Análisis de La Política Ambiental en Colombia. Gustavo Muñoz. 2001

121
Semestre Econmico - Universidad de Medelln

Semestre Econmico, volumen 14, No. 30, pp. 121-134 ISSN 0120-6346, Julio-diciembre de 2011, Medelln, Colombia
ANLISIS DE LA POLTICA AMBIENTAL COLOMBIANA
EN LA DCADA 2000-2010
*
Gustavo Adolfo Muoz Gaviria
**
Recibido: julio 12 de 2011
Aceptado: noviembre 08 de 2011
RESUMEN
El presente artculo tiene como objetivo reivindicar la importancia del uso de marcos de
anlisis para el estudio de polticas pblicas, e identificar si los anlisis realizados sobre la
poltica ambiental colombiana despus de la promulgacin de la Ley 99 de 1993 se inscri-
ben en marcos analticos especficos. Se hace una interpretacin de textos representativos
que analizan la poltica ambiental, los cuales son clasificados segn la tipologa de marcos
analticos en polticas pblicas de Bobrow y Dryzek (1987) y se identifica el tipo y contexto
de cada anlisis estudiado. Se concluye que la generalidad de los textos revisados no se
encuadra en marcos de anlisis especficos que contribuyan al desarrollo de la disciplina de
las polticas pblicas.
PALABRAS CLAVE
Anlisis de poltica pblica, poltica ambiental, desarrollo sostenible.
CLASIFICACIN JEL
Q01, Q28, Q38, Q58.
CONTENIDO
Introduccin. 1. Los anlisis de polticas pblicas; 2. Sobre las herramientas para el anlisis
de polticas pblicas; 3. La poltica ambiental colombiana; 4. Los anlisis de la poltica am-
biental colombiana; 5. Conclusiones; Bibliografa.
*
El presente es un artculo de revisin bibliogrfica y reflexin sobre los anlisis de la poltica ambiental colombiana en la dcada
2000-2010, en tanto poltica pblica. Es producto del trabajo de investigacin Ideas, intereses e instituciones en el anlisis de las
polticas pblicas. Cambio en la Poltica Ambiental Colombiana con la ley 99 de 1993, desarrollado por el autor para optar al ttulo
de Magster en Gobierno de la Universidad de Medelln.
**
Ingeniero Ambiental, Universidad de Medelln, Medelln, Colombia. Especialista en Economa, Universidad de los Andes, Bogot,
Colombia. Magister en Gobierno, Universidad de Medelln, Medelln, Colombia. Ingeniero Ambiental Fundacin Codesarrollo, Me-
delln, Colombia. Direccin postal: Carrera 75A# 32A-17. Telfono: (574)3474575. Correo electrnico: gamunoz@codesarrollo.org.co
gamgaviria@yahoo.es.
Anlisis de la poltica ambiental colombiana en la dcada 2000-2010
122 Universidad de Medelln
COLOMBIAN ENVIRONMENTAL POLICY ANALYSIS
ABSTRACT
The objective of this article is to vindicate the importance of using analytical frameworks
for studying public policy and identifying if the analysis performed on the Colombian envi-
ronmental policy after the enactment of law 99 of 1993, which are written as part of specific
analytical frameworks. An interpretation of representative frameworks is performed analyzing
the environmental policy and which are calssified according to the typology of the analyti-
cal frameworks in the Borbow and Dryzek public policies (1987) and identifies the type and
context of each study analysis. We conclude that the generality of the reviewed text does
not fit into specific analytical frameworks that contribute to the development of the public
policy discipline.
KEY WORDS
Public policy analysis, environmental policy, sustainable development
JEL CLASSIFICATION
Q10, Q28, Q38, Q58
CONTENT
Introduction. 1. Public policy analysis; 2. About the tools for policy analysis, 3. Colombian
environmental policy, 4. The analysis on the Colombian environmental policy, 5. Conclusions,
References.
ANLISE DA POLTICA AMBIENTAL DA COLMBIA
RESUMO
Este artigo tem como objetivo reivindicar a importncia do uso de quadros analticos para o
estudo de polticas pblicas e identificar se a anlise realizada sobre a poltica ambiental da
Colmbia aps a promulgao da Lei 99 de 1993 faz parte dos quadros analticos especficos.
Uma interpretao dos textos representativos que analisam a poltica ambiental feita, os
quais so classificados de acordo com os marcos analiticos das polticas pblicas de Bobrow
e Dryzek (1987) e identifica-se o tipo e contexto de cada estudo de anlise estudado. Ns
conclumos que a generalidade do texto revisado no encaixa em quadros analticos espe-
cficos que contribuem para o desenvolvimento da disciplina de polticas pblicas.
PALAVRAS-CHAVE
Anlise de poltica pblica, poltica ambiental, desenvolvimento sustentvel.
CLASSIFICAO JEL
Q01, Q28, Q38, Q58.
CONTEDO
Introduo. 1. Anlise de polticas pblicas, 2. Sobre as ferramentas para o anlise de po-
lticas, 3. Poltica ambiental da Colmbia, 4. A anlise da poltica colombiana ambiental, 5.
Concluses, Bibliografia.
123 Semestre Econmico, volumen 14, No. 30, pp. 121-134 ISSN 0120-6346, Julio-diciembre de 2011, Medelln, Colombia
INTRODUCCIN
Una aproximacin a las polticas pblicas
muestra una gran variedad de definiciones posibles
para el concepto. No obstante este gran nmero de
definiciones en la literatura especializada, situacin
de la que Gavilanes (2009) da cuenta al revisar veinti-
nueve definiciones, lleva a plantear que es necesario
construir una nueva, pues las existentes presentan
fallas por exceso de generalidad, especificidad o
por ser incompletas. La definicin de Roth (2007)
supera esas deficiencias al incluir elementos como
la bsqueda de solucin a problemas, la presencia
estatal, la participacin, los instrumentos, las ins-
tituciones y las visiones del mundo, que tienen los
actores de lo que es o no problemtico. Para efectos
del presente trabajo, de acuerdo con Roth (2007, p.
