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ISBN 978-92-64-08609-8
42 2010 08 U E
www.oecd.org/editions
O texto completo deste livro est disponvel online neste link:
www.sourceoecd.org/employment/9789264086098
www.sourceoecd.org/governance/9789264086098
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www.sourceoecd.org/9789264086098
SourceOECD a biblioteca online da OCDE, com livros, peridicos e bancos de dados estatsticos.
Para mais informaes sobre esse servio premiado internacionalmente e acessos gratuitos para
avaliao, solicite a seu bibliotecrio ou nos escreva atravs do: SourceOECD@oecd.org.
Avaliao da Gesto de Recursos Humanos no Governo
Relatrio da OCDE
BRASIL 2010
GOVERNO FEDERAL
Esta avaliao da gesto de recursos humanos (GRH) no governo federal do Brasil visa a oferecer
um diagnstico detalhado e propor solues para aperfeioar a administrao de servidores
pblicos federais. As avaliaes e as recomendaes esto baseadas nas lies apreendidas da
experincia dos pases-membros da OCDE.
Este livro tem por objetivo avaliar se o governo federal est administrando a dimenso, as
habilidades e as competncias de sua fora de trabalho de maneira sustentvel, se o sistema
de GRH no governo estratgico e orientado para o desempenho, se h um equilbrio entre
a flexibilidade e a consistncia de prticas de GRH e, finalmente, se os valores adotados pelo
governo so consistentes com as regras e as prticas de gesto.
Avaliao da Gesto de Recursos
Humanos no Governo Relatrio
da OCDE
BRASIL 2010
GOVERNO FEDERAL
Avaliao da Gesto de
Recursos Humanos no
Governo Relatrio da OCDE:
Brasil 2010
GOVERNO FEDERAL
ORGANIZAO DE COOPERAO E DESENVOLVIMENTO
ECONMICOS
A OCDE se constitui em um frum nico, no qual governos de 30 pases democrticos
trabalham juntos para enfrentar os desafios econmicos, sociais e ambientais da globalizao.
A OCDE est na vanguarda dos esforos empreendidos para ajudar os governos a entender e
responder s mudanas e preocupaes do mundo atual, como a governana, a economia da
informao e os desafios gerados pelo envelhecimento da populao. A Organizao oferece
aos governos um marco a partir do qual estes podem comparar suas experincias polticas,
buscar respostas a problemas comuns, identificar as melhores prticas e trabalhar a
coordenao de polticas nacionais e internacionais.
Os pases-membros da OCDE so Alemanha, Austrlia, ustria, Blgica, Canad, Coria,
Dinamarca, Espanha, Estados Unidos, Finlndia, Frana, Grcia, Hungria, Irlanda, Islndia,
Itlia, Japo, Luxemburgo, Mxico, Noruega, Nova Zelndia, Pases Baixos, Polnia, Portugal,
Reino Unido, Repblica Tcheca, Repblica Eslovaca, Sucia, Sua e Turquia. A Comisso das
Comunidades Europias participa do trabalho da OCDE.
As publicaes da OCDE asseguram uma ampla difuso dos trabalhos da Organizao.
Estes incluem os resultados de compilaes de estatsticas, os trabalhos de pesquisa sobre
temas econmicos, sociais e ambientais, assim como as convenes, as diretrizes e os
modelos desenvolvidos pelos pases-membros.
As opinies expressas e os argumentos utilizados nesta publicao no refletem
necessariamente a posio da Organizao nem dos Governos de seus pases-membros.
ISBN 978-92-64-08609-8 (PDF)
Series: OECD Reviews of Human Resource Management in Government
ISSN 2074-3335 (impress)
ISSN 2074-3327 (on line)
Texto originalmente publicado em lingual inglesa pela OCDE com o ttulo:
OECD Reviews of Human Resource Management in Government
OECD Reviews of Human Resource Management in Government: Brazil 2010 Federal Government
OECD 2010
Todos os direitos reservados.
Traduzido pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, Brazil.
A qualidade da traduo para Portugus e a sua coerncia com o texto original so da responsabilidade
do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, Brazil.
As erratas das publicaes da OCDE podem ser acessadas on line no:
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tambm partes do contedo das publicaes da OCDE, bases de dados e produtos multimdia nos seus
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reconhecimento da OCDE como fonte e proprietria dos direitos de autor. As solicitaes de permisso
para uso pblico e comercial e os direitos de traduo devem ser enviadas a rights@oecd.org. A
permisso para a reproduo parcial para uso pblico e comercial de esta publicao pode ser obtida
directamente atravs do Copyright Clearance Center (CCC), info@copyright.com, ou no Centre franais
dexploitation du droit de copie (CFC) contact@cfcopies.com.
PREFCIO 3
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Prefcio
A Avaliao da Gesto de Recursos Humanos no Governo Relatrio da OCDE no
governo federal do Brasil (poder executivo) tem por base o trabalho realizado ao longo
dos anos pelo Grupo de Trabalho de Gesto Administrativa e Trabalho Pblico da OCDE
(PEMWP OECD Public Employment and Management Working Party, antigo Grupo
de Trabalho de Gesto de Recursos Humanos, Human Resource Management Working
Party, HRMWP), sob a liderana do Comit de Governana Pblica da OCDE. Este
relatrio, incluindo concluses e recomendaes, foi discutido na reunio anual da
PEMWP da OCDE realizada em 15-16 de dezembro de 2009, na sede da OCDE em Paris.
Enquanto as opes polticas apresentadas na reviso baseiam-se nas lies da
experincia dos outros pases membros da OCDE, o processo de reviso tem garantido
um elevado nvel de consulta com as partes interessadas para que as opes polticas
sejam relevantes e viveis dentro do contexto especfico e prioridades da poltica dos
governos em anlise.
Esta avaliao foi produzida pela Diretoria de Governana Pblica e
Desenvolvimento Territorial da OCDE em cooperao com o governo federal do Brasil
(poder executivo) e o Banco Mundial. A OCDE grata a todas as organizaes
governamentais e no governamentais que foram de grande ajuda para proporcionar
OCDE as informaes necessrias e as anlises para a Avaliao de forma muito aberta e
transparente, incluindo: membros do Congresso Nacional; a Secretaria Executiva do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; as Secretarias de Recursos Humanos,
de Gesto, de Assuntos Internacionais e de Oramento Federal; o Departamento de
Coordenao e Governana das Empresas Estatais, tambm do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto; os Ministrios das Relaes Exteriores, da Educao,
da Previdncia Social e Fazenda; a Ouvidoria Geral da Unio; a Escola Nacional de
Administrao Pblica (ENAP); o Tribunal de Contas da Unio; a Fundao Getlio
Vargas (no Rio de Janeiro e em So Paulo); a Pontifcia Universidade Catlica de So
Paulo (PUC/SP); o Banco do Brasil; a Petrobras; a Empresa Brasileira de Correios e
Telgrafos; a Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (INFRAERO); os
sindicatos do servio pblico (CONDSEF Confederao dos Trabalhadores Nacional do
Servio Pblico Federal, SindiReceita Sindicato dos Analistas Nacional-Tributrios da
Receita Federal do Brasil, o Frum de Entidades Sindicais de C&T, CUT Central nica
dos Trabalhadores, o Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos
Socioeconmicos DIEESE); o Banco de Desenvolvimento Econmico e Social
BNDES; a Prefeitura do Rio de Janeiro; o Instituto de Seguridade Social de So Paulo; o
Instituto de Seguridade Social dos Servidores Pblicos Municipais (Municpio de So
Paulo); e da Universidade de So Paulo. A maioria do trabalho na preparao para esta
anlise foi realizada pela Secretaria de Recursos Humanos do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto que demonstrou um enorme empenho para o sucesso
da anlise.
4 PREFCIO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Uma equipe internacional de profissionais seniores dos pases membros da OCDE
participou no processo de Reviso por Pares:
Sr. Bunzo Hirai, Ministrio de Assuntos Internos e Comunicao, Japo;
Sr. Kevin Mahoney, Escritrio de Gesto de Pessoal, Estados Unidos;
Sr. Jacky Richard, Conselho de Estado, Frana;
Sr. Xavier Sisternas, Escritrio Antifraude da Catalunha, Espanha;
Sra. Tatyana Teplova, Secretariado do Conselho do Tesouro, Canad.
A OCDE grata aos governos a que pertence a equipe, por permitirem que esses
servidores de alto nvel participassem da avaliao. A participao deles contribuiu
significativamente para a qualidade da avaliao.
Alm disso, o projeto foi realizado em estreita colaborao com o Banco Mundial. O
Sr. Jeffrey Rinne levou o exerccio de avaliao ao Banco Mundial, cuja equipe incluiu
a Sra. Evelyn Levy e o Sr. Mariano Lafuente, sob a superviso do Sr. Nick Manning.
O projeto foi liderado e coordenado pela Sra. Elsa Pilichowski (Secretaria da OCDE).
O relatrio foi escrito pelo Sr. Oscar Huerta Melchor (Secretariado da OCDE
introduo, aposentadorias, diviso de responsabilidades), Sra. Maria Maguire
(Consultora competncias, carreiras, formao e aprendizagem, valores essenciais e as
estratgias de implantao da reforma), Sra. Elsa Pilichowski (planejamento de pessoal),
e o Sr. Knut Rexed (Consultor gesto de desempenho e aquisio de capacidade
humana). O Sr. Anderson Barry (Secretariado da OECD) supervisionou o projeto. Dados
e anlises estatsticas foram produzidas pelo Sr. Jani Heikkinen (Secretaria de OCDE
dados quantitativos e anlises), e o Sr. Emmanuel Job (Secretariado da OCDE, dados
qualitativos). A Sra. Doranne Lecercle (Consultora) editou a publicao.
Alm da equipe do projeto, recebemos comentrios muito teis de Nadim Ahmad
(Diretoria de Estatstica, Secretariado da OCDE); Luiz de Mello (Departamento de
Economia, Secretariado da OCDE); Stphane Jacobzone, Janos Bertok e James Sheppard
(Diretoria de Governana e Desenvolvimento Territorial Public Governance and
Territorial Development Directorate), Secretariado da OCDE.
NDICE 5
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
ndice
Sumrio Executivo ..................................................................................................................... 11
Concluses e Recomendaes.................................................................................................... 17
Notas ........................................................................................................................................ 34
Introduo ................................................................................................................................... 37
I.1. O governo federal caractersticas gerais ......................................................................... 37
I.2. Estrutura do poder executivo federal ................................................................................. 38
I.3. Situao econmica geral................................................................................................... 40
I.4. Uma viso geral das reformas de gesto pblica do Brasil ................................................ 43
Notas ........................................................................................................................................ 49
Captulo 1 Planejamento e gesto da fora de trabalho .......................................................... 51
1.1. A dimenso e o custo da fora de trabalho do governo federal do Brasil ......................... 52
1.2. Prestao de contas da quantidade de servidores pblicos e seus custos .......................... 62
1.3. Planejamento estratgico da fora de trabalho .................................................................. 66
1.4. Promovendo metas globais de eficincia e custos no governo .......................................... 85
1.5. Definio das remuneraes e carreiras ............................................................................ 92
1.6. O papel dos sindicatos ..................................................................................................... 100
1.7. Ajustando um setor pblico em envelhecimento a uma sociedade em envelhecimento . 102
1.8. O sistema de aposentadoria dos servidores pblicos brasileiros ..................................... 106
1.9. Promovendo metas de diversidade no governo ............................................................... 118
1.10. Concluso ...................................................................................................................... 122
Notas ...................................................................................................................................... 125
Captulo 2 Fortalecendo a capacidade do governo ................................................................ 129
2.1. Gerindo competncias ..................................................................................................... 130
2.2. Carreiras e planos de carreira .......................................................................................... 150
2.3. Adquirindo capacidade de pessoal e talentos .................................................................. 172
2.4. Do treinamento aprendizagem ...................................................................................... 186
Notas ...................................................................................................................................... 198
Anexo 2A.1 Modelo do perfil de cargo ................................................................................... 201
Captulo 3 Reforando a orientao por desempenho e construindo liderana ................. 203
3.0. Introduo........................................................................................................................ 204
3.1. Reforando a orientao por desempenho ....................................................................... 205
3.2. Administrando os gestores seniores ................................................................................ 223
Notas ...................................................................................................................................... 240
6 NDICE
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Captulo 4 Fortalecendo a reforma da gesto de recursos humanos no governo
federal brasileiro ................................................................................................. 241
4.1. Valores essenciais ........................................................................................................... 242
4.2. A diviso de responsabilidades na gesto de recurso humanos....................................... 264
4.3. Estratgias de implantao das reformas ......................................................................... 295
4.4. Concluses gerais ............................................................................................................ 320
Notas ...................................................................................................................................... 322
Bibliografia ............................................................................................................................... 323
Tabelas
Tabela I.1. Nvel de pessoal no governo federal brasileiro (agosto de 2009) ...................... 39
Tabela I.2. Ministrios e secretarias (com status ministerial) no governo federal
Brasileiro ........................................................................................................... 40
Tabela 1.1. Servidores, aposentados e pensionistas no regime de penses dos
servidores pblicos, 2008 ................................................................................ 111
Tabela 2.1. Viso integrada dos corpos, cargos e salrios no servio civil espanhol
aps a reforma de 1984 (simplificada). Exemplo com corpos e cargos
pertencentes ao grupo A1 ................................................................................ 169
Tabela 4.1. Normas profissionais de recursos humanos na Casa Civil do Reino Unido ...... 282
Tabela 4.2. Os desafios da reforma da administrao pblica e as ferramentas polticas
possveis ........................................................................................................... 303
Figuras
Figura 1.1. Participao do emprego no setor pblico no total de empregos no Brasil
ao longo do tempo ............................................................................................... 53
Figura 1.2. Emprego no setor pblico como proporo dos empregos totais, a fora de
trabalho e a populao nos pases selecionados ................................................... 54
Figura 1.3. Remuneraes dos servidores do governo em geral como porcentual do
PIB ....................................................................................................................... 55
Figura 1.4. Remuneraes dos servidores das administraes pblicas em geral como
percentual do PIB (2006) e parcela do emprego no governo em geral no
emprego total (2005) ............................................................................................ 56
Figura 1.5. Participao da remunera dos servidores das administraes pblicas em
percentual do PIB, divididos entre contribuies sociais dos
empregadores e ordenados e slarios ................................................................... 57
Figura 1.6. Remuneraes dos servidores e entregas a preos base entre o governo em
geral e o total da economia em pases selecionados ............................................ 58
Figura 1.7. Custos gerais de produo do governo como percentual do PIB ......................... 59
Figura 1.8. Custos dos bens e servios produzidos por organizaes no
governamentais em geral (principalmente do setor privado) e financiados
NDICE 7
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
pelo governo (consumo intermedirio do governo em geral e
transferncias sociais em dinheiro) como proporo do PIB ............................... 59
Figura 1.9. Participao dos trabalhadores do setor pblico em differentes nveis de
governo em alguns pases federativos ................................................................. 60
Figura 1.10. Numero de servidores do governo federal no executivo ...................................... 61
Figura 1.11. Gastos federais selecionados,1,2 incluindo pessoal ............................................. 62
Figura 1.12.Trabalhadores eventuais nos governos dos pases membros da OCDE
selecionados (2005) e no Brasil (2009) ............................................................... 69
Figura 1.13. Servidores temporrios nos governos dos pases membros da OCDE e no
Brasil .................................................................................................................... 70
Figura 1.14. Mapeamento da gesto estratgica de recursos humanos na Petrobras ............... 74
Figura 1.15. Recompensas totais no Reino Unido ................................................................... 97
Figura 1.16. Percentual de trabalhadores com 50 anos ou mais no governo
central/federal nos pases membros da OCDE (2005 e 1995) e no Brasil
(2005 e 2008) ..................................................................................................... 103
Figura 1.17. Percentual de trabalhadores com 50 anos ou mais no governo
central/federal e na fora de trabalho total ......................................................... 104
Figura 1.18. Proporo de trabalhadores a nvel nacional/federal com idade entre 40 e
50 anos e mais de 50 anos .................................................................................. 105
Figura 1.19. Percentual de mulheres em cargos snior nos pases membros da OCDE
em 2005 e no Brasil ........................................................................................... 120
Figura 3.1. Critrios utilizados para avaliar o desempnho dos servidores dos governos
centrais de pases membros selecionados da OCDE.......................................... 208
Figura 3.2. Grau em que os altos servidores pblicos so administrados por polticas
de gesto de recursos humanos separadas no governo central .......................... 230
Figura 4.1. Valores essenciais do servio pblico frequentemente declarados .................... 243
Figura 4.2. Pases que oferecem proteo para denunciantes............................................... 246
Figura 4.3. Extenso da delegao de autoridade de gesto de recursos humanos aos
ministios setoriais nos pases membros da OCDE e no Brasil ......................... 269
Quadros
Quadro 1.1. O banco de dados integrado de administrao de pessoal no Brasil .................. 65
Quadro 1.2. O Observatrio do servio pblico na Frana .................................................... 67
Quadro 1.3. Redues de equipe e realocaes da fora de trabalho no Japo ...................... 71
Quadro1.4. Estados Unidos: O sistema de alinhamento estratgico e planejamento da
fora de trabalho ................................................................................................. 77
Quadro 1.5. Acordos de planejamento da fora de trabalho e competncias na Frana ........ 79
Quadro 1.6. Planejamento da fora de trabalho no Canad ................................................... 81
8 NDICE
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Quadro 1.7. Reduo das despesas e da fora de trabalho no servio pblico
canadense na dcada de 1990 ........................................................................... 89
Quadro 1.8. Reviso Geral de Polticas Pblicas da Frana (RGPP): Consequncias
para a gesto de recursos humanos .................................................................... 91
Quadro 1.9. Parmetros de negociao na Austrlia .............................................................. 98
Quadro 1.10. Parmetros de negociao na Nova Zelndia ..................................................... 99
Quadro 1.11. As recentes reformas dos regimes de penses dos servidores pblicos
(antes de 2003) ................................................................................................. 112
Quadro 1.12. A experincia da Blgica com os suplementos baseados na idade .................. 115
Quadro 1.13. O Regime de Penses em Parceria (Partnership Pension Scheme) para
servidores pblicos no Reino Unido ................................................................ 117
Quadro 2.1. Exemplo de sistemas de gesto por competncias na Petrobras, no
BNDES e no Ministrio da Fazenda ................................................................ 137
Quadro 2.2. Gesto por competncias na Blgica ......................................... 140
Quadro 2.3. O modelo de habilidades profissionais para o governo do Reino Unido ......... 144
Quadro 2.4. As competncias de liderana no servio pblico canadense ........................... 146
Quadro 2.5. Sistema Integrado de Liderana da Austrlia ................................................... 147
Quadro 2.6. Desenvolvimento de competncias no servio pblico no Canad e na
Nova Zelndia .................................................................................................. 149
Quadro 2.7. Organizao de carreiras em alguns pases membros da OCDE ...................... 153
Quadro 2.8. Canad: Estrutura de agrupamento laboral na administrao pblica central .. 163
Quadro 2.9. Espanha: Principais elementos da reforma do sistema de corpos de 1984 ....... 164
Quadro 2.10. Frana: Rpertoire interministriel des mtiers de ltat (RIME) ................... 166
Quadro 2.11. Sistema de carreiras no servio pblico canadense .......................................... 171
Quadro 2.12. Recrutamento no governo belga ....................................................................... 180
Quadro 2.13. Organizao recrutante e processos na Blgica e Irlanda ................................. 183
Quadro 2.14. Treinamento e aprendizagem nos governos de pases membros da OCDE
selecionados ..................................................................................................... 187
Quadro 2.15. Desenvolvimento dos servidores pblicos seniores: exemplos dos pases
membros da OCDE .......................................................................................... 194
Quadro 2.16. Pesquisa da OCDE de prticas de gesto do conhecimento no governo
central .............................................................................................................. 196
Quadro 3.1. Concluses de um estudo sobre a remunerao pelo desempenho coletivo ..... 210
Quadro 3.2. Tendncias gerais na administrao dos gestores seniores nos pases
membros da OCDE e da Unio Europeia ........................................................ 225
Quadro 3.3. Os gerentes seniores nos Estados Unidos ......................................................... 233
Quadro 3.4. Gerentes seniores na Holanda .......................................................................... 234
NDICE 9
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Quadro 3.5. Gesto de gestores seniores no Chile ............................................................... 234
Quadro 3.6. O Programa Canadense de Avaliao de Carreiras e acompanhamento .......... 237
Quadro 4.1. Princpios de Conduta tica no Servio Pblico feitos pela OCDE ................. 245
Quadro 4.2. Frana: esclarecendo, difundindo e trazendo vida os valores do servio
pblico ............................................................................................................. 255
Quadro 4.3. Finlndia: Valores a serem Parte do Trabalho Dirio ...................................... 256
Quadro 4.4. Valores do Servio Pblico Federal Canadense ............................................... 257
Quadro 4.5. Como so valores essenciais so integrados na gesto de recursos
humanos no governo federal do Canad? ........................................................ 258
Quadro 4.6. Austrlia: Valores enraizado na legislao do servio pblico ........................ 260
Quadro 4.7. Servio Pblico Australiano (SPA): Get it Right: um kit de recrutamento
para os gerentes ............................................................................................... 263
Quadro 4.8. Responsabilidades e desenho organizacional da Secretaria de Recursos
Humanos (SRH) .............................................................................................. 270
Quadro 4.9. O Sistema de Pessoal Civil (SIPEC) Brasileiro ............................................... 272
Quadro 4.10. A gesto do servio civil francs, o DGAFP .................................................... 276
Quadro 4.11. A agncia chilena de gesto do servio pblico ............................................... 277
Quadro 4.12. Exemplos de projetos de rgos centrais de gesto de recursos humanos
nos pases membros da OCDE ........................................................................ 278
Quadro 4.13. Delegao de responsabilidades de gesto de recursos humanos para os
vice-ministros no Canad ................................................................................ 283
Quadro 4.14.Sistema de alinhamento estratgico dos Estados Unidos: os recursos
humanos como parceiros estratgicos.............................................................. 285
Quadro 4.15. Grupo de Capacitao para o Servio Pblico Britnico e o Programa de
Avaliao de Competncias ............................................................................. 287
Quadro 4.16. Estrutura de Prestao de Contas de Gesto (Management Accountability
Framework) do Canad.................................................................................... 288
Quadro 4.17. Administrao do Servio Pblico no Reino Unido ......................................... 292
Quadro 4.18. Programa de liderana estratgica na Noruega................................................. 293
Quadro 4.19. Frana: Debate nacional sobre o futuro do servio pblico ............................. 304
Quadro 4.20. Espanha: O processo de consulta para o Estatuto Bsico do Funcionrio
Pblico ............................................................................................................. 305
Quadro 4.21. Mxico: Construindo propriedade da mudana ................................................ 306
Quadro 4.22. A abordagem de parceria social na Irlanda ...................................................... 308
Quadro 4.23.Liderana para a reforma: estratgias de desenvolvimento em pases
selecionados da OCDE .................................................................................... 311
Quadro 4.24. A Renovao do Servio Pblico do Canad (2001-09) .................................. 314
Quadro 4.25. Canad: Reportando o progresso da renovao do servio pblico ................. 318
10 NDICE
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Quadro 4.26. Caractersticas associadas com o sucesso de organizaes independentes
e permanentes na manuteno das reformas .................................................... 319
SUMRIO EXECUTIVO 11
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Sumrio Executivo
O Brasil apresentou recentemente um desempenho notvel em termos econmicos,
sociais e financeiros. Entretanto, ainda enfrenta uma srie de desafios para consolidar seu
caminho de crescimento e prosperidade. O setor pblico brasileiro tem desempenhado um
papel crucial na promoo da estabilidade e na criao de condies para o
desenvolvimento econmico e social, mais ainda durante as duas administraes
consecutivas do Presidente Lula. Ao avaliar o estado dos cargos pblicos em nvel federal
(poder executivo), o Brasil tem mostrado seu comprometimento com um sistema
moderno e dinmico de gesto de recursos humanos, que possa sustentar o
desenvolvimento econmico e social do pas. A Avaliao da Gesto de Recursos
Humanos no Governo Brasil: Governo Federal visa a contribuir para o desenho das
futuras reformas da gesto da fora de trabalho do governo federal. Suas concluses so
extradas a partir de uma comparao sistemtica da situao no Brasil com a experincia
dos 31 pases membros da OCDE, com nfase especfica nos exemplos mais relevantes
para o Brasil, considerando sua dimenso, os alicerces culturais e constitucionais e os
valores que sustentam o sistema de recursos humanos. A anlise baseada em estudos de
caso concretos e as experincias ao longo do relatrio podem inspirar o Brasil em seu
caminho de reforma.
O total de servidores pblicos (governos federal, estadual e municipal) no Brasil
bastante limitada em termos de tamanho (11-12%, incluindo empresas estatais) em
comparao com os pases membros da OCDE (22% em mdia), entretanto mais cara
para a economia (12% do PIB, um pouco acima da mdia da OCDE, e 28% de todos os
custos de remunerao do conjunto de servidores na economia brasileira). Em anos
recentes, o conjunto de servidores e empregados pblicos tem se expandido para garantir
melhorias no acesso aos servios pblicos e para superar as fraquezas da capacidade. E,
como consequncia, tornou-se tambm mais caro.
Embora o emprego no governo federal represente apenas 15% do emprego total do
governo no Brasil, sua dimenso e custos tm crescido rapidamente nos ltimos anos, e
esta tendncia de crescimento dever continuar no futuro prximo. Esta tendncia dever
ser acompanhada de perto para se certificar de que as melhorias propostas na elaborao
de polticas e na prestao de servios esto ocorrendo. Reforar a capacidade do governo
federal de planejar e realocar sua fora de trabalho tambm deve ajudar o governo a estar
atento s prioridades polticas de forma eficiente.
Como em todos os pases membros da OCDE, a gesto da mo de obra pblica no
governo federal do Brasil um reflexo das prioridades nacionais polticas e econmicas e
da cultura administrativa. No entanto, mudanas sucessivas no foco das polticas pblicas
de emprego e suas reformas, ao longo do tempo, resultaram em mudanas fragmentadas e
incompletas, com pouca direo geral estratgica e sucessivas polticas descontinuadas
em relao ao nmero de pessoal e remuneraes. Assim, a prioridade para o Brasil
definir uma estratgia de gesto de recursos humanos baseada numa viso slida de longo
prazo integrada nos esforos globais de reforma de gesto pblica.
12 SUMRIO EXECUTIVO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
0.1. Rumo a um sistema de gesto de recursos humanos moderno e dinmico
Atualmente, as prticas de gesto de recursos humanos no governo federal tendem a
concentrar-se mais no controle do cumprimento das regras e normas bsicas, com pouco
espao para a gesto estratgica baseada em competncias e desempenho. Os progressos
feitos pelo governo federal visando garantir o mrito, a continuidade de pessoal,
imparcialidade e profissionalismo no servio pblico, e para manter um controle firme
sobre a dimenso da fora de trabalho, agora colocam o Brasil em posio de se
concentrar mais na gesto da fora de trabalho de acordo com as necessidades
estratgicas de governo, com ateno voltada eficincia.
Planejamento estratgico da fora de trabalho deve ser uma prioridade. O
governo federal tem conseguido bons resultados ao controlar a quantidade de pessoal e os
custos relacionados a eles, bem como atividades terceirizadas, e capaz de preparar boas
projees para o futuro. No entanto, o planejamento da fora de trabalho principalmente
orientado por processos e dados mais focados em responder s novas necessidades
polticas e ao permitir novas contrataes. Esta uma prtica potencialmente dispendiosa,
especialmente porque a prxima grande onda de sada de pessoal por aposentadoria pode
fornecer uma oportunidade nica e possivelmente mais barata para ajustar a dimenso da
fora de trabalho e realocar competncias em funo das prioridades setoriais. O
planejamento da fora de trabalho precisa tornar-se parte dos documentos estratgicos das
organizaes e da prestao de contas dos gestores, ademais de ser apoiado por um
dilogo contnuo entre os ministrios setoriais e o Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto. Mudanas esto em curso objetivando reforar o planejamento da
fora de trabalho, mas referidas mudanas devem ser reforadas de modo que o
planejamento da fora de trabalho baseie-se principalmente em uma anlise de todas as
mudanas que afetam as organizaes governamentais, nas possibilidades de realocao
de pessoal e terceirizao, bem como nas mudanas tecnolgicas. O governo deve
tambm aumentar seus esforos na procura sistemtica de eficincia na gesto da fora de
trabalho em termos de nmeros e competncias, possivelmente por meio de revises de
polticas em geral. Flexibilidades na gesto da capacidade do governo tambm poderiam
ser desenvolvidas ao aumentar a mobilidade de pessoal por meio de uma profunda
reforma do sistema de carreiras e pelo desenvolvimento de um sistema mais transparente
e prioritrio de terceirizao.
Remunerao de servidores deve ser racionalizada. Atualmente, as decises sobre
remunerao ainda no so suficientemente baseadas numa viso estratgica de salrios e
benefcios. Muitas melhorias tm sido feitas nos ltimos anos, mas negociaes
sucessivas e adaptaes das remuneraes por grupos de trabalhadores com diferentes
poderes de lobby continuam a produzir custos desnecessrios, opacidade e complexidade
no sistema de remunerao. Alm disso, apesar das melhorias significativas recentes na
avaliao de desempenho do pessoal, os prmios de desempenho passaram a fazer parte
do salrio regular da maioria do pessoal, perdendo o seu significado original de
recompensa ao desempenho excepcional. O governo federal, assim, beneficiaria-se ao
fortalecer sua metodologia de aumentos salariais baseados em critrios de acessibilidade,
integridade, aceitabilidade social e atratividade. Os salrios deveriam ser fixados por
meio da definio de uma dotao global para todo o governo e negociaes por carreira
especfica com critrios de negociao claros. No h necessidade de continuar a
implantar os bnus por desempenho no nvel atual nas administraes onde eles no tm
funcionado corretamente, dado que a implantao correta exigiria investimentos de gesto
importantes com resultados incertos. Embora o sistema de aposentadorias j tenha sido
SUMRIO EXECUTIVO 13
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
reformado, tambm ir precisar de ajustes no futuro para garantir a sua viabilidade
financeira.
Melhorias na gesto da capacidade de pessoal exigem profundas alteraes na
carreira e no sistema DAS... O sistema de carreiras brasileiro certamente ajudou a
garantir um sistema de recursos humanos transparente e baseado no mrito, mas tambm
caracterizado por sua rigidez e altos custos de transao. Servidores entram no servio
pblico por meio de uma seleo competitiva para uma carreira especfica, muitas vezes
estreita, e no podem mudar para outra carreira sem passar por outro concurso pblico.
As oportunidades de carreira horizontal e vertical no Brasil so limitadas e os requisitos
de desempenho so mnimos para o pessoal obter promoes nas carreiras. O sistema de
carreiras tambm complexo e caro para administrar, uma vez que est sujeito a presses
corporativistas de vrios grupos que aumentam os salrios e minam as tentativas de
realocar a fora de trabalho entre as diferentes prioridades setoriais. Reformar o sistema
de carreiras poderia ser a oportunidade de desenvolver uma viso estratgica de como a
administrao pblica deve agrupar e organizar empregos. Seria necessrio eliminar a
diferenciao na forma como carreiras semelhantes so geridas nas diversas organizaes
governamentais, reduzir o nmero de carreiras, ampliando o seu alcance vertical e
horizontal, criando mais possibilidades de mobilidade, e construir uma real progresso de
carreira em pirmide. Nesse contexto, a progresso na carreira deveria ser organizada em
torno da aquisio de competncias e do desempenho. Reformas do sistema de carreira
seria tambm a oportunidade de reintegrao dos cerca de 70 000 funes comissionadas
(com maiores privilgios em termos de remunerao) no sistema de carreiras (excluindo o
sistema DAS da reforma). Esta reforma pode ser implantada de forma relativamente
lenta, excluindo cargos de acordo com as aposentadorias de pessoal.
O sistema DAS (Direo e assessoramento superiores) compreende cerca de 22 000
cargos, incluindo a maioria dos cargos de gerncia e diretoria e posies menos seniores,
permitindo um confortvel grau de flexibilidade no sistema, dado que o acesso aberto a
candidatos provenientes de fora do servio pblico (com algumas cotas). Esta prtica est
alinhada com a evoluo nos pases membros da OCDE, incluindo aqueles com sistemas
baseados em carreiras como a Blgica, a Coria, a Frana e a Irlanda. No entanto,
necessrio melhorar a exigncia de transparncia para as nomeaes para estes cargos
que, com exceo talvez dos cargos de alta administrao, precisam ser sistematicamente
baseados numa avaliao dos perfis de competncia dos candidatos e procedimentos de
recrutamento transparentes (mas nomeaes de fora do servio pblico podem
permanecer). Novos processos de recrutamento para cargos DAS poderiam ser usados
como uma experincia-piloto para modernizar o processo de recrutamento para os cargos
mais qualificados do servio pblico.
...E uma nfase na gesto por competncias, especialmente no recrutamento. O
governo federal deve continuar seus esforos para reforar o papel das competncias na
gesto de pessoal por meio da criao de um quadro de competncias para toda a
administrao que ir fornecer um quadro de referncia comum para o recrutamento,
gesto por desempenho e promoes. Melhorar os mtodos de recrutamento seria um
ponto de absoro apropriado para o estabelecimento de competncias na gesto de
pessoal. altamente recomendvel que o governo federal comece a mover-se alm do
recrutamento de pessoal apenas por meio de testes de habilidades acadmicas e
conhecimentos bsicos, principalmente para os cargos mais qualificados. A introduo de
mtodos de recrutamento modernos significa focar na mensurao de competncias e
experincias anteriores, sem prejudicar a transparncia e o mrito.
14 SUMRIO EXECUTIVO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Servidores de gerenciamento de desempenho podem ser mais eficazes. A gesto
do desempenho exerce um papel menor na carreira das pessoas e na remunerao na
respectiva categoria profissional, apesar das melhorias para o sistema de avaliao de
desempenho dos empregados. A execuo das mudanas recomendadas para o sistema de
carreiras um pr-requisito para uma maior nfase no gerenciamento de desempenho da
equipe, a fim de permitir que a avaliao do desempenho cumpra um papel nas carreiras e
promoes da equipe e permitir maior responsabilidade e bandas de pagamento em
determinadas carreiras. A idade ainda pode ser considerada como o principal fator de
qualificao para a progresso salarial e promoo, mas apenas em carreiras sem uma
dimenso clara e, ainda, no incio da carreira.
Reforar a gesto dos gerentes seniores ajudar a aumentar a capacidade de gesto, a
confiana, e a construir liderana para atingir melhores resultados. A administrao dos
gerentes e gerentes seniores no governo federal do Brasil recebe menor ateno do que na
maioria dos pases membros da OCDE. Atualmente, o sistema impede o crescimento
necessrio de um quadro de gerentes profissional no polticos especializados em
administrao pblica que poderiam coexistir com nomeaes discricionrias para os
cargos mais altos e polticos. Os gerentes seniores devem ser administrados como um
grupo coeso, com competncias claramente definidas. Para alcanar este objetivo,
necessrio delinear entre os cargos existentes aqueles em que as nomeaes podem ser
totalmente discricionrias (majoritariamente cargos de alto nvel) e aqueles que exigem
um maior nvel de transparncia no processo de recrutamento com base na avaliao de
competncias. Tambm seria necessrio estabelecer um sistema que ajuda a identificar os
potenciais futuros gestores de todos os tipos de carreiras, proporcionando a eles
oportunidades de desenvolvimento e avaliando periodicamente o desenvolvimento do seu
potencial de liderana.
Modernizar a gesto de recursos humanos exigir reforo das capacidades em
gesto de recursos humanos. necessrio que as unidades de gesto de recursos
humanos no corpo de gesto de recursos humanos central, nos ministrios setoriais e nas
agncias adotem uma gesto mais estratgica e tenham efetiva capacidade de gesto
estratgica de reforma para garantir o estabelecimento de um quadro moderno de
prestao de contas da gesto de recursos humanos. Uma avaliao das necessidades de
capacidade das unidades de gesto de recursos humanos centrais e de suas unidades
correspondentes nos ministrios e agncias ajudaria.
Uma mudana cultural deve ocorrer para diminuir significativamente o recurso da
regulamentao para a execuo das reformas da gesto de recursos humanos. O
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto deve elaborar orientaes de gesto
(com normas comuns) e estruturas de prestao de contas, e a gesto de recursos humanos
deve tornar-se parte regular e documentada das responsabilidades gerenciais. Isso
permitir que o nvel de detalhes nos regulamentos da gesto de recursos humanos
diminua significativamente.
0.2. A caminho de reformas bem-sucedidas e sustentveis
A fim de avanar para uma gesto de fora de trabalho moderna, a experincia dos
pases membros da OCDE mostra que os valores centrais tero de evoluir para sustentar
as mudanas na gesto de pessoal. Valores como desempenho e eficincia comearam a
fazer parte do sistema, mas no de uma forma clara. Eles devem ser amplamente
discutidos pelos servidores pblicos e pela sociedade, e as reformas devem derivar das
SUMRIO EXECUTIVO 15
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
alteraes aceitas. As reformas no devem implicar uma grande reviravolta que crie
insegurana desnecessria nos servidores e custos de transao. Pelo contrrio,
recomenda-se desenvolver uma abordagem passo a passo para construir consenso em
torno de novos valores; definir como as ferramentas de gesto podem ser ajustadas para
esses novos valores; planejar de forma realista o que pode ser feito a curto, mdio e longo
prazo; bem como reconhecer que as reformas tero de ser construdas de forma gradual;
tendo em conta as lies aprendidas com os seus sucessivos xitos e fracassos.
As possibilidades de realizao de reformas sustentveis seriam reforadas pela
consolidao de um mtodo estvel e maduro de envolvimento com os sindicatos. Como
o processo de negociao para as condies de trabalho est sendo desenvolvido pelo
governo federal, h uma oportunidade de construir um dilogo construtivo com os
sindicatos sobre o futuro do servio pblico.
CONCLUSES E RECOMENDAES 17
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Concluses e Recomendaes
O total de servidores pblicos no governo brasileiro
(federal, estadual e municipal) bastante limitado em termos
de tamanho, mas est em expanso e torna-se cada vez mais
caro.
No Brasil, a totalidade de servidores pblicos no governo (federal, estadual e
municipal) representa um percentual relativamente reduzido dos empregos totais.
1
Em
2008, representava cerca de 10-11% do emprego total,
2
em comparao com a mdia de
cerca de 20% da OCDE.
3
Considerando as empresas estatais, o percentual aumenta
ligeiramente para cerca de 11% a 12%,
4
em comparao com a mdia da OCDE de cerca
de 22%. Esse percentual tambm pequeno em comparao com outros pases latino-
americanos como Argentina e Chile.
Os empregos governamentais (excluindo as empresas estatais) tm aumentado
significativamente em nmeros absolutos, mais de 12% na dcada de 1990, e mais de
15% entre 1999 e 2003. O total de empregos no setor pblico (incluindo as empresas
estatais) aumentou mais de 15% entre 2003 e 2007. Muito recentemente, o aumento de
empregos no governo (excluindo as empresas pblicas) acelerou, pelo menos no nvel
federal e dos municpios (10% entre 2005 e 2008).
Esses aumentos rpidos foram justificados pela necessidade reconhecida de melhorar
o acesso aos servios pblicos, especialmente na rea da sade e educao, e para superar
deficincias pr-existentes na capacidade do governo, mas a situao deve ser
acompanhada de perto. Ele merece ateno por duas razes principais:
Primeiro, embora a fora de trabalho do governo (incluindo governo federal,
estados e municpios) seja relativamente pequena em termos de nmero de
servidores, ela muito cara para a economia brasileira. Ela representa 12% do
PIB
5
(excesso empregados das empresas pblicas), um pouco acima da mdia da
OCDE, e 28% de todos os custos de remunerao dos trabalhadores na economia
brasileira.
6
Isso no significa necessariamente que os salrios no setor pblico so
sempre mais elevados do que os salrios no setor privado. A situao ,
certamente, devido a uma combinao de fatores, incluindo a estrutura de salrios
no Brasil com remuneraes muito baixas no setor privado para determinadas
tarefas e uma proporo muito maior de cargos qualificados no setor pblico, mas
tambm escolha que tm sido feita de pagar relativamente bem os servidores
pblicos em posies essenciais para motivar seu compromisso e atrair e reter
uma fora de trabalho altamente qualificada.
Em segundo lugar, uma grande parte dos recursos do governo no Brasil,
representando mais de 14% do PIB, vai para organizaes do setor privado
7
que
fornecem bens e servios para o governo e os cidados.
8
Quando comparado aos
18 CONCLUSES E RECOMENDAES
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
pases membros da OCDE, o Brasil ocupa a segunda posio neste quesito (a
mdia da OCDE inferior a 10% do PIB).
No Brasil de hoje, a combinao do custo do conjunto de servidores pblicos e dos
servios pblicos produzidos pelo setor privado e pagos pelo governo significa que
aproximadamente 27% do PIB dedicado produo de servios e bens pblicos
financiados pelo governo, colocando o Brasil em quinto na comparao com os pases
membros da OCDE. Considerando o importante papel atribudo ao do governo na
economia e na sociedade pelo governo Lula, as tendncias relacionadas aos cargos e
empregos pblicos no so surpreendentes, mas os dados devem encorajar uma ateno
especfica evoluo da produtividade das aes do governo e, como consequncia, na
eficincia da gesto de pessoal. Como observado no recente Estudo econmico do Brasil
da OCDE (OCDE, 2009b), h muito espao para melhoria na eficincia dos gastos
pblicos no Brasil de hoje, e uma melhor gesto dos recursos humanos contribuir para
essa melhoria.
A dimenso e os custos da fora de trabalho do governo
federal
9
tm crescido rapidamente nos ltimos anos.
A fora de trabalho do executivo federal representa apenas 15% da fora de trabalho
do governo no Brasil. At recentemente, o emprego do governo federal foi um fator
limitante no crescimento do emprego pblico no Brasil como um todo. O nmero de
servidores no governo federal diminuiu entre 1995 e 2000, estabilizou-se entre 2000 e
2003, e comeou a aumentar aps 2003. Os custos da fora de trabalho como percentual
do PIB comearam a crescer aps 2006, devido no s ao aumento do nmero de
servidores, mas tambm s reformas nos fluxos de carreira, busca de uma fora de
trabalho mais qualificada, e s mudanas no nvel dos salrios e aposentadorias. Esta
tendncia de crescimento vai continuar ao longo de vrios anos, dado que o governo
federal comprometeu-se com novos compromissos financeiros at 2012, e o nmero de
aposentados vai crescer rpido. Portanto, as contribuies sociais do empregador, tambm
pode subir.
Esses aumentos tiveram lugar depois de anos de restries do nmero de servidores e
custos que aumentou as lacunas de capacidade existentes no governo. Sob o governo
Lula, a maioria dos novos cargos foi criada em reas de polticas prioritrias como
educao, sade, segurana e infraestrutura. Servidores relatam que aumentos de
remunerao tambm foram necessrios, dado que os servidores pblicos eram mal
pagos. Tal como para o resto dos cargos no governo pelo pas, h a necessidade de uma
compreenso clara desses aumentos de custos, que devem ser justificados, no final, por
um melhor acesso e maior qualidade dos servios pblicos, regulao e execuo de
polticas.
A gesto eficaz da fora de trabalho do governo federal se
tornar ainda mais importante nos prximos anos por causa
das demandas de servios pblicos para o desenvolvimento da
economia.
Os recentes elevados nveis de crescimento econmico tornaram possvel ignorar
aumentos no nmero de servidores, custos de remunerao e custos totais de produo de
bens e servios financiados pelo Governo. Alm disso, o desempenho da fora de
trabalho federal ainda mais difcil de mensurar, dado que boa parte do seu trabalho no
CONCLUSES E RECOMENDAES 19
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
est envolvida na prestao de servios facilmente mensurveis. Ainda no h qualquer
metodologia slida para comparar seu desempenho ao de outros pases. No entanto, a sua
gesto serve como um modelo inspirador para o resto do servio pblico no pas e
reformas bem sucedidas tero reflexos nos governos estaduais e municipais no Brasil.
Dados os investimentos financeiros feitos na fora de trabalho, conveniente ter altas
expectativas sobre a melhoria do desempenho do pessoal. Esta no ser automtica, no
entanto, e demandar progressos na gesto da fora de trabalho, por meio de melhorias na
capacidade de redistribuir e realocar pessoal em todas as reas e setores do governo,
reforo da gesto por desempenho e competncias para melhor adaptar a fora de trabalho
s necessidades das organizaes governamentais, e reformar o sistema de remuneraes.
O governo federal deveria ser elogiado por suas
realizaes no sentido de garantir o mrito, a continuidade do
pessoal, a imparcialidade e o profissionalismo na gesto dos
servidores pblicos e por manter um controle rgido sobre a
dimenso da fora de trabalho.
Os princpios de mrito e moralidade esto firmemente consagrados na Constituio e
em todos os regulamentos que afetam a gesto do servio pblico. A admisso na maioria
das posies do servio pblico requer a aprovao num concurso pblico e a gesto das
carreiras deixa pouco espao para o patronato. Assim, a garantia de mrito acadmico
robusta e h fiscalizao ampla e mecanismos de recurso. Disposies legais e
constitucionais em matria de emprego no servio pblico, como a posse implcita,
reforam a independncia, neutralidade poltica e continuidade do servio pblico. O
governo tambm depende de uma combinao de respeito e de instrumentos de
sensibilizao para prevenir falhas na estrutura de integridade, apesar de que algumas
melhorias deveriam ser previstas. Excees aos requisitos de transparncia completa nas
nomeaes e ao sistema de trabalho de categorias impactam nas cerca de 70 000 funes
que incluem os cargos DAS e as funes comissionadas.
10
Estas so reas importantes
para as reformas nos sistemas de carreiras (ver abaixo).
Durante alguns anos, o governo tem empreendido esforos considerveis para
reforar a capacitao dos recursos humanos no servio pblico, aumentando o nvel de
qualificaes na entrada e dando nfase formao contnua, com planos de qualificao
para os trabalhadores, redes de aprendizagem reforadas e mtodos modernos de
aprendizagem e desenvolvimento.
O governo mantm bom controle sobre os nmeros da fora de trabalho e seus custos.
O rastreamento dos nmeros de servidores e custos, bem como os de terceirizao
excelente e no h espao real para ignorar a poltica do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto sobre o nmero de pessoal e custos. Processos tambm esto em
execuo para garantir a boa prestao de contas dos custos das futuras aposentadorias e
penses dos trabalhadores e estes so controlados em todos os documentos que abrangem
o nmero de servidores e suas despesas.
Estes resultados permitem agora uma fora de trabalho
menos centrada nas entradas e controles de processos e mais
ligada s necessidades estratgicas do governo.
Atualmente, a gesto de recursos humanos no ramo executivo do governo federal do
Brasil se concentra principalmente no controle do cumprimento das regras bsicas e
20 CONCLUSES E RECOMENDAES
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
padres de mrito e de integridade e na manuteno de um controle rigoroso dos custos.
Enquanto a histria passada do Brasil de clientelismo poltico e desequilbrio fiscal
tornam tal procedimento entendvel, o sistema de gesto de pessoal se tornou inflexvel e
fragmentado, com pouco espao para a gesto estratgica e foco em competncias e
desempenho.
No h dvida de que as reformas anteriores tentaram resolver estas questes. Desde
a dcada de 1980, o Brasil tem passado por diversas fases de reforma da administrao
pblica. Sua nfase principal mudou sob governos sucessivos: primeiro o
restabelecimento dos valores tradicionais, tais como mrito, continuidade e probidade,
depois o foco na reduo de nmero de servidores no incio da dcada de 1990, seguida
pela reestruturao da administrao pblica e a introduo de incentivos de desempenho.
Devido falta de capacidade de implantao e continuidade, muitas delas continuaram
incompletas.
O resultado hoje um mosaico de ferramentas para a modernizao da gesto dos
recursos humanos. Elas so, por vezes, incoerentes e desconexas, e enviam mensagens
fracas sobre as prioridades na gesto de pessoal. Nesse contexto, o foco de mudanas
recentes e presentes na gesto dos servidores pblicos tem sido mais no sentido de ajustar
o sistema do que fazer reformas estratgicas de longo prazo.
Com os valores tradicionais hoje bem enraizados na cultura da administrao pblica,
o governo federal pode se dar ao luxo de avanar para mtodos de gesto de pessoal que
dependam de uma reforma no sistema com um foco claro em entrega de valor. O Brasil
est atualmente em um ponto poltico e de planejamento de ciclos de polticas pblicas
onde, com um slido crescimento econmico e estabilidade poltica e macroeconmica,
tem uma janela de oportunidade para construir a base para a reforma e planejar um
conjunto de mudanas integradas para modernizar a gesto de recursos humanos como
parte do novo programa e do novo plano plurianual do governo.
O planejamento estratgico do pessoal deve ser uma
prioridade.
Atualmente, o planejamento da fora de trabalho dos ministrios ainda orientado
por processos e dados, com foco principalmente no nmero de pessoal e custos, mas as
mudanas esto em andamento e devem trazer melhorias. O planejamento estratgico
atual da fora de trabalho ainda no vai alm das indicaes dos ministrios das futuras
necessidades de contratao de acordo com o surgimento de novas prioridades, para as
quais o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto reage. O foco do ministrio
controlar o tamanho das organizaes, o cumprimento e a proviso de pessoal nas reas
das polticas prioritrias. Nos bons tempos permite as contrataes e nos maus momentos
probe. O dilogo entre o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e os outros
ministrios sobre as escolhas e os trade-offs em matria de planejamento da fora de
trabalho ainda no est suficientemente baseado em uma anlise forte das posies atuais
e futuras e das competncias exigidas para cumprir os objetivos presentes e futuros das
organizaes governamentais e sobre os trade-offs envolvidos. Uma proviso muito
recente de uma metodologia de planejamento da fora de trabalho feita pelo Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto encontra-se na direo correta, e deve ser comparada
com o reforo de prestao de contas dos ministrios e agncias para o planejamento da
fora de trabalho.
CONCLUSES E RECOMENDAES 21
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Em combinao com as deficincias relativas metodologia de planejamento, o
movimento do pessoal s pode ser limitado, no h nenhum processo que permita a
mobilidade entre categorias estreitas de trabalho, e as possibilidades de terceirizao so
relativamente limitadas. Mudanas de polticas e a identificao de novas necessidades
quase sistematicamente envolvem novas contrataes. As condies no so, portanto,
ideais para fazer escolhas menos onerosas e mais eficazes em termos de nmeros de fora
de trabalho e qualificao. A experincia dos pases membros da OCDE mostra que o
planejamento de pessoal pode ser uma parte muito til dos documentos estratgicos das
organizaes (planos de desempenho e estratgicos), onde as necessidades do presente e
do futuro em termos de nmero de servidores e competncias luz das mudanas que
afetam a organizao, as possibilidades de terceirizao e as mudanas tecnolgicas
devem ser analisadas. Como parte do quadro de prestao de contas para a gesto
estratgica das suas organizaes, os gestores podero ser responsabilizados pela gesto
dos seus servidores. responsabilidade do Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto prover tal estrutura e estabelecer discusses contnuas com os ministrios sobre o
planejamento da fora de trabalho como parte de suas obrigaes de planejamento
estratgico e relatrios. Uma vez que o quadro de prestao de contas estiver em vigor e o
processo de discusso funcionar corretamente, o Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto poder reconsiderar seu nvel de controle de absoro no nmero de servidores e
cargos. Embora as relaes das empresas pblicas com o Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto sobre planejamento da fora de trabalho paream similares s dos
ministrios, pelo menos algumas empresas estatais estabeleceram processos de
planejamento estratgico da fora de trabalho que poderiam servir como uma fonte de
inspirao para os ministrios.
Ao mesmo tempo, recomendvel que o governo aumente as presses para a busca
de eficincia na gesto da fora de trabalho. As medidas que at hoje tm ajudado a
manter os custos baixos do governo federal tm sido restritivas, baseadas em polticas
descontnuas de nmero de empregados e salrios que minaram a capacidade do governo
e deixaram a fora de trabalho inquieta. A busca de eficincia deve ser sistematicamente
parte da estrutura estratgica das organizaes e os diretores e gerentes devem ser
responsveis pela implantao de medidas para aumentar a eficincia, nomeadamente em
termos de nmeros de fora de trabalho e competncias. Alm disso, o governo poderia
considerar o exemplo de muitos pases membros da OCDE e realizar revises gerais de
poltica pblica. Estas podem ajudar a desenhar polticas para enfrentar em longo prazo as
necessidades em termos de capacidades e de realocao de pessoal em todos os setores.
Elas tambm podem ser usadas para desenvolver uma viso compartilhada de longo prazo
da gesto estratgica das organizaes nos departamentos governamentais.
Hoje, cerca de 40% da fora de trabalho do governo federal superior a 50 anos e
logo vai se aposentar. O envelhecimento da fora de trabalho do governo, muito mais
rpido do que o resto da fora de trabalho d ao Brasil uma oportunidade nica para
ajustar o tamanho e alocao da fora de trabalho em funo das prioridades setoriais, por
meio de um bom planejamento em longo prazo das necessidades de pessoal e realocao
por meio de prioridades setoriais de longo prazo. O governo federal tambm deve
reconhecer que desligamentos significativos iro criar dificuldades de capacidade e todos
os esforos devem ser feitos para manter o pessoal que seja difcil de substituir por alguns
anos adicionais. Processos tambm devem estar em funcionamento para melhorar a
transmisso de conhecimento, acelerar o treinamento de alguns servidores e as melhorias
no planejamento de carreira. O sistema de aposentadorias j foi reformado, mas tambm
vai precisar de ajustes no futuro.
22 CONCLUSES E RECOMENDAES
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Finalmente, o planejamento da fora de trabalho seria totalmente eficaz, com maior
flexibilidade na gesto do conjunto dos servidores. Aumentar a mobilidade por meio de
mudanas no sistema de carreiras deve ser uma prioridade (ver abaixo). A questo da
subcontratao mais complexa e as lies da experincia no so simples. A prtica
ainda muito controversa no governo federal brasileiro, principalmente porque
significativa parte da terceirizao envolve a contratao de empresas de cesso de mo-
de-obra sem a regulamentao dos servios pblicos, em vez da adjudicao dos
contratos de fornecimento de bens e servios a empresas, com a ideia de que alguns
servios so prestados de forma mais eficiente pelo setor privado. Esclarecimentos e
orientaes sobre os efeitos da terceirizao devem ser fornecidos pelo Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto. Servios no essenciais podem ser legalmente
fornecidos pelo setor privado. No entanto, a definio de servios essenciais ou misses
principais evolui ao longo do tempo e poderia ser dada maior flexibilidade aos gestores
para contratar outros servios, desde que feita pelos motivos certos e os controles
necessrios estejam funcionando. Em todo caso, as decises de subcontratao devero
fazer parte do planejamento da fora de trabalho e desenvolvidas nos diversos
documentos de prestao de contas. Isso deve permitir um bom controle dos custos de
produo dos servios, tanto os produzidos por servidores pblicos quanto os
terceirizados.
O processo de deciso sobre o nvel de remunerao do
pessoal deve ser mais racionalizado para gerenciar os custos
de forma mais eficaz.
Na sua verso atual, a remunerao dos servidores ainda no se baseia
suficientemente em uma viso estratgica de quais devem ser os nveis de salrio, e,
inevitavelmente leva a aumentos de salrios no necessariamente justificados. Os
esforos recentes para racionalizar os aumentos de remunerao do pessoal devem ser
louvados. O processo de tomada de deciso, entretanto, ainda fragmentado por carreiras
ou grupos de carreiras e sujeito a presses, resultando num sistema de remunerao opaco
e complexo, em que os nveis salariais de uma carreira tendem a ser determinados pela
necessidade de alcanar os salrios de outras carreiras (embora o Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto tambm use comparaes com os salrios do setor
privado). Eles tambm variam de acordo com a fora poltica dos vrios grupos. Alm
disso, apesar das melhorias na avaliao do desempenho do pessoal, os prmios de
desempenho que representam uma grande parte das compensaes em muitos casos
tornaram-se simplesmente parte do salrio. Finalmente, a equipe de 70 000 (DAS e
cargos em comisso), que so selecionados por meio de processos de apreciao, recebe
suplementos salariais que no fazem parte da estrutura do salrio regular. Estes
suplementos so provavelmente necessrios para atrair e reter o pessoal adequado no
nvel mdio e nos cargos seniores, mas no podem ser justificados para muitas das
posies mais baixas.
Embora seja difcil modificar o projeto de remunerao, altamente recomendvel
que as remuneraes devam ser cada vez mais vistas como ferramentas para melhorar a
gesto dos servidores pblicos.
Primeiro, o papel do Congresso em estabelecer os detalhes dos nveis de remunerao
e alteraes destes nveis por carreira poderia ser modificado para que os salrios se
tornem uma questo mais tcnica e gerencial e menos sujeitas fora dos lobbies. Caso
uma lei continue a ser necessria para a definio dos nveis salariais e os aumentos, as
CONCLUSES E RECOMENDAES 23
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
propostas do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto devem ser muito bem
documentadas tecnicamente para que o Congresso no se envolva no detalhamento dos
nveis de salrio (mas apenas nos custos totais das compensaes).
Segundo, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto deve procurar
estabelecer uma metodologia slida para os aumentos salariais que se baseie em critrios
claros, que incluem acessibilidade, comparaes com a remunerao total no setor
privado (incluindo as muitas vantagens do setor pblico), compreenso dos nveis de
remunerao aceitveis para a sociedade e compatibilidade com a manuteno de
elevados nveis de integridade. Muitos pases membros da OCDE tm melhorado os seus
processos de definio de salrios nas duas ltimas dcadas para incluir parmetros que
esto ligados no apenas situao macroeconmica e vontade poltica de aumento da
massa salarial. Revises de remunerao real total tais como as realizadas no Canad e no
Reino Unido poderiam ser o ponto de partida para o governo federal do Brasil.
Em terceiro lugar, seria mais eficaz definir os salrios no carreira especfica (ou por
grupo de carreiras), mas por um processo com duas fases: um processo de definio da
dotao global (definida por alguns critrios tcnicos) do governo e a utilizao de
parmetros para as negociaes salariais em cada categoria profissional.
Finalmente, o mau funcionamento do sistema de bnus por desempenho e as
limitaes do sistema de gesto do desempenho do pessoal indicam que provavelmente
contraproducente fazer o esforo necessrio para implantar a remunerao por
desempenho em todas as organizaes do governo no nvel atual, especialmente
considerando a grande parte da remunerao supostamente ligada ao desempenho.
Focar na gesto por competncias e na reforma das
carreiras bem como do sistema DAS melhoraria a gesto
estratgica de pessoal e a gesto do sistema de recursos
humanos.
A gesto por competncias est em seus estgios iniciais. Existe um sistema de mrito
estritamente definido para a entrada no servio pblico, e um sistema rgido de carreiras
que impede um sistema de carreira baseado no desempenho e prejudica a mobilidade.
Em teoria, um bem concebido e implantado sistema de carreiras indispensvel para
um sistema baseado em carreiras e deve permitir a mobilidade. No entanto, a forma como
o governo federal tem implantado o sistema de carreiras tem resultado em um sistema um
tanto rgido, com uma mirade de condies laborais para os diferentes grupos de pessoal.
A mobilidade ascendente e horizontal dentro do sistema de carreiras limitada,
resultando em obstculos desnecessrios alocao tima de recursos humanos e custos
elevados. Com efeito, exceto para algumas posies especficas (sistema DAS e cargos
comissionados, sobretudo, mas tambm algumas posies no setor educacional), todos os
servidores pblicos so contratados em nvel de entrada e sobem em suas carreiras de
acordo com a idade. impossvel mover-se entre as carreiras estreitas sem passar pela
competio de entrada na carreira nova, com todos os candidatos no nvel de entrada e
iniciando no nvel de entrada. Os requisitos de desempenho so mnimos para as
promoes profissionais dentro das carreiras.
Carreiras so complexas, apenas por serem numerosas, mas tambm porque sua
estrutura e sistema de remunerao so determinados pela forma como diferentes
benefcios tm sido atribudos por organizao ou setor especfico. Eles so caros para
administrar devido sua complexidade. H tambm a duplicao e sobreposio de
24 CONCLUSES E RECOMENDAES
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
carreiras, enquanto algumas categorias j no satisfazem as necessidades operacionais do
servio pblico.
Em geral, a forma como o sistema de trabalho por categoria administrado hoje um
obstculo para a reforma que visa modernizar a gesto do servio pblico para torn-la
mais profissional, mais orientada para o desempenho e mais flexvel. Ele cria srios
entraves mobilidade, oferece poucas oportunidades de progresso na carreira fora do
sistema DAS, promove atitudes corporativistas e apoia um sistema de remunerao
complexo e caro. Embora tenha limitado favoritismo individual, ele ajudou a concretizar
atitudes corporativistas, desencorajou a mobilidade de pessoal e subverteu a gesto por
desempenho da fora de trabalho. Este sistema altamente centralizado demonstrou
limitaes em sua capacidade de prevenir a fragmentao e o resultado uma situao na
qual os servidores pblicos se identificam menos com a administrao federal como um
todo do que com seus ministrios e carreiras.
O governo federal tem se esforado para melhorar o sistema de carreiras por meio da
reorganizao das categorias e grupos de trabalho, reduzindo a nfase da idade na gesto
de carreiras, aumentando a mobilidade por meio da criao de carreiras que cruzam
ministrios, e racionalizando as estruturas salariais. As reformas tm sido implantadas aos
poucos, carreira por carreira, e vm-se contra os interesses dos diversos ministrios e
organizaes. As melhorias provavelmente no levaram a resultados proporcionais aos
esforos feitos.
A situao exige uma ampla reforma do sistema de carreiras. Isso no implica uma
reforma big bang, mas mudanas movidas por uma viso estratgica de como a
administrao pblica deve agrupar e organizar funes. Ela dever melhorar as
oportunidades de carreira, de modo a permitir a flexibilidade e a capacidade necessrias
para responder aos desafios emergentes. H uma necessidade de eliminar a diferenciao
na forma em que carreiras semelhantes so gerenciadas nas diversas organizaes
governamentais, reduzir significativamente o nmero de carreiras, criar mais
possibilidades de mobilidade, desenvolver uma forma padro e centralizada para
identificar e descrever posies e classificar empregos e criar uma real progresso de
carreira piramidal com base em um sistema de seleo competitiva interna. Isso
melhoraria a estrutura da carreira e permitiria a orientao por desempenho e a
mobilidade dentro e provavelmente entre as carreiras. Em um sistema como este, os
processos de mobilidade e promoo devem ser transparentes e baseados em processos
competitivos. Os anncios de vagas devem estar disponveis ao pblico.
