Acceso por los pobres al suelo urbano y mercado inmobiliario en

Lima metropolitana

Julio A. Caldern Cockburn
J ulio Caldern es Profesor de la Universidad Particular
Antenor Orrego de Trujillo, la Universidad Nacional de San
Marcos de Lima y del Lincoln Institute of Land Policy.
Reporte de investigacin, LP99Z15 Lincoln Institute of Land
Policy, 1999.
http://www.lincolninst.edu/pubs/dl/735_calderon_99a.pdf

Poltica de gestin del suelo urbano
Hacia 1990 la administracin de Lima atravesaba un proceso descentralizador iniciado en 1981
cuando el gobierno central empez la transferencia de funciones a la Municipalidad Metropolitana de
Lima. En cuanto a la gestin del suelo urbano, este proceso se expresaba en medidas como: la
transferencia de los procesos de regularizacin de la tenencia del suelo, el aumento de recursos y
atribuciones por la va de la modificacin del marco tributario y, por ltimo, la emisin de dispositivos
legales, nunca hechos prctica, de transferir la administracin de la tierra pblica vacante, constituida
por los extensos arenales y eriazos que rodean la ciudad. Estas funciones complementaran otras
que, desde tiempo atrs, la municipalidad asuma como la autorizacin de los fraccionamientos
formales (cambios de uso del suelo, habilitaciones urbanas, licencias de construccin) y la
planificacin urbana (el Plan de Desarrollo Metropolitano).
Este esquema descentralista en parte ha sido modificado por los nuevos procesos que la sociedad
peruana en su conjunto experimenta a partir de 1990. Aunque tardamente en relacin a sus vecinos
de Amrica Latina, el gobierno democrtico electo del presidente Alberto Fujimori transform
radicalmente el manejo de la poltica econmica, siguiendo las recomendaciones de los organismos
de cooperacin multilateral (Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional). El impacto resulta mayor
si se considera que el anterior rgimen (Alan Garca, 1985-1990) fue reacio a las polticas de ajuste y,
por el contrario, restringi severamente el pago de la deuda externa. Ello alej al pas de la
cooperacin multilateral, que lo declar inelegible.

Los resultados y las conclusiones de este trabajo no estn sujetos a una revisin detallada y no reflejan
necesariamente las opiniones y polticas del Lincoln Institute of Land Policy
Por favor no fotocopiar sin permiso del autor. Contactar directamente al autor para preguntas o peticiones de
permiso
1

La poltica econmica y las reformas reestructurales
A partir de 1990 el gobierno peruano apel a dos tipos de medidas para sentar las bases de una
nueva modernizacin del pas.
1
Por un lado, mediante la estabilizacin controlar la inflacin (de
2,775% en 1989) y mejorar la situacin financiera del Estado y, por otro, las reformas estructurales
que buscaban aumentar la eficiencia en la asignacin de recursos y organizar un nuevo modelo de
desarrollo en que el Estado cumpliera un rol secundario y facilitador. La aplicacin simultnea de
ambas medidas llev a consecuencias dolorosas, en el corto plazo, para la poblacin (Lpez, 1997,
Gonzlez de Olarte, 1998).
La poltica contrajo la demanda (y el consumo) por la reduccin del gasto pblico, el incremento de
impuestos, la elevacin de la tasa de inters y el aumento sbito de la pobreza. De otro lado, la
aplicacin de las reformas estructurales contribuy a la apertura del comercio exterior, la
desregulacin del mercado y las privatizaciones de empresas pblicas. En ese marco, se produjo la
flexibilizacin laboral y la desregulacin del mercado de bienes y servicios (a travs de la eliminacin
de subsidios) con evidente impacto en una baja en la calidad de vida de la poblacin.
Poltica urbana en general
La poltica econmica ha afectado los procesos de produccin y de consumo en las ciudades, en
especial Lima Metropolitana, el principal centro econmico del pas. Si bien logr contener la espiral
inflacionaria y aumentar las reservas monetarias pblicas, a la vez ha incrementado la pobreza, el
subempleo (y reducido la poblacin adecuadamente empleada) y producido una baja de los salarios
reales. Asimismo, la poltica econmica ha modificado la poltica social orientndola, en el contexto del
nuevo papel del Estado, a la salud y la educacin.
2
La poltica de vivienda, en particular, ha sido mellada. La idea general sobre la que el Estado basa su
accin es que el mercado es un eficiente asignador de recursos y que se requiere facilitar la
operacin de los agentes privados. Por lo tanto la funcin planificadora es considerada obsoleta e
inconveniente. Debido a ello, en realidad ms que una poltica de vivienda se ha desarrollado
programas y proyectos en vivienda.
Algunas medidas gubernamentales han sido:
Reforma del Estado. El Ministerio de Vivienda y Construccin pas a ser un Viceministerio
integrado al ahora denominado Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y
Construccin. El gasto social ha sido concentrado en el creado Ministerio de la Presidencia que
absorbe aproximadamente el 25% del total del Presupuesto General de la Repblica. El proceso

1
Esta modernizacin se ha dado en llamar neoliberal.
2
La Constitucin de la Repblica de 1993 encarga al Estado un rol complementario a travs de la provisin de
educacin, salud e infraestructura. El derecho a la vivienda, consignado en la anterior Constitucin de 1979
desaparece.
2

de descentralizacin del Estado, que atae a los objetivos de este estudio, ha perdido impulso, los
gobiernos regionales han sido dejados de lado en la prctica, el aporte del presupuesto a las
municipalidades (3.5%) se ha mantenido inalterado, mientras que el Fondo de Compensacin
Municipal, que es un recurso propio, se ha redistribuido a favor de las municipalidades distritales y
en desmedro de la Municipalidad Metropolitana de Lima (Araoz y Urrunaga, 1996).
Uso prioritario de los recursos del Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI), contribucin
obligatoria hasta 1999, en favor de los pobladores de las barriadas (modalidad predominante de
acceso ilegal al suelo). Gracias a ello se ha apoyado la provisin de servicios bsicos como agua,
alcantarillado y electrificacin, as como la autoconstruccin de las viviendas. Ello ha significado,
de otro lado, el abandono de Programas de vivienda construida y de programas de acceso al
suelo.
Polticas de gestin del suelo urbano
La poltica de gestin del suelo urbano ha atravesado modificaciones significativas. La primera es que,
al interior del aparato del Estado, los aspectos referidos al suelo urbano vienen siendo recuperados
por el gobierno central. La segunda es que el gobierno central prioriza la poltica de regularizacin del
suelo (propiedad y consolidacin) por sobre los Programas de acceso al suelo.
Modificaciones en el marco jurdico
La nueva poltica de gestin de suelo urbano se expresa en modificaciones sustantivas al marco
jurdico, cuyo origen se da a partir de 1993 con la aprobacin de la nueva Constitucin. Esta Ley de
leyes, propuso un patrn liberalizador hacia los agentes econmicos. A la vez, estableci una
referencia genrica hacia las municipalidades al definir sus atribuciones con la afirmacin que son
competentes para planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, as como para
ejecutar los planes y programas correspondientes (artculo 192, inciso 5). Esto, a diferencia de la
Constitucin de 1979 que detallaba las funciones municipales y otorgaba, por tanto, una suerte de
garanta constitucional a su validez.
A partir de 1995, con el inicio del segundo perodo de gobierno del presidente Alberto Fujimori, quien
fue reelecto, el marco jurdico busca dar confianza y promover la inversin privada, considerada el
motor del desarrollo en la propuesta de modernizacin. Esta decisin tuvo consecuencias para el uso
y manejo del suelo (rural y urbano). Adems, tal como se ver, restringi las funciones municipales a
favor de instancias dirigidas desde el gobierno central. Por consecuencia, el orden jurdico reduce
atribuciones que tenan las municipalidades para orientar y dirigir procesos de usos de suelo y
expansin urbana.
En 1995, se expidi la Ley de Tierras (26505 del 14.07.95) que busca activar la economa a travs de
la promocin de la inversin privada. Esta ley levanta las declaraciones municipales de intangibilidad
agrcola sobre reas de expansin y admite la venta de tierra eriaza (sin cultivar, arenales) y de
comunidades campesinas. La ley anula la disposicin de la Municipalidad de Lima Metropolitana de
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poner lmites urbanos a la expansin a travs de la declaracin de zonas agrcolas intangibles que,
aunque con muchas dificultades, se haba aplicado entre 1976 y 1995.
3
De modo que se permite la
venta libre de tierras agrcolas para uso urbano produciendo su merma y, tal como se ver,
reduciendo las trabas legales a la actividad empresarial de los promotores inmobiliarios informales. La
ley afecta la capacidad municipal de dar al crecimiento de las ciudades una orientacin que estime
adecuada.
La posibilidad de la venta de tierras eriazas a agentes empresariales privados es un factor que puede
modificar el uso hasta ahora destinado a parte de la tierra pblica. Desde el perodo de urbanizacin
acelerada (aos 50) los arenales han constituido reas vacantes en parte destinadas a atender la
demanda popular de suelo urbano. La eventualidad que dichas tierras fueran adquiridas por el capital
privado reducira el stock de tierras y pondra trabas a su uso social. No obstante, como se ver, y
esto es propio del marco jurdico peruano, est tambin planteada la posibilidad que dichas tierras se
usen como reservas territoriales para promover el Programa MI VIVIENDA, de inicio reciente.
Tambin la Ley General de Expropiacin 313 y la modificacin del Cdigo Civil buscan promover la
inversin privada a travs de la reduccin de los alcances de la expropiacin. En adelante la
expropiacin procede en funcin de necesidad pblica (y ya no de inters social) y el pago de
compensacin ser a precio del mercado y previamente. Se busca as brindar a los propietarios de
tierras y empresas garantas y confianza para su inversin.
Hacia fines de 1995 la Ley 26557 transfiere al gobierno central, el manejo de los procesos de
saneamiento fsico legal de los asentamientos populares.
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En esa lnea, el decreto legislativo 803
(15.03.96) crea la Comisin de Formalizacin de la Propiedad Informal (COFOPRI) encargndole tal
funcin. El D. L. 803 se propone mejorar las condiciones de vida de los pobres a travs de la
formalizacin de la propiedad que les permita, por la va de hipotecar propiedades, incrementar la
productividad de la economa urbana. As sostiene:
La propiedad predial constituye la mayor parte de los activos de los peruanos de menores recursos y,
sin embargo, no puede ser utilizada en el mercado legal pues carece de un ttulo debidamente
registrado que le confiera valor de intercambio. Los procedimientos... constituyen un rgimen
discriminatorio que los obliga a perder muchos aos en trmites y realizar un cuantioso gasto... los
ttulos otorgados... han carecido del valor suficiente para movilizar crditos e inversiones en servicios
bsicos sostenibles. El sistema generar el incremento del valor de los predios de los peruanos de
menores recursos... Sin acceso a la formalizacin... la mayora de los peruanos no puede beneficiarse
plenamente de la nueva poltica econmica... La mayora de los peruanos al no contar con un acceso