27), se entiende por poltica pblica:
un conjunto conformado por uno o varios
objetivos colectivos considerados necesarios
o deseables y por medios y acciones que son
tratados, por lo menos parcialmente, por una
institucin u organizacin gubernamental con
la finalidad de orientar el comportamiento de
actores individuales o colectivos para modificar
una situacin percibida como insatisfactoria o
problemtica.
En la anterior definicin se pueden resaltar dos
elementos clave. El primero es la identificacin de
necesidades u objetivos colectivos, lo cual implicara
un consenso de los actores en el reconocimiento de
esos objetivos y para lo cual deberan generarse es-
pacios democrticos. El segundo es la participacin
del Estado como orientador del comportamiento
de los actores. De estos elementos se desprende
que el gobierno debe estar en condicin de llevar
a la agenda poltica las necesidades identificadas
como prioritarias por la sociedad o proponer otras
que l considere como tales, pero siempre en el
marco de la participacin y el consenso, para que la
poltica pblica resultante goce de legitimidad. Esta
capacidad gubernamental apunta a conseguir lo
que Parsons (2007, p. 52), parafraseando a Lasswell
(1951), identifica como el fin ltimo de las polticas
pblicas, cuando manifiesta que estas deben diri-
girse a realizar la dignidad humana en la teora y en
la prctica, a travs de la democracia.
Estudiar las polticas pblicas es estudiar la
accin del Estado. Para autores como Palier y Surel
(2005), estudiar las poltica pblicas es estudiar el
qu y el cmo de la accin del Estado en respuesta
a los problemas de la sociedad. Esta concepcin
es apoyada por Roth (2007, p. 167), al afirmar que:
el anlisis de las polticas pblicas es una disciplina que
permite adquirir conocimientos sobre el Estado mismo a
partir del anlisis de sus actuaciones concretas. Con la
misma orientacin, Muller (2006, p.16), se propone
hacer: una reflexin sobre los aportes del anlisis de las
polticas pblicas para entender mejor las transformaciones
de la accin pblica en nuestras sociedades.
Pero fue tan solo hasta la dcada de 1950, que
los tericos de las ciencias polticas comenzaron a
considerar las polticas pblicas como una disciplina
cuyo objetivo sera la racionalizacin de la accin
estatal. Segn Parsons (2007), los primeros pasos
hacia el entendimiento ms racional de la accin
estatal se dieron en Estados Unidos, en el campo de
la defensa nacional en la Segunda Guerra Mundial,
con el desarrollo de la investigacin de operaciones
y las tcnicas de anlisis econmico y se extendie-
ron rpidamente a otros sectores despus de la
dcada de 1960, como fue el caso de la educacin,
el transporte, la planeacin urbana y la salud. Al
respecto, Muller (2006, p.32) ya haba ubicado este
origen de las polticas pblicas, al argumentar que:
se puede decir que esta nocin es esencialmente de origen
anglosajn, ya que es en Inglaterra y en Estados Unidos
en donde ha conocido un desarrollo fulgurante desde los
aos 50.
Por su parte, la cuestin ambiental es un
asunto importante para las sociedades de pases
desarrollados y en desarrollo, tanto por el valor
de los recursos y servicios ambientales, como
por las implicaciones que sobre la sostenibilidad
del desarrollo humano tiene el tipo de relacin
que se establezca entre estas sociedades y su
entorno.
Si se reconoce que el tema ambiental es un
tema sensible y problemtico para las sociedades
modernas, entonces se estar de acuerdo con que
es importante estudiar la accin del Estado frente
al tema ambiental, o lo que sera lo mismo segn lo
argumentado arriba, contribuir al desarrollo cientfi-
co de los anlisis de las polticas ambientales. Debe
recordarse que para el Estado colombiano existe el
mandato constitucional de garantizar el desarrollo
sostenible (Constitucin Poltica Colombiana, 1991,
Art. 80),; por lo cual debe reclamarse, cada vez
ms, la implementacin de polticas pblicas que
contribuyan con dicho desarrollo.
Un primer paso hacia la bsqueda de polticas
ambientales en consonancia con el desarrollo
sostenible es el desarrollo de mejores formas de
anlisis de la propia actividad del Estado en el
campo concernido; en otras palabras, es necesario
el desarrollo de mtodos de anlisis de las polticas
ambientales, en tanto explicativas de la interaccin
entre Estado, sociedad y entorno.
El presente artculo llama la atencin sobre
la importancia del uso de marcos analticos en
polticas pblicas y hace una revisin documental
de los anlisis de la poltica ambiental colombiana
desarrollados por acadmicos, funcionarios y ex
funcionarios del gobierno, para identificar el rigor
con que estos anlisis se inscriben en marcos
analticos especficos. Se adopta la clasificacin
de marcos analticos de Bobrow y Dryzek (1987)
para identificar a cul marco analtico se aproxima
cada texto revisado. Cada texto es sistematizado en
una matriz donde se identifica el tipo de fuente, el
tipo de texto, el ttulo, los elementos de la poltica
analizados en cada texto, la conclusin de cada
texto y el marco de anlisis usado por el autor, o al
que ms se aproxima.
Se concluye que predominan para la poltica
ambiental colombiana, los anlisis de tipo evaluati-
vo, con orientaciones desde el paradigma gerencial.
Que hace falta la aplicacin de marcos de anlisis
de polticas pblicas a la poltica ambiental colom-
biana, que permitan un abordaje ms completo de
las polticas ambientales en su complejidad, para
superar los anlisis fragmentados desde disciplinas
independientes.
El artculo inicia con la ubicacin de los orge-
nes de los anlisis de polticas pblicas en relacin
con el estudio de la accin estatal. Se contina
con el abordaje de los marcos analticos como
herramientas para el anlisis de polticas pblicas
y se presentan dos clasificaciones de marcos ana-
lticos encontradas en la literatura especializada.
Posteriormente, se da una breve introduccin al
contexto de surgimiento de la poltica ambiental
colombiana, para continuar con la clasificacin
de los textos analizados segn la clasificacin de
marcos analticos de Bobrow y Dryzek (1987). Por
ltimo se presentan los resultados y conclusiones.