A implantao de tais mudanas difcil no s por razes tcnicas, mas
principalmente por causa dos complexos e diferenciados benefcios corporativos, tanto
financeiros como em termos de carreira. O governo federal poderia se inspirar nas
reformas semelhantes implantadas ao longo do tempo em pases membros da OCDE
como a Espanha e a Frana, que adotaram grupos de trabalho mais amplos e do maior
importncia posio do que ao grupo. Outros pases com servio pblico baseado em
carreiras, como o Irlanda e Japo, agruparam os servidores pblicos ao longo de escalas
de servio amplas. Embora nenhum sistema seja perfeito e tais pases ainda se esforam
para aumentar a fluidez dos seus sistemas, grandes melhorias podem ser feitas.
importante reconhecer que isto significa um maior papel do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto na gesto e garantia da coerncia em todo o sistema de trabalho por
carreiras.
CONCLUSES E RECOMENDAES 25
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
As posies que fazem parte do sistema DAS permitem um grau de flexibilidade do
sistema. Nomeaes e promoes para estes cargos so discricionrias e no esto
sujeitas a procedimentos bem definidos, competitivos e transparentes, embora algumas
organizaes tenham posto em prtica tais procedimentos por conta prpria. Uma boa
proporo aberta a candidatos de fora, embora a maioria dos nomeados sejam
servidores regulares.
A flexibilidade proporcionada pelo sistema DAS necessria, em alguns casos, para
permitir uma progresso mais rpida para indivduos de alto desempenho, facilitar a
entrada de indivduos que no so servidores pblicos no sistema, dar aos gerentes a
possibilidade de adquirir diferentes conjuntos de habilidades e competncias, e permitir
alguma discricionariedade na escolha dos gestores seniores. Essa flexibilidade, no
entanto, no deve vir em detrimento da transparncia do sistema, com uma diferenciao
entre cargos de alto nvel que exigem nomeaes discricionrias e aqueles que necessitam
de processos para garantir que os melhores servidores sejam recrutados de forma
transparente. Esta transparncia necessria tanto para candidatos internos (servidores
pblicos existentes) quanto para externos. Isto ir contribuir no s para assegurar a
equidade e confiana, mas tambm para fortalecer a profissionalizao do servio dos
altos servidores pblicos. Transparncia no significa que os servidores devem ser
contratados por meio de concursos que, principalmente, testam suas habilidades e
conhecimentos acadmicos, como o caso de outras carreiras. Em vez disso, o
recrutamento deve confiar mais na comparao das exigncias profissionais com os perfis
de competncia dos candidatos. Reformar a contratao para cargos DAS pode ser um
bom exerccio experimental para a futura reforma de todos os processos de contratao no
servio pblico e dar mais peso s competncias e experincia do que s habilidades
acadmicas. Manter uma proporo de cargos DAS para candidatos externos est em
consonncia com as reformas em todos os sistemas baseados em carreiras nos pases
membros da OCDE, mas o sistema DAS tambm precisa estar alinhado com o sistema de
carreiras (embora no integrado, para evitar reforar as dificuldades do sistema de
carreiras) e adotar descries de trabalho transparentes. A questo dos cargos de nvel
mdio e snior diferente e ser discutida mais adiante.
O sistema de cargos comissionados para o pessoal fora dos cargos DAS um pouco
diferente no sentido de que no ajuda a trazer competncias externas ou a construir um
servio de servidores seniores. O governo federal poderia reexaminar a legitimidade
dessas nomeaes discricionrias que recebem tratamento preferencial em termos de
remunerao.
Em consonncia com a reforma estrutural do sistema de categoria profissional, o
governo federal deve continuar seus esforos para reforar o papel das competncias na
gesto de pessoas. No momento, as competncias tm sido vistas em termos de
treinamento. Apesar de ser uma tarefa difcil, os sistemas modernos de administrao de
pessoal envolvem a definio de quadros de competncias para a administrao pblica
que se aplicam aos sistemas de recrutamento, gesto por desempenho e promoo. As
competncias fornecem um quadro de referncias comum para toda a administrao. Elas
so utilizadas para recrutar as pessoas certas, focar sua formao, servir de base para a
avaliao de desempenho do pessoal, e promover as pessoas certas. Um quadro de
competncias tem que ser descentralizado para os ministrios e agncias, que tm de ter
poderes para definir as competncias do seu pessoal. Implantar a gesto por competncia
exige um investimento considervel de tempo e esforo. Ela pode ser desenvolvida por
meio do planejamento da fora de trabalho, como na Frana, por meio do
26 CONCLUSES E RECOMENDAES
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
desenvolvimento e planejamento de carreira, como no Reino Unido, ou de modo mais
imediato para melhorar o recrutamento, como na Blgica.
Melhorar os mtodos de recrutamento seria um bom ponto inicial para o
estabelecimento de competncias na gesto do pessoal. muito recomendvel que o
governo federal comece a evoluir do recrutamento de pessoal por meio de testes de
habilidades acadmicas e conhecimentos bsicos de forma pouco sofisticada,
principalmente por meio de questes de mltipla escolha. Enquanto o atual sistema
impede as acusaes de clientelismo, no a melhor maneira de selecionar a pessoa mais
competente para um cargo, especialmente para os que exigem um nvel mais alto de
qualificao. Os mtodos de recrutamento podem ser baseados na medio de
competncias e experincias passadas, sem prejudicar a transparncia e o mrito nas
nomeaes. Nos pases membros da OCDE, isso tem sido mais fcil nos pases com
sistemas baseados em cargos. No entanto, mesmo nos sistemas baseados em carreiras,
como na Blgica ou na Frana, os sistemas de recrutamento evoluram ou esto evoluindo
rapidamente. Hoje, os pases membros da OCDE avanados deixaram em peso de usar as
questes de mltipla escolha acadmicas como sua principal base de recrutamento. Testes
de competncia feitos por computador, casos prticos escritos e entrevistas em painel
tornaram-se parte de exames regulares para muitos cargos e no so mais contestadas
como mtodos de recrutamento confiveis, mesmo em pases com processos de gesto de
recursos humanos muito legalistas. No h dvida, porm, que primeiro necessrio
sensibilizar e obter consenso no judicirio de que o teste acadmico de mltipla escolha
no a nica forma de evitar o nepotismo, e que certamente funciona contra o
recrutamento ideal.
A gesto do desempenho do pessoal deve ser mais
consistente para ser eficaz.
A noo de gesto por desempenho do pessoal no novidade para o governo federal
brasileiro e muitas reformas tiveram lugar nesta rea desde 1960. No papel, existem
avaliaes de desempenho e o bom desempenho necessrio para a promoo. No
entanto, na realidade, apesar das melhorias recentes, a gesto por desempenho
desempenha um papel menor na carreira e na remunerao da maioria das pessoas.
Algumas condies prvias que facilitam o adequado funcionamento destas
ferramentas, no entanto, ainda no foram cumpridas. Na verdade, embora este no seja o
objetivo desta Reviso por Pares, a gesto por desempenho ao nvel das organizaes de
governo est em desenvolvimento, mas ainda no est firmemente estabelecida. difcil
conceber um sistema formal de gesto por desempenho em que as avaliaes de pessoal
determinem parte da remunerao e das carreiras das pessoas quando a organizao no
tem um forte sistema de gesto por desempenho com uma definio clara de objetivos e
elaborao de relatrios sobre os resultados alcanados, bem como uma boa aceitao
destes pela equipe. Alm disso, o atual sistema baseado em carreiras impede usar a
carreira da equipe como um incentivo para um bom desempenho. O nico espao de
manobra reside no DAS e nos cargos comissionados, em que a nomeao em grande
parte de fora do sistema de carreiras e ficam ao critrio da gerncia snior e ministros.
Alm destas dificuldades gerais, polticas e prticas especficas de gesto por
desempenho da equipe no foram sempre coordenadas nas administraes pblicas e s
vezes falta capacidade para sua implantao. Esforos recentes para promover orientao
aos ministrios sobre como conduzir as avaliaes de desempenho do pessoal devem ser
louvadas, mas a sua implantao tende a continuar muito rudimentar em muitas
CONCLUSES E RECOMENDAES 27
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
organizaes. A remunerao por desempenho no est funcionando corretamente e, em
muitos casos, o elemento de desempenho como condio para a promoo pessoal foi
reduzido ao mnimo. A gesto por desempenho do pessoal limitada e varia muito,
dependendo da capacidade de gesto por desempenho da organizao, mas alguns casos
de boas prticas tm surgido.
Ao mesmo tempo, como o sistema de carreiras est sendo reestruturado e tendo suas
competncias definidas, o governo federal deve, ento, reforar o sistema de avaliao de
desempenho. O sistema de carreiras renovado deve deixar espao para a avaliao de
desempenho participar na carreira do quadro de servidores e deve ser baseado em
competncias. O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto tem a
responsabilidade de assegurar a coerncia das reformas e a credibilidade dos mecanismos
de recurso.
A estrutura salarial deve ser modificada em funo das mudanas na estrutura das
carreiras, com bandas mais amplas entre o primeiro passo para a primeira classe e na
ltima etapa na classe final. A idade pode continuar a ser o principal fator de qualificao
para a progresso salarial e promoo para uma classe superior, mas apenas em carreiras
sem dimenso de carreira e no incio da carreira. recomendvel que nas carreiras com
uma clara dimenso da carreira, a idade deva ser gradualmente desenfatizada na medida
em que o funcionrio progride no sistema, com maior importncia para as competncias e
o desempenho.
No h urgncia para implantar um sistema de pagamento baseado em desempenho
que exija um alto nvel de sofisticao da gesto de pessoal. Muitos pases membros da
OCDE, incluindo alguns dos mais avanados, tm optado por no ir nesse sentido, dada a
complexidade e os riscos.
11
Assim recomendvel que o governo federal reveja a sua
estrutura salarial para eliminar as ambiguidades relativas atribuio dos bnus ao
pessoal e reduza ou elimine os bnus por desempenho em benefcio do salrio-base nas
organizaes que no esto prontas para o pagamento por desempenho. Um sistema de
prmios de desempenho para melhorias de gesto pode ser mantido para gerentes
seniores, mas isto pode exigir mudanas jurdicas que no podem ser bem aceitas.
Em termos de incentivos e recompensas, mudanas no sistema de carreiras e na
gesto de carreiras de pessoal de acordo com o desempenho devem ser a prioridade, com
melhores possibilidades de progresso na carreira por meio de carreiras mais amplas.
O nvel de profissionalismo dos dirigentes pode ser
melhorado por meio do desenvolvimento de uma gesto slida
do seu grupo.
Ao longo das ltimas duas dcadas, os pases membros da OCDE tm-se centrado
muito do esforo de reforma nos gestores seniores. Esta tem sido considerada uma
prioridade tendo em vista a delegao de autoridade de gesto, que pede gestores com
maior capacidade para melhorar a gesto por desempenho de sua organizao.
Apesar das tentativas da Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP para
criar uma cultura comum no governo federal por meio da formao dos quadros
superiores, os gestores seniores no governo federal do Brasil so mal gerenciados se
comparados com aqueles em muitos pases membros da OCDE. O grupo de gestores no
sistema DAS no bem definido e o sistema de gesto semelhante ao de servidores no
gerenciais. O fato de que as nomeaes discricionrias no sistema DAS e nos cargos
28 CONCLUSES E RECOMENDAES
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
comissionados podem ser feitas at em cargos de nvel mdio e bsico confundem a
interface entre poltica e administrao.
Globalmente, o sistema impede o crescimento de um quadro de gerentes no polticos
especializados em administrao pblica e fiel crena de que os servidores pblicos
podem coexistir com as nomeaes discricionrias para os cargos polticos nos nveis
superiores. No existe um sistema de consultas sistemticas que fornea uma base slida
para escolha dos gestores mais qualificados e competentes, o que levanta suspeita que
potencialmente mina a confiana no profissionalismo e na objetividade da administrao
pblica.
Considerando a rigidez do sistema de emprego no governo federal do Brasil hoje,
uma gesto mais rgida dos gerentes seniores seria inadequada. No entanto, os gerentes
seniores devem ser tratados como um grupo, como em muitos pases membros da OCDE,
com competncias claramente definidas, oportunidades para desenvolver coeso, bem
como oportunidades de induo e formao. As diferenas culturais entre os servidores
pblicos concursados e os nomeados vindos de fora devem ser abordadas de forma a
favorecer a coeso e a definio de perfis de competncia para todos.
O sistema DAS prev a bem-vinda possibilidade de trazer diferentes habilidades de
fora do sistema e aumentar o nvel de competio para os cargos, mas a delimitao entre
as nomeaes polticas (no nvel mais alto) e os agentes nomeados apenas por mrito
deve ser clarificada. O sistema de nomeao de gerentes de nvel mdio e snior
(excluindo possivelmente nveis superiores) deve ser mais transparente, baseado em
critrios como experincia, competncias e registros passados de desempenho para o
quadro de servidores que no so nomeados polticos. Gestores nomeados por critrios de
mrito transparentes devem constituir um grupo prioritrio para a definio de
competncias e devem ser feitos esforos para melhorar a sua avaliao de desempenho e
progresso na carreira entre as organizaes governamentais. A nomeao discricionria
poderia permanecer para os nveis superiores. Mas todas as posies podem permanecer
abertas a candidatos provenientes de fora do servio pblico (possivelmente com algumas
cotas remanescentes com um percentual mximo de servidores no pblicos).
Os primeiros passos da reforma da gesto dos gestores seniores deverem definir as
competncias necessrias para os grupos de gesto e traar um limite claro entre as
posies que podem permanecer inteiramente ao critrio dos polticos (geralmente apenas
o nvel superior, nvel 1 ou DAS 6) e as posies que devem basear-se na nomeao por
mrito. As nomeaes para o segundo nvel (provavelmente os nveis gerenciais 2 a 4 ou
DAS 4 e 5) devem exigir, pelo menos, uma lista restrita de candidatos adequados com
base numa avaliao da sua experincia e desempenho, bem como das suas competncias
por meio de um procedimento transparente (painis, agncia de recrutamento, etc.).
Todos os outros cargos devem ser preenchidos com base em uma lista ranqueada
estabelecida pelo painel ou pelo centro de avaliao. Isso deixa o recrutamento de
gerentes significativamente menos discricionrio.
Em paralelo, devero ser feitos esforos para iniciar a identificao de potenciais
futuros gestores e proporcionar-lhes oportunidades de desenvolvimento. Administradores
e gerentes seniores poderiam ser retirados de todos os tipos de carreiras que exigem
ensino superior, desde que tenham se beneficiado de oportunidades de desenvolvimento
anterior dentro de suas carreiras e do sistema DAS para se tornarem gestores. Algumas
carreiras com funes de gesto geral dentro do governo vo inevitavelmente
proporcionar um bom nmero de gestores, mas importante que as possibilidades
permaneam abertas para outras carreiras, no apenas para fins de capital, mas tambm
CONCLUSES E RECOMENDAES 29
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
para prover diversidade profissional e conhecimentos profissionais setoriais nos nveis
mais altos do governo. Para esse recrutamento de liderana em potencial ter lugar, a
liderana dever ser uma das competncias analisadas em avaliaes de desempenho e os
ministrios setoriais e o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto devem ser
solidariamente responsveis pela preparao de futuros talentos. Dado o sistema de
categoria profissional, os cargos DAS so a ferramenta mais importante para
proporcionar oportunidades de crescimento para o pessoal de alto potencial (eles j so
usados dessa maneira at certo ponto, mas o sistema opaco e informal). Austrlia,
Canad e Reino Unido constituem exemplos interessantes de identificao pr-ativa de
gestores que podem inspirar o Brasil.
A fim de realizar as reformas acima e passar para uma
gesto mais moderna fora de trabalho, os valores centrais
tero de evoluir...
A evoluo dos valores essenciais sustenta todas as mudanas significativas na gesto
de pessoal. Reformas bem-sucedidas nos pases membros da OCDE tm conseguido
evoluir os valores essenciais. Nos ltimos anos, apesar de medidas destinadas a reforar
os valores essenciais tais como mrito, tica, integridade e legalidade terem aumentado, a
importncia de valores essenciais novos, como eficincia e desempenho, tambm tm
crescido na maioria dos pases. quando os valores tradicionais so considerados
suficientemente slidos e enraizados na cultura das organizaes que os governos se
sentem capazes de avanar para a promoo de novos valores, tais como orientao para
o desempenho e o foco no cidado, que exigem aliviar algumas entradas e controles de
processo. Isso inevitavelmente criou tenses entre os valores tradicionais e novo ncleo.
As prticas de recursos humanos do governo federal do Brasil tornaram os valores
tradicionais uma parte da cultura do servio pblico, e com algumas ressalvas a respeito
dos cargos DAS e dos cargos comissionados, bem como a terceirizao, h pouco espao
para o nepotismo e o favoritismo. Esta uma conquista notvel em um pas com uma
histria recente de absoro meritocrtica e ainda com um grande nmero de pessoal que
no foi contratado por meio de processos competitivos (um legado histrico). Alm disso,
o Brasil tem tomado medidas para promover a tica e integridade no servio pblico com
parte do esforo global de modernizao do Estado e reduo da corrupo. Esta rea ser
analisada na prxima Anlise da Estrutura de Integridade do Brasil pela OCDE (a ser
publicado).
Valores mais recentes como desempenho e eficincia j comearam fazer parte do
sistema, mas no de forma clara. As sucessivas ondas de reforma da gesto que
enfatizaram diferentes conjuntos de valores criaram confuso quanto aos valores
essenciais atuais. Alm disso, os processos baseados em regras que garantem os valores
tradicionais tambm tiveram efeitos negativos e criaram incentivos perversos contrrios
aos valores essenciais, tais como atitudes corporativistas e a fragmentao criada pela
carreira.
Com valores essenciais tradicionais bem estabelecidos, o governo federal deve se
sentir capaz de avanar para mtodos de gesto que enfatizam os valores novos e aliviem
alguns controles ex ante sobre os processos. Isso exigir a modernizao das prticas de
recrutamento e promoo, a desregulamentao do sistema de carreiras, e o aumento do
papel desempenhado pela gesto por desempenho e pelas competncias na gesto do
pessoal. A parte central da reforma ser mudar de um sistema centralizado e fragmentado,
baseado no controle para uma forma mais descentralizada e fortemente integrada de
30 CONCLUSES E RECOMENDAES
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
servios pblicos. Esta uma meta a ser alcanada por meio de uma reforma sustentada
ao longo do tempo.
Usar valores essenciais para firmar as reformas na cultura organizacional requer a
definio dos novos valores e sua utilizao no projeto de reforma. O processo pelo qual
os valores essenciais so clarificados e renovados crucial em termos de criao de um
ambiente compartilhado. Estes valores devem ser debatidos num frum que rena os
servidores pblicos e outros agentes da sociedade.
Alm do desempenho, foco no cliente e eficincia, promover a diversidade no servio
pblico outro valor que chama a ateno. O Brasil no tem uma histria de
discriminao legal com base na raa ou etnia, mas tem srias dificuldades em termos de
equidade no acesso riqueza e educao. Isso conduziu fatalmente a uma falta da
diversidade social no servio pblico, bem como a desequilbrios de gnero no acesso a
cargos e a dificuldades de acesso de pessoas deficientes. O governo federal tem uma
responsabilidade especial na rea da diversidade social e deve liderar o processo, mas a
sua atual poltica de diversidade parece fraca comparada com o de muitos pases
membros da OCDE. Embora os dados sobre a nomeao de minorias sociais sejam
difceis de comparar entre pases, os dados sobre mulheres em posies de alto nvel
mostram uma tendncia crescente, mas tambm fraquezas que perduram. O governo
precisa salientar que a diversidade social importante no apenas para fins de capital,
mas tambm para promover a eficincia e eficcia. Ele tambm precisa deixar claro que o
mrito de absoro, tal como atualmente definido por conhecimentos bsicos e
habilidades acadmicas, enquanto promove a igualdade de acesso aos servios pblicos,
no significa, necessariamente, a equidade e menos ainda a promoo da diversidade.
Embora as polticas de cotas no sejam possveis no Brasil por razes constitucionais,
financiar o treinamento para a participao nos concursos pblicos de grupos
minoritrios, rever os preconceitos culturais nos exames e promover diferentes conjuntos
de habilidades nos exames poderia ajudar a promover a diversidade. Programas de
aconselhamento profissional e tutoria, planejamento do plano de carreira e o
desenvolvimento e oferta de qualificaes para categorias minoritrias poderiam ajudar
na gesto ps-absoro da diversidade.
...E a capacidade dos departamentos de gesto de recursos
humanos e de pessoal ter de ser reforada para garantir o
estabelecimento de um quadro de prestao de contas da
gesto de recursos humanos.
Para o sistema de gesto de recursos humanos evoluir nas direes mencionadas
acima, a construo de fortes unidades de gesto de recursos humanos tambm deve ser
uma prioridade. Atualmente, os gestores de gesto de recursos humanos no tm o
treinamento ou a experincia necessria para realizar as reformas necessrias. A maior
parte do seu trabalho focada em negociaes quanto s carreiras e questes salariais. As
decises de gesto de recursos humanos so muito centralizadas pelas normas da OCDE,
e o quadro legal incide sobre insumos, processos e controles, em vez de eficincia e
eficcia. O governo deve realizar uma avaliao das necessidades de capacidade, tanto
para unidades responsveis pela vrias responsabilidades de gesto de recursos humanos
no Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (SRH e SEGES) quanto para suas
unidades correspondentes nos ministrios, tendo em conta as mudanas estratgicas a
serem feitas em relao gesto de recursos humanos no governo.
CONCLUSES E RECOMENDAES 31
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Uma prioridade deve ser que as unidades responsveis pela gesto de recursos
humanos no Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto devem adquiram mais
capacidade de gesto de recursos humanos e da estratgia de reforma. Isso exigiria a
redefinio das responsabilidades da gesto de recursos humanos no Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto para garantir que os responsveis pela gesto de
recursos humanos vejam alm das questes operacionais dirias para lidar com as
reformas estratgicas, por um lado, e com o acompanhamento, avaliao e comunicao
dos progressos realizados na gesto de recursos humanos nos diversos ministrios, por
outro lado. tambm importante que ao construir a capacidade de recursos humanos, seja
dada especial ateno para a necessidade de se isolar os processos internos da gesto
estratgica de influncias corporativistas. Isso pode exigir uma separao orgnica das
unidades de recursos humanos no curto prazo.
Uma mudana cultural deve ocorrer para diminuir significativamente o vis da
administrao pela regulamentao e permitir a execuo das reformas da gesto de
recursos humanos. Os departamentos centrais de gesto de recursos humanos deveriam
concentrar seus esforos no desenvolvimento de polticas de gesto de recursos humanos
por meio de orientaes de gesto e estruturas de prestao de contas, enquanto o nvel de
detalhamento em leis e regulamentos da gesto de recursos humanos deve ser reduzido
significativamente. Isso tambm deve ajudar a reduzir o nvel de judicializao de
reclamaes trabalhistas e disputas.
Outra prioridade deve ser remover os regulamentos da gesto de recursos humanos
que no esto funcionando, que no funcionam corretamente ou que reprimem a dinmica
dos processos da gesto de recursos humanos, enquanto os valores essenciais so
mantidos. Isto deve aplicar-se em prioridade para o planejamento de pessoal,
recrutamento e gesto do sistema de carreiras. Os gestores e unidades de recursos
humanos dos ministrios e organizaes teriam maior flexibilidade para definir os perfis
de pessoal e seu recrutamento, formao e estratgias de promoo.
Em paralelo, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto deve garantir que os
sistemas estejam em vigor nos outros ministrios para gerenciar o trabalho de forma
estratgica. A experincia passada mostra que a delegao da funo de gesto de
recursos humanos s ter sucesso se for acompanhada por uma maior prestao de contas
pela gesto de recursos humanos. Isso no vai tornar o trabalho do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto mais fcil. Pelo contrrio, os mecanismos para
assegurar a prestao de contas e a transparncia na rea da gesto de recursos humanos
exigiro a definio de normas comuns e sistemas compartilhados, por um lado, e
mecanismos de prestao de contas de modo vertical para o desempenho individual da
unidade, por outro. Isto envolve no apenas ferramentas de gesto de recursos humanos
bem integradas e que se reforcem mutuamente pelo governo, mas tambm um quadro de
prestao de contas dos gestores setoriais que coloca a gesto de sua fora de trabalho no
mbito da gesto estratgica de suas organizaes. Esses quadros de prestao de contas
de gesto so utilizados nos pases membros da OCDE, como Canad e Estados Unidos
como parte do planejamento e apresentao de relatrios de organizaes governamentais
e podem servir como inspirao para o Brasil.
Como os profissionais de recursos humanos assumiriam um novo papel, eles
deveriam ter a oportunidade de desenvolver um plano de carreira em recursos humanos.
Eles podem preferir ficar nas suas posies, moverem-se lateralmente para obter uma
experincia mais ampla, aceitarem um papel mais importante em outro ministrio, ou
mesmo deixarem provisoriamente o servio pblico.
32 CONCLUSES E RECOMENDAES
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Isto, entretanto, no deve significar a criao de outra carreira em um sistema onde o
nmero e a fragmentao das carreiras j um problema. tambm importante que os
profissionais da gesto de recursos humanos no fiquem presos em uma carreira de
recursos humanos e possam se deslocar para outras posies de gerncia. Assim,
recomendado que as oportunidades especiais de desenvolvimento sejam fornecidas aos
indivduos dentro de carreiras gerais de gesto pblica, ou carreiras a partir das quais os
futuros administradores muitas vezes so tirados para desenvolver capacidade futura de
gesto de recursos humanos. Idealmente, a capacidade futura deveria ser retirada tambm
das organizaes de empresas estatais e do setor privado em que a capacidade de gesto
de recursos humanos j existe e que pode proporcionar uma riqueza de ideias para a
gesto de recursos humanos dentro da administrao direta. A ENAP j desenvolveu
cursos de gesto de recursos humanos, um excelente comeo, e todos os gestores tambm
devem ser treinados em gesto de recursos humanos, mas de preferncia quando o quadro
de prestao de contas da gesto de recursos humanos for projetado.
A histria passada de reformas exige um esforo srio
para desenvolver uma viso para o conjunto de servidores
pblicos, um passo a passo para a abordagem da reforma e
uma ateno especial posse da construo da reforma.
As reformas recentes foram essencialmente de cima para baixo, com sucessivas
mudanas de direo. O resultado foi um acmulo de reformas desconectadas, vrias das
quais tm permanecido incompletas. O atual governo tem focado em ajustes caso a caso
para abordar uma srie de questes especficas. Esta abordagem provavelmente devida
ao legado de reformas do passado e um desejo de restabelecer confiana e capacidade,
bem como manter a estabilidade. No entanto, isto significa que as mudanas atuais no
possuem um foco estratgico e isso, sem dvida, enfraquece o seu impacto sobre o
desempenho global e a eficincia do servio pblico. As contradies e mensagens de
alerta claras so abundantes, por exemplo: a gesto por desempenho do pessoal no est
ligada ao desempenho organizacional; os bnus por desempenho perderam sentido em
termos de gesto por desempenho; a terceirizao incentivada em alguns setores e
desincentivada em outros; as carreiras so constantemente reorganizadas para melhorar a
mobilidade e horizontalidade, mas os reajustes salariais em muitos casos cristalizaram o
sistema; e o governo promove o aumento da qualificao de entrada e de profissionalismo
na estrutura de carreira, mas ao mesmo tempo, proporciona incentivos especiais para os
cargos comissionados sem qualquer razo estratgica clara.
A prioridade do Brasil deveria ser a de definir uma estratgia de gesto de recursos
humanos baseada em uma slida viso de longo prazo de como os valores essenciais
devem evoluir. A reforma da gesto dos recursos humanos deve ser integrada com outras
reformas de gesto. Para construir a base para a reforma, recomendvel que o governo
envolva vrias partes interessadas nas fases de concepo e planejamento. A estratgia de
longo prazo tambm deve identificar potenciais vencedores e perdedores e considerar
uma compensao para perdedores, assim como estabelecer processos e instituies para
acompanhar as reformas ao longo do tempo e assegurar a sua sustentabilidade. Isto no
implica uma grande reviravolta. Pelo contrrio, recomenda-se um passo a passo para
construir consenso em torno de valores novos, uma avaliao de como as ferramentas de
gesto podem ser ajustadas para esses novos valores, e um esforo para um plano realista
que pode ser feito a curto, mdio e longo prazo, bem como um reconhecimento de que as
reformas tero de ser construdas de forma gradual, levando em conta os sucessos e
fracassos.
CONCLUSES E RECOMENDAES 33
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
A extenso e o ritmo da reforma dependero de fatores relacionados gesto dos
recursos humanos, mas tambm das prioridades polticas e da situao econmica. Em
todos os casos, no entanto, recomendvel que o governo evite uma reforma fragmentada
em que os elementos da reforma no estejam relacionados uns aos outros e no sejam
estratgicos, e siga em frente com base em uma viso clara sustentada por valores
essenciais que se desenvolveram e ganharam consenso. As aes prioritrias devem visar
questes como mudanas no sistema de carreira para criar planos mais motivadores, um
sistema de remunerao firme, o estabelecimento de um sistema profissional de
recrutamento e gesto de gerentes de nvel mdio e snior, e a introduo de
competncias na gesto dos servidores pblicos, especialmente nos processos de
recrutamento. O mnimo seria conseguir um melhor alinhamento e convergncia em
matria de reformas em todas as reas, e certificar-se de que aes consistentes so
realizadas ao longo do tempo.
Com o tempo, ao apoiar um movimento para uma gesto
mais moderna dos recursos humanos, o governo federal
certamente ganharia ao continuar a reforar o seu quadro de
relaes de trabalho.
As possibilidades de realizao de reformas sustentveis seriam reforadas pela
consolidao de um mtodo estvel e maduro de envolvimento com os sindicatos. At
2003, no houve negociaes sistemticas com os sindicatos. Em 2003, o governo federal
criou a mesa de negociao permanente e 77 acordos j foram assinados. As
negociaes foram essencialmente sobre o salrio base e benefcios sociais, embora
algumas tenham ocorrido sobre a remunerao adicional, as condies de trabalho, o
quadro de empregos e da introduo de novas ferramentas de gesto. As negociaes so
centralizadas e os resultados no so legalmente obrigatrios (mas esto vinculados
politicamente).
Este processo de negociao ainda est sendo desenvolvido. Ele frgil e sua
manuteno depende da boa vontade do governo. Como mais de 400 sindicatos
representam o servio pblico federal, a eventual sada de um sistema de negociao
estvel inevitavelmente resultar em uma situao em que diferentes sindicatos persigam
interesses diferentes. At certo ponto, este j o caso das negociaes sobre carreiras
individuais. Isto enfraquece qualquer conjunto de abordagem do governo, tende a
aumentar os custos e diferencia ainda mais os salrios e benefcios para as diferentes
carreiras.
O governo federal ganharia com discusses entre o poder executivo e os sindicatos
sobre assuntos gerais e sobre o futuro do servio pblico. Seria ainda possvel
desenvolver, como em alguns pases membros da OCDE, as negociaes sobre a agenda
para a modernizao do servio pblico. Isto significa, no entanto, que o governo tem de
desenvolver processos transparentes para a seleo de um ncleo representativo dos
sindicatos nas negociaes, dada a impossibilidade de negociar questes globais do
governo em conjunto com 400 interessados. Os sindicatos naturalmente ganhariam ao
juntar esforos s questes globais do governo. Negociaes por carreiras individuais
poderiam ento acontecer a partir de um acordo geral sobre a agenda da modernizao e
em princpios para determinao dos nveis de remunerao. Atualmente, o processo de
negociao com os sindicatos bastante aberto e no muito conflituoso. H, portanto,
uma oportunidade de criar um dilogo construtivo, por meio da criao de uma estrutura
saudvel para as negociaes.
34 CONCLUSES E RECOMENDAES
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Notas
1. No Brasil, os aposentados e pensionistas so muitas vezes considerados como parte
da fora de trabalho do setor pblico. Eles no esto includos nos dados aqui, que,
segundo o IBGE, seguem metodologias internacionais e a classificao do Sistema de
Contas Nacionais. Os dados so, portanto, comparveis com as dos pases membros
da OCDE.
2. Esta uma estimativa, devido indisponibilidade de alguns dados a partir de 2005.
3. Mdia de 2005. As mdias para os anos subseqentes ainda no podem ser
calculadas, mas no h provas de que a mdia tenha se alterado significativamente.
4. Dados de 2005 indicam cerca de 11% para 2005. Os dados para 2008 so estimados
entre 11% e 12%.
5. No Sistema de Contas Nacionais (SCN), a remunerao dos trabalhadores (sempre
empregados na ativa), inclui os vencimentos e salrios pagos em dinheiro ou em
espcie (incluindo os valores das eventuais contribuies sociais, imposto de renda,
etc., a cargo do empregado, mesmo que sejam efetivamente retidos pela entidade
patronal para a convenincia administrativa ou por outros motivos e pagos
diretamente aos regimes de previdncia social, autoridades fiscais, etc., em nome do
empregado) e contribuies sociais dos empregadores. Tal como em outros pases,
parte dos custos de compensao do governo so constitudos por imputao de
contribuies sociais (prestaes de penses dos regimes de penses no
capitalizados). No Brasil, os aposentados e pensionistas so muitas vezes
considerados como parte da fora de trabalho do setor pblico. No entanto, segundo o
IBGE, as penses e outras transferncias de servidores inativos e pensionistas no
esto includas nestes dados, que seguem metodologias internacionais do SCN.
Permanecem dvidas sobre como os dados so compilados na realidade,
especialmente no que diz respeito qual categoria os benefcios dos aposentados e
pensionistas foram includos. Esclarecimentos e outros trabalhos do IBGE ajudariam
a refinar a anlise no futuro, e a coerncia total dos dados com o nmero de
servidores no governo em geral deve ser assegurada.
6. A situao similar quando se considera os salrios mensais e semanais e se exclui as
contribuies sociais dos empregadores.
7. Tanto o setor privado quanto empresas estatais, mas o setor privado representa a
maior parte.
8. Ver Figura 1.7.
9. No Brasil, o governo federal est dividido em diferentes instituies, administradas de
forma diferente, incluindo o poder executivo, que objeto da presente reviso, o
judicirio, o poder legislativo e as foras armadas. Esta reviso aborda apenas a fora
de trabalho do executivo federal, que inclui a administrao direta (ministrios e
secretarias) e indireta (autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista
e fundaes).
CONCLUSES E RECOMENDAES 35
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
10. Os 22 000 cargos DAS incluem os mais altos cargos em ministrios e agncias e a
gesto e as funes de superviso at cargos de nvel relativamente baixo. Cotas
obrigatrias para servidores pblicos existem exceto para os nveis mais seniores. As
nomeaes so deixadas ao critrio da autoridade de recrutamento. As cerca de
50 000 posies incluem principalmente posies de baixo nvel que tm de ser
preenchidos apenas por servidores pblicos, mas a nomeao para esses cargos
deixada ao critrio da autoridade de recrutamento. Ambos os tipos de posies
recebem compensaes fora da tabela salarial regular.
11. Em 2006, os governos centrais da ustria, Eslovquia, Islndia, Luxemburgo,
Mxico, Polnia, Portugal e Sucia relataram no ter remunerao por desempenho
aos seus empregados. Canad, Frana, Holanda, Irlanda, Itlia e Noruega tiveram
remunerao por desempenho apenas para os nveis de gerncia snior.
INTRODUO 37
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Introduo
O Brasil pas mais influente da Amrica do Sul, um emergente gigante econmico,
e uma das maiores democracias da Amrica Latina. Embora o Brasil no tenha sido capaz
de evitar a crise econmica e financeira mundial, tem resistido razoavelmente bem aos
seus efeitos devido contnua consolidao macroeconmica, uma melhor posio
credora externa e uma adequada resposta poltica de curto prazo (OCDE, 2009b). A
melhora na estabilidade fiscal desde a estabilizao econmica de meados dos anos 1990
tornou possvel a utilizao do oramento e da gesto financeira como um instrumento do
controle gerencial.
I.1. O governo federal caractersticas gerais
A Repblica Federativa do Brasil, comumente chamada Brasil, composta de 26
estados mais o Distrito Federal, sede da capital Braslia, e mais de 5 500 cidades (a menor
unidade de diviso poltica). Em 2008, o Brasil tinha uma populao de aproximadamente
191.9 milhes.
A Constituio Brasileira de 1988 prev trs diferentes instncias governamentais:
executivo, legislativo e judicirio. Como a maioria dos pases latino-americanos, o Brasil
tem um sistema poltico presidencialista. O Presidente desempenha as funes de chefe
de Estado e chefe do governo federal. O Presidente e o Vice-Presidente so eleitos pelo
voto popular por no mais de dois perodos consecutivos de quatro anos. O Presidente
coadjuvado pelos ministrios do estado com a subordinao das agncias de governo,
autarquias, fundaes, empresas pblicas e outros rgos direta e indiretamente
controlados.
O Congresso Nacional do Brasil bicameral, composto pelo Senado Federal, com
81 membros (trs por estado e Distrito Federal) popularmente eleitos para mandatos de
oito anos, e pela Cmara dos Deputados, com 513 membros popularmente eleitos para
mandatos de quatro anos. O Congresso usa um sistema de comisso: h seis comisses do
Senado e vinte comisses da Cmara.
1
O poder judicirio composto por rgos federais e estaduais. Apenas as nomeaes
para os tribunais superiores so polticas e sujeitas aprovao pelo legislativo. A idade
mnima e mxima para a nomeao para os tribunais superiores so 35 e 65 anos,
respectivamente, com aposentadoria compulsria aos 70 anos. Os tribunais federais no
tm nenhum chefe de justia ou juiz. A presidncia de cada tribunal rotativa e tem dois
anos de durao. O Presidente do Tribunal de Justia eleito entre os membros que esto
na linha de sucesso presidncia considerando seu tempo de servio.
Desde o fim do regime militar em 1985, a sindicalizao, a negociao coletiva e as
greves tornaram-se comuns entre os servidores federais em todos os trs poderes. A
Constituio de 1988 concedeu estabilidade no emprego a todos os servidores em todos
os nveis de governo com mais de cinco anos de servio, incluindo aqueles que foram
38 INTRODUO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
contratados sem concurso pblico. Todas as novas contrataes devem ser feitas por meio
de concursos pblicos, e a estabilidade do emprego vem aps trs anos de experincia. A
aposentadoria compulsria para todos os servidores pblicos, exceto para os eleitos para
cargos polticos, ocorre aos 70 anos.
O nvel do gasto pblico particularmente elevado em relao ao PIB de um pas
com o nvel de renda do Brasil e em comparao com seus pares emergentes do mercado.
Os gastos do governo em educao e sade respondem por quase 9% do PIB, a segunda
maior despesa aps a previdncia social (OCDE, 2009b). Mas, como o Estudo econmico
do Brasil da OCDE (OCDE, 2009b) aponta, os indicadores de resultados nem sempre so
compatveis com o alto nvel de despesas financiadas pelo governo, o que sugere que a
prestao de servios pode ser financiada com menor custo, com amplas possibilidades de
ganhos de eficincia nas operaes do governo.
Para a execuo dos programas, o governo federal estabelece prioridades para a
utilizao dos recursos pblicos, com o planejamento ao longo de um perodo de quatro
anos. Estas prioridades so descritas no Plano Plurianual (PPA), que apresentado pelo
Presidente ao Congresso. O PPA estabelece a ligao entre os programas de longo prazo e
da Lei Oramentria Anual.
No est clara a forma como o sistema poltico do Brasil afeta a capacidade dos
servidores pblicos e ministrios de trabalhar sem sucumbir excessivamente a presses
particulares. Partidos fragmentados, um governo de coalizo e o forte papel constitucional
do Congresso e dos governadores estaduais podem fazer parte destas presses.
Aparentemente, as presses polticas influenciam as alocaes de recursos financeiros,
mas, no entanto, parece que o governo brasileiro pode no enfrentar o mesmo nvel de
politizao diria vivenciada por alguns outros pases da regio.
I.2. Estrutura do poder executivo federal
No Brasil, o governo federal dividido entre diferentes instituies, incluindo o poder
executivo, alvo desta anlise, o judicirio, o legislativo e as foras armadas.
2
O poder
executivo capitaneado pelo Presidente da Repblica, suportado pelos ministros de
estado.
A administrao pblica brasileira no poder executivo do governo dividida, de
acordo com o Decreto-Lei 200/1967, em:
a) Administrao pblica direta: os servios localizados na estrutura
administrativa da Presidncia e ministrios.
Na estrutura da Presidncia, as organizaes so legalmente classificadas como
essenciais, de orientao imediata ao Presidente, consultivas e de integrao. Por
exemplo, a Casa Civil reconhecida como essencial e trabalha na coordenao e
integrao das aes governamentais.
Desde 1950 a administrao pblica federal adotou a prtica dos conselhos como
espao organizado e institucionalizado para a cogesto da tomada de decises
polticas. Um amplo leque de conselhos, como o Conselho da Repblica, o
Conselho de Governo e o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social
prestam assistncia ou aconselhamento ao Presidente. Na atual administrao,
existem cerca de 90 conselhos ou comisses permanentes na administrao
federal com alguma participao de membros no governamentais na formulao
INTRODUO 39
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
de polticas pblicas, com poderes deliberativos ou consultivos. A maioria deles
tem uma funo setorial e muitas funcionam nas reas econmicas e de bem-estar
social. Entre as organizaes de imediata orientao esto o Conselho de
Governo, a Advocacia Geral da Unio e a Controladoria Geral da Unio. O
Conselho Nacional de Defesa e o Conselho da Repblica so entidades de
consulta. A Comisso de tica Pblica da Presidncia da Repblica responsvel
pela anlise das normas de conduta tica na administrao pblica federal e por
elaborar as propostas da instituio para o Cdigo de Conduta para Oficiais
Superiores de Governo. A Secretria de Comunicao Social um rgo essencial
da Presidncia, uma vez que fornece informaes sobre as diferentes polticas
governamentais sendo implantadas.
No governo federal, os 37 ministrios e secretarias (com status ministerial)
desenvolvem normas, definem estratgias, rumos e prioridades para o uso dos
recursos pblicos. Esses ministrios so parte da administrao pblica direta,
pois dependem e se reportam ao Presidente.
3
Tabela I.1. Nvel de pessoal no governo federal brasileiro (agosto de 2009)
Brao da administrao pblica Nveis de pessoal
Poder executivo 1 021 160
Servidores pblicos 544 671
Administrao direta 220 101
Autarquias 217 093
Fundaes 107 477
Banco Central 5 015
Ministrio Pblico da Unio 8 384
Empresas estatais 22 218
Sociedades de economia mista 12 147
Foras armadas 428 725
Legislativo 24 608
Judicirio 93 882
Distrito Federal 99 139
Nota: Os nmeros incluem apenas os servidores pblicos ativos. O nmero de empregados em empresas
estatais e de economia mista refere-se apenas aos pagos pelo Tesouro. O nmero total de empregados
nas empresas pblicas e empresas de economia mista 460 866.
Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (2009c), Boletim Estatstico de Pessoal, Vol. 14,
N 161, setembro.
b) Administrao pblica indireta: entidades com personalidade jurdica, tais
como as autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista e
fundaes pblicas. Em geral, estas unidades so entidades ou rgos federais
implantando polticas instrudas pelo ministrio ao qual se vinculam.
As autarquias so responsveis pela entrega dos servios pblicos essenciais
populao.
4
Dez autarquias especiais (agncias reguladoras) foram criadas entre
1996 e 2005, mas no realizam todas as atividades de controle. Elas foram criadas
para: i) controle dos servios pblicos entregues por empresas privadas em reas
como eletricidade, telecomunicaes, transportes e sade; ii) controle da
qualidade dos servios pblicos; e iii) estabelecer regras para cada setor a fim de
oferecer segurana aos investidores. Alm das agncias reguladoras, h
155 autarquias para estatsticas, aposentadorias, direitos de propriedade,
desenvolvimento regional, pesquisa, etc.
5
40 INTRODUO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Tabela I.2. Ministrios e secretarias (com status ministerial) no governo federal Brasileiro
Advocacia Geral da Unio Meio Ambiente
Agricultura, Pecuria e Abastecimento Minas e Energia
Casa Civil Pesca e Aquicultura
Cidades Planejamento, Oramento e Gesto
Cincia e Tecnologia Previdncia Social
Comunicaes Relaes Exteriores
Conselho Nacional de Desenvolvimento Econmico Sade
Controladoria Geral da Unio Secretaria de Assuntos Estratgicos
Cultura Secretaria de Comunicao Social
Defesa Secretaria de Relaes Institucionais
Desenvolvimento Agrrio Secretaria Especial de Direitos Humanos
Desenvolvimento Social e Combate Fome Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres
Educao Secretaria Especial de Portos
Esportes Secretaria-Geral da Presidncia
Fazenda Trabalho e Emprego
Gabinete de Segurana Institucional Transporte
Integrao Nacional Turismo
Justia
Fonte: Site do governo brasileiro www.brasil.gov.br/governo_federal/estrutura/ministerios e notas de misso.
Nove instituies bancrias ligadas ao governo federal compem o sistema
financeiro nacional. Ele inclui o Banco Central do Brasil, que uma autarquia, o
Banco do Brasil e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social,
que so empresas estatais.
As empresas pblicas so agentes do governo federal que fazem parte da
administrao indireta e so mais ligadas a ministrios. Embora sejam de direito
privado, so submetidas em alguns casos ao limite mximo da remunerao e seus
servidores so contratados por meio de concursos com as mesmas regras que se
aplicam ao conjunto de servidores pblicos. Cada uma dessas empresas parte de
um setor produtivo especfico, por exemplo: administrao dos aeroportos,
comunicaes, minerao, desenvolvimento regional.
O governo federal tambm participa indiretamente na produo industrial em
certos setores por meio de empresas pblicas ou sociedades de economia mista,
como a Petrobras, que opera em diferentes reas do setor energtico, da
explorao e extrao distribuio. Estas empresas so geridas por conselhos de
administrao e fiscal, cujos membros so nomeados pelo Presidente aps a
recomendao do ministrio do setor.
Fundaes pblicas so organizaes sem fins lucrativos e executam atividades
que no exigem a interveno das entidades de direito pblico. Apesar de terem
autonomia administrativa, uma grande parte delas financiada pelo Tesouro.
I.3. Situao econmica geral
O Brasil atualmente uma das mais fortes economias do mundo emergente. A
economia brasileira tem conseguido bons resultados graas a um forte mercado de aes,
diminuio do desemprego, baixas taxas para emprstimos e um governo pr-ativo. O
Brasil tambm tem fortes resultados de produto interno bruto (PIB). Nos ltimos cinco
anos, o PIB cresceu 4.7% em mdia, com a agricultura representando 6.7% do PIB, a
INTRODUO 41
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
indstria, incluindo a construo, 28%, e os servios 65.3%. Historicamente, o Brasil
possui um volume elevado de reservas internacionais (US$192 844 milhes em 2008). O
setor exportador brasileiro vem crescendo, e as exportaes representaram 12.6% do PIB
em 2008 contra importaes de 11%.
No entanto, as condies financeiras domsticas pioraram consideravelmente quando
as perspectivas econmicas e financeiras mundiais deterioraram-se em meados de
setembro de 2008. A oferta de crdito externo para empresas brasileiras, incluindo
exportadores, era abundante antes da crise, mas secou rapidamente. O custo dos
emprstimos domsticos aumentou muito, e o real desvalorizou-se em 40% do pico de
meados de 2008 at final do ano. A atividade industrial caiu arrastada por um colapso na
produo industrial, nomeadamente na indstria automobilstica, e um aperto nos
estoques. No entanto, as presses foram muito menores do que aquelas experimentadas
por outras grandes economias de mercado emergentes.
As melhorias significativas no desempenho fiscal do Brasil, a poltica fiscal
expansionista, forte flexibilidade da poltica monetria, a expanso da oferta de crdito
dos bancos pblicos e a estabilidade financeira da ltima dcada tm sustentado a
resilincia da economia. As medidas fiscais introduzidas pelas autoridades brasileiras a
consolidao macroeconmica baseada em um quadro de polticas que inclui meta de
inflao, taxa de cmbio flexvel e gesto fiscal baseada em regras resultaram em forte
desempenho fiscal. O quadro poltico gerou uma reduo progressiva da inflao e do
endividamento pblico e reduziu a vulnerabilidade externa. Esses fatores foram cruciais
para aumentar resistncia aos choques externos e estabelecer as bases para o aumento do
potencial de crescimento da economia. Outro fator positivo, como mencionado
anteriormente, um setor bancrio forte, e o fato de que os setores corporativos no
financeiros e os agregados familiares no sofrerem com as fraquezas no balano de
pagamentos, fato este que est no cerne da crise financeira em outros pases. A resposta
poltica de curto prazo para a crise econmica e financeira global tem sido adequada. A
poltica fiscal se tornou mais flexvel em cclicos e discricionrios estgios e sem
comprometer a sustentabilidade da dvida de longo prazo.
O Estudo econmico do Brasil da OCDE (OCDE, 2009b) concluiu que, apesar dos
considerveis progressos em muitas reas, h ainda uma margem substancial para
melhorar o custo-benefcio das operaes governamentais. Com efeito, o Brasil gasta uma
elevada proporo do PIB em programas financiados pelo governo em comparao com
muitos pases membros da OCDE e os seus pares emergentes, mas os indicadores de
resultado so comparativamente piores. Como resultado, na falta de ganhos de eficincia,
aumentos nos gastos necessitam ser financiados por meio de aumentos de impostos e,
sobretudo, provavelmente no entregam melhorias proporcionais nos resultados.
Incentivos para aumentar a eficincia das operaes do governo so necessrios e exigem
uma ao coordenada em muitas reas polticas. Por exemplo, muito tem sido feito na
educao para aumentar as taxas de inscrio a fim de equalizar a capacidade de gasto
entre jurisdies subnacionais e introduzir a avaliao sistemtica do desempenho de
estudantes e das inovaes. Estas iniciativas tm sido muito bem sucedidas,
especialmente em termos do alcance da quase totalidade de matrculas no ensino primrio
e secundrio inferior. No entanto, o desempenho dos estudantes brasileiros permanece
comparativamente baixo quando julgado com base em testes padronizados internacionais,
como o PISA. Assim, a ao poltica necessria para melhorar a qualidade dos servios
para os nveis de ensino, onde uma cobertura completa ou quase completa foi assegurada.
42 INTRODUO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Como em outros pases federativos, os mecanismos de financiamento
descentralizados muitas vezes dependem da transferncia intergovernamental. A maior
parte das transferncias federais para os estados e os municpios se d sob a forma de
subvenes globais relacionadas com a partilha das receitas arrecadadas pelo governo
federal. Os governos subnacionais gozam de plena autonomia para utilizar estes recursos,
prerrogativa que lhes foi atribuda pela Constituio de 1988. As doaes voluntrias, que
podem ser condicionadas, representam uma pequena parte das transferncias
intergovernamentais. O Estudo econmico do Brasil da OCDE (2009b) concluiu que o
governo federal poderia reforar os incentivos ao aumento da eficincia por meio da
utilizao mais ampla das transferncias voluntrias e da introduo de recompensas por
desempenho.
As instituies brasileiras de oramento foram reforadas a partir de meados da
dcada de 1990, como parte integrante das reformas estruturais no domnio
macroeconmico. Anos de inflao crnica favoreceram a gesto financeira de curto
prazo em detrimento do planejamento de longo prazo e da orientao por desempenho no
processo oramentrio. Uma srie de instrumentos oramentrios surgiu, incluindo a
dotao oramentria de quatro anos ou Plano Plurianual (PPA), que estabelece as
prioridades da poltica governamental de longo prazo, e uma Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO)
6
de trs anos, que define as metas fiscais e as prioridades do
governo para a lei oramentria anual. No entanto, como a OCDE afirma em sua
avaliao do oramento de 2003 do Brasil e os recentes Estudos Econmicos, a
flexibilidade necessria para a execuo do oramento orientada por desempenho
restringida por uma srie de fatores de rigidez institucional. Assim, um dos desafios do
Brasil fazer um oramento mais flexvel ao eliminar gradualmente a marcao de
receitas e os pisos de despesas agregadas. Isto permitiria fazer oramentos e
planejamentos guiados mais por consideraes de eficincia e prioridades da poltica do
governo, ao invs do histrico de custos e das tendncias de curto prazo das receitas.
Segundo o Estudo econmico do Brasil da OCDE (OCDE, 2009b), a grande
descoberta de petrleo e gs em guas profundas ao longo da costa sudeste do Brasil pode
dobrar as reservas comprovadas do pas. Opes esto sendo consideradas para o
desenvolvimento dessas reas. O atual regime de explorao baseado em concesses e
na transferncia dos direitos de propriedade das reservas de hidrocarbonetos para as
concessionrias. As autoridades esto analisando a introduo de mecanismos de partilha
da produo para desenvolver estes campos novos porque os custos de produo so
elevados e os riscos de explorao so relativamente baixos, mantendo o regime de
concesso para os blocos que j foram leiloados.
7
Assim, o estudo da OCDE (2009b)
conclui que, para as autoridades brasileiras, a definio do quadro regulamentar para os
novos campos importante para garantir que o desenvolvimento no seja atrasado pela
incerteza regulatria.
Outro desafio para as autoridades brasileiras, de acordo com o Estudo econmico do
Brasil da OCDE (2009b), preparar melhor o regime de partilha da receita decorrente da
nova explorao do petrleo e gs em alto mar entre os diferentes nveis de governo.
Atualmente, a maior parte das receitas provenientes de royalties e outras taxas reverte-se
para os municpios costeiros e os estados com os direitos de propriedade sobre os campos
em alto mar. Apenas uma pequena percentual da receita compartilhada com as
jurisdies sem produo. A manuteno do regime atual provavelmente exacerbaria essa
concentrao de receitas em um punhado de municpios. Alm disso, as localidades
beneficirias tendem a usar as receitas predominantes dos hidrocarbonetos para financiar
despesas operacionais com pouco retorno em longo prazo. Assim, o Estudo econmico da
INTRODUO 43
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
OCDE chegou concluso de que o Brasil precisa introduzir um novo mecanismo de
partilha da receita associada aos novos campos de petrleo entre os diferentes nveis de
governo para garantir que os recursos sejam poupados ou gastos em programas que
podem gerar retornos para as geraes futuras.
I.4. Uma viso geral das reformas de gesto pblica do Brasil
Durante o regime militar (1964-1985) houve um processo de concentrao de poderes
e recursos em nvel federal, mas uma delegao de autoridade para os nveis
administrativos mais baixos. O regime militar aprofundou a interveno do Estado na
economia por meio da expanso da administrao indireta por intermdio do Decreto-
Lei 200/1967, que ainda est parcialmente em vigor. Desde o reestabelecimento da
democracia em 1985, o Brasil tem feito enormes progressos na rea econmica e os
governos tm implantado inmeras reformas, algumas delas sem resultar nas mudanas
esperadas em parte devido falta de continuidade. Sucessivos governos adotaram
abordagens diferentes para as reformas da gesto pblica que podem ser classificadas em
cinco fases distintas:
A reforma constitucional de 1988 visou reintroduzir a disciplina no setor pblico
federal.
Os esforos do Presidente Collor (1990-92) de reduzir o tamanho do governo
federal e do emprego pblico em particular.
Durante o primeiro governo Fernando Henrique Cardoso (1995-99), houve um
programa para tornar a prestao de servios mais eficaz ao alterar os incentivos e
estruturas ao longo das linhas gerenciais. Sob a segunda administrao Fernando
Henrique Cardoso (2000-03), houve uma tentativa ambiciosa de usar um
mecanismo de planejamento para introduzir um oramento por programas e
reformas gerenciais associadas.
Foco na melhoria da capacidade institucional e transparncia, bem como a
democratizao das relaes de trabalho sob as administraes de Lula (2003-07 e
2007-10).
A Constituio de 1988
A nova Constituio, promulgada em 1988, procurou eliminar o legado do regime
militar. Quatro principais alteraes podem ser destacadas. Em primeiro lugar, a
democratizao por meio do estabelecimento de controles externos sobre a administrao
pblica deu um novo papel para o Ministrio Pblico. Em segundo lugar, aps 20 anos de
centralismo poltico, financeiro e administrativo, um processo de descentralizao
oferecia novas possibilidades para a participao ampla dos cidados nas discusses
pblicas e na tomada de decises. Terceiro, um regime jurdico nico para os servidores
pblicos, com uma tabela salarial comum e custos de vida equilibrados entre os militares
e servidores pblicos foi institudo, em paralelo com a constitucionalizao da exigncia
da seleo por mrito por meio de concurso para a contratao de todos os servidores
pblicos.
8
Por fim, a Constituio obrigou a prestao de contas para qualquer alocao
dos recursos do oramento e a incluso dos oramentos detalhados de todas as agncias
no oramento federal. As criaes da Escola Nacional de Administrao Pblica em 1986
para reforar o treinamento de altos servidores e da Carreira de Especialista em Polticas
Pblicas e Gesto Governamental foram em consonncia com esses esforos.
44 INTRODUO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
No entanto, o servio pblico em breve ficou sob presso de atitudes corporativistas,
os salrios reais diminuram significativamente e as gratificaes com base em
consideraes de ordem mais polticas do que de bom desempenho aumentaram.
As disposies da Constituio de 1988, incluindo a forte descentralizao fiscal,
contriburam para o dficit crnico do governo federal. A descentralizao fiscal para os
estados e os municpios foi muito longe na nova Constituio. No entanto, no foi
devidamente articulada com a descentralizao de responsabilidades e isto contribuiu
para o desequilbrio fiscal do governo.
A gesto Collor
O Presidente Fernando Collor (1990-92) foi o primeiro Presidente eleito diretamente
depois do golpe militar de 1964. Seu programa de governo objetivava em sua maioria
controlar a inflao. O plano de reforma da funo pblica no governo do Presidente
Collor foi muito simples, visando privatizao das empresas e reduzindo em 360 000 o
nmero de servidores federais, o que significou o corte de 30% do pessoal de cada
ministrio. Dado que os ministrios no cumpriram a meta, o governo congelou os
salrios dos servidores pblicos para incentiv-los a sair. Em um ambiente altamente
inflacionrio, a proteo constitucional contra a reduo de salrio pouco significava e at
o final de 1990 os salrios perderam grande parte de seu valor.
As medidas adotadas para erradicar as prticas patrimonialistas e nepotistas levaram
aplicao do Regime Jurdico nico ao abrigo da Lei 8.112/1990, que estabeleceu um
procedimento de contratao unificado para todos os servidores da administrao pblica
direta e indireta. Esta lei tambm inclua uma seo que permitiu que mais de
500 000 servidores do antigo regime que haviam sido contratados sem passar por
concurso se tornassem servidores pblicos regulares. Uma das consequncias desta
medida foi a concesso de benefcios completos de aposentadoria a todos os novos
servidores pblicos, criando presses nas finanas pblicas. Outra consequncia era que a
medida comeou a fragmentao do servio pblico em diversos grupos ao criar
primeiramente dois grupos, os haviam passado por concurso e os que no haviam.
Alm disso, a poltica salarial do governo Collor teve um impacto negativo sobre a
moral dos servidores pblicos e levou muitos dos servidores pblicos mais experientes e
hbeis a se demitirem. No momento em que o Presidente Collor foi retirado do cargo por
impeachment, mais de 100 000 servidores pblicos tinham deixado a administrao
direta, autarquias e empresas pblicas, embora parte disso fosse devido s alteraes na
poltica de aposentadoria dos servidores pblicos.
9
A capacidade do servio pblico foi
seriamente prejudicada.
Em setembro de 1992, o vice-presidente Itamar Franco assumiu os poderes da
presidncia aps o impeachment do Presidente Collor por corrupo. O Presidente Franco
criou uma comisso especial para investigar as demisses do perodo Collor e enviou ao
Congresso um projeto de lei de anistia a todos os servidores pblicos que haviam sido
demitidos. O Congresso do Brasil aprovou a lei (Lei 8878/1994) e ordenou a reinstalao
em seus trabalhos anteriores ou em posio equivalente de todos os ex-servidores
pblicos que foram demitidos com violao das disposies constitucionais ou legais,
contra quaisquer normas regulamentares ou clusulas de acordos, convenes ou decises
normativos dos tribunais, ou demitidos por motivao poltica, claramente caracterizada,
ou como resultado de uma greve.
INTRODUO 45
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
As gestes Cardoso
Com a eleio do Presidente Fernando Henrique Cardoso em 1994, os debates
polticos sobre a reforma da funo pblica foram renovados. A poltica de estabilizao
(Plano Real) foi muito eficaz e a agenda de poltica deixou de ser monopolizada pela crise
fiscal. Durante esta administrao, uma das transformaes mais notveis da reforma do
Estado era a continuao do processo de privatizao, que comeou em 1990 com a Lei
Ordinria 8.031/1990, posteriormente substituda pela Lei 9491/1997, que criou o
Programa Nacional de Privatizao. O processo de privatizao para a maioria da
infraestrutura foi caracterizado pela outorga de concesses, em vez de transferncia
definitiva dos ativos. A administrao dos contratos de concesso foi confiada a
instituies reguladoras especiais (ou ministrios em alguns casos), modificando o quadro
institucional e a cultura de gesto do setor pblico no pas.
Na rea de reforma administrativa, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado produzido pelo recm-criado MARE, Ministrio da Administrao Federal e
Reforma do Estado, determinou os objetivos e diretrizes para a redefinio da
administrao pblica do Brasil. O Plano identificou uma srie de pontos de
estrangulamento, como o aumento dos custos da burocracia e dos controles burocrticos e
legais sobre a administrao pblica, e a reduo da capacidade dos ministrios para
formular polticas e controlar as unidades centrais da administrao. A Reforma Bresser,
como a reforma ficou conhecida,
10
ficou marcada pela tendncia de obter lies de
experincias internacionais e as ideias da Nova Gesto Pblica. A criao do MARE foi
fundamental para colocar as questes de gesto pblica na agenda da reforma do
executivo. A proposta de reforma original inclua a diviso do setor pblico em reas que
deveriam permanecer sob controle do Estado, aquelas que deveriam ser transformadas em
pblicas sem controle estatal, e aquelas que deveriam ser privatizadas. O Plano Diretor
props uma reorganizao das responsabilidades do Estado: a separao entre a
formulao de polticas, regulao e controle e a prestao de servios. O Plano tambm
previa a criao de agncias executivas a cargo da operao dos servios, e agncias
reguladoras para o controle dos mercados. No entanto, esta proposta no foi plenamente
implantada dado que o Supremo Tribunal Federal (ADI n 2.135) declarou a introduo
de diferentes regimes de trabalho na administrao direta, autarquias e fundaes pblicas
inconstitucional. A Emenda Constitucional 19/1998 entrou em vigor e terminou com o
regime jurdico nico para servidores pblicos, abrindo a possibilidade de diferentes
alternativas de reorganizao dos servidores pblicos nos trs nveis de governo.