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Cuya aplicacin fue relativa en la medida que fue constantemente burlada por propietarios y promotores
privados interesados en canalizar rentas urbanas (Caldern, 1998).
4
Coincidentemente das antes que asumiera la alcalda de Lima Alberto Andrade, candidato de oposicin que
haba prometido mejorar la entrega de ttulos de propiedad, y que haba vencido al candidato oficialista quien
haba ofrecido lo propio.
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legal efectivo a la propiedad predial recurre al acceso extralegal como la invasin, atentando contra la
seguridad de los pocos que han logrado registrar su propiedad y propiciando la apropiacin ilcita de
los servicios bsicos, sobre todo luz y agua... (D. L. 803 Exposicin de motivos).
El D. L. 803 plantea evitar las invasiones a la propiedad pblica a travs de programas de acceso
encargados a COFOPRI. Por ello, COFOPRI debe registrar las tierras pblicas, elaborar un padrn de
solicitantes de terrenos y responder a la demanda popular de vivienda. Esta propuesta no
necesariamente coincide con la Ley de Tierras que abre la posibilidad de la venta de eriazos a
sectores privados empresariales.
El 20 de noviembre de 1997, tras un arduo e intenso debate, se aprueba la Ley General de
Habilitaciones Urbanas (N 26878) que transfiere dicha tarea a las municipalidades distritales en
desmedro de la funcin desarrollada por las municipalidades provinciales. El punto polmico principal
gir en torno al hecho que al trasladar la autorizacin de nuevas habilitaciones urbanas a las
municipalidades de distritos se mellaba la capacidad de la municipalidad provincial de asegurar un
crecimiento que considere el conjunto de la perspectiva metropolitana.
El hecho que el debate girara en torno a dicho punto oscureci otro tan igual de importante. La ley
incluy en la regularizacin de la tierra a las formas asociativas de venta ilegales del tipo asociaciones
o cooperativas de vivienda cuyo trmite pas a COFOPRI. Hasta ese momento la regularizacin de
los barrios producidos por el mercado ilegal haba sido asumida pobremente por la municipalidad
provincial, debido a la ausencia de una normatividad especfica, que obligaba a recurrir al Reglamento
Nacional de Construccin y, que en realidad, tornaba cmodo regularizar barriadas antes que
asociaciones y cooperativas.
Por ltimo, dentro del ordenamiento jurdico debe mencionarse la Ley 26912, de 1997, que crea el
Fondo Hipotecario de Promocin de la Vivienda (Fondo MIVIVIENDA) con la finalidad de promover el
acceso a la poblacin a la propiedad privada de vivienda, mediante mecanismos de participacin del
sector privado. El reglamento de dicha Ley (D. S. 013-98 PCM del 11.04.98), en su artculo 24,
autoriza a COFOPRI a identificar los terrenos estatales con vocacin urbana que estn disponibles y
no tengan uso asignado y asumir su titularidad. COFOPRI, previamente a la inscripcin del terreno en
el Registro Predial Urbano, adjudicar gratuitamente parte de ellos (20%) para el Padrn de
Solicitantes de Terrenos y el resto se entregar al Fondo MIVIVIENDA para ser subastado entre los
promotores de vivienda que se presenten a los concursos convocados por dicha entidad.
De manera que el orden jurdico expedido en torno al uso del stock de tierras pblicas abre diversas
posibilidades. Por un lado, pueden venderse (y algunas lo estn siendo) y, por otro, pueden usarse
para programas de acceso al suelo. Lo que s est fuera de discusin es que, en su conjunto, el marco
legal deja atrs la poltica seguida hasta entonces que pretenda otorgar a las municipalidades
provinciales y metropolitana el manejo de la tierra eriaza, que hubiera permitido un mayor control
sobre la expansin y polticas integrales de uso del suelo (Castro Pozo, 1997).
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En conclusin, el ordenamiento jurdico a partir de 1995 ha quebrado el esquema anterior que
promova una gradual transferencia a las municipalidades de las herramientas necesarias para la
gestin de los usos del suelo y la expansin urbana. En su lugar, se promueve una gestin
fraccionada en que el gobierno central retiene el manejo de las tierras pblicas y la formalizacin de la
propiedad. De otro lado, las autorizaciones de urbanizar (y de control al acceso ilegal) se transfieren a
instancias menores como las municipalidades distritales en desmedro de una gestin metropolitana o
provincial.
La dbil gestin municipal
Nada de lo anterior, sin embargo, exime a la Municipalidad de Lima Metropolitana de sus propios
vacos y errores en la gestin territorial.
Como ha sealado Cooper (1998) la municipalidad ha carecido de vigas maestras de desarrollo
urbano en sintona permanente con las tendencias principales de evolucin de la ciudad (tales como el
acceso informal), as como de coordinacin con las autoridades polticas de los municipios distritales
para implementar una conduccin armoniosa. El gran defecto de la administracin municipal de Lima,
especialmente a partir de 1987, ha sido carecer de un derrotero especfico, deviniendo el
planeamiento en iniciativas especficas y generalmente espordicas y deshilvanadas. El planeamiento
municipal no se ha planteado a partir de realidades sino de conceptos abstractos como consecuencia
de:
La idea absurda de que una ciudad puede construirse exclusivamente a partir de planos, sin que sus
autores se den el trabajo de auscultar permanentemente los efectos reales que ese tratamiento
produce en su infraestructura, lo que supondra, evidentemente, contar con expertos que
constantemente fuesen calibrando la mejor manera de articular funciones y formas (Cooper, 1998).
En realidad, la amplitud de los problemas que enfrenta la instancia metropolitana, que atiende
aspectos como la recuperacin del centro histrico, la reubicacin de los vendedores ambulantes, la
infraestructura vial y otros, ha determinado que, en un contexto adverso y conflictivo, se deje de lado
como preocupacin central la gestin del suelo y el control de la expansin de la metrpoli.
La Poltica Urbana
De otro lado, si bien no directamente vinculado a la gestin territorial, los programas y proyectos en
vivienda, a partir del uso de los mecanismos financieros que el gobierno central tuvo a su disposicin,
bsicamente el Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI), han convalidado, por la va indirecta de la
regularizacin, el modo en que los agentes vislumbran soluciones prcticas a problemas estructurales.
La utilizacin del FONAVI y la Comisin de Formalizacin de La Propiedad Informal (COFOPRI),
aunque sin un propsito explcito, pues no se pretende dar coherencia a aquello que no lo tiene, ha
enfatizado procesos de consolidacin (fsica y legal) destinado a regularizar a los barrios en su origen
ilegal, antes que a promover una ocupacin ordenada del espacio. Esta poltica ha permitido una
mayor consolidacin urbanstica de las barriadas existentes mediante el financiamiento de proyectos
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para la instalacin de servicios y autoconstruccin, la formalizacin de la propiedad y la entrega de
ttulos y la extensin de los plazos legales de reconocimiento de las invasiones.
a) Consolidacin urbana por la va de servicios y autoconstruccin
El FONAVI fundamentalmente se ha utilizado para apoyar la instalacin de servicios y
autoconstruccin en barriadas (tabla 1). Su uso adquiere fuerza en 1994 y 1995, en que la economa
peruana mejor y en que, por cierto, se asisti a procesos electorales. La mayor parte de los recursos
apoy la consolidacin urbanstica de las barriadas, cuyo acceso al suelo es en origen ilegal. En
mayor parte financi proyectos de electrificacin (27%), seguido de agua y alcantarillado (23%). Esto
es, el 50% del gasto del FONAVI. Tambin ha sido importante el apoyo a la autoconstruccin
mediante crditos supervisados (14%) y Banco de Materiales (14%). Por el contrario, han sido mucho
menores los crditos para ncleos y viviendas bsicas (7%). El Proyecto Ciudad Pachacutec, que ha
sido el nico Programa supuestamente ordenado de acceso al suelo en Lima, fue abandonado en
1993.
Las barriadas de Lima Metropolitana, entre 1993 y marzo de 1996, recibieron 214,727 miles de
nuevos soles (107,363 miles de dlares) para agua y desage y 187,306 miles de nuevos soles
(93,653 miles de dlares) para electrificacin que, respectivamente representaron el 30% y el 26% de
la inversin total (Cunto S.A. 1997).
Tabla 1: Desembolso de Crditos Directos de Fonavi y Organismos Pblicos 1992-1996
(En Millones de Soles. Promedio 2.00 Sol por Dlar US)
Concepto Total 1992 1993 1994 1995
Total 2590.8 130.3 423 1,003.8 1,033.7
Electrificacin en barriadas 700.3 20,3 114, 289,5 276,5
Agua y desage en barriadas 606.4 7,3 102,8 254,4 241,9
Crdito hipotecario 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
SEDAS provincias 175 15,6 45,9 72,7 40,8
SEDAPAL 85.2 12,1 22,5 22,7 27,9
Ncleos y viviendas bsicas 176.5 15,9 5,2 73,3 82,1
Crditos supervisados 355 5,6 53,2 109,1 187,1
Banco de Materiales 346.7 8,3 25,0 154,7 158,7
M.T.C.V. 40,0 40,0 0,0 0,0 0,0
Ciudad Pachactec 0,3 0,3 0,0 0,0 0,0
Fuente: Cuanto S.A. El Per en cifras, Lima 1997.
b) Masiva entrega de ttulos de propiedad
El otro aspecto relevante de la regularizacin de la tenencia de la tierra de barrios en su origen
ilegales es la entrega de un ttulo jurdico de propiedad. Sin nimo de hacer una historia de las
polticas de regularizacin (Caldern 1991, 1998a) debe indicarse que, hacia 1990, la funcin
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municipal al respecto decay. Entre 1990 y 1995 la Municipalidad de Lima otorg 33,404 ttulos
(Comisin Hbitat, 1997:19). Fue entonces, entre fines de 1995 y comienzos de 1996, que el gobierno
central argumentando la necesidad de dar valor jurdico a la propiedad de los pobres, as como
problemas tcnicos en la gestin municipal, asumi dicha tarea.
Entre mediados de 1996 y fines de 1998 COFOPRI ha entregado 400,000 ttulos de propiedad
inscritos en registros pblicos, la mayora en Lima. COFOPRI sostiene que el 90% de los ttulos
entregados hasta 1995 (alrededor de 180 mil de un total de 200 mil) carecan de valor pues no
estaban inscritos en Registros Pblicos, ni se haban otorgado previa transferencia de la propiedad a
la municipalidad. COFOPRI, dotado de una mejor tecnologa, ha corregido los planos perimtrico e
inscrito primero los ttulos a nombre del Estado para luego transferirlos a los pobladores. Esto
constituye un requisito necesario para que los ttulos tengan valor en el mercado y, en particular, ante
la banca privada para efectos de su eventual hipoteca.
5
Esta poltica ha sido cuestionada por la
Municipalidad de Lima sosteniendo que se ha tratado de retitulaciones movidas por un afn poltico.
c) Aumento de plazos de reconocimiento (amnistas)
El gobierno central ha continuado la larga tradicin de extender los plazos de reconocimiento legal de
barrios con acceso ilegal. As, la ley 26264 del 27.12.93 extendi el reconocimiento a las barriadas
formadas entre el 1 de junio de 1990 y el 31 de octubre de 1993. Posteriormente, a fines de 1998 el
parlamento discuti otra Ley que ample al plazo hasta 1996, lo que aumentara el nmero de
barriadas a ser reconocidas (y a ser dotadas de servicios).
Conclusiones
A lo largo de la dcada de los noventa, bajo una poltica econmica de ajuste, ha habido una
modificacin importante en la gestin del suelo urbano en el pas y en Lima. El proceso de instituir a la
Municipalidad Metropolitana de Lima como una entidad encargada de la gestin del territorio ha sido
cortada bsicamente por dos razones: el gobierno central, que mantiene la potestad de dar leyes, ha
conservado o revertido para s segn el caso, instrumentos importantes como el uso y destino de las
tierras pblicas, el uso de los recursos financieros y la formalizacin de la propiedad. En segundo
lugar, la capacidad de autorizar nuevas habilitaciones urbanas ha sido mermada al transferir parte de
las funciones a las municipalidades distritales. A ello debe aadirse las propias dificultades
municipales antes mencionadas.
Los diversos Programas y proyectos realizados priorizan la consolidacin de las barriadas existentes y
reconocidas antes que polticas de acceso ordenado al suelo. As, el apoyo a la autoconstruccin, la
instalacin de servicios y la formalizacin de la propiedad reciben atencin (extendindose ahora al
mercado ilegal). No ocurre lo propio con programas de acceso que se adelanten a la invasin y a las
ventas ilegales. El proyecto Ciudad Pachacutec, el nico caso que permita esta posibilidad, fue