1. LOS ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS
Si se analiza el trmino policy, del cual deriva el
concepto de polticas pblicas, se observa que este
implica en s mismo una racionalizacin de la accin
estatal. Segn Valenti
1
, en el prefacio de Parsons
(2007, p. XXII) el significado moderno de policy se vincula
con la capacidad del gobierno para intervenir racionalmente
en la solucin de los problemas pblicos. La preocupacin
por el entendimiento de esa intervencin racional
es la que hace que muchos autores reclamen mayor
rigor en el anlisis de las polticas pblicas. Roth
(2007) advierte sobre la necesidad de trabajos de
anlisis de polticas pblicas con mayor profundidad
epistemolgica, para que tanto las polticas, como
sus anlisis, sean elaborados con piso terico. En su
trabajo el autor incluye una clasificacin de paradig-
mas investigativos y marcos de anlisis aplicables en
este campo. Palier y Surel (2005) proponen utilizar
diferentes dimensiones de anlisis ideas, intereses
e instituciones para estudiar el Estado en accin
1
Giovanna Valenti Nigrini, Directora General de la FLACSO-
Mxico (2002-2010).
desde una perspectiva ms integral. Por su parte,
Parsons (2007), expresa su preocupacin por la exis-
tencia de pocos textos que planteen los problemas
del anlisis de las polticas pblicas para el mundo
en desarrollo. Este autor tambin desarrolla lo que
l denomina el enfoque de polticas pblicas como
una forma de estudio que permite integrar poltica,
gobierno, teora poltica y Administracin Pblica
para entender la accin estatal.
El mencionado proceso de racionalizacin
puede darse a travs del desarrollo cientfico, y para
las polticas pblicas, como para cualquier disciplina
cientfica, es tan importante el objeto de estudio
como la forma de estudiarlo. En otras palabras,
debe existir siempre un mtodo para acercarse al
objeto estudiado. Sobre este aspecto, Roth (2008a,
p. 1) plantea que:
la construccin de herramientas concep-
tuales y metodolgicas para permitir una apre-
hensin mejor de los hechos sociales es una
tarea esencial para el desarrollo de estudios
sociales y polticos. En este sentido, debe ser
una preocupacin constante de los investiga-
dores en ciencia poltica en general, y para los
analistas de polticas pblicas en particular, el
desarrollo de nuevas herramientas.
Sobre esta necesidad de desarrollo concep-
tual, terico y metodolgico en torno a las polticas
pblicas -y por extensin, a las polticas ambienta-
les- Parsons (2007, p. 35) plantea:
toda actividad humana seria engendra meta-
actividad, profundas reflexiones personales o
conversaciones dentro de un grupo. Lo anterior
es tan cierto cuando se trata de la cacera, el
juego de azar o la construccin de casas como
cuando se trata de poltica; a su vez, esas
conversaciones siempre retroalimentan la
actividad original de una u otra forma.
Y adiciona este autor: el meta-anlisis implica
la consideracin de mtodos y enfoques empleados en el
estudio de las polticas pblicas y su discurso y lenguaje.
(Parsons, 2007, p. 35). El meta-anlisis implicara
entonces el estudio de las formas de analizar las
polticas pblicas: modelos, mtodos, enfoques,
marcos, teoras, etc. Tal desarrollo propicia la con-
formacin de un espacio de control para el objeto
de estudio y en la medida en que estos desarrollos
sean sometidos a debate, se avanza en la consoli-
dacin de la disciplina de estudio de las polticas
pblicas. Parsons (2007) dedica el primer captulo
de su texto sobre los anlisis de polticas pblicas
al meta-anlisis. El centro de ese captulo es la
revisin que el autor hace de los que l considera
los principales marcos empleados por los analistas
de las polticas pblicas.
Con el nimo de aportar mayor claridad, en la
siguiente seccin se profundiza en el conocimiento
de las herramientas usadas para analizar las pol-
ticas pblicas.
2. LAS HERRAMIENTAS PARA EL ANLISIS
DE POLTICAS PBLICAS
Los tericos de las polticas pblicas coinciden
en afirmar que para el estudio de esta disciplina
es necesario reconocer su carcter complejo, en
funcin de la complejidad de los problemas sociales
que las polticas intentan solucionar. Por ejemplo,
Parsons (2007, p. 99) manifiesta que una de las ca-
ractersticas de las polticas pblicas es su orienta-
cin a la resolucin de problemas y estos problemas
nunca se manifiestan como cajas acadmicas pulcras.
Es as como el estudio de las polticas pblicas
aborda simultneamente aspectos econmicos,
polticos, sociales o culturales, especficos de cada
sector econmico, grupo social o bien pblico. Por
ejemplo, una poltica ambiental puede demandar
del uso de conceptos y teoras de diversas disci-
plinas, como la ecologa, la biologa, la economa,
la sociologa, la geografa y psicologa, entre otras.
Esta interdisciplinariedad aumenta la complejidad
del enfoque. Al respecto, Muller (2006, p. 31) plantea
que como disciplina cientfica, el anlisis de las
polticas pblicas: necesariamente multidisciplinario,
tropieza de forma inevitable con los saberes acadmicos
que pretenden ya haber formulado las preguntas que ella s
e hace.
Pero estos tropiezos deben llamar la atencin
sobre la necesidad de abordajes ms integrales,
que recojan en la medida de lo posible las apor-
taciones de las diferentes disciplinas. Por ello, el
mtodo para el anlisis de las polticas pblicas
debe nutrirse de diversas herramientas para intentar
abordar el objeto estudiado y su complejidad. En
respuesta a esta necesidad de integracin, desde
Europa por ejemplo, se ha posicionado el enfoque
de polticas pblicas, el cual pretende hacer converger
saberes, fundamentalmente a travs del uso de unas
herramientas: los marcos analticos. Este punto
es argumentado por Parsons (2007, p. 99) en los
siguientes trminos: el enfoque de las polticas pblicas
reconoce el carcter multidimensional y multidisciplinario
de los problemas y, en consecuencia, reconoce que tanto el
estudio de la formulacin de las polticas como el anlisis de
las polticas pblicas pueden ser esencialmente abordados
desde una gran diversidad de marcos.
Respecto al uso de los marcos, Parsons (2007,
p. 66) plantea:
La idea de organizar el pensamiento a partir
de marcos que estructuran y proporcionan
un discurso de anlisis empez a usarse en
las dcadas de 1970 y 1980. Es posible pensar
en los marcos como modos de organizacin
de problemas que les dan forma y coherencia.