Na rea da gesto dos recursos humanos, este governo no procurou reduzir o
tamanho total do governo federal per se, e embora no permitisse a abertura de
concursos, acabou por faz-lo. O principal foco das reformas foi melhorar a
profissionalizao dos servidores pblicos, aumentar o espao de manobra de gesto
pblica dos gestores e facilitar a distribuio setorial e regional dos servidores pblicos.
Propostas de reforma tambm incluam a retirada da posse, a adoo de mecanismos de
demisso por mau desempenho e situaes de redundncia, limite para os salrios
pblicos nos trs poderes, uma anlise de distores na legislao dos recursos humanos,
a criao de novas formas de organizaes pblicas como as agncias executivas,
organizaes sociais e outros. Traduzir essas ideias em prtica requereu alteraes
constitucionais para eliminar as restries que bloqueavam a adoo de um formato gil
da administrao com um maior grau de autonomia.
46 INTRODUO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Algumas das principais realizaes do MARE foram a gerao e publicao de dados
sobre a folha de pagamento federal, a utilizao de sistemas de tecnologia da informao
para gerenciar a folha de pagamento que desempenhou um papel positivo na luta contra a
corrupo e a gerao de economias, o estabelecimento de concursos pblicos anuais para
carreiras estratgicas, como gestores pblicos, bem como o alinhamento da ENAP com o
MARE para a oferta de formao com base em novas ideias de gesto pblica. No final
do primeiro mandato do Presidente Fernando Henrique Cardoso, o Congresso aprovou
reformas que incluram a criao de novas formas de organizaes do setor pblico e a
atenuao das restries posse de servidores do governo. No entanto, as mudanas para
as diferentes formas de relaes de trabalho no setor pblico no atingiram o nmero de
votos necessrios. Em 2007, a Superior Tribunal Federal decidiu que as alteraes ao
artigo 39 da Constituio eram invlidas e, portanto, restabeleceu o regime unificado para
os servidores pblicos. O MARE tambm no encontrou apoio poltico suficiente para o
estabelecimento de limites para a remunerao do judicirio e do Congresso, que foram
retirados da agenda de reformas. No incio do novo governo Fernando Henrique Cardoso,
o MARE foi extinto e suas funes foram absorvidas pelo Ministrio do Planejamento e
Oramento, criando o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Este ministrio
teve duas novas reas: a Secretaria de Estado da Administrao e do Patrimnio (SEAP) e
a Secretaria de Gesto (SEGES). A lgica era ligar o planejamento e o oramento da
gesto pblica. Embora o experimento de 1995-99 no tenha ido to longe quanto se
esperava na criao de uma cultura orientada a resultados, os esforos do governo
obtiveram sucesso em colocar na agenda de reformas a gesto baseada na remunerao
por desempenho.
O segundo governo Fernando Henrique Cardoso (1999-2003) foi caracterizado pela
continuidade dos esforos para alcanar uma reforma administrativa baseada no
desempenho, porm com uma mudana substancial na presso. O Plano Plurianual 2000-
03, Avana Brasil, objetivava conduzir um reforma bastante ambiciosa da gesto do
setor pblico com uma abordagem gradual de implantao. Ele tentou reorganizar a
forma como o governo faz negcios em torno de programas bem definidos, ao invs de
reestruturao das organizaes per se.
Apesar de suas realizaes, durante o governo Fernando Henrique Cardoso houve
certa relutncia para contratar servidores para os ministrios setoriais, resultando em
aumento dos pedidos de ajuda a organizaes da ONU como a UNESCO, PNUD, FAO e
da OMS para cuidar de suas necessidades de mo de obra e das operaes contratuais,
criando distores na prtica da cooperao internacional. Por outro lado, havia um
grande uso da terceirizao, incluindo, por vezes, os mesmos fornecedores de servios,
que foi muito criticado por privar o governo de inteligncia e conhecimentos em
determinadas reas (como Tecnologia da Informao). Servidores relatam que muitas
vezes faltava capacidade para realizar uma boa execuo das polticas e prestao de
servios aps os anos Cardoso.
As gestes Lula e os desafios frente
As administraes do Presidente Lula da Silva (2003-06, 2007-) deram prioridade
estabilizao macroeconmica, promoo da incluso social, recuperao do
crescimento, ao investimento em projetos de infraestrutura e luta contra a corrupo.
Reformas da gesto pblica para melhorar o desempenho do setor pblico, entretanto, no
estiveram no topo de agenda do governo, provavelmente, devido fadiga da reforma de
gesto pblica dentro e fora do governo brasileiro (Gaetani, 2008).
INTRODUO 47
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
No entanto, este governo tem feito esforos para fortalecer as administraes pblicas
de forma diferente, com uma nfase muito forte e positiva sobre a capacidade e
transparncia. Primeiro, tem buscado fortalecer a Controladoria Geral da Unio (CGU)
como um elemento importante no combate corrupo e ineficincia. Durante o
primeiro mandato do Presidente Lula havia uma vigorosa poltica de recrutamento
baseada em princpios de mrito para capacitar a CGU. Alm disso, a Secretaria de
Transparncia e Combate Corrupo foi criada, se juntando ao debate internacional
sobre a corrupo e estabelecendo relaes de cooperao com organizaes
internacionais que lidam com esta questo.
Uma das principais prioridades da atual administrao tem sido a democratizao das
relaes de trabalho no servio pblico, a fim de reforar o Estado democrtico e o valor
da funo do funcionrio pblico no servio pblico. A nfase na negociao refletida
na criao de uma mesa de negociao permanente. As relaes com os sindicatos so
baseadas num dilogo permanente que visa promover um melhor entendimento entre
lderes polticos, servidores pblicos, sindicatos e sociedade. Desde a criao da mesa de
negociao, em 2003, foram alcanados 77 acordos que cobrem 1.3 milhes de servidores
pblicos. Somente em 2008, 33 acordos foram assinados e espera-se que em 2010 os
resultados dessas negociaes tenham um impacto financeiro anual de BRL 29.1 bilhes.
A mesa de negociao permanente considerada uma ferramenta fundamental para a
redefinio do papel do Estado.
Outra prioridade tem sido o fortalecimento da capacidade do governo de aumentar os
nveis de pessoal em reas prioritrias como educao, sade, segurana e infraestrutura,
atraindo e mantendo uma fora de trabalho altamente qualificada ao oferecer salrios
competitivos. O governo tem favorecido a contratao de servidores pblicos por meio de
procedimentos de contratao regulares e transparentes, a fim de fornecer capacidade de
longo prazo ao governo, e tem aumentando significativamente o nvel de qualificao dos
novos trabalhadores. Com efeito, na rea de desenvolvimento social, por exemplo, a
administrao Lula criou a Carreira de Desenvolvimento de Polticas Sociais, com
2 400 vagas a serem preenchidas pelos ministrios da Educao, Sade, Desenvolvimento
Social, Desenvolvimento Agrrio, Direitos Humanos, Mulher, Igualdade Racial e
Emprego. Os servidores pblicos desta carreira so responsveis pela implantao da
agenda social que, dentre outras coisas, inclui o Bolsa Famlia, destinado a reduzir a
pobreza e a desigualdade. O desenvolvimento da educao tem sido outro objetivo
estratgico deste governo, visando ampliar a cobertura e a qualidade da educao em
todos os nveis. Para permitir a execuo do Plano de Desenvolvimento da Educao,
mais de 28 000 servidores pblicos foram contratados, dos quais quase 18 000 so
professores, um aumento de mais de 8% desde 2002. Alm disso, o governo criou novas
carreiras e postos nas reas de transportes, energia e produo mineral, como parte dos
esforos de reorganizao de servios de infraestrutura, aumentando a fora de trabalho
nessa rea em mais de 60% (7 862 servidores pblicos em 2009).
11
Alm disso, a atual
administrao criou o Sistema de Informaes Organizacionais do Governo Federal
SIORG para organizar as atividades de desenvolvimento organizacional dos organismos e
entidades da Administrao Pblica Federal. O objetivo construir redes de colaborao
para melhorar a gesto pblica, desenvolver padres de qualidade, reduzir custos
operacionais e assegurar a continuidade dos processos de organizao institucional e
inovao. O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto o rgo central com
responsabilidade direta sobre a definio e coordenao das metodologias de
planejamento, execuo e controle das atividades de organizao institucional e inovao.
48 INTRODUO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Duas outras iniciativas importantes desta administrao so o Programa Nacional de
Apoio a Gesto e Planejamento da Modernizao dos Estados e do Distrito Federal, e o
Programa de Modernizao do Controle Externo de Estados e Municpios Brasileiros.
Esses dois programas visam modernizar a administrao pblica subnacional, a nvel
local, nas reas de planejamento, recursos humanos e comunicao com os cidados. A
grande conquista que estes programas foram projetados com uma ampla participao e
discusso com os diferentes estados e tribunais de contas. Este modelo mais
interinstitucional e intergovernamental funciona em rede em contraste com a velha
tradio centralizadora.
Vrias medidas tambm foram adotadas para aumentar a transparncia e integridade,
como o Portal da Transparncia, que disponibiliza as despesas do poder executivo na
internet, e o Projeto de Lei enviado ao Congresso em maio de 2009, que visa introduzir
uma Lei de Acesso Informao abrangente.
O Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gesto em
Regulao (PRO-REG) foi criado pelo Presidente da Repblica a fim de implantar as
medidas destinadas a aumentar a transparncia, eficincia e profissionalismo no processo
regulatrio, promover a aplicao da anlise de impacto regulatrio e obter uma melhor
qualidade da regulao (ver OCDE, 2008f). Carreiras foram criadas para fortalecer as
agncias reguladoras e concursos foram abertos para essas posies.
Finalmente, um Grupo de Notveis Juristas foi contratado para fazer propostas para
reformular a legislao administrativa do setor pblico brasileiro, feita de camadas de
legislao muitas vezes incoerente, e, ao mesmo tempo, estruturas muito rgidas que
tratam todas as formas de organizao do setor pblico (ministrios, autarquias,
fundaes, agncias, empresas pblicas, organizaes sociais, servios sociais
autnomos, etc.) de maneira relativamente semelhante. Seu relatrio de propostas foi
enviado Presidncia para ser analisado e discutido.
INTRODUO 49
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Notas
1. Para mais informaes consulte:
www2.camara.gov.br/comissoes/permanentes/index.html.
2. As foras armadas so parte do poder executivo, mas no pertencem ao funcionalismo
pblico.
3. Por lei, o Banco Central uma autarquia, mas o seu presidente tem status ministerial
(ele o nico ministro de Estado que tem de ser aprovado pelo Senado antes de
assumir sua posio).
4. Em 1998, o Congresso promulgou a Lei 9.649, que autoriza o presidente a decretar a
qualificao de uma autarquia como agncia executiva. As primeiras agncias
executivas criadas sob este regime foram agncias reguladoras tais como a Agncia
Nacional de Telecomunicaes (ANATEL) e a Agncia Nacional de Energia Eltrica
(ANEEL).
5. Para uma discusso completa sobre as agncias reguladoras, ver OCDE (2008f),
p. 210.
6. A LDO deve ser aprovada e promulgada pelo Congresso anualmente.
7. Em 31 de agosto de 2009, quatro projetos foram enviados ao Congresso para
introduzir os acordos de partilha no Brasil e para criar uma empresa pblica para gerir
esses novos acordos e um novo fundo soberano para lidar com as receitas futuras de
petrleo e gs.
8. Em 1987, havia 750 000 servidores pblicos e empregados pblicos, dos quais apenas
120 000 tinham sido contratados por concurso.
9. Lei 8112/1990.
10. Foi coordenada por Luiz Carlos Bresser Pereira, Ministro da Administrao Federal e
Reforma do Estado durante o governo Fernando Henrique Cardoso.
11. A fim de melhorar a capacidade do Estado em infra-estrutura, o governo brasileiro
criou as carreiras de Analista de Infraestrutura e Especialista em Infraestrutura Snior,
inicialmente com 300 vagas para ambas em 2007. Em 2008, esse nmero aumentou
para 884 vagas.
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 51
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Captulo 1
Planejamento e gesto da fora de trabalho
Um bom planejamento uma caracterstica da gesto moderna e dinmica de recursos
humanos. Este captulo analisa os principais pontos fortes e as oportunidades de
planejamento de pessoal no governo federal brasileiro, luz da experincia de pases da
OCDE. A discusso inclui: o tamanho e os custos da fora de trabalho no governo federal,
a metodologia da contabilidade dos servidores pblicos e seus custos, os desafios de um
adequado planejamento estratgico de pessoal, a promoo de uma abordagem conjunta de
governo para aumentar a eficincia e reduzir os custos do conjunto de servidores pblicos,
o sistema de pagamentos como parte da estratgia de gesto de custos, o papel dos
sindicatos na definio das condies de trabalho, a necessidade de ajustar o servio
pblico ao envelhecimento da sociedade e da fora de trabalho, a modernizao do sistema
pblico de previdncia social; e a promoo da diversidade como uma estratgia para
garantir as competncias e habilidades certas no servio pblico.
52 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
A fora de trabalho do governo est em constante circulao: os servidores entram,
saem e se movimentam entre as organizaes governamentais, mudando as competncias
e qualificaes das organizaes. A fora de trabalho do governo afetada por mudanas
no mercado de trabalho geral, que pode, por sua vez e por seu tamanho, tambm afetar a
oferta de trabalho qualitativa e quantitativamente.
Um bom trabalho de planejamento indispensvel caso os governos queiram manter
uma fora de trabalho estruturada e representativa de tamanho adequado, capaz de
satisfazer as diferentes necessidades das organizaes governamentais com melhor custo-
benefcio. Um bom trabalho de planejamento exige informao de alta qualidade e
discusses ligadas a estratgias organizacionais, preocupaes de eficincia e
modalidades de organizao que apoiem as decises de pessoal de forma eficiente.
Os objetivos da gesto estratgica da fora de trabalho so:
fortalecer os servios e as capacidades dos ministrios para a gesto estratgica da
fora de trabalho e tornar os gestores responsveis pela gesto estratgica de sua
fora de trabalho;
garantir a adequao da fora de trabalho com a misso das organizaes;
promover metas de governo globais em termos de planejamento dos recursos
humanos, especialmente quantidade e custos;
promover metas de governo globais em termos da diversidade, competncias e
nvel de educao.
O planejamento da fora de trabalho requer um bom gerenciamento do nmero de
servidores, despesas e competncias, alinhamento do planejamento de estratgias de
trabalho com a estratgia de cada organizao governamental, flexibilidade na gesto da
fora de trabalho, uma perspectiva global do governo sobre a atribuio nos diversos
setores e do tamanho e custo da fora de trabalho e a prestao de contas dos gestores em
termos de planejamento de trabalho.
1.1. A dimenso e o custo da fora de trabalho do governo federal do Brasil
Uma fora pblica de trabalho relativamente pequena (em todos os nveis de
governo, incluindo o governo federal, estados e municpios)
O nvel de emprego nas administraes pblicas e empresas pblicas (o setor
pblico no Sistema de Contas Nacionais
1
) tm sido bastante estveis no Brasil. Entre
1995 e 2005, ele tem representado cerca de 10% do total de empregos da economia (ver
Figura 1.1). Embora dados relevantes no estejam disponveis para o nvel estadual, as
evidncias indicam que essa percentual provavelmente aumentou desde 2005: dados para
o nvel federal e municpios indicam um aumento mais rpido dos empregos no governo
em geral do que no resto da economia (um aumento de mais de 10% entre 2005 e 2008
contra o aumento de mais de um 4% do emprego no total da economia). O total de
empregos no governo pode ser estimado em cerca de 10-11% do total de empregos no
Brasil em 2008, e considerando as empresas pblicas, em cerca de 11-12%, em
comparao com uma mdia de cerca de 22% nos pases membros da OCDE.
2
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 53
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Figura 1.1. Participao do emprego no setor pblico no total de empregos no Brasil ao longo
do tempo
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
1990 1995 1996 1997 1998 1999 2002 2003 2005*
Empresas pbl i cas Admi nistrao pbl ica
* Observao: Os dados de 2005 so extrados de Pessoa, Eneuton et al. (2009), Emprego Pblico no Brasil:
comparao internacional e evoluo recente, Comunicado da Presidncia, Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (IPEA), n 19, 30 de maro de 2009. Os dados so do emprego nas administraes pblicas e
empresas pblicas, e no so diferenciados.
Fonte: OIT Labourstat, ONU UNSD Estatsticas Demogrficas, IBGE.
Comparada aos pases membros da OCDE, a proporo da fora de trabalho do setor
pblico nos empregos totais bastante reduzida (ver Figura 1.2).
No entanto, os nmeros efetivos do emprego do setor pblico tendem a dar uma
imagem errada da margem de manobra do governo no Brasil, em comparao com os
pases membros da OCDE, pelos seguintes motivos:
Primeiro, a estabilidade do emprego na administrao pblica como percentual do
emprego total esconde o fato de que o emprego pblico em geral tem aumentado
em nmeros absolutos, 12% de 1990 a 1999, mais de 15% entre 1999 e 2003, e
10% entre 2005 e 2008, a nvel federal e nos municpios.
3
Alguns argumentam
que, medida que o emprego e o crescimento demogrfico aumentam, o nmero
de servidores do governo deve aumentar. No entanto, a menos que haja melhorias
de quantidade ou qualidade na prestao de servios, no h necessidade de
crescimento do nmero de servidores pblicos na mesma proporo do emprego
na economia porque os assuntos do governo e o servio pblico se beneficiam de
economias de escala. No Brasil, o aumento do emprego na administrao pblica
pode ser legtimo no contexto da histria passada em matria de reforo das
capacidades do governo e com o objetivo de melhorar o acesso aos servios,
nomeadamente nos setores da sade e educao, mas estes aumentos precisam ser
monitorados muito de perto.
4
54 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Figura 1.2. Emprego no setor pblico como proporo dos empregos totais, a fora de
trabalho e a populao nos pases selecionados
2005
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
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O
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(
2
7
)
Total de empregos Fora de trabal ho total Popul ao total
Nota: Os dados do Brasil sobre o emprego no setor pblico so extrados de Pessoa, Eneuton et al. (2009),
Emprego pblico no Brasil: comparao internacional e evoluo recente, Comunicado da
Presidncia, Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), n 19, 30 de maro de 2009.
Fonte: OCDE LFS, OIT Labourstat.
Em segundo lugar, com os aumentos do emprego no setor pblico (incluindo o
emprego na administrao pblica e empresas pblicas), o emprego no governo a
rigor tem aumentado significativamente mais, dada a queda no emprego nas
empresas governamentais, provavelmente devido ampla privatizao desde o
incio de 1990.
Uma fora de trabalho governamental relativamente cara para a economia
Alm disso, embora os servidores pblicos representem uma parcela relativamente
pequena dos empregos totais, a mo de obra governamental cara. As despesas de
pessoal respondem por 12% do PIB (empresas pblicas excludas),
5
um valor bastante
alto em comparao com os pases membros da OCDE (ver Figuras 1.3 e 1.4). No
entanto, desde 2000, o custo da fora de trabalho do governo aumentou apenas
moderadamente em termos absolutos,
6
provavelmente devido ao aumento do nmero de
servidores.
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 55
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Figura 1.3. Remuneraes dos servidores do governo em geral como porcentual do PIB
2006
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
16%
18%
Remuneraes dos empregados
Fonte: OCDE, IBGE.
56 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Figura 1.4. Remuneraes dos servidores das administraes pblicas em geral como
percentual do PIB (2006) e parcela do emprego no governo em geral no emprego total (2005)
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
Remuneraes dos empregados Empregados
Fonte: OCDE, IBGE.
Mesmo quando se considera apenas os salrios e contribuies sociais, e excluindo as
contribuies sociais do empregador (incluindo aposentadorias e penses), a situao
continua a ser relativamente semelhante, mostrando que no apenas o nvel das
contribuies do governo brasileiro para a previdncia social e as aposentadorias e
penses que fazem a diferena nos custos salariais de servidores do governo em relao
aos pases membros da OCDE (ver Figura 1.5).
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 57
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Figura 1.5. Participao da remunera dos servidores das administraes pblicas em
percentual do PIB, divididos entre contribuies sociais dos empregadores e ordenados e
slarios
2006
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
16%
18%
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Contri bui es soci ais dos empregadores Boni fi caes e sal rios
* Incluem as contribuies sociais dos empregadores.
Fonte: OCDE, IBGE.
Atualmente, 28% dos custos salariais da economia brasileira como um todo so pagos
aos servidores pblicos (excluindo as empresas pblicas), uma alta participao em
comparao aos pases membros da OCDE. No entanto, as entregas do governo
7
representam apenas 11% da produo econmica total, e apenas cerca de 10% da
populao so servidores do governo em geral (excludas as empresas pblicas) (ver
Figura 1.6). Esta situao deve-se principalmente s diferenas de salrios mdios entre
os setores pblico e privado,
8
que resultam de uma combinao de fatores que incluem
nomeadamente a estrutura de salrios com algumas remuneraes muito baixas no setor
privado para determinadas tarefas, uma maior proporo de posies qualificadas no setor
pblico, e tambm uma escolha recente por melhores remuneraes aos servidores
pblicos em cargos essenciais para atrair os melhores candidatos, motivar o seu empenho
e reduzir o volume de sadas.
No entanto, a proporo dos custos salariais e as entregas do governo em geral
bastante semelhante dos pases membros da OCDE (ver Figura 1.6), o que indica que
outros tipos de gastos do governo so relativamente elevados.
58 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Figura 1.6. Remuneraes dos servidores e entregas a preos base entre o governo em geral e
o total da economia em pases selecionados
2005
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
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Remuneraes dos empregados Val or das entregas
Fonte: OCDE, Dados Oficiais dos Pases nas Contas Nacionais das Naes Unidas.
O custo de produo de servios financiados pelo governo como percentual do PIB
9
tambm elevada no Brasil em comparao com os pases membros da OCDE. Alm dos
altos custos salariais de servidores do governo geral, o custo dos bens e servios
produzidos por organizaes no governamentais em geral (principalmente do setor
privado) e financiado pelo governo proporcionalmente ao PIB tambm alto (ver
Figuras 1.7 e 1.8).
10
O custo de produo de bens e servios financiados pelo governo tambm aumentou
desde 2000 em percentual do PIB e em volume, principalmente devido ao aumento dos
custos de bens e servios financiados pelo governo e produzidos pelo setor privado e
empresas pblicas.
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 59
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Figura 1.7. Custos gerais de produo do governo como percentual do PIB
2000 e 2006
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
2
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6
SUE ISL HOL DIN BRA HUN FIN FRA TCH GBR BEL POR NZIN NOR POL ESP ITA EUA ALE AUS IRL ESL JAP LUX GRE COR OCDE
Formao de capi tal bruto Transfernci as sociais em dinheiro Remunerao dos empregados Consumo i ntermedi ri o
Fonte: OCDE, IBGE.
Figura 1.8. Custos dos bens e servios produzidos por organizaes no governamentais em
geral (principalmente do setor privado) e financiados pelo governo (consumo intermedirio
do governo em geral e transferncias sociais em dinheiro) como proporo do PIB
2000 e 2006
0
0.02
0.04
0.06
0.08
0.1
0.12
0.14
0.16
0.18
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0
HOL BRA SUE TCH GBR ALE FIN NZIN ISL FRA HUN BEL DIN ESL AUS JAP EUA POL ITA NOR LUX POR ESP IRL COR GRE OCDE
Transfernci as sociais em di nhei ro Consumo i ntermedi ri o
Fonte: OCDE, IBGE.
60 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
No Brasil, portanto, a gesto da fora de trabalho e, especialmente, a alocao de
pessoal entre as polticas setoriais e prioridades so estruturalmente importantes dado que
os custos da fora de trabalho e de produo de bens e servios financiados pelo governo
tm um peso importante na economia. Isto coloca uma grande responsabilidade sobre os
governos em todos os nveis para gerenciar o tamanho, composio e distribuio da
fora de trabalho de forma eficaz, comumente chamada de gesto estratgica da fora de
trabalho. Considerando os ganhos de produtividade globais da economia, os aumentos
dos custos e do tamanho da fora de trabalho do governo devem ser acompanhados por
mais do que melhorias proporcionais no acesso e na qualidade dos servios pblicos, na
regulamentao e na elaborao de polticas.
A dimenso e o custo da fora de trabalho no governo federal
O Brasil tem uma proporo de trabalhadores assalariados do setor pblico em nvel
federal bastante semelhante de outros pases federativos (ver Figura 1.9). Este
percentual diminuiu de cerca de 20% para cerca de 15% entre 1990 e 2003 (incluindo as
empresas estatais) e, desde ento, provavelmente, permaneceu o mesmo. Os dados aps
2003 no esto disponveis. O recente artigo de Moraes et al. (2008) constatou que, no
final de 2008, os servidores federais representavam aproximadamente 15% dos
trabalhadores do setor pblico (Moraes, M., T. Silva, e P. Costa, 2008).
Figura 1.9. Participao dos trabalhadores do setor pblico em differentes nveis de governo
em alguns pases federativos
2003
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Austrl i a Canad Mxi co Estados Uni dos Brasil Espanha
Local Estudual Federal
Fonte: OCDE LFS, OIT Labourstat.
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 61
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
O nmero de servidores do governo federal no poder executivo diminuiu
significativamente entre 1995 e 2003 e tem aumentando desde ento (ver Figura 1.10).
Figura 1.10. Numero de servidores do governo federal no executivo
1995-2008
440.000
460.000
480.000
500.000
520.000
540.000
560.000
580.000
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
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0
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2
0
0
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0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
Fonte: Moraes, M. et al. (2008), O mito do inchao da fora de trabalho do Executivo Federal, Revista Res
Pvblica, Vol. 7 No. 2, julho-dezembro.
Ao mesmo tempo, as despesas com pessoal (incluindo aposentadorias e penses) tm
aumentado desde 2004, aps as contraes nos primeiros anos do governo Lula, devido
ao aumento da inflao conjugado com a moderao do salrio nominal para apoiar a
consolidao do oramento (OCDE, 2009b: 54) (ver Figura 1.11).
O recente aumento dos custos com pessoal do governo federal tem sido devido a
diversos fatores, incluindo o aumento no nmero de trabalhadores em reas prioritrias,
as mudanas no nvel de qualificao do pessoal, as negociaes salariais e os aumentos
nos pagamentos das aposentadorias. Desde 2008, em consonncia com as reformas que
tm afetado os planos de carreira e os aumentos de remunerao, os custos salariais tm
aumentado consideravelmente e continuaro a faz-lo na medida em que as mudanas
anunciadas sejam implantadas at o fim 2012.
Globalmente, a quantidade e o custo dos servidores pblicos no Brasil (em todos os
nveis de governo) tem se mantido relativamente estvel ao longo dos anos, e at
recentemente, o governo federal foi um fator de estabilidade do total do emprego pblico
(em todos os nveis de governo). No entanto, como mencionado, os custos dos servidores
pblicos (em todos os nveis de governo) so elevados, especialmente tendo em
considerao a proporo relativamente grande de produo de bens e servios fornecidos
pelo setor privado com financiamento governamental. O elevado crescimento econmico
nos ltimos anos escondeu esta questo. No futuro, porm, como o governo possui novos
compromissos salariais e, com o aumento nos pagamentos de aposentadorias, o custo da
fora de trabalho federal pode ser um peso ainda maior, especialmente se o crescimento
econmico diminuir.
62 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Figura 1.11. Gastos federais selecionados,
1,2
incluindo pessoal
4
5
6
7
8
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
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0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
Pessoal
Penses do setor privado
Programas no-obrigatrios
% PIB, flux os de 12 meses
1. Calculado como a receita de impostos menos o excedente oramentrio primrio do governo como um
todo.
2. Calculado como receitas fiscais mais o saldo oramentrio geral (nominal) do governo como um todo.
3. Inclui aposentadorias aos servidores aposentados.
4. Refere-se a Outros OCCs na documentao do oramento brasileiro e tambm inclui os gastos
obrigatrios selecionados em meios transferncias de assistncia social aos idosos e deficientes (LOAS
e RMV).
Fonte: IPEA (IPEADATA); OCDE (2009b), Estudos Econmicos da OCDE: Brasil, p. 55.
Isso no quer dizer que os aumentos de custos no governo federal no tm sido
legtimos. Uma grande parte do aumento do nmero de servidores teve lugar na educao,
sade, segurana e infraestrutura e pode ser perfeitamente legtimo considerando um
melhor acesso e possveis melhorias no fornecimento de servios. Eles acompanham
dcadas de poucos investimentos em capacidade em virtude da regularizao de um
grande nmero de servidores por meio de procedimentos no competitivos (aps a
instituio do regime nico para os servidores pblicos em 1987 e posterior reviso em
1990), nem todos com as qualificaes necessrias, e por meio de sucessivas polticas de
congelamento de demisses e contrataes. Os servidores relatam que os aumentos
salariais tambm foram necessrios, dado que os servidores pblicos consumavam ser
mal pagos. Tal como para o resto das ocupaes no governo pelo pas, necessria uma
compreenso clara desses aumentos de custos, que devem justificados por um melhor
acesso e maior qualidade dos servios pblicos, da regulao e da execuo de polticas.
1.2. Prestao de contas da quantidade de servidores pblicos e seus custos
A experincia dos pases membros da OCDE
O planejamento da fora de trabalho comea com a boa prestao de contas em
termos de sua quantidade e seus custos. Para a maioria dos pases avanados da OCDE, e
ao contrrio de um nmero de economias em transio, a prestao de contas do tamanho
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 63
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
da fora de trabalho no um desafio significativo. A maioria dos governos nacionais
sabe quantos servidores tm e quantos servidores outros nveis do governo podem ter. Os
dados so centralizados pelos ministrios do trabalho e muitas vezes tambm pela agncia
nacional de estatstica, embora muitas vezes com metodologias diferentes e, portanto,
nmeros diferentes.
Os desafios que restam sobre esses dados entre os pases membros da OCDE incluem:
Poucos pases tm dados em faixas equivalentes de trabalho em tempo integral.
Isto significa que os dados no levam em conta as diferenas no nvel de emprego
de meio perodo.
Em alguns pases, h problemas metodolgicos com a definio de governo
para o nmero de servidores, tornando os dados s vezes de difcil comparao
entre os pases e a anlise estatstica do tamanho de emprego do governo muito
complexa.
Hoje, um dos desafios para as organizaes centrais controlar o nmero de
servidores num contexto de aumento da utilizao de subcontratao de servios e de
trabalhadores temporrios. Com o uso crescente do setor privado na produo de bens e
servios financiados pelo governo, a quantidade e os custos dos servidores do governo
devem diminuir (considerando-se bens produzidos com nveis e qualidade semelhantes).
Idealmente, as organizaes de governo devem controlar os custos de produo de
bens e servios ao longo do tempo, incluindo os custos com pessoal e os custos dos bens
e servios produzidos pelo setor privado e financiados pelo governo. As alteraes na
fora de trabalho devem levar em conta essas informaes. Vrios pases esto fazendo
esforos para contar todos os seus consultores temporrios, mas ainda no h nenhum
bom exemplo de pas que tenha monitorado os custos de produo financiados pelo
governo de bens e servios para o planejamento estratgico da fora de trabalho. Existe
um acordo entre os pases membros da OCDE, no entanto, de que os pases devem se
mover nesta direo, a fim de impedir o aumento no planejado no custo de produo dos
servios.
A situao no Brasil
Os dados sobre o governo federal
O governo federal do Brasil tem impressionantes conjuntos de dados sobre o servio
pblico em nvel federal, que mostram uma imagem clara do nmero de servidores e dos
custos salariais totais. Os dados detalhados esto disponveis na Internet, incluindo dados
sobre as empresas pblicas. Os dados no so equivalentes para o emprego em tempo
integral, mas isso pode ser menos importante no Brasil do que em outros pases, dado que
o percentual de pessoal com emprego de meio perodo muito limitado.
O Sistema Integrado de Administrao de Recursos Humanos (SIAPE) foi criado em
1989, e utilizado por gestores de recursos humanos das instituies do governo federal.
Ele funciona de forma descentralizada sob o controle central e tem sido constantemente
melhorado para aumentar a transparncia, o acesso dos servidores pblicos e a eficincia.
Embora o sistema no seja compatvel com o sistema de pagamentos do Ministrio da
Fazenda e com o sistema integrado de dados oramentrios, como em muitos pases
membros da OCDE, o sistema funciona muito bem para rastrear informaes sobre o
64 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
servio pblico federal e prestar contas sobre o tamanho e o custo do servio pblico
federal e sua folha de pagamento.
O planejamento da fora de trabalho tambm parece ser bastante transparente, como
projees da fora de trabalho includas em uma parte especfica da Lei de Diretrizes
Oramentrias (Anexo 2 do Oramento), discutida e aprovada pelo Congresso Nacional.
A Secretaria do Tesouro Nacional do Ministrio da Fazenda o rgo central do sistema
de gesto financeira federal e do sistema de prestao de contas federal, disponibilizando
o nmero de pessoal em cada rgo da administrao federal, incluindo rgos do
judicirio federal, a Cmara dos Deputados e o Senado federal.
Alm disso, em comparao com muitos pases membros da OCDE, o governo
federal gerencia a subcontratao de servios muito bem. Ministrios, e mesmo empresas
pblicas, parecem conhecer relativamente bem a extenso dos servios contratados
externamente. Estes tambm so objeto de inmeros controles, incluindo do Tribunal de
Contas da Unio. Os custos e dados histricos podem assim ser integrados nos processos
de planejamento estratgico da fora de trabalho para acompanhar os custos globais de
produo de servios.
O governo federal sistematicamente conta os aposentados e pensionistas como sua
fora de trabalho ativa. Na verdade, eles esto includos na folha de pagamento e de
despesas de pessoal (a Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece um limite mximo de
despesas de pessoal e exige que sua remunerao seja contabilizada da mesma forma que
a remunerao do pessoal ativo). Enquanto muitos outros pases esto se esforando para
tornar o empregador pblico mais responsvel pelos custos das aposentadorias futuras, o
Brasil excepcional na medida em que as aposentadorias e as penses do setor pblico
so administradas por vrios departamentos e ministrios. Enquanto isso certamente ajuda
a melhorar a prestao de contas de gesto de custos das futuras aposentadorias,
provavelmente tambm dilui a responsabilidade da gesto pelo planejamento da fora de
trabalho, na medida em que grande participao dos custos de trabalho fixa, e tambm
uma fonte de confuso em relao quantidade de pessoal e seus custos no general.
Finalmente, o governo federal est colocando diversos recursos para auditar e
controlar a regularidade de pagamentos. Enquanto os sistemas informatizados so
bastante sofisticados, diferentes organizaes esto encarregadas de controlar a
regularidade dos pagamentos, incluindo a Secretaria de Recursos Humanos (SRH), do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, que realiza auditorias mensais, e o
Tribunal de Contas da Unio, que controla 110 000 aes de pessoal por ano (dos quais
60 000 so controlados por computador). Este ainda um processo de controle rgido que
o governo pode desejar tornar mais flexvel a fim de avanar para auditorias cada vez
mais eficientes e baseadas no risco, a fim de aumentar a eficincia e permitir maior foco
nas questes estratgicas. Esforos tm sido feitos nesta rea e devem ser continuamente
desenvolvidos.
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 65
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Quadro 1.1. O banco de dados integrado de administrao de pessoal no Brasil
O Sistema Integrado de Administrao de Recursos Humanos, SIAPE, uma base de
dados online e a principal ferramenta de gesto dos servidores pblicos da administrao
federal. Hoje, ele contm informaes sobre 1.3 milhes de servidores da ativa, aposentados
e pensionistas em 231 organizaes, incluindo a administrao federal, organizaes de
ensino federal, antigos territrios federais, autarquias, fundaes pblicas, empresas e
sociedades de economia mista. Ele no inclui o Ministrio Pblico da Unio, Banco Central,
as empresas pblicas e sociedades de economia mista que no recebem dinheiro do Tesouro
para o pagamento de seus servidores, ou os servidores das embaixadas.
Dados do SIAPE so publicados todos os meses pela SRH no Boletim Estatstico de
Pessoal. Tanto os nmeros mais recentes quanto os nmeros anteriores esto disponveis no
site www.servidor.gov.br/publicacao/ index.htm. A publicao organizada em sees com
dados sobre as despesas de folha de pagamento, nmero de pessoas na folha de pagamento,
nveis de remunerao para cada carreira, concursos e aposentadorias.
H tambm uma seo com dados sobre cargos de confiana (Cargos e Funes de
Confiana e Gratificaes), que envolve 78 269 pessoas. Entre eles esto os 20 664 cargos
do quadro especial de gesto (Grupo-Direo e Assessoramento, DAS). Alm disso, 22 787
esto listados como estagirios. A Tabela 1.1 nesta publicao contm o nmero de pessoas
na folha de pagamento dividida nos diferentes nveis do governo, e em pessoal da ativa,
aposentados e pensionistas.
Fonte: Discusses das misses.
Dados sobre outros nveis de governo
O tamanho e o custo do servio pblico federal so significativos apenas quando
comparados com as responsabilidades do governo federal. Alm disso, o governo federal
tem uma responsabilidade especial para manter a fluidez do mercado de trabalho em todo
o pas, e tem um forte interesse no acompanhamento do emprego pblico no pas como
um todo (OCDE, 2008g).
Em relao ao controle dos nveis de emprego nos estados e municpios brasileiros,
limites sobre de custeio de pessoal foram criados para evitar o excessivo crescimento de
longo prazo no mercado de trabalho do governo. A divulgao dos nmeros parece fraca,
mas a recente comunicao do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) um
contraexemplo que d uma anlise bastante detalhada das mudanas no emprego pblico
total (IPEA, 2009).
Sugestes para reformas futuras
Como mencionado anteriormente, o governo federal gerencia de forma eficiente o
tamanho e o custo do emprego pblico no governo federal. O governo tambm tem bons
dados sobre os servios contratados, que podem ajudar a controlar os custos totais de
produo dos seus produtos e servios, incluindo o setor privado, e ligar os nmeros do
conjunto de servidores pblicos com as mudanas na atribuio de responsabilidades para
entregar servios financiados pelo governo ao setor privado.
66 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
O problema para o governo federal ser continuar mantendo o detalhamento da
quantidade de servidores e suas despesas no mbito da modernizao dos processos de
governo, especialmente na medida em que o Brasil busca uma maior delegao de
autoridade sobre os recursos humanos aos gerentes e diretores de ministrios e agncias.
Em particular, governos como o Canad relatam que, desde que os oramentos salariais e
no salariais foram administrados em conjunto, tornou-se mais difcil controlar o nmero
de pessoas empregadas.
11
Outro desafio para o governo colocar a prestao de contas dos servidores do setor
pblico em uma perspectiva mais estratgica. Este no apenas uma questo de controle
e regularidade. Estes dados devem ser utilizadas pelos gestores ao decidir sobre a forma
de prestao de servios e como gerenciar sua fora de trabalho. Uma possibilidade seria
a criao de um observatrio do servio pblico, como o da Frana, que segue tendncias
gerais em termos de emprego pblico, a demografia de servio pblico e a alocao da
fora de trabalho nos diversos setores. um ator importante nos esforos para modernizar
o governo e tem desenvolvido vrias iniciativas no campo do planejamento de pessoal
(ver Quadro 1.2) Tal observatrio crvel apenas se no se reportar apenas ao seu
ministro e diretor imediato, mas tambm a um conselho com uma ampla gama de atores
que representam o conjunto do governo. Tambm deve ser envolvido na maioria das
reformas da gesto pblica do governo que afetem a gesto do pessoal.
Alm disso, como mencionado anteriormente, o Brasil poderia desenvolver um
monitoramento de primeira qualidade do custo de produo dos bens e servios
financiados pelo governo, incluindo os custos salariais dos servidores pblicos e os de
produo de servios pelo setor privado. Esta iniciativa pode ser parte dos esforos em
curso sob a gide do Ministrio da Fazenda para produzir um sistema de prestao de
contas geral da administrao pblica (incluindo a fora de trabalho).
Idealmente, ele tambm poderia desempenhar um papel no controle do nmero de
servidores pblicos no pas, a fim de avaliar o peso do emprego pblico no mercado de
trabalho. Os pases membros da OCDE, como Blgica, Dinamarca, Espanha e Frana
esto realizando a avaliao e anlise do nmero de servidores pblicos por todo o
governo. O objetivo acompanhar os nmeros globais e estar em condies de avaliar o
impacto sobre o mercado de trabalho, bem como desenvolver um dilogo sobre a gesto
dos recursos humanos em todos os nveis de governo.
1.3. Planejamento estratgico da fora de trabalho
A experincia dos pases membros da OCDE
Ligando o planejamento da fora de trabalho s estratgias das organizaes
Nas ltimas duas dcadas, a maioria dos pases membros da OCDE tm se movido no
sentido de medir o desempenho das suas organizaes, incluindo por meio do oramento
por desempenho. Este no um processo fcil, dado que estabelecer objetivos e medir
seu progresso exige grandes habilidades de gesto e processos para manter a coerncia. A
gesto do desempenho tambm exige o aumento da flexibilidade da gesto, sem a qual os
indicadores de desempenho podem se tornar apenas outra camada de controle e restringir
a liberdade de gesto. Se no for implantado corretamente, os ministrios e agncias
podem buscar oportunidades para definir suas prprias metas em detrimento do conjunto
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 67
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
de estratgias do governo e tentar diminuir sua responsabilidade para com o uso dos
recursos governamentais.
Quadro 1.2. O Observatrio do servio pblico na Frana
O Observatrio foi criado em 2000 para coletar, analisar e disseminar informaes
sobre o servio pblico da Frana para o governo nacional, mas tambm para os hospitais,
regies e governos locais.
Ele considerado um frum de dilogo e intercmbio entre os tomadores de deciso e
composto por:
um conselho de orientao, presidido pelo ministro para o servio pblico,
incluindo parlamentares, diretores de vrios ministrios, representantes eleitos
dos governos locais, e vrios organismos e sindicatos;
comisso tcnica, co-presidida pelo diretor-geral encarregado do servio pblico
e pelo chefe da agncia nacional de estatstica e as diferentes administraes
tcnicas.
O secretariado-geral do observatrio est administrativamente abaixo do diretor geral da
funo pblica.
Suas funes principais so:
assegurar um maior grau de transparncia e compreenso dos nmeros do servio
pblico e suas tendncias por meio da concepo de novos modos de contagem
de servidores pblicos, ligando estes nmeros s mudanas na economia,
requisitos de competncia, etc. O Observatrio tambm tem uma poltica de
publicao dinmica, com uma publicao anual sobre o estado do servio
pblico que se tornou uma referncia para os tomadores de deciso envolvidos
nas reformas do governo.
pr em prtica o planejamento de novas contrataes por cargos, nmero de
servidores e competncias.
Alm disso, o observatrio participa de muitas redes e grupos de trabalho sobre a
modernizao do servio pblico como parte das iniciativas para modernizar o governo na
Frana.
Fonte: www.fonction-publique.gouv.fr, consultado em agosto de 2009.
Quando em funcionamento, os resultados de desempenho so utilizados tanto
internamente pelos ministrios e rgos para definir as prioridades dos programas,
alocarem recursos (incluindo pessoal) e alterarem processos de trabalho, quanto para a
prestao de contas orientada para o governo como um todo e para a sociedade.
Os recursos humanos e o planejamento da fora de trabalho tm sido uma parte
integrante do quadro de gesto por desempenho das organizaes. Isso tem sido fcil em
sistemas baseados em posies e em pases com sistemas de gesto dos recursos humanos
tradicionalmente descentralizados, como Canad, Nova Zelndia, os pases nrdicos do
continente europeu e os Estados Unidos, do que em pases tradicionalmente mais
centralizados, como Blgica e Frana, onde tm sido implantados recentemente.
68 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Muitos pases tm estabelecido procedimentos e processos que ligam o planejamento
de pessoal ao planejamento estratgico de organizaes, incluindo mecanismos de
prestao de contas para os gestores relatarem o planejamento de sua fora de trabalho.
Os dispositivos de planejamento estratgico incluem planos estratgicos que descrevem
as estratgias de gesto dos recursos humanos e planos de pessoal. Ministrios e agncias
tambm se reportam sobre as realizaes dos recursos humanos em termos de nmeros,
competncias e custos, sua alocao para diferentes objetivos e as realizaes de suas
organizaes em vrios documentos de desempenho. Finalmente, o planejamento da fora
de trabalho parte do relatrio sobre a estratgia para os recursos humanos pelo qual os
gestores so responsabilizados.
A tendncia tem sido a de descentralizar o planejamento da fora de trabalho, apesar
das orientaes centrais sobre a forma de conduzir o planejamento da fora de trabalho
serem frequentemente estabelecidas e o governo ter um conjunto de prioridades claras.
Estas estabelecem os objetivos de planejamento da fora de trabalho dos departamentos.
O planejamento estratgico da fora de trabalho requer, portanto, que os chefes de
departamentos e as agncias sejam responsabilizados pelo desenho da estratgia de gesto
dos recursos humanos e estabeleam um dilogo com os departamentos de comunicao
central (Ministrio da Fazenda, Ministrio de Relaes Internas e Pessoal). Os gerentes
so, assim, inteiramente responsveis pelos resultados de seu planejamento da fora de
trabalho como parte de sua estrutura de prestao de contas.
O planejamento estratgico da fora de trabalho, como a maioria das ferramentas de
gesto, no deve ser excessivamente sofisticado. Sua finalidade evitar clculos
grosseiros e imprecisos sobre as necessidades futuras de pessoal e incentivar a vinculao
mais profissional da gesto dos recursos humanos gesto estratgica da organizao.
Estruturas de planejamento de pessoal ajudam a aumentar a responsabilidade gerencial
pela gesto dos recursos humanos e permitem o estabelecimento de uma anlise geral do
governo e suas metas em termos de pessoal, competncias e a alocao entre os setores.
Isto especialmente importante nos sistemas baseados em carreiras, em que os servidores
usualmente trabalham em grupos especficos de carreira por toda a vida. Um bom
planejamento da fora de trabalho no implica necessariamente em previses detalhadas
de longo prazo.
Gesto estratgica de competncias
A gesto estratgica de competncias uma parte importante do planejamento
estratgico da fora de trabalho. Como descrito no Captulo 2, a maioria dos pases
membros da OCDE tm feito esforos neste sentido, a fim de melhor adaptar a sua fora
de trabalho s necessidades das organizaes. Uma boa gesto por competncias permite
um planejamento estratgico da fora de trabalho mais profundo do que simplesmente
quantidade e custos.
Flexibilidade gerencial
O resultado do processo de planejamento da fora de trabalho tambm depende, em
certa medida, da flexibilidade do governo para contratar novos tipos de trabalhadores,
diminuir a fora de trabalho e a realocar entre vrios setores. Rgidos controles ex ante e a
regulao da gesto da fora de trabalho tendem a impedir o planejamento da fora de
trabalho e diminuir o papel da gesto de recursos humanos nas estratgias de reforma do
governo. No fcil demitir servidores com contratos de trabalho em qualquer pas,
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 69
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
mesmo que seja juridicamente possvel. Alm disso, o percentual de trabalhadores
temporrios ou eventuais fora do quadro geral do emprego limitada nos pases membros
da OCDE (ver Figuras 1.12 e 1.13).
Figura 1.12. Trabalhadores eventuais nos governos dos pases membros da OCDE
selecionados (2005) e no Brasil (2009)
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Brasil (2009)
Brasil (2005)
Finlndia
Blgica
Japo
Portugal
Estados Unidos
Itlia
Reino Unido
ustria
Espanha
Empregados eventuais ou contratados sob regras trabalhistas diferentes
Empregados sob a estrutura geral de emprego para o governo
%
Fonte: OCDE (2008b), O Estado da Administrao Pblica, OCDE, Paris, p. 24.
importante notar que, embora ainda seja difcil, muitas vezes mais fcil contratar,
demitir e realocar servidores em sistemas baseados em posies com legislao comum
para os servidores pblicos que em sistemas baseados em carreiras, em que o direito
administrativo se aplica. As razes so que nos ltimos tendem a haver uma melhor
proteo contra demisses e os servidores tendem a pertencer a grupos que dificultam a
realocao de pessoal. Esta uma das razes pelas quais, ao longo dos anos, vrios pases
j tomaram medidas para usarem sistemas baseados em posies. Nos ltimos anos, por
exemplo, a Itlia tem feito tal movimento a fim de aumentar a flexibilidade do sistema.
A flexibilidade do planejamento de pessoal nos sistemas baseados em posies, no
entanto, no deve ser superestimada. Por vrias razes, incluindo relaes sindicais,
muitas vezes mais difcil demitir ou realocar o pessoal do governo do que o pessoal de
empresas do setor privado.
Em sistemas baseados em carreiras tradicionais Blgica, Coria, Frana, Irlanda e
Japo a flexibilidade do governo muitas vezes se resume a ferramentas de mobilidade,
que tendem a ser bem desenvolvidas em alguns pases, especialmente em tempos de
reduo de pessoal e realocao de pessoal entre setores.
70 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Figura 1.13. Servidores temporrios nos governos dos pases membros da OCDE e no Brasil
2005
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Brasil (2008)
Brasil (2005)
Luxemburgo
Finlndia
Blgica
Portugal
Austrlia
Nova Zelndia
Estados Unidos
Irlanda
Reino Unido
Espanha
Holanda
Contratos or tempo determinado Contratos por tempo indeterminado / vitalcios
%
Fonte: OCDE (2008b), O Estado da Administrao Pblica, OCDE, Paris, p. 24.
No geral, porm, os pases membros da OCDE tambm reconhecem que a
flexibilidade no um fim em si mesmo, dado que uma flexibilidade excessiva pode
prejudicar a unio e os padres ticos (ver OCDE, 2008b). No entanto, reconhece-se que
a diminuio da flexibilidade gerencial nos sistemas baseados em carreiras torna mais
difcil estabelecer uma relao do planejamento de pessoal com a gesto estratgica da
organizao. Por outro lado, os sistemas baseados em carreiras tm uma tendncia de
proteger a neutralidade do servio pblico e aumentar o retorno sobre o investimento do
governo na formao e experincia profissional, dado que geralmente os trabalhadores
permanecem mais tempo do que nos sistemas baseados em posies.
A flexibilidade tambm pode ser encontrada por meio da utilizao de trabalhadores
temporrios e a subcontratao/terceirizao (no no sentido do aluguel de trabalho como
descrito na prxima seo sobre a situao no Brasil, mas no sentido de empresas
contratadas para o fornecimento de bens e servios). Ao contrrio de algumas crenas,
no h provas de que o nmero de trabalhadores ao abrigo das regras de trabalho
diferentes das leis gerais do servio pblico ou o nmero de empregados temporrios
tenha aumentado nos pases membros da OCDE nos ltimos anos. A fim de aumentar a
flexibilidade, uma srie de pases tem feito todos ou alguns dos seus servidores se
sujeitaram s leis gerais de trabalho e recruta-os para posies especficas, em vez de
carreiras especficas.
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 71
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Quadro 1.3. Redues de equipe e realocaes da fora de trabalho no Japo
No Japo, a reduo da fora de trabalho tem sido conseguida por meio do desgaste
natural. No entanto, devido s recentes restries fiscais, o governo japons teve que reduzir
o nmero de pessoal de forma mais drstica. Assim, entre os anos fiscais de 2006 e 2011, o
governo central, que emprega atualmente cerca de 332 000 pessoas, espera reduzir o nmero
de servidores em 5.7% (cerca de 18 900 pessoas). Dado que o desgaste natural no
suficiente para atingir esta meta, o governo japons pretende realocar pessoal entre os
setores, por exemplo, pessoal de controle de alimentos bsicos e estatsticas de agricultura,
silvicultura e pesca para outros setores. O governo japons criou a Sede Nacional de
Realocao de Servidores Pblicos no Gabinete, presidido pelo secretrio-chefe de gabinete
(Ministro de Estado) e composto pelo Ministro da Reforma Administrativa, o Ministro da
Reforma do Sistema de Servio Pblico, o Ministro de Relaes Internas e Comunicaes, e
os vice-secretrios do chefe de gabinete e vice-ministros de todos os escritrios e
ministrios. A sede da secretaria oferece servios como o fornecimento de informaes para
o pessoal alvo, recolhendo os seus desejos, ligando o pessoal e os novos ministrios
empregadores e oferecendo treinamento para os servidores redistribudos e para os gestores
de recursos humanos nos novos ministrios empregadores.
Fonte: Informaes fornecidas por Bunzo Hirai, Reviso por pares do Japo.
Muitos pases membros da OCDE aumentaram a terceirizao, dado que esta por
vezes considerada mais eficiente do que a mo de obra do setor pblico para
determinadas atividades e mais flexvel. Na verdade, a experincia mostra que decises
sobre a terceirizao devem ser tomadas estrategicamente, tanto porque os preos do setor
privado podem no valer terceirizar quanto porque exige significativos investimentos
internos no acompanhamento dos contratos. Isto tambm implica que a prestao de
servios deve ser legvel para acompanhamento dos ministrios e departamentos, que
podem ter que acompanhar de perto muitos contratos de diferentes tipos com diferentes
parceiros do setor privado.
A terceirizao requer uma estratgia a fim de evitar aumento dos custos de produo
quando a terceirizao no acompanhada por mudanas no emprego pblico. A
terceirizao neste caso pode tornar-se apenas um emprego pblico obscuro e ser fonte de
aumento dos custos de produo ao invs de ganhos de eficincia.
A situao no Brasil
Ligando o planejamento da fora de trabalho s estratgias organizacionais
Como em outros pases, o Brasil passou a estabelecer processos oramentrios e
instituies com planejamento futuro baseado em desempenho. O Brasil possui um Plano
Plurianual, que estabelece prioridades, metas e programas para um perodo de quatro
anos, uma Lei de Diretrizes Oramentrias que define as prioridades do governo para o
prximo ano a serem observadas e os detalhes das despesas e receitas para o perodo. O
SIGPLAN, um sistema de gesto da informao, fornece uma viso consolidada de
dotaes do oramento e metas de desempenho. Alm disso, mais de 90% dos gastos do
governo esto sujeitos a metas de desempenho.
12
72 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Os profissionais parecem concordar que uma cultura por desempenho est criando
razes no governo federal, com avaliaes de desempenho global para a maioria dos
programas. No entanto, o contingenciamento de verbas oramentrias para programas
discricionrios criou incertezas na programao, alocao e atribuio obrigatria de
recursos oramentrios criando uma sensao de rigidez gerencial em todo o governo
(OCDE, 2009b: 110). Alm disso, a investigao levada a cabo pela Comisso Europeia
salienta a falta de conexo entre os processos de planejamento e oramento, a fraca base
de informaes da gesto por desempenho e um nmero excessivo de programas
(Almeida Fortis, 2007).
Dado que o Brasil est no processo de consolidao da gesto do desempenho,
compreensvel que o planejamento estratgico da fora de trabalho no esteja totalmente
desenvolvido. O planejamento estratgico da fora de trabalho particularmente
importante, no entanto, dado que uma parte significativa do pessoal no est diretamente
envolvida na prestao de servios. H uma tendncia natural em reas de no prestao
de servios de crescimento alm do necessrio. Alm disso, como a produo e os
resultados tendem a ser mais difceis de medir, a alocao estratgica e a realocao de
pessoal so muito difceis.
O governo deve ser louvado por ter melhorado significativamente a sua capacidade de
prever a necessidade de novas prioridades. O Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto fez melhorias significativas no seu planejamento de aumento de concursos e
nmero de postos de trabalho. Este foi um passo importante, mesmo que todos os
ministrios e organizaes no tenham o mesmo nvel de capacidade de planejamento e
orientao estratgica. Como os documentos do oramento incluem os detalhes das
mudanas no recrutamento, aposentadorias e reajustes salariais, possvel fazer a
previso detalhada de novas necessidades e suas implicaes no oramento.
Um dilogo entre ministrios, agncias e Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto est ocorrendo sobre o nmero de trabalhadores e as carreiras, mas concentra-se
principalmente sobre as novas necessidades com base em uma definio de novas
atividades e produtos de acordo com novas prioridades. No h indicao de que os
ministrios e as agncias tenham uma viso estratgica de sua fora de trabalho que
envolva escolhas difceis com base em uma anlise dos trade-offs envolvidos:
13
postos de trabalho e competncias crticas misso das organizaes e ao
cumprimento de metas;
futuras alteraes no nmero de servidores e competncias de acordo com as
futuras alteraes das prioridades ou das organizaes;
atividades internas ou terceirizadas atuais e futuras;
reflexes sobre as mudanas tecnolgicas e seu impacto na fora de trabalho do
governo;
estratgias para aumentar a eficincia e a economia na quantidade de fora de
trabalho e seus custos.
O planejamento da fora de trabalho, embora seja discutido entre os ministrios
(unidades administrativas) e o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, muito
centralizado. Em teoria, as fundaes e autarquias deveriam ser mais autnomas. Na
realidade, os processos de planejamento da fora de trabalho so os mesmos e sua
autonomia igualmente limitada. Isso envolve essencialmente departamentos e agncias
discutindo com o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto a sua vontade de abrir
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 73
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
concursos e postos de trabalho. A orientao passou a ser emitida pelo organismo central
de recursos humanos aps o Decreto 6444/2009, que traou as atividades de planejamento
da fora de trabalho que o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto deve
desenvolver, incluindo: organizar a ao do governo por programa, evitando a duplicao
e fragmentao, aumentando a eficincia e a eficcia administrativas, reforando a
orientao para os resultados, racionalizando os nveis hierrquicos com foco nas
prioridades do governo e alinhando as propostas com a misso das organizaes e os
resultados que tm obtido. Estas mudanas so desenvolvimentos interessantes que
precisam ser confirmados e reforados com o tempo, de modo que todos os critrios que
afetam as escolhas sobre a quantidade de fora de trabalho e suas atribuies de
competncias sejam sistematicamente levadas em considerao por meio de metodologias
fortes e bem aceitas. As discusses ainda so certamente afetadas pelo senso de urgncia
e por pedidos corporativistas e demandas dos ministrios. No final, a elaborao de
relatrios sobre o planejamento de pessoal e como este se relaciona com os documentos
estratgicos das organizaes ainda fraca. A Secretaria de Gesto avalia todos os
pedidos feitos ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Alguns ministrios
comearam a estabelecer indicadores; os setores da educao e sade tm indicadores
sobre o nmero de professores e profissionais de sade, por exemplo, mas a maioria no
possui. Como consequncia, os gestores no esto formalmente responsabilizados pelo
planejamento da fora de trabalho. Algumas unidades e departamentos esto mais
avanados do que outros, mas no h incentivos para as unidades melhorarem o
planejamento da fora de trabalho.
Gesto por competncias
O planejamento estratgico da fora de trabalho sofre de deficincias na gesto por
competncias (discutidas no Captulo 2). A gesto por competncias est nos estgios
iniciais no Brasil e foi pensada como uma forma de desenvolver o pessoal ao invs de
ajudar as organizaes a planejar suas necessidades de trabalho. Assim, muito cedo para
a gesto por competncias orientar o planejamento da fora de trabalho, embora esta seja
claramente uma prioridade no futuro.
A ausncia de planejamento estratgico da fora de trabalho evidente na forma
como o governo contabiliza os nmeros do pessoal para cada legislatura. A legislatura
autoriza a abertura de um nmero mximo de posies, ao longo de alguns anos, mas o
governo raramente autoriza o nmero total por ser muito elevado. A implantao da
gesto por desempenho sofre com a falta de planejamento de fora de trabalho no
planejamento estratgico das organizaes, dado que os gestores no so
responsabilizados pela forma como gerenciam o nmero de servidores, custos e
competncias luz das prioridades de suas organizaes.
A situao, no entanto, significativamente diferente em algumas empresas pblicas.
Na Petrobras, por exemplo, o chamado mapa estratgico de recursos humanos est
alinhado com a estratgia da empresa e os valores, e uma boa base para o planejamento
da fora de trabalho (ver Figura 1.14). Embora a gesto dos servidores pblicos da
Petrobras seja fundamentalmente diferente da dos ministrios centrais, ela pode fornecer
um exemplo da direo na qual os ministrios podem querer avanar de forma
culturalmente vivel no Brasil.
74 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Figura 1.14. Mapeamento da gesto estratgica de recursos humanos na Petrobras
Assegurar que a Petrobras
tenha as competncias
necessrias parasuas
estratgias
Promover o compromisso e a
satisfaode seus funcionrios,
reforando a identificaocom os
valores da empresa
Clientes
Certificando-se de que custos
de pessoal so compatveis
com os da indstria de
energia como um todo
Assegurar a
sustentabilidade do
plano de sade da
empresa
IES
ECL
Gesto que est
totalmente preparada
para a taref a de manter
a vantagemcompetitiva
da Petrobras
Promover acesso ao conhecimento
necessrio para avanar as estratgias da
empresa
Assegurar a capacidade da empresa
para atrair e reter talentos e
proporcionar-lhes mobilidade
profissional
Manter sistema estratgico e
competitivo de compensaes e
recompensas
Certif icar-se de que os
empregados se
identif icam com os
valores da empresa
Planning Division
(ASPLAN)
Integrar gesto de RH no
sistema da Petrobras, tanto
no Brasil como no exterior
Harmonizar as prticas de
terceirizao com as
polticas de RH
Reforar a capacidade de
planejamento e gesto
estratgica de pessoal
Fortalecer a gesto
empresarial dos benef cios
de sade dos
trabalhadores
Human and
Institutional
Development
Division (UDHI)
Financeiro
ICIS
IIR
Gesto Empresarial
Orientada para o mercado
Inov ao e Tecnologia de
Apoio a Empresas
Processos Internos
Cultura e Identidade
Desenvolver
treinamento
destinad s
novas atividades
da empresa
Gesto de Talentos Aprendizageme desenvolvimento
Excelncia em gesto de pessoal
Excelncia em gesto de pessoal
RH orientado pararesultados
Garantir que a funo de RH possua as
habilidades necessrias para as suas
estratgias
Garantir o alinhamento estratgico do pessoal
de RH
Fonte: Apresentao da Petrobras para a equipe da OCDE, julho de 2009.
Tal como com os ministrios setoriais, as discusses com o Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto no esto focadas na estratgia global, sendo
semelhantes quelas com os ministrios setoriais e as agncias, ou seja, focadas no
controle.
Flexibilidade gerencial na contratao e realocao
O contrato de trabalho para os servidores regulares do governo impe um contrato de
direito pblico sem prazo determinado e sem demisso. Em teoria, a Constituio permite
a demisso de servidores por fraco desempenho, mas, na ausncia de regulamentao
complementar clara, isso raramente acontece como em muitos pases membros da OCDE.
A reorganizao do governo tambm no gera demisses. Hoje, praticamente
impossvel demitir servidores pblicos federais, exceto por falta grave. Quando uma
organizao precisa reduzir seu pessoal, ele colocado disposio e em seguida
transferido de acordo com o seu perfil de competncia.
Alm disso, o quadro de servidores bastante rgido e no permite muita mobilidade.
