poder
poltico. Antes la identificacin entre los poderosos sociales y los polticos
era plena. Ahora los ms que son los titulares del poder poltico carecen
del poder econmico y los plutcratas que numricamente son los me-
nos del poder poltico. Aqullos intentan conseguir el control y la produc-
cin del plan econmico y stos la intervencin en el poder poltico, me-
diante un poder sobre el aparato de los partidos, asistencia financiera del
Estado, relaciones internacionales, etc. La divergencia del eje del poder
econmico respecto del eje del poder poltico es la fuente de la tensin ms
caracterstica de la democracia capitalista.
Pertinente es, al fin, reflexionar brevemente sobre la conexin entre
poder poltico y poder militar, cuyo inters estriba no slo en la conexin
fctica entre ambas realidades, sino en el carcter paradigmtico del poder
militar en cuyo seno tienen lugar relaciones perfectas de dominacin.
El Ejrcito se considera, en efecto, como la forma tcnica ms perfecta
de una organizacin de autoridad, pues los caracteres propios del Ejrcito
como organizacin jerrquicamente estructurada y dotada de un ejercicio
estricto de la disciplina dotan a los mandatos en su seno de una gran
eficacia, posibilitndose, por tanto, una gran exactitud en la representacin
de la observacin de los mismos. Esta excelencia tcnica no debe hacer olvi-
dar su especfico carcter instrumental, pues la funcin militar no puede
157
JUAN JOS SOLOZABAL ECHAVARRIA
ser sino garantizar la supremaca de los mandatos del Estado sobie cualquier
organizacin en un territorio y asegurar a la comunidad su propia indepen-
dencia, de modo que el Ejrcito recibe su justificacin de su contribucin
a las funciones del Estado, de otro modo sera una asociacin para e pillaje.
La subordinacin del poder militar respecto del poder civil depender
de la capacidad de la propia sociedad para estructurarse ordenada nente a
s misma y de las oportunidades que su propia debilidad conceda inter-
vencionismo militar que tender a aumentar cuando ss produzca un creci-
miento desproporcionado de sus efectivos sobre todo peno natas, pero
tambin econmico-tcnicos respecto de las exigencias requerilas para el
cumplimiento de sus funciones reales: defensa frente al invasor y asegura-
miento de la paz y unidad interiores de la comunidad civil.
3. La poltica como conflicto
La importancia del conflicto en la actividad poltica resulta de nuestra
propia definicin de la poltica, concebida como la actividad relacionada
con la adopcicn de decisiones autoritarias se entiende entre opciones en-
frentadas sobre el modo de vida de la comunidad. Sin embargo, aunque
todos los enfoques polticos acaben refirindose al conflicto, es rruy diferen-
te el juego que l mismo desempea en cada uno de ellos. AH riient-as para
la perspectiva fascista la poltica es el propio conflicto, que se realiza ver-
daderamente y cuya idea se alcanza modlicamente con la guerra; para el
marxismo la poltica es el camuflamiente o la disimulacii del conflicto,
lo que hace que ste pueda soportarse sin destrozar violentamente la socie-
dad; y par;a .. pluralismo la poltica consiste en la resolucin pacfica de
los conflictos.
Para Cari Schmitt toda la actividad poltica es preparacin para l;i guerra
en donde actual o conceptualmente se lleva a cabe la delimi :aci n defi-
nitiva entre el amigo y el enemigo, que es la distincin bsica de la poltica
y que equivale a la de bueno o malo en la tica o hernioso y feo en la est-
tica. Enemigo es el perteneciente a una comunidad poltica opuesta existen-
cialmente a la nuestra, incompatible con nosotros y con quiei acabaremos
por enfrentarnos fatalmente. Los propios conceptos claves ce la po tica se
establecen en lomo al conflicto. El Estadc ser la comunidad ;po! tica capaz
de determinar sus propios enemigos y ser soberano slo en cuanto pueda
hacer esto libie::nente. Slo existe unidad poltica cuando en caso jxtremo
puede decidir sc'bre su enemigo (su enemigo existencia! a quien, en definiti-
va, hay que eliminar); el ejercicio de esta 'lecisin no admite paliativos, con-
dicionamientos :> interferencias. Si no se puede decidir sobre quien es el
158
UNA NOTA SOBRE EL CONCEPTO DE POLTICA
enemigo, no se es soberano, ni se constituye una asociacin poltica a la que
es imprescindible la caracterstica de la unidad poltica. El riesgo de la
guerra por incmodo que sea es posiblemente inevitable, y su ignorancia o
la declaracin de una voluntad de renuncia de la guerra no supone su supe-
racin. Si un pueblo teme las fatigas y el riesgo de la existencia poltica,,
otro pueblo vendr que le arrebate esas fatigas y cargue con ellas, asumien-
do la proteccin contra los enemigos exteriores, y, con ella, la soberana
poltica. Entonces ser el protector el que determine quin es el enemigo,,
por virtud del eterno nexo que existe entre proteccin y obediencia.
