Voces: PRESUPUESTO NACIONAL ~ CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

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Titulo: El presupuesto y su control de constitucionalidad


Autor: Thompson, Roberto

Publicado en: LA LEY 2000-D, 1187


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La reforma constitucional de 1994 brinda los instrumentos para controlar mejor la
ejecucin del presupuesto nacional, aunque todava queda mucho por hacer.




El presupuesto siempre aparece como un tema de gran actualidad, ya que la participacin
del pueblo en el manejo de las cuentas pblicas a travs de sus representantes nos
introduce en uno de los aspectos bsicos de cualquier rgimen republicano cual es l
control de los actos de los funcionarios.




La doctrina ms tradicional define habitualmente el presupuesto como un clculo previo y
exacto de los ingresos o recursos y de los egresos o gastos fijados por el Poder Legislativo
para ser realizado en un perodo administrativo que en principio es de un ao. Debe
entenderse que el presupuesto comprende todos los gastos y recursos previstos para la
marcha de la administracin y todos ellos forman parte del mismo cuerpo legal, con una
especificacin exacta partida por partida, razn por la cual aparecen configurados "ab
initio" tres rasgos tpicos de todo presupuesto cuales son la universalidad, la unidad y la
especificidad.




Prrafo aparte merece el ltimo de los requisitos de todo presupuesto, al menos como lo
concebimos nosotros, el de la anualidad. En este aspecto no es pacfica la doctrina
internacional porque como bien se sabe en algunos pases especialmente los nrdicos
(Suecia o Noruega, por ej.) pero tambin Holanda, han desarrollado desde la dcada del 40
la teora de los presupuestos cclicos o plurianuales, para hacerlos coincidir con el ciclo
econmico o bien previendo en aos de bonanza los ingresos que cubran los dficit de los
aos adversos. No es esta la oportunidad para explayarnos sobre las ventajas o
inconvenientes de los distintos sistemas pero s debemos apuntar dos cosas:




a) En primer lugar, debe observarse que en sustento del requisito de la anualidad est el
propio texto de la Constitucin Nacional que claramente en el art. 75 inc. 8) establece que
es facultad del Congreso fijar anualmente el presupuesto de gastos y clculo de recursos y;




b) Nuestra experiencia histrica, que demuestra que las veces que se ha querido aplicar el
criterio del equilibrio econmico de ms largo aliento, (presupuestos de tres o cinco aos)
conforme el sentir de autores como Duverger por ej. que sostienen que hay que pasar de
un equilibrio meramente financiero (esttico) a uno de carcter econmico (dinmico), no
fue precisamente bien.




No obstante es un debate abierto que no parece que pueda cerrarse al menos por ahora. Al
contrario, a medida que las crisis econmicas recurrentes pulverizan los presupuestos
anuales por imposibilidad fctica de cumplimento, ya que en estos casos obviamente caen
los recursos previstos para financiar los gastos presupuestados, crecen los defensores de
los presupuestos cclicos o plurianuales, pero los presupuestos as surgidos requieren de
una enorme capacidad de administracin, que en los pases latinoamericanos por lo
general ha brillado por su ausencia.




Tres etapas bsicas




Ms all de esta disquisicin doctrinaria, aparece el tema central que nos preocupa y que
tiene que ver con el control constitucional del presupuesto, tal vlido y necesario para
presupuestos anuales o plurianuales que debe analizarse en funcin de las distintas etapas
en que se desarrolla el presupuesto y que se divide bsicamente en tres etapas; a saber: 1)
la preparacin administrativa; 2) la tramitacin y sancin legislativa; 3) la ejecucin.
Despus de ello existe lo que se podra llamar el perodo pstumo en el control y que se
realiza luego de ejecutado el presupuesto y puede llevarse a cabo de dos formas: a)
jurisdiccional cuando se reserva a un Tribunal de Cuentas, y b) parlamentaria, cuando tal
atribucin se reserva a un rgano legislativo.