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Declaracin del secretario ejecutivo de COFOPRI al canal 10 el 16.03.99.
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abandonado conduciendo ello a una ocupacin desordenada, mal ejemplo de utilizacin social de la
tierra vacante pblica. Ciertamente la propuesta de MIVIVIENDA y el rol a cumplir por COFOPRI
dentro de ella (como localizador de tierras) puede alterar esta situacin, pero an no se ha iniciado y
no puede adelantarse juicio alguno.
Conviene aclarar, en este contexto, que quien esto escribe no es contrario a las polticas de
regularizacin de la tierra accedida irregularmente. Al contrario, este proceso debe ser asumido
integralmente, abordando el problema de la propiedad y la instalacin de servicios a la vez, y no de
manera fraccionada como ocurre desde siempre en el Per. Pero el acceso irregular, del cual nos
ocuparemos en la siguiente seccin, es una categora relacional. La comprensin de su existencia y
perpetuacin no debe reducirse a procesos que ocurren en un punto de la urbe, sino considerarse
como parte del proceso global de produccin social de la ciudad. Por esa razn, en la medida que no
se promuevan Programas pblicos de acceso ordenado al suelo la inercia de los acontecimientos
llevar siempre a la regularizacin perpetua. Es decir, siempre habr invasiones y ventas ilegales, que
el Estado deber atender a mayores costos para todos. Pero ni el Estado ni la sociedad civil an
toman suficiente conciencia de ello.
II. Acceso popular al suelo urbano y mercado inmobiliario
El proceso de ocupacin popular del espacio urbano en Lima refiere al conjunto de prcticas sociales
(y por tanto econmicas y culturales) que diversos agentes (pobladores, promotores, propietarios de
tierras, intervencin pblica) llevan a cabo para acceder al suelo.
La poltica pblica, observada lneas atrs, constituye un referente para las prcticas de acceso al
suelo pero no las determina. Por el contrario, atendiendo constantes de la urbanizacin ilegal en
Amrica Latina, es preciso no exagerar el efecto que en los agentes privados tiene la regulacin
pblica, error frecuente en las aproximaciones legalistas que tienden a creer, equivocadamente, que
la gente acta tal y como sostienen las normas. En realidad, por razones culturales y econmicas, los
agentes toman las orientaciones pblicas vinculadas a la expansin y planificacin de la ciudad como
puntos referenciales pero no condicionantes. Antes bien, la sobrevivencia en la ciudad y la dinmica
del mercado inmobiliario, ligada a la vida cotidiana, tiene mayor capacidad explicativa.
En Lima existen, desde una aproximacin jurdica, dos modos de acceso al suelo: uno legal y el otro
ilegal, ste ltimo en gran medida caracterstico de las modalidades populares de acceso al suelo.
Bajo una comprensin relacional, sostenemos que ambas modalidades responden a una dinmica
nica, ligada fundamentalmente al modo en que se estructura el mercado inmobiliario de suelo y
vivienda y los condicionamientos socioeconmicos estructurales que estn detrs de ellos.
Existe un desfase entre la oferta formal de suelo urbanizado y los ingresos de gran parte de la
demanda o, en otros trminos, una enorme brecha entre los ingresos y la capacidad de pago de la
poblacin (la demanda) y los precios determinados por la oferta convencional. En trminos
estructurales esta situacin obedece a factores macroeconmicos vinculados a la ausencia de ncleos
9

de acumulacin internos en el pas. En trminos directos a que la oferta formal, privada y pblica,
cuyos precios consideran los costos de urbanizacin y las ganancias (beneficios) respectivos, no
estn al alcance de los pobres que constituyen la demanda no solvente.
Como efecto de ello, los pobres encuentran alternativas de suelo bajo las modalidades ilegales e
informales, promovidas por agentes cuyos precios no consideran los costos formales de urbanizacin
y, precisamente por eso, se ubican al margen de la normatividad vigente. Para efectos del estudio se
considera ilegal aquellas acciones que trasgreden las normas urbanas existentes, tales como por
ejemplo, invadir tierras estando tales actos prohibidos, vender tierras en zonas de intangibilidad
agrcola, vender tierras sin reserva de reas de equipamientos como lo establece el Reglamento
Nacional de Construccin, etc. Se les considera informal en la medida que son actividades
econmicas en que es posible encontrar un referente formal que si es protegido por la legislacin. Por
tanto, lo ilegal y lo informal no son sinnimo pero tampoco categoras excluyentes.
Como producto de las ocupaciones y ventas de tierras por vas legales e ilegales se establece un
mercado segmentado de suelo, que genera nichos que articulan flujos de oferta y demanda. La
reducida demanda solvente cuenta con la oferta formal de suelo urbanizado, vivienda o
departamentos construidos. Para la demanda no solvente existe la venta ilegal de tierras, la invasin,
la ocupacin gradual e, incluso, la autorizacin pblica de ocupar. Estas opciones, que constituyen
verdaderos submercados, se ubican en puntos separados de la ciudad, marcando incluso lmites
espaciales a la movilidad residencial de la demanda y una segregacin social evidente. La tolerancia
pblica al acceso ilegal, en sus diversos submercados, ha dado a los sectores populares garanta de
permanencia. As, la movilidad entre submercados populares puede obedecer a razones de mejora
econmica familiar, pero no al hecho que uno legalmente sea ms seguro que otro.
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Cada submercado goza de relativa autonoma ante los otros, aunque hay una lgica mercantil y
racionalizadora que, significativamente, tiene puntos en comn. Entre ellos, el hecho por ejemplo que
los terrenos mejor localizados, como los ubicados cerca de avenidas principales que les brindan
mejor accesibilidad, observen mayores precios tanto en las reas pudientes de la ciudad como en las
pobres. La infraestructura, la reputacin del barrio, etc. inciden tambin en los precios.
Elementos de contexto
La comprensin de las modalidades populares de acceso del suelo requiere, a modo de contexto,
conocer la demanda del mercado inmobiliario en Lima y las caractersticas de la oferta del mercado
formal. Si bien los sectores populares estn excluidos de l la consideracin de aspectos como los
precios son vitales para una visin de conjunto.

6
Tal como ocurre, por ejemplo, en Brasil, en que la seguridad proporcionada por una venta ilegal (en que el
pobre muestra contratos) genera desplazamientos desde la favela, que no cuenta con esa ventaja legal
(Fernandes, 1997).
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La Demanda en el mercado inmobiliario de Lima
La situacin socio-econmica de los habitantes de Lima condiciona el acceso al mercado de bienes y
servicios en general, incluido el mercado inmobiliario, cuya particularidad, ampliamente conocida, es
que es el bien ms caro a adquirir para cualquier persona comn y corriente.
En Lima Metropolitana, a 1998, el 4% de los hogares son considerados altos, el 18% medios y el 78%
bajos y muy bajos, con ingresos promedios de $406 y $203, respectivamente. Ello dice mucho acerca
de calidad de vida, el tipo de economa urbana promotores inmobiliarios desarrollan su estrategia de
ventas.
El estimado de la demanda de suelo debe distinguirse de la demanda de vivienda, a la que por lo
comn la informacin oficial se refiere. All se incluye a aquellos que no tienen suelo ni casa, y a los
que teniendo suelo no tienen casa en los trminos que, segn el nivel de desarrollo histrico, se
considera adecuada (construccin con materiales estables, servicios, adecuada distribucin entre
gente y espacio). En cambio, el dficit de suelo hace referencia a una porcin de la poblacin, que
ser siempre menor, con una situacin ms dramtica: carecen de espacio donde habitar, es decir, no
ha cubierto el primer requisito para construir una vivienda.
A partir de la informacin proporcionada por APOYO Opinin y Mercado S.A. (Apoyo, 1998) se ha
estimado la demanda de suelo y su capacidad de pago (ver Tabla 2).
En los cuatro estratos considerados un significativo porcentaje es propietario de la vivienda que
ocupa. El hecho que la gente sea bastante pobre pero que a la vez tenga su vivienda en propiedad no
deja de ser una paradoja, explicable por la tolerancia histrica que el Estado tuvo hacia la ocupacin
de los pobres de tierras pblicas. La tabla 2 permite, por deduccin, estimar la demanda de suelo a
partir del residuo de familias no propietarias. Existe una demanda por suelo de 442,636 hogares de los
cuales la mayora son los estratos muy bajos con 214,890 hogares (48.5%), los bajos con 151,838
hogares (34%), los medios con 65,988 (15%) y los medio alto con 9,920 (2.5%).
Es probable que el sector A no requiera adquirir terreno -sino alquilar una vivienda construida- puesto
que sus ingresos ($3,998 mensuales familiares en promedio) no se lo impiden. El nivel B es el objetivo
a alcanzar por los promotores inmobiliarios formales, existiendo 65,988 hogares. En el caso de los
estratos que son materia del estudio se tiene 151,838 hogares en bajo y 214,890 en muy bajo, que
suman 366,728. Estos hogares, demanda no solvente del mercado formal, carecen de tierras y deben
habitar en condicin de inquilinos o alojados precarios.
Respecto a la capacidad de pago, segn la tabla 2 (enero de 1998) hay un sector alto y medio alto
(4.5% de hogares), un sector medio (18.6% de hogares), un sector bajo (35.7%) y uno muy bajo
(41.2%). Existe una reducida franja de sectores medios (18.6%) con $914 de ingresos promedio, y un
amplio sector de bajos y muy bajos (78%) con ingresos promedio de $406 y $203, respectivamente. Si
se considera una canasta bsica de consumo mensual de $350 debe deducirse que el conjunto del
estrato muy bajo (41.8%) ni siquiera alcanza a cubrirla y, por lo tanto, no puede acceder a la oferta
11

formal inmobiliaria. Se trata de un poco ms de un milln de personas. En una medida parecida debe
considerarse el estrato bajo C con el ingreso promedio de $406 (unas 744 mil personas). Debe recurrir
a las modalidades informales.
7
Tabla 2: Niveles Socioeconmicos en la Gran Lima
Nivel/ingreso Familiar
promedio mensual $
Personas % Hogares %
% propietario de
la vivienda
A alto y medio alto: $3,998 242,200 3.7. 62,000 4.5 84
B medio: $914 1186,200 17.8 253,800 18.6 74
C. Bajo: $406 2447,200 36.7 489,800 35.7 69
D. muy bajo $203 2782,100 41.8 565,500 41.2 62
FUENTE: Apoyo Opinin y Mercado S.A. Estadstica poblacional, enero de 1998
La oferta del mercado inmobiliario formal
El mercado de suelo formal y convencional esta a cargo de compaas inmobiliarias y constructoras
privadas, cuya actividad empresarial cumple los requisitos estipulados por las autoridades municipales
encargadas de los procesos de habilitacin urbana. Esto es, luego de adquirir el terreno,
8

generalmente de naturaleza agrcola o rstica, solicitan a la Municipalidad de Lima la autorizacin de
cambio de uso. Para ello presentan plano de ubicacin, plano perimtrico, sustentacin tcnica,
memoria descriptiva (incluyendo factibilidad de servicios pblicos), plano de zonificacin vigente
aprobada por la municipalidad y pago por derecho de trmite (alrededor de $127 en 1998). As mismo,
de ser necesario, deben realizar los trmites de cambio de zonificacin del terreno (a un costo de
$127) en el caso que sea necesaria su anexin al rea urbana. Adems de ello, las inmobiliarias
deben acompaar documentos de autorizacin del Ministerio de Agricultura que muestren que no se
afecta derechos de feudatarios o cultivadores anteriores.
El trmite ante las autoridades municipales toma, en el mejor de los casos, de 6 a 7 meses ante la
Oficina de Planificacin de Desarrollo Metropolitano (OPDM) de la Municipalidad de Lima o el Concejo
Provincial del Callao y, en los ms comunes, de 1 a 2 aos. La municipalidad, a travs de la Oficina de
Habilitaciones Urbanas, certifica que los expedientes estn adecuados a los requisitos urbansticos
vigentes, asegura que se reserven reas de equipamiento (aporte de reas) y se tramiten previamente
los proyectos de dotacin de agua, saneamiento, luz elctrica, etc.

