SEMI NARI O PLANEACI N Y FI NANZAS PBLI CAS

Profesor: Manuel Fulgencio J imnez M.

PLANEACIN ESTATAL Y PRESUPUESTO PBLICO

Niveles Nacional Departamental y Municipal

CAPITULO I

MARCO TERICO CONCEPTUAL DE LA PLANEACIN



A. EL CONCEPTO DE PLANEACIN

En economa es muy usual acudir a las preguntas tradicionales formuladas por
PAUL SAMUELSON: "qu producir?, cmo producir?, para quin producir? La
solucin a estos cuestionamientos llevar a proponer una planificacin que
oriente y dirija la economa. Igualmente, deben establecerse por lo menos tres
preguntas adicionales, en busca de principalsimos instrumentos propios de la
planeacin[1]; son ellas: cunto producir en el tiempo?, en dnde producir
regionalmente? y con qu eficiencia social se produce? Estos interrogantes
debern tomarse en cuenta para que la planeacin se constituya en un
instrumento de regulacin de las acciones de los ajustes econmicos; de esa
manera se logra el mayor rendimiento social en la produccin de bienes y
servicios.

Podemos explicar la planeacin[2] como una intervencin del Estado dirigida a
ordenar el desarrollo[3] de la actividad econmica y social, mediante la
escogencia de un conjunto de alternativas para realizar los objetivos y las
metas deseadas, con el mnimo de costo social, a travs de programas y
proyectos, tomando en consideracin tanto los recursos como los medios
disponibles

La caracterstica propia de la planificacin es la racionalidad. sta supone que,
dada la multitud de posibilidades de accin del gobierno, es necesario elegir
racionalmente las mejores alternativas para la realizacin de los valores finales
que lo inspiran. Implica escoger entre un nmero de alternativas viables unas
pocas, con base en los medios disponibles y en las prioridades para alcanzar
los objetivos planteados.

La planeacin, al tratar de influir en el funcionamiento de la economa, propicia
modificaciones de las estructuras o tendencias del sistema, en el mediano y en
el largo plazo. Estas variaciones dependen de diferentes y mltiples factores, y
no es factible realizarlas en el corto plazo.

La planeacin debe ser ordenada y precisa. Es por medio de ella que el Estado
muestra su capacidad de diagnosticar o reconocer la problemtica nacional, y
de formular estrategias viables para ofrecer soluciones y objetivos, conforme a
las dimensiones que esta problemtica requiere. Slo a travs de la
planificacin se llega a concebir al Estado en un rol de gerencia, ya que
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mediante la adopcin de normas o decisiones previas a la accin se evita una
conducta de improvisacin frente a los acontecimientos que se suscitan.



B. DIFERENCIACIN ENTRE PLANEACIN Y POLTICA ECONMICA

Entre la planeacin y la poltica econmica se pueden establecer puntos de
diferenciacin o de relacin, segn criterios que a continuacin se describen.

1. En el campo conceptual

En este mbito la planeacin y la poltica econmica son excluyentes, toda vez
que sus instrumentos y objetivos difieren. Las variables de una y otra
corresponden al cambio; la primera es de cambio prolongado y la segunda es
de cambio cotidiano. Es decir, la planeacin es ms estable en el tiempo,
mientras que la poltica econmica vara gilmente.

2. La accin en un campo econmico determinado

En este contexto, planeacin y poltica se entremezclan, ya que los
instrumentos de la una pueden llegar a complementar la otra, accin que se
realiza sin la consideracin del tiempo. Ejemplo de ello pueden ser las
estrategias que se adoptan con respecto a asuntos como el medio ambiente.

3. En la ejecucin del plan

En la parte ejecutiva del plan, ambas deben estar vinculadas, debido a que en
el corto plazo la manera como se cumple la planeacin es mediante la accin
continua de la poltica econmica.

4. En una economa socialista

En una economa de corte social, los dos elementos estn integrados, ya que
corresponde al Estado encauzar la complementacin de las dos, es decir,
orientar tanto la planeacin como la poltica econmica.


C. PRINCIPIOS DE LA PLANEACIN

La planeacin tiene como base unos conceptos fundamentales de validez
general que se plantean a manera de principios bsicos; son ellos
racionalidad., previsin, universalidad, unidad, continuidad e inherencia.