En las dos primeras etapas, la prctica nos demuestra que si bien el Congreso tiene la
facultad de iniciar la preparacin del presupuesto, hay razones de carcter tcnico y
administrativo que demuestran que es conveniente que la iniciativa corresponda al
Ejecutivo a travs de una dependencia especial. Esto no sucede slo aqu. Por el contrario
todos los pases cuentan en el mbito del Ministerio o Secretara de Hacienda u otros
organismos locales que cumplen las veces de tales, una oficina especializada en la
preparacin del presupuesto como por ej. la famosa Office of Budget de los EE.UU.




Funcin del Congreso




Luego, el proyecto es enviado a las Cmaras para su consideracin y sancin. Cul es la
funcin de contralor que cumple en esta etapa el Congreso? Es muy importante y
necesario que la cumpla bien, con eficiencia y responsabilidad. Esta es la oportunidad en
que los representantes del pueblo tienen en sus manos la poderosa herramienta que
permite encuadrar la poltica del gobierno de turno o bien para que no gaste de manera
irracional o improductiva o bien reasignando los recursos de manera tal que permitan
atender de mejor manera los gastos sociales que merezcan prioridad. No debe olvidarse
que la facultad de fijar el presupuesto es del Congreso Nacional.




Durante la etapa de ejecucin (tercera) se realiza un control de carcter administrativo que
antes de la reforma de 1994 la cumplan dos entes; a) La Contadura General de la Nacin
(control interno) y el Tribunal de Cuentas (control externo). La principal impugnacin que
se formulaba a este sistema era que el organismo que deba efectuar el control (Tribunal de
Cuentas) dependa jerrquicamente del mismo poder que deba controlar (El Poder
Ejecutivo), vulnerando un principio bsico de todo sistema de control que se precie de tal
que establece que el controlante no puede depender del controlado.




En este aspecto, la reforma constitucional de 1994 ha sido muy positiva y sus implicancias
se observan especficamente en la etapa de control pstumo del presupuesto. La creacin
de la Auditora General de la Nacin que surge del actual art. 85, como el rgano
encargado de realizar el control externo del sector pblico nacional en sus aspectos
patrimoniales, econmicos, financieros y operativos, garantiza un control independiente
del Poder Ejecutivo que es el poder encargado de la ejecucin presupuestaria.





Reforma positiva




En esta ltima etapa, el control puede ser de dos tipos: a) jurisdiccional, como en Francia a
travs de una Corte de Cuentas, o bien b) legislativo, tal como est concebido en nuestro
rgimen constitucional, ya que es el Congreso quien est facultado para aprobar o
rechazar la cuenta de inversin. El citado art. 85 expresa que "el examen y opinin del
Poder Legislativo sobre el desempeo y situacin general de la administracin pblica
estarn sustentados en los dictmenes de la Auditora...".




Y este ser un rgano, contina el texto, de asistencia tcnica del Congreso y con
autonoma funcional. Este carcter, impuesto al organismo, sumado al hecho de que su
presidente tiene que ser designado a propuesta del partido de la oposicin con mayor
nmero de legisladores en las Cmaras, modifica sustancial y favorablemente el criterio
del control de los actos pblicos, y entre ellos, obviamente, los que surgen de la ejecucin
del presupuesto.




La reforma del 94 nos pone ms cerca de las NAGA (Normas de Auditora Generalmente
Aceptadas) y de las principales conclusiones a las que arribaron los sucesivos congresos de
entidades fiscalizadoras superiores realizados con aportes de los diversos Estados. En tal
sentido, como corolario, cabe destacar la sntesis que puede extraerse de los principales
eventos (La Habana 1953; Bruselas 1956; Viena 1962; Tokio 1968, Montreal 1971, entre
otros) y que puede expresarse de esta manera: en materia de control pblico lo ms
importante es que a las entidades fiscalizadoras superiores se les conceda independencia
jurdica e instrumental frente a las actividades ejecutivas que deben caer bajo su
intervencin. Adems, se prev un control exento de toda poltica partidista.




Hemos dicho que la creacin de la Auditora con rango constitucional mejora
sustancialmente el control, no obstante lo cual no parece cumplir el mandato de que el
control tiene que carecer de injerencia partidista. No ser hora de pensar si no resultara
ms conveniente un Tribunal o Corte de Cuentas pero no como existi antes sino en el
mbito del Poder Judicial, con carcter independiente, que reemplace el actual control
poltico por control jurisdiccional?




El debate queda abierto.






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