Os servidores so contratados em uma carreira e deve fazer concursos para mudar de
carreira. Muitas carreiras, mesmo para funes semelhantes, esto em ministrios
especficos, e as presses setoriais resultaram em condies de trabalho diferenciadas
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 75
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
entre os diferentes rgos, mesmo para funes semelhantes (ver Captulo 2). A
mobilidade tem sido impossvel entre essas carreiras e tambm parece ser muito difcil
em algumas carreiras horizontais. Em geral, isso significa que as novas necessidades tm
que ser preenchidas por novos concursos e, por vezes, o desenho de novas carreiras e sua
realocao se tornam extremamente difcil. No entanto, dentro das carreiras, os
ministrios e as agncias poderiam, em teoria, realocar a fora de trabalho. Mas isso
implicaria que tivessem desenvolvido um planejamento estratgico da fora de trabalho.
Carreiras so mais flexveis em algumas empresas pblicas. No h dvida de que
isso mais fcil em um negcio de um determinado setor com poucos produtos do que no
conjunto do governo. No entanto, isso aponta o que poderia ser aceito na cultura do
Brasil. Hoje, com apenas um ponto de entrada para o recrutamento no Banco do Brasil
(existe apenas um nvel de entrada na fora de trabalho) e um banco de talentos
sofisticado, o Banco do Brasil pode inspirar o governo federal, embora naturalmente os
desafios da gesto de recursos humanos em um banco so muito diferentes dos
governamentais. Os servidores se movem principalmente verticalmente, mas quase todos
os movimentos so permitidos. O acompanhamento das competncias dos indivduos e
seu potencial so impressionantes em uma organizao com cerca de 100 000
trabalhadores.
Ter um nico ponto de absoro no seria possvel para a administrao direta
(ministrios, principalmente os essenciais) do governo federal, dado que parte das
posies exige qualificaes especiais. No entanto, o Banco do Brasil pode ser um
poderoso exemplo de como administrar as competncias e permitir carreiras reais dentro
de carreiras alargadas (ver Captulo 2).
Alm disso, as possibilidades de contratao de pessoal fora do quadro de emprego
das carreiras rgidas so limitadas e o governo no mostrou qualquer vontade de avanar
nesta direo:
A proporo de trabalhadores temporrios no governo federal hoje muito
pequena, assim como a dos trabalhadores de direito privado, cujo regime de
trabalho considerado um legado histrico em alguns setores. Juntos, eles eram
6% da fora de trabalho do governo federal (excluindo as estatais) em 2008,
contra cerca de 3% em 2000,
14
(ver Figuras 1.12 e 1.13). H uma tendncia em
alta da utilizao de trabalhadores eventuais, mas h relatos de que eles no
preenchem posies de longo prazo. Alguns observam um aumento na
contratao de servidores de organizaes internacionais. Governo, sindicatos e
servidores esto preocupados que esta proporo no continue a aumentar.
O nvel de terceirizao no governo federal difcil de medir. Como mencionado
anteriormente, o nvel de bens e servios financiados pelo governo como
percentual do custo total da produo do governo alto em comparao com
pases membros da OCDE e tem aumentado nos ltimos anos. Um decreto de
1997 estabeleceu que apenas os bens e servios acessrios podem ser
terceirizados.
15
Os servidores relatam um aumento de servios terceirizados para
compensar a no substituio de servidores pblicos, especialmente durante os
anos Fernando Henrique Cardoso, ou para aumentar a flexibilidade da mo de
obra. Atividades relacionadas com o propsito fundamental da organizao
devem ser realizadas por servidores pblicos e o Tribunal de Contas da Unio, o
Ministrio Pblico e o Ministrio do Controle e Transparncia emitiram
orientaes e regras formais sobre as reas em que a utilizao da subcontratao
de servios permitida. Uma pesquisa de 2008 concluiu que 12 000 posies na
76 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
administrao direta (um tero dos quais no setor hospitalar), e 30 000 na
administrao indireta
16
foram cargos terceirizados irregularmente. No claro,
no entanto, quo irregulares estas posies so considerando que relatos de
servidores pblicos mencionam que tais cargos so de motoristas, faxineiros,
seguranas, porteiros, etc. Parece, no entanto, que estes foram contratados por
meio de empresas de cesso de mo de obra (ou por meio de contratos com
empresas cujo nico objetivo proporcionar trabalho ao invs de bens e servios)
e no por meio da contratao de servios. Estes trabalhadores esto sob a
hierarquia do ministrio, na realidade, quando os empregados das empresas
realmente contratadas para a prestao de servios permanecem sob a hierarquia
de suas empresas. No caso dos servidores contratados por meio de empresas de
recursos humanos ou inseridos nos contratos, estes parecem ser utilizados
principalmente para contornar a regulamentao do trabalho, dado que muitos no
so contratados para fins temporrios. Em outros casos, a terceirizao parece ser
usada para exercer presso sobre o Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto, a fim de autorizar a contratao adicional para a substituio do pessoal
que trabalha para empresas privadas sob a hierarquia ministerial.
Em geral, a flexibilidade dos ministrios para gerir o nmero de pessoal muito
limitada em relao aos pases membros da OCDE, devido a uma rgida estrutura por
carreiras, ausncia de processos para permitir a mobilidade sistmica entre as carreiras e
nas organizaes com carreiras similares, e uma estrutura clara de terceirizao. Os
cargos DAS (Direo e Assessoramento Superiores)
17
e as carreiras horizontais permitem
mobilidade, mas no so utilizadas sistematicamente de forma pr-ativas pelo governo.
Alm disso, difcil obter uma imagem clara das consequncias desse pobre
planejamento estratgico da fora de trabalho, dado que as dificuldades financeiras do
governo tm sido limitadas, tanto por causa do passado de polticas de gesto de recursos
humanos quanto pela boa situao econmica. Alguns servidores relatam lacunas
significativas na capacidade do governo federal. O plano de acelerao do crescimento e
as polticas no setor da educao, por exemplo, so relatados como falhas na capacidade
de execuo dado que foram priorizadas durante a presidncia de Lula. Outros notam que
as carreiras no so adaptadas para a orientao estratgica de alguns ministrios. H
pouca dvida de que um melhor planejamento estratgico da fora de trabalho ajudaria a
melhorar a gesto do desempenho das organizaes.
Sugestes para reformas futuras
Em termos do planejamento de futuros aumentos de cargos, as conquistas foram
feitas. O planejamento estratgico da fora de trabalho, no entanto, ocorre apenas nos
primeiros estgios. Mais nfase deve ser colocada em integrar o planejamento da fora de
trabalho nos documentos estratgicos dos ministrios e outras organizaes
governamentais. O planejamento realista da mo de obra poderia ajudar a fortalecer o
ciclo global de planejamento e oramento, que sofre de falta de gesto estratgica.
O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto tem a responsabilidade de
desenvolver uma estrutura a fim de manter a prestao de contas dos ministrios e rgos
responsveis pelo planejamento estratgico da fora de trabalho. O governo federal
poderia certamente ganhar com os exemplos de planejamento da fora de trabalho de
alguns pases membros da OCDE. Por exemplo, os Estados Unidos tem feito um esforo
para alinhar o planejamento da fora de trabalho com a gesto estratgica das
organizaes. Estratgias de capital humano so integradas em planos estratgicos, de
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 77
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
desempenho e oramentos. O Instituto de Gesto de Pessoal (Office for Personnel
Management - OPM) identificou critrios para a eficcia do capital humano e o
planejamento estratgico da fora de trabalho. O planejamento da fora de trabalho um
dos quatro pilares da estrutura de capital humano e prestao de contas, que avaliada
anualmente pela OPM, que fornece ento orientaes, opes, boas prticas e um frum
para o intercmbio de boas prticas entre os profissionais das agncias estadunidenses.
Quadro 1.4. Estados Unidos: O sistema de alinhamento estratgico e
planejamento da fora de trabalho
O planejamento da fora de trabalho parte do sistema de alinhamento estratgico que
se concentra em uma estratgia do capital humano alinhada com a misso, objetivos e metas
organizacionais de departamentos e agncias federais. Ele implantado pela direo e,
nomeadamente, pelo Diretor de Capital Humano (Chief Human Capital Officer CHCO),
por meio da anlise, planejamento, investimento, avaliao e gesto de programas de capital
humano.
As estratgias de gesto de capital humano so integradas em planos estratgicos, de
desempenho e oramentos e esto organizadas em torno do planejamento de capital humano
e da fora de trabalho, melhores prticas de capital humano, partilha de conhecimentos e a
viso dos recursos humanos como parceiros estratgicos. Cada um tem vrios elementos-
chave que indicam sua eficcia e esto ligados a indicadores sugeridos que identificam o
desempenho da agncia em relao aos elementos-chave.
As atividades e resultados deste sistema so avaliados por meio de provas documentais
de um Plano Estratgico de Capital Humano que inclui metas de capital humano, objetivos e
estratgias, um plano de mo de obra e medidas de desempenho e metas.
As agncias devem, de acordo com os regulamentos da OPM, implantar o cargo de
CHCO para apresentar o Plano Estratgico de Capital Humano anual descrito pelo sistema
OPM.
Resultados de eficcia do planejamento da fora de trabalho
As agncias abordam o planejamento da fora de trabalho de forma estratgica e
explicitamente documentada. O plano de fora de trabalho ligado diretamente atuao
estratgica e aos planos de desempenho anuais da agncia e usado para tomar decises
sobre a estruturao e implantao da fora de trabalho.
Profisses crticas e suas competncias so identificadas e documentadas, fornecendo
uma base de informaes para a agncia desenvolver estratgias para recrutar, desenvolver e
reter os talentos necessrios para o desempenho de seus programas.
O plano de fora do trabalho documentado identifica as competncias atuais e futuras da
agncia e responsvel por identificar as lacunas de competncia por meio da implantao
de estratgias de reduo de lacunas, tais como:
reestruturao;
recrutamento;
avaliao competitive;
realocao;
reciclagem;
78 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Quadro 1.4. Estados Unidos: O sistema de alinhamento estratgico e
planejamento da fora de trabalho (continuao)
reteno (por exemplo, qualidade de vida no trabalho, condies salariais);
solues de tecnologia.
Um processo de previso de negcios identifica as possveis mudanas na mo de obra,
permitindo que a liderana da agncia antecipe as mudanas de capital humano que exigem
medidas para assegurar o desempenho do programa.
Com base em anlises funcionais, a agncia se estrutura para alcanar a melhor
combinao e distribuio da fora de trabalho para melhor apoiar a sua misso.
Com base na anlise das necessidades dos clientes e na distribuio de trabalho, a
agncia tem o equilbrio certo de posies de superviso e no superviso para apoiar a
misso da agncia.
Fonte: www.opm.gov/hcaaf_resource_center/7-1.asp#item1.
Os ministros e chefes de agncias devem ser responsveis pela forma como a fora de
trabalho planejada, incluindo a concepo e implantao de estratgias para preencher
as lacunas de competncias em sintonia com as mudanas nas misses e objetivos; o
processo de deciso do que deve ser executado por servidores pblicos e o que deve ser
terceirizado ou executado por trabalhadores temporrios e tambm pela anlise das
consequncias das mudanas no uso da tecnologia nos recursos humanos.
O planejamento da fora de trabalho na Frana, apesar de ser um processo bastante
demorado e difcil, um bom exemplo de planejamento centralizado da fora de trabalho,
e pode ser mais bem adaptado situao no Brasil de hoje, embora em longo prazo um
modelo como o dos Estados Unidos possa ser mais flexvel. A centralizao do
planejamento da mo de obra tem duas vantagens:
Ajudaria a obter uma melhor viso da mobilidade interna e poderia programar
funes no existentes atualmente, enquanto o sistema de agncia atual gera
incentivos para perpetuar funes desnecessrias e no oferece uma perspectiva
sobre as novas funes a serem executadas pelo governo.
Permitiria ligar o planejamento da fora de trabalho s mudanas necessrias no
sistema de carreiras (ver Captulo 2).
Na Frana, a implantao de uma estratgia de planejamento da fora de trabalho teve
lugar ao mesmo tempo em que a LOLF (Loi organique relative aux lois de finances
implantao do oramento por desempenho). Isso ajudou a dar mais coerncia gesto
estratgica das organizaes e posteriormente implantao do grande programa de
reviso de polticas. O papel do GPEEC (Gestion prvisionnelle des effectifs, des emplois
et des comptences Planejamento de Competncias, Empregos e Fora de Trabalho, ver
Quadro 1.5) foi analisar a equipe atual do governo e as futuras necessidades por funes e
categorias por meio do uso de uma metodologia comum entre ministrios. Os ministrios
foram responsveis por executar o GPEEC em seus ministrios e reportar os seus
progressos. Isto reforou a debates entre o Ministrio Pblico e os ministrios sobre
gesto dos recursos humanos. Os dados do conjunto do governo foram centralizados.
Alm disso, um grande esforo vem sendo feito em paralelo para criar um dicionrio de
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 79
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
competncias transversais entre ministrios para diferentes empregos e funes que deve
servir de referncia para todos os ministrios.
Quadro 1.5. Acordos de planejamento da fora de trabalho e competncias na
Frana
Fotografia dos desafios atuais
Os acordos de planejamento da fora de trabalho esto mudando por duas razes:
Envelhecimento do conjunto de servidores pblicos: Como a grande maioria dos
pases membros da OCDE, a Frana enfrenta uma mudana demogrfica, que cria
uma janela de oportunidade para aumentar a produtividade do setor pblico. Suas
consequncias no planejamento da fora de trabalho requerem ajustes em trs
direes: i) para gerenciar um grande fluxo de sadas de servidores pblicos em um
perodo concentrado de tempo (45% dos servidores pblicos tero se aposentado
em 2012) reformando as leis de aposentadoria atuais do setor pblico e os
benefcios de penso e ajustando as polticas de gesto de recursos para manter os
trabalhadores por mais tempo; ii) para reformular as estratgias de gesto de
recursos humanos com vista na manuteno da capacidade, assegurando uma
adequada utilizao das competncias com base nas necessidades funcionais e
enquanto os recursos so realocados entre os departamentos ou setores; e iii) para
implantar as polticas de conteno de custos face s necessidades financeiras de
longo prazo, incluindo potenciais reformas para redues da fora de trabalho e do
passivo das aposentadorias.
Mudanas institucionais: as misses estratgicas do estado sero reestruturadas
em funo das mudanas de necessidades da populao, das tecnologias
inovadoras, das consequncias do processo de desconcentrao e das expectativas
relacionadas aos servidores pblicos.
Uma nova abordagem integrada
A abordagem holstica do planejamento de fora de trabalho foi adotada nos ltimos
anos para enfrentar estes desafios. Esta abordagem inclui uma mudana significativa nas
polticas de contratao, a adaptao das estratgias de recrutamento de mdio prazo e a
utilizao de novos instrumentos de planejamento da fora de trabalho.
O primeiro instrumento fundamental o GPEEC (Gestion prvisionnelle des effectifs,
des emplois et des comptences). Introduzido no incio dos anos 1990 e reestruturado em
2001, o GPEEC uma ambiciosa e ampla estratgia de governo que analisa o quadro atual
de pessoal por funes e categorias (corpos e famlias do trabalho). Destina-se previso de
ajustes das necessidades de pessoal a fim de melhorar a eficincia dos servios pblicos,
adaptar o recrutamento ao contexto demogrfico, aumentar a transparncia do governo
perante os cidados sobre as mudanas na quantidade de trabalhadores pblicos, e,
finalmente, fomentar o dilogo social por meio da abertura de conversaes com os
sindicatos.
80 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Quadro 1.5. Acordos de planejamento da fora de trabalho e competncias na
Frana (continuao)
O GPEEC uma metodologia interdepartamental que estabeleceu um quadro comum
em todo o governo, embora cada departamento ministerial seja responsvel por seus
prprios planos GPEEC, sob a superviso do rgo central de gesto de recursos humanos.
No funcionalismo pblico, o GPEEC tornou-se uma alavanca essencial da agenda de
reformas da gesto de recursos humanos e uma estratgia-chave ministerial. A avaliao dos
planos GPEEC atuais mostra que todos os ministrios tm feito progressos no alinhamento
da equipe com as misses e na integrao das estratgias de gesto de recursos humanos em
seus planos GPEEC.
Em 2006, o processo GPEEC foi reforado pela adio de conferncias anuais sobre o
planejamento da fora de trabalho de recursos humanos (CGPRH), que visam estabelecer
um dilogo entre o corpo central de gesto dos recursos humanos e cada departamento em
planos GPEEC especficos. As discusses focam nas estratgias de longo prazo sobre o
planejamento da fora de trabalho e as prioridades de gesto para o ano. O resultado um
mapa que estabelece compromissos mtuos no planejamento da fora de trabalho. Grupos
de trabalho temticos esto sendo criados para identificar boas prticas que poderiam ser
utilizadas em todos os ministrios.
Um terceiro instrumento de planejamento, o RIME (Rpertoire interministriel des
mtiers de ltat) foi lanado em novembro de 2006 para fornecer um catlogo de
competncias para ser usado por todos os departamentos. O RIME analisa os diferentes
tipos e funes na administrao do Estado a fim de reforar as ligaes com as
necessidades de competncias e aumentar a mobilidade do pessoal entre os departamentos.
O RIME cria uma imagem clara do mercado de trabalho do setor pblico e pode ser um
importante fator de valor agregado num contexto de crescente concorrncia de competncias
com o setor privado.
Fonte: OCDE (2007a), Avaliao da Gesto de Recursos Humanos no Governo Relatrio da
OCDE: Blgica, OCDE, Paris.
O modelo francs foi originalmente muito complicado do ponto de vista burocrtico
devido dimenso dos servios pblicos administrados centralmente e por simultneas
reformas no oramento por desempenho. No h dvidas de que o GPEEC, desde ento,
se tornou mais racional nas organizaes governamentais.
O Canad outro exemplo da integrao do planejamento da fora de trabalho no
amplo ciclo de planejamento e informao do governo, que visa alinhar a fora de
trabalho de uma organizao com as prioridades do governo e as misses, planejamento
estratgico e recursos oramentrios da organizao (Quadro 1.6).
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 81
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Quadro 1.6. Planejamento da fora de trabalho no Canad
A base para a formao da fora de trabalho de servio pblico no Canad uma
compreenso clara das competncias e do conhecimento necessrio para cumprir os
objetivos dos departamentos, tanto atuais quanto futuros. Assim, o servio pblico
canadense est se movendo para o uso integrado de recursos humanos e o planejamento
empresarial como base para a avaliao e compreenso das necessidades atuais e futuras dos
servios, organismos e servios pblicos como um todo. O planejamento integrado um dos
pilares essenciais da Renovao da Administrao Pblica no Canad, que defende que um
bom planejamento permite uma melhor noo dos pontos fortes da organizao e das
lacunas que precisam ser preenchidas, por meio do recrutamento, desenvolvimento ou
insero de competncias especializadas durante a carreira.
O planejamento integrado alinha a fora de trabalho de uma organizao com as
prioridades do governo e a misso, plano estratgico e recursos oramentrios do rgo. Ele
representa a base para a avaliao e compreenso das necessidades atuais e futuras dos
departamentos e agncias, e apoia a realizao da excelncia em negcios pela promoo de
iniciativas de atrao e reteno de uma fora de trabalho envolvida, sustentvel,
competente e diversificada. Todos os departamentos e agncias devem estabelecer planos
integrados de recursos humanos e planos de negcios para orientar as suas atividades e
necessidades de recursos.
H cinco etapas essenciais para o planejamento integrado no nvel departamental:
determinar os objetivos de negcios da organizao;
analisar o ambiente organizacional para definir se h o equilbrio correto do mix
de competncias e de pessoas para atender s necessidades atuais e futuras da
organizao;
avaliar as lacunas excedentes da fora de trabalho da organizao o que est
faltando ou o que no mais necessrio do ponto de vista de recursos humanos
para que a organizao alcance seus objetivos;
definir as prioridades e aes lanar estratgias para fechar lacunas e ajudar a
obter a quantidade e qualidade dos recursos necessrios;
analisar, acompanhar e avaliar o sucesso dos esforos.
O planejamento integrado um componente essencial do ciclo de planejamento e
prestao de contas amplo do governo, que consiste nas seguintes partes principais:
Relatrios departamentais anuais sobre os planos e prioridades (RPPs) elaborados
pelos departamentos e planos de negcios para cada departamento e agncia. Eles
definem as prioridades de um departamento ou agncia, resultados estratgicos e
atividades planejadas para atingir esses resultados. Os relatrios tambm contm
informaes sobre as prioridades e os resultados planejados, incluindo as
necessidades de recursos como recursos humanos, projetos de grande valor e
recursos financeiros ao longo de um horizonte de trs anos. Eles fornecem
maiores nveis de detalhes sobre as despesas previstas por resultado estratgico e
por atividade, descrevem as prioridades previstas e resultados esperados, e casam
os recursos necessrios e os resultados de negcios do governo. Estes documentos
so normalmente entregues ao Parlamento na primavera.
82 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Quadro 1.6. Planejamento da fora de trabalho no Canad (continuao)
Relatrios anuais de desempenho departamentais de responsabilidade de cada
departamento ou agncia, que se responsabilizam pelos resultados alcanados
contra o desempenho planejados, conforme estabelecido nos respectivos
relatrios de planos e prioridades. Eles fornecem informaes sobre como o
servio ou organismo est progredindo em relao aos seus resultados
estratgicos e como os recursos foram gastos. Os relatrios de desempenho
departamental cobrem o ano fiscal completo mais recentemente e so
normalmente apresentados ao Parlamento no outono.
Alm disso, diversos esforos de planejamento da fora de trabalho ocorrem a nvel
central:
Por meio da anlise dos dados no sistema salarial central, o Gabinete do Diretor
de Recursos Humanos localizado no Conselho da Secretaria do Tesouro gera
avaliaes demogrficas da fora de trabalho atual e as futuras necessidades do
servio pblico, de acordo com a necessidade, incluindo a identificao de
lacunas globais do sistema que podem representar um risco para a entrega dos
objetivos globais do governo.
Estes dados alimentam vrias partes interessadas, incluindo a Secretaria do
Conselho Privado (chefe do servio pblico canadense), e os centros de polticas
da agncia central (por exemplo, os responsveis pelos recursos humanos,
finanas ou anlise poltica) como base para futuras anlises de necessidades
demogrficas na vrios grupos profissionais no servio pblico.
Com base nestas e outras informaes, as reas que podem pr em risco a
sustentabilidade do sistema, do secretrio, das agncias centrais ou de outros
atores (como os grupos de vice-ministros) podem ter uma gama de aes para
construir a necessria capacidade de fora de trabalho global, tais como:
contratao coletiva para preencher as lacunas da fora de trabalho atual e
potencial;
iniciativas de construo de capacidade, incluindo liderana e programas de
desenvolvimento de competncias;
programas de gesto de talentos.
Em alguns casos, o Secretariado do Conselho Privado inclui algumas prioridades
em seu Plano de Ao de Renovao do Servio Pblico. Este plano engloba todo
o governo e define prioridades essenciais para o gerenciamento de recursos
humanos no servio pblico, incluindo o recrutamento especfico em
determinadas reas para preencher lacunas de capacidade estratgica do governo.
Por exemplo, em 2008-09 e 2009-10, o servio pblico foi obrigado a contratar
cerca de 8 000 universitrios recm-graduados para resolver a crise demogrfica
antecipada criada pelo envelhecimento da populao canadense e dos servidores
pblicos.
Onde so definidos objetivos especficos pelos centros de poltica ou pelo
Secretrio do Conselho Privado, o nvel de cumprimento destes objetivos
includo nos indicadores de avaliao anual de desempenho do departamento.
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 83
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Quadro 1.6. Planejamento da fora de trabalho no Canad (continuao)
Alm disso, esforos esto em curso para elaborar um plano horizontal de
recursos humanos para o servio pblico que permita identificar as reas de
recursos humanos que requerem ateno e incluir aes para ajudar a fechar suas
lacunas.
Fonte: Informaes fornecidas por Tatyana Teplova, Reviso por Pares do Canad.
Para o planejamento da fora de trabalho ser eficaz no Brasil, porm, h uma
necessidade muito forte de proporcionar uma maior flexibilidade no gerenciamento do
conjunto de trabalhadores. Conforme discutido no Captulo 2, a forma como as carreiras e
o sistema de carreiras foram implantadas, com a criao de condies diferenciadas de
trabalho para os servidores de diferentes organizaes e grande multiplicidade de
carreiras, extremamente rgida e enfraquece os diretores e gerentes. Decises tomadas
hoje no recrutamento para uma categoria especfica criam uma situao muito inflexvel
em termos no apenas do nmero total de trabalhadores, mas tambm da sua atribuio
dentro dos diferentes setores do governo. Um sistema de carreiras com um nmero
reduzido de carreiras e maiores aberturas para promoes baseadas no desempenho
poderia ajudar a melhorar a flexibilidade da gesto, caso os gerentes mostrem capacidade
suficiente na utilizao dessas novas flexibilidades.
As principais medidas de flexibilidade que podem ser tomadas para ajudar a melhorar
o planejamento da fora de trabalho incluem:
A quantidade de trabalhadores temporrios e eventuais poderia ser aumentada
para dar aos gestores alguma flexibilidade em relao quantidade de pessoal e
suas competncias, mas apenas para necessidades urgentes e temporrias. Os
pases membros da OCDE com sistemas de carreiras relativamente rgidos fazem
um grande uso de trabalhadores temporrios com as mesmas restries legais. No
entanto, isso deve ser feito com muito cuidado para evitar a tendncia conhecida
do governo federal brasileiro de contratar trabalhadores temporrios para cargos
de longo prazo.
Alm da reforma do sistema de carreiras, com reduo do nmero de carreiras e
aumento de sua amplitude sem vincul-las com organizaes especficas, a
mobilidade dentro do governo poderia ser sistematicamente encorajada ao
dissoci-las de posies especficas em um ministrio e fornecendo pontes entre
carreiras baseadas na experincia de trabalho, embora seja importante que estas
permaneam dentro dos limites constitucionais. Uma vez que isso tem sido feito,
as oportunidades de mobilidade podero ser anunciadas e geridas de forma
centralizada por meio de algum tipo de banco de talentos. Os servidores poderiam
ser incentivados a aplicar-se para essas posies.
Outra forma de melhorar a mobilidade seria ampliar as categorias de absoro,
que so muito estreitas para os padres internacionais e basicamente restritas a
grupos profissionais definidos ou tipos de posies (ver Captulo 2).
84 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Considerando que os trabalhadores permanecem toda a sua vida profissional no
governo, seria interessante abrir oportunidades de mobilidade para empresas
pblicas, embora devam ser tomados cuidados para evitar conflitos de interesse.
Na mesma linha, programas especficos para o intercmbio de pessoal com
empresas do setor privado poderiam ser estabelecidas, uma vez mais, desde que
no surjam conflitos de interesse. A mobilidade existe atualmente para os cargos
comissionados e devem ser incentivada nesse mbito.
Tambm seria vlido explorar como desenvolver o sistema em vigor para permitir
a alguns servidores do governo em um nvel trabalhar em outro, como no sistema
DAS.
A questo da subcontratao complexa e politicamente complicada no Brasil. De
um modo geral, o nvel de terceirizao e subcontratao varia muito nos pases membros
da OCDE. No entanto, nos ltimos 20 anos, como no Brasil, os pases geralmente aceitam
que os servios no essenciais possam ser prestados de forma mais eficiente pelo setor
privado enquanto o contrato adequadamente administrado no longo prazo. Os servios
no essenciais so geralmente entendidos como sendo, no mnimo, o trabalho pouco
qualificado no imediatamente relacionado com a misso do organismo (por exemplo,
cantina, motoristas, limpeza). Parece haver alguma confuso em torno do que a
subcontratao ou terceirizao deve trazer para as administraes pblicas. H uma
necessidade de diferenciao por parte do Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto entre: i) a subcontratao de trabalho, em caso de escassez temporria, que pode
ser por meio de empresas, mas deve ser estritamente limitada no tempo (a Constituio
apenas permite contratos de trabalho temporrio em vez da contratao de empresas em
tais casos); ii) contratao de empresas para o fornecimento de bens e servios com a
ideia de que tais bens e servios, devido sua natureza e capacidade de governo, sero
entregues de forma mais eficiente por empresas privadas.
Enquanto no h nenhuma indicao de que o governo federal brasileiro gostaria de ir
alm do mnimo de terceirizao descrito acima (servios no essenciais), a poltica de
terceirizao deve ser esclarecida e um mnimo de terceirizao deve ser usado para
servios no essenciais no relacionados s misses das organizaes. Isso vai exigir
mudanas nas interpretaes de textos legais j existentes.
Decises sobre terceirizao devem ter participao do planejamento da fora de
trabalho e serem descritas nos diversos documentos de prestao de contas. Em O
Scorecard da Fora de Trabalho: A Gesto do Capital Humano para Executar Estratgias
(The Workforce Scorecard: Managing Human Capital to Execute Strategy), (Huselid,
Becker, e Richard, 2009: 22), os autores sugerem categorizar os cargos em funes A, B
e C com base em sua importncia para a estratgia de negcios. As posies A,
estrategicamente importantes, possuem polticas destinadas a atrair e reter talentos de alto
nvel. As posies B so bsicas e o desempenho histrico importante, mas os
investimentos de desenvolvimento no so de alta prioridade. As posies C so aquelas
em que o desempenho no um problema e apenas um treinamento mnimo garantido e
so candidatas terceirizao".
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 85
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
1.4. Promovendo metas globais de eficincia e custos no governo
A experincia dos pases membros da OCDE
Promover um governo efetivo em termos de custos de pessoal responsabilidade dos
ministrios centrais de oramento e pessoal e os rgos centrais de gesto de recursos
humanos, tais como o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, so, pelo menos
parcialmente, direta ou indiretamente responsveis pela quantidade e custos globais dos
servidores pblicos. Em todos os pases membros da OCDE, os ministrios centrais de
oramento definem limites de gastos dos ministrios e agncias, e em muitos pases, a
quantidade e os custos dos servidores pblicos permanecem controlados centralmente.
Como parte da tendncia geral de cada vez mais delegar a gesto dos recursos
humanos aos gerentes e diretores de ministrios e agncias, foi concedido mais espao de
manobra aos mesmos e, em alguns pases, eles so livres para escolher a quantidade e
qualidade de seus servidores, quer no interior de um pacote de gastos gerais recorrentes
ou de um pacote para a folha de pagamento total.
Alm dessas regras de prestao de contas dos gestores e dos limites impostos aos
ministrios e agncias, muitos pases tm implantado um conjunto de polticas
governamentais destinadas a diminuir o tamanho do servio pblico e aumentar a
eficincia da prestao de servios, incluindo o ajuste de pessoal por meio de anlises
polticas e cortes de produtividade automticos. Estes instrumentos, se usados
corretamente, no apenas ajudam a pensar mais estrategicamente sobre a gesto de
recursos humanos, mas tambm fornecem um bom caminho para o planejamento da fora
de trabalho que pode ajudar o governo a ser mais eficiente utilizando menos recursos e
pessoal ou por realocar os mesmos para prioridades mais estratgicas. Isto
particularmente importante no nvel central e nos nveis do governo federal, que tm um
vasto nmero de agentes polticos e agentes de controle mais fceis de movimentar do
que os organismos de prestao de servios (principalmente sade e educao).
Operaes de produtividade e revises de polticas
18
Muitos pases membros da OCDE tm realizado operaes especficas de
produtividade em momentos de estresse fiscal. Alguns (por exemplo, Austrlia, Estados
Unidos, Holanda e Reino Unido) tambm estabelecem procedimentos de reviso de
polticas ou programas para monitorar a produtividade em um ambiente mais
institucionalizado ou rever quais economias poderiam ser feitas por meio da
reestruturao e reorganizao do governo (por exemplo, Canad, Frana e Nova
Zelndia). Os procedimentos diferem da avaliao das polticas do setor, dado que: i) se
concentram em economias; ii) no apenas revisam, mas tambm desenvolvem propostas
de reforma; e iii) ocorrem sob a responsabilidade de um ministrio ou organismo
coordenador (por exemplo, Ministrio da Fazenda, Ministrio da Administrao Pblica,
do Tesouro, Comisso de Servios do Estado) em vez de um ministrio setorial.
As decises sobre os cortes de pessoal devem ser tomadas do ponto de vista
estratgico e com muito cuidado. Como no Canad e na Frana, elas devem ser
acompanhadas por outras mudanas na poltica de pessoal para reforar a atratividade do
empregador pblico, melhorar suas habilidades e competncias e tornar a mobilidade
muito mais dinmica. Muitas vezes, redues no nmero de servidores com base em
objetivos gerais e sem a reviso de polticas resultaram, alguns anos mais tarde, no
86 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
aumento no nmero de servidores e perdas de produtividade devido aos custos humanos
das reformas e da perda de servidores bem treinados, muitas vezes nas reas mais
sensveis.
Cortes automticos de produtividade no longo prazo
Outros pases tm usado os chamados cortes automticos de produtividade (CAPs),
que assumem que o setor pblico pode oferecer o mesmo resultado com menos insumos a
cada ano, incluindo pessoal. Quando adequadamente focalizados, os cortes automticos
de produtividade no apenas reduzem os gastos pblicos, mas tendem a forar os
ministrios e subunidades a pensar mais estrategicamente sobre a alocao de sua fora
de trabalho e planejar o futuro (OCDE, 2009g).
Os cortes automticos de produtividade usam esse raciocnio para cortar oramentos
de funcionamento das agncias e/ou ministrios pelo montante dos objetivos/ganhos de
produtividade estimada. A taxa de ganhos de produtividade pode ser uma meta para o
futuro (geralmente poltica), que geralmente relacionada taxa de crescimento estimada
da produtividade no setor dos servios privados. Tambm pode ser recalculada
anualmente com base em estimativas e medidas de ganhos de produtividade passadas,
como na Sucia. A Dinamarca passou de uma taxa fixa de 2% para um sistema baseado
em estimativas, mas descobriu que as metas no estavam sendo objeto de longas
discusses e negociaes, resultando em uma taxa final muito prxima de 2%; no final, a
taxa fixa de 2% foi restabelecida.
Os cortes automticos de produtividade so geralmente aplicados em todas as
despesas operacionais de toda a administrao pblica, mas na Finlndia as taxas podem
variar de um ministrio ou rgo para outro. As estimativas de aumentos de
produtividade passadas permitem mais espao para a aplicao de taxas diferenciadas de
acordo com setores ou organizaes.
Os departamentos e agncias sempre podem renegociar o escopo das suas tarefas para
evitar cortes automticos de produtividade e as excees so concedidas por meio de
negociaes polticas. Na Dinamarca, por exemplo, os cortes automticos de
produtividade no se aplicam aos contratos plurianuais, como os relativos polcia,
defesa, educao, etc., de modo que 80% das despesas operacionais totais no esto
sujeitas aos mesmos.
A situao no Brasil
Como mencionado, o governo federal brasileiro est muito centralizado em termos de
quantidade de pessoal e custos e conseguiu manter um rgido controle dos custos como
percentual do oramento e do PIB ao longo do tempo. Isto foi conseguido primeiramente
por intermdio do ajuste fiscal, que manteve supervits oramentrios nos ltimos anos,
embora, como indicado na Avaliao Econmica do Brasil da OCDE (OCDE, 2009d),
este tem sido devido mais ao aumento das receitas fiscais do que diminuio nos gastos.
O estudo tambm afirma que a reduo de custos com pessoal, no incio do primeiro
governo Lula, deve muito ao aumento da inflao depois de uma significativa
depreciao da taxa de cmbio s vsperas da eleio presidencial de 2002, juntamente
com a reteno dos salrios nominais como apoio consolidao oramentria (OCDE,
2009d: 54). Alm disso, aps os primeiros concursos pblicos no incio do primeiro
mandato do Presidente Lula, um bom nmero de agentes recm-nomeados deixou o
servio pblico imediatamente por causa dos baixos salrios.
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 87
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
O governo, todavia, estabeleceu medidas para controlar e limitar o aumento dos
custos do emprego. Estes incluem (Dias, 2002: 69):
Registro no SIAPE de todos os servidores pblicos e pessoal das fundaes e
agncias, monitoramento de titulares de mais de um emprego e de vantagens
indevidas e implantao de um sistema de identificao que bloqueia pagamentos
acima do teto salarial.
A Lei de Responsabilidade Fiscal de maio de 2000 estabeleceu os princpios e
regras relativas receita pblica, despesas, dvida e propriedades para os trs
nveis de governo. Ela impe limites despesa com pessoal como percentual do
lucro lquido (incluindo os proventos aos aposentados e pensionistas), 60% para
os trs ramos do governo e 49% para o executivo federal, especificamente.
Alm disso, as rgidas grades de pagamento baseadas na idade no sistema por
carreiras centralizado mantm um forte controle ex ante das despesas.
Um projeto para limitar os aumentos anuais nos gastos da folha de pagamento a
no mais de 1.5 pontos percentuais acima da inflao do ano anterior ainda
aguarda aprovao do Congresso (OCDE, 2009b ver Captulo 1).
Embora a Lei de Responsabilidade Fiscal tivesse efeitos concretos principalmente nos
estados e municpios que ainda no alcanaram o que foi alcanado a nvel federal,
19
evidncias apontam para um nvel global de internalizao da restrio fiscal no governo
que muito positivo e ajuda a aliviar alguns controles centrais. Esses limites e outros
controles do nvel de emprego, apesar de necessrios, no so ferramentas de
planejamento estratgico da fora de trabalho.
Limites parte, os controles centrais no tm uma viso muito estratgica da
quantidade de pessoal e no existem processos de busca sistemtica da eficincia.
A histria brasileira recente tem mostrado, no entanto, que quando o governo decidiu
cortar os custos de pessoal, foi capaz de faz-lo por meio de cortes no nmero de
servidores e congelamento dos salrios. Sob a administrao Fernando Henrique Cardoso,
a poltica era diminuir o nmero de servidores, e estes diminuram de 1995 a 2003,
principalmente por meio da no substituio de servidores se aposentando.
Anteriormente, o governo Collor (1990-92) realizou uma diminuio em grande escala
dos servidores pblicos com objetivo global de reduo da fora de trabalho, demisso de
pessoal no titular, reduo de postos de trabalho comissionados e pessoas colocadas
disposio com remunerao proporcional e uma poltica salarial que resultou em perdas
significativas de renda para aqueles que permaneceram no servio pblico. A maioria dos
servidores pblicos demitidos pelo governo Collor foram posteriormente readmitidos.
20
Desde 2005, o nmero de servidores pblicos aumentou de forma constante,
nomeadamente na educao, mas tambm na Polcia Federal, previdncia social,
inspetoria fiscal e defensoria pblica. Dado o forte crescimento econmico recente,
compreensvel que tenha havido pouca presso para o pensamento estratgico sobre a
eficincia da fora de trabalho.
Em geral, apesar de o governo ter conseguido mais tempo para manter o crescimento
das despesas com pessoal dentro dos limites, isso tem sido feito de forma descontnua na
ausncia de uma abordagem gerencial de planejamento estratgico da fora de trabalho.
Os cortes brutos do passado tambm deixaram uma sensao de ansiedade e
provavelmente tornaram mais difceis as tentativas futuras de diminuir o nmero de
pessoal.
88 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Tambm notvel que o governo no defina uma abordagem estratgica de uso de
pessoal ocasional e terceirizao para poupar custos
21
(ver Seo 1.3). No entanto, uma
vez que o percentual aumenta lentamente ao longo do tempo, pode-se supor que os corpos
governamentais tm utilizado terceirizao de forma prpria para atender necessidades
individuais. Alguns usam a terceirizao como uma forma de colocar presso sobre o
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto para eventualmente substituir os
contratados por meio da terceirizao por pessoal regular e, portanto, autorizar a
contratao de novos servidores pblicos.
Sugestes para reformas futuras
Eficincia e eficcia de custos ainda no esto integradas como prioridades de longo
prazo no planejamento da fora de trabalho no Brasil. O perigo que o governo federal
pode continuar com polticas descontnuas de contratao, embora esta seja uma forma
grosseira e no estratgica de gerenciar a quantidade da fora de trabalho e seus custos.
Tais polticas criam um clima de insegurana em que o pessoal foca no futuro imediato e
no no trabalho e resultam em cortes que podem ser desnecessrios em determinados
setores. Alm disso, elas muitas vezes levam a novas contrataes anos depois.
Revises de polticas so instrumentos mais adequados do que tais polticas
grosseiras, apesar de exigirem cuidadosa ateno e capacidade estratgica. A escolha de
implantar tais revises no objeto da Avaliao da Gesto de Recursos Humanos no
Governo. A forma como o sistema de carreiras no governo federal foi implantado tal
que as decises atuais sobre a contratao de pessoal e atribuio tm consequncias de
longo prazo alm das prticas mais rgidas dos pases membros da OCDE. Revises de
polticas poderiam ajudar a colocar presso sobre os interesses pessoais e suavizar a
rigidez do sistema de carreiras.
Seguindo a descentralizao das responsabilidades para estados e municpios, as
revises de polticas certamente poderiam ajudar a determinar as necessidades de recursos
humanos por poltica e nvel poltico e medidas de eficincia teis. A experincia do
Canad (ver Quadro 1.7) til a este respeito. O resultado no Brasil no seria
necessariamente uma reduo do nmero de pessoal, mas uma viso estratgica da
alocao da fora de trabalho em funo das prioridades do governo e uma melhor
compreenso das necessidades futuras em termos de nmeros gerais e atribuies. Os
arranjos de governana e a estrutura de prestao de contas dos gestores no Canad pode
ser uma fonte de inspirao para o Brasil, bem como a experincia recente de revises
gerais de polticas na Frana.
1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO 89
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Quadro 1.7. Reduo das despesas e da fora de trabalho no servio pblico
canadense na dcada de 1990
Em fevereiro de 1995, o Ministro da Fazenda anunciou que a programa de reviso
resultaria em uma reduo de gastos de 17 bilhes de dlares canadenses ao longo de trs
anos. Muitos departamentos viram os seus nveis de gastos reduzidos em 20% ou mais. Foi
tambm anunciada que a reviso resultaria em alteraes estruturais do servio pblico, tais
como a comercializao de servios de navegao area, a privatizao do Canada
Communication Group, a criao de novas agncias como a agncia de inspeo alimentar
canadense e a abolio ou reestruturao de cerca de 120 agncias do governo. No
oramento de 1996, o Ministro da Fazenda estimou que a segunda parte do programa de
reviso levaria a redues de despesa adicionais de cerca de CAD 2 bilhes entre 1998 e
1999.
Para facilitar a implantao dos resultados do programa de reviso pelos departamentos
e outras decises de reduo de despesas, o governo aprovou dois programas especiais de
demisso voluntria para partes de sua fora de trabalho por um perodo de trs anos
terminando em 1998, um para a aposentadoria antecipada e outro para a demisso
antecipada. O objetivo desses programas era minimizar as demisses.
O nmero de servidores foi reduzido em 60 723, ou 15.5% da fora de trabalho.
Baseado num custo de CAD 4.2 bilhes e 60 000 beneficirios, o custo mdio por
participante dos programas de demisso voluntria no setor pblico federal foi de
CAD 69 828 (EUR 48 000), relativamente caro em comparao com a mdia do setor
privado de CAD 54 000 (-20%). A evidncia mostra que as medidas de incentivo planejadas
e projetadas garantiram que as demisses fossem reduzidas para cerca de 970 servidores.
Uma srie de instrumentos e mecanismos foram postos em prtica. O Secretariado
do Conselho do Tesouro desenvolveu uma estrutura de prestao de contas da gesto de
ajustes da fora de trabalho, bem como algumas medidas e ferramentas. As ferramentas
incluram um guia do gerente e um guia de auditoria sobre os ajustes da fora de trabalho. O
enquadramento proposto necessitava de uma auditoria da gesto do programa em curso e
prestao de informaes precisas, acessveis, rpidas e confiveis, bem como um quadro de
acompanhamento destinado a assegurar que os programas de incentivo estivessem
contribuindo para o progresso dos departamentos em direo s metas estabelecidas nos
seus planos de negcios.
Comisses foram criadas, incluindo comisses de gesto de sindicatos. Entre as
comisses criadas estavam a Comisso Nacional de Ajuste Conjunto da Direo (National
Joint Adjustment Steering Committee), a Comisso de Coordenadores de Ajustes
Departamentais da Fora de Trabalho (Committee of Departmental Workforce Adjustment
Co-ordinators) e comisses mistas de ajustes compostas pela administrao e representantes
sindicais.
90 1. PLANEJAMENTO E GESTO DA FORA DE TRABALHO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Quadro 1.7. Reduo das despesas e da fora de trabalho no servio pblico
canadense na dcada de 1990 (continuao)
Pontos fracos riscos gerais
Os incentivos tiveram um impacto negativo sobre o desgaste natural no grupo
Executivo e no grupo de Administrao de Sistemas de Informao, mas no sobre o grupo
de Auditoria, embora a taxa total de demisses desse grupo tenha sido relativamente alta. A
gesto das redues de pessoal em grupos profissionais crticos como Sistemas de
Informao ou Executivos, onde h escassez em alguns departamentos e excedente em
outros, pode exigir uma abordagem mais global do que a usada para os grupos profissionais
essenciais nos departamentos. Mecanismos interdepartamentais especiais podem ter que ser
criados para gerenciar o processo em grupos profissionais crticos. As comisses mistas de
ajustes facilitaram a alocao de trabalhadores excedentes entre departamentos nas regies,
mas este mecanismo foi menos eficaz na capital.
A estrutura etria do servio pblico tambm foi consideravelmente afetada,
embora a idade mdia tenha se mantido inalterada. Como um grupo, o servio pblico agora
de meia-idade, como resultado de muitos idosos e servidores mais experientes terem
optado para se aposentar ou sair do servio pblico ao mesmo tempo em que muitos
trabalhadores jovens. A mudana no perfil etrio representa um desafio significativo para o
futuro e vai exigir um trabalho de planejamento de sucesso e recrutamento.
O perfil do emprego do servio pblico, ou seja, a relao do pessoal de tempo
indeterminado com outras formas de emprego do pessoal, tambm mudou, mas no est
claro se temporariamente ou definitivamente. Por exemplo, aps uma primeira reduo, o
nmero de trabalhadores eventuais e temporrios aumentou.
De 1994-95 a 1996-97, os custos de contratao e servios de consultoria aumentaram
em relao aos custos de salrio e benefcios. Os custos de contratao e servios de
consultoria aumentaram cerca de 14%, enquanto os salrios e benefcios diminuram 9%.
Cerca de CAD 2.2 bilhes foram gastos em contratao e servios de consultoria em 1996-
97.
Esforos atuais: o Canad est realizando uma nova onda de revises das despesas do
programa por um ciclo de quatro anos para avaliar quais programas esto atingindo os
resultados pretendidos, se so administrados de forma eficiente e se esto alinhados com as
prioridades do governo. Estas revises avaliam todos os programas e gastos existentes para
garantir o alinhamento com as prioridades e os resultados gerais, a relevncia, eficcia,
eficincia e economia, e a tomada de deciso baseada em evidncias objetivas e em
informaes.
Fonte: Scott-Douglas, Roger (2009), apresentao feita para o 5
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Nota: Este ndice um indicador composto dos resultados das variveis sobre a definio dos servidores
pblico seniores, a identificao de potenciais lderes futuros no incio de sua carreira, a mdia de
idade para entrar na alta administrao, bem como a diferena entre o regime de emprego na gesto
snior e o pessoal regular.
Fonte: OCDE (2009c), O Governo sob Anlise 2009; OCDE (2008b), O Estado da Administrao Pblica;
Pesquisa da OCDE sobre a Gesto Estratgica de Recursos Humanos preenchida pelo Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto.
Os servidores efetivos nomeados para um cargo DAS so, como mencionado,
destacados da organizao em que serviam antes, e mantm os salrios bsicos que
tinham em seus empregos anteriores. Alm disso, eles recebem um complemento de
remunerao padronizado que depende apenas do nvel DAS (Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, 2009b). No parece ser qualquer sistema especfico
ou padronizado de bnus por desempenho ou qualquer outra forma remunerao
relacionada ao desempenho dos gerentes seniores.
3. REFORANDO A ORIENTAO POR DESEMPENHO E CONSTRUINDO LIDERANA 231
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
O fato de que as nomeaes no DAS so revogveis significa, porm, que sancionar
o desempenho insuficiente ou comportamentos inaceitveis. Significa tambm que os
gerentes seniores tm incentivos para melhorar seu desempenho e comportamento. No
entanto, a falta de transparncia envolvendo o fim das nomeaes tambm acarreta o
risco de uma tendncia excessiva de evitar o descontentamento poltico.
Sugestes para reformas futuras
Comparados com os pases membros da OCDE, os arranjos de gesto dos gestores
seniores sofrem com as seguintes deficincias:
A interface entre o nvel poltico e o administrativo invisvel, talvez inexistente.
Isso dificulta o crescimento de um grupo de dirigentes no polticos
especializados em administrao pblica e fiel ao credo dos servidores pblicos.
Sistema de seleo dos gestores seniores no transparente, apesar de algumas
alteraes em partes da administrao para melhorar o sistema de recrutamento
dos cargos DAS. Isso torna impossvel reforar qual prestao de contas razovel
para as selees, diminui as chances de escolher sistematicamente os gerentes
mais qualificados e competentes e implica no risco de aes imprprias. Ele
tambm fornece um terreno frtil para suspeitas e acusaes que podem minar a
confiana no profissionalismo e objetividade da administrao pblica.
Grupo de gestores seniores no bem definido e a gesto dos gerentes seniores
no sistemtica nem abrangente. O sistema dominante dos gerentes seniores o
DAS contm as posies no gerenciais e um nmero de posies de gerncia
snior que so gerenciados fora do sistema. Isso mina a prestao de contas dos
gestores e no fornece uma boa base para a gesto por competncias dos gestores
seniores que o governo federal necessita atualmente, incluindo um grupo coeso de
dirigentes capazes de superar a fragmentao do sistema de gesto pblica.
A recente criao das carreiras de analistas de infraestrutura e analistas sociais
com possvel recrutamento externo em nveis relativamente experientes um
desenvolvimento interessante que visa proporcionar uma burocracia profissional
sem a necessidade de vnculos com o sistema DAS. Ele mostra o fato de que h o
reconhecimento da necessidade de fazer o sistema evoluir nesta rea. As
iniciativas continuam vinculadas a categorias profissionais estreitas e no podem
ser realmente consideradas como um bloco de construo de um forte nvel de
gerncia snior que deve mostrar forte coeso entre ministrios e organizaes.
O sistema de gesto snior
possvel identificar em funo do espectro dos diferentes regimes existentes nos
pases membros da OCDE alternativas e maneiras de corrigir essas deficincias. Antes
de examinar essas alternativas, algumas outras concluses precisam ser destacadas:
A crescente complexidade e heterogeneidade dos servios pblicos faz com que
seja necessrio ser capaz de trazer novas competncias e experincia para o grupo
de gerentes seniores. A possibilidade de nomeao de pessoas que no sejam
servidores pblicos titulares para os cargos de gerncia snior valiosa e deve ser
mantida, no apenas a nvel poltico, mas tambm administrativo.
232 3. REFORANDO A ORIENTAO POR DESEMPENHO E CONSTRUINDO LIDERANA
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Sistema de seleo de gerncia snior deve implicar em oportunidades
convincentes para que servidores pblicos titulados sejam promovidos a este
nvel, oportunidades estas independentes de aprovao poltica.
Os nveis administrativos e tcnicos no sistema DAS e em sistemas semelhantes
devem ser reintegrados estrutura reformada das categorias de emprego, mas
permanecerem abertos a candidatos de fora do servio pblico para trazer novos
conhecimentos e aumentar a concorrncia dentro do servio pblico. Isto no
impede necessariamente um sistema com destacamentos de outras organizaes
pblicas para as unidades administrativas principais ou a existncia de
complementos de remunerao para o pessoal destacado.
Dada a relao poltico-administrativa no governo federal hoje, o tamanho
pequeno dos gabinetes ministeriais deve ser salvaguardado. Os conselheiros
ministeriais devem continuar sendo apenas conselheiros e no devem se envolver
nas funes operacionais. Este resultado o que uma srie de pases membros da
OCDE gostaria de alcanar, mas no foram capazes, e este um trunfo para o
Brasil.
No possvel, dadas as diversas modalidades nos pases membros da OCDE, dizer
como a gesto dos gestores pblicos seniores no Brasil deve evoluir. Trs opes que
podem servir como inspiraes para uma discusso contnua no Brasil so esboadas
abaixo. Elas podem ser modificadas de vrias maneiras. Todas elas preservam a
influncia do governo sobre a seleo dos gestores, criando uma maior transparncia e
uma interface clara e visvel entre os nveis polticos e administrativos.
A primeira alternativa inspirada no sistema dos Estados Unidos. Um nmero
limitado de cargos de chefia seria identificado como reservados para nomeaes polticas.
Estas posies tambm deveriam ter descries claras. Seus titulares seriam livremente
nomeados, mas tambm livremente demitidos quando o governo mudar. Abaixo destes
haveria um corpo de gerentes seniores titulados, recrutados por concurso pblico e
focados nas habilidades de gesto, experincia e potencial necessrios para posies
especficas (ver Quadro 3.3).
3. REFORANDO A ORIENTAO POR DESEMPENHO E CONSTRUINDO LIDERANA 233
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Quadro 3.3. Os gerentes seniores nos Estados Unidos
Os Estados Unidos so altamente institucionalizados, mas tambm tem um
envolvimento de abertura poltica maior. Seus arranjos so caracterizados pelo controle
presidencial sobre as funes executivas combinado com a vigilncia ativa pelo Senado. O
nmero de cargos polticos relativamente grande, mas caractersticas especiais ajudam a
manter um equilbrio adequado entre sensibilidade poltica e competncia neutra.
Depois de cada eleio presidencial, o Congresso publica uma lista de cargos no
legislativo e no executivo do governo federal que podem ser sujeitos nomeao no
competitiva. A lista atual contm 7 996 posies em todo o pas, dos quais 1 141 requerem o
aceite do Senado para a nomeao do Presidente. O mrito dos candidatos, portanto,
normalmente analisado com muito cuidado, mesmo quando no h concorrncia formal.
Entre os cargos que exigem o consentimento do Senado esto os secretrios dos
15 Gabinetes, vice-secretrios, subsecretrios, secretrios adjuntos e conselheiros gerais
dessas agncias, alguns postos em determinadas agncias independentes e no regulatrias
do poder executivo e nas agncias regulatrias.
O Sistema de Servio Executivo (Senior Executive Service SES) um sistema de
gesto do pessoal que o alto nvel poltico e posies de superviso e gesto na maioria das
agncias federais. O SES inclui a maioria dos cargos no servio pblico acima de uma
determinada classe. Atualmente, 8 328 posies SES foram autorizadas pelo Escritrio de
Gesto de Pessoal (Office of Personnel Management - OPM). Cerca de metade das posies
SES so reservadas para servidores pblicos. A principal razo a necessidade de garantir a
imparcialidade exigiria servidores de carreira. As posies restantes no SES podem ser
preenchidas tanto por nomeaes de servidores de carreira quanto por sem carreira.
As nomeaes para as carreiras so feitas por meio de um processo competitivo,
incluindo a publicao de anncios, avaliao e classificao dos candidatos elegveis,
aprovao pela agncia da qualificao profissional do candidato selecionado e uma nova
reviso e aprovao do executivo e das qualificaes gerenciais do nomeado proposto pela
Diretoria de Reviso de Qualificaes da SES. A pessoa nomeada para a carreira trabalha
por um ano em estgio probatrio. Aps a concluso, a pessoa nomeada adquire direitos de
titularidade e pode ser removida da SES somente por justa causa ou por mau desempenho.
Regras especiais protegem os nomeados do patronato imprprio. A avaliao de
desempenho de um nomeado para uma carreira no pode ser feita no prazo de 120 dias aps
o incio de uma nova administrao. A pessoa nomeada no pode ser involuntariamente
transferida no prazo de 120 dias aps a nomeao de um novo chefe da agncia e nem
involuntariamente transferida para outra agncia.
A segunda opo semelhante ao sistema ABD na Holanda. A base seria um corpo
de gerentes seniores titulares recrutados por concurso pblico para servios gerais e, em
princpio, capaz de atuar em qualquer posio de gesto. A nomeao para uma posio
especfica dependeria da vontade do governo e seria por um perodo pr-determinado. No
final do perodo, a pessoa seria reconduzida para um novo perodo ou nomeada para outro
cargo de gerncia snior, a menos que ele/ela seja elegvel para a aposentadoria.
234 3. REFORANDO A ORIENTAO POR DESEMPENHO E CONSTRUINDO LIDERANA
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Quadro 3.4. Gerentes seniores na Holanda
A Holanda introduziu recentemente uma gesto mais sistemtica de seus gerentes
seniores. A Listagem de Gestores Seniores (Algemene Bestuursdienst), ABD, composta
por cinco nveis do topo da administrao pblica nacional holandesa (secretrio-geral,
diretor, diretor-geral, chefes de departamento e elaboradores de polticas). Os trs nveis
superiores so chamados de Top Management Group (TMP). Em junho de 2008, havia 780
pessoas na ABD, dos quais 65 no TMP.
O sistema administrado por um escritrio central, a Agncia de Listagem de Gestores
Seniores (Bureau Algemene Bestuursdienst), BABD, no Ministrio do Interior. Ele
desempenha um papel importante nos processos de recrutamento, progresso na carreira,
formao e promoo da mobilidade para o grupo ABD. Todas as posies ABD esto
abertas tanto para candidatos internos quanto externos. O recrutamento centralizado e
todas as nomeaes so para uma posio. As vagas ABD so publicadas no site da BABD.
Os candidatos so avaliados por sua educao formal, experincia e desempenho prvios,
interesse e motivao. A BABD responsvel pela seleo preliminar e apresenta uma lista
curta de trs a cinco candidatos autoridade nomeante.
Cerca de 60% dos nomeados j detm uma posio ABD, e cerca de 10% vm de fora
do servio pblico. As nomeaes para posies da ABD so de cinco anos e podem ser
prorrogadas em casos excepcionais. O mximo para as posies TMP de sete anos. As
estatsticas mostram que os membros da ABD permanecem em mdia quatro anos em suas
posies.
Um membro da ABD pode ser destacado para outro departamento por at dois anos.
Existe um programa especial criado pela BABD para desenvolver a liderana nos graus mais
elevados do governo nacional.
O Chile tambm instituiu recentemente uma reforma interessante na gesto dos
servidores pblicos seniores (ver Quadro 3.5) que poderia ser uma inspirao para o
Brasil. Ela baseia-se no controle parlamentar e tanto o seu desenho quanto o processo de
gesto da mudana tornou a reforma um sucesso.
Quadro 3.5. Gesto de gestores seniores no Chile
O Chile tem um grupo de servidores conhecidos como os altos gestores pblicos. Em
2003, o governo chileno, com a concordncia de todos os agentes dos partidos polticos
(partidos polticos de oposio, organizaes no governamentais, sociedade civil), criou o
Sistema da Alta Administrao Pblica (Sistema de Alta Direccin Pblica), ADP, um
sistema central de altos servidores pblicos, a fim de modernizar a gesto pblica e torn-la
mais transparente para lidar com acusaes de corrupo nos altos nveis. O objetivo do
ADP foi estabelecer uma gesto profissional snior com a contratao baseada na
concorrncia pblica. A ADP contrata a maior parte do processo de seleo junto a
empresas especializadas. Pouco mais da metade dos 200 servios da administrao pblica
nacional participam do ADP. Eles tm 102 postos no primeiro nvel hierrquico (chefes de
servio, diretores-gerais) e 735 no segundo nvel hierrquico (diretores regionais, chefes de
diviso). O sistema foi implantado gradualmente dado que adeso ao sistema ADP no
resulta em um concurso pblico imediato, que ocorre apenas quando o cargo fica vago. A
partir de 2008, 61% dos postos de trabalho abrangidos pela ADP foram preenchidos por
concurso pblico.
3. REFORANDO A ORIENTAO POR DESEMPENHO E CONSTRUINDO LIDERANA 235
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Quadro 3.5. Gesto de gestores seniores no Chile (continuao)
A Direo Nacional da Funo Pblica (DNSC) responsvel pela gesto da ADP. No
entanto, o Conselho da Alta Administrao Pblica (Consejo de Alta Direccin Pblica)
encarregado de garantir a transparncia, confidencialidade e ausncia de discriminao do
processo de seleo. Ele presidido pelo diretor do DNSC e quatro membros propostos pelo
Presidente do Chile e aprovados pelo Senado. O processo de seleo, que leva cerca de
quatro meses, comea com a publicao da vaga nos meios de comunicao. Uma empresa
especializada contratada pelo Conselho analisa o currculo dos diferentes candidatos e
prepara uma lista para o Conselho ou para uma Comisso de Seleo (sob superviso do
Conselho de Superviso). A competncia profissional, integridade e honestidade so alguns
dos critrios utilizados no processo de seleo. Posteriormente, o Conselho ou a Comisso
selecionam os melhores candidatos para entrevista e prepara uma lista final para a
autoridade competente pela nomeao definitiva. Os gerentes seniores selecionados por
meio do sistema ADP so nomeados para um mandato de trs anos e a nomeao pode ser
renovada por mais dois termos subsequentes equivalentes. Embora os gestores sejam
escolhidos pela ADP, eles podem ser removidos pelo Presidente por fraco desempenho ou
perda de confiana.
O sistema ADP foi baseado na experincia internacional. Em particular, a experincia
dos pases membros da OCDE como Austrlia e Nova Zelndia influenciou fortemente o
modelo chileno. O sistema considerado uma das principais realizaes da modernizao da
gesto pblica no Chile. Um efeito foi a diminuio do nmero de nomeaes polticas no
governo central, que hoje representam apenas 0.5% do total da fora de trabalho pblica.
Argumenta-se ainda que a presena de mulheres nos altos nveis administrativos aumentou
com o ADP, e agora elas ocupam 32% das posies em comparao a 15% no setor privado
chileno.
No entanto, o sistema ADP enfrenta pelo menos trs desafios principais. Primeiro, tem
que aumentar sua cobertura para mais servios. Existe ainda cerca de 100 servios pblicos
cujos cargos no so parte do sistema ADP. No governo central como um todo, h 3 114
cargos no primeiro e segundo nveis hierrquicos, dos quais apenas 837 fazem parte do
sistema. Em segundo lugar, o sistema tem de encontrar formas de acelerar o processo de
nomeao definitiva por parte das autoridades polticas. Uma proposta foi a de deixar a
deciso final para o Conselho e no para as autoridades polticas. Finalmente, em alguns
casos, a ADP no tem sido capaz de preencher as vagas, devido falta de candidatos; para
as posies de baixo nvel com baixos salrios, falta de apoio poltico, complexidade
tcnicas e politicamente problemticas, os potenciais candidatos no acreditam que as
condies de trabalho sejam atraentes.
Fonte: R. Costa e M. Waissbluth (2007), Trs anos do sistema de gesto snior no Chile: avaliaes e
perspectivas (Tres Aos del Sistema de Alta Direccin Pblica en Chile: Balance y
Perspectivas), documento apresentado para discusso no Consrcio de Liberdade e
Desenvolvimento.