Un marco implica la construccin de un lmite
alrededor de la realidad que se comparte o
se tiene en comn dentro de un grupo o co-
munidad. Puede surgir el conflicto dentro del
marco o entre marcos diferentes. El estudio de
las polticas pblicas exige ser consciente de la
manera en que los distintos marcos de anlisis
definen los problemas, y como stos chocan,
convergen y cambian
Estos marcos generalmente agrupan teoras
diversas para tratar de construir aproximaciones
ms cercanas a la realidad. Para Balme y Brouard
(2005) citados por Roth (2008b, p. 70), un marco
corresponde a la asociacin y manera de considerar
los problemas, un repertorio metodolgico y un vocabulario
interpretativo, en el cual se estructuran relaciones
de variables y en donde se desarrollan las teoras.
De esta manera, los marcos se constituyen en
las herramientas fundamentales que permiten la
confluencia del acervo cientfico desarrollado sobre
los anlisis de polticas pblicas en forma de mode-
los, teoras, etc. Roth (2008b) plantea la existencia
de la siguiente relacin entre marcos o enfoques,
teoras y modelos: el marco es un repertorio con-
ceptual y metodolgico en el cual se desarrollan las
teoras, estas ltimas son proposiciones ligadas en
forma lgica para explicar el fenmeno estudiado;
en tanto que los modelos se desarrollan a partir -y
algunas veces dentro- de las teoras. Esta configu-
racin de niveles de estudio surge como respuesta
a la complejidad de los fenmenos polticos, donde
una sola teora no es suficiente, dado su limitado
nmero de variables.
En el presente trabajo se han revisado dos
clasificaciones de marcos de anlisis. La primera es
la propuesta por Bobrow y Dryzek (1987, p. 214), que
incluye un mayor espectro de tendencias de anlisis,
como la economa, la psicologa, la sociologa y el
procesamiento de la informacin. La segunda es la
desarrollada por Roth (2008b), aunque menos am-
plia, incluye especficamente marcos que analizan la
dimensin cognitiva. En las tablas 1 y 2 se presenta
una breve descripcin de los marcos analticos.
Si bien las anteriores no son las nicas clasifi-
caciones de marcos de anlisis usados en polticas
pblicas, su identificacin evidencia claramente la
diversidad de enfoques que pueden seguirse para
su estudio. Ante esta variedad de marcos surge
entonces la disyuntiva sobre cul o cules usar al
momento de emprender el anlisis o formulacin de
una poltica. En este punto conviene ser consciente
de que cada anlisis, su metodologa y herramientas
seleccionadas, responder a una visin del mundo
o a una posicin paradigmtica, al igual que a unos
intereses del analista. Sautu y otros (2005, p. 14)
ilustran esta relacin en el proceso investigativo
Tabla 1. Marcos de anlisis de Bobrow y Dryzek (1987)
Nombre del Marco Descripcin
Economa del bienestar Aplica conceptos de la economa del bienestar para mejorar la racionalidad y eficacia de las polticas pblicas.
Eleccin pblica
Aplica conceptos de la economa al proceso de decisin poltica y a la teora del Estado (votaciones, burocracia,
partidos polticos). Guarda relacin con las teoras del institucionalismo econmico.
Estructura social
Analiza las polticas pblicas a partir de las teoras sociolgicas sobre el poder, las organizaciones, las instituciones
y sobre el enfoque sistmico (funcionalistas).
Procesamiento de la in-
formacin
Analiza la forma en que las personas u organizaciones eligen, manejan la informacin y forman juicios hacia la
resolucin de problemas. Usa conceptos de sicologa, teoras de las decisiones, inteligencia artificial y comporta-
miento organizacional.
Gerencial
Dio origen a la gestin pblica. Se concentra en la aplicacin de las tcnicas de gerencia privada al mejoramiento
de la eficiencia en el sector pblico.
Proceso de las polticas
pblicas. Pretende expli-
car el contexto poltico de
las polticas pblicas. Para
ello se basa en diferentes
enfoques:
Por etapas
Concibe la formulacin de las polticas pblicas como un proceso compuesto por secuencias
racionalmente conectadas.
Elitista Se concentra en el poder y su distribucin entre grupos y lites.
Neo marxista Analiza el proceso de formulacin de las polticas pblicas dentro de la sociedad capitalista.
Subsistmico
Tambin conocido como enfoque de redes, comunidades o subsistemas. Estudia las
interacciones de los individuos o grupos de individuos dentro del sub sistema poltico.
Del discurso Estudian el proceso de las polticas pblicas en cuanto al uso del lenguaje y la comunicacin.
Institucionalista
Estudia el papel de las instituciones en la formulacin de las polticas pblicas. Con fre-
cuencia recurre a los tres institucionalismos: econmico, histrico y econmico.
Polticas pblicas com-
paradas. Compara el de-
sarrollo de las polticas
pbl icas en di ferentes
contextos
Enfoque
Socioeconmico
Ve las reformas en las polticas pblicas como el resultado de factores econmicos y sociales.
Enfoque del partido
en el gobierno
Estudia el control de los miembros del partido en el gobierne sobre lo que ste ltimo
considera importante en polticas pblicas.
Enfoque de lucha de
clases
Explica las reformas producidas por las luchas de clases en diferentes pases capitalistas.
Enfoque neo-
corporativista
Compara las influencias que tienen los intereses organizados en diferentes pases.
Enfoque
institucionalista
Se ocupa de la funcin del Estado y las instituciones sociales en la definicin de las
polticas pblicas.
Fuente: Traducido de Bobrow y Dryzek (1987).
Tabla 2. Marcos de anlisis de Roth (2008b)
Nombre del Marco Descripcin
Secuencial
Considera a la poltica pblica como un objeto de estudio divisible en etapas (influencia del positivismo). Es
el ms aplicado y sobre el cual existe mayor desarrollo y bibliografa. Se han desarrollado teoras parciales
para las etapas del modelo. Se suele perder la visin de conjunto. Es conocido como el enfoque de ciclo
de la poltica. Es el mismo marco por etapas, presentado en la anterior clasificacin.