1. El principio de racionalidad

La programacin se fundamenta en la idea de seleccionar alternativas de
accin en forma inteligente. Las mltiples y variadas posibilidades de actuar
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deben ser sopesadas en sus ventajas e incorporadas a travs de una accin
racional, lo que permite el aprovechamiento mximo de los recursos. La
programacin viene, en consecuencia, a ser una expresin de la aplicacin de]
criterio econmico a la conducta de un Estado y, al mismo tiempo, de la
aplicacin de] criterio administrativo, en cuanto se dispone de las modalidades
mediante las cuales se pondrn en movimiento dichos recursos.

2. El principio de previsin

La programacin es sinnimo de previsin. Los programas y planes buscan
orientar la conducta de] maana, fijando plazos para la ejecucin de las
acciones que se planifican. Los gobiernos han preferido planificar a plazos de
uno, dos, cuatro, cinco o diez aos. La fijacin de los lmites de tiempo
depende, naturalmente, de las clases de actividades, de los recursos
disponibles, de las posibilidades de control y de los objetivos perseguidos. La
previsin debe surgir del estudio y diagnstico del pasado y del presente y del
comportamiento y la proyeccin de las tendencias observadas.

3. El principio de universalidad

La programacin debe abarcar las diferentes fases del proceso econmico,
social y administrativo y debe prever las consecuencias que pueden producirse
en su aplicacin, en aras de que del Estado se programa en todos la conducta
estatal sea coherente. La actividad del Estado se programa en todos los
sectores y niveles de la administracin, con la finalidad de que la gestin
gubernamental sea consistente y armnica, y abarque toda la economa. La
programacin no se realiza de manera exclusiva en los organismos superiores,
sino que de este proceso de planificacin forma parte, adems, toda la rama
ejecutiva del Estado, con el objeto de planear en todos los niveles.

4. El principio de unidad

Como consecuencia de la universalidad propia de los planes, se hace necesario
que stos tengan unidad, es decir, que haya integracin entre ellos y formen
un todo orgnico y compatible, al tiempo que estn coordinados. s. Por
consiguiente, debe haber una correcta integracin de los programas sectoriales
con el programa global, para evitar el malgasto de recursos en acciones
duplicadas o indebidamente ajustadas.

5. El principio de continuidad

La programacin no tiene fin en el tiempo; en efecto, mientras exista Estado,
habr cosas por hacer, aunque varen os objetivos, los plazos o el nfasis en
la accin. Lo que se mantiene siempre constante es la necesidad de obtener el
mximo rendimiento de los recursos; pero la programacin tiene una duracin
limitada. Una vez se ha cumplido el plan, se formula el que sigue, o bien, se
revisa. La falta de continuidad en los programas va contra la idea misma de
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planificacin, porque esto representa mayor gasto de recursos, ineficiencia y
despilfarro.

6. El principio de inherencia

La programacin es necesaria en cualquier organizacin humana y es propia de
la administracin. El Estado debe planificar la forma de alcanzar sus objetivos,
fijando siempre metas mediatas o inmediatas. Planificar conduce a la eficiencia
y otorga la posibilidad de ofrecer respuestas oportunas a los cambios sociales.

En conclusin, podemos afirmar que la programacin requiere la concurrencia
de todos los principios enunciados, ya que en su conjunto se da fisonoma al
proceso de programacin.


D. EL CONTENIDO DE LA PLANEACIN

El proceso de programacin conduce a la formulacin de los programas. En
todo programa es posible distinguir captulos o partes diferentes. El documento
que contiene el programa debe presentarse conforme al desarrollo lgico de las
materias, mientras que las partes que componen un programa pueden ser
divididas en etapas.

En cada una de las etapas se requiere la aplicacin de tcnicas y
procedimientos especiales por parte de los ejecutivos y los expertos, as como
de la intervencin de organismos asesores y autoridades ejecutivas. A
continuacin se estudia en detalle cada una de ellas: diagnstico, estrategia,
objetivos y cuantificacin de costos, y financiacin de las propuestas.

1. El diagnstico

Es una breve descripcin de los principales problemas por los que atraviesa la
economa del pas, que por ser de orden meramente descriptivo no dan lugar a
consideraciones subjetivas; es decir, la caracterstica propia de la planeacin
es la objetividad, ya que se tratan problemas graves que afligen a la sociedad.
Es necesario que exista en la elaboracin del plan una consistente estadstica
sectorial y regional de un perodo anterior prudencial, a efectos de poder
elaborar el programa actual.