Gerenciando os gerentes seniores
O governo brasileiro deve desenvolver e implantar uma abordagem consistente para
gerir os gerentes seniores independentemente do regime de enquadramento institucional
escolhido. Os detalhes exatos desta abordagem dependero da evoluo do sistema de
gesto da gerncia snior no Brasil. O primeiro desafio deve ser determinar qual deve ser
o grupo de gerentes seniores. Selecionar grupos setoriais deve ser evitado para favorecer
236 3. REFORANDO A ORIENTAO POR DESEMPENHO E CONSTRUINDO LIDERANA
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
a coeso ministerial transversal nos nveis de gerncia snior. Isto muito importante,
especialmente no Brasil, onde a fragmentao do servio pblico uma questo
importante. A definio do grupo de gesto snior deve assim ser transversal aos
ministrios e definida pelo nvel de responsabilidade gerencial. O grupo deve ser
administrado como um grupo, independentemente se pertence a uma categoria de
emprego. Os nveis superiores do sistema DAS so, portanto, onde deve ser criado o
grupo de alta administrao.
O governo deve rever os arranjos de tratamento da remunerao dos servidores
pblicos titulados nomeados para cargos de gesto snior. Deve haver uma programao
especial para o salrio dos gerentes seniores que leve em considerao a complexidade e
o nvel de responsabilidade dos diferentes cargos de gesto. O sistema de gesto snior do
Brasil tambm deve ter programas de iniciao para novos gerentes seniores e atividades
destinadas a reforar as competncias de gesto daqueles que servem como gerentes
seniores. A ENAP e a ESAF (Escola de Finanas Pblicas) iniciaram tais programas, que
devem ser reforados e sistematizados.
A gesto por competncias deve orientar o recrutamento e a formao (ver Seo 2.1)
e deve haver um controle centralizado dos processos (apesar da implantao detalhada
poder ser deixada para o ministrio/organizao recrutador). Os gerentes seniores devem
ser tratados como um grupo e ter mais oportunidades sistemticas para se reunirem
regularmente como um grupo em treinamentos, seminrios e diversos encontros
coletivos, a fim de construir coeso. A participao deles no grupo deve ser um dos
valores que orientam o seu recrutamento, a renovao na posio e a promoo. Os
esforos para fortalecer a gesto por desempenho devem ser feitos primeiramente para
este grupo e ferramentas especiais para o reconhecimento de bons gestores poderiam ser
adotadas. Finalmente, o Brasil poderia desenvolver carreiras de fluxo rpido para
potenciais gestores seniores; e, para evitar o favorecimento e o nepotismo, um processo
transparente seria essencial.
Este no um processo fcil e poderia ser desenvolvido primeiramente dentro de
algumas carreiras de fiscalizao, com a definio das regras do jogo pelo Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto. O Canad tem um programa desse tipo, considerado
bem sucedido, que poderia ser usado como um exemplo inspirador (ver Quadro 3.6).
Gesto da mudana
Dois grupos principais de partes interessadas esto envolvidos na gesto dos gerentes
seniores. Um deles so os atuais e potenciais gestores seniores entre os servidores de
carreira. A outra so os atuais e potenciais executivos polticos, dado que a mudana ir
afetar sua interface com a administrao pblica. Os problemas potenciais diferem entre
estes dois grupos.
Os servidores seniores titulados interessados em continuar ou se tornar gestores
seniores se perguntaro como sero suas futuras oportunidades de carreira sero afetadas
por uma mudana. O carter no sistmico e opaco do sistema atual limita o risco de
reaes negativas. A criao de uma funo centralizada de gesto de carreira como a
BABD holands ou a introduo de controles mais fortes ou restries no recrutamento
externo existente, por outro lado, provavelmente ser recebida favoravelmente pela
maioria dos servidores, mas pode ser combatida pelos gerentes seniores na alta
administrao.
3. REFORANDO A ORIENTAO POR DESEMPENHO E CONSTRUINDO LIDERANA 237
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Quadro 3.6. O Programa Canadense de Avaliao de Carreiras e
acompanhamento
O Programa Canadense de Avaliao de Carreiras (Career Assignment Program
CAP) destinado a acelerar o desenvolvimento de lideranas e promoes por meio do
recrutamento de servidores pblicos com comprovado potencial executivo. Durante um
estgio de trs anos, os participantes do CAP so submetidos a uma experincia prtica de
trabalho e sesses de treinamento para prepar-los para cargos mais seniores. O CAP um
programa de uma srie de programas de desenvolvimento de liderana para
desenvolvimento gerencial e conhecimento sobre liderana no servio pblico. O programa
estava comprometido com a igualdade de contratao.
Quem est qualificado?
O CAP acessvel para os servidores com experincia em at trs nveis abaixo do
Grupo Executivo (IS-05 ou EA-06, por exemplo) ou como um equivalente EX. Os
candidatos devem possuir:
grau universitrio ou equivalente aceitvel em educao e experincia;
experincia de gesto, que pode incluir a gesto de projetos ou a experincia de
superviso de times;
nvel consistentemente elevado de desempenho profissional e experincia
comprovada;
perfil de linguagem CBC/CBC ou aptido comprovada e vontade de obter o perfil
exigido;
vontade de ser nomeado, mudar de emprego ou ser recolocado;
demonstrao da capacidade de trabalhar no nvel EX-01 dentro do prazo de trs
anos do programa;
autorizao de segurana mnima de maior confiabilidade.
Os participantes do CAP foram escolhidos por meio de um processo competitivo no
nvel organizacional, utilizando ferramentas de avaliao da agncia e o perfil de
competncias-chave de liderana.
O CAP foi um acordo de partilha de custos envolvendo o Gabinete do Diretor de
Recursos Humanos na Diretoria do Conselho do Tesouro, a organizao de origem e a
organizao de acolhimento.
Antes de empreender o processo de recrutamento CAP, as organizaes interessadas
tm que responder s seguintes perguntas:
Em que medida a CAP responder s nossas necessidades de planejamento de
recursos humanos?
Ser que podemos oferecer aos participantes um cargo ao final do programa?
Que quadro de apoio temos para os participantes?
Quantos participantes planejamos apoiar?
Como iremos utilizar o programa para ajudar a cumprir os nossos objetivos de
equidade de emprego?
238 3. REFORANDO A ORIENTAO POR DESEMPENHO E CONSTRUINDO LIDERANA
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Quadro 3.6. O Programa Canadense de Avaliao de Carreiras e
acompanhamento (continuao)
Como parte da reviso estratgica das organizaes de recursos humanos centrais no
Canad, concluda no ano 2008, o conjunto existente de programas de desenvolvimento de
liderana, incluindo o CAP, que tm sido administrados pela Agncia de Servios Pblicos
do Canad/Gabinete do Diretor de Recursos Humanos, deve ser eliminado. Existe
atualmente uma responsabilidade muito maior sobre os departamentos para que criem os
seus prprios programas de desenvolvimento de liderana, que podem ser semelhantes ao
CAP. Em outras palavras, os departamentos podem decidir replicar programas como o CAP
no nvel departamental. Este um desenvolvimento esperado em um pas quando h
sentimento de posse suficiente de tais programas nos departamentos e valores
suficientemente compartilhados.
Fonte: Diretoria do Conselho do Tesouro do Canad, Programa de Avaliao de Carreiras, www.tbs-
sct.gc.ca/prg/cap-eng.asp, consultado em agosto de 2009; e informaes fornecidas por
Tatyana Teplova, participante da Reviso por Pares do Canad.
Todos os membros do executivo poltico podem no se entusiasmar com a mudana
que limita a sua esfera de nomeaes vontade ou que apresenta processos mais formais
e transparentes para a seleo dos quadros superiores, mesmo quando essa alterao
proposta por seu prprio governo. A oposio no Parlamento seria normalmente mais
favorvel enquanto esto na oposio. No entanto, eles tambm podem ter uma
perspectiva de curto prazo e se opor s mudanas destinadas a melhorar a orientao para
o desempenho da governana da administrao.
Vrios pases membros da OCDE recentemente reformaram ou esto em processo de
reforma como eles gerenciam os gerentes seniores. O contedo das reformas varia
conforme o ponto de partida. Pouco foi escrito sobre a sua experincia dos processos de
mudana. Existem, no entanto, algumas concluses preliminares.
Reformas sensveis requerem apropriao poltica clara e apoio do nvel mais alto.
Elas precisam ser ao mesmo tempo desenhadas em um processo aberto no qual os
interesses das diferentes partes interessadas so considerados o mximo possvel, mas
sem travar as reformas indefinidamente.
Os servidores de carreira que j possuem direitos adquiridos no devem ser privados
destes sem pesar cuidadosamente nas razes. Eles tero que aceitar, no entanto, que as
promoes para os cargos gerenciais se tornaro mais seletivas e com base na capacidade
de gesto.
Uma funo centralizada de carreira e recrutamento dos gestores seniores ir facilitar
as reformas, independentemente do seu carter. Ela deve estar situada dentro da estrutura
do ncleo ministerial, mas, de preferncia, ser vista como um recurso por todos os
ministrios.
3. REFORANDO A ORIENTAO POR DESEMPENHO E CONSTRUINDO LIDERANA 239
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Concluses gerais
Para responder s demandas mais prementes por desempenho e eficincia, o Brasil
precisa desenvolver um sistema mais sofisticado de gesto por desempenho pessoal e
desenvolver liderana entre os servidores do governo.
Muitos esforos foram feitos no passado para desenvolver a orientao por
desempenho na gesto de pessoal, mas estes foram dificultados pela falta de
perseverana, inconsistncias no quadro de gesto global e pela falta de capacidade para
implantar as mudanas.
Reformas futuras na gesto por desempenho do pessoal devem incluir uma gesto
estratgica do oramento organizacional mais forte e maior flexibilidade para os gestores.
Em relao gesto de recursos humanos em geral, reformar o sistema de categorias de
emprego para proporcionar mais oportunidades de carreira para os servidores e melhorar
a gesto dos gerentes seniores so pontos de entrada necessrios para as reformas
destinadas a melhorar a orientao para o desempenho do sistema de recursos humanos.
A remunerao por desempenho no deve ser a principal ferramenta para tentar
melhorar a orientao para o desempenho e devem ser subestimadas no sistema de
incentivos. Os esforos devem se concentrar no fornecimento de oportunidades para as
promoes funcionais ao menos parcialmente baseadas no desempenho (em um sistema
reformado de categorias de emprego), uma vez que o sistema de avaliao por
desempenho tenha sido reforado e seja mais bem monitorado pelo Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto.
necessrio reformar a gesto dos gerentes seniores no apenas para melhorar a
orientao por desempenho do sistema de recursos humanos, mas tambm para
profissionalizar ainda mais os servidores pblicos seniores e assegurar a transparncia na
gesto dos executivos de topo. O sistema DAS fornece aos gerentes seniores a bem-vinda
possibilidade de trazer habilidades externas e aumentar o nvel de competio pelos
cargos, mas a delimitao entre o nvel de cargos cuja nomeao pode permanecer
discricionria e o nvel de nomeaes baseadas em critrios mais transparentes de
nomeao deve ser mais claro. Isso no quer dizer que as nomeaes devem seguir os
critrios habituais e os processos de entrada no servio pblico e todo esforo deve ser
feito para basear o processo em requisitos de competncia e histricos de desempenho.
Em geral, os gerentes seniores devem ser tratados como um grupo, com competncias
claramente definidas, oportunidades para desenvolver a coeso do grupo e oportunidades
de induo e formao.
As vagas em cargos no gerenciais no sistema DAS podem permanecer abertas a
indivduos que no so servidores pblicos, mas no h nenhuma razo para no
desenvolver critrios de recrutamento e processos transparentes para o seu recrutamento.
Sua gesto tambm deve ser reintegrada em uma estrutura reformada de categorias de
emprego.
Como muitas reformas da gesto dos recursos humanos, devem ser feitos esforos
para limitar a necessidade de alteraes na lei ao implantar as reformas. No h nenhuma
razo clara para que a maior parte das mudanas implantadas na gesto do desempenho
exija mudanas legais e, ao contrrio, devem ser consideradas como mudanas de gesto
orientadas pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
240 3. REFORANDO A ORIENTAO POR DESEMPENHO E CONSTRUINDO LIDERANA
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Notas
1. Esta seo baseada em Pires (2007).
2. Excesso permitida na Constituio.
3. A carreira EPPGG foi criada para preencher os cargos de direo e reduzir a
dependncia do sistema DAS, e embora tal resultado no tenha sido atingido, um
grande nmero de membros ou ex-membros da EPPGG agem como gerentes seniores
preenchendo cargos DAS.
4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO 241
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Captulo 4
Fortalecendo a reforma da gesto de recursos humanos no governo federal
brasileiro
A fim de projetar e implementar reformas de gesto de recursos humanos com sucesso,
os governos devem analisar uma srie de condies estruturais. Considerando a
experincia dos pases da OCDE, este captulo aborda trs elementos que tero um impacto
no sucesso das reformas do servio pblico brasileiro: assegurar a coerncia entre os
valores tradicionais e os valores incorporados na legislao e nos instrumentos de gesto
de recursos humanos (GRH); adaptar a capacidade do departamento central de RH de se
fortalecer e conduzir uma gesto estratgica de recursos humanos, assim como adotar uma
clara diviso de responsabilidades entre o departamento central de RH e as unidades de
RH nos ministrios e agncias; e fazer reformas de RH coerentes com outras reformas de
governo, como oramento e gesto organizacional estratgica.
242 4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
A fim de projetar e implantar reformas da gesto de recursos humanos com sucesso,
os governos tm que considerar uma srie de condies estruturais.
Primeiro, a reforma s ser bem sucedida se os valores incorporados na nova
legislao e novas ferramentas da gesto de recursos humanos forem claros, coerentes
com os valores tradicionais e aceitos por todos. Os valores centrais so um ponto de
referncia para o pessoal e ajudam a dar sentido s reformas para construir e fortalecer
um sentido de comunidade no governo. Alm disso, valores essenciais bem estabelecidos
ajudam a manter a confiana no governo. Embora a poltica de gesto de recursos
humanos ajude a estabelecer e manter os valores essenciais, ela tambm tem de ser
coerente com os valores globais e ajudar a promov-los.
Em segundo lugar, para ser bem sucedida, as estratgias de implantao da reforma
precisam ser planejada com cuidado. As reformas na gesto de recursos humanos tm que
ser coerentes com outras reformas do governo, especialmente nas reas de definio do
oramento e gesto organizacional estratgica. Construir um sentimento de posse da
reforma pelo povo, dividida em fases diferentes, fornecer uma liderana eficaz e
mecanismos que ajudem a sustentar a reforma so aspectos cruciais na implantao das
estratgias.
Em terceiro lugar, a implantao das reformas na gesto de recursos humanos requer
a adaptao da capacidade do departamento central de recursos humanos, que deve ter
plenos poderes para realizar reformas e de se adaptar s exigncias de uma gesto
estratgica dos recursos humanos. As reformas frequentemente afetam a diviso de
responsabilidades entre o departamento de gesto de recursos humanos central e as
unidades de gesto de recursos humanos nos ministrios e agncias. Por isso, necessrio
se planejar para estas mudanas.
4.1. Valores essenciais
A experincia dos pases membros da OCDE
Os valores incorporados na cultura do servio pblico que orientam o comportamento
dos servidores pblicos so uma parte importante do governo. Os valores do servio
pblico como o respeito pela legalidade, integridade e neutralidade poltica esto entre as
caractersticas que definem uma sociedade democrtica. Como tal, eles tendem a serem
consagrados na legislao que se aplica ao servio pblico ou nas constituies, apoiados
por cdigos de conduta e protegidos por procedimentos e sanes administrativas.
Valores bem definidos que conduzem a prticas de governo consistentes, so essenciais
para manter a confiana no governo. Eles refletem o que o servio pblico est tentando
conseguir, ajudam a projetar os objetivos individuais e coletivos e a manter a cultura
coletiva do servio pblico.
Nos pases membros da OCDE esses valores essenciais incluem valores tradicionais,
como integridade, imparcialidade, legalidade, probidade e mrito e valores mais recentes
como eficincia, transparncia, diversidade e orientao para o usurio. Valores
essenciais tradicionais geralmente giram em torno de trs princpios essenciais: assegurar
a tica e a integridade no servio pblico, assegurar a continuidade do servio pblico e
garantir a legalidade das decises. So estes valores que justificam um quadro de
emprego para os servidores pblicos diferente daquele dos servidores em geral sob leis
trabalhistas gerais, na maioria dos pases membros da OCDE.
4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO 243
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Expandir a definio dos valores essenciais do servio pblico tornou-se um objetivo
estratgico fundamental em muitos pases membros da OCDE como forma de aumentar a
confiana dos cidados no governo. Alm disso, com a introduo de maior flexibilidade
gerencial na gesto pblica e menos controle sobre insumos e processos, os pases tm
procurado incorporar esses valores nos processos de gesto. A gesto baseada em valores
vista como uma forma mais eficaz de manter os valores essenciais no servio pblico do
que os controles que dificultam o movimento para uma gesto por desempenho.
Em muitos pases membros da OCDE, os valores essenciais foram lentamente
evoluindo para incluir a orientao ao usurio, o aumento da responsabilidade individual
e o foco nos produtos e resultados. Alm desses objetivos relacionados aos resultados das
polticas pblicas, a diversidade tornou-se um valor central nas polticas de recursos
humanos.
Figura 4.1. Valores essenciais do servio pblico frequentemente declarados
2000 e 2009
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Profi ssionalismo
Efi ci nci a
Integri dade / Honesti dade
Transparnci a
Legal i dade
Imparci alidade
Percentual de 29 pases da OCDE que responderam tanto s
pesqui sas de 2000 e 2009
2000 2009
Fonte: OCDE (2009c), Governo sob Anlise 2009, OCDE, Paris.
O fato de que os valores so revistos de tempos em tempos no significa que eles
sejam instveis. Embora as reformas do servio pblico tenham acrescentado novos
valores, elas tambm reafirmaram a existncia dos valores essenciais. De fato, os ciclos
sucessivos de reforma do servio pblico trouxeram a discusso dos valores para o
primeiro plano e aumentaram a conscientizao de como as mudanas na gesto de
recursos humanos e outras reas de gesto do setor pblico pode afetar os valores e a
cultura (Matheson e Kwon, 2003). Por exemplo, o aumento da flexibilidade gerencial tem
sido uma caracterstica da reforma da gesto pblica em muitos pases membros da
OCDE e levou a uma maior nfase na definio explcita dos valores do servio pblico e
no reforo dos quadros de integridade.
244 4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Alguns pases membros da OCDE tm organizado debates sobre os valores essenciais
como parte das deliberaes sobre as reformas do servio pblico e realar sua
centralidade. Por exemplo, na Frana, uma pesquisa de opinio pblica sobre os valores
do servio pblico foi organizada em 2008 e debates e mesas-redondas envolvendo
servidores pblicos e outros interessados foram realizados (Silicani, 2008). Na Austrlia,
uma reviso dos valores essenciais foi uma parte essencial na reviso da legislao do
servio pblico e a nova Lei do Servio Pblico (Public Service Act) de 1999 estabelece
explicitamente estes valores essenciais.
Valores essenciais e a gesto dos recursos humanos
Os regimes de gesto de recursos humanos do servio pblico nos pases membros da
OCDE desempenham um papel essencial na institucionalizao de valores. Por exemplo,
os mtodos de recrutamento de servidores pblicos por meio da competio aberta e
baseada no mrito ou outros tipos de procedimentos de seleo concorrenciais so uma
garantia de imunidade ao patronato. Os arranjos de titularidade e a proteo contra a
demisso tm sido tradicionalmente vistos como um meio de proteger a independncia e a
neutralidade dos servidores pblicos e garantir continuidade. Disposies relativas
disciplina so destinadas a preservar a probidade e a legalidade. A socializao
profissional por meio da formao, os processos de gesto de carreira e os servios de
altos executivos que existem em alguns servios pblicos tambm so importantes para
incutir valores. A gesto por competncias e por desempenho podem ser usados para
sinalizar os valores para os indivduos por meio do estabelecimento de critrios de
desempenho e competncia. Eles tambm so mais diretamente utilizados para ajudar a
reforar a orientao para o desempenho e para o profissionalismo.
Tambm reconhecido que as normas informais e os comportamentos que fazem
parte da cultura de uma organizao influenciam fortemente os valores (Silicani, 2008).
Se existe uma lacuna entre as regras formais e os procedimentos ou valores declarados e
como o trabalho realmente feito, um conjunto informal de valores se enraizar e
moldar a cultura de uma forma que pode ser extremamente difcil de mudar.
Um dos desafios das reformas do servio pblico alinhar a gesto dos recursos
humanos com prioridades como orientao para resultados, melhor prestao de servios
e aumento da capacidade de inovao sem minar os valores essenciais existentes. Por
exemplo, na introduo de mecanismos de gesto por competncia ou por desempenho,
essencial ter muita clareza sobre os valores que esto sendo promovidos e garantir que
eles sejam coerentes e no minem os outros valores como a integridade e continuidade.
Valores essenciais e cdigos de conduta
Cdigos de conduta que sejam plenamente implantados e cumpridos so uma parte
essencial da gesto baseada em valores no servio pblico (OCDE, 2009e: 43-46). A
maioria dos pases membros da OCDE introduziu instrumentos como cdigos de
integridade que determinam os princpios essenciais e os valores e padres de conduta
esperados dos servidores pblicos. Os mais recentes so os cdigos de conduta da Nova
Zelndia em 2007 e da ustria em 2008. A grande maioria dos pases membros da OCDE
depende de manuais, sites e outras formas de comunicao interna para garantir que os
servidores pblicos estejam cientes dos valores e cdigos de conduta. O Quadro 4.1
contm os Princpios de Conduta tica no Servio Pblico feitos pela OCDE (OECD
Principles on Ethical Conduct in the Public Service) (OCDE, 1998).
4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO 245
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Quadro 4.1. Princpios de Conduta tica no Servio Pblico feitos pela OCDE
1. Os padres ticos para o servio pblico devem ser claros (servidores pblicos e
polticos devem saber onde se encontram os limites do comportamento aceitvel).
Cdigos de conduta servem para esse fim.
2. As normas ticas devem ser tratadas no quadro legal (leis e regulamentos que
provejam um quadro de orientao, investigao disciplinar e penal).
3. A orientao tica deve estar disponvel (a socializao facilita a conscincia tica,
mas mecanismos de orientao contnua e de consulta interna devem ser
disponibilizados para ajudar os servidores pblicos (e os polticos) a aplicar as
normas ticas).
4. Os servidores pblicos devem conhecer os seus direitos e obrigaes.
5. Compromisso poltico deve reforar a conduta tica dos servidores pblicos.
6. Processo de deciso deve ser transparente e aberto ao exame minucioso (isso
aponta tambm para o papel do legislador e da imprensa).
7. Deve haver uma orientao clara para a interao entre o setor pblico e o privado.
8. Os gestores devem demonstrar e promover um comportamento tico (por meio de
incentivos e condies de trabalho adequados e avaliaes de desempenho
eficazes).
9. A gesto de polticas, procedimentos e prticas deve promover um comportamento
tico.
10. As condies do servio pblico e a gesto de recursos humanos devem promover
o comportamento tico (isto se relaciona, entre outros, aos processos de
recrutamento, promoo e remunerao adequada).
11. Mecanismos de prestao de contas adequados devem ser postos em prtica dentro
do servio pblico (prestao de contas tanto interna como externa para a
sociedade).
12. Os procedimentos adequados e as sanes devem existir para lidar com a m
conduta.
A divulgao de irregularidades no servio pblico uma das principais
preocupaes dos pases membros da OCDE. Medidas que obrigam os servidores
pblicos a relatarem m conduta e/ou que fornecem procedimentos para facilitar a
denncia foram introduzidas na maioria dos pases membros da OCDE.
Os pases membros da OCDE tm dado ateno especial a medidas para prevenir
conflitos de interesses no setor pblico. A grande maioria adotou medidas que objetivam
os servidores em cargos particularmente suscetveis corrupo, a fim de ajudar a
prevenir conflitos de interesses e combater o enriquecimento ilcito. Estas incluem
profisses expostas aos setores em que interesses econmicos esto em jogo e na
interseco dos setores pblico e privado, tais como a execuo do oramento (da
Austrlia e Japo) ou pessoal de sade (Noruega) (OCDE, 2000). Na Austrlia, Coria,
Grcia, Holanda, Irlanda e Itlia, certas categorias de servidores pblicos so obrigados a
divulgar seus bens pessoais e interesses financeiros.
246 4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Figura 4.2. Pases que oferecem proteo para denunciantes
2000 e 2009
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Outros
Anoni mato
Legal
Proteo para denunci antes
Percentual de 29 pases da OCDE que responderam tanto s
pesqui sas de 2000 e 2009
2000 2009
Fonte: OCDE (2009c), Governo sob Anlise 2009, OCDE Paris.
Quase todos os pases membros da OCDE proporcionam treinamentos sobre questes
de tica. Os cursos de formao podem ser obrigatrios (por exemplo, para aqueles que
entram de servio pblico no Luxemburgo) ou em grande parte voluntrios (por exemplo,
na Austrlia). O mbito da formao nos pases membros da OCDE tambm varia de
regimes de formao geral que abrangem todo o servio pblico (por exemplo, Alemanha
e Itlia) a programas especficos determinados pelos ministrios ou rgos (por exemplo,
Irlanda e Japo) ou uma combinao de ambos.
Medidas para aumentar a abertura e a transparncia do servio pblico tambm
podem ajudar a fortalecer a gesto da tica. Vrios pases membros da OCDE criaram
funes de ouvidor a fim de fornecer um canal adicional para ouvir e investigar as
reclamaes de cidados e usurios dos servios pblicos. Novos escritrios anti-fraude e
anticorrupo tambm vem florescendo, por exemplo, a Central de Fraudes Graves, no
Reino Unido, a Comisso Independente contra Corrupo, em New South Wales
(Austrlia), as Comisses de Integridade nos Estados Unidos e Central Anti-Fraude na
Catalunha (Espanha). Tais funes podem ajudar a destacar as questes relativas tica e
conduta.
Valores essenciais e reformas dos servios pblicos
As mudanas nos valores essenciais so uma medida das reformas que esto
ocorrendo nos servios pblicos e tambm podem ser um padro de comparao para o
sucesso ou falha das reformas na gesto pblica em geral e na gesto de recursos
humanos em particular. Conflitos inevitavelmente acontecem entre as reformas que visam
a melhoria da eficincia e o foco no cliente, por exemplo, e a preservao dos valores
essenciais tradicionais tais como continuidade, integridade e mrito. Ao avaliar as
4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO 247
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
reformas na gesto de recursos humanos essencial saber se elas foram bem sucedidas
em infundir novos valores e se os valores tradicionais no foram enfraquecidos. Os
resultados relevantes incluem:
Prticas e legislao do servio civil mais amplas que preservem a memria
institucional, a continuidade, a integridade, o mrito institucional e a perspectiva
de todo do governo sem criar rigidez indevida;
Instrumentos de controle:
fornecem uma garantia slida e independente de que os servidores pblicos
sero nomeados por mrito e mantm a integridade na tomada das decises
pblicas e a confiana pblica no governo;
garantem uma interface poltica administrativa efetiva.
O surgimento de novos valores essenciais como desempenho, eficincia e
diversidade apoiado por acordos institucionais slidos que no enfraquecem os
valores essenciais tradicionais. Ao mesmo tempo, as principais mudanas nas
prticas de gesto dos recursos humanos esto alinhadas com o desenvolvimento
de novos valores essenciais explcitos.
O pensamento estratgico organizacional est alinhado com os valores essenciais.
Conforme mencionado, h tenses entre os valores tradicionais e os novos. Na esteira
das reformas, novas ferramentas de gesto de recursos humanos no podem promover os
valores tradicionais e os novos simultaneamente. normalmente quando os valores
tradicionais so julgados suficientemente slidos e integrados na cultura das organizaes
que os governos se sentem capazes de considerar valores mais novos como orientao por
desempenho e foco no cidado, que exigem controles reduzidos que garantam, por
exemplo, o mrito, a continuidade e a integridade.
A maturidade das organizaes em termos de valores tradicionais est intimamente
relacionada histria e cultura e no necessariamente estvel ao longo do tempo.
Mudanas sociais ou na situao econmica ou reformas mais amplas na organizao do
governo podem de tempos em tempos exigir um reforo no controle para garantir que os
valores tradicionais continuem sendo respeitados e mantidos.
O equilbrio entre os valores mais novos e os tradicionais provavelmente o desafio
mais importante para o Brasil hoje. Mesmo os valores mais novos no podem ser
infundidos de uma vez. A ateno dos servidores s reformas necessariamente limitada
e vrios pases comeam, por exemplo, com uma maior nfase na construo de uma
cultura de desempenho que requer tremendos esforos de reforma, e ento focam os
esforos de reforma na orientao ao cliente. Isto no significada que estes so separados,
mas o nvel de nfase muda ao longo do tempo. Finalmente, os valores no devem ser
considerados todos iguais. A regra que diz respeito lei e integridade, por exemplo,
um pilar que nunca deve ser comprometido.
248 4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
A situao no Brasil
Valores essenciais no servio pblico federal
Uma Anlise do quadro da integridade no governo federal do Brasil feita pela OCDE
est programada para acontecer em 2010 e analisar a situao da tica e da integridade
em profundidade. A integridade somente um elemento dos valores essenciais da gesto
de recursos humanos e a gesto de recursos humanos somente uma parte de uma
estrutura de integridade. As duas anlises, portanto, coincidiro levemente nesta questo,
mas esto totalmente coordenadas.
Os direitos e deveres dos servidores pblicos brasileiros esto definidos na
Constituio de 1988. A Constituio contm disposies detalhadas relativas aos
direitos, remunerao, aposentadoria e penso que so benefcios dos servidores pblicos,
mas as disposies relativas sua conduta e deveres no esto enunciadas de maneira
detalhada. H simplesmente uma disposio geral exigindo que a administrao pblica
cumpra aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia.
O desequilbrio entre a articulao dos direitos e responsabilidades foi tratado
novamente quando as proposies da Constituio foram desenvolvidas em 1994 com um
Decreto que Aprova o Cdigo de tica Profissional dos Servidores Pblicos do Poder
Executivo. Esta regulamentao segue a Lei 8.112 de 1990 (Estatuto dos Servidores
Pblicos) e a Lei 8.429 de 1992 que estabelece as punies para agentes pblicos no
caso de enriquecimento indevido no exerccio das funes pblicas. Um Cdigo de
Conduta da Alta Administrao foi aprovado por um Decreto Presidencial em 28 de
agosto de 2000, aps uma Exposio de Motivos por parte do Ministro da Casa Civil
que props um corpo de normas relacionadas ao bom comportamento daqueles em
posies mais altas da administrao pblica sem carter legal, mas que, caso
transgredido, poderia gerar advertncia, censura tica e, possivelmente, demisso.
O princpio do mrito firmemente consagrado na Constituio de 1988, que
estabelece que a entrada em um cargo do governo depende da aprovao em um concurso
pblico. Empresas pblicas podem contratar servidores com contrato sob a lei geral
trabalhista; porm, estes servidores tambm devem ser contratados por meio de concursos
pblicos. O governo, o servio pblico e o pblico em geral do uma grande importncia
ao recrutamento baseado no mrito como parte da fundao essencial de um servio
pblico imparcial e profissional. A garantia do mrito parece robusta; h amplos
mecanismos de controle e recurso, incluindo recurso legal, ao menos para cargos que no
so DAS.
1
Os resultados dos concursos pblicos, s vezes, so anulados nos casos em que
h evidncia que todos os procedimentos no foram seguidos apropriadamente. O
Tribunal de Contas da Unio examina minuciosamente todas as nomeaes, mas este
um procedimento muito pesado do ponto de vista burocrtico. Parece haver uma forte
confiana pblica de que o sistema justo e os participantes so alertados a prestar muita
ateno imparcialidade do processo como um todo.
Embora a nfase no mrito seja muito importante e compreensvel dado o histrico de
patronato poltico nas nomeaes para servios pblicos em alguns regimes anteriores, o
atual sistema de mrito baseado no conhecimento e muito burocrtico (embora vrias
selees de servidores seniores tambm examinem os ttulos acadmicos e profissionais).
Isto resulta em longos atrasos no recrutamento enquanto os concursos pblicos esto
4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO 249
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
sendo organizados. A aderncia a um sistema de testes acadmicos tambm cria a
possibilidade de uma disparidade entre o perfil dos recrutados e as exigncias de
habilidades do servio pblico (ver Captulo 2). Os concursos tambm podem ser uma
barreira para o aumento na diversidade socioeconmica do servio pblico, pois os
candidatos que podem arcar com esta despesa tendem a se preparar frequentando cursos
privados pagos (ver Captulo 1). A maior parte dos pases vem migrando dos rgidos
concursos acadmicos para a avaliao por competncias e desempenho passado (ver
Captulo 2), que so considerados formas mais adequadas de medir o mrito para
recrutamento em administraes pblicas. Neste caso, as avaliaes ocorrem em dois
estgios, um avaliando as habilidades acadmicas e o conhecimento bsico
(frequentemente via computador, ver exemplo da Blgica) e outro com um grupo
selecionado de candidatos, avaliando as competncias e desempenhos passados, em
alguns casos.
Embora a Constituio apresente uma disposio reservando uma porcentagem dos
cargos para pessoas com necessidades especiais, os valores relacionados diversidade
no parecem estar bem desenvolvidos no servio pblico (ver Captulo 1), porque a
diversidade ainda considerada como a exigncia de excees ao mrito no recrutamento
de servidores e nas carreiras.
Protees constitucionais e legais fortes relacionadas ao emprego no servio pblico
reforam a independncia, a neutralidade poltica e a continuidade do servio pblico. Os
servidores pblicos se beneficiam da estabilidade,
2
a qual os protege de demisso
arbitrria. A proteo abrangente dos cargos dos servidores pblicos alta e os tribunais
parecem ter uma viso que refora os direitos dos servidores pblicos.
As nomeaes do DAS so uma exceo importante s exigncias no que diz respeito
imparcialidade, neutralidade poltica, continuidade e ao mrito. Embora a liberdade
gerencial e poltica sobre as nomeaes e demisses de toda equipe a gerencial e de
superviso fornea a flexibilidade necessria em um sistema de gesto de recursos
humanos rgido, ela aumenta o risco de patronato e influncia indevida e cria o risco de
instabilidade na medida em que os servidores podem ser demitidos vontade. possvel
manter a flexibilidade no recrutamento do DAS e ao mesmo tempo assegurar maior
transparncia e mrito, ao permitir a entrada de indivduos que no so servidores
pblicos e ao assegurar as prticas de recrutamento baseadas em competncias abaixo do
nvel 4 e listas baseadas em procedimentos de recrutamento modernos e transparentes
acima deste nvel, mesmo que a deciso final seja tomada por uma autoridade poltica e
ainda que o nvel realmente mais alto possivelmente permanea com nomeaes
inteiramente a critrio da autoridade de recrutamento. H atualmente um projeto de lei
que visa transformar aproximadamente 2 500 cargos DAS em cargos comissionados que
s podem ser preenchidas por servidores pblicos. Embora isto mostre o nvel de
preocupao sobre a liberdade de nomeao fora do servio pblico, a questo no o
nvel de recrutamento dentro do servio pblico ou fora, mas que, a qualquer momento
em que as nomeaes surjam, que a maioria seja baseada em procedimentos
transparentes.
Embora o princpio de reservar certa porcentagem dos cargos DAS de nvel baixo e
mdio para servidores pblicos diminua o espao para patronato, ainda falta transparncia
na promoo dos servidores pblicos para e dentro do DAS. Os pases membros da
OCDE adotam diferentes prticas quanto ao nvel de neutralidade poltica que esperam de
seu servio pblico e o Brasil escolher seu lugar neste espectro. Porm, se o princpio da
250 4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
nomeao discricionria for mantido, ele no deve certamente se aplicar a todos os
22 000 cargos DAS, mas reservado aos cargos seniores.
Os novos valores relativos ao desempenho e eficincia esto refletidos nas polticas
de gesto de recursos humanos que atualmente esto sendo implantadas na administrao
brasileira. Os esforos que esto sendo feitos na rea de treinamento e competncias esto
elevando o profissionalismo do servio pblico, mas mais reformas so necessrias para
que eles se tornem parte integral da cultura do servio pblico (ver Captulo 2). A
introduo de mecanismos de gesto por desempenho (desempenho, avaliao,
remunerao por desempenho) destina-se a reforar a eficincia e a eficcia, apesar de,
conforme observado no Captulo 3, serem necessrios esforos para melhorar a insero
da gesto por desempenho na cultura do governo. Ao longo do tempo, a implantao de
ferramentas de gesto por desempenho e por competncia d sinais claros a respeito dos
novos valores, mas estes esforos foram enfraquecidos pelas mudanas nas prioridades da
reforma, pelas dificuldades de implantao das reformas e pela falta da flexibilidade
gerencial necessria para acompanh-las.
A nfase maior na transparncia no governo e na orientao ao usurio pode ser
observada na criao da funo de ouvidor em 2003. H um ouvidor federal assim como
um ouvidor em cada ministrio e rgo pblico. O objetivo fornecer um canal para as
reclamaes do cidado, assim como melhorar a qualidade dos servios pblicos e
fortalecer a democracia participativa. Como parte da democratizao das relaes de
trabalho no servio pblico brasileiro, uma ouvidoria para o servio civil ouve os pontos
de vista, propostas e reclamaes dos servidores pblicos a respeito das polticas de
recursos humanos e da gesto de recursos humanos em si. A funo de ouvidor nova no
Brasil e ainda est sendo implantada, mas o crescente volume de contatos indica que a
funo est se estabelecendo como um canal confivel de comunicao com a
administrao. E embora a ouvidoria parea estar razoavelmente bem dotada de recursos,
o mesmo no verdadeiro para todas as funes de ouvidor nos ministrios individuais e
rgos pblicos, onde os recursos dependem da boa vontade dos gestores para alocar
espao e oramento.
Tenses entre os valores novos e os tradicionais
Enquanto os princpios bsicos de organizao do servio pblico brasileiro refletem
os valores clssicos do governo de mrito, continuidade e imparcialidade, as ondas
sucessivas de reformas no servio pblico enfatizaram a orientao ao cidado e ao
desempenho. H uma tenso entre os esforos sendo feitos para inserir novos valores e a
abordagem altamente regulada do emprego e da gesto de recursos humanos no servio
pblico brasileiro e as exigncias de um servio pblico com bom desempenho e os
sistemas de emprego existentes. Quando os valores essenciais evoluem, difcil manter
exatamente a mesma estrutura de emprego. As regras e a gesto tm que incorporar os
novos valores ao mesmo tempo em que protegem as fundaes essenciais de um servio
pblico imparcial e baseado no mrito.
Um assunto fundamental a viso de que legalidade e mrito implicam na
necessidade de forte controle sobre como os candidatos so testados para entrar no
servio pblico, mas isto torna difcil modernizar o processo de recrutamento para
permitir trazer as pessoas com as habilidades certas. Est claro que para manter a
integridade e o mrito, a histria dos pases e a cultura pedem nveis de controle
diferentes. A dificuldade decidir quando comear a diminuir o controle em certas reas
com o menor risco possvel para os valores essenciais tradicionais. Outra tenso que
4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO 251
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
surge dos esforos para inserir os valores orientados por desempenho a existncia de
uma cultura que entende mrito e justia no sentido de que todos devem ser tratados
igualmente. Valores burocrticos e administrativos tambm conflitam quando ocorre a
progresso da escala de salrio (senioridade contra desempenho).
Tambm h tenso entre a necessidade por uma fora de trabalho mais flexvel e as
fortes restries em contratar pessoal de fora da estrutura de emprego de servio pblico
por meio de concursos pblicos para categorias estreitas de trabalho. O uso de categorias
mais flexveis de pessoal em contratos temporrios e privados parece muito limitado (ver
Captulo 1). No passado, os contratos temporrios eram um ponto de entrada na
administrao pblica como servidores pblicos dado que seus contratos se
transformavam em contratos regulares por meio de medidas administrativas. Enquanto as
restries presentes tm as suas razes nos esforos para assegurar que o acesso ao
emprego no servio pblico permanente esteja baseado em processos transparentes e no
mrito, como tambm em valores polticos que favorecem a entrega da maioria dos
servios pblicos por meio de servidores pblicos titulados, o resultado uma fora de
trabalho excessivamente rgida. Em particular, a tenso gerada pela contratao externa
mostra uma impressionante tenso entre a necessidade de assegurar eficincia e um nvel
de flexibilidade na administrao dos servidores e o medo que estes arrunem os valores
tradicionais.
Tenses tambm so evidentes entre a forte proteo aos direitos dos servidores
pblicos titulados e a necessidade de mais flexibilidade e mobilidade na alocao de
pessoal para melhorar a entrega dos servios. A aparente cultura de litgio dos servidores
pblicos em defesa dos direitos adquiridos torna a reforma na administrao mais difcil.
Fraquezas nos processos que mantm e fortalecem o etos coletivo
Fortalecer o etos coletivo do servio pblico se tornou mais importante quando os
governos enfrentam problemas que requerem aes coordenadas efetivas por diferentes
partes do servio pblico. Por exemplo, assuntos como renovao urbana, desigualdade
social persistente e poluio ambiental no caem nitidamente abaixo da responsabilidade
de um departamento do governo ou agncia. Os pases membros da OCDE esto
abordando a necessidade de construir o etos coletivo do servio pblico por meio de
vrias iniciativas: grupos de executivos seniores mais coesos, articulao de valores
comuns, incentivo do networking, iniciativas de mobilidade, incentivos cooperao e
um foco mais forte nas necessidades dos clientes.
Embora o servio pblico brasileiro possua caractersticas que poderiam criar um etos
coesivo como o fato de que as pessoas so recrutadas no incio de suas carreiras e
socializadas na medida em que se movem para cima no servio pblico e um grupo snior
cuidadosamente selecionado h vrias fraquezas estruturais no sistema de recursos
humanos que minam este etos coletivo. H pouco senso de um servio pblico unificado
que se mantm unido por valores fortes compartilhados. Isto evidente em vrias reas:
Atitudes corporativistas contrrias a um ethos coletivo nutridas por um sistema de
empregos fragmentado, com muitas carreiras ocupacionais ou profissionais
separadas em ministrios ou agncias individuais (ver Captulo 2). Alguns grupos
chave tm associaes profissionais fortes e as carreiras e profisses individuais
defendem seus interesses energicamente.
252 4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Sistema de categorias de emprego separadas e com pequena possibilidade de
mobilidade dentro ou entre as categorias ou organizaes significa que as pessoas
so socializadas dentro de seu prprio grupo em lugar de como membros do
servio pblico amplo.
No h um conjunto claramente declarado de valores do servio pblico que so
institucionalizados por polticas de gesto de recursos humanos e prticas em
reas chaves como recrutamento, treinamento, competncias, gesto por
desempenho e promoo. Por razes histricas, a garantia e a fora das
nomeaes e carreiras baseadas no mrito na cultura do servio pblico
bastante forte. Esta uma viso bastante limitada e outros valores tradicionais e
novos no foram institucionalizados de forma consistente.
Sistema DAS no opera como uma cola para construir um etos compartilhado
que visa a atender os objetivos globais dentro de um quadro de valores aceitos.
Ao contrrio, dado que as pessoas so nomeadas ao DAS pela vontade dos
ministros (ou no caso de cargos menos seniores do DAS nomeados pelos chefes
dos ministrios e agncias), mesmo se em alguns casos os processos de nomeao
existentes em algumas organizaes garantem a abertura e a transparncia, a sua
lealdade tende a ser para com a sua prpria agncia do que para com o servio
pblico mais amplo. Alm disso, h poucos mecanismos que constroem um etos
coletivo entre servidores pblicos seniores em muitos pases membros da OCDE,
como treinamento coletivo e o compartilhamento de competncias essenciais, mas
o aumento do uso do treinamento no DAS um sinal provvel de que isto esteja
melhorando (ver Captulo 3 para uma discusso completa sobre a gesto dos
servidores seniores).
No lado positivo, a criao de carreiras transversais como a duradoura carreira de
Especialistas em Poltica Pblica e Gesto de Governo (EPPGG) tem o potencial para
fortalecer o etos coletivo. O EPPGG um grupo generalista gerenciado centralmente que
opera globalmente no governo e supostamente facilita a formulao coordenada de
polticas pblicas e a gesto estratgica (Goldsworthy, 2009). O pessoal da carreira
EPPGG passa por uma induo comum e por um treinamento inicial e pode ser nomeado
pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto para posies em todo o governo.
A criao de carreiras mais transversais e o estabelecimento de um novo sistema de
administrao snior, como indicado nos Captulos 2 e 3, proveria a base para fortalecer o
etos coletivo. As novas carreiras criadas ou propostas pelo Congresso como analistas de
infraestrutura, analistas tcnicos de poltica social e analistas executivos vo nessa
direo, mas carreiras mais amplas tambm poderiam ser previstas.
Valores e padres de conduta
As aes do Brasil para promover a tica e a integridade no servio pblico como
parte do esforo global de modernizao do estado e reduo da corrupo resultaram em
polticas e estruturas alinhadas com os Princpios da OCDE de tica Administrativa no
Servio Pblico (OECD Principles for Managing Ethics in the Public Service) e as
Diretrizes da OCDE para Administrar Conflitos de Interesse no Servio Pblico (OECD
Guidelines for Managing Conflicts of Interest in the Public Service), embora haja reas
nas quais melhorias podem ser feitas para um fortalecimento adicional da estrutura de
integridade em termos de gesto de recursos humanos.
4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO 253
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
O Brasil utiliza uma combinao de instrumentos de monitoramento e sensibilizao
para prevenir brechas ticas e promover a integridade. Um Cdigo de Conduta aplicvel a
todos os servidores pblicos foi introduzido em 1994. Antes dele, outros instrumentos
entraram em vigor como a lei de 1992 sobre o comportamento administrativo imprprio.
desnecessrio dizer que o estatuto de 1990 para os servidores pblicos foi um
importante bloco de construo da promoo de integridade. Em 1999, uma Comisso de
tica Pblica foi criada para desenvolver um cdigo de conduta para os servidores
seniores do governo que entrou em vigor em 2000. Ele se aplica ao DAS nvel 6 ou mais
alto ministros, diretores executivos, presidentes de empresas pblicas. Estes cdigos de
conduta contm providncias que esto de acordo com os padres dos pases membros da
OCDE, e so projetados para prevenir o nepotismo, o conflito de interesses, atividades
paralelas, intrigas, participao em empresas privadas e o acesso informao
privilegiada. H tambm disposies para ligar com restries ps-emprego. O Artigo 6
da Medida provisria 2.225-45 de 4 de setembro de 2001 afirma que os ministros,
secretrios executivos e secretrios (DAS-6) e agentes equivalentes que tenham acesso a
informao que possam ter impacto econmico so proibidos de trabalhar em qualquer
servio da sua rea de atuao durante quatro meses aps os seus trabalhos no servio
pblico, e devem evitar: i) aceitar trabalhos como conselheiros ou gerentes; ii) estabelecer
ligaes profissionais com pessoas ou empresas com quem mantiveram relaes oficiais
diretas e relevantes no perodo de seis meses antes de sua sada da posio no servio
pblico; iii) intervir em favor de qualquer pessoa ou empresa em entidades de
administrao pblica com quem mantiveram relaes oficiais diretas e relevantes no
perodo de seis meses antes de sua sada da posio no servio pblico. Durante este
perodo de quarentena, ex-agentes de servio pblico tm o direito de receber uma
remunerao equivalente que recebiam como agentes do servio pblico. Um projeto de
lei que lida com conflitos de interesses est no Congresso e sua promulgao reforaria as
disposies do cdigo de conduta. Este projeto de lei estabelece providncias mais fortes
de portas giratrias, e estende o perodo de quarentena para 12 meses. Todo o pessoal
DAS-5 e DAS-6 seria afetado pela lei.
Embora os cdigos de conduta no cubram denncias, h a previso de anonimato
para os denunciantes e a investigao das reclamaes pela Comisso de tica Pblica. O
que fazer em casos de suspeitas de m conduta est contido nos treinamento de tica.
A Comisso de tica Pblica, que anexa Presidncia, responsvel por implantar
os cdigos de conduta assim como pelo controle e avaliao. A investigao de uma
possvel m-conduta iniciada em primeira instncia pela Comisso e pode ser levada
Promotoria Pblica, aos Tribunais de Contas, assuntos internos ou polcia, conforme o
caso. obrigatrio por lei que as pessoas preencham declaraes confidenciais de ativos
e interesses quando estiverem em posies de alto nvel (inclusive servidores pblicos em
cargos DAS) e a Comisso de tica Pblica pode emitir um aviso/recomendao se sentir
que h um risco potencial. Outros servidores pblicos tambm tm que preencher uma
declarao quando entram em cargos pblicos, mas nem todas as agncias implantaram
tal declarao.
254 4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
A implantao dos cdigos de conduta dos servidores pblicos parece ser um pouco
desigual. A Comisso de tica Pblica realiza visitas de acompanhamento para
inspecionar a implantao e isso importante para tomar medidas a fim de assegurar a
sua aplicao consistente. Cada ministrio e agncia tm sua prpria comisso de tica
responsvel por informao e treinamento.
A implantao de estruturas de integridade nas empresas pblicas visitadas durante a
reviso por pares parece ser robusta. A Petrobras se destaca como um exemplo de gesto
liderada por valores valor e seu cdigo de tica foi revisado e atualizado duas vezes desde
o seu incio em 1998.
O Brasil teve uma abordagem para aumentar a sensibilizao sobre a tica e a
conduta. Um significante esforo de treinamento est a caminho, liderado pela Comisso
de tica Pblica, e o impacto do treinamento ser avaliado anualmente como parte de
uma pesquisa anual de tica. Esta pesquisa, que cobre os servidores pblicos e membros
do pblico, uma ferramenta til para avaliar o grau de entendimento e confiana. Ela
indica se h trabalho adicional necessrio para incentivar um entendimento comum de
valores ticos.
Sugestes para reformas futuras
A gesto estratgica das atividades pblicas inclui a definio de normas e a
promoo dos valores que o governo deseja que guiem os servidores em seu trabalho.
Visto que os valores esto evoluindo conforme o Brasil moderniza a administrao
pblica, a reviso por pares aponta duas prioridades estratgicas:
H uma necessidade de esclarecer e renovar os valores essenciais do servio
pblico brasileiro para que os valores sejam explcitos e compartilhados por todos
os interessados.
preciso que haja consistncia entre as regras e os processos pelos quais o
servio pblico administrado e os valores essenciais tanto os tradicionais
quanto mais recentes.
Esclarecendo e renovando os valores essenciais
Esclarecer e renovar os valores essenciais fundamental para um servio pblico que
est sofrendo mudanas. Isto particularmente verdadeiro no Brasil, dado que as ondas
sucessivas de reformas ao longo das ltimas duas dcadas enfatizaram diferentes valores,
e isso, sem dvida, criou certa confuso. A Constituio de 1988 enfatizou a restaurao
do mrito e a criao de uma burocracia baseada em regras, o governo Collor focou na
reduo de custos, o governo Cardoso implantou novos princpios de gesto pblica e o
governo Lula salientou o equilbrio fiscal, a transparncia, a receptividade aos cidados e
o reforo das capacidades da administrao.
O processo pelo qual os valores essenciais so esclarecidos e renovados crucial em
termos de construo de um etos compartilhado. Uma abordagem global do governo (no
mbito do Poder Executivo) recomendada. Ele deve envolver no apenas o servio
pblico, mas tambm o poder legislativo e o judicial. Os valores e o etos do servio
pblico so fortemente influenciados pelos valores demonstrados por outros poderes do
governo. Uma abordagem inclusiva, como, por exemplo, um amplo debate nacional com
o adotado pelo governo francs, recomendado. Isso traria os valores tona e os tornaria
explcitos, assim como construiria a base para uma viso nova e consistente do servio
4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO 255
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
pblico. O Brasil pode achar interessante a abordagem tomada na Frana durante as
reflexes recentes sobre a reforma do servio pblico. Aos valores foi concedido um
lugar de destaque e vrias medidas concretas foram tomadas para traz-los tona no
funcionamento do servio pblico (ver Quadro 4.2).
Quadro 4.2. Frana: esclarecendo, difundindo e trazendo vida os valores do
servio pblico
O Livro Branco (Livre Blanc) sobre o futuro do servio pblico, produzido em 2008, foi
o resultado de um debate nacional de seis meses sobre os valores, misso e funes do
servio pblico. A reflexo sobre os valores considerou igualmente os valores essenciais
tradicionais que sustentam o servio pblico, como a neutralidade, a probidade e legalidade
e novos os valores que devem ser enfatizados, tais como eficcia, transparncia e inovao.
Uma das seis orientaes estratgicas para a reforma do servio pblico identificada no
Livro Branco era esclarecer, difundir e trazer vida os valores do servio pblico. Trs
propostas foram feitas para formalizar e renovar os valores:
1. Estabelecer uma carta de valores do servio pblico
2. Implantar um plano de ao para assegurar a aplicao eficaz dos valores
Aos ministros e gerentes foi dado o objetivo de promover a aplicao da carta de
valores por todos os servidores pblicos sob sua responsabilidade.
Um funcionrio pblico experiente em cada ministrio e servio ficou responsvel
pelo aconselhamento sobre os valores.
Os valores foram integrados na formao inicial dos servidores pblicos.
Valores passaram a ser um dos critrios da avaliao de desempenho de cada
funcionrio pblico.
A carta de valores deve ser publicada e levada ao conhecimento dos usurios do
servio pblico por todos os meios possveis.
3. A Comisso Nacional de Valores do Servio Pblico ser criada. A Comisso
ter quatro funes principais:
estimular uma rede de consultores de valores nos ministrios;
aconselhar sobre questes relativas aos valores e sua aplicao prtica;
garantir que os valores continuem a ser relevantes e atualizados;
desenvolver indicadores para avaliar a aplicao efetiva de valores e monitor-la.
Um dos grandes desafios para qualquer organizao trazer seus valores vida e
torn-los uma parte real de trabalho dirio. Um bom exemplo o projeto do governo
finlands chamado Valores a ser Parte do Trabalho Dirio. O objetivo destacar os
valores e a tica no trabalho prtico dos servidores pblicos (ver Quadro 4.3).
256 4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Quadro 4.3. Finlndia: Valores a serem Parte do Trabalho Dirio
A tarefa do Gabinete dos Empregadores do Estado no servio pblico finlands
reforar os valores comuns e promover esforos para colocar os valores em prtica. Um
grupo de trabalho sobre Valores a ser Parte do Trabalho Dirio foi criado em 2002. A
principal tarefa do grupo de trabalho foi identificar os bons exemplos de mtodos prticos
para aplicar os valores nas organizaes governamentais.
Cinco organizaes governamentais participaram de um projeto piloto para a
identificao das boas prticas. As organizaes escolheram modos diferentes de trabalhar,
mas todos tomaram parte igualmente da equipe e da gerncia para formular a definio dos
valores da organizao e ajudar a equipe a internalizar os valores e agir de acordo com eles.
Um ponto crucial foi o de que toda a equipe participou do processo.
Com base na experincia das cinco organizaes piloto, o grupo de trabalho props trs
tipos de medidas:
valores como uma ferramenta de gesto;
valores como cdigo moral de um funcionrio public;
monitoramento da implantao dos valores.
O projeto mostrou que para transformar os valores em uma ferramenta de gesto, deve
haver uma ateno cuidadosa incorporao dos valores na gesto por desempenho,
discusso dos resultados e ao sistema de remunerao. As pesquisas de clima do ambiente
de trabalho, o exemplo dado pelos dirigentes, a avaliao da gesto, a formao, o
recrutamento e as atitudes em relao s aes contrrias aos valores tambm so
importantes. Deve haver um debate permanente sobre os valores, sua implantao no
cotidiano de trabalho deve ser monitorada e os resultados devem ser incorporados no
relatrio anual da organizao.
Fonte: OECD (2005f), Public Sector Integrity: A Framework for Assessment, OCDE, Paris; Escola de
Governana de Utrecht, Universidade de Utrecht, e Ministrio do Interior e das Relaes
Unidas da Holanda (2008), Catlogo de prticas promissoras no ramo de integridade,
anticorrupo e medidas administrativas contra a criminalidade organizada na Unio
Europeia, Ministrio do Interior e das Relaes Unidas da Holanda, Haia.
Melhorar a consistncia entre os valores essenciais e a gesto de recursos
humanos
Equilibrado os valores tradicionais e os novos
Para o Brasil, bem como para muitos pases membros da OCDE, h uma necessidade
de equilbrio entre os valores tradicionais do servio pblico, tais como integridade e
mrito, com valores mais recentes que enfatizam o desempenho e a capacidade de
resposta aos cidados. Os valores devem ser claramente visveis no pensamento
estratgico sobre o servio pblico. Eles devem apoiar a gesto estratgica na
administrao pblica e ser utilizados para orientar as reformas na gesto de recursos
humanos.
4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO 257
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Obter o equilbrio adequado para que haja clareza sobre os valores e coerncia na
forma como eles so aplicados um grande desafio para qualquer administrao pblica.
O servio pblico canadense oferece um exemplo muito til. Depois de vrias ondas de
reformas dos servios pblicos, foi reconhecida a necessidade de renovar o servio
pblico e revitalizar os seus valores. Os valores essenciais, que so uma condio de
emprego no servio pblico, so estabelecidos no Cdigo de tica e Valores para o
Servio Pblico, adotado em 2003.
De interesse particular para o Brasil como o Canad integra os valores tradicionais
com os valores mais recentes em quatro famlias sobrepostas: valores democrticos,
profissionais, ticos e pessoais. Como mostra o Quadro 4.4, a definio dos valores inclui
uma clara abordagem orientada por desempenho envolvendo a utilizao eficaz e
eficiente do dinheiro pblico por servidores pblicos, maior eficincia e eficcia dos
programas de governo e seus servios, a adaptao s necessidades em mudana por meio
da inovao, a melhoria da qualidade de servio e decises de nomeao baseadas no
mrito. Ao mesmo tempo, valores essenciais tradicionais, como integridade,
imparcialidade e justia tambm so proeminentes. Os valores centrais esto plenamente
integrados na gesto dos recursos humanos (ver Quadro 4.5): por exemplo, o cdigo
garante explicitamente que os valores devem desempenhar um papel fundamental nos
processos de recrutamento, avaliao e promoo. Os valores centrais tambm so
explicitamente integrados nas competncias de liderana que se aplicam aos servidores
em todos os nveis.
Quadro 4.4. Valores do Servio Pblico Federal Canadense
Valores democrticos Ajudar os ministros, nos termos da lei, a servirem ao
interesse pblico: Dar conselhos honestos e imparciais e tornar todas as informaes
relevantes para a deciso disposio dos ministros; implantar lealmente as decises
ministeriais tomadas legalmente; apoiar a prestao de contas individual e coletiva do
ministrio, e prover ao Parlamento e aos canadenses informaes sobre os resultados do seu
trabalho.
Valores profissionais Servir com competncia, excelncia, eficincia, objetividade
e imparcialidade: Trabalhar dentro das leis do Canad e manter a tradio de neutralidade
poltica da funo pblica; envidar esforos para garantir a correta, eficaz e eficiente
utilizao do dinheiro pblico. Como os fins so obtidos deve ser to importante quanto s
prprias conquistas. O compromisso de servir os canadenses deve ser constantemente
renovado, melhorando a qualidade do servio por meio da adaptao s novas necessidades
por meio da inovao e pela melhoria da eficincia e eficcia dos programas de governo e
dos servios oferecidos nas duas lnguas oficiais, e se esforar para garantir que o valor de
transparncia no governo seja sustentado ao mesmo tempo em que sejam respeitados os
direitos de confidencialidade nos termos da lei.
Valores ticos Atuando em todos os momentos de forma a manter a confiana do
pblico: Os servidores pblicos devem desempenhar suas tarefas e conciliar os seus
assuntos particulares para que a confiana do pblico na integridade, objetividade e
imparcialidade do governo sejam conservadas e melhoradas; eles deveriam agir sempre de
maneira a apoiar a prxima eleio pblica, uma obrigao que no completamente
exonerada simplesmente agindo dentro da lei. Eles deveriam cumprir suas funes e
responsabilidades, tomando decises no interesse pblico; se surgir um conflito entre os
interesses privados e as funes oficiais de um funcionrio pblico, o conflito deve ser
resolvido em favor do interesse pblico.
258 4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Quadro 4.4. Valores do Servio Pblico Federal Canadense (continuao)
Valores pessoais Demonstrando respeito, imparcialidade e cortesia nas relaes
com os cidados e companheiros pblicos: O respeito pela dignidade humana e pelo valor
de cada pessoa devem sempre inspirar o exerccio da autoridade e responsabilidade; os
valores pessoais devem reforar a gama mais ampla dos valores do servio pblico. Aqueles
que so tratados com justia e civilidade estaro motivados para mostrar esses valores na
sua prpria conduta. Organizaes de servio pblico devem assegurar a participao,
abertura, comunicao e respeito diversidade e s lnguas oficiais do Canad; decises de
nomeao no servio pblico devem ser baseadas no mrito; os valores do servio pblico
devem desempenhar um papel fundamental nos processos de recrutamento, avaliao e
promoo.
Fonte: Secretaria do Conselho do Tesouro do Canad (2009), "Valores e tica", www.tbs-
sct.gc.ca/chro-dprh/ve-eng.asp, consultado em dezembro de 2009.
Quadro 4.5. Como so valores essenciais so integrados na gesto de recursos
humanos no governo federal do Canad?
O Cdigo de tica e Valores para o Servio Pblico uma condio de emprego no
servio pblico do Canad. Cada carta de oferta, para uma nomeao inicial, inclui a
seguinte declarao: Voc vai encontrar em anexo um exemplar do Cdigo de tica e
Valores para o Servio Pblico. Este Cdigo uma poltica fundamental para a gesto dos
recursos humanos e faz parte das suas condies de emprego. Como tal, os empregados so
obrigados a seguir o Cdigo em suas decises e prticas dirias.
Os valores de igualdade no emprego e lnguas oficiais esto entre os valores essenciais
no servio pblico canadense e so partes inerentes do processo de recrutamento e
promoo. Por exemplo, como parte da poltica de Avaliao, administrada pela Comisso
do Servio Pblico, os objetivos de igualdade no emprego so integrados na concepo de
processos de nomeaes. Os empregadores devem fazer as acomodaes adequadas para
assegurar que as necessidades de todos os candidatos em potencial, incluindo os membros
de grupos designados como as pessoas com deficincia, sejam satisfeitas. Alm disso, as
pessoas tm direito a participar no processo de nomeao na(s) lngua(s) oficial(s) de sua
escolha. Todas as informaes relativas aos processos de nomeao so comunicadas em
ambas as lnguas oficiais.