Public Choice
La ms difundida dentro de la perspectiva neopositivista. La poltica pblica es un problema de accin
colectiva, utiliza el individualismo metodolgico y la modelizacin como medio de anlisis y para la
interpretacin se apoya en nociones claves como bien colectivo, juego estratgico, equilibrio, solucin y
optimalidad. Es el mismo marco de la eleccin pblica presentado en la clasificacin anterior.
Institutional analysis and deve-
lopment
Es un marco cercano al neopositivismo. Logra integrar la dimensin cultural. Aunque se presenta como
marco general, su base principal se encuentra en la teora de la eleccin racional. Propone una arena de
interaccin entre actores individuales y colectivos desde la perspectiva de la eleccin racional.
Advocacy Coalitions
Concibe un subsistema de poltica donde diversas coaliciones promotoras de un sistema de valores
determinado interactan o luchan por imponer su visin del mundo. Es el mismo marco subsistmico
presentado en la clasificacin anterior.
Anlisis por el referencial
Analiza cmo las visones del mundo construidas por los actores que influyen en la formulacin de las
polticas pblicas.
Anlisis Narrativo
Analiza la importancia de la retrica en el posicionamiento de las ideas e intereses en la formulacin de
las polticas pblicas.
Fuente: Adaptado de Roth (2008b).
de la siguiente manera: al llevar implcitos los supuestos
acerca del carcter de la sociedad, la teora social, al igual
que el paradigma, tambin influye acerca de lo que puede o
no ser investigado, condiciona las preguntas que nos hacemos
y el modo en que intentamos responderlas.
As, pues, el analista de polticas pblicas se
ver necesariamente abocado al uso de marcos,
teoras y modelos. Sobre este punto, Parsons (2007,
p. 35), al citar a Landau (1961), plantea: La disyuntiva,
como seala Landau, no radica en usar o no usar modelos,
sino en hacer de ellos un uso abierto e higinico que fomente
una conciencia crtica en cuanto a sus supuestos, orgenes e
importancia. La confrontacin de los resultados de
estos modelos ser la que enriquezca la discusin
terica respecto a los anlisis de polticas pblicas.
Se volver sobre estos marcos de anlisis ms
adelante.
3. LA POLTICA AMBIENTAL COLOMBIANA
Roth (2007, p. 174) considera la poltica ambien-
tal como el conjunto de las relaciones y la evolucin
de stas en el trascurso del tiempo- entre las instituciones
estatales y los recursos y las condiciones naturales. Puede
afirmarse que en Colombia ese conjunto de relacio-
nes entre Estado, medio natural y sociedad conoci
su cambio ms significativo con la promulgacin de
la Ley 99 de 1993 en Colombia (CC, 1993). Con esta
ley se establecieron los principios que orientaran el
manejo de los asuntos ambientales del pas y se re-
defini la estructura institucional para el logro de los
objetivos de la poltica. Estos objetivos estuvieron
orientados, segn el paradigma dominante, hacia
el desarrollo sostenible, fuertemente impulsado en
la cumbre de Ro de 1992.
No obstante el importante desarrollo insti-
tucional introducido por la Ley 99 de 1993 con la
creacin del Sistema Nacional Ambiental (SINA) y
de la definicin de los mecanismos de actuacin
entre el Estado y la sociedad civil (Tobasura, 2006,
p. 11), ya desde 1968 se haba creado el Instituto Na-
cional de los Recursos Naturales (INDERENA). Este
instituto estuvo muy orientado a la conservacin
(Roth, 2007, p. 192), razn por la cual se concentr
en la proteccin de de recursos naturales en zona
rural. Esto hizo que la gestin ambiental urbana,
tan necesaria dado el constante crecimiento de
las grandes ciudades por dinmicas propias, as
como por desplazamiento de poblacin, tuviera un
desarrollo casi nulo hasta antes de la creacin del
SINA. Posteriormente, en 1974 con la creacin del
Cdigo de Recursos Naturales mediante el Decreto
2811 (Ministerio de Agricultura, 1974), se avanz
en materia de principios de gestin y regulacin
ambiental; sin embargo, segn Tobasura (2006) en
este punto an se careca del desarrollo institucional
necesario para la efectiva implementacin de una
poltica ambiental.
Esta falencia en los instrumentos para la im-
plementacin de la poltica ambiental llev a que
en 1991, luego de varios debates en la Asamblea
Nacional Constituyente, la Constitucin Poltica de
Colombia quedara redactada con un interesante
contenido ambiental, segn Rodrguez (1994, p. 2)
cerca de cuarenta artculos vinculan el desarrollo econmico
y social con el medio ambiente. Este antecedente pre-
par el camino para que despus de la cumbre de
Ro de 1992, el pas afrontara el reto de redefinir su
poltica ambiental.
Diecisiete aos despus de la reorganizacin
de la administracin ambiental del pas en 1993, y
de la puesta en marcha de la poltica ambiental, el
informe sobre el estado de los recursos naturales
y el ambiente 2009-2010, de la CGN (2010, p. 72)
hace la siguiente advertencia en sus conclusiones:
lo revelado en el presente informe es que a pesar de los
modestos resultados, producto del fuerte trabajo de una dbil
institucionalidad, se sigue manteniendo al pas en una senda
de insostenibilidad. En el mismo informe, despus de
plantear que para el 2009, el presupuesto asignado
al SINA (CGN, 2010, p. 72) alcanz apenas el 1,18%
del presupuesto general de la Nacin y el 0,3% del PIB.;
la entidad plantea los siguientes interrogantes:
Pueden los indicadores ambientales bsicos mejorarse con
este presupuesto? Qu nivel de eficiencia y eficacia tiene la
institucionalidad ambiental en el manejo de estos recursos?
Es sostenible el crecimiento econmico con este gasto am-
biental? Es sostenible el desarrollo del pas?.
Con las anteriores reflexiones, y la evidente
problemtica ambiental causada por las oleadas
invernales recientes (2010-2011) y por la actividad
humana en general, persiste como imperativo el
fortalecimiento de los procesos de anlisis y for-
mulacin de las polticas ambientales en Colombia.
A continuacin se da una mirada a las tendencias
de anlisis de la poltica ambiental colombiana,
registradas en la ltima dcada (2000-2010).