7
Los pobres que los antecedieron consiguieron espacio mediante invasiones toleradas por el sector pblico e
incluso promovidas por l en los arenales a bajo o nulo costo. Por eso 69% de los sectores bajos tienen
vivienda propia y el 62% de los muy bajos 62%. Lima es una ciudad de propietarios de suelo.
8
Mientras que algunas compaas tienen tierras en reserva otras lo adquieren a propietarios que poseen
extensiones entre 10 a 50 hectreas (archivos de la Municipalidad de Lima). Hay la tendencia reciente a adquirir
tambin a los parceleros.
12

Una vez conseguida la autorizacin municipal, la inmobiliaria inicia el proceso de venta a travs de
medios de comunicacin masivos como peridicos y televisin. Las ventas son realizadas al contado o
a plazos.
A) Garantas a los compradores
Las ventajas y garantas que esta modalidad otorga a los compradores pueden listarse as:
Se otorgan contratos de compra-venta, inscritos en el Registro de Propiedad Inmueble de Lima o
en el Registro Predial de Lima. Los clientes previamente revisan las Escrituras Pblicas de
compra-venta y verifican los ttulos de propiedad inscritos en los Registros Pblicos. Al pago por el
terreno se entrega al adquiriente su ttulo de propiedad.
Los terrenos cuentan con zonificacin y vas aprobadas o en procesos de aprobacin, proyectos de
habilitacin urbana promovido y ejecutado por la Inmobiliaria. Se ha gestionado el previo cambio
de zonificacin del terreno.
La inmobiliaria ha gestionado y ejecuta, como parte de la habilitacin urbana, la instalacin de
obras de agua, luz, alcantarillado y telfonos.
B) Modalidades de oferta y precios
El mercado inmobiliario formal, cuyas transacciones se realizan en dlares USA, tiene tres
modalidades de oferta.
Una primera, sobre la que no se insistir aqu, es la oferta de edificios en departamentos. Segn la
Cmara Peruana de Constructores el 71% de los departamentos ofertados entre agosto de 1997 y
julio de 1998 excede el precio de $61,000 (diario Sntesis, del 15.03.99). Es una oferta que por su
precio y localizacin (en los distritos ms ricos) est fuera del alcance de los sectores populares.
Una segunda, el lote urbanizado con todos los servicios. En 1998, ver tabla 3, se observ 9 ofertas. El
precio promedio del lote urbanizado, considerando la dimensin de 120 m
2
que es ms frecuente, fue
de $11,503 (a $106 el m
2
), y en promedio la cuota inicial es de $5,843, en 40 letras mensuales de
$489.
En tercer lugar, la modalidad de habilitacin progresiva (que prescinde de algn servicio como pistas y
veredas) y que en 1998 tuvo dos fraccionamientos en oferta. El precio promedio de lote es $7,258 (a
$60 el m
2
) y no considera el pago de una cuota inicial, aunque s 53 letras en promedio de $192 (ver
tabla 4).
Debe anotarse que el mercado formal histricamente no ha sido desarrollado en exclusiva por la
empresa privada, pues el Estado, en dcadas anteriores (entre los 50 y 60, y en los 80) construy y
ofert programas pblicos. Fueron dejados de lado por sus altos costos y porque, en general, no iban
a quienes originalmente se destinaba su produccin. En los 90 han existido reducidos programas
conducidos por la Empresa Nacional de Edificaciones (ENACE).
13

Tabla 3: Urbanizaciones Convencionales: Modalidad Lotes Urbanizados 1998 (en dlares)
Inmob. Nombre
Precio lote
120 m
2
Precio
m
2
Cuota
inicial
%
#
letras
Monto por
letras
C.A. Portada Ceres 12357 103 2757 20 60 250
C.A Santa Ana 17280 120 5185 30 36 425
C.A. Santa Isolina 17400 145 5220 30 36 428
C.A. Retablo y Pinar 42743
b
70 9149 20 60 867
C.A. Cedros de Villa 16000c 100 4800 30 60 332
C.A. San Antonio 9159 75 2859 30 46 186
Flowisa Angeles 9000 75 2700 30 8 750
Flowisa Libertad 24000
c
150 18000 75 6 1000
LJ OZ Santa Rosita 9600 120 1920 20 43 160
Promedio

11503 106.4 5483 31.6 40 488.6
Fuente: aviso en peridicos y trabajo de campo. Elaboracin: El autor.
C.A.: Corredores Asociados; Flowisa: Constructora e inmobiliaria Flowisa; LJ OZ: L. J . Ortiz de Zevallos y Asociados.
a: lote de 144 m
2
, b: lote de 600 m
2
y c: lotes de 169 m
2
como mnimo.
Tabla 4: Urbanizaciones Convencionales Modalidad Habilitacin Progresi va 1998 (en dlares)
Inmob. Nombre Precio total Precio m
2
Cuota inicial #letras Monto
C.A. Terrazas 6717 55 - 46 186
C.A.
Santo
Domingo
7800 665 - 60 198
Promedio 7258 60 53 192
Fuente: avisos de peridicos, visitas de campo. Elaboracin: El autor
En conclusin, el mercado inmobiliario formal de suelo urbanizado no se encuentra al alcance de la
mayoritaria demanda de bajos ingresos. El precio promedio de un lote de 120 m
2
es de $11,503 que
representa, sin descontar el peso de la canasta bsica de consumo ($350), una tasa de esfuerzo de
28.3 para el sector bajo. El sector bajo C, a decir de los promotores formales, comprende personas
con condiciones laborales informales que les dificulta el acceso al crdito, no tienen documentacin en
regla y se presta a estafas.
9
El sector muy bajo D, que no cubre la canasta bsica, est fuera de la
demanda. La dificultad de la oferta formal de atender la demanda no solvente es admitida sin
ambages por la Cmara Peruana de Constructores (CAPECO), que sostiene que la nica solucin
real es el subsidio pblico a los constructores o a la demanda. Por ello no es difcil concluir que, la
idea sumun de la poltica econmica de modernizacin de que corresponde al sector privado y al
mercado la solucin al problema del acceso a los bienes y servicios, no se aplica al mercado de suelo
y la vivienda.

9
Declaracin de Gerente general de Inmobiliaria Mak (El Comercio 20.09.98).
14

Las urbanizaciones populares
Por urbanizaciones populares se designa aqu un amplio espectro de oferta de tierra, que ha ido
modificndose a lo largo de los aos, y que considera modalidades como las Cooperativas de
Vivienda, Asociaciones Pro Vivienda, Asociaciones de Vivienda, Programas de Vivienda de
Habilitacin Progresiva y otros similares. El rasgo central es que la tierra se vende, lo que en su mayor
parte se produce trasgrediendo cdigos jurdicos.
Las urbanizaciones populares, que actualmente cobijan aproximadamente al 11% de la poblacin
metropolitana, constituyen el nicho del mercado inmobiliario que atiende una demanda ubicada en una
posicin intermedia entre la compra de un lote urbanizado formalmente y la invasin de tierra (la
barriada).
El papel motor es desempeado por los promotores inmobiliarios informales (llamadas compaas
inmobiliarias y constructoras) que adquieren el terreno a los propietarios originales y lo ofertan a
precios accesibles al estrato ms alto de los sectores populares. Se trata, en contra de lo que el
ejercicio de una actividad ubicada en las fronteras de la legalidad podra hacer pensar, de verdaderas
empresas que se manejan bajo criterios capitalistas. Por tanto, ste mercado ilegal de tierras es
desarrollado por verdaderos profesionales y empresarios, lo que, bajo una perspectiva comparativa
latinoamericana, lo acerca a los promotores de ciudades de Colombia o Brasil (urbanizadores piratas y
loteadores) y lo aleja de los comisarios ejidales de Mxico.
Los promotores informales trasgreden la legalidad cuando:
Se oferta tierra calificada como de intangibilidad agrcola por las autoridades del Ministerio de
Agricultura (disposicin que rigi hasta 1995).
Se oferta tierra para vivienda sin solicitar previamente autorizacin de cambio de uso a la
municipalidad.
Se oferta tierra para uso urbano sin haber reservado zonas de aportes (educacin, vas y
recreacin pblica) como lo establece el Reglamento Nacional de Construccin.
La venta de los lotes individuales no se eleva a escritura pblica.
La tierra vendida no pertenece legalmente al vendedor o se vende un mismo lote a varios
adquirientes.
En trminos urbansticos el espacio provisto por las urbanizaciones populares no difiere mucho de
aquel de las barriadas, siendo que aqu se pag por el terreno. Se trata de tierra rstica, con
acondicionamiento mnimo (nivelacin, divisin en lotes), carentes de servicios y a veces de vas
integradoras. Se trata, y as lo entienden los compradores, de venta de tierra (no de tierra con
servicios). La venta bajo estas condiciones puede ser legal, excepcionalmente, tras cumplir trmites
previos ante las autoridades municipales, los mismos que se evaden. En consecuencia, una vez
15

producida la venta y la ocupacin, a la autoridad no le queda ms remedio que regularizar la situacin
de hecho.
Magnitud
La Comisin de Formalizacin de la Propiedad Informal (COFOPRI), entidad encargada de regularizar
la situacin legal de estas modalidades, sostiene que a 1997 existan en Lima 2,533 urbanizaciones
populares, que daban cabida a 150,000 viviendas (12.2% del parque de viviendas). Suponiendo que
en ellas habite un solo hogar compuesto por 5 miembros se tiene un total de 750 mil personas, 11 %
de la poblacin total estimada para Lima a 1997 en 6,963,725 personas (IMP, 1997). Si se considera
que el censo de 1993 estim en estas modalidades al 7% de la poblacin (unas 450,396 personas) se
tiene en 4 aos un crecimiento porcentual de 4 puntos, igual al ocurrido en las barriadas (ver siguiente
item),
10
que mostrara la importancia que adquiere esta modalidad informal.
Antecedentes
Las urbanizaciones populares, en la forma que hoy las conocemos, empiezan a desarrollarse a partir
de 1961 gracias a la Ley 13500. Establecemos cuatro etapas principales:
Tabla 5: Urbanizaciones Populares en Lima por Periodos (1961-1997)
Periodo #Absoluto % % Acumulado Promedio por ao
1961-1969 59 3 59 6.5
1970-1985 718 37 777 44.8
1986-1994 1023 52 1800 113.6
1995-1997 150 8 1950 50
TOTAL 1950 100 1950 54.1
Fuente: COFOPRI. Elaboracin: El autor.
A) Etapa inicial (1961-1969)
Hacia 1961 el gobierno peruano decidi enfrentar el problema de la vivienda no slo a travs del
reconocimiento legal de las invasiones ocurridas con anterioridad sino tambin mediante la Ley 13500.
Dicha Ley, y su reglamento, admitieron una nueva forma de urbanizar, que permita a los trabajadores
organizarse en asociaciones para adquirir el terreno rstico e iniciar su habilitacin progresiva. Bajo
dicha cobertura surgieron las modalidades de Cooperativas de Vivienda, Asociaciones de Vivienda y
Asociaciones Pro Vivienda, que adquirieron terrenos ex agrcolas para proceder a su urbanizacin.
Entre 1961 y 1969 a ritmo lento (6.5 por ao) se crearon 59 fraccionamientos.
B) La burla a la reforma agraria (1970-1985)
En 1969 el gobierno militar (1968-1980) expidi una ley de reforma agraria que ordenaba transferir las
grandes propiedades agrcolas (haciendas) a sus campesinos. Los grandes terratenientes,
transformados a urbanizadores, sintieron perder la fuente de su negocio y aceleraron solicitudes de
cambio de uso de agrcola a urbano para mantener la tierra en reserva. Cuando el gobierno advirti