2. La estrategia

Se basa en la presentacin de los instrumentos elegidos para alcanzar un
objetivo en el mediano o en el largo plazo. Se proyectan las metas deseables y
se establecen los instrumentos que llegarn ms eficientemente, en trminos
sociales, a la finalidad, con un menor esfuerzo financiero y de asignacin de
recursos.


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3. Los objetivos y cuantificacin de los costos

En la planeacin es necesario que las metas fijadas individualmente,
consideradas una vez que se alcancen los objetivos trazados por el plan
general, guarden correspondencia en su conjunto con el perfil que se le ha
querido dar a ese plan general del pas. La fijacin de metas conforma el
cuadro del programa mismo. No obstante, es preciso sealar que en todo
programa habr metas finales y metas intermedias. En la seccin
correspondiente a los objetivos figurarn las metas finales; la especificacin de
las metas intermedias quedar incorporada en el estudio de los medios
establecidos para lograr los fines.

Finalmente, se calcula, al aplicar el coeficiente de rendimiento, el volumen de
recursos que ser necesario para alcanzar las metas fijadas. Es decir, mediante
un proceso de aproximaciones sucesivas, se evalan las alternativas y se
busca la combinacin ptima de los recursos, con el objeto de maximizar su
uso y aumentar el margen de cumplimiento de las metas.

As mismo, debe calcularse la cantidad de recursos necesarios para el
cumplimiento del programa, fijando as los materiales necesarios, el nmero de
horas hombre, la mano de obra, de equipo, etc. Esta parte fundamentalmente
es de especificacin de recursos. Tambin debe figurar aqu la estimacin del
financiamiento que se necesita y las fuentes de donde se obtendr.

Todas estas partes del programa se exponen en el documento programtico, el
cual ser sometido a discusin y aprobacin por parte de las autoridades.


E. EL PROCESO DE ELABORACIN DE LOS PLANES DE DESARROLLO

El proceso de planeacin es eminentemente tcnico; en l los especialistas
econmicos proponen a los encargados de seleccionar -los dirigentes del
Estado- las alternativas de desarrollo congruentes y viables. La programacin
se gesta en procesos, los cuales tienen origen en el Ejecutivo, por medio de
etapas. Las etapas de planeacin se pueden concretar en presentacin,
diagnstico, pronstico, imagen y estrategia.

1. La presentacin

Todo documento programtico debe contener, en primer trmino, una
descripcin breve acerca de los propsitos del plan y su fundamentacin
general. All se procura demostrar la necesidad que se tuvo presente para
entrar a programar. La presentacin sirve de introduccin a la discusin del
programa mismo y permite ubicarse en la materia.




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2. El diagnstico

Constituye el punto de inicio del plan de desarrollo y en l se muestra una
perspectiva histrica reciente de la situacin de la economa del pas o unidad
territorial respectiva. Con base en las estadsticas de varios aos, se
esquematizan los problemas fundamentales de la sociedad, con sus principales
caractersticas y desenvolvimiento. Jerarquizar los problemas es vital para
priorizarlos en el plan cuando ste se ejecute. Adicionalmente, as se otorga
una interpretacin subjetiva y poltica sobre el diagnstico.

El diagnstico es necesariamente social y poltico; en l se identifican no slo
los problemas, sino tambin las crisis de las clases sociales y grupos de
inters.

Todo este bagaje de informacin debe ser presentado en forma sistemtica en
el programa, para integrar, por tanto, la fundamentacin bsica del mismo.

3. El pronstico

Una vez se cuenta con las tendencias histricas de la problemtica nacional 0
territorial, segn el caso, se elabora el pronstico, el cual comprende dos
etapas. En la primera de ellas se estudian las tendencias futuras de la realidad
nacional o local, si se mantienen las variables macroeconmicas y sociales en
esa direccin; y en la segunda, se pronostican las modificaciones o
alteraciones de estas tendencias, en busca de un mejor bienestar social.