Alm disso, as declaraes de critrios de mrito para a maioria das posies incluem
competncias de liderana (para o nvel adequado de empregados), com os valores e a tica
como componentes essenciais. O processo de avaliao inclui entrevistas estruturadas e a
verificao de referncias com foco primrio na avaliao dos valores e da tica
componentes do mapa de critrios de mrito para o cargo. Este processo se aplica
igualmente aos cargos de entrada no servio pblico, que pode ser em qualquer nvel, bem
como para quaisquer promoes posteriores ou concursos.
4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO 259
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Quadro 4.5. Como so valores essenciais so integrados na gesto de recursos
humanos no governo federal do Canad? (continuao)
Para a categoria executiva, o mapa de critrios de mrito deve ser baseado no padro de
qualificao EX, que obrigatrio na avaliao dos candidatos para as nomeaes
executivas. O padro de qualificao EX consiste em quatro reas (de acordo com
competncias de liderana): valores e tica, pensamento estratgico, engajamento e
excelncia de gesto. O Grupo de Qualificao no Norma EX representa os requisitos
mnimos para ocupar um cargo EX e sob qualificaes essenciais. Portanto, aplica-se a
todos os processos de nomeao e de implantao e dentro do grupo EX, em todos os nveis.
A norma de qualificao EX tambm um elemento importante da gesto de talentos,
dos programas de desenvolvimento de liderana, dos servios de avaliao da Comisso de
Servio Pblico (por exemplo, medir a faixa de habilidades para diversos grupos e nveis,
servios de avaliao para a contratao de liderana interna e externa) e do programa de
gesto por desempenho.
Alm disso, como parte do processo de gesto por desempenho para quadros executivos
e certas categorias de gestores e especialistas, uma avaliao escrita dos resultados reais
alcanados durante o ano fiscal e do nvel de competncias de liderana demonstrado,
incluindo valores e tica, necessrio. Todos os acordos de desempenho, entre outros,
devem incluir:
as expectativas para os resultados a serem alcanados;
como eles devem ser alcanados (competncias de liderana, incluindo valores e
tica), assim como;
as medidas de desempenho que sero utilizadas para avaliar o desempenho
individual.
Acordos de desempenho so usados para identificar as prioridades de desenvolvimento
individual dos gestores/especialistas, incluindo o desenvolvimento de competncias de
liderana chaves nos comportamentos e decises individuais. Alm disso, os valores e a
tica so uma parte integrante da Estrutura de Prestao de Contas da Gesto (Management
Accountability Framework), que parte integral do acordo de gesto por desempenho entre
o Secretrio do Conselho Privado e cada Vice-Ministro no servio pblico canadense. Como
tal, os vice-ministros so responsveis por assegurar que por meio de suas aes, os lderes
organizacionais reforcem continuamente a importncia dos valores e da tica do servio
pblico na entrega dos resultados para os canadenses (por exemplo, valores democrticos,
profissionais, ticos e pessoais). Os acordos de desempenho de todos os executivos do
departamento devem estar alinhados com o acordo de desempenho do vice-ministro,
incluindo o compromisso com os valores e a tica.
Fonte: Informao fornecida Tatyana Teplova, participante da Reviso por Pares do Canad.
260 4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Alinhando a gesto dos recursos humanos com os valores essenciais
Seguindo um processo para esclarecer e renovar os valores essenciais, o governo
brasileiro ter de avaliar em que medida as regras e processos de gesto de recursos
humanos devem se tornar mais alinhadas com os valores. Isto esbarra particularmente em
reas como o quadro de emprego, recrutamento e gesto por desempenho.
Os cdigos de conduta para os servidores pblicos podem precisar ser revistos em
face da renovao dos valores essenciais, se necessrio. Uma ateno especial pode ser
necessria para o esclarecimento de como os valores tradicionais esto equilibrados com
os valores mais recentes e como isto se traduz na aplicao destes valores na prtica.
O governo brasileiro poderia olhar a reforma da legislao do Servio Pblico
australiano, realizada em 1999, e possivelmente rever a Lei do Servio Pblico que define
o Regime Jurdico nico. Isso proporcionou uma oportunidade para rever os valores do
servio pblico e coloc-los no centro de uma nova Lei do Servio Pblico. Com base
neste alicerce, os valores inseridos nas diferentes reas da gesto de recursos humanos no
servio pblico federal australiano so: quadro de emprego, recrutamento e seleo;
cdigo de conduta, competncias essenciais para os servidores pblicos, treinamento e
avaliao de desempenho (ver Quadro 4.6).
Quadro 4.6. Austrlia: Valores enraizado na legislao do servio pblico
Os valores e o Cdigo de Conduta relacionado aplicveis aos servidores pblicos
australianos esto definidos na Lei do Servio Pblico de 1999. Os valores determinam que
o servio pblico australiano:
apoltico, desempenhando suas funes de forma imparcial e profissional;
um servio pblico no qual as decises empregatcias so baseadas no mrito;
fornece um local de trabalho livre de discriminao e reconhece e utiliza a
diversidade da comunidade australiana que serve;
tem os mais altos padres ticos;
possui ampla prestao de contas de suas aes dentro do quadro de
responsabilidade ministerial para o governo, o Parlamento e para o pblico
australiano;
responsivo ao governo provendo consultoria honesta, compreensiva, detalhada e
rigorosa na implantao das polticas e programas do governo;
presta servios de forma justa, eficaz, imparcial e corts ao pblico australiano e
sensvel diversidade do pblico australiano;
tem liderana da alta qualidade;
estabelece relaes no local de trabalho que valorizam a comunicao, consulta,
cooperao e opinio dos trabalhadores sobre questes que afetam seu trabalho;
fornece um trabalho justo, flexvel, seguro e gratificante;
foca na obteno de resultados e na gesto por desempenho;
4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO 261
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Quadro 4.6. Austrlia: Valores enraizado na legislao do servio pblico
(continuao)
promove a equidade no emprego;
fornece oportunidades razoveis para todos os membros elegveis da comunidade
possam se candidatar a um emprego no servio pblico;
uma carreira baseada em servio para melhorar a eficcia e coeso do sistema
democrtico de governo da Austrlia;
fornece um sistema justo de reviso das decises tomadas em relao aos
empregados.
Fonte: Comisso do Servio Pblico Australiano (1999), Lei de Servio Pblico de 1999,
www.apsc.gov.au/publications/legislation.htm, consultado em dezembro de 2009.
A estrutura de emprego e os valores essenciais
As mudanas na estrutura de emprego do servio pblico brasileiro podem ser
atualizadas para refletir os novos valores essenciais relacionados eficincia do governo,
desempenho e orientao do cidado. A rigidez associada ao atual sistema de carreiras
(servidores pblicos que mudam de carreira precisam passar um novo concurso e
comear de novo da base de escala, e as carreiras so bastante restritas) e a imobilidade
resultante e posse virtual dos servidores pblicos na posio para que foram recrutados
inicialmente no refletem esses novos valores. O quadro de emprego deveria ser mais
flexvel, com a reforma do sistema de categorias de emprego, como recomendado no
Captulo 2, e medidas para aumentar a mobilidade, como recomendado no Seo 1.3
Outra rea de desequilbrio a nfase nos direitos trabalhistas dos servidores pblicos
sem uma correspondente nfase em suas funes. Uma nova declarao de direitos e
obrigaes, como na Austrlia, restabeleceria o equilbrio e ofereceria uma oportunidade
de incorporar os valores essenciais na estrutura de emprego.
Recrutamento e valores essenciais
A questo fundamental em termos de recrutamento a necessidade de a
administrao brasileira modernizar a sua viso sobre o mrito. O princpio de
recrutamento por mrito deveria ser reafirmado como valor fundamental. No entanto,
considerando suas realizaes em matria de mrito, o governo brasileiro poderia
comear agora a se afastar da ideia de que o mrito implica, necessariamente, no controle
burocrtico forte. Isso era necessrio, at certo ponto, para combater o nepotismo no
recrutamento e construir a confiana pblica no sistema, mas a situao mudou. Isso no
quer dizer que o nepotismo no existe mais, mas que o recrutamento baseado no mrito
foi mais bem internalizado como valor central e os procedimentos e controles rgidos
anteriores podem ser gradualmente diminudos, como recomendado no Captulo 2. Como
em outros pases, ser necessrio que o governo avalie de forma frequente como as
mudanas nos processos de recrutamento afetam os valores essenciais ao longo do tempo.
262 4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
O ponto chave que a defesa forte e independente do mrito, que absolutamente
essencial, pode ser assegurada de forma a possibilitar a atualizao de mtodos de
recrutamento. As modalidades de proteo do mrito nos pases membros da OCDE
mostram como isso pode ser feito. Por exemplo, no Canad, a Lei do Emprego no Servio
Pblico enfatiza a fiscalizao e que a Comisso de Servio Pblico (CSP) independente
responsvel perante o Parlamento por salvaguardar a integridade dos compromissos e
supervisionar a imparcialidade poltica do servio pblico federal. Ela atua na
salvaguarda dos valores de um servio pblico profissional: competncia, no
partidarismo e representatividade. As suas investigaes so uma ferramenta importante
de fiscalizao para monitoramento do sistema de pessoal e para o no partidarismo do
servio pblico.
O recrutamento de pessoas com um forte histrico de promoo dos bons valores
essenciais ajudaria a aliviar a necessidade por controles fortes. O primeiro passo definir
os critrios de recrutamento e seleo para incluir as qualidades pessoais que refletem
valores essenciais como honestidade, integridade e compromisso com a diversidade. Tais
qualidades no podem ser avaliadas com uma prova escrita. Isso requer entrevistas
qualificadas e o possvel uso de tcnicas de anlise comportamental. Isto pode ser
aplicado prioritariamente para os gestores e gerentes seniores dentro das mudanas dos
seus processos de recrutamento como desenvolvido anteriormente. O governo brasileiro
poderia olhar cuidadosamente para a abordagem adotada no servio pblico australiano
(Australian Public Service), que desenvolveu um sofisticado conjunto de ferramentas
para auxiliar os gestores no recrutamento. Um deles um conjunto de cartes de
capacidade que definem e fornecem orientaes sobre como incorporar a tica, os valores
e outras qualidades pessoais no recrutamento (ver Quadro 4.7).
A maneira como as nomeaes so feitas para os cargos DAS tambm manda um
sinal importante sobre os valores essenciais. As mudanas recomendadas no Captulo 3
destinam-se, entre outras coisas, a implantar um processo transparente e baseado no
mrito de nomeaes para cargos DAS que no estejam definidas como polticas.
Novos valores e gesto por desempenho
Conforme observado no Captulo 3, fortes valores compartilhados so uma parte
importante dos acordos administrativos para a nova abordagem de gesto por
desempenho recomendada para o Brasil, combinada com novas formas de acordos de
desempenho e prestao de contas. O Brasil comeou a implantar mudanas na gesto por
desempenho que provavelmente criaram algumas mudanas nos valores e pode querer
deix-las claramente declaradas como parte dos valores essenciais. Deve-se cuidar para
que a gesto de desempenho fortalea outros valores essenciais como qualidade,
transparncia, legalidade e honestidade. Os riscos de incentivos distorcidos que possam
enfraquecer os valores essenciais devem ser analisados e tratados quando os sistemas de
gesto de desempenho estiverem sendo desenvolvidos e implantados.
4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO 263
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Quadro 4.7. Servio Pblico Australiano (SPA): Get it Right: um kit de
recrutamento para os gerentes
O Get it Right (Faa Direito) foi concebido para ajudar os gerentes de linha do SPA a
tomar decises de recrutamento e seleo de qualidade. Desenvolvido em colaborao com
as reas de recursos humanos e gerentes de linha de todo o SPA, o Get it Right explora o
recrutamento destacando trs princpios essenciais para a contratao efetiva: definir, atrair
e selecionar.
O kit possui trs partes:
Planejador do projeto resumo da abordagem do plano de projeto;
Cartes de capacidade para definir funes e identificar as opes de seleo;
Instrumento eletrnico etapas detalhadas no processo.
Os cartes de capacidade so utilizados para:
definir novos papis;
determinar as capacidades necessrias para a equipe e para o papel;
esclarecer as responsabilidades das funes existentes;
desenvolver critrios de seleo;
identificar as opes de seleo eficaz.
H 23 cartes de capacidade e trs cartes de prioridade. Os cartes de capacidade:
so agrupados por habilidades, qualidades pessoais e conhecimentos especficos;
fornecem indicadores comportamentais para cada capacidade;
incluem opes para seleo de pessoas com a capacidade descrita.
Os cartes de prioridade so includos para ajudar a determinar a importncia relativa
das diferentes capacidades.
A tica e os valores esto entre as qualidades pessoais procuradas no recrutamento. O
carto de capacidade para tica e valores aconselha que os indivduos que demonstram esta
capacidade iro:
modelar os valores e o cdigo de conduta do SPA;
servir ao governo atual independentemente de preferncias pessoais;
agir com integridade e ter altos padres ticos;
inspirar confiana ao tratar todas as pessoas de forma justa.
As formas recomendadas de avaliao dos candidatos para a capacidade tica e os
valores so: entrevista estruturada, questionrio de estilos de comportamento; verificao de
referncias.
Fonte: Comisso do Servio Pblico Australiano (2009), Get it Right um kit de recrutamento para
gerentes, www.apsc.gov.au/getitright/index.html, consultado em dezembro de 2009.
264 4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
extremamente importante que os novos valores orientados por desempenho e pelo
cidado estejam claramente declarados e apoiados por ferramentas de gesto como
processos de avaliao de desempenho efetivos, construindo uma cultura de dialogo e
aconselhamento profissional para um melhor desempenho e fornecendo aos gestores
meios de diferenciar entre desempenhos bons e ruins. Promover a aceitao dos novos
valores pelos gestores, equipes de servidores e sindicatos levar tempo e exigir ao
explcita. Estes novos valores tambm exigiro mudanas comportamentais da parte dos
rgos centrais de gesto. necessrio atingir um equilbrio muito cuidadoso entre o
fornecer aos gestores meios para aplicar os processos de gesto por desempenho de
maneira efetiva e manter os padres e controles essenciais.
O papel dos gestores
Embora seja essencial que os valores essenciais estejam expressos na legislao do
servio pblico e nas polticas e prticas de gesto de recursos humanos, isto sozinho no
garantir que os valores sero profundamente incorporados no etos do servio pblico. Os
gestores de todos os nveis tm um papel crucial em modelar e aplicar os valores em seu
trabalho dirio. Os pases membros da OCDE descobriram que as atitudes dos gestores de
alto nvel e lideres estabelecem a atitude de toda a organizao. Recrutar as pessoas certas
e faz-las responsveis por estas atitudes desta forma fundamental para a gesto baseada
em valores. necessrio um esforo significativo para formar uma cultura de gesto do
servio pblico brasileiro e isto deve ser encarado como um projeto de longo prazo.
Definir as competncias que os gestores devem demonstrar um primeiro passo
importante. O Captulo 2 deu um exemplo de como os valores so incorporados s
competncias no servio pblico federal canadense. O Brasil deve desenvolver uma srie
de competncias de liderana e gesto baseadas em valores essenciais e que se aplicam a
todos os gestores. As competncias devem guiar o recrutamento e a seleo dos gestores,
como na Austrlia (ver Quadro 4.7), alm do treinamento e desenvolvimento. As
competncias devem ser um elemento da avaliao de desempenho dos gestores.
Os gestores devem ser responsveis pelos valores e pela tica e devem ser apoiados
por ferramentas e acesso ao aconselhamento. A responsabilidade por fornecer ferramentas
de apoio e servios de aconselhamento deve ser colocada em um servio especfico no
rgo central de gesto e deve ser dada ateno existncia de um conselheiro com alto
nvel de valores e tica em cada ministrio e rgo.
4.2. A diviso de responsabilidades na gesto de recurso humanos
A experincia dos pases membros da OCDE
Vrios pases membros da OCDE tm buscado uma poltica geral de delegao de
autoridade operacional sobre a gesto de recursos humanos para ministrios e gestores de
linha at o limite permitido. O propsito simplificar e reduzir os custos dos sistemas de
gesto de recursos humanos ao mesmo tempo em que tornam mais eficiente o uso dos
recursos disponveis. Paradoxalmente, a delegao da autoridade da gesto de recursos
humanos requer reforar o papel e as funes do rgo central de gesto de recursos
humanos a fim de fortalecer sua posio e dar a ele poder suficiente para coordenar e
controlar o servio civil. esperado que o rgo central de gesto de recursos humanos
fornea mecanismos que assegurem que a poltica de servio civil ser seguida. Alm
4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO 265
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
disso, este rgo central est geralmente encarregado de administrar a preparao de
reformas legislativas, implantar as reformas no servio civil, estabelecer padres de
gesto de recursos humanos e determinar mecanismos que garantam tratamento igual e
justo para os servidores pblicos de todas as instituies do governo.
O rgo central de gesto de recursos humanos
A grande maioria dos pases membros da OCDE tem um rgo que lida com a gesto
de recursos humanos no nvel de governo central. Ela atua como dirigente das reformas
do servio civil em uma abordagem global do governo. Isto pode envolver ser
responsvel por desenvolver estratgias de gesto de recursos humanos, monitorar o
progresso em direo s metas, ligar os objetivos da gesto de recursos humanos com as
metas governamentais mais amplas e relatar o progresso e reavaliar as estratgicas na
medida em que os progressos forem feitos. Nos pases membros da OCDE, os rgos
centrais de gesto de recursos humanos so instrumentos de implantao das reformas na
gesto de recursos humanos, promovendo a troca de informaes e boas prticas,
elaborando passos para evitar a duplicao de atividades, ganhando a aceitao de
diretrizes e padres, facilitando a colaborao entre rgos do governo e ministrios e
encorajando a inovao e a assuno de riscos na gesto de recursos humanos
(Shipton et al., 2006). Seu tempo de reao poltica , deste modo, crucial.
Entretanto, a organizao e as estruturas dos rgos centrais de gesto de recursos
humanos dos pases variam significantemente. Elas esto localizadas nos gabinetes dos
Primeiros-Ministros e chanceleres, nos ministrios do interior, finanas ou trabalho, e em
ministrios especiais de administrao pblica. Quando os pases veem a gesto de
recursos humanos em um contexto de gesto mais amplo, ligado aos gastos pblicos, eles
normalmente estabelecem um rgo central de gesto de recursos humanos dentro do
Ministrio das Finanas. Em contraste, caso eles enfatizem a coordenao poltica ou
desempenho departamental, eles tendem a colocar o rgo central de gesto de recursos
humanos sob a liderana do executivo ou do gabinete.
4
As experincias mais promissoras na OCDE sugerem que os rgos centrais de gesto
de recursos humanos so mais eficientes quando eles:
Atuam sob uma estrutura gerencial que fornece um ambiente no qual as polticas
e prticas de gesto de recursos humanos sero fortalecidas e evoluem. A base
legal da poltica de gesto de recursos humanos d ao rgo central de gesto de
recursos humanos um mandato claro para suas atividades.
Tm um plano que lhes permite atuar estrategicamente a fim de alcanar as metas
do governo e avaliar quo bem elas sucedem. Sua resposta poltica depende em
parte disto.
Assumem um papel de coordenao, monitoramento e facilitador na implantao
das polticas de gesto de recursos humanos, fornecendo orientao, suporte
tcnico e feedback. O papel de fiscalizao do centro no necessariamente
orientado por transao, podem confiar no monitoramento estratgico e na
medio de resultados e riscos.
Tm recursos humanos e financeiros adequados para fortalecer a gesto de
recursos humanos no servio pblico. Os rgos centrais de gesto de recursos
humanos devem ter a capacidade de preparar a reforma do servio civil ou
controlar a implantao da Lei do Servio Civil (Civil Service Act).
266 4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Tm um papel de liderana no desenvolvimento de propostas de reforma do
servio civil, administram a preparao da legislao de reforma e estabelecem
padres de gesto de recursos humanos homogneos, sem interferir demais no
papel tradicional de outros ministrios, acima de tudo do Ministrio das finanas.
O rgo central de gesto de recursos humanos deve ter uma compreenso minuciosa
de seu papel na gesto do setor pblico e da importncia de equilibrar:
Autonomia gerencial e flexibilidade com a direo de todo o governo, a coerncia
e a transparncia entre os sistemas.
A delegao de autoridade gerencial com a necessidade de entender como a
autoridade delegada exercida. Isto exige um regime robusto de prestao de
contas e sistemas de informao confiveis para monitorar a sade geral do
servio pblico.
O rgo central de gesto de recursos humanos no deve estar encarregado de
proteger os direitos dos servidores civis (alm dos tribunais). A maior parte dos pases
membros da OCDE tem rgos especiais e independentes, tais como o Conselho de
Proteo do Sistema de Mrito nos Estados Unidos e a Comisso de Servios Pblicos no
Reino Unido. O ouvidor do servio pblico deve fazer este papel no Brasil.
O papel em evoluo do rgo central de gesto de recursos humanos a
caminho da delegao de competncia da gesto de recursos humanos por
governos nacionais/federativos
ustria, Estado Unidos, Finlndia, Holanda, Irlanda, Japo, Noruega, Reino Unido e
Sua tm focando novamente ou redefinido o papel do rgo central de gesto de
recursos humanos para um papel gerencial mais estratgico e menos detalhista. Na
Austrlia, Blgica, Nova Zelndia, Portugal e Sucia, ao contrario, este rgo coordena a
gesto dos recursos humanos nos departamentos e agncias. Isto significa uma mudana
em direo a um controle descentralizado da responsabilidade da gesto de recursos
humanos a fim de aumentar a flexibilidade gerencial e melhorar o desempenho e a
responsividade, apesar do escopo e o ritmo da delegao variar de pas para pas.
A delegao de autoridade na gesto de recursos humanos outorga poder aos gestores
pblicos para tomarem decises operacionais especificas a fim de adaptar as praticas de
gesto de recursos humanos definidas centralmente s necessidades de negcios de suas
organizaes. Em geral, os pases membros da OCDE contam com trs mtodos de
delegao: i) transferncia de responsabilidades pela gesto de recursos humanos dos
rgos centrais para ministrios/departamentos/rgos; ii) simplificao das regras e
procedimentos quando a transferncia interessa aos aspectos operacionais da gesto de
recursos humanos, enquanto a responsabilidade por uma poltica mais geral permanece
centralizada; e, iii) o desenvolvimento de polticas de gesto de recursos humanos mais
flexveis. A administrao central do governo nunca delega totalmente a autoridade pela
gesto de recursos humanos, na medida em que os governos querem manter uma srie de
valores compartilhados e estruturas e processos comuns que precisam ser administrados
centralmente. Podem ser identificados quatro tipos de delegaes nos pases membros da
OCDE:
4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO 267
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Delegao de estabelecimento. Refere-se habilidade de decidir sobre o nmero
de servidores e o tipo de servidores empregados. Na Blgica, Estados Unidos,
Finlndia, Noruega e Sucia, os departamentos e rgos tm ampla autonomia
para determinar, dentro dos limites legais oramentrios, os nmeros e tipos de
postos em suas organizaes, assim como a alocao do pacote oramentrio
entre a folha de pagamento e outras despesas. A delegao de planejamento da
mo de obra permite que as organizaes determinem quantos empregados
precisam e o conjunto de habilidades exigidas. s vezes a autoridade para decidir
quando usar os servios adquiridos e contratados delegada.
Delegao dos nveis de compensao. Refere-se gesto do sistema de
remunerao e da gesto da poro varivel da remunerao (benefcios e
remunerao relacionados ao desempenho). Na Alemanha, ustria, Blgica,
Espanha, Finlndia, Japo, Luxemburgo, Noruega e Sua a gesto geral do
sistema de remunerao definida centralmente (parte fixa, progresso na escala
salarial, etc.), mas na Austrlia, Reino Unido e Sucia, e em menor nvel nos
Estados Unidos, ela delegada aos departamentos, rgos ou mesmo s unidades
de trabalho.
Delegao de classificao de posio, recrutamento e demisso. O sistema de
classificao de cargos na Alemanha, ustria, Coria, Espanha, Estados Unidos,
Holanda, Irlanda, Itlia, Japo, Portugal e Sua primariamente definido pelo
rgo central de gesto de recursos humanos, enquanto que na Blgica, Finlndia,
e Hungria parece haver alguma delegao. Entretanto, na Austrlia e no Reino
Unido os departamentos e rgos tm espao ainda mais amplo para determinar
seu sistema de classificao. No recrutamento individual para entrada no servio
civil da Coria, Espanha, Irlanda, Japo, Luxemburgo e Mxico, o rgo central
de gesto de recursos humanos est diretamente envolvido no recrutamento de
servidores regulares; o recrutamento de trabalhadores eventuais mais facilmente
delegado aos departamentos e agncias. O aspecto chave da delegao das
funes de recrutamento no a seleo em si, mas a especificao das
competncias exigidas e os critrios de seleo que so um complemento
essencial ao planejamento da mo de obra.
Delegao da definio de condies de emprego. A gesto das condies de
emprego (flexibilidade e adaptaes s condies de trabalho) geralmente
delegada, dentro de uma estrutura geral, na ustria, Austrlia, Estados Unidos,
Finlndia, Holanda, Hungria, Mxico, Portugal, Reino Unido e Sucia. No
entanto, na Blgica, Espanha, Irlanda, Japo, Noruega e Sua ela parece ser mais
centralizada. A delegao do regime de trabalho permite que os ministrios e
agncias se adaptem a estas disposies para satisfazer suas prprias
necessidades. Por exemplo, a autoridade para o treinamento e desenvolvimento do
pessoal pode ser delegada, mas o centro estabelece os padres mnimos para os
procedimentos de recrutamento, critrios de seleo e de estruturas de
competncias. A fim de motivar os seus empregados, as organizaes precisam
ser capazes de recompens-los pelo bom desempenho e comportamento e
sancionar a m conduta. Portanto, alguns pases delegaram o controle sobre
recompensas monetrias.
268 4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
A experincia dos pases membros da OCDE mostra que a efetiva delegao de
autoridade gesto de recursos humanos exige dois aspectos: primeiro, ela precisa ser
acompanhada por um reforo de certas funes centrais, como o monitoramento da
implantao da poltica de gesto de recursos humanos e tornando os gestores
responsveis por sua execuo da autoridade delegada; segundo, ela tem que ser
acompanhada pela existncia da capacidade de gesto adequada e competncia no nvel
sub-central. por isso que alguns pases esto reformando suas estruturas de gesto
snior.
Os rgos centrais de gesto de recursos humanos esto assumindo a responsabilidade
pela implantao horizontal da Lei de Servio Pblico (Civil Service Act) enquanto os
ministrios e as agncias focam mais nas responsabilidades verticais de gesto de
recursos humanos. Como o servio pblico se torna mais fragmentado, o centro estar
preocupado primeiramente com garantir que as despesas pblicas e as metas de
desempenho sejam atingidas e com a identifica de conselhos e melhores prticas.
A autoridade de gesto de recursos humanos tambm foi delegada em graus variados
por toda a administrao central nos pases membros da OCDE. No entanto, quando o
rgo central de gesto de recursos humanos delega autoridade aos ministrios de linha e
agncias, estes rgos no podem delegar essa autoridade para os nveis de comando
inferiores, gerentes e supervisores da linha de frente.
A situao no Brasil
O governo federal brasileiro tem um sistema centralizado no qual o Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto responsveis pela coordenao e gesto do
planejamento, oramento federal, pessoal civil, modernizao administrativa e sistemas
de tecnologia da informao da administrao pblica federal. Como mostra a Figura 4.3,
a delegao de autoridade de gesto de recursos humanos para os ministrios,
departamentos e agncias bastante limitada. O Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto decide os nveis de pessoal, o tipo de funcionrio empregado, os nveis de
remunerao, a classificao dos cargos, o recrutamento, as demisses e as condies de
emprego. Ele tambm est estreitamente envolvido na implantao. Outros ministrios
tm pouco espao para adaptar os processos e procedimentos de recursos humanos para
as suas necessidades de negcios.
O papel e as funes do rgo central da gesto de recursos humanos
Dentro do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, trs unidades esto
diretamente envolvidas na gesto de recursos humanos. A Secretaria de Recursos
Humanos (SRH) responsvel pela elaborao de normas e definio dos procedimentos
a serem observados por outras unidades de gesto de recursos humanos na administrao
pblica federal (ver Quadro 4.8). Seu objetivo modernizar as funes de recursos
humanos no setor federal para simplificar os procedimentos administrativos, facilitar a
gesto dos recursos humanos e prover servios de melhor qualidade. A SRH o ponto de
referncia para a elaborao de poltica de gesto de recursos humanos no nvel federal.
4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO 269
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Figura 4.3. Extenso da delegao de autoridade de gesto de recursos humanos aos
ministios setoriais nos pases membros da OCDE e no Brasil
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0.1
0.2
0.3
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Fonte: OCDE (2009c); O Governo sob Anlise 2009, OCDE, Paris; e OCDE (2008b), O estado do Servio
Pblico, OCDE, Paris. Os dados do Brasil foram retirados das respostas do Brasil para a Pesquisa de
Estratgias de Gesto de Recursos Humanos da OCDE, 2006.
A Secretaria de Gesto (SEGES), por sua vez, responsvel pela coordenao e
superviso das polticas de gesto pblicas e pelo aprimoramento da alocao de recursos
na administrao federal. Ela autoriza as unidades administrativas na administrao direta
(ministrios) e administrao indireta (autarquias e fundaes) a organizar concursos
pblicos para preencher vagas. A SEGES rev o caso para cada aplicao para garantir
que ele est dentro do limite do oramento e avalia a necessidade de pessoal da
organizao antes de autorizar o concurso. A SEGES tambm responsvel por propor
polticas e diretrizes para a gesto dos gerentes seniores, em coordenao com a SRH.
Finalmente, a SEGES responsvel por analisar a distribuio de cargos DAS nos
departamentos e agncias e apresentar as suas propostas de alteraes ao Presidente.
A Secretaria de Oramento (SOF), com base nas informaes fornecidas pela SRH e
pela SEGES, determina o limite financeiro para a criao de novos postos e funes e
monitora a poltica de pessoal: aspectos econmicos (folha de pagamento dos servidores
ativos e aposentados, benefcios extras, autorizao para a contratao e estudos sobre
novas posies). A SOF tambm atesta a disponibilidade oramentria para as medidas
ou atividades que impliquem um aumento de despesas nas reas de pessoal e benefcios.
270 4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Quadro 4.8. Responsabilidades e desenho organizacional da Secretaria de
Recursos Humanos (SRH)
A principal responsabilidade da Secretaria de Recursos Humanos (SRH) do Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto, a proviso da fora de trabalho adequada no
governo federal por meio da concepo e implantao de polticas de gesto de recursos
humanos que permitam que os servidores pblicos faam parte da modernizao do Estado.
Em geral, a SRH:
Atua como rgo central do Sistema de Pessoal Civil (SIPEC) com competncia
para escrever atos legais relativos aos servidores pblicos no mbito da
administrao pblica federal direta (Gabinete da Presidncia e ministrios),
rgos independentes (autarquias), incluindo os regimes especiais e fundaes
pblicas e as atividades de auditoria e ouvidoria.
Formula propostas de polticas e diretrizes para a administrao de recursos
humanos, incluindo aquelas relacionadas com a previdncia social, beneficirios,
relaes de trabalho, quadros, remuneraes, capacidade e dimensionamento da
fora de trabalho federal.
Projeta polticas e mecanismos para garantir a democratizao das relaes de
trabalho da administrao federal, a fim de melhorar as condies de trabalho dos
servidores pblicos e aplicar os princpios da eficincia e eficcia nos servios
pblicos federais.
Elabora propostas para o desenvolvimento e implantao de sistemas de
informao para a gesto de recursos humanos.
Realiza anlises das informaes contidas nas bases de dados do Sistema
Integrado de Administrao de Recursos Humanos (SIAPE).
A SHR tem uma equipe total de 274 servidores dos quais 159 fazem parte do quadro da
SRH, 36 so servidores de outros ministrios, departamentos ou estados que foram
destacados para trabalhar na SRH, 36 so nomeaes pertencentes ao sistema DAS e 43 so
contratados. No total, a SRH tem 79 DAS, 22 dos quais esto acima do nvel 4. A SRH est
organizada em sete unidades:
Gabinete;
Ouvidoria do Servidor;
Auditoria de Recursos Humanos;
Coordenao-Geral de Capacitao;
Departamento de Relaes de Trabalho, (DERT);
Departamento de Administrao de Sistemas de Informao de Recursos
Humanos (DASIS);
Departamento de Normas, Procedimentos Judiciais e rgos Extintos (DENOP).
Fonte: Notas da Misso.
4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO 271
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Como apontado nos captulos anteriores, para elaborar prticas apropriadas de gesto
de recursos humanos necessrio primeiro focar no funcionamento das organizaes
pblicas. Embora o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto tenha demonstrado
capacidade para elaborar e implantar reformas em reas como competncias,
remunerao e gesto por desempenho, vrias questes precisam ser abordadas a fim de
melhorar a sua capacidade para conduzir a reforma da gesto de recursos humanos no
nvel do governo central. Por exemplo:
Falta de viso e planejamento de longo prazo. O Brasil adotou uma abordagem
fragmentada para reformar a gesto de recursos humanos que torna a maioria das
decises em decises operacionais ao invs de estratgicas e baseadas numa viso
de longo prazo. O planejamento da fora de trabalho de longo prazo que inclui
uma adiantada reflexo sobre o tipo de servio pblico, quantidade de fora de
trabalho, habilidades, competncias e diversidade da fora de trabalho desejados
pelas autoridades brasileiras no longo prazo est sendo desenvolvido, mas ainda
est no incio. O dilogo entre o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
e os ministrios e agncias sobre questes de gesto de recursos humanos ainda
impulsionada pela demanda por cargos e aumentos de remuneraes.
Capacidade tcnica restrita. Conversas com servidores do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto revelaram que os servidores da SRH e da
SEGES no tm conhecimentos slidos em gesto de recursos humanos. Eles so
amplamente formados e treinados no servio. Este o caso tambm do pessoal
responsvel pelas questes de gesto de recursos humanos em outros ministrios.
Eles no tm formao em planejamento estratgico, e isto, obviamente,
enfraquece a sua capacidade de integrar a estratgia de recursos humanos nos
programas de reforma da gesto pblica.
Falta de cultura e capacidade para negociao coletiva. As propostas de
reforma do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto no so submetidas
a um processo de negociao amplo e discusso dentro do governo e com os
agentes externos. As informaes recolhidas a partir de conversas com
autoridades brasileiras sugerem que o objetivo tem sido evitar o confronto, em
especial com os sindicatos. Como consequncia, as negociaes e discusses para
enfrentar questes difceis das reformas no existem. Muito provavelmente este
tambm resultado da falta de experincia gerencial em lidar com assuntos
controversos nos processos de negociao. No entanto, o Sistema de Pessoal Civil
(SIPEC) (ver Quadro 4.9) fornece uma forma de fechar a lacuna entre a
coordenao setorial e a negociao. O fato de que a principal funo de gesto de
recursos humanos conseguiu colocar um nmero de questes importantes na
agenda e dar incio a uma srie de reformas parciais significa que se tornou adepta
cooperao horizontal, ou seja, obteno de resultados por meio do dilogo,
identificando interesses comuns e desenvolvendo acordos slidos. Este modo de
trabalho deveria continuar, mas seria facilitado com metas globais de governo
mais claras e expectativas sobre o que deve ser atingido.
272 4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Quadro 4.9. O Sistema de Pessoal Civil (SIPEC) Brasileiro
Liderado pela Secretaria de Recursos Humanos (SRH) do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto, o SIPEC agrupa todas as unidades organizacionais que realizam
atividades de gesto de recursos humanos no Governo Federal; isso representa cerca de
10 000 servidores pblicos. Os membros do SIPEC esto organizados em 24 rgos
setoriais que incluem departamentos, divises e unidades de ministrios e da Presidncia, e
274 rgos seccionais de departamentos, divises e agncias de outras entidades
governamentais. O SIPEC visa uma cooperao mais estreita entre o rgo central de gesto
de recursos humanos (SRH) e os rgos seccionais e setoriais por meio de eventos para
difundir informaes sobre a gesto de pessoal no governo federal. O SIPEC tem a tarefa de
articular as polticas de gesto de recursos humanos com as orientaes polticas estratgicas
do governo e gerar as estruturas organizacionais necessrias para alcanar as metas do
governo.
Fonte: Notas da Misso.
A necessidade de criar flexibilidade para os gerentes e agncias e melhorar a
estratgia de gesto de recursos humanos
O atual regime de gesto de recursos humanos na administrao pblica no fornece
condies para o volume de delegao de responsabilidades de gesto de recursos
humanos que incentivariam a cultura prospectiva e baseada no desempenho
organizacional que est comeando a surgir no Brasil. O Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto exerce um controle burocrtico e tecnocrtico baste centralizado
sobre o planejamento e os processos de gesto de recursos humanos, e pouca nfase
dada para outras funes principais que o rgo central de gesto de recursos humanos
deveria executar como fornecer orientao e apoio aos ministrios; exercer a liderana do
desenvolvimento de polticas estratgicas de gesto de recursos humanos, garantir uma
adequada capacidade e competncia de gesto nas unidades de nveis hierrquicos mais
baixos, estabelecer referncias para avaliar quando e em que nvel estender a delegao e
a desregulamentao e fortalecer o dilogo horizontal e a coordenao para o
planejamento e implantao da poltica de recursos humanos. A centralizao trouxe um
sistema de gesto de recursos humanos com as seguintes limitaes.
Limitao da gesto de recursos humanos estratgica
As autoridades brasileiras tm reconhecido a necessidade de desenvolver uma cultura
de planejamento estratgico e coordenao setorial na administrao pblica. De fato, a
julgar pelas funes, atividades e responsabilidades dos departamentos de recursos
humanos em diferentes ministrios, a gesto de recursos humanos ainda no parece ser
considerada uma rea estratgica para buscar objetivos governamentais mais amplos. No
h nenhuma reflexo sobre como polticas chave, prticas e processos de recursos
humanos podem ajudar a melhorar o desempenho das organizaes pblicas e h uma
capacidade tcnica limitada para o planejamento de recursos humanos. A ENAP
apresentou certificados neste campo, mas o treinamento pontual no suficiente. A
administrao pblica brasileira carece de mecanismos para integrar as polticas e planos
setoriais a partir de uma perspectiva governamental global que incorpore as disparidades
4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO 273
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
entre ministrios e agncias e o desequilbrio em relao aos atuais nveis de pessoal,
competncias e diversidade da fora de trabalho.
Esta uma das razes pelas quais ministrios e agncias no tm desenvolvido a
capacidade de pensar estrategicamente sobre a gesto de recursos humanos. A SRH ou a
SEGES esto apenas comeando a dar orientaes sobre como planejar estrategicamente
as necessidades de fora de trabalho, mas a estrutura ainda est incompleta (ver
Captulo 1) e existem graus de implantao muito amplos na medida em que os gerentes
no prestam contas sobre o planejamento da fora de trabalho. Isso produz uma falta de
coerncia nos esforos para fazer do planejamento da fora de trabalho um trabalho
coletivo. Sem dvida, isso tambm contribui para o aumento dos custos da fora de
trabalho que no necessariamente se traduzem em ganhos de eficincia e capacidade.
Tambm no h uma estrutura de prestao de contas, o que torna os gerentes
responsveis pela administrao de sua fora de trabalho como parte de seus relatrios
regulares e de acordo com as necessidades e estratgias de suas organizaes e os
objetivos gerais dos governo em termos de gesto de recursos humanos.
Foco nas entradas e controles ao invs da eficincia
Como este estudo mostrou, a entrada centralizada e o controle orientado das prticas
de gesto de recursos humanos do Brasil produziram um sistema de gesto de recursos
humanos rgido que limita a mobilidade e recolocao de pessoal. Por exemplo, a SEGES
e a SRH tm tentando reduzir o nvel de especializao dos diversos cargos no governo
federal, mas as barreiras impostas pela legislao tornam este trabalho difcil. De fato,
mesmo a elaborao organizacional da SRH enfatiza processos operacionais de entrada e
controle em detrimento dos procedimentos estratgicos e ateno para a eficincia.
Nenhuma unidade especificamente responsvel pelo desenvolvimento de polticas de
gesto de recursos humanos e planejamento estratgico da fora de trabalho.
Alm disso, o senso de coeso no servio pblico parece mais o produto do controle e
superviso centrais do que da identificao com uma nica viso estratgica que todos
possam aderir. As entidades envolvidas no controle da legalidade e regularidade das
aes de pessoal incluem o Tribunal de Contas da Unio (TCU), auditores externos, a
unidade de controle interno, auditores internos, o Judicirio e a comisso de tica,
somando os gerentes e diretores no comando das decises de pessoal para seus
empregados. Todas as aes do pessoal so controladas antes e depois por diversos
rgos. A natureza desses controles, principalmente os do Tribunal de Contas da Unio,
nem sempre clara: o TCU considera que cerca de 4-5% das 110 000 decises analisadas
a cada ano so ilegais (incluindo penses). Em vista do nmero de controles, na verdade
este um grande nmero que chama a ateno pelas seguintes questes: i) problemas de
clareza na legislao e na regulamentao sobre o pessoal e a frequncia das mudanas
em cada carreira; e ii) a capacidade da gesto de recursos humanos nos vrios ministrios
e departamentos.
Falta de flexibilidade na gesto de recursos humanos
Muitas regulamentaes detalhadas juntamente com um controle rigoroso, em vez de
estruturas de prestao de contas da gesto, resultam em falta de flexibilidade e poder
limitado dos ministrios e gerncias para tomar decises operacionais em gesto de
recursos humanos. Enquanto o processo de deciso sobre a poltica e estratgia de gesto
de recursos humanos muito centralizado, sua execuo bastante fragmentada e requer
274 4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
uma srie de controles para evitar a m gesto ou fraude. No entanto, embora isso aparea
criar um equilbrio apropriado, no Brasil levou a polticas muito rigorosas e detalhadas e
s estratgias e procedimentos que deixam os ministrios com pouca habilidade para se
adaptar s suas necessidades de negcio. Os gerentes tm pouco incentivo para focar-se
no desempenho e na gesto por competncias, assim como tm pouco controle sobre a
gesto do pessoal (definio de perfil, recrutamento, treinamento, promoo, etc.) e,
portanto, no so responsabilizados pela forma como gerenciam seu quadro de pessoal,
custos e competncias.
Sugestes para reformas futuras
A fim de melhorar a capacidade do governo central na gesto de recursos humanos, as
autoridades brasileiras precisam se concentrar em duas reas principais: i) reorganizar e
redefinir o papel do rgo central de gesto de recursos humanos, e ii) desregulamentar a
estrutura da gesto de recursos humanos para aumentar a flexibilidade e autoridade dos
ministrios e gerentes, a fim de que estes tomem decises especficas em gesto de
recursos humanos quando uma estrutura clara for estabelecida e um rgo de gesto de
recursos humanos reforado e capaz de orientar e tornar os gerentes responsveis pela
gesto de sua fora de trabalho for estabelecido.
Redefinir o papel e a organizao do rgo central da gesto de recursos
humanos
Definir uma viso de longo prazo para o alinhamento da gesto de recursos humanos com
os objetivos governamentais mais amplos
A experincia dos pases membros da OCDE sugere que, ao embarcar no reforo do
papel e das funes do rgo central de gesto de recursos humanos, necessrio
primeiramente construir uma estrutura que defina a estratgia de gesto de recursos
humanos no contexto objetivo das polticas governamentais e prioridades estratgicas.
Esta estrutura deveria fornecer uma viso de longo prazo para o servio pblico a fim de
orientar todas as polticas de reforma e programas de gesto de recursos humanos. Uma
perspectiva mais estratgica e holstica ajuda a evitar as mudanas organizacionais
reativas e de curto prazo. O alinhamento com os objetivos estratgicos de longo prazo do
governo e outras reformas de gesto crucial para a sustentabilidade das reformas de
gesto de recursos humanos. O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
necessita conduzir uma ampla discusso com as partes interessadas para construir esta
estrutura estratgica. O Brasil pode aproveitar a experincia do Gabinete de Gesto de
Pessoal (Office of Personnel Management OPM) dos Estados Unidos par a alinhar os
objetivos estratgicos com a misso do rgo central de gesto de recursos humanos. Os
esforos do OPM objetivam a proviso eficiente da consultoria de capital humano e
liderana para as agncias federais.
O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto tambm pode olhar para a
poltica de gesto de recursos humanos da Petrobras. Ela est ligada viso de longo
prazo e misso da empresa e tem facilitado a construo de um sistema de gesto de
recursos humanos sofisticado com foco no desenvolvimento contnuo. A viso da
Petrobras para 2020 ser uma das maiores empresas de energia integrada do mundo e a
escolha preferida das partes interessadas. Sua misso operar de forma segura e rentvel
no Brasil e no exterior, com responsabilidade social e ambiental, fornecendo produtos e
4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO 275
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
servios que atendam s necessidades dos clientes e contribuam para o desenvolvimento
do Brasil e dos pases em que opera. Neste sentido, a gesto de recursos humanos vista
como um agente para a sustentabilidade corporativa para assegurar que a Petrobras
possua as competncias necessrias para desempenhar suas estratgias. A estratgia de
gesto de recursos humanos est alinhada com a viso e a misso da empresa, facilitando
o planejamento estratgico e a obteno das habilidades e competncias necessrias para
atingir as metas da Petrobras.
Redistribuio de responsabilidades dentro do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto
As informaes disponvel sugerem que a coordenao entre a SRH e a SEGES sofre
com a atual distribuio de responsabilidades, pois ambas tm competncias de gesto de
recursos humanos. Para tornar a gesto de recursos humanos mais dinmica e coerente, as
autoridades brasileiras deveriam avaliar a necessidade de constituir um rgo nico para a
orientao, avaliao e desenvolvimento de polticas de gesto de recursos humanos. Essa
mudana, no entanto, requer necessariamente alteraes preliminares na estrutura e na
cultura da SRH e da SEGES, dado que a SRH se envolve nas negociaes de carreiras e
com os sindicatos e com o papel da administrao da folha de pagamento, enquanto o
papel da SEGES na gesto de recursos humanos conduzir as negociaes individuais
com ministrios e agncias referentes ao nmero de servidores, embora parea que a
SEGES esteja evoluindo para um papel mais estratgico de planejamento da fora de
trabalho (ver Captulo 1). evidente a necessidade de um rgo muito mais forte de
gesto de recursos humanos, com maior capacidade e evolues na cultura da gesto de
recursos humanos para que ela seja vista e conduzida de forma totalmente profissional,
diferenciando (inclusive por meio de diferentes subunidades):
1. o processo de negociao com os sindicatos;
2. o projeto de reformas e estruturas de prestao de contas para gerentes e unidades
de gesto de recursos humanos;
3. o dilogo estratgico de longo prazo a ser realizado na gesto de recursos
humanos com os ministrios setoriais e as agncias em relao ao planejamento
estratgico da fora de trabalho e a implantao das mudanas na gesto de
recursos humanos em suas unidades;
4. a gesto de remunerao e folha de pagamento.
Considerando as fortes tendncias corporativistas dentro do servio pblico brasileiro
por grupos de servidores relativamente engajados e restritos, extremamente importante
que as discusses sobre as negociaes com subgrupos ou relacionadas s condies de
trabalho dos subgrupos sejam subjugadas por uma estratgia global de gesto de recursos
humanos que determina o resultado das negociaes e discusses. Isso pode requerer pelo
menos no curto e no mdio prazo, manter as unidades de mudana de gesto de recursos
humanos separadas para evitar a apreenso. No longo prazo, no entanto, a ateno deve
ser focada na construo de uma nica organizao de gesto de recursos humanos dentro
do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, a fim de desenvolver polticas
consistentes e estratgicas de gesto de recursos humanos.
O Brasil poderia se beneficiar da experincia da Frana na reorganizao da gesto do
servio pblico. Como o Brasil, a Frana tem um sistema de gesto de recursos humanos
baseado em carreiras e centralizado, juntamente com a responsabilidade pela elaborao
276 4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
de oramentos, no Ministrio do Oramento, Contas Pblicas e Funcionalismo Pblico.
H aproximadamente 2.5 milhes de servidores pblicos gerenciados no nvel nacional
do governo na Frana. Como a Frana, o Brasil poderia tirar proveito de ter o oramento,
os recursos humanos e a gesto pblica no mesmo ministrio para orientar e coordenar as
metas de longo prazo abrangendo todo o governo, o que poderia levar a ganhos de
eficincia.
Quadro 4.10. A gesto do servio civil francs, o DGAFP
Em junho de 2007, a Direo Geral de Administrao Pblica e do Servio Pblico
(Direction gnrale de ladministration et de la fonction publique, DGAFP) foi transferida
do Gabinete do Primeiro-Ministro para o Ministrio do Oramento, Contas Pblicas e
Funo Pblica de forma que o servio civil e as funes das contas nacionais fossem
tratados por um nico ministrio. O objetivo melhorar o equilbrio entre a gesto de
pessoal e a implantao do Estatuto Constitucional sobre Atos Oramentrios (LOLF),
aumentar a transparncia das finanas pblicas e tornar o trabalho dirio do funcionrio civil
e financeiro mais fcil. A DGAFP , portanto, um local nico para assinaturas e
homologao de requisies, em completa cooperao com a Direo Geral do Oramento,
com a qual partilha o emprego conjunto e os arquivos de remunerao para que as duas
diretorias possam trabalhar em conjunto na direo e regulao de recursos do governo
central. Alm da DGAFP e da Direo Geral do Oramento, o ministrio inclui a Direo
Geral da Modernizao do Estado (DGME), que rene trs estruturas de reforma do Estado:
inovao, consultoria e projetos.
Em 2006, a DGAFP deu incio a um grande processo de reorganizao articulado com
os servidores. Este processo culminou com o lanamento de um novo organograma e novos
procedimentos operacionais em janeiro de 2007. A reforma foi dirigida por trs objetivos
estratgicos: i) afirmar o papel e o valor adicionado da DGAFP em relao aos diretrios
gerais de recursos humanos dos ministrios; ii) melhorar a consolidao dos elementos de
gesto de recursos humanos; e iii) reconhecer e afirmar o aspecto vital da informao e
comunicao. Os seus trs princpios organizacionais so: i) a simplificao da estrutura de
gesto com base nos trs objetivos estratgicos para evitar a criao de satlites que se
reportem diretamente ao Diretor-Geral e a duplicao; ii) promover uma maneira cliente-
fornecedor de trabalhar; e iii) ser pragmtica.
A tarefa tradicional da DGAFP reforar a regulamentao geral de pessoal que
asseguram a coeso e unidade do servio pblico. Ele fornece ao governo e os ministrios
competncias com conhecimento das regras de alocao dos servidores, remuneraes,
penses, horas de trabalho e do sistema de benefcios dos servidores. o rgo de
fiscalizao para as escolas de servios pblicos interministeriais (institutos de servio
pblico regional snior e a Escola de Negcios e Administrao ENA). Ela tambm
responsvel pelo monitorar o dilogo social com os sindicatos. Mais recentemente, a
DGAFP voltou-se para a direo da gesto dos recursos humanos do governo central e para
a consistncia das polticas de recursos humanos. Trs designaes principais estruturam
esta atividade: i) orientar a consistncia de regulamentao de pessoal; ii) elaborar e
implantar um estrondoso dilogo social no servio pblico; e iii) definir e orientar a nova
poltica de recursos humanos e os seus principais projetos: novos procedimentos de gesto,
recursos humanos, planejamento de cargos e habilidades, sistemas de informao, gesto
dos administradores seniores, etc.
4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO 277
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Quadro 4.10. A gesto do servio civil francs, o DGAFP (continuao)
A DGAFP agora trabalha em estreita ligao com a Direo Geral do Oramento para
propor uma estratgia de finanas pblicas sustentvel para desenvolver de polticas
pblicas de classe mundial. Duas direes gerais de recursos, uma responsvel pela gesto
dos recursos humanos do governo central e a outra responsvel por seus assuntos
financeiros, compartilham um sistema de arquivos conjunto sobre o emprego e remunerao
e, juntos, orientam e regulamentam os recursos do governo central como um todo.
A DGAFP realiza uma ampla gama de tarefas abrangendo: elaborao de regulamentos
de pessoal e remunerao, reviso da escala de classificao de pessoal, cdigo de conduta
profissional, formao, recrutamento e diversidade no local de trabalho, a gesto da classe
executiva snior, benefcios de servidores interministeriais, amenidades e atividades
associativas, provises de sade e segurana interministeriais e cooperao administrativa
internacional. Em todas estas reas, a DGAFP responsvel pela realizao e manuteno
do dilogo social interministerial.
Fonte: Diretoria geral de administrao da funo pblica (Direction gnrale de ladministration et
de la fonction publique), www.fonction-publique.gouv.fr, consultado em setembro de 2009.
O Brasil pode tambm levar em considerao a experincia do Chile na gesto do
servio pblico. O Chile tambm possui uma administrao centralizada e um sistema
predominantemente baseado na carreira. No entanto, no Chile, o corpo central de gesto
de recursos humanos, a Direo Nacional do Servio Pblico (Direccin Nacional del
Servicio Civil, DNSC), uma agncia descentralizada do Ministrio das Finanas, com o
seu prprio estatuto jurdico e ativos. Alm disso, a DNSC responsvel pela gesto do
servio civil snior (Sistema de Alta Direccin) (ver Quadro 4.11).
Quadro 4.11. A agncia chilena de gesto do servio pblico
A Direo Nacional do Servio Pblico Chileno (Direccin Nacional del Servicio Civil,
DNCS) coordena, supervisa e prope medidas para a modernizao das polticas pblicas de
gesto de recursos humanos. O DNSC visa: i) projetar polticas para melhorar a gesto de
recursos humanos na administrao pblica nacional nas reas de recrutamento,
desenvolvimento de carreira e avaliao de desempenho; ii) assegurar um funcionamento
eficaz e eficiente do sistema de servio pblico snior; iii) fornecer aconselhamento
especializado sobre questes de gesto de recursos humanos para as diferentes agncias de
servios pblicos; iv) conceber e implantar programas de treinamento para fortalecer a
modernizao das agncias de servios pblicos; v) apoiar a profissionalizao das unidades
de recursos humanos no mbito dos ministrios e agncias de servio pblico; e
vi) promover reformas e medidas para melhorar a gesto de recursos humanos dentro do
setor pblico.
Fonte: OCDE (2009e) Relatrio de Avaliao de Adeso: Chile, documento interno.
Qualquer que seja o corpo escolhido para a gesto do servio executivo snior,
necessrio que a gerncia snior seja gerenciada e vista como sendo gerida por uma nica
entidade capaz de dar direo, fornecer conhecimentos sobre os planos de carreiras e
perfis profissionais para os gerentes seniores e criar um servio civil snior global
278 4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
baseado num quadro de competncias forte. Tambm deve estar em posio para ajudar a
desenvolver mtodos e ferramentas para gerenciar as carreiras individuais dos gerentes
seniores e conduzir os concursos internos, interministeriais ou pblicos para contratar
gerentes seniores (os nveis no polticos que no devem ser nomeados de forma
discricionria) e supervisionar a nomeao poltica ou administrativa da equipe snior.
Tambm deve estar em condies de analisar todos os projetos e pedidos de alterao da
regulamentao dos servidores e da remunerao relacionada aos nveis relativos aos
servidores pblicos seniores a fim de evitar a m gesto e ser capaz de estabelecer uma
poltica de desenvolvimento de liderana que foque nos conhecimentos, habilidades e
valores morais necessrios para a ao pblica efetiva e adaptvel.
Aprimorando a Secretaria de Recursos Humanos
A experincia dos pases membros da OCDE sugere que, embora alguma
coordenao central e controle sejam importantes para uma estratgia bem sucedida de
gesto de recursos humanos, o foco do corpo central da gesto de recursos humanos deve
estar mais no acompanhamento, avaliao e elaborao de relatrios de progresso, tanto
como meio de feedback como um meio de expandir a prestao de contas na gesto de
recursos humanos. As autoridades brasileiras podem, assim, desejar explorar a
possibilidade de reorganizar o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto de
acordo com caractersticas mais adequadas para uma viso de longo prazo para o servio
pblico, a fim de facilitar a coordenao, acompanhamento, formulao de polticas e
diretrizes e a proviso de apoio tcnico aos ministrios e agncias. Dois exemplos de
pases membros da OCDE podem ser teis (Quadro 4.12). O projeto mais
estrategicamente orientado do DGAFP francs incide sobre o dilogo interministerial,
uma das principais funes de um rgo central de gesto de recursos humanos. Ele
realiza uma ampla gama de tarefas agrupadas em trs reas principais: informao e
elaborao legislativa, carreiras e remuneraes, e polticas interministeriais. O Gabinete
de Gesto de Pessoal dos Estados Unidos (OPM) organiza suas funes em torno de
reas executivas para o desenvolvimento e coordenao das polticas de gesto de
recursos humanos e divises de programas que incidem sobre a gesto de programas
especficos na prestao de servios de gesto de recursos humanos para outras
organizaes no governamentais e unidades internas. O modelo francs pode ser mais
compatvel com a cultura organizacional brasileira visto que tanto a DGAFP quanto a
SRH/SEGES fazem parte de um organismo da administrao central, enquanto que OPM
uma agncia descentralizada do governo federal dos Estados Unidos.
Quadro 4.12. Exemplos de projetos de rgos centrais de gesto de recursos
humanos nos pases membros da OCDE
A Direo Geral de Administrao Pblica e Servio Pblico Francesa (Direction
gnrale de ladministration et de la fonction publique DGAFP) dirigida por um diretor-
geral auxiliado por um diretor, um subdiretor e um chefe de gabinete. O DGAFP tem trs
subdirees que englobam todas as estruturas da direo e suas atribuies.
A Subdireo de Informao e Elaborao Legislativa (Sous-direction de linformation
et de la lgistique), que compreende:
a Agncia de Sistemas de Informao e Elaborao Legislativa (bureau de la
lgistique et des systmes dinformation);
4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO 279
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Quadro 4.12. Exemplos de projetos de rgos centrais de gesto de recursos
humanos nos pases membros da OCDE (continuao)
a Agncia de Planejamento Futuro e Relaes Internacionais (bureau de la
prospective et des affaires internationales);
a Agncia de Estatsticas, Estudos e Avaliao (bureau des statistiques, des
tudes et de lvaluation);
a Unidade de Comunicao (bureau de la communication et de la
documentation).
A Subdireo de Carreiras e Remunerao (Sous-direction des carrires et des
remunerations), que compreende:
a Agncia de Planejamento de Contratao do Setor Pblico (bureau de la gestion
prvisionnelle de lemploi public);
a Agncia de Regulamentao e Carreiras dos Servidores Especiais (bureau des
statuts particuliers et des parcours professionnels);
a Agncia de Servidores de Gesto Snior (bureau des personnels
dencadrement);
a Agncia de Remunerao, Penso e Horas de Trabalho (bureau des
rmunrations, des pensions et du temps de travail).
A Subdireo de Polticas Interministeriais, que compreende:
a Agncia de Regulamentao de Equipe de Trabalho em Geral e do Dilogo
Social (bureau du statut gnral et du dialogue social);
a Agncia de Polticas Sociais (bureau des politiques socials);
a Agncia de Polticas de Recrutamento e Formao (bureau des politiques de
recrutement et de formation).
Nos Estados Unidos, a estrutura organizacional do Gabinete de Gesto de Pessoal
reflete as linhas de negcio principais por meio das quais o OPM executa seus programas e
implanta seus objetivos estratgicos. A equipe de gesto central pode ser dividida em cargos
executivos e divises de programas.
Escritrios Executivos:
Gabinete de Comunicaes e da Ligao Pblica (Office of Communications and
Public Liaison OCPL), promove as polticas e diretrizes do Presidente e do
diretor do OPM.
Gabinete de Relaes com o Congresso (Office of Congressional Relations),
supervisiona e coordena todas as relaes do OPM com o congresso e fornece
aconselhamento estratgico e anlise legislativa ao diretor.
Gabinete do Advogado-Geral (Office of General Counsel OGC), fornece
aconselhamento e representao jurdica aos gerentes e lderes do OPM.
280 4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Quadro 4.12. Exemplos de projetos de rgos centrais de gesto de recursos
humanos nos pases membros da OCDE (continuao)
Gabinete de Modernizao e Linha de Negcios de Recursos Humanos (Office of
Modernization and Human Resources Line of Business) supervisiona o
desenvolvimento, implantao e uniformizao de programas novos e existentes
dentro do OPM.
Gabinete do Inspetor-Geral (Office of the Inspector General) realiza auditorias
abrangentes e independentes, investigaes e avaliaes relativas a programas e
operaes do OPM.
Divises do Programa:
a Diviso de Servios de Investigao Federal (Federal Investigative Services
Division FISD) fornece s agncias federais investigaes de informaes
pessoais para garantir que os servidores federais atendam aos padres crticos de
segurana pessoal.
a Diviso de Liderana de Capital Humano e Prestao de Contas de Sistema de
Mritos (Human Capital Leadership and Merit System Accountability Division
HCLMSA) apoia o Programa de Capital Humano conduzindo a transformao da
gesto de capital humano em todo o governo.
a Diviso de Produtos e Servios de Recursos Humanos (Human Resources
Products and Services Division HRPS) fornece produtos e servios de alta
qualidade e custo-benefcio que ajudam os clientes do OPM a recrutar e reter os
melhores talentos por meio do Programa de Servios de Talentos; mantm
administrao independente do Programa de Direitos de Voto; desenvolve e
mantm liderana orientada a resultados por meio do Programa de Servios de
Capacidade de Liderana.
a Diviso de Servios de Gesto (Management Services Division MSD) fornece
aos escritrios da OPM uma gama completa de servios administrativos,
incluindo a gesto do capital humano e da igualdade de oportunidades de
emprego, tecnologia da informao, gesto das instalaes, etc.
o Gabinete do Diretor Financeiro (Office of the Chief Financial Officer OCFO)
responsvel pela implantao do Plano de Gesto do Presidente dentro do OPM
e fornece ao escritrios da OPM uma gama completa de gesto financeira,
planejamento estratgico e servios oramentrios.
a Diviso de Polticas de Recursos Humanos Estratgicos (Strategic Human
Resources Policy Division SHRP) projeta, desenvolve e lidera a implantao de
polticas de recursos humanos inovadoras, flexveis, baseadas no mrito e
estratgias que permitem s agncias cumprirem suas misses e alcanarem seus
objetivos.
Fonte: Diretoria geral de administrao da funo pblica (Direction gnrale de ladministration et
de la fonction publique), www.fonction-publique.gouv.fr, consultado em setembro de 2009; e
Gabimete de Gesto de Pessoal dos Estados Unidos, www.opm.gov, consultado em setembro
de 2009.