Como veamos anteriormente para el marxismo la poltica tambin tiene
que ver con el conflicto, aunque ste es irreductible en una sociedad dividida
en clases, pues la pertenencia a una de ellas enfrenta objetivamente a los
miembros de las otras. No cabe composicin entre intereses correspondien-
tes a clases antagnicas: lo que hace el combate poltico es trasponer en
otro terreno la oposicin econmica (la poltica es la continuacin de la
guerra por otros medios, dir Lenin trastocando la conocida sentencia de
Clausewitz) impidiendo el choque cruento; o el camuflamiente del conflicto
social. Tal es la relacin con el conflicto social de la poltica que el da en
que aqul desaparezca como consecuencia de la revolucin que termine con
la explotacin econmica, el Estado, como instancia aseguradora de las
condiciones de dominacin de una clase sobre las dems, se desvanecer y
ser sustituido, afirma Engels, saintsimonianamente, por la administracin
de las cosas.
Para los pluralistas, en fin, el objetivo de la poltica es la composicin
pacfica de los conflictos, inevitables en una sociedad que huye de la uni-
formidad y reconoce la variedad fundada sobre diversos intereses, ideologas,
confesiones religiosas, procedencia, etc. Quien dice variedad dice conflicto
y slo una sociedad muerta desconoce la divisin. Me refiero dir Aris-
tteles criticando la obsesin por la uniformidad de Platn a la idea de
que lo mejor es que toda ciudad sea lo ms unitaria posible... Sin embargo,
es evidente que si la ciudad avanza en este sentido y es cada vez ms uni-
taria dejar de ser ciudad, pues la ciudad es por naturaleza una multiplici-
dad, y al hacerse ms una, se convertir de ciudad en casa y de casa en hom-
bre... De modo que, aun cuando alguien fuera capaz de hacer esto, no
debera hacerlo, porque destruira la ciudad.
La poltica para autores pluralistas como Bernard Crick, supone aceptar
el hecho de la existencia simultnea de grupos diferentes, por consiguiente
con intereses y tradiciones diferentes dentro de un mismo territorio bajo el
mismo gobierno: se trata de mantener el orden gobernar respetando-
la pluralidad.
159
JUAN JOS SOLOZABAL ECHAVARRIA
La actividad poltica requiere la existencia de instancia!; de mediacin
donde los representantes de los grupos pueden negociar ccn libertad y
publicidad.
El mtodo de gobierno poltico supone escuchar a todos los grupos, con-
ciliar hasta lo posible sus intereses divergentes, darles una pcsicii legal,
un sentimiento de seguridad, algunos medios de articulacir claros y razo-
nables, por medio de los que puedan hablar libremente. La poltica supone
atender a las partes interesadas antes de adoptar una decisin, permitirles
participacin en el gobierno o mantenimiento del orden de la comunidad.
Desde esta perspectiva se ve como un comportamiento poltico, un gDbierno
poltico, supone publicidad.
La poltica, en fin, puede definirse como la actividad por la cue se con-
cilian intereses diferentes dentro de una unidad, dndoles ura participacin
en el poder, en proporcin a la importancia de estos intereses para bien-
estar y la supervivencia de la comunidad en su conjunto.