4. La imagen

Constituye el valor al cual se espera que lleguen las variables econmicas y
sociales luego de aplicarse el plan. Es decir, el progreso que se espera lograr
en la comunidad receptora de los planes de desarrollo. Es la fase ms llamativa
y compleja, toda vez que en ella se toman las decisiones sobre qu sectores se
apoyan o cules no se protegen. En consecuencia, es la etapa ms subjetiva
de todo el proceso de elaboracin del plan, pues depende de la poltica de
quienes la elaboran y deciden. En esta fase se puede proponer todo tipo de
cambios, aun en los temas que se consideren ms espinosos en los mbitos
nacional y territorial, obviamente dentro de los lmites constitucionales y
legales establecidos.

5. La estrategia

Esta es la etapa de enlace entre el diagnstico y la fase de la imagen. Se
puede definir como el trayecto o recorrido que deben realizar las variables, a
fin de alcanzar la imagen que se estim en el objetivo inicial.

Se considera conveniente que el programa contenga una discusin acerca de
los problemas a que dar lugar la puesta en marcha del programa. Al respecto,
debern abordarse las materias de organizacin y administracin que sern
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clave para la ejecucin del programa. ste debe contener, en suma, un
planteamiento completo acerca de la forma como se llevar en la prctica.
Estos aspectos son de gran importancia, especialmente para los
administradores del programa.


F. DISCUSIN Y APROBACIN

Para lograr el xito de un plan, el programa debe contar con la aprobacin del
gobierno, la anuencia de opinin pblica y el inters de los diferentes sectores
comprometidos. A travs de la discusin, se busca resguardar la convivencia
de los principales sectores. En algunos pases existen los consejos nacionales
de economa, en los cuales tienen representacin tanto los trabajadores como
los productores. Hay otros donde el sistema consiste en la convocatoria a
audiencias pblicas en los comits del congreso cuando se discute el
presupuesto; esto ocurre, por ejemplo, en Estados Unidos.

La aprobacin definitiva de los planes y programas se concreta, en los pases
en que existe el sistema de presupuesto por programas, al promulgarse la ley
de presupuesto. En otros pases, los planes son sometidos ntegramente a la
consideracin del congreso y aprobados como ley. Finalmente, existen casos
en que el ejecutivo ordena el cumplimiento de un programa dictado, mediante
decreto supremo.

En todo caso, resulta aconsejable que en el trmite de discusin y aprobacin
se tome en consideracin un sistema que, junto con el resguardo de los deseos
de la opinin pblica y de los grupos sociales, sea lo suficientemente flexible y
racional como para impedir que en la discusin se incluyan modificaciones que,
a la postre, desarticulen el proyecto del programa y dificulten su aplicacin, o
se introduzcan procedimientos que hagan demasiado lento o inoperante el
proceso de planeacin.


G. EJECUCIN

Cuando los programas se encuentran aprobados por la autoridad competente -
ello segn el sistema adoptado en cada Estado- corresponde a los organismos
ejecutivos llevarlos a la realidad. La administracin pblica es la encargada de
hacer que se cumplan las metas del programa, por poseer los instrumentos y
herramientas para su puesta en funcionamiento. Para lograr una adecuada
ejecucin del plan es importante conocer a fondo el sentido y alcance de los
programas, tener capacidad para tomar oportunamente las decisiones. contar
con una conducta directiva, identificar claramente los instrumentos y
herramientas para su implantacin, etc., todo con la finalidad de lograr las
metas propuestas.

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Se puede afirmar, entonces, que la ejecucin eficiente de los programas es,
esencialmente, una tarea de buena administracin y de una correcta
disposicin y utilizacin de los medios y recursos para obtener las metas.


H. CONTROL Y EVALUACIN

En el transcurso de la ejecucin de los actos incluidos en el programa, es
preciso controlar sus resultados. En forma peridica se deben obtener
informaciones con respecto a la forma como se van cumpliendo las metas del
programa de trabajo. Un oportuno conocimiento de lo que acontece sirve no
slo para rectificar errores en forma diligente, sino tambin, si es del caso,
para reorientar actividades antes de producir un malgasto de los recursos. Con
este propsito, debe hacerse una labor permanente de evaluacin de los
resultados que se van obteniendo. El examen peridico y objetivo de lo que se
hace permite a los gobiernos cambiar o reorientar a tiempo el curso de la
accin, reconocer sus errores y evitar despilfarros de recursos y de actividades
que, en ltimas, no sern fructferas, por alteraciones en las condiciones no
previstas en la programacin inicial.