4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO 281
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Alm disso, as autoridades brasileiras deveriam considerar as vantagens da criao de
uma unidade com funes especficas para o desenvolvimento de polticas estratgicas de
gesto de recursos humanos. A base lgica seria o crescente reconhecimento da
necessidade de delegar a autoridade sobre a gesto dos recursos humanos para os
ministrios e gestores. No entanto, a elaborao das polticas deve permanecer sob
responsabilidade da agncia central de gesto de recursos humanos. A unidade proposta
conduziria estudos e pesquisas sobre gesto de recursos humanos na administrao
pblica e acompanharia a evoluo dos empregos no setor pblico e as prticas de gesto
de recursos humanos no Brasil e no exterior. Mais importante ainda, ela seria responsvel
por projetar, desenvolver e implantar polticas e estratgias globais de recursos humanos
inovadoras, flexveis e baseadas no mrito, alinhando a gesto de recursos humanos com
outras reformas gerenciais. O Planejamento para o Futuro da Frana e a Secretaria de
Relaes Internacionais da DGAFP, a Diviso de Polticas Estratgicas de Recursos
Humanos da OPM dos Estados Unidos e a Unidade de Planejamento e Avaliao da
Petrobras podem servir como modelos neste aspecto.
Profissionalizar os especialistas em gesto de recursos humanos
O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto precisa dar aos profissionais de
recursos humanos a oportunidade de desenvolverem uma carreira tanto dentro quanto fora
do servio pblico. Se a funo de gesto de recursos humanos deve ser estratgica, os
conhecimentos tradicionais sobre recursos humanos devem ser combinados com uma
compreenso sobre como eles podem ajudar a cumprir os objetivos estratgicos do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e do governo. Em outras palavras, a
carreira de recursos humanos deve permitir aos profissionais de recursos humanos (no
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e nos ministrios e agncias setoriais)
permanecerem em suas posies, fazerem um movimento diagonal para ganhar mais
experincia, obter um cargo mais importante ou sair temporariamente do servio pblico.
Isso, entretanto, no deve significar a criao de outra carreira em um sistema onde o
nmero e a fragmentao de carreiras j so um problema. Tambm importante que os
profissionais de gesto de recursos humanos no fiquem presos em uma carreira de
recursos humanos e possam se deslocar para outros cargos gerenciais. Assim, mais
recomendado que as oportunidades especiais de desenvolvimento sejam concedidas aos
indivduos em carreiras gerais de gesto pblica ou carreiras a partir das quais os futuros
gestores sero muitas vezes destacados, de forma a desenvolver sua futura capacidade de
gesto de recursos humanos. A recente proposta do Congresso (ver Nota 31 do Captulo 1)
de criar uma carreira de analistas executivos poderia ajudar a preencher esta lacuna, mas a
ideia criar uma cultura de gerenciamento da fora de trabalho e no aumentar o nmero
de analistas executando processos de pessoal dirios. Idealmente, a capacidade futura
tambm deve sair das empresas estatais e do setor privado onde a capacidade de gesto de
recursos humanos j forte, proporcionando uma riqueza de ideias para a gesto de
recursos humanos dentro da administrao direta. A ENAP j desenvolveu cursos de
gesto de recursos humanos, o que um excelente comeo, e todos os gestores tambm
devem ser treinados na gesto de recursos humanos, de preferncia quando a estrutura de
prestao de contas para a gesto de recursos humanos for concebida.
Portanto, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto pode considerar
desenvolver um perfil para a carreira de recursos humanos. Na Casa Civil do Reino
Unido, os profissionais de recursos humanos cumprem normas que incluem a
especificao de resultados de desempenho efetivos. O ponto importante definir o que
282 4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
se espera dos profissionais de recursos humanos e como seu desempenho ser avaliado
(Tabela 4.1).
Tabela 4.1. Normas profissionais de recursos humanos na Casa Civil do Reino Unido
Principais reas Normas profissionais Resultado de desempenho eficiente
Conhecer o negcio
Compreender a organizao e
como os recursos humanos podem
contribuir da melhor forma possvel
para o seu sucesso
Compreender e comunicar as prioridades da
organizao, e dar apoio aos gerentes setoriais para
que trabalhem em direo a elas.
Alinhar a poltica e os servios de recursos humanos
com os negcios da organizao.
Usar as informaes pessoais para auxiliar na tomada
de decises.
Demonstrar como as prticas de recursos humanos e
a gesto eficiente de pessoal ajuda os gerentes
setoriais a alcanar os seus objetivos.
Demonstrar
conhecimento de
recursos humanos
Compreender e oferecer prticas
adequadas de recursos humanos
para a organizao que levem ao
sucesso organizacional
Prestar servios de recursos humanos de forma
profissional, responsvel, acessvel e de baixo custo.
Usar as informaes para informar as decises de
recursos humanos e fazer melhorias nos recursos
humanos.
Engajar, habilitar e desafiar os gerentes setoriais a
gerirem o seu pessoal de modo eficiente.
Desenvolvimento e atualizao contnuos do
conhecimento profissional.
Garantir a confidencialidade e prticas de recursos
humanos com os mais altos padres ticos.
Atuar como agente
de mudana
Fazer a mudana organizacional
acontecer
Comunicar de forma eficiente para ajudar a fazer a
mudana acontecer.
Demonstrar uma atitude positiva para mudanas.
Usar as tcnicas de gesto de projetos e de mudanas
para desenvolver e entregar planos de recursos
humanos.
Credibilidade
pessoal
Demonstrar pessoalmente os
valores da organizao, construir
confiana com os parceiros da
organizao e contribuir
ativamente para o sucesso
organizacional
Ouvir, questionar e comunicar de forma influente e
cativante.
Apresentar informaes claras e concisas em resposta
a consultas. Produzir resultado no prazo e padro
acordados.
Reforar os valores da organizao e os
comportamentos desejados por meio do exemplo
pessoal.
Demonstrar um histrico comprovado de capacidade,
entrega e atendimento ao cliente.
Fonte: Casa Civil do Reino Unido (2009), Manual de Normas Profissionais de Recursos Humanos (HR
Professional Standards Handbook), Cabinet Office, Reino Unido.
Delegando e desregulamentando a funo de gesto dos recursos humanos com
maior prestao de contas
H um crescente consenso no governo brasileiro sobre a necessidade de capacitar os
ministrios e os gestores a tomarem decises de gesto de recursos humanos especficas e
desregular a funo de gesto de recursos humanos para torn-la mais flexvel. No
entanto, o Brasil, como os pases membros da OCDE, enfrenta o desafio de encontrar um
equilbrio entre o controle e coordenao central e a delegao da autoridade de deciso
sobre a gesto de recursos humanos para os nveis operacionais. Nesta rea, as
autoridades brasileiras podem estar interessadas em conhecer a reforma do Canad, que
transferiu a autoridade da gesto de recursos humanos do corpo de gesto de recursos
4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO 283
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
humanos central e do Primeiro-Ministro para os vice-ministros (Quadro 4.13). Os pontos
principais so a necessidade de reestruturar a autoridade central de gesto de recursos
humanos para seu novo papel e a delegao de autoridade para tomar decises
operacionais, mantendo a responsabilidade pela elaborao de polticas de gesto de
recursos humanos em seu corpo central de gesto de recursos humanos.
Quadro 4.13. Delegao de responsabilidades de gesto de recursos humanos
para os vice-ministros no Canad
A Lei de Modernizao do Servio Pblico de 2003 (Public Service Modernization Act
PMSP) introduziu mudanas significativas para revitalizar e melhorar a gesto de recursos
humanos no servio pblico canadense. O objetivo foi facilitar a contratao das pessoas
certas, quando e onde elas so necessrias, promover uma abordagem mais colaborativa
com as relaes de gesto do trabalho, focar na aprendizagem e no treinamento dos
trabalhadores em todos os nveis e esclarecer os papis e as responsabilidades de centrais,
gestores, vice-ministros de organizaes e especialistas em recursos humanos.
A PMSA enfatizou a delegao de responsabilidade das agncias centrais e da
Comisso de Servio Pblico (um agncia de superviso independente) para vice-ministros
em departamentos e agncias, com o objetivo de permitir que estes adaptassem melhor suas
abordagens de gesto de recursos humanos s suas necessidades. Os vice-ministros, por sua
vez, podem delegar sua autoridade aos gestores. Estas provises deram aos departamentos e
agncias maior flexibilidade e autoridade, tornando-os responsveis pelas consequncias de
suas decises. Os vice-ministros derivam sua responsabilidade de gesto de recursos
humanos dos seus ministros, cujos mandatos consistem em gerir os seus departamentos e
agncias de forma eficiente. Outros estatutos legislativos do aos vice-ministros uma srie
de responsabilidades diretas pela gesto de recursos humanos.
Estas responsabilidades fornecem as bases para a gesto de recursos humanos de vice-
ministros e permitem a vinculao dos recursos humanos s necessidades de negcio no
nvel departamental. Esta nova flexibilidade gerencial equilibrada com o renovado papel
das agncias centrais, que est passando das atividades dirigidas por regras e orientadas
por fiscalizao para a prestao de superviso com base em risco, focando na prestao de
contas e permitindo que os departamentos e agncias atendam as novas normas de gesto de
recursos humanos. O papel das agncias centrais est atualmente sendo estruturado de
acordo com as trs seguintes funes:
Liderana: Desenvolvimento e implantao de estruturas estratgicas de
definio de direo, polticas, medidas e indicadores claros de gesto de recursos
humanos para avaliar o desempenho do departamento.
Superviso e monitoramento: Fornecimento de sistemas de inspeo e
elaborao de relatrios destinados a facilitar prestao de contas e a
transparncia. O Componente Pessoal na Estrutura de Prestao de Contas da
Gesto fornece uma estrutura comum de avaliao da gesto de recursos humanos
em departamentos e agncias. A avaliao baseada em medidas e indicadores
claros e na avaliao de risco, apoiada por sistemas administrativos slidos e em
pesquisas de percepo dos empregados.
Capacitador: Apoio aos vice-ministros no desempenho de suas funes de
gesto de recursos humanos com base na demanda clara e em reas que permitam
economias de escala ou eliminao de duplicao de esforos, ou onde o apoio
funcional seja necessrio.
284 4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Quadro 4.13. Delegao de responsabilidades de gesto de recursos humanos
para os vice-ministros no Canad (continuao)
Atualmente, uma nova onda de iniciativas est em andamento, incluindo a Renovao
do Servio Pblico, para reforar a descentralizao das funes de recursos humanos no
servio pblico canadense e permitir aos vice-ministros uma melhor gesto de seus recursos
humanos, de acordo com suas necessidades de negcio. Estas iniciativas so apoiadas por
melhorias nos processos de coleta de dados para garantir que a central tenha as informaes
necessrias para avaliar o estado geral da fora de trabalho de servio pblico, o ambiente
de trabalho, a liderana e a infraestrutura, alm de determinar o grau de intervenes
necessrias, se houver.
Fonte: Informaes fornecidas por Tatyana Teplova, participante canadense nesta Reviso por Pares.
O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto tambm pode tirar lies valiosas
de empresas estatais como Petrobras, Banco do Brasil e Correios. Embora operem sob
regras diferentes com diferentes restries, elas so relevantes na definio do que seria
aceitvel dentro da cultura brasileira, mesmo que as suas prticas tenham que ser
adaptadas ao funcionamento dos ministrios. A Petrobras um exemplo de delegao
vertical dentro da organizao. Cada unidade tem um gerente de recursos humanos e a
poltica corporativa definida pela rea corporativa de recursos humanos. Os gerentes so
capazes de adaptar as prticas de recursos humanos s necessidades dos seus negcios. O
BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social) um exemplo de
delegao horizontal. Embora tenha de obter autorizao do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto sobre os nveis de pessoal, ele livre para decidir sobre a
composio de sua fora de trabalho e pode sugerir uma maneira de comear a delegar
autoridade de gesto de recursos humanos a outras organizaes pblicas.
No entanto, a experincia de pases membros da OCDE como Austrlia, Estados
Unidos, Nova Zelndia e Reino Unido sugere que para delegar autoridade de gesto de
recursos humanos aos ministrios necessrio dispor de fortes mecanismos para
assegurar a prestao de contas, transparncia e assimilao de valores essenciais, de
modo a proteger o servio pblico do patronato e outras formas de abuso de autoridade no
setor de recursos humanos. Assim sendo, as autoridades brasileiras podem refletir sobre
as seguintes questes:
1. Estabelecer mecanismos confiveis de prestao de contas e transparncia para
superviso, mas tambm para feedback. Conforme o governo brasileiro caminha para
a delegao e a desregulamentao, a questo chave como assegurar a ao
conjunta, normas comuns e sistemas compartilhados, por um lado, e a prestao de
contas verticais para o desempenho individual da unidade administrativa, por outro
lado. As autoridades brasileiras devem garantir que a delegao implique na
participao dos ministrios e das agncias na responsabilidade pelas melhorias na
gesto estratgica de recursos humanos. Portanto, conveniente estabelecer
indicadores de desempenho para medir a eficcia e a conformidade no sistema de
gesto de recursos humanos brasileiro. O Gabinete de Gesto de Pessoal dos EUA
oferece um exemplo claro sobre como responsabilizar as agncias pelas melhorias na
gesto estratgica de recursos humanos ao providenciar orientao e apoio consultivo
s agncias, monitorar o cumprimento dos regulamentos e leis do servio pblico e o
4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO 285
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
uso adequado da flexibilidade/autoridade e fornecer s agncias ferramentas,
recursos, orientao, educao e avaliao para aprimorar as operaes de recursos
humanos (ver Quadro 4.14).
Quadro 4.14. Sistema de alinhamento estratgico dos Estados Unidos: os
recursos humanos como parceiros estratgicos
A fim de responsabilizar os lderes pelos resultados, a OPM alinhou elementos-chave do
sistema de recursos humanos aos indicadores de desempenho.
Elemento-chave de recursos humanos: O sistema de recursos humanos da agncia
ativamente envolvido na estratgia da agncia e nos esforos de planejamento da fora de
trabalho.
Indicadores de eficcia
A equipe de recursos humanos consulta os gerentes e supervisores nas agncias
sobre vrias questes de gesto.
A equipe de recursos humanos fornece aconselhamento e orientao aos gestores
sobre as estratgias de capital humano adaptadas para atender s necessidades
organizacionais.
A equipe de recursos humanos avalia e antecipa as necessidades dos clientes
(gerentes, supervisores, servidores e candidatos), desenvolve funes e servios
para apoiar e satisfazendo estas necessidades, garante a qualidade dos servios e
comunica as exigncias do programa para os clientes.
A equipe de recursos humanos envolve as funes setoriais na reviso e/ou no
desenvolvimento do programa e convidada por setor para reunies
organizacionais e retiros para identificar e emitir pareceres sobre questes de
recursos humanos.
As Pesquisas sobre o Capital Humano Federal e/ou outras pesquisas ou
entrevistas indicam que os membros da equipe de recursos humanos so vistos
como consultores internos e que as estratgias de capital humano do apoio
misso mais ampla da agncia.
As polticas descrevem os processos e procedimentos para comunicar problemas
dos clientes, resolver suas insatisfaes e lidar com seus comentrios.
O departamento de recursos humanos mede e comunica o valor dos produtos e
servios que presta por meio de mecanismos de feedback.
Indicadores de conformidade
A agncia responsabiliza os gestores e servidores de recursos humanos pela gesto
eficaz e eficiente de recursos humanos para apoiar a misso da agncia de acordo com os
princpios do sistema de mrito.
Elemento-chave de recursos humanos: O sistema de gesto de recursos humanos da
agncia inclui uma equipe com as habilidades e competncias necessrias para estabelecer
uma parceria com executivos e gerentes no planejamento estratgico.
286 4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Quadro 4.14. Sistema de alinhamento estratgico dos Estados Unidos: os
recursos humanos como parceiros estratgicos (continuao)
Indicadores de eficincia
A agncia utiliza as necessidades de desenvolvimento da equipe de recursos
humanos e estudos de avaliao para identificar as lacunas de competncia.
A agncia tem estratgias (por exemplo, automao, contratao competitiva,
recrutamento, mentoria e treinamento) para fechar as lacunas de competncia da
equipe de recursos humanos e fornecer aos gestores os conselhos e ferramentas
que precisam para operar.
A equipe de recursos humanos conduz revises do programa, pesquisas com
clientes e avaliaes peridicas dos sistemas de informao e outras funes de
apoio para identificar as reas que devem ser melhoradas.
A anlise dos nveis de pessoal inclui consideraes como a proporo de
servios de recursos humanos, distribuio da equipe de recursos humanos por
srie/nvel/faixa de remunerao, a mdia de faixa de nvel/remunerao da
equipe de recursos humanos, idade, tempo de servio, treinamentos completados,
elegibilidade aposentadoria, taxa de superviso dos recursos humanos e a
proporo de aes de pessoal para a equipe.
Elemento-chave de recursos humanos: O sistema de recursos humanos da agncia
tem um sistema de informao capaz de fornecer dados relevantes e confiveis para a
tomada de decises de capital humano baseadas em fatos.
A equipe de recursos humanos desenvolve parcerias com os gestores para:
Realizar estudos sobre a fora de trabalho e analisar os seus resultados em
colaborao com os gestores; os dados so utilizados para a tomada de decises.
Utilizar todas as funes e caractersticas disponveis do atual sistema da agncia
para facilitar a gesto eficiente de fora de trabalho da agncia (por exemplo,
processos e relatrios sobre transaes de pessoal, consulta a dados) e fornecer
relatrios de rotina para os gerentes.
Participar, conforme o caso (ou seja, dependendo do nvel de organizao), de
iniciativas da agncia e/ou da OPM para apoiar a Iniciativa da OPM de
Integrao dos Recursos Humanos Corporativos, que ir prestar suporte gesto
de recursos humanos em todo o governo.
Participar, conforme o caso, de outras iniciativas de e-governo como folha de
pagamento eletrnica e modernizao do sistema de aposentadoria.
Utilizao do sistema de informaes de recursos humanos para promover o
autoatendimento dos servidores e o acesso dos gestores a uma gama maior de
informaes e indicadores sobre o capital humano.
Fonte: Gabinete de Gesto de Pessoal dos Estados Unidos, www.opm.gov, consultado em setembro de
2009.
4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO 287
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
A Casa Civil do Reino Unido, como rgo central de gesto de recursos humanos, faz
revises de capacitao para garantir que os departamentos e agncias tenham os recursos
e conhecimentos necessrios para cumprir suas metas estratgicas (Quadro 4.15). Os
resultados destes exerccios ajudam a descobrir deficincias e podem ser usados para
propor solues assim como para melhorar a prestao de contas. No Brasil, essas
revises tambm podem ser usadas em relao desregulamentao e delegao de
autoridade da gesto dos recursos humanos, particularmente para avaliar se uma
delegao e desregulamentao maior tornariam o sistema de recursos humanos mais
eficaz e eficiente.
Quadro 4.15. Grupo de Capacitao para o Servio Pblico Britnico e o
Programa de Avaliao de Competncias
A Casa Civil o centro do governo e a administrao central do governo (em
conjunto com o Tesouro). Seu principal objetivo tornar o trabalho governamental melhor.
O departamento tem trs funes principais que permitem atingir este propsito: i) apoiar o
Primeiro-Ministro a definir e cumprir os objetivos do governo; ii) apoiar o Gabinete para
conduzir a coerncia, qualidade e entrega das polticas e operaes dos departamentos; e
iii) fortalecer o servio pblico para garantir que ele seja organizado de forma eficiente e
que tenha capacidade em termos de habilidades, valores e liderana para cumprir os
objetivos do governo.
A Casa Civil responsvel pela gesto global dos recursos humanos no servio pblico.
O Comissionrio do Servio Pblico garante que ele continue a ser eficiente e imparcial ao
estabelecer padres de recrutamento e interposio de recursos sob o Cdigo de Servio
Pblico. Para apoiar suas funes, a Casa Civil criou o Grupo de Capacitao para o Servio
Pblico, a fim de reforar a eficcia da organizao do Servio Pblico, seus dirigentes e da
fora de trabalho, a fim de entregar as prioridades de negcios do governo e melhorar os
servios pblicos. Seus objetivos so:
apoiar os departamentos a aumentarem sua capacidade de entregar suas propostas
estratgicas;
promover a aptido e eficcia dos recursos humanos em todo o servio public;
promover um servio pblico mais eficiente e diversificado;
fornecer servios de recursos humanos modernos e eficientes em nome do servio
pblico.
Em 2005, a Casa Civil, por meio do Grupo de Capacitao para o Servio Pblico,
lanou o Programa de Avaliao de Competncias para avaliar a capacidade dos
departamentos do governo central em relao a uma estrutura comum de liderana,
estratgia e entrega. As avaliaes tm por objetivo melhorar a capacidade do servio
pblico, garantir ao pblico e aos ministrios que o servio pblico esteja bem equipado
para desenvolver e apresentar estratgias departamentais e ajudar aos departamentos a
agirem em reas-chave de desenvolvimento de longo prazo. As avaliaes fornecem uma
avaliao da capacidade dos departamentos, identifica reas-chave para aprimoramento e
define as principais aes. Cada avaliao realizada por uma time de avaliadores externos
reunido especificamente para o departamento em anlise e apoiado pela Equipe de Reviso
de Capacidades da Casa Civil. Os avaliadores so altos dirigentes do setor pblico, privado
e do terceiro setor. A partir de 2010, um novo modelo de capacitao ser implantado com
novas caractersticas chave, contra as quais o desempenho e as atividades dos departamentos
sero avaliados. Estas so:
288 4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Quadro 4.15. Grupo de Capacitao para o Servio Pblico Britnico e o
Programa de Avaliao de Competncias (continuao)
vinculando a capacitao aos resultados e consequncias;
aprimorando o enfoque na entrega;
desafiando os departamentos a inovarem;
melhorando o nvel de colaborao;
salientando a importncia de entregar valor pelo dinheiro investido.
Fonte: Servio Pblico do Reino Unido (2009), Programa de Avaliao de Competncias,
www.civilservice.gov.uk/about/improving/capability/index.aspx, consultado em dezembro de
2009.
Na mesma linha, a Estrutura de Prestao de Contas de Gesto (Management
Accountability Framework MAF) do Canad d ao Brasil um exemplo valioso de
prestao de contas quando delegando a autoridade pela gesto de recursos humanos. O
MAF define as condies que precisam estar em vigor para garantir que o governo seja
bem administrado e para promover a excelncia de gesto. A MAF faz avaliaes anuais
da maioria dos departamentos e agncias, e relatrios pblicos sobre e estado da gesto
incluindo gesto dos recursos humanos (Quadro 4.16).
Quadro 4.16. Estrutura de Prestao de Contas de Gesto (Management
Accountability Framework) do Canad
No contexto de maior nfase nos resultados e na gesto por desempenho, e no aumento
de delegao das funes gerenciais para os departamentos, o governo canadense
desenvolveu uma Estrutura de Prestao de Contas de Gesto para assegurar a prestao de
contas departamental dos resultados da gesto, incluindo os recursos humanos. O MAF
estruturado em torno de dez elementos-chave que definem coletivamente a gesto e
estabelecem as expectativas por uma boa gesto de um departamento ou de uma agncia.
Ela estabelece indicadores e medidas claras que podem ser usadas para medir o desempenho
ao longo do tempo para ajudar gerentes, vice-ministros e agncias centrais a avaliarem o
progresso e reforarem a prestao de contas por resultados de gesto.
O MAF faz parte dos esforos do governo para se distanciar da regulao central pesada
e regras prescritivas e se concentrar no monitoramento baseado nos riscos e na prestao de
contas dos resultados. O governo usa as avaliaes anuais do MAF para identificar os
pontos fortes e fracos da gesto nos diferentes departamentos e agncias e finalmente em
todo o governo. O processo de avaliao leva a um acordo conjunto sobre os planos de ao
especficos para melhorar a gesto e finalmente os relatrios pblicos sobre o estado da
gesto. A avaliao do MAF agora tambm contribui para as avaliaes de desempenho dos
vice-ministros.
4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO 289
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Quadro 4.16. Estrutura de Prestao de Contas de Gesto (Management
Accountability Framework) do Canad (continuao)
O Componente Pessoal do MAF fornece uma estrutura comum de avaliao da gesto
de recursos humanos nos servios e agncias. Ele define as vises, expectativas, indicadores
chave de desempenho e medidas associadas para a gesto confivel dos recursos humanos.
Ele foca na fora de trabalho chave, no local de trabalho, na liderana e nas consequncias
de infraestrutura de recursos humanos e em medidas associadas. As consequncias so:
uma fora de trabalho talentosa, profissional, representativa, engajada e
produtiva, com as competncias e os valores necessrios para satisfazer as
necessidades atuais e futuras;
um local de trabalho saudvel, seguro e justo, que permite que os servidores
trabalhem eficientemente em um ambiente de apoio e uma cultura de excelncia;
uma forte liderana e capacidade de gesto para conduzir de forma eficaz as
organizaes e pessoas em um ambiente complexo e dinmico;
uma infraestrutura eficiente que facilita o planejamento organizacional efetivo
apoiada por estratgias, permitindo a gesto dos recursos humanos e atingindo
elevados nveis de satisfao do cliente.
290 4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Quadro 4.16. Estrutura de Prestao de Contas de Gesto (Management
Accountability Framework) do Canad (continuao)
Os principais indicadores de desempenho de gesto de pessoas fornecem uma base
slida sobre a qual os gestores em todos os nveis, incluindo os vice-ministros e os
profissionais de recursos humanos, podem construir seus regimes de prestao de contas de
uma gesto de recursos humanos com qualidade e avaliar o negcio de sua organizao e os
resultados dos recursos humanos. Cada departamento e agncia (exceto as pequenas e micro
agncias) no servio pblico federal avaliado em cada componente da Estrutura de
Prestao de Contas de Gesto (Management Accountability Framework MAF). Cada
componente do MAF subdividido em reas de Gesto (Areas of Management AoM),
cada uma com linhas de evidncia com critrios de avaliao associados e definies para
facilitar uma avaliao geral das AoM. A escala de avaliao de quatro pontos mensura cada
AoM quanto fora, aceitao, oportunidades de melhoria ou ateno exigida.
O processo de avaliao do MAF realizado anualmente pela Secretaria do Conselho
do Tesouro (Treasury Board Secretariat TBS) (o OCHRO realiza a avaliao de
desempenho do componente pessoas do MAF), baseado em evidncias apresentadas pelos
departamentos e agncias para apoiar os indicadores quantitativos e qualitativos definidos
dentro da estrutura. As avaliaes so concludas por representantes da TBS, incluindo um
processo de garantia de qualidade para garantir que os resultados sejam slidos, defensveis,
completos e precisos.
Os sete principais passos no processo de avaliao do MAF so detalhados abaixo:
Passo 1 Definio de Prioridades: O processo de avaliao do MAF comea com a
pgina de contexto prvio fornecida pela TBS para o vice-ministro, que esboa as principais
prioridades a serem abordadas no prximo ano. Durante o ano, os planos de ao e os
esforos so feitos pelos departamentos e agncias para resolver as deficincias identificadas
e melhorar o desempenho gerencial dentro da organizao.
Passo 2 Preparao e Envio de Documentos: Antes da rodada de avaliao, o TBS
realiza sesses de sensibilizao e treinamento para introduzir alteraes nos critrios de
avaliao. Quando a rodada de avaliao comea, com base na avaliao documentada e em
critrios de avaliao desenvolvidos para cada AoM e linha de evidncia, os departamentos
e as agncias apresentam documentao para permitir uma avaliao contra as medidas.
Passo 3 Avaliao: O processo para chegar avaliao preliminar inclui a anlise
detalhada, as revises e as aprovaes dentro das polticas e setores do programa da TBS.
Isso inclui anlises verticais (uma anlise de todos os resultados das AoM em um
departamento ou agncia particular) e horizontais (comparao dos resultados de AoM em
todos os departamentos e agncias avaliados) que so executados por servidores seniores da
TBS. Os resultados da avaliao do projeto so liberados para os departamentos e agncias
particulares para feedback.
Passo 4 Finalizao e Relatrios: Com base no feedback dos departamentos e
agncias, os resultados da avaliao so finalizados. Alm disso, uma pgina de contexto e
um relatrio simplificado so elaborados para dar apoio aos resultados da avaliao e
identificar prioridades de gesto para o prximo ano.
4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO 291
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Quadro 4.16. Estrutura de Prestao de Contas de Gesto (Management
Accountability Framework) do Canad (continuao)
Passo 5 Comunicao: Os relatrios finais so aprovados pela Secretaria do
Conselho do Tesouro e uma carta enviada pela Secretaria para cada subchefe, informando-
os sobre os resultados e identificando as prioridades a serem abordadas no ano seguinte.
Para fornecer suporte ao desenvolvimento dos planos de ao, reunies de balano bilaterais
so agendadas entre o vice-chefe e a Secretaria para departamentos selecionados. Isto
complementado pelo processo de avaliao no comit do vice-ministro snior, onde o
Secretrio do Conselho Privado fornece feedback direto para cada subchefe sobre o seu
desempenho, incluindo os resultados do MAF para o seu departamento.
Passo 6 Post-Mortem: Uma vez que a rodada termine, o TBS lana um post-mortem
com a equipe, os diretores da rea de gesto e os coordenadores do MAF em vrios
departamentos e agncias. O objetivo do post-mortem avaliar o processo e a metodologia
para identificar reas de melhoria a serem integradas na rodada subsequente.
Passo 7 Publicao: Para garantir a transparncia ao pblico, os resultados de
avaliao do MAF so divulgados publicamente no site do Conselho do Tesouro.
Fonte: Informaes fornecidas por Tatyana Teplova, revisor canadense participante da Reviso por
Pares; e pela Secretaria do Conselho do Tesouro do Canad (2009), Estrutura de Prestao de
Contas de Gesto do Conselho do Tesouro, www.tbs-sct.gc.ca/maf-crg/index-eng.asp,
consultado em dezembro de 2009.
2. Consolidar e simplificar a estrutura reguladora que governa a gesto de recursos
humanos e foc-la no controle da eficincia. A complexa estrutura reguladora da
gesto de recursos humanos tem regras e regulamentaes desnecessrias que
interferem na finalizao oportuna do trabalho, apesar da nfase do Brasil nos
controles de legalidade e regularidade ser compreensvel em um pas que visa
construir um servio pblico tico e transparente. Entretanto, as regulamentaes
devem permitir o mximo de flexibilidade possvel e, ao menos, serem substitudas
por polticas de gesto que no tenham necessariamente que estar em leis ou decretos;
desregulamentar certas reas ajudaria no alcance da flexibilidade necessria. Por
exemplo, barreiras legais menos rgidas para a mobilidade dos servidores poderia
permitir o uso de mecanismos de mobilidade como deslocamentos e emprstimos. H
pouca dvida que os controles devem ser racionalizados na medida em que a
capacidade de gesto de recursos humanos nos departamentos e ministrios principais
fortalecida. Algumas auditorias existentes e capacidades de controle devem ser
movidas para controles de eficincia, como j tem sido desenvolvido. Um foco na
produo e nas consequncias permitiria aos ministrios e agncias reterem certos
regulamentos que necessitam, mas que outros organismos no.
3. Encorajar prticas de trabalho mais colaborativo no desenvolvimento da poltica de
gesto de recursos humanos e uma cultura de negociao coletiva. Em vrios pases
membros da OCDE, o rgo central de gesto de recursos humanos apoiado por
outros grupos voltados para a reforma ou redes que ajudam a identificar prioridades,
propor reformas especificas e defender a reforma em geral. Estas redes podem ter
autoridade de gesto de recursos humanos ou constituir fruns de discusso de
experincias e troca de informaes. No Brasil, parece haver um movimento em
292 4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
direo a uma ao mais colaborativa na gesto de recursos humanos por meio do
SIPEC. Isto est em um estgio bem inicial, mas deve ser encorajado. O Reino Unido
tem extensa experincia com a implantao de acordos colaborativos na gesto do
servio pblico e mostra que as prticas de trabalho colaborativo ajudam a fomentar a
propriedade das iniciativas de reforma e uma abordagem global do governo na gesto
de recursos humanos (Quadro 4.17).
Quadro 4.17. Administrao do Servio Pblico no Reino Unido
Os dois rgos de gesto principais do servio pblico so o Grupo de Gesto das
Secretarias Permanentes (Permanent Secretaries Management Group PSMG) e o
Conselho Diretor do Servio Civil (Civil Service Steering Board CSSB), ambos liderados
pela Secretaria do Gabinete. Os dois grupos trabalham juntos para garantir que o servio
pblico como um todo tenha uma direo clara e seja uma organizao coerente e eficiente.
O PSMG discute questes de importncia estratgica para o servio pblico. Ele fornece
liderana corporativa para o servio pblico como um todo onde uma nica posio
exigida. Seus membros todas as secretarias permanentes e outras secretarias permanentes
selecionadas e diretores em geral. O PSMG considera questes de importncia para o
servio pblico como um todo, incluindo: liderana snior, eficincia, reputao, relaes
com empregados, risco, gesto financeira, padres e valores, aptido do servio pblico
como um todo, habilidades, remunerao e penses.
O CSSB foca em reas especficas delegadas a ela pelo PSMG: i) gesto de risco no
servio public; ii) desenvolvimento de uma estratgia para aprimorar (e defender) a
reputao do servio pblico; iii) garantir ao servio pblico capacidade de entrega;
iv) decidir que tipo de empregador o servio pblico deseja ser quais sero as necessidades
de fora de trabalho futuras; e v) apoiar os departamentos a fim de garantir que acordos de
servios compartilhados sejam implantados. O CSSB tem poderes executivos nestas reas.
Grupo de Gesto das Secretarias
Permanentes PSMG
Chef es de Departamento + Gill Rider (RH) e
Mary Keegan (Financeiro)
Conselho de Direo do
Servio Pblico (CSSB)
Comit de
Liderana Snior
Relaes
trabalhistas
Conselho
Corporativo
Conselho de
Entrega de
Servios
Colegas da quarta-
feira matinal
Todas as secretarias
permanentes + Gill Rider
e Alexis Cleveland
Competncias do governo
Conselhor da Escola Nacional
de Governo
200 Principais Comunidades
Secretarias permanentes e
diretores gerais
200 Principais Foras-Tarefas
Encomendadas para analisar
questes especf icas
Fonte: Servio Pblico do Reino Unido (2009), Governana do Servio Pblico,
www.civilservice.gov.uk/about/leads/governance/index.aspx, consultado em setembro de 2009.
Os gestores seniores devem ser treinados nas tcnicas de negociao. A ENAP e a
rede de escolas pblicas de administrao podem ter um papel de liderana neste sentido.
O foco deve ser em desenvolver liderana estratgica nos nveis mais altos com
4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO 293
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
componentes como pensamento estratgico, experincia poltica, viso, sensibilidade
externa, capacidade de influncia ou negociao e conscientizao cultural. Vrios pases
membros da OCDE tm experincia em desenvolver liderana estratgica que o Brasil
pode explorar. A Noruega foca no desenvolvimento da liderana estratgica dos gestores
e da gesto. (Quadro 4.18).
Quadro 4.18. Programa de liderana estratgica na Noruega
A Diretoria de Gesto Pblica, um rgo subordinado ao Ministrio do Trabalho e
Administrao do Governo, tem a responsabilidade principal de desenvolver a liderana na
Noruega e introduziu uma estratgia detalhada para gestores e para a gesto. A estratgia
reconhece as maiores habilidades e demandas exigidas do lder em uma sociedade mais
diversificada e tecnologicamente avanada. O treinamento contnuo dos gestores
reconhecido como sendo to importante quanto o treinamento inicial, e o gestor atualmente
apoiado por seminrios e oficinas para auxiliar no relacionamento com a equipe e adquirir
habilidades para encorajar o trabalho em equipe, viso e incentivo. Aumentar a
representao feminina na gesto uma prioridade.
Fonte: OCDE (2001), Liderana no Setor Pblico para o Sculo 21, OCDE, Paris.
4. Desenvolver uma estratgia de disseminao das melhores prticas e pesquisas em
recursos humanos. O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto deveria
assumir a responsabilidade por garantir que os ministrios setoriais, departamentos e
agncias tenham informaes suficientes para tomar decises estratgicas em relao
gesto de recursos humanos. Seminrios regulares ou programas de conferncias
para compartilhar experincias e melhores prticas na gesto de recursos humanos,
como a Conferncia Nacional dos Recursos Humanos na Administrao Pblica
Federal, devem continuar e serem expandidos. Tais fruns abrem espao para debate,
troca de ideias e comunicao entre os atores principais e permitem uma maior
compreenso das questes crticas da gesto de recursos humanos. Um bom exemplo
o programa Finwin finlands que reuniu gestores de diferentes ministrios e
agncias para participarem de uma srie de seminrios a fim de alcanarem uma
compreenso e viso compartilhada a respeito dos desafios futuros e sua gesto. O
Finwin facilitou a disseminao de informaes e a troca de lies positivas e
negativas sobre a reforma em diferentes reas e nveis de governo. O programa,
direcionado aos servidores civis do topo e representantes dos servidores, facilitou o
dilogo horizontal a respeito de uma viso comum. O programa envolveu no
somente seminrios, mas tambm cafs de aprendizado e oficinas para complementar
as discusses que ocorriam durante os seminrios.
5. Liderar por exemplo, se tornando a unidade especialista em gesto estratgica de
recursos humanos. Para se tornar o rgo central do governo lder em gesto
estratgica de recursos humanos, fornecer direo e ser reconhecido como uma
autoridade no somente em teoria, mas tambm na prtica, o Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto deve fornecer evidncias de seu engajamento no
planejamento estratgico, flexibilidade e delegao. A organizao do ministrio e
suas unidades administrativas deve ser guiada por uma viso comum e objetivos
estratgicos. Deste modo, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto deve
direcionar seus esforos no sentido de construir liderana e capacidade da equipe para
se tornar uma organizao de alto desempenho futuramente. Ele deve focar na
294 4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
melhoria das operaes de negcios e fornecer atendimento exemplar ao cliente
interno. Deve fazer melhor uso dos recursos financeiros e humanos a fim de atender
as metas estratgicas e usar os resultados de desempenho para informar as decises de
gesto.
Desenvolvendo a propriedade delegando a gesto de recursos humanos
Delegar a autoridade da gesto de recursos humanos provou ser uma tarefa
complicada e controvertida nos pases membros do OCDE como certamente ser no
Brasil. A natureza das mudanas exigidas depender do contexto histrico, poltico e
cultural do Brasil. Para fazer o debate progredir, o Brasil precisa considerar a gesto de
recursos humanos como uma ferramenta estratgica para atingir as metas econmicas e
sociais mais amplas. Isto implica uma mudana cultural maior na administrao pblica
brasileira e no pensamento estratgico. Todos os interessados precisam entender os
benefcios e a necessidade de uma perspectiva diferente da gesto de recursos humanos.
Antes de delegar a autoridade da gesto dos recursos humanos para os ministrios
setoriais, departamentos e rgos, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
deve liderar o debate sobre vrias questes chave:
Que nvel de responsabilidade as unidades de gesto de recursos humanos nos
ministrios setoriais esto prontas para assumir? As autoridades brasileiras podem
precisar analisar a capacidade das diferentes unidades de recursos humanos nos
ministrios setoriais, departamentos e rgos para avaliar se eles tm os recursos e
conhecimentos tcnicos necessrios para assumir as novas responsabilidades. O
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto deve realizar uma anlise para avaliar
at que ponto a desregulamentao e a delegao so possveis e necessrias para tornar o
sistema de recursos humanos mais eficiente e efetivo. A implicao que nem toda a
autoridade pela gesto de recursos humanos pode ou deve ser delegada para que seja
preservada a coerncia e a coeso.
Que autoridade pela gesto de recursos humanos pode ser delegada aos gestores e
supervisores na primeira onda de delegao? Quais so as reas prioritrias? Os
gestores e supervisores gostariam de mais responsabilidade pela classificao, definio
de perfil de cargo, determinao de nveis de servidores e gesto do desempenho para
tornar as prticas de gesto de recursos humanos mais flexveis e serem capazes de
adaptar sua fora de trabalho s suas necessidades de negcios. Entretanto, importante
saber se os gestores e supervisores esto suficientemente treinados para conduzir estas
novas atividades.
Como o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto pode ajudar os ministrios
setoriais a assumirem novas responsabilidades considerando que a delegao implica em
carga de trabalho adicional? O treinamento fornecido pelo SRH e pela ENAP como parte
da modernizao da gesto de recursos humanos ser crucial. O Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto avaliar as necessidades de informao e treinamento
em gesto dos recursos humanos tanto para os servidores do setor de recursos humanos
quanto para os gerentes e supervisores. Alm disso, ele precisar informar aos gerentes e
supervisores sobre a desregulamentao que est ocorrendo, as responsabilidades que
esto sendo delegadas, as flexibilidades atuais e as ferramentas disponveis.
At que nvel hierrquico a delegao vivel na primeira onda de delegao da
autoridade de gesto de recursos humanos? A delegao e a desregulamentao so
processos contnuos de longo prazo. Alm de avaliar que responsabilidades pelos
4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO 295
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
recursos humanos os ministrios setoriais e departamentos so capazes de assumir,
tambm deve ser avaliado at que ponto a delegao vertical pode ocorrer. As unidades
de recursos humanos e gestores seniores provavelmente tero que se responsabilizar
primeiro e ento comear a delegar a jusante na cadeia de comando para os gerentes e
supervisores.
Que reas da gesto de recursos humanos podem ser delegadas para os ministrios
setoriais e gestores? O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, em discusses
com outros ministrios e rgos, precisaria determinar as reas da gesto de recursos
humanos que podem ser delegadas. A delegao de autoridade das questes de igualdade
de oportunidades, disciplina de servidores, formao de equipe e relaes de trabalho
pode ser uma possibilidade na primeira onda e permitiria aos gestores exercer seu
julgamento independente na contratao dos melhores candidatos e na promoo
merecida de servidores.
4.3. Estratgias de implantao das reformas
A experincia dos pases membros da OCDE
A observao mais importante a ser feita sobre as reformas na administrao pblica
que no h uma nica formula para o sucesso. Cada pas tem suas caractersticas
prprias. A organizao e cultura de cada servio pblico moldada ao longo do tempo
por circunstncias nicas. Reformas de administraes passadas tero deixado sua marca.
A estrutura legislativa sob a qual o servio pblico opera difere em cada jurisdio. H
prioridades diferentes, colises de interesses diferentes em funcionamento e capacidades
diferentes para desenvolver e implantar reformas.
essencial, portanto, basear qualquer discusso de reforma em situaes especficas.
A comparao til, porm, como forma de aprender com a experincia de outros pases.
A extensa experincia dos pases membros da OCDE e a ampla variedade de reformas no
servio pblico fornecem uma fonte rica de informao para antecipar e lidar com
questes e desafios comumente encontrados. Entretanto, as solues e caminhos das
reformas que sero escolhidos no Brasil refletiro as prioridades do governo brasileiro e
devem ser apropriados s circunstncias especficas do servio pblico brasileiro.
Talvez a lio principal da experincia dos pases membros da OCDE que as
reformas da gesto de recursos humanos no devem ser abordadas como iniciativas
autnomas de modernizao (Huerta Melchor, 2008). Elas devem ser baseadas em uma
viso global de como o governo deve funcionar para enfrentar desafios emergentes e
devem ser consistentes com os valores do servio pblico e outras reformas da gesto
pblica. As reformas estratgicas da gesto de recursos humanos devem ser moldadas
pelo centro governamental e devem incorporar uma viso clara das ligaes entre as
caractersticas do sistema de gesto de recursos humanos como a maneira como as
pessoas so recrutadas, organizadas e motivadas e os objetivos e prioridades do servio
pblico.
Nos ltimos anos, os pases membros da OCDE tm vinculado melhor a elaborao
da implantao das reformas de gesto de recursos humanos e a gesto estratgica global
das organizaes de servio pblico. Da mesma forma, as reformas na gesto dos
recursos humanos tm sido cada vez mais vistas como cruciais para o sucesso da
implantao de outras reformas. Mais importante ainda, os pases tm utilizado as
296 4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
ferramentas de gesto de pessoal para fornecer incentivos equipe para implantar outras
reformas. Os servidores agora so considerados recursos estratgicos que devem evoluir
na medida em que as prioridades das organizaes evoluem, e suas atitudes em relao a
reformas mais amplas de gesto so vistas no apenas como cruciais, mas tambm como
gerenciveis.
Os pases membros da OCDE
5
descobriram que a incapacidade de integrar a gesto
de recursos humanos nas reformas da gesto pblica cria muitas dificuldades para a
implantao de reformas devido s inconsistncias entre as reformas de gesto do pessoal
e as reformas envolvendo o oramento, gesto por desempenho ou maior consulta aos
cidados. A gesto de recursos humanos frequentemente tendia a ficar para trs porque as
reformas estruturais dos recursos humanos so muitas vezes sensveis politicamente,
sujeitas a ciclos polticos, e algumas vezes requerem negociaes difceis com os
sindicatos. Alm disso, a gesto de recursos humanos, mais frequentemente chamada de
gesto de pessoal, pode ser vista como uma funo administrativa em vez de um
elemento estratgico essencial e a funo do pessoal em si pode ter capacidade
insuficiente para contribuir para as reformas estratgicas. A evoluo do papel do rgo
central de gesto de recursos humanos, a articulao entre as estratgias organizacionais e
a estratgia de recursos humanos e as aptides dos gerentes e servidores de recursos
humanos dos ministrios e agncias para gerenciarem o pessoal so todos fatores
determinantes em termos de se mover da gesto de pessoal para a gesto estratgia de
recursos humanos.
As reformas da gesto de recursos humanos no servio pblico enfrentaram alguns
desafios especiais (Matheson e Kwon, 2003). Alteraes na gesto de recursos humanos,
ao longo do tempo, afetam a cultura e os valores do servio pblico. essencial, portanto,
examinar atentamente o provvel impacto das mudanas para assegurar que elas enviem
uma mensagem consistente sobre o comportamento desejado dos gestores e servidores e
monitorar o seu impacto para garantir a consistncia com os valores essenciais do servio
pblico. Por exemplo, um dos desafios melhorar a flexibilidade e criar incentivos para o
desempenho e a inovao a fim de responder evoluo das necessidades e aumentar a
eficincia mantendo o etos distintivo e coletivo do servio pblico. Diferentes pases
membros da OCDE tm respondido a este desafio de diferentes formas, com diferentes
nfases em questes como a titularidade dos servidores pblicos e a manuteno de uma
estrutura unificada de servios pblicos (OCDE, 2005). No entanto, uma tendncia
comum tem sido o debate renovado sobre o papel e o etos distintivos do servio pblico e
uma maior conscincia da necessidade de tornar mais explcita a conexo entre as
polticas de gesto de recursos humanos e o tipo de servio pblico que os pases desejam
ter no futuro.
Sequenciando reformas
A experincia dos pases membros da OCDE tem sido que sequenciar as reformas
muito importante. Isso tem a ver com as interdependncias entre as reformas e o modo
como os diferentes elementos de gesto de recursos humanos se encaixam para fornecer
uma direo coerente e dar a alavanca adicional aos esforos da reforma. O
sequenciamento altamente contextual: as escolhas sobre como abordar as reformas
dependem do que j foi feito, da identificao das alavancas essenciais de mudana e
graves bloqueios, das questes de capacidade de aplicar diferentes tipos de reforma e do
uso de janelas de oportunidade. H um elemento de anlise e um elemento de
pragmatismo. Por isso, arriscado generalizar a experincia de outros pases. As
4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO 297
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
abordagens para reformas de gesto de recursos humanos tm variado muito. No entanto,
vale a pena comentar sobre algumas questes principais.
Uma das lies aprendidas com as vrias dcadas de reformas nos pases membros da
OCDE que, enquanto todas as reformas do servio pblico deveriam dar ateno para a
gesto de recursos humanos, muito importante se concentrar primeiro em como as
organizaes pblicas devem funcionar e ento elaborar as prticas de gesto de recursos
humanos apropriadas. Por exemplo, alguns pases tentam colocar a gesto por
desempenho do pessoal no centro das suas reformas antes da que a gesto por
desempenho das organizaes estave funcionando corretamente. Infelizmente, reformas
no apenas foram mal sucedidas, como tambm minaram a credibilidade da gesto por
desempenho e do etos coletivo.
Uma lio bsica relacionada que as reformas devem se basear uma nas outras e que
so mais bem alcanadas ao terem um roteiro geral de reformas ao invez de uma srie de
iniciativas desconexas. Por exemplo, o ritmo de descentralizao da gesto de recursos
humanos para habilitar os gestores tem de ser adaptado ao ritmo de implantao dos
sistemas de oramento e prestao de contas apropriados, desenvolvendo as capacidades
de gesto necessrias e incorporando a cultura de responsabilidade administrativa
firmemente. Um sistema altamente centralizado de gesto de recursos humanos torna
difcil implantar prticas individualizadas de gesto de recursos humanos como a gesto
por desempenho. Questes de relaes sindicais podem ter ser abordadas antes que as
reformas da gesto de recursos humanos sejam experimentadas. Pode ser que alteraes
na estrutura legal de emprego do servio pblico tambm sejam necessrias para que as
alteraes entrem em vigor.
Fases da reforma
Os processos de reforma da gesto de recursos humanos geralmente so demorados.
Os resultados podem no ser visveis por vrios anos. A experincia dos pases membros
da OCDE til para ver o processo de reforma em trs fases, cada uma com suas prprias
exigncias e desafios.
6
Eles so:
Planejamento definir a necessidade e motivao para a reforma e seus
objetivos estratgicos desenvolvendo a viso que pode se comunicada
convincentemente com todos os principais interessados e implantada no
calendrio poltico disposio do governo.
Implantao construir a liderana para a reforma, superando a resistncia
mudana e criando um senso de propriedade da reforma entre os interessados
afetados.
Sustentabilidade evitar a reverso da reforma, avaliando o grau de sucesso e os
resultados.
A principal ferramenta usada pelos pases membros da OCDE na fase de
planejamento foi a organizao de grandes debates e consultas pblicas, como na Frana
em 2007, com a Confrence nationale sur les valeurs, les missions et les mtiers du
service public et de la fonction publique (Conferncia Nacional sobre os Valores, Misses
e Funes do Servio Pblico e da Administrao Pblica) e na Espanha em 2006, com
os debates e consultas pblicas organizadas para criar um consenso para a reforma do
Estatuto Bsico para o Funcionrio Pblico (EBEP).
298 4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
O uso de especialistas e avaliao independentes tambm pode ser til na fase de
planejamento. Um exemplo recente o convite do governo irlands OCDE para realizar
uma avaliao do servio pblico, em 2007. A anlise serviu de base para uma estratgia
de reforma lanada pelo governo irlands em 2008.
O objetivo da fase de implantao construir uma liderana forte para abordar os
desafios do processo da reforma, criar compromisso poltico para a reforma e superar a
inevitvel resistncia mudana. Isso requer cultivar o senso de propriedade da reforma
entre as vrias partes, de forma que as mudanas legais e institucionais conduzam, ao
longo do tempo, a mudanas duradouras no comportamento e na cultura do servio
pblico.
Novos mandatos eleitorais podem servir de base para a implantao. A reforma
francesa RGPP (Revue gnrale des politiques publiques), de 2007, um bom exemplo
de uma eleio que forneceu uma forte liderana e legitimidade poltica para uma grande
reforma.
A compensao de perdedores em potencial frequentemente usada para construir
apoio, ou pelo menos reduzir a resistncia, reforma. evidente, a partir da experincia
dos pases membros da OCDE, que as reformas no podem ser implantadas com sucesso
sem os incentivos adequados. A compensao pode ser financeira (melhoria ou
reestruturao de remunerao) ou no financeira (melhoria dos cargos para torn-los
mais satisfatrios ou melhorando o capital humano dos servidores pblicos para aumentar
sua empregabilidade e valor no mercado de trabalho). Na Irlanda, por exemplo, o
pagamento dos reajustes salariais resultante do exerccio de avaliao comparativa das
remuneraes exigia que as organizaes de servio pblico tivessem introduzido a
avaliao por desempenho e mudanas nas prticas trabalhistas.
O servio pblico tende a ser altamente sindicalizado, de modo que o envolvimento
com os sindicatos de servio pblico e a conquista de sua cooperao provavelmente
importante para a construo do apoio dos servidores s reformas. Especialmente para a
gesto de recursos humanos, as mudanas podem ser negociadas com os servidores e seus
sindicatos. As reformas das relaes trabalhistas podem ser um elemento importante na
estratgia de reforma. Pases como Alemanha, Holanda, Irlanda e os pases nrdicos tm
muitos modelos de parcerias de longo prazo estabelecidas com envolvimento prximo
dos sindicatos.
Reformas complementares tambm podem reforar a implantao. O governo
eletrnico um bom exemplo. Ele componente importante da reforma Coprnico na
Blgica, da reforma francesa da administrao pblica e da iniciativa de renovao do
servio pblico canadense, todos envolvidos no desenvolvimento do governo eletrnico.
Como reformas implicam em mudanas nas habilidades e mentalidades, o
treinamento e desenvolvimento dos servidores pblicos tambm so importantes. Alm
disso, o treinamento pode ajudar a conduzir ao enriquecimento do emprego e
progresso da carreira. A experincia dos pases membros da OCDE tem sido que o
pessoal da linha de frente, gerentes intermedirios e executivos seniores tm que ser
treinados. Por exemplo, no Canad, o Plano de Ao de Renovao do Servio Pblico
foca no desenvolvimento do empregado em todos os nveis. No Reino Unido, a iniciativa
de Habilidades Profissionais para o Governo um componente-chave da renovao do
servio pblico. Nos Estados Unidos, o foco na construo do capital humano no servio
pblico igualmente um motivador e um instrumento de reforma.
4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO 299
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
A liderana efetiva essencial para lanar e implantar reformas. Os pases membros
da OCDE, como Alemanha, Finlndia, Noruega, Nova Zelndia e Sucia descobriram
que o estgio inicial e principal no desenvolvimento da liderana a seleo de lderes e
uma definio clara das competncias requeridas dos futuros lderes.
A boa comunicao necessria em todas as etapas da reforma. Ela especialmente
importante na fase de implantao para manter todos os interessados bem informados e
garantir que informaes claras e precisas sobre os progressos so divulgadas. Isso ajuda
a construir propriedade e direciona as crticas que inevitavelmente surgem. Muitos pases
tambm usam um programa de recompensa s inovaes no governo, outro exemplo de
como usar a comunicao para apoiar a implantao das reformas.
As principais ferramentas utilizadas pelos pases membros da OCDE para sustentar as
reformas a avaliao e a informao. No Canad, um comit consultivo de alto nvel
fornece ao Primeiro-Ministro um relatrio anual detalhado do andamento da reforma. Na
Frana, relatrios pblicos e o uso de um carto de avaliao para cada medida ajudam a
sustentar as reformas em curso. Na Irlanda, um grupo de alto nvel para verificao de
desempenho avalia e relata a implantao.
Um dos principais riscos para a sustentabilidade o fato de que o horizonte temporal
das reformas pode ultrapassar o mandato do governo e que uma mudana de governo
pode diminuir o compromisso da liderana poltica. Um nmero de pases membros da
OCDE tentou garantir apoio de longo prazo s reformas criando instituies
independentes responsveis pela implantao, como no caso das reformas no governo
local na Austrlia.
O ouvidor e os comits de alto nvel tambm se mostraram teis para a
sustentabilidade. O ouvidor pode ser um canal de comunicao poderoso e quando as
reformas afetam os trabalhadores do servio pblico individualmente, o ouvidor pode
desempenhar o papel de manifestar e resolver as reclamaes. Comits de alto nvel
tambm podem permitir que diferentes grupos de interessados manifestem suas
preocupaes e possam abordar questes e reivindicaes.
A situao no Brasil
Legado das reformas passadas
A situao atual do servio pblico brasileiro moldada pelo legado das reformas
passadas. Isso deve ser levado em considerao para decidir como abordar mudanas
futuras. O Brasil passou por diversas fases de reforma da administrao pblica desde
meados da dcada de 1980. A nfase mudou nos sucessivos governos resultando em
esforos de reforma sem continuidade. As principais ondas de reforma foram:
A Constituio de 1988 visou o restabelecimento de uma burocracia clssica para
reparar o dano feito sob o regime militar e pelo uso clientelista da estrutura institucional
em vigor no perodo militar e nos primeiros governos democrticos. Todo o recrutamento
passou a ser realizado mediante concursos pblicos e uma estrutura de emprego de
servio pblico mais estrita foi criada, com todos os servidores sendo contratados como
servidores pblicos.
Grandes cortes de emprego no servio pblico e nos salrios foram feitos em um
curto espao de tempo durante o governo Collor no incio de 1990. Isto enfraqueceu
severamente a capacidade do servio pblico e danificou seriamente a moral dos que
300 4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
permaneceram no servio pblico. Os demitidos durante o governo Collor foram
reintegrados por meio de um longo e complexo processo de anistia.
Sob o primeiro governo Fernando Henrique Cardoso (1995-99), um ambicioso
programa de reforma gerencial foi lanado juntamente com novas linhas de administrao
pblica, incluindo programas de elaborao de oramento. O objetivo era tornar a
prestao de servios mais eficaz por meio da reestruturao da administrao e da
introduo de incentivos ao desempenho. Foi tentada uma grande reestruturao das
organizaes do servio pblico ao longo das agncias setoriais, alguns elementos dos
servios pblicos foram terceirizados ou privatizados, e foram feitos esforos para
introduzir mtodos de gesto por desempenho. Os esforos para importar as novas linhas
de administrao pblica em um servio pblico totalmente despreparado e enfraquecido
realmente no vingaram, deixando um legado de medidas parcialmente implantadas.
Portanto, no surpreendente que as polticas e estruturas atuais de gesto de recursos
humanos no servio pblico brasileiro sejam um mosaico resultante de uma acumulao
de reformas desconexas, muitas das quais foram implantadas de forma incompleta ou
revertidas.
O legado das reformas passadas criou uma situao que ir requerer muito trabalho de
base para sustentar a reforma, construir a confiana necessria e o apoio entre as partes
interessadas e criar capacidade suficiente para implantar as mudanas. Uma srie de
questes legadas ter que ser abordadas se o Brasil tentar um novo conjunto de reformas
na gesto de recursos humanos:
As mudanas de direo sob os sucessivos governos sem dvida criou um forte
grau de cansao das reformas, confuso, falta de confiana e cinismo. Em tal
contexto, as organizaes de servios pblicos tendem a buscar a continuidade e
resistir s mudanas, enquanto os servidores tendem a defender fortemente seus
interesses contra qualquer tentativa de mudar suas condies de emprego.
As reformas passadas amplamente feitas de cima para baixo, com participao
dos gerentes e servidores e capacitao prvia insuficientes. As reformas que
foram mais ou menos impostas pelo centro provavelmente deixaram um legado de
suspeita sobre o tratamento das futuras reformas.
Algumas reas da administrao ainda esto se recuperando dos cortes de pessoal
passados. Embora o recrutamento tenha sido retomado pelo governo Lula, a
capacidade dos ministrios bastante desigual, com alguns ainda necessitando
construir sua base de competncias. Os ministrios setoriais, especialmente, ainda
precisam de investimentos em capacidade.
Os esforos anteriores para introduzir a orientao por desempenho na gesto dos
recursos humanos deixaram um legado de remunerao e avaliao por
desempenho que no funciona como o previsto (ver Captulo 3), dado que a
remunerao por desempenho no est ligada ao desempenho e a implantao das
avaliaes de desempenho muito desigual. Isto tornar mais difcil implantar
novos regimes relacionados ao desempenho. No entanto, enquanto a orientao
por desempenho fraca, a agncia central de gesto de recursos humanos est
comprometida em reforar a gesto por desempenho.
4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO 301
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Foco atual em ajustes em vez de estratgias de longo prazo e reformas coerentes
O governo Lula no tentou uma reforma estratgica de longo prazo da gesto de
recursos humanos, focando em ajustes para abordar diversas questes especficas. Isto
permitiu ao Brasil abrandar os dficits mais graves da colcha de retalhos das tentativas de
reforma anteriores. As principais preocupaes foram a reforma das penses do servio
pblico e o desenvolvimento da capacidade do servio pblico por meio do recrutamento
renovado e investimento em treinamento.
O governo tem feito grandes esforos para melhorar as relaes com os sindicatos do
servio pblico. Em 2003, discusses foram estabelecidas com os sindicatos e estruturas
de negociao foram colocadas em vigor por meio de uma mesa de negociao
permanente. Elas tm fornecido um frum de debates regulares entre a administrao e os
sindicatos. At o momento, o foco tem sido principalmente os salrios, e 77 acordos
coletivos foram concludos, afetando 1.3 milhes de servidores pblicos.
O governo tem tido algum sucesso na reforma das penses do servio pblico e na
reestruturao da remunerao para alguns grupos principais de servidores pblicos. Ele
demonstrou, assim, uma capacidade de lidar com os interessados e obter apoio para as
reformas sensveis no tocando remunerao e s condies trabalhistas dos indivduos.
Alguns esforos tambm esto sendo feitos para melhorar as principais reas da gesto de
recursos humanos, como a gesto por desempenho, o treinamento e gesto baseada em
competncias.
No h indicao, no entanto, de uma viso de longo prazo de como o servio pblico
deve ser e quais so os valores essenciais das reformas empreendidas at agora. Os
servidores relatam que a reforma da administrao pblica em geral no uma prioridade
deste governo e uma busca na literatura brasileira confirma isso. Considerando as ondas
passadas de reformas, esta foi provavelmente uma escolha criteriosa para reconstruir a
confiana e ganhar tempo para planejar reformas.
Em suma, o governo brasileiro atualmente foca em ajustes na gesto dos recursos
humanos que carece de foco estratgico e que vai, sem dvida, enfraquecer o seu impacto
sobre o desempenho e a eficcia globais do servio pblico. Este provavelmente um
resultado da experincia de xadrez com as reformas passadas.
Capacidade para planejar e implantar reformas
A SRH e a SEGES no Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto so as
agncias centrais da gesto de recursos humanos para projetar as reformas da gesto de
recursos humanos. A julgar pelos recentes trabalhos no planejamento estratgico da fora
de trabalho, competncias, gesto por desempenho e no sistema de remunerao, elas
possuem potencial para elaborar e implantar reformas desde que construam capacidade
adicional, como descrito anteriormente, e que sejam capazes de se isolarem das presses
corporativistas feitas por grupos individuais de servidores.
A capacidade dos profissionais de recursos humanos e gerentes setoriais de implantar
mudanas aparentemente geralmente fraca como resultado da abordagem baseada nas
entradas e altamente centralizada da gesto de recursos humanos. No entanto, as
habilidades e capacidades dos gestores de recursos humanos parecem ser fortes em
algumas reas do servio pblico brasileiro, e estas organizaes poderiam servir como
exemplo para outras. Isso particularmente verdadeiro para algumas das empresas
302 4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
estatais expostas ao mercado, como a Petrobras, que tem uma abordagem altamente
sofisticada para a gesto de recursos humanos.