10
Informacin que debe ser considerada de modo relativo pues funcionarios de COFOPRI sostienen que el
registro del Censo de 1993 subvalor estas modalidades.
16

dicha estrategia otorg plazo de 5 aos (que venca en 1975) para urbanizar las tierras, bajo riesgo de
expropiacin en caso de no hacerlo.
En respuesta, los grandes propietarios se vincularon a corredores informales que organizaban
cooperativas y asociaciones de vivienda para vender bajo la mesa sus tierras sin urbanizar, es decir,
rsticas (De Soto, 1986). As, obtuvieron menos ingresos que los que les hubiera proporcionado el
mercado inmobiliario formal pero mayores a los que hubiera representado la expropiacin pblica. Fue
una maniobra de los propietarios, en defensa de sus intereses econmicos, para impedir los objetivos
sociales propuestos por la reforma agraria. Entre 1970 y 1979 se formaron 292 urbanizaciones
populares en los distritos de San Martn de Porres (haciendas Condevilla, Garagay, Chavarra), El
Agustino, Ate y San J uan de Lurigancho (haciendas Las Flores, Campoy). Los precios del suelo en
estas modalidades eran cuatro veces menores a los ofertados por las urbanizaciones convencionales
(Riofro, 1978).
La urbanizacin informal continuara hacia 1980 pese a los cambios en la estructura de propiedad de
las tierras y a que se haba expedido la Ley 21419 que declaraba intangibles las reas agrcolas de
entorno. A 1979 haba culminado la transferencia de las haciendas a las Cooperativas Agrarias de
Produccin, conducidas por los campesinos. A 1981 el nuevo gobierno democrtico permiti
parcelarlas en pequeas propiedades, modificando de nuevo, y en corto tiempo, la estructura de la
propiedad. Los parceleros, que rpidamente entraron en crisis por falta de poltica de crditos,
transferencia tecnolgica y comercializacin, y por el estrangulamiento producto del crecimiento
urbano que restaba el recurso de agua; continuaron vendiendo las tierras a corredores inmobiliarios
informales.
Los promotores informales, que haban sobrevivido a su asociacin con los grandes propietarios,
lideraron el proceso de venta ilegal. Entre 1981 y 1986 se formaron 485 urbanizaciones populares, en
nmero mayor a las 378 constituidas entre 1961 y 1980. En San Martn de Porres, que a 1981 era el
distrito ms poblado de Lima, hubo particular dinamismo. Se vendieron ilegalmente ms de 353
Hectreas de los fundos Naranjal, Santa Rosa y Chuquitanta por promotoras como URBANI que
habilit los J azmines del Naranjal (Melgar y Vega, 1986). La modalidad ilegal cubri aproximadamente
3,400 hectreas hacia 1985 para el conjunto de Lima (De Soto, 1986).
Como respuesta, la Municipalidad de Lima Metropolitana, en defensa de la seguridad ecolgica y la
provisin alimentaria, empez a controlar las ventas ilegales e informales y perseguir a los
promotores. En 1985, el Ministerio de Agricultura mediante el Decreto Supremo 009-86 dio fuerza de
ley a la prohibicin de urbanizar zonas intangibles al establecer penalidades contra los promotores.
C) Explosin de la ilegalidad (1986-1994)
La decisin pblica de endurecer sanciones y perseguir a los promotores tuvo corto impacto hacia
1985. No obstante, entre 1986 y 1994 la venta ilegal floreci ms que antes, formndose el 52% de
las urbanizaciones populares consideradas en la muestra. Ello fue producto de dos dinmicas: Por un
lado, el relajamiento en el control por parte de la municipalidad y el Ministerio de Agricultura para
17

hacer cumplir la poltica de lmites urbanos (ver tabla 6). Por otro lado, a la existencia del nicho de la
demanda popular que, al no verse atendida por la oferta privada y pblica formal, recurri a las
modalidades informales pese a la falta de acondicionamiento urbanstico de los terrenos adquiridos.
Ello recuerda que, en trminos simples, los mercados ilegales existen en la medida en que hay una
demanda dispuesta a aceptarlos.
Tabla 6: Urbanizaciones Populares por Periodos Municipales
Periodo # % % total
1961-1980 (gob. Central) 378

19.3
1981-1983 (Orrego) 228 14.5 12
1984-1986 (Barrantes) 257 16.3 13
1987-1989 (Del Castillo) 431 27.4 22
1990-1992 (Belmunt) 380 24.1 19
1993-1995 (Belmunt) 187 11.8 9.5
1996-1997 (Andrade) 89 5.6 4.5
Fuente: COFOPRI Elaboracin: El autor
Particularmente importante fue la venta ilegal de tierras adquiridas a los parceleros del exfundo
Naranjal. Promotores informales y dirigentes de asociaciones, en sincrona con la vista gorda de la
gestin municipal (1987-1989), obtuvieron utilidades por ms de 3 millones de dlares.
11
Tambin en
el distrito de Carabayllo surgen las asociaciones Villa Esperanza, J ardines del Norte, Los Cedros,
Alamos del Norte, Santa Rosa de Punchauca, entre otros. La zona norte de Lima, en especial los
terrenos contiguos al ro Chilln, se vuelve lugar de asentamiento de las modalidades ilegales.
Al inicio de la dcada de los noventa el fuerte desarrollo de los mercados ilegales de tierras en Lima
era un secreto a voces, al punto que uno poda preguntarse cmo era posible que las autoridades
municipales, encargadas de controlarlo, no advirtieran su presencia. En el plano jurdico aumentaron
las sanciones. Tras el Cdigo de Medio Ambiente (1990), el nuevo Cdigo Penal (1991) estableci la
pena de prisin a los vendedores ilegales y el D.L. 653 (1991) ratific la intangibilidad y seal que
slo mediante autorizacin del Consejo de Ministros podra autorizarse cambios de uso del suelo.
Hacia 1993 las autoridades del Ministerio de Agricultura, encargadas oficialmente de sancionar a los
vendedores, denuncian a las municipalidades distritales por fomentar las ocupaciones y al poder
judicial por amparar tales acciones (El Comercio 17-09-93). Nada de esto detuvo la venta ilegal.
D) La poltica de liberalizacin (1995-1997)
En julio de 1995 el gobierno expide la Ley de Tierras (26505) que retira todo obstculo a la venta del
suelo agrcola, levantando las declaraciones municipales de intangibilidad. Esta ley tiene efecto directo
en las modalidades de urbanizacin popular. En la medida que no est prohibido vender tierra agrcola
el acto deja de ser delito. No obstante, la modalidad de la urbanizacin popular mantiene su
irregularidad en la medida que los promotores no soliciten previamente el cambio de uso del suelo a la

11
Artculo de J orge Ruiz de Somocurcio en revista Medio de Construccin de junio-julio de 1992.
18

autoridad municipal. Entre 1995 y 1997 se ha creado 150 urbanizaciones populares ms, 50 por ao.
Ha continuado la vista gorda de las autoridades municipales.
Proceso Actual de Ventas
Con la Ley de Tierras el mercado ilegal de urbanizaciones populares se ha acelerado pues la venta de
tierras agrcolas ha dejado de ser delito al levantarse la declaracin de intangibilidad. Actualmente los
mercados ilegales ocurren en los bordes del ro Chilln, en los distritos de Carabayllo, San Martn de
Porres y Puente Piedra, ubicados al norte de la ciudad.
La actividad de las promotoras informales de vivienda tiene las siguientes caractersticas:
A) Formalidad empresarial
Las promotoras inmobiliarias son empresas formalmente constituidas que cumplen su constitucin
legal, cuentan con directorio, poseen servicios de asesora legal y estn inscritas en los registros
pblicos. Ello les permite suscribir contratos de adquisicin de tierra y de venta.
Si bien determinar el amplio universo de las promotoras escapa a los lmites del estudio, a modo de
ejemplo puede mencionarse que en el distrito de Carabayllo se detect, entre 1997 y 1999,
promotoras como Contratista Monroy S. R. Ltda., Servicios inmobiliarios VISAN S.A., Constructora e
Inmobiliaria Carolina, Constructora Continente S.A., Atlntida Continental S.A., Corredores Pro Hogar,
CORIMSA Contratistas Generales, Inmobiliaria San Ignacio, Kaviev Inmuebles E. I. R. L., Basilio
Lpez S.A., San Diego S.A., Constructora Nazca S.A., etc.
12
stas adquieren la tierra a parceleros de
la exhacienda Caudivilla, beneficiarios de la reforma agraria. En marzo de 1999, mediante trabajo de
campo, detectamos una febril actividad inmobiliaria, notoriamente pblica en el distrito.
El INADUR, por su parte, en el distrito de San Martn de Porres y Los Olivos, detect al momento de
efectuar un diagnstico del impacto de ejecucin de las obras del anillo perifrico vial del norte
diversas promotoras. Encontraron, en una amplia zona entre la avenida Faucett y la ex-hacienda
Naranjal, un amplio proceso de urbanizacin bajo condiciones de especulacin, que se intensific con
las obras del anillo. En 1997 detectaron 80 Programas de Vivienda manejados por 6 empresas
inmobiliarias de tipo popular: MAGESA, que tena 20 programas, IDIMA, Lester, Campos, La
Residencial y El Dorado (Alternativa, 1999).
En realidad, las inmobiliarias operan all desde antes de la apertura de la avenida Universitaria,
adquiriendo tierras de cultivo (en dimensiones de 4 a 5 hectreas) a parceleros de exfundos Naranjal y
Oquendo.
B) Actividad econmica
La actividad econmica de la inmobiliaria informal atraviesa, a grandes rasgos, por las siguientes
fases.

12
Informacin proporcionada por la ONG Alternativa cuyos funcionarios recogieron preformas de ventas y me la
facilitaron.
19

a. La adquisicin del terreno
Los promotores adquieren la tierra a los parceleros en dimensiones que oscilan entre 3 a 5 hectreas.
La existencia de una estructura fraccionada de la propiedad permite negociar aisladamente con cada
pequeo propietario (tabla 7).
Tabla 7: Unidades Agropecuarias por Superficie de Tierra (Hectreas) A 1994
Total -0.5 0.5 a 4.9. 5 a 9.9 10 a 19.9 20 a 49.9 50 a ms
Superficie 16,110 2897 6838 3136 1455 1077 707
% 100 18 42.4 19.4 9 6.6 4.3.
Suma % 18 60.4 79.8 88.8 95.4 99.7
Fuente: INEI, 1995, Alternativa 1999
La tabla 7 muestra bien el resultado de la reforma agraria: 42.4 de las unidades agropecuarias poseen
entre 0.5 y 4.9 hectreas. En cambio, propiedades mayores a 50 hectreas slo son ocupadas por el
4.3% de unidades agropecuarias.
Para la adquisicin del terreno los promotores muestran amplio conocimiento de los planes de
desarrollo de infraestructura vial y de las obras en ejecucin, as como una visin empresarial que les
permite adelantar tendencias de urbanizacin producidas por la obra pblica.
La evolucin de los precios de la venta de tierra agrcola muestra una subida importante (tabla 8).
Entre 1990 y 1995-96 el pago a los parceleros se ha incrementado entre 300 a 500%. Esto se debe a
que la prescripcin de la intangibilidad agrcola ha liberalizado la venta de la tierra con claros efectos
en el precio. El parcelero, puede escoger a sus compradores y, a diferencia de cuando el negocio era
en buena parte clandestino, no est obligado a vender al promotor informal y puede hacerlo tambin
con promotoras formales.
13
Tabla 8: Evolucin de Precios de Adquisicin de Tierra Agrcola y Venta de Tierra Urbana (1990-1995)
(en dlares USA)
Ao Tierra de cultivo Tierra habilitada, nivelada y lotizada
1990 (ante Ley de Tierras) 3.00 15.00
1995-96 10 a 15.00 (segn ubicacin) 45 a 70
Fuente: Alternativa, 1999.
b. La constitucin de la asociacin
De modo paralelo los promotores constituyen la asociacin de vivienda y la inscriben en registros
pblicos, lo que les permite adecuarse a una modalidad prevista en la legislacin peruana. Los
promotores, en muchos casos, adrede confunden la inscripcin en registros pblicos de la asociacin
con la inscripcin en registros pblicos (o prediales) de los terrenos. Ello permite simular una mayor
seriedad en la operacin. Luego los adquirientes eligen las directivas de sus asociaciones.