En los planes indicativos, se realizan evaluaciones del plan de desarrollo; en el
caso de ser impositivos, se realizan controles de ejecucin de las metas que
haban sido propuestas. Hay que hacer notar que todos los planes que se han
realizado tcnicamente incluyen la posibilidad de establecer rectificaciones de
los mismos, siempre y cuando ello no implique un mayor alejamiento de las
metas y objetivos propuestos.

A este respecto, JORGE OSPINA SARDI, cuando fue jefe del Departamento
Nacional de Planeacin, indic que la vulnerabilidad de la economa
colombiana en el frente externo determina cambios continuos de rectificacin
en las polticas macroeconmicas a las que no escapan los planes de desarrollo
proyectados a cuatro aos con metas fiscales, monetarias, de empleo, e
inflacin y crecimiento econmico, que en ltimas dependen de factores
externos como las bonanzas cafeteras, los precios del petrleo, las recesiones
internacionales, la apertura o cierre de crditos externos y las revaluaciones o
devaluaciones del dlar[4].












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NOTAS DE PIE DE PGINA


[1]Algunas definiciones sobre planeacin son las siguientes:

-Planeacin es resolver, como compromiso estatal, los problemas sociales y
econmicos que los mercados libres no pueden afrontar ni solucionar, Nuestra
Constitucin Poltica define tcitamente la planeacin de la economa como una
actuacin estatal autorizada por la Ley de la Repblica, que busca racionalizar
los recursos humanos y naturales en el campo de la produccin, distribucin,
utilizacin y consumo de los bienes, con el fin de lograr un desarrollo integral,
LOPEZ GARAVITO, Luis F., Intervencin de Estado y Economa en Colombia,
Universidad Externado de Colombia, 1992, pg. 359.
-Planeacin es la seleccin cuidadosa de fines y medios apropiados para
alcanzarlos. Si se considera el trabajo a realizar, programar es una disciplina
intelectual de ordenamiento racional de recursos escasos tras objetivos
precisos; implica, adems de diagnstico, la tarea de pronosticar el futuro Es
un proceso de asimilacin y sustanciacin de un enorme caudal de
informaciones que permitan apreciar todos los cauces de accin, y el lento
proceso de seleccin de alternativas, luego de una evaluacin cientfica de las
ventajas e inconvenientes de cada una de ellas (. .) Planificar implica, en
consecuencia, dar forma orgnica a un conjunto de decisiones, integradas y
compatibles entre s, las cuales se constituyen en gua de la actividad de una
empresa, de un gobierno o de una familia, Programar es hacer planes,
programas y proyectos, es fijar metas cuantitativas a la actividad, destinar los
recursos humanos y materiales necesarios, definir los mtodos de trabajo a
emplear, fijar la cantidad y calidad de los resultados, y determinar la
localizacin espacial de las obras y actividades.MARTNER, Gonzalo,
Planificacin y presupuestos por programas, Siglo Veintiuno Editores 1967,
pg. 44.
-El programa de desarrollo econmico, como tal, ha sido definido en estudios
de la CEPAL como un acto de orden, en el cual se establece una clara y
razonable relacin entre los medios o recursos de que dispone y las
necesidades de desarrollo econmico y su escala de prelaciones y las distintas
formas en que ha de operarse para satisfacerlas. CEPAL, Problemas tericos y
prcticos del crecimiento econmico, Mxico, 1952, pg. 8.

[2]Planeacin y planificacin son diferentes. La planificacin se inicia en el
momento de la puesta en marcha de los planes, es decir, cuando se comienza
a traducir en hechos la accin delineada para alcanzar los objetivos prefijados,
mediante programas. La sola formulacin de planes y proyectos no tiene
sentido alguno si no se traduce en accin; por ello, la idea de formular planes
debe estar ntimamente ligada a su ejecucin y formar un todo indivisible en
su conjunto.

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[3] El desarrollo es la bsqueda de respuesta a las necesidades bsicas de la
gente con miras a lograr una mejor calidad de vida. CONTRALORA DE
SANTAF DE BOGOT, D.C., Gua para participar en el Plan de Desarrollo,
1994.

[4] OSPINA SARDI, Jorge, El plan de economa social, en: revista Economa
Colombiana, Contralora General de la Repblica. No. 200, 1987, pg. 25.