En el supussto de conflicto entre las partes enfrentadas por di'erentes
posturas e intereses caben tres posibilidades: la inmovilidad de me do que
cada uno bloquea al otro y nadie cambia su comportamienio, actitud que,
a pesar de las apariencias de irracionalidad ocurre si no se est cestulibrado
a negociar, si .os valores de las partes difieren considerablemente, o si de
hecho existen pe Das oportunidades de negociar entre s; la coaccin, o utili-
zacin de la fue~za fsica para dirimir el conflicto; o e' arreglo pac'ico, en
que las partes su dan cuenta de que ste ofrece una alternativa tais favo-
rable que la inmovilizacin o la coaccin y adoptan su comportamiento de
manera que se produzca esta alternativa.
Robert Dahl se ha interrogado por las condiciones que tn ana comuni-
dad invitan al recurso al arreglo pacfico de los conflictos antes que a las
otras dos soluciones, y que cifra en: a) la existencia de un raarco institu-
cional en que plantear los conflictos, esto es, instancias procesales de con-
ciliacin; b) congruencia bsica de la cultura poltica de la ;oraunidad que
posibilite alcanzar un acuerdo sobre el acuerdo aceptar.le para todos;
c) carcter no acumulativo del seccionalismo, que impida el refarzamiento
de los conflictDs;; d) grado econmico de cierto desai rollo que impida la
crudeza de los conflictos y facilite la flexibilidad de las partes <En Ibero-
amrica, todos los pases 'competitivos' y 'semicompetilivos' ccn excepcin
de dos, se encuentran entre los diez m:: pobres. En frica y Asia, esta
relacin, a pesar de ser ms aguda, es, sin embargo, bstame parecida;
e) el grado en que se usa el arreglo pac: ico o la coa xin depende de la
experiencia pasada. Cuanto ms satisfech3 estn las personas con el resul-
tado de los intentos pasados, tanto mayor es la probabilidad ce que repeti-
160
UNA NOTA SOBRE EL CONCEPTO DE POLTICA
rn los mismos mtodos. Inversamente, cuanto ms insatisfechas estn con
los resultados de intentos pasados, tanto menor es la posibilidad de que vuel-
van a utilizar los mismos mtodos; f) cuanto ms cerca estn las partes en
conflicto de la igualdad en poder coactivo potencial, segn entienden su
situacin, tanto mayor es la posibilidad de un arreglo pacfico; g) la proba-
bilidad de un arreglo pacfico depende de las caractersticas de la persona-
lidad de los individuos que influyen en las decisiones de las diversas partes
en conflicto. La conciliacin efectiva depender de que en su protagonismo
predomine antes que el prototipo del agitador, que acta sobre la base de
la emocionalidad, la simplificacin y la intransigencia, el del negociador que
se preocupa ms por la solucin aceptable de un conflicto que por una
solucin justa o perfecta.
4. La poltica como accin de gobierno
Una ltima precisin de inters sobre el concepto de poltica se refiere
a la diferenciacin que los anglosajones hacen entre policy y politics, acep-
ciones para las que nuestro idioma carece de correspondencia. La policy es
la lnea de conducta autnoma, si lo decimos en trminos weberianos, de
una entidad u organizacin gubernativa, integrada por diferentes decisiones
autoritarias (policies) referentes a determinado mbito o materia: as, pue-
de hablarse de la poltica educativa del gobierno o la poltica respecto de
las becas del Ministerio de Educacin o, impropiamente, de la poltica co-
mercial de esta empresa, etc.
La expresin politics se refiere al proceso de conflicto, negociacin,
imposicin, transaccin, etc. en virtud de la cual se impone una decisin
o lnea de decisiones policy como autoritaria en una comunidad.
Lo normal es que la policy sea consecuencia de un programa o con-
junto de propuestas articuladas o plan poltico para una comunidad con-
gruente con determinada ideologa o modo de concebir la convivencia, la
organizacin del status vivendi en una sociedad. A su vez el programa pol-
tico se encontrar sustentado en determinada cosmovisin o concepcin ge-
neral del mundo, llmese filosofa de la vida, ideologa general o como
se quiera.