13
En la revisin que hicimos en los archivos de la Municipalidad de Lima se constat que promotores formales
estn adquiriendo tierras a parceleros y luego solicitando cambio de uso.
20

c. Adecuacin del terreno
El terreno adquirido al parcelero debe limpiarse, nivelarse y dividirse en lotes como parte del
acondicionamiento bsico. Para estos efectos las promotoras contratan los servicios de ingenieros y
arquitectos. El costo aproximado oscila entre 10 a 15 dlares USA por lote. Los lotes generalmente
tienen 120 m2 de extensin. El 60% de la extensin total del terreno adquirido se usa para vivienda,
5% para equipamiento y el resto para vas. Debe indicarse que, pese a no ceirse estrictamente al
Reglamento Nacional de Construccin, hay reservas de reas de equipamiento. Lo que ocurre, como
ha pasado antes, es muchas veces los dirigentes de la asociacin venden stas reas para poder
financiar obras como la instalacin de servicios elctricos, agudizando el hacinamiento y la carencia
de reas de equipamiento.
Durante esta fase la actividad inmobiliaria no es detectada por las autoridades municipales. Por su
parte, los promotores no inician ningn trmite ante la municipalidad, que les resultan caros y
prolongados.
d. Condiciones de venta
Promocin
La promocin de la venta se realiza en medios locales a travs de volantes, en oficinas ubicadas en el
centro de Lima o zonas comerciales de los distritos, casetas de informacin e incluso servicio de
movilidad a los clientes para que visiten los terrenos.
Precios
Los precios de venta, considerando el caso de Carabayllo, segn estimados nuestros (tabla 9), en
promedio fueron para el ao 1998 $3,456 y de $4,040 para 1999. Es decir, un incremento porcentual
de casi 17%. En cuanto a las condiciones de venta, en que se aprecian modificaciones entre 1998 y
1999, se tiene que el mercado informal considera la cuota inicial por acceso al terreno, as como
cuotas mensuales (34 en promedio en 1999) con un monto de $117.3. La tasa de esfuerzo del precio
total para el sector bajo de la demanda metropolitana, cuyo ingreso promedio mensual es $406, es de
10, siendo que ante la oferta formal es de 28.
21

Tabla 9: Oferta de Promotoras Inmobiliarias en Carabayllo (1998-1999)
(Lotes de 120 m
2
. Precio en dlares USA)
Promotor Nombre Precio total Precio m
2
Inicial Cuotas Monto
Monroy Casuarinas 4200 35 1000 24 134
Carolina Carolina 2940 24.5 100 20 142
Continente Real Madrid 3360 28 360 30 145
Pro Hogar Rosales del Chilln 3180 26.5 300 40 72
CORIMSA Lomas 3600 30 300 30 110
San Ignacio 1 Las Brisas 3360 28 100 48 70
San Ignacio 1 San Roque 3960 33 300 30 122
Nazca 1 Santa Rosa 4800 40 960 24 160
Promedio 1998 3456 28.8 412 28.8 120.6
Promedio 1999 4040 33.6 453.3 34 117.3
Fuente y elaboracin: El autor.
Relacin contractual
El tipo de contrato celebrado entre la promotora y los adquirientes o asociados estipula las
condiciones econmicas, las obligaciones de la habilitacin urbana posterior y la situacin legal del
terreno.
En cuanto al pago los contratos establecen condiciones duras para los clientes. En el caso que el
comprador deje de pagar las letras comprometidas hay sanciones. En unos casos, al no pagar tres
letras consecutivas, se produce la rescisin automtica del contrato y el promotor se queda con el
30% de la cuota inicial por concepto de daos y perjuicios (caso CORINSA en Carabayllo). En otros
hay 20% de mora si a 32 das de vencida la letra no est abonada. Si no se paga dos letras
consecutivas se devuelve la cuota inicial con descuento del 40% por gastos administrativos (caso
MAGESA, SRL en Naranjal). En caso que el cliente opte por el retiro voluntario la promotora se queda
con el 25% de la cuota inicial.
En cuanto a la habilitacin urbana posterior, los contratos establecen que el costo de certificado de
zonificacin y de vas, aprobacin del proyecto de habilitacin urbana y ejecucin de obras como
agua, desage, electrificacin, pistas y veredas ser exclusivamente del comprador. En
consecuencia, la habilitacin urbana corre por cuenta del adquiriente y de la forma asociativa que ha
asumido. Incluso, hay casos en que el comprador asume adems costos de levantamiento
topogrfico, planos de replanteo, plano de ubicacin y perimtrico y memoria descriptiva (caso
MAGESA SRL en Naranjal).
En el aspecto legal de la tenencia de la tierra en el contrato no figura la responsabilidad de otorgar
ttulos de propiedad sino de constancia de posesin del lote del terreno entregado, cuyo trmite
posterior corresponde al cliente y a las autoridades.
22

En realidad el contrato beneficia y protege al promotor contra eventuales acciones futuras producto de
inconvenientes ocasionados por la venta ilegal e informal. Por lo comn, producida la venta del
conjunto de lotes la promotora se desentiende del problema que debe ser asumido por los clientes. En
realidad el promotor no ha iniciado ante las autoridades municipales el pedido de habilitacin urbana.
Ciertamente existen antecedentes de acciones penales y de denuncias contra algunos promotores. En
casos extremos, algunos han purgado prisin, especialmente en el caso de doble venta de lotes o de
ventas sin conocimiento del real propietario. Pero lo comn es que, producida la venta, es un asunto a
arreglar entre los adquirientes (y su asociacin) y el Estado. Como se mencion hay ltimamente un
inters gubernamental (COFOPRI) por atender estas situaciones, que ha llevado a nuevos
ordenamientos jurdicos.
Las barriadas
La barriada es la modalidad principal de acceso al suelo urbano por los pobres en Lima Metropolitana.
Magnitud
En 1997 segn el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), en Lima existan 1980
barriadas, que albergan a 2623,000 habitantes, que constituan el 37% de la poblacin metropolitana.
La barriada ha tenido en los noventa un incremento significativo, que ha corrido paralelo a la mayor
pauperizacin de la poblacin. Entre 1993 y 1997 surgieron 833 barriadas, a razn de 208 por ao,
cobijando a 434,585 habitantes nuevos a razn de 108,646 por ao (ver tabla 10). La mayora de
estas ocupaciones fueron ilegales pues el orden jurdico vigente entonces slo reconoca (amnistiaba)
a las formadas hasta 1993.
Antecedentes
La magnitud de las barriadas debe ser comprendida a partir de consideraciones histricas que den
cuenta de los elementos estructurales detrs de ellos. Esto supone una lectura que combine la accin
colectiva de los pobres y su interaccin con las polticas gubernamentales.
14
La tabla 10 muestra que a partir del perodo de urbanizacin acelerada, ubicado en los aos
cincuenta, la barriada progresivamente ha alojado a un mayor porcentaje de la poblacin
metropolitana. Esto es, la modernizacin de la sociedad no ha eliminado las modalidades ilegales de
acceso al suelo sino que las ha incrementado. En otras palabras, la modernizacin de la economa
peruana, uno de cuyos aspectos fue el proceso de urbanizacin, en realidad ha sido acompaada de
la ilegalidad y la informalidad en el acceso al suelo urbano, en especial mediante la modalidad de las
barriadas.

14
Las ciencias sociales peruanas han abordado ampliamente el desarrollo de las barriadas por lo que se cuenta
con abundante bibliografa, tal como Riofro 1978, 1990; Driant, 1990; Meneses, 1998, etc.
23

Tabla 10: Nmero de Barriadas y Poblacin por Aos en Lima Metropolitana
Perodo #barriadas
#barriadas
acumulado
Poblacin % en Lima Hab/barriada
1920-55 39 39 119140 10 3054.8
1956-59 115 154 236716 14 1537.1
1960-70 122 237 761755 25 3214
1971-76 82 319 1113000 27 3489
1977-81 89 408 1329600 28.8 3258.8
1981-84 190 598 1617786 32.2 2705.3
1985-93 549 1147 2188415 34.4 1907.9
1994-97 833 1980 2623000 37 1324
FUENTE: Instituto Nacional de Informtica y Estadstica, 1997
La tabla 10 muestra un incremento absoluto y relativo de las barriadas en Lima entre 1956 y 1997. De
modo que hacia 1997 se tienen 1,980 barriadas con 2623,000 habitantes (el 37% de la poblacin
total) y la relacin habitante por barriada de 1,324. Esta relacin, a la luz de la comparacin histrica,
tuvo su pico alto en 1976 con 3,214 hab/barriada, y ha disminuido en 2.4 veces, lo que muestra la
aparicin de barriadas ms pequeas que, por tanto, cobijan menos gente.
Desde un punto de vista jurdico existen dos grandes perodos en la formacin de las barriadas: Antes
de 1961 en que se aprueba la Ley 13517 y con posterioridad a ella.
A) Antes de 1961
Hasta 1961 aproximadamente el 16% de la poblacin de Lima viva en barriadas, siendo una realidad
inocultable para las autoridades pblicas. Estos barrios, habitados mayormente por migrantes de la
sierra del pas, se haban formado mediante cuatro modalidades: las invasiones violentas, la
ocupacin progresiva, la autorizacin solapada de las autoridades y las ventas ilegales por lotizadores
piratas. Dadas dichas caractersticas los barrios carecan de un ordenamiento urbanstico a veces
mnimo, ocupaban terrenos difciles (colinas empinadas, ribera de ros), presentaban ndices de
hacinamiento, carencia de servicios, inestabilidad jurdica, etc. Con todo, hacia 1957, la barriada no
era la forma predominante de vivienda popular, pues alcanzaba al 15% frente a un 55% que habitaba
en tugurios pagando alquileres (CRAV, 1958).
B) La Ley 13517 (1961)
En 1961 la Ley 13517 dio un vuelco espectacular al tratamiento de las barriadas, reconociendo las
invasiones a la propiedad privada y pblica y disponiendo que el Estado regularizara los barrios,
jurdica y urbansticamente. Adems, prohibi invasiones posteriores en el entendido que en adelante
el Estado construira Urbanizaciones Populares de Inters Social (UPIS). Esta ley result progresista
en el contexto de Amrica Latina en que predominaba un tratamiento represivo.
No obstante, los gobiernos carecieron de voluntad poltica para construir UPIS y, ms temprano que
tarde, tuvieron que tolerar -e incluso auspiciar- invasiones que fueron entendidas como la vlvula de
escape al problema de la vivienda popular. Funcion una poltica de dos caras: Las leyes prohiban
24

nuevas invasiones pero el Estado las toleraba porque no estaba dispuesto a cumplir la parte del pacto
social al que se haba comprometido con la Ley 13517. Entre 1963 y 1999 diversas polticas fueron
puestas en prctica. A grandes rasgos fueron:
1963-1968: autorizacin solapada y reubicacin para formar nuevas barriadas sobre tierras
pblicas y espacios reservados para UPIS.
1971-1978: poltica de bolsones barriales en tierra pblica para acoger excedentes y
poblacin migrante, como Villa el Salvador, Huscar y Fundo Marques. A estos aos
corresponde el mayor nmero de habitantes por barriada.
1979-1983: Tolerancia a invasiones.
1984-90: nuevos bolsones barriales del tipo Programas de Vivienda Municipales (Huaycn,
Laderas, etc.) o Programas de Vivienda promovidos por el gobierno central (Ciudad
Pachactec).
1990-99: Tolerancia a invasiones.
La necesidad popular de supervivencia, por espacio donde habitar, sumado al comportamiento del
sector pblico, transform en costumbre social la invasin de tierra y los procesos ocultos de ventas al
interior de ellos. La barriada, en consecuencia, pas por derecho propio a integrar el panorama
cultural de la ciudad.
La poltica de reubicar a los pobres en barriadas, siendo que stas trasgredan el ordenamiento legal,
llev al Estado a constituirse en el principal urbanizador pirata de la ciudad. No obstante, esta
intervencin mejor las condiciones de acceso en el sentido que se ocup tierras de propiedad
pblica, mejores condiciones topogrficas (pendientes suaves) y con ordenamiento bajo planos
compatibles con algunas normas urbansticas.
Sin embargo, el acceso al suelo estuvo desvinculado de la conexin de servicios bsicos y de una
pronta legalizacin de la propiedad, que pas ha administrarse bajo otros procesos paralelos.
Histricamente, cuando las autoridades reducen la poltica de los bolsones los sectores populares
encuentran otros medios para continuar fundando barriadas, bsicamente las invasiones a la
propiedad pblica y, en menor medida, a la privada. Esto es as porque los pobladores, un sector
agregado en trminos polticos, tienen un comportamiento autnomo y pragmtico, pugnan por
ventajas de localizacin, llegando incluso a ocupar terrenos baldos e incluso reas reservadas para
equipamiento de barriadas antiguas, aunque en concertacin con los vecinos ya instalados.
En suma, durante el perodo de urbanizacin acelerada la barriada desplaz al tugurio como
modalidad popular predominante de acceso al suelo. El Estado ha mantenido una poltica sumamente
ambigua, pues si bien por un lado legalmente prohbe las invasiones por el otro polticamente las
tolera. Por ello, la dacin de leyes que cada cierto tiempo (unos 4 aos aproximadamente), y
coincidiendo con perodos electorales, amnistan a los invasores, forma parte de la tradicin del
25