4. LOS ANLISIS DE LA POLTICA AMBIENTAL
COLOMBIANA
A continuacin se relacionan, en orden crono-
lgico, algunos trabajos sobre la poltica ambiental
colombiana. Se mencionan la fuente, el tipo de texto
y el ttulo, los elementos analizados, la conclusin
del anlisis y el marco de anlisis usado por el
autor, o al que ms se aproxima, segn los marcos
propuestos por Bobrow y Dryzek (1987).
Como se mencion antes, existen mltiples
clasificaciones de marcos de anlisis. Sin embargo,
la clasificacin de Bobrow y Dryzek (1987) es ms
completa e incluye las los marcos propuestos en la
clasificacin de Roth (2008b).
Dado que el objetivo fundamental del presente
trabajo es la identificacin de los marcos de anlisis
usados para el estudio de la poltica ambiental
colombiana, en lo que resta de esta seccin se har
nfasis en la determinacin de algunos elementos
de contexto que expliquen el uso o aproximacin
a determinado marco analtico.
Una mirada a los autores reseados en el
cuadro 3 permite identificar un poco del contexto
del surgimiento de los documentos analizados. De
los nueve textos, cuatro fueron escritos por funcio-
narios y exfuncionarios del gobierno de diferentes
dependencias. Los otros cinco fueron escritos por
acadmicos, uno de estos, por Snchez, Ahmed y
Awe (2001), para el Banco Mundial. Se observa que
en tres de los textos escritos por los funcionarios
pblicos predominan los anlisis cercanos al marco
gerencial. El calificativo de cercanos se introduce
por cuanto ninguno de estos especifica el marco
de anlisis empleado. Se identifica en este tipo
de anlisis la preocupacin por la planeacin, las
estructuras institucionales y los recursos asignados
a la poltica. No obstante esta posible agrupacin de
los textos escritos por funcionarios y exfuncionarios
pblicos, cabe la siguiente diferenciacin: uno de
los textos, escrito por Vega (2002), tiene un enfoque
ms acadmico y de teora gerencial, con nfasis
en la reorientacin de los objetivos de la poltica.
De otro lado, los textos escritos por Hernndez
(2004) y Rodrguez (2007) dejan ver un enfoque
crtico respecto a las reformas institucionales intro-
ducidas por el gobierno de lvaro Uribe Vlez, en
su primer perodo (2002-2006). Estos dos ltimos
trabajos critican fuertemente la reduccin de la
capacidad institucional del Ministerio del Medio
Ambiente, la reduccin de su presupuesto y su
prdida de categora al convertirlo en vice ministe-
rio, reformas introducidas en el primer perodo de
gobierno de Uribe Vlez.
Un cuarto texto escrito por funcionarios
estatales, el CGN (2010), s identifica el marco de
anlisis. Hace referencia al enfoque por etapas del
marco del proceso de las polticas pblicas. Sin
embargo, introduce tambin elementos de anlisis
propios del marco gerencial, tal como la eficiencia
en el manejo de los recursos econmicos. Este texto
hace un nfasis especial en una de las etapas del
ciclo de polticas pblicas: la evaluacin. Es bastante
crtico y se soporta bien en los datos de gestin
ambiental y manejo presupuestal del gobierno. Es,
en ltimas, un anlisis tpico de un ente de control,
pero que adems se apoya en el modelo por etapas
o secuencial para evaluar la poltica.
Por su parte, los textos escritos por Ibez y
Uribe (2005), Tobasura (2006), Roth (2007), Rudas
(2008) presentan una mayor variabilidad en los
marcos usados. Dos de ellos usan el marco del
Tabla 3. Diferentes anlisis de la poltica ambiental colombiana
Fuente Tipo y ttulo del texto Elementos analizados Conclusin del anlisis Marco de anlisis
Vega
2
(2002)
Polticas pblicas hacia
el desarrollo sostenible
y pol ti ca ambi ental
hacia la sostenibilidad
ambiental del desarrollo
Objetivos de la poltica ambiental.
Las polticas pblicas como vectores de
desarrollo sostenible.
Gestin ambiental.
Debe reformarse la institucionalidad de
la poltica ambiental para la obtencin de
unos nuevos objetivos de poltica orienta-
dos exclusivamente hacia la sostenibilidad
del capital natural de la nacin.
Marco gerencial: gestin por obje-
tivos de los asuntos ambientales.
Hernndez
3
(2004)
No hay una poltica am-
biental en Colombia
Institucionalidad
Recursos asignados a la poltica
Reformas introducidas por el gobierno
de turno en materia institucional y de
planeacin.
No existe una poltica ambiental que agluti-
ne el Sistema Nacional Ambiental
Marco gerencial: crtica a los criterios
de planeacin del gobierno de turno.
Ibez
4
y Uribe
(2005)
La poltica ambiental en
Colombia durante los
ltimos 35 aos
Costo-Eficiencia
Equidad
Existen costos no valorados del deterioro
ambiental que deben ser tenidos en cuenta
por el regulador para obtener una rela-
cin costo/calidad ambiental socialmente
deseable.
Economa del bienestar.
Tobasura
5
(2006)
La poltica ambiental en
los planes de desarrollo
en Colombia 1990-2006.
Una visin crtica
Instrumentos de la poltica ambiental
identificados en los planes de desarrollo
(1990-2006).
No deben primar los instrumentos de ca-
rcter econmico para la implementacin
de la poltica ambiental pues los precios
no reflejan el valor de los bienes y servicios
ambientales.
Marco del proceso de las polticas
pblicas, con enfoque Neo marxista.
Crtica a la capacidad del mercado
para reflejar el valor de los bienes y
servicios ambientales.
Rodrguez
6
(2007)
Captulo de libro: Un
balance de la poltica
ambiental 2002-2006
Crtica a las reformas introducidas por
el gobierno de turno, con nfasis en los
cambios institucionales y en visiones sobre
el desarrollo.
El periodo de gobierno 2002-2006 introdu-
jo cambios institucionales que debilitaron
la capacidad de gestin ambiental del
ministerio hacia el desarrollo sostenible.
Marco gerencial
Roth
7
(2007)
Captulo de libro: Esta-
do y cambio de poltica
pblica: Una aplicacin
del modelo Advocacy
Coalitions
Valores o ideas en el cambio de la poltica
ambiental.