161
JUAN JOS SOLOZABAL 1 OHAVARRIA
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
Las caractersticas y consiguientes dificultades del conocimiento poltico ;n i elacin
con los dems se encuentran en FRANCISCO MURILLO: Estudios de Sociologa Poltica,
Madrid, 1963, pgs. 20 y sigs. Referencias a la misma problemtica, ;n KURL MANN-
HEI M: Ideologa y utopa, Madrid, 1973; W. G. RUNCIMAN: Social Science and Poli-
tical Theory, Cambridge, 1963; MANUEL RAMREZ: Supuestos actuales de la Ciencia
Poltica, Madrid, 1972; KI^AUS VON BEYME: Teoras polticas contemporneas, Madrid,
1977; ALAN RYAN: The philosophy of the social sciences, Londres, 1973; RODRICO FER-
NNDEZ-CARVAJAL: El lugar de la Ciencia Poltica, Murcia, 1981.
La construccin sobre los diversos intentos definitorios de la poltica (st mo gicos,
tradicionales y funcionales) se hace a partir de ARIST TELES: La Folici, Madrid,
1970; Diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola, y JOUVENIX en JEAN
MEYNAUD: Introduccin a la ciencia poltica, Madrid, 1971, pg. 69. "Respecto al ep-
grafe III la cita d; SOLTEAU se encuentra en JE/IV MEYNAUD: O;, cit., pg. 70 y 71;
las tesis de MAX WEBER, en El Poltico y el cientfico, Madrid, 1972; a cr ica de
HERMN HELLER, en Teora del Estado. Mxico, 1963. Las objeciones a k "isicn esta-
tista de la poltica pueden verse en JEAN MEYNAUD: op. cit., y en DAVID LASTO: The
Political System: an inquiry into the state of political science, Nueva York, 1971; las
mismas fuentes se h.an utilizado en la exposicin de la concepcin cratol^ica.
La visin eastoniana de la poltica se ha llevado a cabo a partir de la prop a obra
de EASTON referida anteriormente.
Para la perspectiva del bien comn como ncleo de la reflexin poltica se ha
utilizado el captulo correspondiente de F. MURILLO: LOS grupos de presid; el libro
de H. ROMMEN: El Estado en el pensamiento catlico, Madrid, 1956; A. P^ SSERIN
D'ENTREVES: La notion de l'Etat, Pars, 1969; Luis SNCHEZ AGESTA: Prin.ios de
teora poltica, Madrid, 1972, y Diccionario de Ciencias Sociales, Madrid, 1975;
J. L. LPEZ ARANCUKEN: Etica y Poltica, Madrid, 1968.
Para el epgrafe Poltica y Poder, aparte de las obras :;itada; ds MEYNAUD,
EASTON, MURILLO. DAHL: Anlisis sociolgico de la poltica. Barceloia 1968, y voz
Power de la International Encyclopaedia of Social Sciences; MAX WI:BI:K: Economa
y Sociedad, Mxico, 1969; RALPH DAHRENDORF: Sociedad y libertad Madrid 1971;
SCHMITT: Teora de la Constitucin, Madrid, 1942, y HELLER: obra ciada y. sobre
todo, su artculo Political Power, en la vieja Encyclopaedia o
1
the So:ia' Sciences.
Respecto del apartado La poltica como conflicto, la visir fascista do la polti-
ca se encuentra en CUIL SCHMITT: El concepto de la poltica, sn Es'ud,'o: Polticos,
Madrid, 1975. La visin pluralista en las obras citadas de DA :IL, BERNARD CRICK :
In defence of Politice, Londres, 1976. Las obras tpicas exponents s de la posicin mar-
xista sobre la poli:ic:a son El 18 Brumario de L is Bonaparte, ;lel propio MARX; El
Anti-dhring, de ENOELS, en Obras escogidas, M:idrid, 1977, o MI Estzdo y la Revo-
lucin, de LENI:N.
La diferenciacin entre politics y policy se encuentra meric ananasnc formulada
en MURILLO: cp. cit., pg;. 22 y sigs.
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