Sugestes para reformas futuras
Os problemas inter-relacionados identificados por esta reviso por pares mostram que
existe uma forte necessidade de uma reforma coerente de longo prazo da gesto de
recursos humanos na administrao federal do Brasil. O Brasil deveria se basear no
progresso significativo feito em reas como integridade e sistema de informao de
recursos humanos e nas bases sendo construdas em reas como a construo da
capacidade da fora de trabalho e gesto por desempenho.
As principais reas em que o governo federal se beneficiaria com a reforma da gesto
de recursos humanos incluem o planejamento da fora de trabalho, definio da
remunerao, recrutamento, carreiras, gesto por desempenho, sistema de gesto snior e
gesto por competncias. Nessas reas, o Brasil precisar tomar uma abordagem coerente
para a reforma em vez de realizar os ajustes individualmente.
O Brasil pode aprender com a experincia dos pases membros da OCDE em relao
necessidade de integrar a gesto de recursos humanos adequadamente com outras
reformas da gesto pblica (OCDE, 2009h: 7). O Estudo econmico do Brasil da OCDE
observou a necessidade de melhorar a gesto dos recursos humanos para complementar as
iniciativas em curso em direo a uma melhor relao custo-eficincia das operaes
governamentais, com uma melhor integrao da gesto de recursos humanos ao processo
de elaborao do oramento e seu planejamento de longo prazo (OCDE, 2009d).
importante destacar que a recomendao de uma abordagem estratgica focada e
coerente no significa resolver tudo de uma vez. Pelo contrrio, o Brasil no deveria
tentar uma reforma big bang. A experincia nos pases membros da OCDE mostra que
a reforma leva tempo, com sucessivas fases de reforma construdas uma sobre as outras.
Levar tempo para construir o suporte necessrio para a reforma entre as partes
interessadas e criar as capacidades necessrias para implantar as reformas na
administrao brasileira.
O Brasil est atualmente em uma fase de seu ciclo de planejamento poltico e de
polticas que oferece uma janela de oportunidade para construir o processo de reforma e
planar um conjunto de mudanas integradas para modernizar a gesto de recursos
humanos como parte do novo programa do governo e do novo plano plurianual. Ao
decidir como abordar as reformas, o governo brasileiro poderia considerar teis as
diferentes ferramentas polticas que os pases membros da OCDE tm considerado teis
para o planejamento, implantao e sustentabilidade das reformas (ver Tabela 4.2).
Construindo a motivao para a reforma
Um primeiro passo essencial na construo da motivao para a reforma criar um
consenso dos desafios enfrentados no servio pblico. O Brasil est evoluindo
rapidamente e enfrenta novos desafios: rpido crescimento econmico, contnua
integrao no sistema econmico mundial, envelhecimento da populao, crescentes
expectativas dos cidados e questes ambientais, para citar alguns. O governo brasileiro
est consciente da necessidade de reforar ainda mais a capacidade do servio pblico
para que ele possa desempenhar o seu papel na resposta a estes desafios.
4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO 303
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Tabela 4.2. Os desafios da reforma da administrao pblica e as ferramentas polticas
possveis
Principais desafios Ferramentas polticas
Fase de planejamento da reforma
Preencher as lacunas de informao e desenvolver
um roteiro claro com metas intermedirias e
resultados finais mensurveis
Criar apoio para a reforma entre os cidados e
servidores pblicos
Sistemas independentes de conhecimento e
avaliaes preliminares
Debates pblicos e estratgias de consulta
Aproveitar o momento, tirando vantagem das
crises
Fase de implantao
Basear-se na liderana e no compromisso poltico
para a reforma
Superar a resistncia mudana e criar um
sentimento de apropriao das reformas
Desenvolver capacidade e conhecimento
Novos mandatos eleitorais
Compensar os perdedores
Implantar reformas complementares
Contratos e experimentao
Planos de treinamentos e uso das escolas de
administrao pblica
Comunicao
Fase de manuteno
Evitar a reverso da poltica
Avaliar a reforma e seu sucesso
Mecanismos de evoluo
Instituies permanentes e independentes
Ouvidores e comisses de alto nvel
Fonte: OCDE (2009i), Apoio mudana administrativa: Grcia, Paper H6, no publicado.
Uma abordagem utilizada com sucesso em alguns pases membros da OCDE para
construir a motivao para a reforma organizar um grande debate pblico sobre o
servio pblico. Esse debate seria uma oportunidade para o governo brasileiro abranger
um grande nmero de interessados em toda a sociedade nas discusses sobre o tipo de
servio pblico que melhor servir ao Brasil nos prximos anos. Isso implicaria olhar
para os valores essenciais que norteariam o servio pblico e como eles deveriam se
refletir na maneira como o servio pblico funciona. Significaria tambm analisar como
as polticas e prticas de gesto de recursos humanos deveriam ser modernizadas, a fim
de responder aos desafios emergentes que o governo enfrenta e alinh-las a outras
reformas da administrao pblica. Este tipo de debate pode ser til no apenas para
iniciar o debate sobre a necessidade de uma reforma, mas tambm pode comear a extrair
informaes sobre os interesses das diferentes partes que podem fornecer insumos
valiosos para o planejamento subsequente das reformas.
Os cidados tendem a ter uma opinio global sobre as funes do servio pblico, ou
seja, indiferente do nvel do governo. Dado que os princpios essenciais da gesto dos
recursos humanos no governo so os mesmos nos diferentes nveis, o governo federal
tende a ser visto como lder em reformas de gesto. Assim, legtimo considerar os
usurios de servios pblicos como os principais interessados em reformas na gesto de
recursos humanos no governo federal e ouvir as suas opinies. O trabalho sobre os
valores essenciais tambm exige a participao dos cidados, j que eles devem ajudar a
reforar a confiana no governo. At agora, as opinies dos cidados e usurios no tm
304 4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
sido particularmente ouvidas. No entanto, o Brasil tem um nvel crescente de participao
social e deve se basear nisso para chamar os cidados e os usurios para o debate sobre a
necessidade de reforma.
A experincia recente da Frana em organizar um debate nacional sobre o futuro do
servio pblico um bom exemplo de um processo amplamente consultivo, mas bem
focado, e que trouxe problemas concretos tona e levou implantao de vrias reformas
de gesto de recursos humanos importantes. Um debate nacional sobre os valores,
misses e funes do servio pblico foi lanado pelo Primeiro-Ministro em 2007. O
debate, com durao de seis meses, resultou na publicao de um Informe Tcnico
analisando os problemas identificados e definindo as reformas propostas (ver
Quadro 4.19).
Quadro 4.19. Frana: Debate nacional sobre o futuro do servio pblico
O debate aconteceu de formas variadas e envolveu usurios dos servios pblicos,
servidores pblicos, sindicatos, empregadores do servio pblico, ministros, membros do
parlamento e especialistas em administrao pblica.
Cinco mesas redondas pblicas foram organizadas sobre os seguintes temas: valores no
servio pblico, a experincia de reforma em outros pases, servio pblico e Europa,
usurios do servio pblico e gesto das organizaes de servio pblico.
Um frum pblico permanente na internet convidava comentrios e propostas e vrias
pesquisas de opinio pblica foram realizadas sobre os valores do servio pblico e a
percepo pblica das reformas j em progresso, assim como possveis reformas futuras.
Sessenta grupos de trabalho forneceram um frum para os usurios dos servios
pblicos e servidores pblicos trocarem vises e discutirem suas respectivas expectativas
sobre questes importantes como equidade, mobilidade, gesto e qualidade dos servios. As
escolas de administrao pblica organizaram debates envolvendo os servidores pblicos
jovens e usurios dos servios.
Um painel consultivo envolvendo empregadores, sindicatos e especialistas de alto nvel
se reunia mensalmente para discutir as questes levantadas nos debates pblicos e avanar
nos trabalhos. As experincias de vrios outros pases foi observada.
Trs conferencias envolvendo os ministros responsveis pelo servio pblico e parceiros
sociais sobre tpicos essenciais como poder de compra, dilogo social e carreiras
profissionais aconteceram por vrios meses.
Uma conferencia de uma semana, em fevereiro de 2008, esboou a primeira sntese dos
resultados do debate nacional e um Informe Tcnico foi entregue ao Ministro em abril de
2008.
Fonte: Silicani, Jean-Ludovic (2008), Livro Branco sobre o futuro do servio pblico: Conferncia
nacional dos valores, misses e metas do servio pblico e da funo pblica (Livre Blanc
sur lavenir de la fonction publique: Confrence nationale sur les valeurs, les missions et les
mtiers du service public et de la fonction publique); Ministrio do Oramento, Compras
Pblicas e da Funo Pblica da Frana, Paris; www.ensemblefonctionpublique.org/le-livre-
blanc.php, consultado em setembro de 2009.
O processo de consulta espanhol para o Estatuto Bsico do Funcionrio Pblico,
ocorrido em 2006, outro exemplo til de como um debate pblico e uma estratgia de
consulta podem dar apoio e legitimidade a uma grande reforma (ver Quadro 4.20).
4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO 305
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Aspectos cruciais dos debates franceses e espanhis foram o escopo amplo de
envolvimento, a variedade de fruns e, o mais importante, a oportunidade genuna para os
interessados terem participao na formulao da reforma e, portanto, criar um senso de
propriedade e legitimidade. Isso essencial no desenvolvimento de uma reforma com boa
chance de ser bem sucedida e sustentvel.
Quadro 4.20. Espanha: O processo de consulta para o Estatuto Bsico do
Funcionrio Pblico
Em 2006, a Espanha realizou um processo de consulta para reformular o Estatuto
Bsico do Funcionrio Pblico (EBEP). A participao de vrios atores polticos e membros
da sociedade civil nas discusses sobre o esboo da reforma durante a fase de planejamento
provou ser crucial para obter a legitimidade, apoio e engajamento poltico das autoridades
em todos os nveis do governo.
A necessidade de mudana foi percebida internamente por foras polticas e sociais em
diferentes nveis do governo, com todos os interessados perseguindo as mesmas metas. De
acordo com o Ministro da Administrao Publica, havia um consenso nos trs nveis:
institucional (com os governos das comunidades autnomas e com as organizaes
representantes dos municpios); social (com os sindicatos) e poltico (com todos os partidos
polticos).
Apesar da Constituio Espanhola de 1978 cobrar a criao de um estatuto do servio
pblico, o servio pblico ainda era regido por uma Lei do Servio Civil pr-constitucional
de 1964, parcialmente alterada por uma Lei de 1984. Portanto, o EBEP tinha como objetivo
preencher uma lacuna na legislao relativa ao servio pblico e ao emprego pblico,
criando uma nica estrutura normativa que estabelecesse os princpios para a gesto do
servio pblico.
Os partidos polticos, comunidades autnomas, entidades locais, agentes sociais,
sindicatos e cidados participaram das discusses por meio de fruns nacionais,
coordenados pelo Ministrio da Administrao Pblica, a fim de enriquecer o esboo inicial
do EBEP. O debate parlamentar resultou em mais de 300 emendas ao esboo, que foi
finalmente aprovado em abril de 2007. Por exemplo, uma das questes mais debatidas foi o
escopo de aplicao do EBEP. Ficou decidido, aps longo debate, incluir todos os
servidores que estivessem trabalhando na administrao pblica tanto servidores pblicos
como empregados contratados, incluindo servidores temporrios.
O EBEP uma estrutura nica de gesto aplicvel a 2.5 milhes de servidores e
servidores pblicos da administrao central, comunidades autnomas e entidades locais.
Ele busca melhorar as condies de trabalho dos servidores pblicos e, ao mesmo tempo, a
qualidade dos servios pblicos, adotando uma cultura voltada para o desempenho no
servio pblico.
Fonte: Huerta Melchor, O (2008), Gerenciando a mudana nos governos da OCDE: uma estrutura
introdutria, Instrues Tcnica sobre Governana Pblica da OCDE, No. 12, OCDE, Paris.
Envolvendo todos os interessados
A aceitao de uma reforma precisa ser edificada desde o principio, envolvendo todos
os interessados principais na fase de concepo e planejamento. O envolvimento dos
interessados tambm essencial na fase de implantao. Aqueles afetados dificilmente
sentiro propriedade pela reforma, ao menos que tenham uma ideia clara do seu destino,
do que pretende alcanar, de como ela ser implantada e, o mais importante, como ela os
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AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
afetar em particular, o papel que se espera que tenham no processo e como eles sero
apoiados para lidar com a mudana.
Os interessados principais no contexto brasileiro incluem o governo em si, legislativo,
judicirio, servidores pblicos, servidores pblicos aposentados, sindicatos, partidos
polticos e sociedade em geral. As experincias com as reformas e ajustes passados daro
ao governo brasileiro uma boa ideia da provvel posio dos diferentes interessados em
relao aos futuros esforos da reforma. Isto deve ajudar a planejar o engajamento dos
interessados. Mobilizar apoio requer identificar os potenciais grupos de suporte e
convenc-los do valor e provvel sucesso das reformas. Os governos dos estados e
municpios tambm so interessados no medida em que sero afetados de alguma maneira
por qualquer reforma federal. Vale a pena consult-los para estabelecer propriedade da
reforma e ajudar a chamar ateno para a reforma da gesto de recursos humanos no
governo em todos os nveis. Construir suporte poltico para a reforma no Congresso e
assegurar o suporte do Judicirio exigir cuidadosa ateno, mas ser necessrio.
O desafio maior da gesto dos interessados envolver servidores pblicos
classificados e em arquivo. A tradio fortemente hierrquica do servio pblico
brasileiro mostra que no h uma cultura bem desenvolvida de envolvimento e consulta
no local de trabalho. Os servidores pblicos no esto acostumados a serem consultados
sobre mudanas e muitos gestores no esto acostumados a envolver seus servidores ou
resolver questes de relaes da equipe na base. O estabelecimento de um ouvidor para o
servio pblico forneceu um canal para os servidores expressarem seus pontos de vista e
obterem informaes sobre questes que afetam o seu emprego. Entretanto, os processos
de reforma geralmente requerem uma srie de formas de envolver os servidores para
ganhar o seu apoio, sendo que a mais importante provavelmente a forma como seus
gestores setoriais lidam com eles e suas atitudes em relao s reformas.
O processo de reforma administrativa mexicano fornece um exemplo interessante de
como um senso de propriedade pode ser criado entre os servidores civis, na medida em
que ele reconhece a necessidade e as vantagens de esboar lies a partir de experincias
locais e externas. (Quadro 4.21).
Quadro 4.21. Mxico: Construindo propriedade da mudana
O governo federal organizou encontros nacionais de desenvolvimento administrativo
uma ou duas vezes por ano, dando oportunidade aos governos locais e municipais,
ministrios federais e empresas pblicas de trocar experincias a respeito do processo de
modernizao administrativa.
O impacto desses encontros foi duplo: eles mostraram a importncia da crtica interna e
externa e ajudaram a criar propriedade do processo de reforma, na medida em que os
servidores pblicos de diferentes nveis do governo puderam fornecer feedback.
Apesar do programa de modernizao administrativa ser focado no governo federal, os
governos locais e municipais se inspiraram nestes eventos e no quarto ano da implantao
da reforma os governadores e prefeitos tiveram uma participao ativa nos encontros,
compartilhando suas experincias e fornecendo feedback ao governo central.
Fonte: Huerta Melchor, O (2006), Entendendo os Agentes Internacionais de Transferncia Poltica: o
caso da OCDE e da reforma administrativa mexicana, Tese PhD, Universidade de York,
York, Reino Unido.
4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO 307
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Os sindicatos se tornaram mais importantes ao negociar as mudanas e a experincia
dos ltimos vrios anos fornece a base para um engajamento futuro positivo entre o
governo e os sindicatos do servio pblico na negociao de reforas. As negociaes
anteriores permitiram que tanto os empregadores quanto os sindicatos desenvolvessem as
habilidades e atitudes necessrias para uma negociao bem sucedida.
As chances de alcanar reformas sustentveis seriam reforadas por um mtodo
maduro e estvel de engajamento com os sindicatos. O processo de negociao est ainda
sendo desenvolvido e relativamente frgil, dado que at o momento depende da boa
vontade do governo atual para continuar. Visto que 400 sindicatos diferentes representam
os servidores pblicos, qualquer sada de um sistema estvel de negociao envolvendo
as confederaes de sindicatos provavelmente levaria a uma situao fragmentada na qual
os diferentes sindicatos buscassem interesses concorrentes. Os sistemas de relaes
sindicais no servio pblico variam amplamente nos pases membros da OCDE e o Brasil
ter que encontrar sua prpria formula. Porm, o engajamento com os sindicatos parece
ser um canal promissor para introduzir mudanas. A histria das reformas nos pases
membros da OCDE est cheia de exemplos de reformas que falharam por causa da
fraqueza no processo de negociao com os sindicatos, como as dificuldades de reformar
a gesto de recursos humanos no Japo desde 2002; atualmente o Japo est focando no
crescimento dos direitos de negociao dos sindicatos em relao remunerao e s
condies de trabalho.
Os sindicatos no so os nicos participantes que representam os interesses dos
servidores pblicos. H fortes associaes profissionais no ncleo do servio pblico que
defendem vigorosamente os interesses de seus membros. No entanto, a reestruturao
bem sucedida da remunerao de grupos como auditores, diplomatas e parte da polcia
aponta para a habilidade de atingir compensaes. A capacidade do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto de envolver todos nos esforos conjuntos de reforma
certamente determinar, ao menos parcialmente, o resultado das reformas.
Neste contexto, o processo de parceria social irlands (descrito no Quadro 4.22) pode
apontar uma das possveis formas de avano. Desde 1987, a parceria social vem
permitindo que governo, sindicatos, empregadores e interesses sociais produzam acordos
durveis sobre questes econmicas, sindicais e de poltica social.
7
As caractersticas
principais da abordagem de parceira irlandesa so ser processo continuo dependente de
um entendimento compartilhado dos problemas e ferramentas polticas e ser
caracterizado por uma abordagem de soluo de problemas desenvolvida para produzir
consenso (National Economic and Social Council, 1996:66).
A parceria social amplamente reconhecida por ter sido um fator importante no
sucesso econmico da Irlanda nas ltimas duas dcadas antes da crise econmica
(ODonnell, 2001). No entanto, tambm tem encontrado problemas, descritos no
Quadro 4.22, a partir dos quais outros pases poderiam aprender. Enquanto o processo de
parceria tem se esforado para se estabelecer nas condies difceis criadas pela atual
crise econmica, poucos defenderiam o seu abandono.
308 4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Quadro 4.22. A abordagem de parceria social na Irlanda
Desde 1987, a poltica econmica e social da Irlanda foi conduzida no contexto da
parceria social. Enquanto a negociao salarial tem sido um aspecto central da parceria
social, sua abordagem tem sido muito mais ampla do que apenas salrios e relaes laborais.
Sete acordos de parceira social plurianuais foram concludos, abrangendo uma srie de
reformas macro econmicas, relaes laborais e questes de poltica social. O primeiro,
acordado em um momento de profunda crise econmica e social foi o Programa de
Recuperao Nacional (Programme for National Recovery), que funcionou de 1987 a 1990.
O mais recente foi o Rumo a 2016, Acordo de Parceria Social de Estrutura Decenal 2006-
2015 (Towards 2016, Ten-Year Framework Social Partnership Agreement 2006-2015).
A parceria social originalmente envolveu o governo central, empregadores, sindicatos e
interesses da agricultura. Em 1997 foi includo o setor comunitrio e voluntrio,
compreendendo as redes e organizaes envolvidas no combate pobreza, excluso social
e promovendo a igualdade e a justia social.
O governo assumiu um papel de forte liderana na parceria social. As negociaes de
parceria so realizadas no Departamento do Primeiro-Ministro (Taoiseach) e so presididas
pelo Secretrio Geral do departamento. O Departamento do Primeiro-Ministro tambm
responsvel pelo acompanhamento trimestral do programa de parceria.
Modernizao do servio pblico
A modernizao do servio pblico um dos eixos do atual acordo de parceria. O
pagamento dos aumentos de remunerao para o servio pblico de cada setor, organizao
e nvel depende de uma verificao da cooperao com a flexibilidade e a mudana em
curso, incluindo a cooperao com a implantao satisfatria da agenda de modernizao
definida no acordo, a manuteno de relaes trabalhistas estveis e a ausncia de ao
coletiva em relao a quaisquer matrias abrangidas pelo acordo.
Para este fim, os parceiros sociais concordaram com o Processo de Verificao de
Desempenho. Os Grupos de Verificao de Desempenho (Performance Verification
Groups PVG) foram criados para os setores de Servio Civil, Educao, Sade e para o
governo local. Cada PVG setorial tem um nmero igual de membros da gesto, dos
sindicatos e independentes e, alm disso, um Presidente independente.
Os PVGs concordaram com os modelos de relatrios, procedimentos e calendrio a
serem usados na avaliao e verificao dos progressos em relao ao desempenho (como
descrito acima, principalmente a implantao das reformas e nas relaes trabalhistas
estveis) setorial, organizacional e por nvel, incluindo indicadores de desempenho
especficos. Os planos de ao para a implantao tm de ser aprovados pelo PVGs. Os
chefes das organizaes elaboram relatrios de progressos que so apresentados
apropriada comisso de parceria para apreciao e, em seguida, enviados ao Secretrio
Geral responsvel pelo setor. Cada PVG setorial faz uma avaliao prvia dos progressos
em cada uma das datas de pagamento dos aumentos salariais especificados no acordo de
parceria e decide se as condies para o aumento de remunerao relacionado foram
atingidas. O Grupo de Monitorao do Servio Pblico e o Subcomit de Servio Pblico do
rgo Nacional de Implantao criados no processo de parceria so responsveis por
supervisionar a implantao desses acordos.
4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO 309
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Quadro 4.22. A abordagem de parceria social na Irlanda (continuao)
Instituies de parceria
O processo de parceria apoiado por um nmero de instituies que desempenham um
papel importante no seu funcionamento efetivo. O Gabinete Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (National Economic and Social Development Office NESDO) um
rgo estatutrio constitudo por trs rgos cujos membros incluem os interesses
envolvidos na parceria social:
Conselho Nacional Econmico e Social (National Economic and Social Council
NESC) encarregado de analisar e elaborar relatrios sobre as questes
estratgicas relacionadas ao desenvolvimento da economia e realizao da
justia social de forma eficaz. Antes de cada rodada de negociaes de parceria, o
NESC prepara um relatrio com a anlise das tendncias econmicas e sociais e
os parmetros em que o novo programa deve ser negociado.
Frum Nacional Econmico e Social (National Economic and Social Forum
NESF) monitora e avalia a implantao das polticas e programas destinados a
alcanar a igualdade e a incluso social.
Centro Nacional de Parceria e de Desempenho (National Centre for Partnership
and Performance NCPP) monitora e promove a parceria nas empresas e
organizaes.
Condies para o funcionamento eficaz da parceria
As seguintes condies para o funcionamento eficaz da parceria foram identificadas
pelo NESC (National Economic and Social Council, 1996):
processo de parceria envolve uma combinao de consultoria, negociao e
barganha;
processo de parceria fortemente dependente de uma compreenso
compartilhada dos mecanismos e relacionamentos essenciais em qualquer rea
poltica;
governo tem um papel nico no processo de parceria. Ele fornece a arena em que
o processo funciona. Ele divide parte de sua autoridade com os parceiros sociais.
Em algumas partes do processo poltico amplo, ele apoia ativamente a formao
de organizaes de interesse;
processo reflete a interdependncia entre os parceiros. A parceria necessria
porque nenhum partido pode alcanar os seus objetivos sem um grau significativo
de apoio dos outros;
a parceria caracterizada pela abordagem de soluo de problemas designada a
produzir consenso, no qual vrios grupos de interesse discutem problemas
conjuntos;
a parceria envolve relaes de troca entre e dentro dos grupos de interesse;
processo de parceria envolve diferentes participantes nos diferentes itens da
agenda, variando da poltica macroeconmica nacional ao desenvolvimento local.
310 4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Quadro 4.22. A abordagem de parceria social na Irlanda (continuao)
O processo de parceria no existe sem crticas, e elas tm apontado diversos problemas,
incluindo (segundo ODonnell):
mbito da parceria foi ampliado tanto que seu foco estratgico foi embotado, a
velocidade de tomada de deciso foi reduzida e a proliferao dos rgos da
parceria gasta muito tempo e energia;
a difuso do carter de parceria est minando a formulao de polticas e
implantao porque h consultas excessivas;
h deficincias nos resultados, como reas onde a ordem pblica ou as
instituies pblicas no funcionam bem e uma crescente disparidade entre os
rendimentos e os padres de vida entre ricos e pobres.
Fonte: Site do Conselho Nacional Econmico e Social (CNES), www.nesc.ie, consultado em setembro
de 2009; ODonnell, R. (2008), O Estado de Parceria: Construindo o Navio no Mar em
Adshead, M., P. Kirby e M. Milla, Contestando o Estado: Lies do caso Irlands, Manchester
e Nova Iorque: Imprensa da Universidade de Manchester; ODonnell, R. (2001), O futuro da
parceria social na Irlanda: Relatrio preparado para o Conselho Nacional de Competitividade,
Dublin, Conselho Nacional de Competitividade; Teague, P. (2002), O Experimento Irlands
de Parceria Social, relatrio apresentado no Instituto Nacional de Estudos Trabalhistas,
Genebra, 10 de fevereiro de 2002; E Grupo de Verificao de Desempenho do Servio Pblico
Irlands, disponvel em www.cspvg.gov.ie/towards-2016-agreement/section-33-performance-
verification-process, consultado em setembro de 2009.
Reconhecendo vencedores e perdedores
As reformas geralmente criam vencedores e perdedores. Criar um apoio slido para
uma reforma integrada e balanceada exigir cuidadosa identificao dos ganhadores e
perdedores e das delicadas relaes de troca para ganhar apoio sem prejudicar a
integridade das medidas da reforma.
A reforma do sistema de carreiras uma rea susceptvel a criar vencedores e
perdedores. Na administrao federal, as diferenas na remunerao e nas estruturas de
carreira dos diferentes grupos de servidores pblicos, entre e dentro das carreiras e entre
os diferentes ministrios, significam que a defesa dos interesses setoriais tende a ser forte.
H uma margem considervel para construir o apoio para a mudana ao evitar ajustes
adicionais nas carreiras individuais e, em contrapartida, construir a base para definir
como a reestruturao compreensiva das carreiras resultar em um sistema mais justo e
com melhores oportunidades de carreira baseadas em critrios transparentes. Neste tipo
de reforma, a situao dos perdedores em potencial pode ser solucionada por medidas
transitrias. Compensar os perdedores em potencial uma ferramenta bastante utilizada
para obter apoio ou pelo menos reduzir a oposio.
Fortalecendo a capacidade de reforma
Os gerentes seniores e de nvel mdio so essenciais para reformas de sucesso. Eles
precisam estar plenamente envolvidos nas fases de concepo e planejamento e suas
capacidades para realizar a implantao so determinantes. As disparidades na aptido
4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO 311
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
das funes de gesto de recursos humanos e gerentes setoriais em diferentes partes do
servio pblico brasileiro tendem a sugerir que algumas reformas devem ser implantadas
gradualmente, comeando com as organizaes mais capacitadas e usando a experincia
acumulada para apoiar a aplicao em reas com menor capacidade. No entanto, esta
abordagem no adequada para todas as reformas. Por exemplo, mudanas gerais
relacionadas remunerao e s condies de trabalho dos servidores pblicos so mais
bem introduzidas para todos de uma vez, pelo menos, por razes de equidade.
Enquanto h uma capacidade de gesto considervel nos nveis seniores, os gerentes
seniores provavelmente no se veem como um grupo de liderana coesa e, portanto,
atualmente no estariam em condies de fornecer uma liderana forte para a reforma. No
mximo, os gerentes seniores tentariam defender os interesses de seus ministrios e
agncias, uma cultura provavelmente reforada pelo mtodo de nomear pessoas para os
cargos DAS. Embora a criao de novas carreira de gesto interministerial como a
EPPGG fornea uma oportunidade de construir um quadro de gesto mais unificado, estes
grupos ainda so relativamente pequenos e os seus membros ainda so relativamente
juniores. O governo brasileiro poderia olhar para a experincia de vrios pases membros
da OCDE em que a construo de liderana necessria para a reforma do servio pblico
foi uma prioridade (ver Quadro 4.23).
Quadro 4.23. Liderana para a reforma: estratgias de desenvolvimento em
pases selecionados da OCDE
Finlndia. A iniciativa de liderana Finwin foca na criao de um entendimento e viso
comuns em 150 ministrios e agncias em vrios setores administrativos com operaes
altamente independentes. A mensagem era que todos os esforos deveriam apontar para um
objetivo comum. O programa foi dirigido aos servidores pblicos de alto nvel e
representantes dos trabalhadores. Ele comeou em junho de 2007 e terminou em maio de
2008 com o comparecimento de cerca de 1 200 participantes. O programa foi organizado em
torno de seminrios que serviram como fruns de discusso sobre temas como bem-estar no
trabalho, inovaes sociais, funes do setor pblico e reforma da administrao regional.
Outros fruns incluram cafs de aprendizado e oficinas que complementaram as discusses
realizadas nos seminrios. O Finwin concentrou-se na formao dos altos gestores para a
gesto da mudana. Ele destinou-se a fornecer-lhes uma viso comum e a comunicao e
habilidades de liderana necessrias para enfrentar um ambiente em mudana. O programa
facilitou o dilogo horizontal. Os gerentes seniores de diferentes ministrios e agncias
tiveram a oportunidade de discutir onde eles estavam indo, o que queriam do futuro, onde
eles estariam em dez anos e o nvel de qualidade desejado. Os seminrios deram a eles a
oportunidade de compartilhar experincias e temores em relao ao futuro e aos desafios
frente.
Reino Unido. Desde 1999, o servio pblico vem passando por uma grande reforma. A
Casa Civil define as competncias de liderana necessrias para o sculo 21 para estabelecer
programas que assegurem que essas competncias sejam obtidas e mantidas. Dois projetos
foram implantados para definir as habilidades de liderana: i) identificao de um conjunto
de competncias essenciais; e ii) projeto de liderana snior da funo pblica. Seminrios
de liderana e oficinas foram realizados para obter opinies e estabelecer os parmetros
desses projetos e contaram com a participao da maioria dos servidores pblicos seniores.
Acredita-se que os servidores pblicos seniores devem ter o conhecimento e as habilidades
para comunicar uma viso mais ampla, serem receptivos e sensveis aos servidores e abertos
mudana e ao aprendizado.
312 4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Quadro 4.23. Liderana para a reforma: estratgias de desenvolvimento em
pases selecionados da OCDE (continuao)
Estados Unidos. O desenvolvimento da liderana foi supervisionado pelo Gabinete de
Gesto de Pessoal (Office of Personnel Management OPM). Uma de suas estratgias a
elaborao de uma lista das Qualificaes Executivas Essenciais (Executive Core
Qualifications ECQs), que so continuamente monitoradas e ajustadas para atender s
necessidades atuais. Aes de treinamento so baseadas nestas ECQs, que so projetadas
para estimular o pensamento criativo, a capacidade de negociao, a capacidade de se
relacionar com o pessoal, a capacidade de lidar com a cada vez mais complexa tecnologia da
informao, a viso de negcios e o reconhecimento de talentos especficos entre os
servidores. O OPM criou o Gabinete de Desenvolvimento Executivo e de Gesto (Office of
Executive and Management Development OEMD) para organizar programas de avaliao,
seminrios de formao e oportunidades de aprendizagem contnua. O OEMD tambm
desenvolve parcerias com as agncias e departamentos dentro da administrao federal para
analisar e melhorar as habilidades de liderana de acordo com suas necessidades especficas.
Fonte: OCDE (2001), Liderana dos Setores Pblicos para o Sculo 21, OCDE, Paris; Huerta
Melchor, O. (2008), Gerindo a mudana nos governos da OCDE: um quadro introdutrio,
Instrues Tcnicas sobre Governana Pblica da OCDE, No. 12, OCDE, Paris; Gabinete de
Gesto de Pessoas do Estados Unidos (2009b), Desenvolvimento de Liderana e
Treinamento, www.leadership.opm.gov, consultado em agosto de 2009.
Os gerentes de nvel mdio tambm tm uma grande influncia no aceite ou recusa da
mudana. A abordagem centralizada da gesto de recursos humanos na administrao
federal brasileira atual significa que, enquanto os gerentes de nvel mdio so convidados
a assumir responsabilidades complementares por questes como treinamento e gesto por
desempenho, eles tm relativamente pouca participao na formulao de polticas de
recursos humanos e poucas ferramentas reais de gesto. Alm disso, os gerentes de nvel
mdio em qualquer organizao tendem a ver mudanas na gesto de recursos humanos
como um fardo e seu apoio e participao ativa precisam ser cultivados com cuidado. Na
maioria dos casos, a experincia dos gerentes de nvel mdio no servio pblico brasileiro
no os equipou bem para atuar como apoiadores ou mesmo defensores da reforma.
Um dos passos mais importantes para aumentar a capacidade de reforma seria
modificar o modo como os profissionais de recursos humanos e os gestores setoriais
funcionam. Se o governo brasileiro est implantando com xito reformas vitais de gesto
de recursos humanos como a gesto por competncias e por desempenho, no h
alternativa a no ser dar mais responsabilidade aos gerentes setoriais. A natureza destes
processos tal que eles no podem ser executados com sucesso como processos
centralizados com a distncia de um brao. Os gerentes setoriais e o pessoal de recursos
humanos nos ministrios tero de assumir mais responsabilidades pela gesto de recursos
humanos e receber ferramentas que lhes permitiro passar do foco nos insumos para uma
gesto de recursos humanos mais estratgica, com a gesto de equipe fazendo parte da
gesto estratgica da organizao. Isso requer delegar mais responsabilidades pela gesto
de recursos humanos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto para
ministrios e agncias, ao mesmo tempo em que as competncias gestores e da equipe de
recursos humanos para manusear a gesto de recursos humanos delegada so construdas.
Os dois processos precisam andar de mos dadas.
4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO 313
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
As habilidades das unidades de recursos humanos dos ministrios e agncias devem
ser reforadas. Reunies regulares e treinamentos comuns envolvendo essas unidades e o
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto seriam teis para o desenvolvimento da
confiana e comunicao. Embora esforos tenham sido feitos para treinar a equipe de
recursos humanos para equip-la com habilidades para implantar as novas polticas de
gesto de recursos humanos, por exemplo, na rea de competncias, seria necessrio um
esforo maior para aumentar as suas habilidades. O Brasil no est sozinho neste sentido.
A experincia tanto no setor pblico quanto no privado nos pases membros da OCDE
tem mostrado que um investimento significativo em treinamento e desenvolvimento
necessrio para equipar o pessoal de recursos humanos para atuarem como consultores
internos de recursos humanos para os gestores setoriais e para desempenharem um papel
mais estratgico. A experincia tambm tem mostrado que novas habilidades de recursos
humanos podem precisar ser recrutadas de fora do servio pblico.
H campo para as organizaes do servio pblico brasileiro aprenderem umas com
as outras. Algumas empresas estatais, em particular, tm capacidades de gesto de
recursos humanos bem desenvolvidas e maneiras de compartilhar essa experincia e
conhecimento devem ser encontradas. Por exemplo, especialistas em recursos humanos e
gestores de organizaes que tenham implantado mudanas de forma bem sucedida
poderiam participar do treinamento de outras organizaes, estabelecendo redes e
organizando estgios temporrios para o pessoal de recursos humanos nas organizaes
consideradas como tendo as melhores funes de gesto de recursos humanos. Embora
no haja dvidas de que provavelmente mais fcil implantar mudanas na gesto de
recursos humanos em empresas estatais do que nos principais ministrios e agncias
governamentais, elas tambm podem ser consideradas experincias aceitveis no contexto
da cultura brasileira e seus sucessos e falhas provavelmente podem alimentar o processo
de reforma no governo.
O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto tambm ter de reforar a sua
capacidade de planejar as reformas de gesto de recursos humanos de forma holstica,
dentro do contexto dos objetivos polticos e planos estratgicos do governo. Um fator
determinante ser o grau de compromisso poltico que o ministrio e a secretaria podem
assegurar e a sua capacidade de trazer outros ministrios e agncias para o processo
(Seo 4.2)
Sequenciando as reformas cuidadosamente
difcil generalizar sobre o sequenciamento das reformas de gesto de recursos
humanos. Conforme observado anteriormente, um erro importar um modelo de outro
lugar. No entanto, a experincia dos pases membros da OCDE pode apontar os erros que
devem ser evitados. Duas reas crticas onde muitos pases membros da OCDE tm
concentrado sua ateno para criar condies para novas reformas so o cultivo de
valores compartilhados e explcitos, conforme destacado na Seo 4.1, e a construo a
capacidade de liderana, conforme os exemplos acima. As mudanas bem sucedidas
nessas reas criam um ambiente positivo para novas mudanas e fornecem as habilidades
e lideranas necessrias para administrar aas mudanas.
As reformas no servio pblico canadense desde 2001 mostram como sucessivas
reformas podem ser construdas umas sobre as outras (Quadro 4.24). A Lei de
Modernizao do Servio Pblico, lanada em 2001 e aprovada pelo Parlamento em
2005, alterou significativamente as legislaes principais que afetam a gesto de recursos
humanos: a Lei de Empregos de Servio Pblico (2005), a Lei de Administrao
314 4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Financeira (2005), a nova Lei de Relaes de Trabalho do Servio Pblico (2005) e a
nova Escola de Servio Pblico do Canad (2004). Ela tambm abrangeu oito grandes
reformas no legislativas nas reas de liderana, remunerao e sistemas de recursos
humanos (Scott-Douglas, 2009b). A experincia canadense tambm ilustra os tipos de
estruturas de governana que podem ser colocados em prtica para implantar e manter as
reformas.
Quadro 4.24. A Renovao do Servio Pblico do Canad (2001-09)
O governo considerou que a reforma do servio pblico federal era necessria para
tratar a fragmentao de longa data dos papis e responsabilidades da gesto de recursos
humanos, alm de modernizar suas prticas de gesto, principalmente por meio do aumento
de autoridade e responsabilidade dos vice-ministros pela gesto de recursos humanos em
seus departamentos, aumentando a flexibilidade dos gestores na alocao de pessoal, mas
preservando o princpio do mrito, reforando os sistemas de treinamento e melhorando os
mecanismos de resoluo de disputas.
Na verdade, esta grande reforma foi uma continuao das tentativas anteriores de
modernizao do servio pblico federal, que podem ser rastreadas desde a dcada de 1960
(Comisso Glassco), mas que se aceleraram na dcada de 1990. Em 1990, a Instruo
Tcnica sobre a Renovao do Servio Pblico (White Paper on the Renewal of the Public
Service) foi publicada juntamente com o Primeiro Relatrio Anual do Secretrio de
Conselho Privado (a mais alta autoridade pblica no Canad) e com o plano chamado
Servio Pblico 2000 (Public Service 2000 PS 2000). Uma reviso do programa foi feita
em 1995 para identificar as formas mais eficazes e com melhor eficincia de custos para a
oferta de programas e servios. Em 1997, a Iniciativa La Relve procurou resolver dois
problemas: primeiramente, a reduo na satisfao com o emprego e no nvel de motivao
dos servidores pblicos; e em segundo lugar, a baixa capacidade do servio pblico de
atrair, desenvolver e manter servidores. Ela foi seguida em 1999 pela primeira Pesquisa
sobre o Emprego no Servio Pblico. As opinies e experincias com as reformas anteriores
convenceram o governo e os servidores pblicos seniores de que uma reforma ampla e
abrangente era necessria, apesar dos grandes esforos feitos ao longo dos anos para
aumentar a capacidade de resposta do servio pblico, reduzir custos e implantar mtodos
modernos de gesto de recursos humanos.
Os resultados esperados da reforma eram, primeiramente, a mudana de um regime
baseado em regras e carregado de processos para um de superviso e valores adequados,
baseado no julgamento do complexo conjunto de desempenhos. Em segundo lugar, a meta
era implantar uma gesto de recursos humanos mais flexvel para aumentar a capacidade do
governo de cumprir os seus objetivos. Em terceiro lugar, a reforma visava uma maior
transparncia para permitir uma fiscalizao mais eficiente do setor pblico pelo Parlamento
e aumentar a prestao de contas. Em quarto lugar, uma gesto de recursos humanos mais
moderna deveria produzir resultados positivos em matria de atratividade e produtividade do
emprego no setor pblico.
O Conselho do Tesouro, uma comisso de ministros que serve como conselho de
administrao do governo, teve total responsabilidade pela reforma. Ela foi apoiada pela
Secretaria do Conselho do Tesouro, pela Agncia de Recursos Humanos do Servio Pblico
(como era at ento), pelo Centro Canadense de Desenvolvimento Gerencial (como era at
ento) e pela Comisso de Servio Pblico.
4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO 315
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Quadro 4.24. A Renovao do Servio Pblico do Canad (2001-09)
(continuao)
Uma fora-tarefa dedicada, liderada por um vice-ministro snior destacado para o
projeto, foi criada em 2001 e se reportava ao Presidente do Conselho do Tesouro, que tinha
total autoridade ministerial. A equipe, formada por especialistas em recursos humanos de
todo o governo, era de cerca de 25 pessoas. Dentro de cada departamento, o vice-ministro
adjunto responsvel pela gesto de recursos humanos era envolvido no planejamento
departamental e todos os vice-ministros eram consultados regularmente. Ela tambm era
uma prioridade gerencial importante para o Secretrio do Conselho Privado, que o chefe
do servio pblico. A fora-tarefa foi dissolvida uma vez que a legislao foi aprovada e a
implantao foi em grande parte responsabilidade da Agncia de Recursos Humanos do
Servio Pblico.
Quando a reforma foi aprovada, uma nova estrutura de governana foi encarregada de
supervisionar a implantao. Uma Comisso de Vice-Ministros para a Renovao de
Servio Pblico ficou a cargo da assessoria ao Secretrio do Conselho Privado para
estabelecer uma estrutura estratgica e uma abordagem poltica. Ela tambm desenvolve e
monitora os planos de ao. Um Comit Consultivo do Primeiro-Ministro sobre o Servio
Pblico tambm foi estabelecido em 2006. Ele visava dar conselhos ao Primeiro-Ministro e
ao Secretrio do Conselho Privado sobre a renovao do servio pblico. Esta nova
estrutura consistente com a nova lgica de gesto de recursos humanos no Canad. Por um
lado, os vice-ministros tm agora a responsabilidade primria e a obrigao de prestar
contas da gesto de sua fora de trabalho. Por outro lado, as estruturas de coordenao
permitem assistncia mtua e coerncia geral na reforma.
Havia um conjunto de elementos essenciais para a reforma da Lei de Modernizao do
Servio Pblico:
o papel do Conselho do Tesouro como empregador do servio pblico foi
consolidado;
o papel da Comisso de Servio Pblico como guardi do princpio de mrito foi
reafirmado e reforado, mantendo autoridade exclusiva sobre o pessoal,
realizando investigaes e auditorias e se reportando ao Parlamento (a maior
parte das suas funes operacionais foi transferida para a Agncia de Recursos
Humanos do Servio Pblico);
todas as responsabilidades pelos servidores foram delegadas da Comisso de
Servio Pblico para os vice-ministros;
os recursos e responsabilidades para o treinamento e aprendizado foram
amplamente consolidados na nova Escola Canadense de Servio Pblico e seu
mandato foi ampliado para alm dos nveis seniores do servio pblico;
um novo comit de governana interna formado por vice-ministros para gerir a
gesto de recursos humanos dentro do governo e um novo tribunal de resoluo
de disputas entraram em vigor (com servios de mediao aumentados).
316 4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Quadro 4.24. A Renovao do Servio Pblico do Canad (2001-09)
(continuao)
Alm disso, houve reformas no legislativas especficas em reas como classificao,
poltica de compensao, poltica de aprendizagem, cdigo de valores e tica, poltica de
termo de trabalho e as polticas e prticas de recrutamento. Ferramentas de gesto tambm
foram desenvolvidas para permitir/incentivar a adoo das reformas por ministrio setorial
especfico. Os ramos do governo foram incentivados a adotar planos integrados para gerir a
reforma de forma rigorosa. A metodologia de recrutamento foi totalmente reformulada,
visando particularmente atingir pblicos especficos em termos de habilidades. Planos de
desenvolvimento dos empregados foram implantados, incluindo treinamento, gesto de
talentos e programas de gesto por desempenho. Finalmente, ferramentas baseadas na
Internet foram desenvolvidas para facilitar a alocao coletiva dos servidores e a
padronizao das descries de trabalho/qualificao.
A estrutura de governana completada por um conjunto de instrumentos destinados
avaliao contnua da reforma e os seus resultados. Pesquisas com os servidores dos
servios pblicos so realizadas regularmente e o estado da legislao e sua implantao so
avaliados regularmente. O Secretrio do Conselho Privado estabelece um relatrio anual de
acompanhamento do progresso e define as prioridades para sustentar o desempenho.
Fonte: Scott-Douglas, R. (2009b), Administrao Pblica: os processos de reforma. O ponto de vista
de um praticante sobre a estrutura, os nveis e as condies de sucesso para a reforma
administrativa, estudo encomendado pela OCDE-GOV, estudo indito.
Ao sequenciar as reformas, o Brasil deve comear a pr em prtica as bases
necessrias para uma gesto de recursos humanos efetiva antes de tentar outras reformas.
Desenvolver um sistema de planejamento de fora de trabalho e uma estrutura de
prestao de contas dos gestores so passos essenciais nesse sentido. Isso ajudar a
comear a mudana do foco nos insumos para uma gesto de recursos humanos mais
estratgica, ao mesmo tempo em que as capacidades de gesto de recursos humanos no
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e nos ministrios setoriais so
reforadas.
Reformar o sistema de carreiras e desenvolver um sistema de classificao
profissional so tarefas essenciais que exigiro uma preparao cuidadosa em termos de
anlise tcnica e de gesto das partes interessadas. No entanto, tais reformas so
essenciais e provavelmente devem ser aplicadas gradualmente durante vrios anos, como
tem sido feito, por exemplo, na Frana, com a fuso dos corpos. O risco que isto d aos
grupos de interesse oportunidades para minar a reforma ou alter-la em seu favor. Uma
alternativa uma mudana completa do sistema como a que ocorreu na Espanha em
1984, mas esta opo pode ser menos realista, considerando-se a importncia do sistema
de carreiras no Brasil.
A formao e as competncias devem ser igualmente abordadas no incio e no Brasil
tem feito um bom comeo neste sentido. As competncias e o desenvolvimento de
liderana para os gerentes seniores devem ter prioridade. A formao para fortalecer a
capacidade dos gerentes setoriais e do pessoal de recursos humanos tambm deve ser
priorizada.
4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO 317
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
O Brasil no deve tentar implantar uma gesto por desempenho altamente sofisticada
ou sistemas de gesto de competncias nesta fase. A implantao deve ser sequenciada
para construir a capacidade necessria de forma gradual. A construo da gesto por
desempenho e do sistema de competncias deve ser usada como uma oportunidade para
melhorar a colaborao com os ministrios, estabelecendo assim a base para a delegao
de mais responsabilidades no futuro. O planejamento da fora de trabalho tambm
oferece oportunidades de construir a colaborao e desenvolver a capacidade dentro dos
ministrios.
Melhorar o sistema de recrutamento ser mais fcil se as competncias estiverem em
vigor. O desenvolvimento de perfis de trabalho tambm seria valioso para melhorar o
recrutamento.
Melhorar a gesto dos gerentes seniores tambm deve ser abordado numa fase inicial,
embora esta possa ser uma questo sensvel. Reformas nos moldes recomendados neste
relatrio enviariam um sinal importante sobre os valores que poderiam ajudar a construir
o apoio para outras reformas.
Outro ponto importante que a ateno dos agentes foca apenas em algumas reformas
ao mesmo tempo. Os reformadores deveriam fazer esforos especiais para esclarecer as
metas especficas de uma reforma antes de desenvolver um catlogo de reformas a serem
priorizadas de acordo com as metas definidas.
Manuteno das reformas
Como observado anteriormente, avaliao, informao e superviso do alto nvel e
rgos independentes so ferramentas-chave para rastrear o progresso e sustentar as
reformas. A prtica canadense de um relatrio anual pblico publicado pelo Comit
Consultivo do Primeiro-Ministro sobre o Servio Pblico um exemplo (Quadro 4.25).
Em alguns pases, organizaes independentes e permanentes foram estabelecidas
para garantir que a liderana da reforma seja sustentada ao longo do tempo. Estudos de
caso comparativos entre o desempenho de tais organizaes destacam algumas das
caractersticas que parecem ser necessrias para garantir a capacidade destas de ajudar a
sustentar as reformas (ver Quadro 4.26).
importante notar que o conceito de uma organizao lder da reforma no implica
que a reforma deve ser totalmente centralizada e de cima para baixo. Os rgos centrais e
ministrios setoriais tm papis distintos e complementares. Os rgos centrais devem
gerenciar as questes estratgicas e fornecer superviso e acompanhamento do progresso,
enquanto que a responsabilidade pela implantao deve ser transferida para os ministrios
setoriais com o apoio adequado do centro.
318 4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Quadro 4.25. Canad: Reportando o progresso da renovao do servio
pblico
Comit Consultivo do Primeiro-Ministro sobre o Servio Pblico, composto por
experientes especialistas independentes, faz recomendaes para reas relacionadas
renovao do servio pblico no Canad e o progresso global relatado pelo Secretrio do
Conselho Privado em seus relatrios anuais para o Primeiro-Ministro. Estes dois relatrios
so estreitamente ligados. O relatrio do Comit Consultivo do Primeiro-Ministro est
estruturado em quatro grandes reas para a renovao.
Planejamento: Fornece uma compreenso clara das competncias e conhecimentos
necessrios para cumprir os objetivos de negcio dos departamentos no presente e no futuro.
Ele considera que o planejamento de negcios e de recursos humanos tem que seguir de
mos dadas. Sem isso, o recrutamento e o desenvolvimento de servidores sero em grande
parte customizados e de curto prazo.
Recrutamento: Recrutar os melhores talentos possveis para o servio pblico
indispensvel para uma capacidade de longo prazo de atender os canadenses com
excelncia. O recrutamento foca na substituio de aposentados e na resposta s crescentes
demandas em reas como segurana e sade. A abordagem a contratao direta pelos
departamentos, especialmente de universitrios recentemente formados para posies
indeterminados.
Desenvolvimento dos servidores: O desenvolvimento dos servidores pblicos como
dirigentes, gerentes, profissionais e servidores com poderes fundamental para uma
instituio de alto desempenho. Esse desenvolvimento ocorre no contexto de uma ateno
especial avaliao do desempenho e gesto de talentos.
Infraestrutura adequada: Corrigir as deficincias e ferramentas do sistema requer
uma melhoria da governana dos recursos humanos, simplificando os relatrios e garantindo
que o bsico de reas como alocao de servidores e sistemas de informao funcione muito
melhor. O relatrio do Comit define os compromissos especficos acordados para o ano
anterior, aps consulta com a comunidade vice-ministros (chefes dos ministrios) e o
progresso e resultados para cada compromisso.
Fonte: Governo do Canad, Gabinete do Comit Privado, www.pco-bcp.gc.ca, consultado em agosto
de 2009; e OCDE (2009i), Apoiando a Mudana Administrativa: Grcia, Instruo Tcnica
H6, trabalho indito.
4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO 319
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Quadro 4.26. Caractersticas associadas com o sucesso de organizaes
independentes e permanentes na manuteno das reformas
Primeiramente, a organizao que conduz a reforma tem de estar intimamente ligada ao
lder poltico. Um estudo de caso coreano mostra que as reformas conduzidas por
organizaes ligadas ao Gabinete Presidencial esto progredindo melhor do que aquelas sob
o controle dos ministrios e at mesmo do Primeiro-Ministro. Na Frana, o RGPP
monitorado pela Secretaria Geral do Governo (Secretariat gnral du gouvernement
SGDN), um escritrio considerada a cabea de toda a administrao pblica e se reporta
diretamente ao Primeiro-ministro (que nomeado pelo Presidente).
Em segundo lugar, a organizao que conduz a reforma deve ser permanente. Na
Coria, a nica organizao que apoiava a reforma e que no era permanente falhou na
implantao da reforma. Na Blgica, o Departamento de Recursos Humanos e Organizao
transversal e garante a reforma Coprnico.
Em terceiro lugar, a organizao que conduz a reforma deve ser responsvel apenas por
conduzir a reforma. H uma relao de troca. Por um lado, a organizao que lidera a
reforma deve ter sob seu controle a maior parte das alavancas necessrias para realmente
implantar as reformas. Por exemplo, o SGDN francs responsvel pelo desenho do
conjunto completo das administraes centrais e da concepo de todos os procedimentos
importantes e a entidade capaz de gerenciar todas as mudanas de variveis necessrias
para implantar o RGPP. Por outro lado, as organizaes responsveis por mltiplas tarefas,
sejam outras reformas ou a gesto diria das operaes da burocracia pblica, podem deixar
de focar sua ateno na gesto da reforma. Isso no significa necessariamente que uma
organizao deve ser responsvel por reformar uma ferramenta de gesto pblica. A
organizao deve ser responsvel pela gesto e implantao de uma reforma ampla que
envolve muitas variveis (por exemplo, carreiras, gesto por desempenho, liderana, etc.)
para atingir seus objetivos.
Em quarto lugar, a organizao que conduz a reforma deve ter equipes flexveis com
responsabilidades que no muito restritas para maximizar a flexibilidade organizacional.
Organizaes burocrticas so obviamente mal adaptadas para gerir a mudana. E por isso
que, em alguns casos, novas organizaes especficas podem ter bastante sucesso na
implantao de reformas. Enquanto elas podem ser inicialmente impotentes devido sua
juventude, elas podem projetar e implantar a reforma com sucesso se conseguirem se
organizar rapidamente, pois so projetadas para a reforma e no so desviadas por metas
alternativas, tarefas e restries organizacionais.
Em quinto lugar, a organizao que conduz a reforma deve ser capaz de envolver no s
os servidores pblicos, mas tambm as pessoas provenientes de outros sectores da economia
e da sociedade.
Fonte: Estudo comparativo realizado pela OCDE/Centro de Poltica da Coria (2008), citado em
OCDE (2009i), Apoiando a Mudana Administrativa: Grcia, Instruo Tcnica H6,
trabalho indito.
320 4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
4.4. Concluses gerais
O governo federal do Brasil deve ser elogiado por suas realizaes no sentido de
garantia do mrito, continuidade e imparcialidade na gesto dos seus agentes pblicos.
Estes so valores que parecem ter se enraizado na cultura de gesto dos servidores do
governo federal. Com esses requisitos bsicos preenchidos, razovel adicionar novos
elementos, como desempenho e eficincia, aos valores essenciais tradicionais. Estes
elementos foram introduzidos por meio de sucessivas ondas de reformas que criaram
confuso a respeito de valores essenciais. Os processos baseados em regras que tm
asseguraram conquistas com os valores essenciais tradicionais tambm criaram efeitos
negativos e incentivos perversos contrrios aos valores essenciais, como atitudes
corporativistas e a fragmentao criada pela evoluo do sistema de carreiras.
Uma definio global de novos valores e a concepo de reformas concretas para
traz-los vida sem minar os valores essenciais deve, assim, ser um foco prioritrio para
o governo. As reas prioritrias para alinhar os valores essenciais gesto do pessoal
sero a modernizao das prticas de recrutamento, as reformas para aumentar a
flexibilidade na estrutura do emprego e carreiras e a gesto por desempenho dos
servidores.
Manter os valores essenciais tradicionais na gesto diria do pessoal, no entanto, ser
fundamental para garantir a sustentabilidade das reformas e a boa governana do sistema
de gesto de recursos humanos. Isso vai exigir ateno e um acompanhamento rigoroso
da influncia das mudanas no cotidiano das prticas de gesto de recursos humanos e
nos valores novos e tradicionais. Ser tambm necessrio reforar o quadro de integridade
para desenvolver medidas preventivas, aumentar a sensibilizao para questes de tica
no servio pblico e abordar os riscos. Estes aspectos sero desenvolvidos na prxima
Reviso por Pares da OCDE da integridade no governo federal do Brasil (em breve).
Trabalhar baseado nos valores essenciais ser fundamental para dar sentido s reformas
da gesto dos recursos humanos em geral. A implantao efetiva das reformas de gesto
de recursos humanos, no entanto, demandar o fortalecimento das estratgias de
implantao da reforma.
Hoje, o sistema de gesto de recursos humanos no Brasil moldado por uma vontade
muito forte e justificada de garantir a imparcialidade, o mrito e a continuidade na gesto
do servio pblico, dadas as sucessivas tentativas fragmentadas de modernizao. Nos
ltimos anos, a ambio do governo tem se limitado a fazer adaptaes em vez de
reformas, talvez de forma adequada, dadas as rupturas criadas pelas reformas anteriores.
Esses ajustes, no entanto, parecem carecer de foco estratgico e coerente e isso pode
enfraquecer a sua eficcia.
Desenvolver uma viso sobre o tipo de servio pblico que se deseja para o futuro,
desenhando formas de usar a reforma ou adaptao da gesto de recursos humanos para
se adaptar a esta viso e definir os passos para alcanar essa viso ser necessrio para
fazer progressos na gesto de recursos humanos. Criar um sentido dos desafios
enfrentados no servio pblico e, possivelmente, organizar debates sobre estas questes
com as vrias partes interessadas ir ajudar o governo a construir a base para as reformas
necessrias. A propriedade da reforma ser construda envolvendo os principais
interessados o prprio governo, legislativo, servidores pblicos, servidores pblicos
aposentados, sindicatos e sociedade em geral nas fases de concepo e planejamento.
Tambm ser necessrio identificar os vencedores e perdedores e formas de compensar os
4. FORTALECENDO A REFORMA DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO FEDERAL BRASILEIRO 321
AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
perdedores e provavelmente estabelecer processos e instituies para acompanhar as
reformas ao longo do tempo para assegurar a sua sustentabilidade, analisar os sucessos e
fracassos e se basear neles para ajustar as reformas ao longo do tempo.
A capacidade de implantar as reformas tambm vai exigir reforar o corpo de gesto
de recursos humanos. O desafio para o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
desenvolver e manter a capacidade de planejamento estratgico e reforma da gesto de
recursos humanos. O governo pode querer criar um rgo nico para gerir os recursos
humanos no governo. Essa mudana, no entanto, requer mudanas preliminares na
estrutura e cultura da SRH e da SEGES, dado que a SRH atualmente absorvida pelas
negociaes sobre carreiras e com os sindicatos e seu papel de administrao da folha de
pagamento, e o papel da SEGES na gesto de recursos humanos direcionado s
negociaes individuais com ministrios e agncias sobre a quantidade de pessoal. H
uma necessidade clara de um rgo de gesto de recursos humanos mais forte, com maior
capacidade, que gere evolues na cultura de gesto de recursos humanos para que ela
seja vista e conduzida de forma totalmente profissional ao diferenciar (inclusive por meio
de diferentes subunidades) entre os papis essenciais do rgo central de gesto de
recursos humanos numa administrao moderna, incluindo: i) o processo de negociao
com os sindicatos; ii) a elaborao das reformas e estruturas de prestao de contas para
os gestores e unidades de gesto de recursos humanos; iii) o dilogo estratgico de longo
prazo sobre a gesto de recursos humanos com ministrios setoriais e agncias quanto ao
planejamento estratgico de suas foras de trabalho e a implantao de mudanas nas suas
unidades de gesto de recursos humanos; iv) a gesto das indenizaes e salrios; v) a
gesto dos gestores.
Os gerentes existentes na gesto de recursos humanos no tm a formao e
experincia na rea dado que o foco de seu trabalho tem sido amplamente as questes
operacionais. Falta s unidades de gesto de recursos humanos nos ministrios setoriais a
capacidade de gesto e competncia suficientes para assegurar a realizao dos benefcios
esperados a partir de delegao de poderes e do dilogo estratgico de longo prazo da
gesto de recursos humanos. A gesto de recursos humanos se beneficiaria de uma
abordagem de competncias para a sua gesto e os servidores de nvel intermedirio que
venham a subir futuramente para o alto nvel na gesto de recursos humanos devem ter
oportunidades de desenvolvimento neste sentido. Eles poderiam constituir um exemplo
teste da nova gesto de carreira sem necessariamente criar mais uma carreira.
Finalmente, a construo de um dilogo estratgico de longo prazo com os
ministrios setoriais e agncias necessria, mas levar tempo e exigir que o corpo
central de gesto de recursos humanos que se estabelea como lder da gesto de recursos
humanos construda pelo dilogo. impossvel para o corpo de gesto de recursos
humanos central implantar todas as mudanas envolvidas nas reformas futuras com o
mesmo nvel de dados e controle de processos que usa nas diferentes reas da gesto de
recursos humanos hoje. Isso exigiria muito trabalho, esforo e pessoal e seria
contraproducente. Os esforos de reforma tm que ser construdos sobre uma nova
relao entre o corpo central de gesto de recursos humanos e os ministrios setoriais, que
pode ser encarnado em uma estrutura de prestao de contas de gesto, como as
desenvolvidas em vrios pases membros da OCDE.
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AVALIAO DA GESTO DE RECURSOS HUMANOS NO GOVERNO RELATRIO DA OCDE: BRASIL: GOVERNO FEDERAL OCDE 2010
Notas
1. Os 22 000 cargos DAS so cargos em diferentes nveis da hierarquia, incluindo
cargos administrativos seniores e superiores. Uma parte reservada para os servidores
pblicos nos quatro nveis inferiores, mas, por outro lado, a nomeao de pessoas que
no sejam servidores pblicos no possvel. O processo de nomeao deixado ao
total critrio da autoridade recrutante.
2. Tecnicamente falando, uma emenda Constituio de 1998 diz que em alguns casos
especiais (supresso do cargo, mau desempenho), os servidores pblicos podem ser
demitidos, mas a implantao da legislao no foi realmente estabelecida (ver
Captulo 3).
3. Um novo quadro de emprego foi proposto em 1998 pela Emenda Constitucional
n 19, mas no foi aprovado pelo Congresso.
4. Nos pases da Europa central e oriental tambm possvel encontrar uma grande
diversidade de acordos e capacidade de gesto de servios civis. Por exemplo, na
Eslovquia e na Repblica Tcheca a capacidade gerencial atual fraca visto que o
gabinete de servio civil foi abolido nos dois pases. Ao contrrio, a Litunia e uma
pequena extenso da Letnia desenvolveram e mantiveram estruturas centrais estveis
de gesto do servio civil, capazes desde a ascenso Unio Europia em 2004. Para
maiores detalhes, ver OCDE (2009f).
5. Este pargrafo e os dois seguintes foram retirados de OCDE (2009h).
6. A discusso das fases da reforma retirada de OCDE (2009i).
7. Para uma discusso de parceria social ver ODonnell, R. (2001); ODonnell, R.
(2008); ODonnell, R. e D. Thomas (2006); Teague, P. (2002).
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