derecho urbano. Al parecer, este camino para el Estado es ms cmodo que promover programas de
acceso ordenado al suelo. A partir de la irregularidad en el acceso inicial al suelo es ms viable luego
implementar programas de autoconstruccin, provisin de servicios y de regularizacin que dan
rditos polticos a los gobernantes.
Tipos de ocupacin del suelo
El proceso histrico reseado muestra al interior de la propia modalidad de las barriadas diversos
tipos de acceso al suelo.
La barriada desordenada: Corresponde bsicamente a aqullas formadas antes de la ley
13517 de 1961 por invasin o venta ilegal. Hoy son barrios consolidados, con titulacin de la
propiedad, dotacin de servicios, venta de viviendas, etc.
Las barriadas promovidas por el Estado, en que conviene distinguir aqullas auspiciadas
solapadamente mediante reubicacin (como Collique o Canto Chico en los 60), los Programas
de Lotes Tizados (Villa el Salvador o Huscar en los 70; Mi Per y Pachacutec en los 80), que
fueron reubicaciones a invasiones previas en puntos de mayor valor comercial; y los
Programas Municipales de Vivienda (Huaycn en los 80) en que se permiti la participacin
de la poblacin en el diseo.
Las barriadas formadas por invasin sobre tierras privadas baldas (como Bocanegra o
Garagay en los 80), tierras pblicas (Ventanilla y San J uan de Lurigancho en los 90) y reas
destinadas a equipamiento de antiguas barriadas. En todas estas variantes tambin se
producen ventas ilegales (ver siguiente acpite).
Las ocupaciones graduales.
La tabla 11 compara por perodos la importancia de los diferentes tipos de barriadas mostrando su
presencia histricamente cambiante. La variable independiente es la accin pblica. La invasin, por
ejemplo, si bien constante en el tiempo se reduce con la presencia de la poltica de lotes sin servicios
o bolsones barriales (1970-79). La venta ilegal, que haba desaparecido con la Ley de 1961,
reaparece en los 80 y se incrementa en los 90, mostrando una progresiva tendencia a la
mercantilizacin de los canales populares de acceso al suelo, de modo simultneo al abandono por el
Estado de los lotes con servicios y los programas municipales. En los 90 predominan invasiones y
ventas ilegales en su interior.
Tabla 11: Tipo de Barriada por Periodos
Perodo Invasin Ocupacin
Gradual
Venta
Ilegal
Reubicacin Lotes sin
servicios
Prog.
Munic.
40-50 XX XX
50-60 XX X X X
61-70 XX X X
71-79 X X XX
80-89 XX X X X XX
90-99 XX X XX
Fuente: INEI, op. Cit. Elaboracin: El autor.
26

Procesos actuales de ocupacin
Las barriadas, como producto tangible de la interaccin pobladores/Estado, han establecido ejes de
crecimiento espacial en Lima (Driant, 1990). En los 90 la ocupacin espacial de las barriadas sigue
patrones previos. Se ocupan tierras que cumplen dos requisitos: De un lado, aunque hay excepciones,
que sean de propiedad pblica para evitar largos juicios y el posterior pago al propietario del suelo.
Del otro, que sea terrenos prximos a barriadas ya establecidas, de modo de asegurar una instalacin
de servicios ms pronta.
A) Tendencia de ocupacin espacial
Bajo los patrones indicados en los noventa se ha ocupado tierras aledaas a bolsones barriales
localizados en los distritos de Villa el Salvador, Ate, San J uan de Lurigancho y Ventanilla. La
modalidad de ocupacin predominante es la invasin, seguida de la ocupacin gradual y luego la
reubicacin estimulada por el sector pblico.
El predominio de la invasin est ligado al abandono por el gobierno (1990-1999) de Programas de
Acceso al suelo o, cuando menos, bolsones barriales. Existe, pues, una relacin entre la poltica
pblica y la dinmica y proceso en que surgen las nuevas barriadas.
En trminos geogrficos debe destacarse que, a la expansin sobre anteriores bolsones como
Huaycn y Canto Grande en el Cono Este y Villa el Salvador en el Cono Sur, el Cono Norte, con
amplias tierras pblicas, se constituye en nuevo eje de expansin. All se localiza dos tierras vacantes:
Ciudad Pachacutec en Ventanilla y las Lomas de Carabaillo en Carabayllo.
Mientras que Lomas de Carabayllo an no se ocupa (IMP, 1997) el caso de Ciudad Pachacutec ha
devenido en pattico, arrastrando la propia situacin del distrito de Ventanilla. Este distrito, con
grandes arenales de propiedad pblica, se ha convertido en receptculo de la poblacin pobre. Segn
el Censo de 1993 tena 95,654 habitantes y, a 1997, haba crecido a 150 mil con un crecimiento del
orden del 15%.
Ciudad Pachacutec fue desarrollada hacia 1989 por el Ministerio de Vivienda bajo un esquema
innovador pues lejos de otorgarlo a pobres urgidos de espacio (como ha ocurrido en Villa el Salvador
o Huscar) se lo entreg a Asociaciones y Cooperativas de Vivienda compuestas por sectores medios
ilusionados en una pronta habilitacin de la zona (Sarabia, 1992). Al cambio de rgimen, hacia 1992,
Ciudad Pachacutec dej de figurar en el presupuesto del sector, se descontinuaron las obras
prometidas y los adjudicatarios no la ocuparon.
Fue por entonces que sectores pobres empezaron la invasin de los terrenos, traficantes de tierras
pusieron buses a disposicin de los futuros adquirientes y, desde luego, algunos beneficiarios
originales tambin tomaron control de sus lotes para evitar invasiones. El resultado ha sido catico y
es un ejemplo de lo que el Estado NO debe hacer con sus tierras.
27

En medio de la ausencia de Programas de acceso, instituciones pblicas han continuado la poltica de
reubicar a pobres en los arenales de Ventanilla, al interior o en la proximidad de Ciudad Pachacutec.
Adems contina la invasin de pequeos terrenos en Ventanilla de modo desordenado.
En realidad, en los noventa, el proceso de formacin de barriadas ha devenido catico en extremo.
Algunos casos que puede mencionarse ligeramente, sin nimo de una revisin exhaustiva:
La reubicacin por la Municipalidad del Callao, en 1995, de 130 familias que han constituido
Los Alamos sobre un microrelleno sanitario que, as, lejos de terminar siendo un parque es
un lugar plagado de insectos (El Comercio 25.08.98).
La invasin por 60 familias en 1996 de un terreno contiguo a una crcel, conformando la
Asociacin de Vivienda Santa Rosa, sobre el que existe orden de desalojo a pedido del
Ministerio de J usticia (El Comercio 08.09.98).
La invasin de El Paraso Alto, ubicado en un cerro de Villa Mara del Triunfo por 1,000
familias, ocupado en 1993, que carece de los servicios elementales (El Comercio 06.09.98).
La invasin, en marzo de 1993, por 94 familias que constituyeron Las Vias a la altura del
Km. 17 de la carretera Callao-Ventanilla, ubicado en un cerro, que tiene problemas de servicio
de agua y que ocupa parte de un terreno que fue un microrelleno (El Comercio 18.08.98).
En menor medida han existido invasiones a la propiedad privada bajo auspicios polticos. Se tiene as
el caso del llamado Programa Municipal Los Olivos de Pro, en una parte de la cual fue ocupada en
1990, por pobres reclutados en el Programa de Apoyo al Ingreso Temporal (PAIT). Se trat de tierras
vacantes reservadas por la urbanizadora Pro. El 27 de julio de 1990 la ocupacin de tierras agrcolas
en Raucana, promovida por Sendero Luminoso, cuyos habitantes, luego de la expulsin de los
dirigentes originales, tuvieron que pagar a la familia propietaria 280 mil dlares por 10.5 Has (a $2.7 el
m
2
).
B) Acceso al suelo y costo de invasin
a. Acceso y venta de lotes
Si bien la invasin es la modalidad predominante de acceso popular al suelo urbano es necesario
aclarar que tras ella se esconde tambin procesos de venta de tierra. Por lo tanto, es iluso pensar que
la invasin es a costo cero.
Esta reflexin se establece a partir del caso de las zonas altas de la UPIS Huscar en Canto Grande
en San J uan de Lurigancho, formadas hacia fines de los 80 y comienzos de los 90, directamente
relacionada con el bolsn inicial constituido en 1976. All se desarrolla dos tipos de acceso al suelo:
La ocupacin paulatina o gradual, que consiste en que una familia se instala en un lote cercano a
una barriada constituida y luego espera que otras se integren para constituir una asociacin de
pobladores.
28

La invasin que, a diferencia de la primera, supone la presencia de un promotor que la organiza. El
promotor, por lo comn dirigente de la barriada aledaa ya constituida, organiza a los alojados
15
de
stos asentamientos y solicita permiso a los vecinos antiguos para constituir el nuevo barrio, lo cual
es comnmente aceptado pues descarga la presin en sus propias viviendas. Los invasores
acceden a un espacio (lote) delimitado por los promotores.
Los invasores cubren costos econmicos establecidos. Contribuyen con 10 soles de
empadronamiento y dos soles por estera para instalar la choza inicial (unos $4.8 en 1998). Conforme
permanecen en el sitio, pues las autoridades hacen la vista gorda, los ocupantes constituyen una
J unta Directiva de los vecinos y dan cuotas para gastos administrativos de los dirigentes electos (unos
5 soles mensuales) quienes, por su parte, tramitan la elaboracin de los planos del asentamiento
humano.
Ahora bien, conviene distinguir los invasores originales de personas que se integran posteriormente y
adquieren lotes reservados para tal fin por los promotores/dirigentes. Los nuevos vecinos pagan,
segn la localizacin, entre 200 ($66.6) y 600 soles ($200) por lotes de 98 m
2
. Rige aqu, sobre los
lotes disponibles, un estimado del valor por la tierra con criterios similares al resto del mercado
inmobiliario. Esto es, los lotes ubicados en lo que sern las avenidas futuras cuestan mucho ms que
los alejados. As, un lote en avenida puede costar 1,000 soles ($333). Se trata del nico submercado
inmobiliario en que los precios se fijan en nuevos soles (en los otros es en dlares USA). Adems,
varios invasores originales a su vez, lograda cierta estabilidad, negocian sus lotes permitiendo otra
forma mercantil de acceso al suelo.
Un estudio realizado por el Instituto Nacional de Desarrollo Urbano (INADUR), en 1997, mostr como
en asentamientos populares muy pobres y relativamente recientes tambin la venta de lotes tiene
presencia.
Tabla 12: Acceso al Suelo por reas de Pobreza Urbana Invadidas (porcentajes)
Invasin Compra Otros
19 de mayo Los Olivos 63 28 9
Villa J ardn Independencia 73 27
Cahuide Independencia 61 39
San Fernando San J uan de Lurigancho 39 45 16
J uan Pablo II San J uan de Lurigancho 8 42 50
Fuente: INADUR, 1997.Elaboracin: El autor
b. Acceso y costo de invasin
Un clculo ms cercano al costo de acondicionamiento del suelo en las barriadas, o costo de
invasin, debe considerar una inversin mnima requerida. No es posible habitar en el suelo rstico