La formulacin y la implementacin de las
polticas pblicas estn fuertemente orien-
tadas por las concepciones dominantes
(paradigmas) relativas al papel del Estado,
al gnero humano y a la naturaleza.
pblicas, con enfoque sub-sistmico
o de redes. Modelo Advocacy Coa-
litions.
CGN (2010)
Informe: El estado de
los recursos naturales y
el ambiente. 2009-2010
Ingreso
Gasto
Ejecucin presupuestal
Planeacin
Gestin ambiental
Eficiencia.
La poltica tienen una institucionalidad
dbil y el pas se encuentra en una senda
de desarrollo insostenible.
pblicas, con enfoque por etapas.
Snchez, Ahmed y
Awe (2007)
8
Informe: Anlisis Am-
biental de Pas
Prioridades ambientales
para la reduccin de la
pobreza en Colombia.
Costo-eficiencia
Medicin de indicadores de impacto.
Normativa
Riesgo ambiental
Planeacin
Evaluacin y seguimiento a las corporacio-
nes y sus directores.
Participacin ciudadana
El MAVDT es ineficiente en la coordinacin
del SINA debido a la descoordinacin
jurisdiccional.
El pas tiene serios problemas ambientales
por la contaminacin y la falta de preven-
cin de desastres.
Marco gerencial: crtica a los vacios
gerenciales en la medicin de efi-
ciencia y en la planeacin. Anlisis
evaluativo.
Rudas (2008)
9
Artculo: Sostenibilidad
financiera de la poltica
ambiental regional en
Colombia (1995-2005)
Fuentes de financiacin de las Corpo-
raciones.
Distribucin de los recursos de financia-
cin entre las Corporaciones.
Cumplimiento de la normas con relacin a
la asignacin de recursos.
Existen disparidades estructurales entre
las Corporaciones que comprometen la
sostenibilidad financiera del sistema.
Marco gerencial: evala los mecanis-
mos de financiamiento de las Corpo-
raciones, su eficacia en el recaudo
de recursos de financiacin y en
el cumplimiento de la legislacin
ambiental.
Fuente: Elaboracin propia.
2
Leonel Vega Mora. Subdirector de Estudios Ambientales del Departamento Nacional de Planeacin - DNP. (1998- 1999). Doctor en estudios ambientales.
3
Antonio Hernndez Gamarra. Contralor General de la Repblica perodo 2002-2006.
4
Ana Mara Ibez L. Directora del Centro de Estudios sobre desarrollo Econmico de la Universidad de los Andes. Doctora en economa agrcola y recursos Naturales.
5
Isaas Tobasura Acua: Profesor Titular Universidad de Caldas. Doctor en Sociologa del Medio Ambiente.
6
Manuel Rodrguez Becerra: primer Ministro del Medio Ambiente de Colombia. Ex director de INDERENA miembro del concejo nacional de planeacin, representante del sector ambiental. Profesor titular
de la Facultad de Administracin de la Universidad de los Andes.
7
Andr Nel Roth D. Experto en polticas pblicas. Doctor en ciencias econmicas y sociales. Director del Grupo de Anlisis de Polticas Pblicas y Gestin Pblica de la Universidad Nacional de Colombia.
8
Acadmicos consultores del Banco Mundial.
9
Guillermo Rudas Lleras. Economista. Profesor universitario. En el artculo incluido en este anlisis presenta resultados de una investigacin patrocinada por el Foro Nacional Ambiental.
proceso de las polticas pblicas, pero con enfoques
diferentes: el subsistmico y el neo marxista. Otros
dos usan elementos del marco gerencial; en tanto
que otro desarrolla un anlisis cercano al marco
de la economa del bienestar, con nfasis en el
concepto de costo-eficiencia.
El enfoque subsistmico (del marco del pro-
ceso de las polticas pblicas), trabajado por Roth
(2007), aborda el estudio de la poltica ambiental
como fenmeno poltico, con referencia explcita al
marco usado: aquel denominado Advocacy Coalitions.
Este marco de anlisis permite al autor corroborar la
relacin entre los cambios de la poltica ambiental
y las formas dominantes de entender la relacin
hombre-naturaleza, en otras palabras, la influencia
del sistema de valores fundamentales o de las ideas
en el cambio de la poltica pblica. Este autor hace
una revisin de los cambios fundamentales sufridos
por el relacionamiento entre el Estado, la sociedad
y el medio natural desde principios del siglo XX. El
trabajo de Roth (2007, p. 174) es tambin un anlisis
de la poltica, que diferencia tres grandes perodos
de cambio de paradigma en la poltica ambiental
durante el siglo XX: clsico (S. XIX-1936), producti-
vista (1936-1990) y del desarrollo sostenible (1991
en adelante).
Una aproximacin a un enfoque ms crtico,
el neo marxista, tambin del marco del proceso de
las polticas pblicas, es desarrollada por Tobasura
(2006). La crtica fundamental del anlisis se refiere
a la imposibilidad que tendran las relaciones del
capital y los instrumentos de poltica derivados de
la economa, para reflejar el valor real de los bienes y
servicios ambientales. Tobasura (2006, p. 18) afirma:
en ltimas, en una sociedad sustentable, los precios deben
expresar la verdad ecolgica, pero en la realidad no lo hacen;
subestiman la escasez de los activos y funciones ambientales
e ignoran las necesidades de las generaciones futuras.
En contraposicin a este enfoque, Ibez y
Uribe (2005) desarrollan su anlisis con elementos
del marco de la economa del bienestar e intentan
reivindicar la necesidad de disear las polticas con
apego a los conceptos de evaluacin econmica,
costo-eficiencia y equidad. Es importante resaltar
que estos anlisis son realizados dentro de la
escuela ortodoxa de la economa, escuela que es
dominante en la enseanza de esta ciencia en el
mbito mundial (Etxezarreta, 2004). Esta escuela
econmica se caracteriza por emplear anlisis
con gran rigor matemtico y por tener implcito el
supuesto de maximizacin de utilidad que necesita
de la conversin de bienes y servicios -ambientales
en este caso-, a cantidades monetarias.
El texto de Rudas (2008) aborda el problema
de la financiacin de las Corporaciones Autnomas
Regionales, cmo esta financiacin es variable en
funcin de las potencialidades de los territorios de
su jurisdiccin. Por ejemplo, en zonas de minera
o generacin hidroelctrica, las Corporaciones
cuentan con presupuestos mayores, que segn el
autor, en algunos casos, son desproporcionados en
comparacin con los de otras, que deben velar por
la proteccin de ecosistemas estratgicos. Denuncia
este autor que las corporaciones tienen responsa-
bilidades diferenciadas, en funcin de las cuales
se debe hacer una redistribucin del presupuesto
desde el Fondo de Compensacin Ambiental.
Finalmente, el texto de Snchez, Ahmed y
Awe (2007), escrito por los autores al servicio de
del Banco Mundial, se concentra en el diagnstico
ambiental del pas por componentes y sectores en
la evaluacin de la inversin frente a la gestin, con
enfoque tambin gerencial.
Como observacin final, se pueden identificar
dos tendencias: un dbil desarrollo conceptual
de las metodologas de anlisis empleadas y una
tendencia mayoritaria hacia los anlisis evaluativos
de corte gerencial. En relacin con lo primero, solo
dos de los textos analizan la poltica pblica como
proceso, aunque uno de estos hace tambin nfasis
en la evaluacin. Estos son: el anlisis del cambio de
poltica de Roth (2007), que usa el marco Advocacy
Coalitions, y la evaluacin de la poltica ambiental
realizada por la CGN (2010), la cual usa el marco
secuencial o por etapas. El resto de los textos,
aunque usan elementos de anlisis de alguno de
los marcos presentados, no son rigurosos en la
identificacin de su marco terico de referencia.
Esta falta de desarrollo terico para el anlisis de
la poltica ambiental es an ms entendible, si se
considera que el estudio de las polticas pblicas
comienza en Estados Unidos, tan solo hasta finales
de la dcada del 1960, segn Parsons (2007, p. 62).
Igualmente, Roth, (2007, p. 12) afirma: En Colombia,
Salazar Vargas (1992) puede declarar que el estudio de
las polticas pblicas constituye una nueva perspectiva de
anlisis, casi treinta aos despus de su inicio en Estados
Unidos!. Este resultado se explica tambin por el
rezago en la consolidacin de la democracia en
los pases latinoamericanos, donde no han sido
suficientes los actores polticos con capacidad de
crtica y participacin en el ejercicio del gobierno.
Contexto completamente diferente al del surgimien-
to del estudio de las polticas pblicas.
El segundo aspecto podra obedecer a que la
poltica ambiental colombiana es an joven, por lo
menos desde su mayor cambio, en 1993, situacin
que, sumada al poco desarrollo de marcos de anli-
sis, hace que la tendencia sea a la evaluacin de los
resultados de la poltica, sobre todo en la relacin
gestin ambiental frente a inversin. Estos criterios
de evaluacin son fundamentalmente gerenciales
y provienen de la nueva Administracin Pblica
(New Public Management), segn la cual, los criterios
de gerencia del mbito privado son aplicables a la
esfera de lo pblico. Y segn la cual, la ineficiencia
del Estado se debe a su falta de orientacin a las
leyes del mercado. Bresser (1996, p. 284) ilustra este
punto con claridad al afirmar que cuando el Estado
asume la administracin de bienes y servicios p-
blicos como la educacin, la salud, la justicia, etc.,
necesita una mayor capacidad de gestin y entonces
en lugar de la vieja administracin pblica burocrtica, se
requiere una nueva forma de administracin que aplique los
amplios avances en la administracin de empresas privadas,
ocurridos durante el siglo XX, sin perder sus caractersticas
especficas como administracin pblica: una administracin
sin fines de lucro, orientada por el inters pblico.
Con las anteriores reflexiones, ms que plan-
tear una crtica a la produccin terica sobre la
poltica ambiental en Colombia, se hace un llamado
de atencin y una invitacin al trabajo en pro del
desarrollo cientfico en torno a las herramientas
de anlisis de las polticas pblicas, y de las am-
bientales, en particular; un llamado a aprovechar
los aportes de cada enfoque, a la elaboracin de
anlisis ms integradores y ms interdisciplinarios,
sobre todo despus de evidenciar en la mayora de
los trabajos analizados: la necesidad de introducir
reformas a la poltica ambiental colombiana.
5. CONCLUSIONES
Los anlisis de la poltica ambiental colombia-
na son jvenes y fragmentados por abordajes desde
disciplinas individuales, lo cual hace conveniente el
desarrollarlo de marcos analticos que aprovechen
los aportes de cada disciplina empleada hasta el
momento.
Es recurrente el uso de conceptos del para-
digma gerencial para analizar la poltica ambiental
conforme al paradigma de la nueva Administracin
Pblica, introducido en las reformas de los Estados
latinoamericanos en las ltimas dcadas.
Es conveniente que quienes se dedican a los
anlisis de la poltica ambiental y de las polticas p-
blicas en general enriquezcan sus marcos analticos
para que la disciplina del anlisis de polticas pbli-
cas en nuestro pas obtenga mayores desarrollos.
Conviene desarrollar anlisis de la poltica
ambiental ms all de la evaluacin de la gestin
del gobierno y entenderla como fenmeno poltico,
enfocndose en categoras de anlisis como las
ideas, los intereses y las instituciones, categoras
que recurrentemente se encuentran en los marcos
analticos revisados, pero infortunadamente, abor-
dados de forma independiente, lo cual reduce la
integralidad reclamada por mltiples expertos en
polticas pblicas. Este tipo de anlisis permitira
estudiar simultneamente aspectos tan funda-
mentales como los actores, sus estrategias, sus
clculos, sus formas de movilizacin, los valores
desde los cuales asumen posicin y las dinmicas
institucionales que soportan los cambios en las
polticas.
La ausencia de desarrollo de marcos analti-
cos propios a los contextos y regmenes polticos
latinoamericanos har que se produzcan resultados
incompletos y alejados de la realidad de la relacin
entre Estado, sociedad y entorno para nuestros
pases.
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Análisis de La Política Ambiental en Colombia. Gustavo Muñoz. 2001

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