15
El alojado es una institucin social por la cual los pobres que habitan una barriada acogen en su propia
vivienda a parientes y amigos que llegan a la ciudad y carecen de un espacio propio.
29

sino que tiene que nivelarse, tarea que los pobres encargan a experimentados trabajadores de
construccin civil y que dura unos 15 das. Los propios pobres no lo hacen porque desconocen el
trabajo como tal y no pueden dejar de trabajar pues sino no podran pagar al constructor. Asimismo,
consideramos aqu el pago por la elaboracin de los planos de lotificacin y el de linderos del
permetro. Se tiene as el siguiente clculo:
Tabla 13: Calculo del Valor de Tierra en Barriadas (Por lote de 98 m
2
, en dlares USA)
Rubro Invasor Adquiriente
Suelo - 133 (promedio)
Gestin inicial 16.6 16.6
Nivelacin 125 125
Planos 12 12
Total 153.6 286.6
Fuente: Entrevista a Arq. Esperanza Ludea. Elaboracin: El autor.
De modo que para un invasor el lote cuesta, en un pago diferido a lo largo del tiempo, unos $153.6 o
$1.57 el m
2
. Para el pobre que adquiri luego, en promedio, unos $287 o $2.92.
Conclusiones
La revisin de las modalidades de acceso al suelo, con su clculo de costos correspondiente, ha
permitido establecer los precios promedios en que opera la oferta del mercado inmobiliario en su
conjunto (tabla 14).
Tabla 14: Precios Promedio de Oferta de Suelo por Modalidades
Precio m
2
($) rea total Precio total ($)
Oferta formal
Departamentos 715.85 160 114,536
Lote urbanizado 106 120 11,503
Lote progresivo 60 120 7,258
Oferta informal
Urb. Popular 33.6 120 4,040
Ocup. Posterior 2.92 98 287
Invasor inicial 1.57 98 154
Fuente y elaboracin: El autor
Aclaraciones: El precio de los departamentos se obtuvo de una muestra al azar recogida el 30.11.98
en el diario El Comercio que consider 7 ofertas. Los dems precios se desarrollaron a lo largo del
estudio.
La tabla en cierto modo permite explicar cmo en una ciudad en que el 78% de hogares est
integrado por sectores bajos y muy bajos puede la gente arreglrsela para acceder a un suelo urbano.
En estas condiciones la tasa de esfuerzo del sector bajo para la urbanizacin popular es de 10
30

ingresos familiares mensuales y de 0.7 para adquirir un lote de una barriada invadida. Para el sector
muy bajo, la tasa de esfuerzo de una urbanizacin popular es de 20 y de un lote en barriada de 1.4.
Debe recordarse que al trabajar con promedios se pierden los extremos en los precios. De hecho en
las urbanizaciones populares hay ofertas representativas hacia abajo. Debe destacarse que un precio
promedio de urbanizacin popular es tres veces menos que un lote urbanizado y 1.8 menos que un
lote progresivo. El acceso a un lote en barriadas es 14 veces menos que el de un lote en urbanizacin
popular. Esto muestra la presencia de submercados que, dan cuenta, de disparidad de ingresos en los
propios sectores populares.
El mercado de suelo realmente existente proporciona un abanico de posibilidades en el que, de algn
modo, hay canales de acceso. No es recomendable, sin embargo, deducir de esto que, finalmente,
cada quin tiene el terreno que puede adquirir. Apreciaciones de esta ndole pasan por alto los
enormes costos sociales, econmicos, ambientales y humanos que enfrentan los pobres para
sobrevivir, y la ciudad en su conjunto para funcionar. Costos que, en mayor o menor medida, son
pagados por todos los ciudadanos. No nos hemos referido en detalle a estos costos pero suponemos
que un lector avisado puede intuir las consecuencias de habitar, por aos, en condiciones de
desamparo frente al entorno fsico.
Conclusiones
1. El mercado inmobiliario formal (privado y pblico) no ha constituido un canal de acceso al suelo
para los pobres debido a que los precios de oferta estn lejos del alcance de los ingresos de la
mayora de personas que habitan la ciudad. Existe un 78% de estratos bajos y muy bajos que recurren
a la urbanizacin popular o a la barriada. Hay consenso generalizado en el Per, en todos los
agentes, respecto al hecho que se trata de una demanda no solvente cuya atencin slo sera posible
a travs del subsidio pblico. Por tanto los objetivos de modernizacin de la poltica econmica, en el
sentido de dar libertad al sector privado, an no han mostrado logros en el mercado del suelo.
2. La mayora de los hogares de Lima accede al suelo de manera ilegal. En un caso por intermedio de
la oferta informal en urbanizaciones populares y, en el otro, mediante invasiones (que combinan
procesos de venta). La ilegalidad es tolerada por las autoridades pblicas ante la constatacin
histrica que los mecanismos formales del mercado inmobiliario no cubren la demanda popular y, de
no existir mecanismos sustitutivos, se creara una situacin social explosiva. Adicionalmente, la
atencin a los pobres mediante la regularizacin del suelo, practicada desde 1961, proporciona rditos
polticos a las autoridades. Hay dos ganancias para el sector pblico: Se ahorra las inversiones
costosas en programas de acceso ordenado y, mediante una inversin gradual, asegura dependencia
poltica y eventual lealtad- de los pobres. Pero a ganancias privadas tambin hay socializacin de los
costos, pues el crecimiento de la ciudad resulta catico e incluso segregador.
3. Existe una pronunciada tendencia a la mercantilizacin de los canales de acceso popular al suelo
tanto en el mercado ilegal como en la barriada.
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Por un lado, el mercado ilegal de lotes por las urbanizaciones populares contina su ascenso, en
especial sus precios, luego del levantamiento de la intangibilidad agrcola (1995). Este submercado,
de no mediar una accin pblica que induzca el aumento de la oferta a menores precios (el Programa
MI VIVIENDA es una opcin) y paralelamente controle las prcticas ilegales, tendr como nico lmite
el fsico, a travs de la reduccin de las reas agrcolas vacantes por su agotamiento o por su
adquisicin en reserva por promotores inmobiliarios formales.
De otro lado, la barriada, como tradicional vlvula de escape al problema de la vivienda popular,
muestra elementos de mercantilizacin por la intervencin de traficantes encubiertos, en muchos
casos los propios promotores de la invasin.
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Apndice metodolgico
La obtencin de informacin sobre el mercado inmobiliario presenta particulares dificultades.
En primer lugar, por tratarse de un negocio las empresas inmobiliarias formales tienen celo en
comunicar el modo en que desagregan la inversin (pagos por suelo, costo de urbanizacin,
ganancias). La informacin accesible es la referida el precio final de venta. Este se obtiene mediante
consultas por telfono y visitando las casetas y oficinas de venta. La localizacin de las ofertas se
detecta en la lectura de las pginas inmobiliarias del diario El Comercio. Hemos consultado la
edicin de los domingos que es abundante y realizado un seguimiento durante poco ms de un ao
para observar variaciones de precios. Complementando dicha localizacin con visitas de campo
puede cubrirse un amplio universo de los fraccionamientos en oferta. Este esfuerzo resulta necesario
en la medida que en Lima no existen instituciones que brinden informacin del mercado inmobiliario
formal. Algunos aspectos de su dinmica interna (compra de lotes, dimensiones, reserva de reas de
equipamientos, transacciones entre las propias inmobiliarias, etc.) se obtienen mediante la revisin de
los archivos de urbanizadoras de la Municipalidad de Lima.
En la actividad inmobiliaria informal aumentan las dificultades de acceso a la informacin. sta no
anuncia sus ofertas en peridicos sino a travs de medios locales (volantes, casetas, oficinas en los
distritos). Hay aqu una dificultad para acceder al universo total que, necesariamente, debe obtenerse
bajo un modo parcial a travs de los estudios de casos. Aqu se recurri al caso del distrito de
Carabayllo en que exista una informacin recolectada que pudo completarse con trabajo de campo.
Adems, se entrevist a arquitectos que han trabajado para las empresas informales, lo que permiti
acceder a las caractersticas internas de la operacin inmobiliaria.
La venta de lotes en barriadas invadidas presenta una dificultad mayor, pues no se trata de acciones
que los propios actores estn interesados en divulgar. Aqu se opt por entrevistar a profesionales de
Organismos No Gubernamentales que, gracias a sus aos de experiencia y cercana a los procesos,
manejan la informacin. De la misma manera se accedi a los costos que representa la adecuacin de
los terrenos. Igual que en el caso de las urbanizaciones populares, el abordaje hubo de realizarse
mediante estudios de casos.
En general la comprensin del acceso al suelo urbano por los pobres requiere, como condicin previa,
no dar este fenmeno por sabido u obvio. En este nivel la informacin conocida es que las barriadas
se invaden y las urbanizaciones populares se venden. Sin embargo, como este estudio muestra,
tambin hay venta ilegal en las barriadas invadidas. El que las ventas ilegales en barriadas
generalmente se ignore, responde a que muchos investigadores sociales guardan simpata hacia los
pobres y, abocados como estn en denunciar la inequidad en la ciudad, subestiman esta informacin.
Esta posicin resulta equivocada pues oscurece procesos cuyo conocimiento, en realidad, permite
mayores elementos comprensivos y prospectivos.
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La informacin obtenida sobre precios de la tierra se ha presentado en trminos de medias o
promedios. Esto de acuerdo a la recomendacin estadstica que nos evita perdernos en un mar de
cifras. Ciertamente, como se ha advertido, hay importantes variaciones en algunos precios que futuras
investigaciones deberan tener presentes.
La informacin general sobre magnitud de modalidades de acceso al suelo recurri a la informacin
estadstica proporcionada por instituciones pblicas como el Instituto Nacional de Estadstica e
Informtica (INEI) y la Comisin de Formalizacin de la Propiedad Privada (COFOPRI). Como se
indic, no necesariamente la informacin es coincidente. Pese a ello es importante considerarla, pues
ante la disyuntiva de no considerar la informacin o ubicarla como referencial se opt por lo segundo.
Por ltimo, el estudio recopil abundante informacin que no se ha considerado pero que puede servir
de base para futuros estudios. Particular atencin merece la informacin sobre magnitud y
dimensiones de la propiedad rural en manos de parceleros, que aparece en el Censo Nacional
Agropecuario de 1994. Esta informacin a futuro puede servir para comprender procesos de venta y
concentracin de tierra para usos urbanos. No se consider en la redaccin final porque el anlisis
revel la importancia de la actividad del promotor inmobiliario informal por sobre la de los parceleros.
En cuanto a aspectos comprensivos debe indicarse:
El inters por distinguir procesos y polticas pblicas, el ser del debe ser o, en otras palabras, el hecho
fctico de aquello configurado por la normatividad. Las normas y las polticas, como no puede ser de
otra manera, contienen en s, an tratando de atender irregularidades, principios normativos generales
y supuestamente justos que buscan adecuar la realidad a una imagen ideal y atraparla. Esto, para
sociedades como las nuestras, es un ejercicio intil pues la gente, ms an en un contexto de
carencias, no gua su accin por las normas sino por mecanismos y expectativas en que stas son
una parte a considerar pero que no definen, ni deciden totalmente. Sobre esta premisa descansa la
distincin entre ciudad legal e ilegal como producto de la accin social humana. Las polticas pblicas
remiten, ms o menos, a la imagen de una situacin normal y deseable. Estas normas responden,
muchas veces, al modo de urbanizacin de la demanda solvente del mercado inmobiliario que,
termina as no slo siendo lo legal sino apareciendo como tal y siendo el criterio de medida.
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